frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — Vad . i övrigt fört fram ger inte anledning till några ytterligare åtgär- der eller uttalanden från min sida. i har tillsyn över överförmyndarnämnden. Jag skickar därför en kopia av detta beslut till . 2017/18 JO1 2017/18 JO1 Avsaknad av dokumentation av avtal har lett till begränsningar i insynen i och kontrollen av verksamhet (Dnr 6705-2014) Beslutet i korthet: I anmälningar till JO har det förts fram kritik mot hur stad hanterat en överlåtelse av driften av en gästhamn till ett privat bolag och en upplåtelse av ett område för en wakeboardverksamhet till en ideell förening. JO:s utredning visar att en avdelningschef vid kultur-, idrotts- och fritids- förvaltningen träffade en muntlig överenskommelse med bolaget om driften av gästhamnen –. Först undertecknades ett skriftligt avtal av par- terna. Utredningen visar vidare att upplåtelsen av området för wakeboard- verksamheten grundades på en muntlig överenskommelse mel- lan avdelningschefen och föreningen. JO uttalar att det finns flera uppenbara skäl att i en god förvaltning doku- mentera affärsuppgörelser av det slag som är aktuella. Ett skriftligt avtal är det främsta beviset på att en uppgörelse faktiskt kommit till stånd, vilka villkor parterna kommit överens om och vilka förpliktelser de förbundit sig till. Den bristande dokumentationen har också lett till omotiverade begräns- ningar i insynen i och kontrollen av den kommunala verksamheten. Såväl avdelningschefen som och friluftsliv i stad kri- tiseras. I anmälningar till JO och förde T.B. fram klagomål mot avdelningschefen vid kultur-, idrotts- och fritidsförvaltningen i stad. var bl.a. kritisk till hur hanterat ett ärende om driften av en gästhamn i och ett ärende om upplåtelse av mark för en wakeboardverksamhet. uppfattade det som att satt i system att ingå muntliga avtal för att förhindra insyn och an- förde bl.a. följande. begärde han att få ta del av avtalet mellan stad och den aktör som drev stadens gästhamn. Han fick besked från om att det endast fanns ett muntligt avtal men att ett skriftligt avtal skulle träffas samma månad. begärde då att få ta del av den dokumentation som fanns av innehållet i det muntliga avtalet, men fick inte något svar. begärde han att få ta del av avtalet mellan stad och det aktiebolag staden upplåtit mark till för wakeboardverksamhet. Via mejl fick han följande besked från : Du har till stad frågat efter ett avtal mellan staden och [aktiebolag V]. Det finns inget. Det är en förening […] som startade och driver verk- samheten med wakeboard. Till 2015 kommer ett avtal skrivas med [föreningen]. , vilket är deras första år, har de på prov fått löfte att använda viken utan särskiltavtal.Eftersomdetblivitsuccésåkommerverksamhetenattfortsättaäven 2015. och friluftsliv i stad yttrade sig över anmälan och anförde i huvudsak följande. [I] begärde T.B. att få del av avtal rörande driften av gästhamns- anläggningen. upplystes om att det inte fanns något skriftligt avtal. har till påpekat det felaktiga i att skriftligt avtal saknades, men det har inte kommit till kännedom att T.B. ställt följdfrågor angående innehållet i avtalet om gästhamnsanläggningen. har [kultur-, idrotts- och fritidsförvaltningen] valt att, i stället för att låta driften av gästhamnsanläggningen ingå som en del i upphandlingen av driften av fritidsbåtshamnar, avtala om tjänstekoncession avseende en- bart driften av gästhamnsanläggningen. [– – –] [Förvaltningen] gjorde bedömningen, i samråd med kommunens upp- handlingsjurist, att förutsättningar för ett koncessionsavtal förelåg avseende driften av gästhamnsanläggningen. [Nämnden] informerades om att ett koncessionsavtal skulle tecknas för driften av gästhamnsanläggningen i samband med att förfrågningsunderlag för upphandling av driften av Väs- terås fritidsbåtshamnar presenterades för nämnden. [– – –] överenskom med [aktiebolag S] om ett koncessionsavtal , avseende driften av gästhamnsanläggningen. En munt- lig överenskommelse om avtalet träffades , enligt ett skri- vet förslag. Avtalet kom inte att undertecknas av parterna förrän , dvs. efter att förfrågan om utlämnande av allmän handling inkommit från T.B. att få del av avtal mellan och [aktiebolag V], rörande den wakeboardverksamhet som bedrivits vid Lögar- ängsparken i . Det finns inget avtal om wakeboardverksamheten med [aktiebolag V]. Den ideella föreningen […], fick på prov, efter överens- kommelse med , använda en del av Lögarängshamnen för att sätta upp utrustning i vattnet för wakeboardåkning. Det är känt att före- ningen hyr utrustningen av [aktiebolag V]. Det är också känt att samma person, som är eldsjäl i [föreningen], äger [aktiebolag V]. Vidare är känt att [föreningen] har sökt och fått bidrag från med för utrustning. Den yta som uppläts till föreningen är en hamnbassäng som är en del av båthamnen som inte längre används för båtplatser. Ingen byggnad omfatta- des, utan upplåtelsen omfattade ett vattenområde samt befintliga bryggor. bedömde verksamheten som en försöksverksamhet , då det var tveksamt om platsen var lämplig för wakeboardverksam- het, eftersom hamnbassängen har en begränsad fri höjd i inloppet på grund av en gångbro samt att inloppet utgörs av en ganska smal kanal. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 var även tveksam till vattenkvaliteten i bassängen, eftersom det är ett ganska stillastående vatten, och tyckte därför inte att det fanns någon an- ledning att göra någon skriftlig upplåtelse. [Nämnden] hölls informerad om verksamheten och såg positivt på initiativet. Kontroll gjordes även med , som bedömde att anläggningen inte krävde bygglov. Försöket visade sig mycket lyckat och platsen fungerade bra för verk- samheten. Föreningen kommer därför att bedriva verksamheten även som- maren 2015. Upplåtelsen av platsen till föreningen kommer att formali- seras. Sammantaget vill [nämnden] särskilt anföra följande. […] [är] avdelningschef på [kultur-, idrotts- och fritidsför- valtningen], med ansvar för driften av fritidsbåtshamnar, inklusive anlägg- ningarna där, samt båtplatser m.m. Inom ramen för verksamheten görs många tusen uthyrningar av idrottsanläggningar och andra lokaler som fal- ler inom nämndens ansvarsområde, båtplatser m.m. utan beslut av nämnden eller delegationsbeslut, mot bakgrund av att kommunfullmäktige i regle- mentet tydligt pekat ut att detta är nämndens ansvarsområde […]. Nämnden omsätter ca på dessa uthyrningar. Ärenden som lyfts till nämnden är uthyrningar som avser upplåtelser till företag och föreningar och där hyresbeloppet därför blir högt. Totalt har nämnden hyresintäkter på ca . Nämnden anser att de åtgärder som vidtagits avseende gästhamnsanläggningen och wakeboard- anläggningen utgör verkställighet och inte beslut. Något skriftligt underlag, utöver det koncessionsavtal som tecknats med [aktiebolag S] , avseende driften av gästhamnsanlägg- ningen eller upplåtelse av hamnbassängen för wakeboardverksamhet, finns inte. har fått svar på sina förfrågningar om att få ta del av avtal rörande driften av gästhamnsanläggningen, vilket uppfattat var det som T.B. Några följdfrågor med anledning av de besked som T.B. fått i den frågan […] känner inte till. Nämnden gav in reglementet för nämnden beslutat av Kommunfullmäktige i stad , delegationsordningen för nämnden, två sammanträdesprotokoll, ett utkast till koncessionsavtal daterat och ett koncessionsavtal daterat , en sammanställ- ning över uthyrningar som gjordes , samt ett utdrag från stadens ärendehanteringssystem över de avtal som registrerats . Nämnden lämnade även kompletterande upplysningar om förvaltningens di- gitala bokningssystem och stadens centrala ärende- och dokumenthanterings- system. kommenterade nämndens yttrande och framhöll bl.a. att det är av yt- tersta vikt att kommunala beslutsprocesser är transparenta för att förhindra att otillbörliga hänsyn tas. Han uppgav vidare att de aktuella ärendena inte var de enda exemplen på att stad ingått avtal utan att dokumentera det. I ett beslut anförde JO Renfors följande. och friluftsliv i stad har motiverat behörighet och hantering av avtalet om driften av gästhamnen respektive upp- låtelsen av ett område för wakeboardverksamheten med att åtgärderna var av verkställande art och inte beslut i kommunalrättslig mening. Kännetecknande för rent verkställande åtgärder är att det som utgångspunkt inte får finnas utrymme för självständiga bedömningar. Ett klassiskt exempel på en rent verkställande åtgärd är avgiftsdebitering enligt en fastställd taxa. Finns det klara målsättningar för verksamheten bör, enligt förarbetena till kom- munallagen, också andra vardagliga åtgärder inom förvaltningen kunna hänfö- ras till ren verkställighet, även om de innefattar ett visst mått av självständigt ställningstagande och inte bara är rent mekaniskt verkställande av beslut. (Se prop. 1990/91:117 s. Såväl avtalet om driften av gästhamnen som upplåtelsen av området för wakeboardverksamheten har, såvitt framgår av nämndens yttrande, krävt nog- granna överväganden från bl.a. sida. Sådana klara målsättningar för verksamheten som skulle kunna medföra att åtgärderna ändå är att anse som rent verkställande har inte redovisats av nämnden. Utifrån det underlag som nämnden redovisat kan jag alltså inte se att de åt- gärder vidtog när det gäller avtalet om driften av gästhamnen re- spektive upplåtelsen av området för wakeboardverksamheten utgör verkställig- het. Det skulle kunna ligga nära till hands att dra slutsatsen att som avdelningschef ändå hade delegation från nämnden att ingå avtalen. Nämnden har dock inte anfört att det skulle vara fallet. Jag har därför inte utrett förutsätt- ningarna för nämnden att delegera beslut av det slag som är aktuella och inte heller behörighet på den grunden. Jag kan dock konstatera att även om skulle anses ha ingått avtalen med stöd av delegation har de inte formaliserats och anmälts till nämnden i den ordning som gäller för delega- tionsbeslut enligt kommunallagen (se 6 kap. 35 § kommunallagen och JO 2004/05 s. 353, dnr 3965-2003). Av utredningen i ärendet framgår att träffade en muntlig överenskommelse med ett bolag om driften av gästhamnen för peri- oden –. Först underteck- nades ett skriftligt avtal av parterna. Nämnden har angett att den enda doku- mentation som finns om denna affärsuppgörelse, förutom det påskrivna avtalet, är ett utkast som låg till grund för den muntliga överenskommelsen. Nämnden hänvisar även till ett sammanträdesprotokoll i vilket framgår att nämnden in- formerats om en upphandling av skötsel av bl.a. friluftsanläggningar och båt- hamnar. Jag noterar dock att protokollet är från , dvs. drygt före den muntliga överenskommelsen om koncessionsavtalet. Det går inte heller att utläsa av protokollet att någon information om avtalet om gästhamnen gavs vid det tillfället. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 ÖVRIGA KOMMUNALA ÄRENDEN I fråga om upplåtelsen av området för wakeboardverksamheten finns över huvud taget ingen dokumentation, förutom en anteckning i ett sammanträdes- protokoll från om att nämnden informerats om bygget av bl.a. en wakeboardbana vid vattnet vid . Det finns flera uppenbara skäl att i en god förvaltning dokumentera affärs- uppgörelser av det slag som är aktuella. Ett skriftligt avtal är det främsta beviset på att en uppgörelse faktiskt kommit till stånd, vilka villkor parterna kommit överens om och vilka förpliktelser de förbundit sig till. Att ingångna avtal dokumenteras är också en förutsättning för insyn i och kontroll av verk- samheten för den egna förvaltningsledningen och från utomstående tillsyns- myndigheter. Även allmänhetens möjlighet till insyn i myndighetens verksam- het kräver dokumentation. (Jämför JO:s beslut , dnr 2319-2003.) Det huvudsakliga skälet till att T.B. anmält hantering av avtalen är, såvitt jag förstår av hans anmälningar, en misstanke om att otillbörliga hän- syn tagits när avtalen ingicks. Misstanken har getts näring av frånvaron av dokumentation. Utredningen ger inte något stöd för att ovidkommande hänsyn har tagits. Avsaknaden av dokumentation innebär dock att det är svårare att frigöra sig från misstankarna om att sådana hänsyn tagits. Jag kan således konstatera att den bristande dokumentationen av avtalen lett till omotiverade begränsningar i insynen i och kontrollen av den kommunala verksamheten. Genom att acceptera formlösa avtal om sådana uppgörelser som är aktuella har kommunen och dess medlemmar också utsatts för onödiga ekonomiska risker för det fall oenighet skulle uppstå om vad som avtalats. Jag är kritisk till hur avtalen har hanterats. Min kritik riktas såväl mot – som ansvarig för hanteringen – som mot och friluftsliv i stad som har ett ansvar för att förvaltningen inom nämndens ansvarsområde skötts på ett korrekt sätt. I sitt yttrande till JO har nämnden redogjort för de formlösa avtal som ingått utan att, såvitt framgår, reflektera över de risker som sådana avtal för med sig. Att nämnden inte uppmärksammat detta är anmärkningsvärt. Jag förutsätter att nämnden vidtar åtgärder med anledning av kritiken. Hanteringen av T.B:s begäran om att få ta del av handlingar om det muntliga avtalet om gästhamnen När det gäller T.B:s begäran om att få ta del av underlaget till det muntliga avtalet om gästhamnen framgår det av de handlingar som T.B. bifogat till sin anmälan att T.B. fått svar från stadens kontaktcenter att begäran vidarebeford- rats till kultur-, idrotts- och fritidsförvaltningen. Någon närmare klarhet i vad som sedan hänt med begäran har inte utredningen gett. Jag ser inte skäl att ut- reda detta ytterligare men vill erinra staden om skyldigheten att ordna sin verk- samhet på ett sådant sätt att förfrågningar om att få ta del av allmänna hand- lingar kan besvaras skyndsamt (jämför 4 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen). 2017/18 JO1 En nämnd tog ut en avgift för en demonstration utan rättsligt stöd (Dnr 4709-2015) gav en organisation tillstånd att anordna en demonstration på i . I samband med demonstra- tionen tog i ut en avgift på . Efter en anmälan till JO av M.S., som var ansvarig för demonstrationen, beslu- tade JO att utreda om i haft rättsligt stöd för att ta ut avgiften. i yttrade sig över anmälan och anförde i huvudsak följande. har debiterat tillståndssökande när de sökt tillstånd för upplåtelse av offentlig plats i samband med demonstration. När polismyn- digheten har inhämtat yttrande avseende tillstånd att de- monstrera på en offentlig plats har utrett huruvida den aktuella offentliga platsen är lämplig vid just det tillfället. Skäl till att det kan vara olämpligt att få tillstånd kan vara vägarbeten, att aktuellt område är avstängt av olika skäl, att det förekommer någon form av försäljning på platsen, andra framträdanden eller liknande företeelser eller evenemang. Efter att lämnat sitt yttrande till och de sedermera meddelat de sökande besked har kommunen, efter erhållande av kopia på besked, debiterat tillståndssökande med . Debiteringen motsvarar den tid som lagt ner för att utreda möjligheten att använda just den offentliga platsen som ansökan avser, vilket i vissa fall kan vara resurskrävande. Förfarandet kring att ta ut en avgift när tillstånd ges för upplåtelse av offentlig plats vid demonstration har grundats på lag- stiftningen i lag (1957:259) om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m. Dock har kommit till [insikt om], efter att ha sammanställt en utredning, att lagstiftningen inte avser situationer där det gäller förberedelse för att använda offentlig plats utan i situationer när offentlig plats faktiskt ianspråktas. har inte haft för avsikt att försvåra möjligheten för var och en att ta tillvara sina rättigheter, i detta fall demonstrationsfriheten, ge- nom att ta ut en avgift. Avgiften avsåg som beskrivs ovan det arbete som lägger ner på att utreda möjligheten för den tillståndssö- kande att erhålla ett tillstånd att demonstrera för aktuell offentlig plats. har utrett och sett över de beslut som tagits angående debitering i ärenden som berör yttrande inför tillståndsgivning för demon- stration. har på sammanträde tagit beslut om att tekniska nämnden fortsättningsvis inte kommer debitera tillståndssökande avseende upplåtelse av offentlig plats i samband med demonstration […]. I ett beslut anförde JO Renfors följande. 2017/18 JO1 Regler om mötesfrihet och demonstrationsfrihet i regeringsformen Genom regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad mötesfrihet och demonstrationsfrihet (2 kap. 1 § första stycket 3 och 4 RF). Dessa friheter får i viss utsträckning begränsas genom lag (2 kap. 20 § RF). Mötesfriheten och demonstrationsfriheten får enligt 2 kap. 24 § första stycket RF begränsas av hänsyn till ordning och säkerhet vid sammankomsten eller demonstrationen eller till trafiken. I övrigt får dessa friheter begränsas endast av hänsyn till rikets säkerhet eller för att motverka farsot. Regler om mötesfriheten och demonstrationsfriheten i ordningslagen Regler om mötesfriheten och demonstrationsfriheten finns i 2 kap. ordningsla- gen, som reglerar allmänna sammankomster och offentliga tillställningar. Med allmän sammankomst avses i ordningslagen bl.a. demonstrationer, samman- komster som hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet och andra sammankomster vid vilka mötesfriheten utövas (2 kap. 1 § första stycket ordningslagen). Allmänna sammankomster får inte utan tillstånd anordnas på offentliga platser (2 kap. 4 § ordningslagen). Med offentlig plats avses i ordningslagen bl.a. allmänna vägar, gator, torg, par- ker och andra platser som i detaljplan redovisas som allmän plats och som har upplåtits för sitt ändamål (1 kap. 2 § ordningslagen). prövar frågor om tillstånd att anordna allmänna samman- komster (2 kap. 8 § ordningslagen). Polisen får bara vägra att ge tillstånd till en allmän sammankomst om det är nödvändigt med hänsyn till ordningen eller säkerheten vid sammankomsten eller, som en direkt följd av den, i dess ome- delbara omgivning eller med hänsyn till trafiken eller för att motverka epidemi (2 kap. 10 § första stycket ordningslagen). får meddela de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet vid sammankom- sten (2 kap. 16 § andra stycket ordningslagen). Regler om ianspråktagande av offentlig plats I 3 kap. 1 § ordningslagen finns bestämmelser om ianspråktagande av offentlig plats. Enligt dessa krävs tillstånd av för den som vill använda en offentlig plats inom detaljplanelagt område på ett sätt som inte stämmer överens med det ändamål som platsen har upplåtits för eller som inte är allmänt vedertaget. Tillstånd behövs dock inte, om platsen tas i anspråk endast tillfälligt och i obetydlig omfattning och utan att inkräkta på någon annans tillstånd. I fråga om allmänna vägar gäller kravet på tillstånd endast sådana åtgärder som inte är reglerade i väglagen. Om tillstånd enligt 3 kap. 1 § ordningslagen har lämnats i fråga om en sådan offentlig plats som står under kommunens förvaltning, får kommunen ta ut er- sättning för användningen. En rätt att ta ut ersättning finns också i fråga om användning av salutorg eller liknande plats som kommunen har upplåtit till all- män försäljningsplats. (1 § första stycket lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m.) JO har tidigare uttalat att frågor om tillstånd till allmän sammankomst regleras uttömmande i 2 kap. ordningslagen (se JO 2003/04 s. 106, dnr 3891-2001). Det aktuella ärendet rörde en allmän sammankomst med inslag av gatuteater, kör, talare, bokbord, flygbladsutdelning och högtalarutsändning. hade beslutat om tillstånd som avsåg både allmän sammankomst och ianspråk- tagande av offentlig plats samt tillstånd enligt lokala ordningsföreskrifter. JO uttalade att aktiviteterna skulle ses som inslag i den allmänna sammankomsten och att det därför inte fanns skäl att särskilt ge tillstånd till ianspråktagande av offentlig plats enligt 3 kap. 1 § ordningslagen. Det saknades därmed också skäl för att låta kommunen yttra sig i frågan. Av utredningen framgår att i , med hänvisning till 1 § lagen om rätt för kommun att ta ut avgift för vissa upplåtelser av offentlig plats, m.m., tagit ut en avgift i samband med att gav en organisation tillstånd att anordna en allmän sammankomst i form av en demonstration på en offentlig plats i kommunen. Som JO tidigare uttalat regleras frågor om tillstånd till allmän sammankomst uttömmande i 2 kap. ordningslagen. Någon anledning för att besluta om ianspråktagande av offentlig plats enligt 3 kap. 1 § ordningslagen när det gällde den aktuella sammankomsten har inte kommit fram. Såvitt fram- går av beslut och utredningen i övrigt fattades inte heller något sådant beslut av . Redan på den grunden saknades rättsligt stöd för kommunen att ta ut den aktuella avgiften. i ska kritiseras för att avgiften togs ut. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 Med undantag för brottsliga yttranden får ett folkbibliotek inte ta hänsyn till de värderingar och åsikter som förs fram i en bok när tar ställning till om boken ska köpas in eller fjärrlånas (Dnr 2654-2016) Beslutet i korthet: En person begärde att få låna boken mörkläggning – en saklig rapport från en förryckt tid vid . beslutade att varken köpa in eller fjärrlåna boken med hänvis- ning till kvalitetsbrister, framför allt när det gäller saklighet och källhanter- ing, men också till att boken på ett flertal punkter strider mot den interkul- turella handlingsplanen. Personen begärde senare att få låna boken flickor: våld, mord och våldtäkter i Islams hus. beslu- tade med en allmän hänvisning till sin verksamhetsplan och förvaltningens värdegrund att inte heller köpa in eller fjärrlåna den boken. JO konstaterar att ett folkbibliotek varken kan eller ska tillhandahålla alla böcker och att ett urval måste göras. Urvalet ska ske med utgångspunkt i det demokratiuppdrag som folkbiblioteken har och som innebär att de genom ett allsidigt och kvalitativt utbud ska bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning utan inskränkningar utifrån ideologiska, politiska eller reli- giösa utgångspunkter. JO uttalar att biblioteken i sitt urval självklart inte behöver förhålla sig neutrala till brister i den vetenskapliga kvaliteten eller rena sakfel i en bok. Så länge ett yttrande inte är brottsligt finns det däremot inte något utrymme för ett folkbibliotek att ta hänsyn till de värderingar och åsikter som förs fram. Ett urval som sker på sådan grund står i direkt strid med biblioteks- lagens krav på allsidighet och fri åsiktsbildning och är inte heller förenligt med objektivitetsprincipen i 1 kap. 9 § regeringsformen. JO konstaterar att de skäl som angett beträffande Mu- flickor visar att man i sin bedömning har beaktat de åsikter som förs fram i boken och att de skäl som angett beträffande Invand- ring och mörkläggning ger intryck av att man beaktat åsikterna i boken. har därmed inte levt upp till bibliotekslagens och regeringsfor- mens krav på objektivitet vid sin handläggning av låneframställningarna. Nämnden kritiseras för detta. I en anmälan till JO förde J.H. fram klagomål mot i . Han var kritisk bl.a. till handläggningen av hans fram- ställningar hos om att få låna böckerna Invandring och mörk- läggning – en saklig rapport från en förryckt tid (nedan kallad Invandring och mörkläggning), skriven av och , och Mu- flickor: våld, mord och våldtäkter i Islams hus (nedan kallad Mu- flickor), skriven av . ifrågasatte om handlägg- ningen levt upp till kraven i regeringsformen. Styrande dokument för biblioteken i För biblioteken i har kommunen en verksamhetsplan, en interkultu- rell handlingsplan samt en inköps- och fjärrlånepolicy. Dessa fungerar som sty- rande dokument för . I verksamhetsplanen anges verksamhetsmål, utvecklingsåtaganden och en vision med gemensamma förhållningssätt för biblioteken i .