frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — I beslutet framhåller JO att socialförsäkringsersättning ofta kan vara av avgö- rande betydelse för enskildas försörjning och att kraven på en effektiv och rättssäker handläggning därför gör sig särskilt starkt gällande vid handlägg- ningen av ärenden som rör sådana ersättningar. JO understryker betydelsen av att i normala fall fattar sina beslut om omprövning . I sammanhanget erinrar JO dessutom om att en utdragen omprövningsprocess fördröjer den enskildes rätt till domstolsprövning inom skälig tid enligt . Sammanfattningsvis får allvarlig kritik för att ha brus- tit i sitt ansvar att se till att omprövningsbeslut kan fattas inom rimliga tider. I två anmälningar som kom in till JO anförde A.H. bl.a. att de handläggningstider som angett i bekräftelsebrev som myn- digheten skickat ut i hennes ärenden om omprövning av beslut om assistanser- sättning var alltför långa. Till anmälningarna bifogades två bekräftelsebrev daterade den 11 respektive . I breven anges att det är många som begär omprövning och att det innebär att det kan ta omkring innan ärendet blir handlagt. för A.H:s anmälningar hade klagomål om utdragna hand- läggningstider vid begäran om omprövning även framförts i andra ärenden hos JO som i sak gällde andra förmåner än assistansersättning. I en remiss begärdes att skulle yttra sig över vad som anförts i A.H:s anmälningar till JO. I yttrandet begärdes dessutom en 2017/18 JO1 redogörelse för handläggningstiderna vid samtliga omprövningsenheter samt de eventuella åtgärder som myndigheten planerade att vidta för att korta ned väntetiderna. I sitt remissvar anförde följande: Handläggning av begäran om omprövning vid omprövningsenheten kom begäran om omprövning av beslutet in till omprövningsenheten i . skickade omprövnings- enheten bekräftelsebrev till A.H:s ombud vid Assistans Balans i Sve- rige. kom begäran om omprövning av beslutet in till omprövningsenheten i . skickade omprövningsen- heten bekräftelsebrev till A.H:s gode man M-L.H. I bekräftelsebreven anges att det är många som begär omprövning och att det kan ta omkring innan ärendet blir handlagt. fördelades A.H:s ärenden till en omprövare. ringde enhetschefen vid omprövningsenheten i till M-L.H. och framförde en ursäkt för handläggnings- tid i A.H:s ärenden. Enhetschefen informerade även om handläggningsti- den i de aktuella omprövningsärendena. fattade omprövningsenheten beslut i A.H:s båda ompröv- ningsärenden. Inget av besluten ändrades. skickades ompröv- ningsbesluten till M-L.H. kan inte se att något egentligt fel har begåtts i själva han- teringen av de i anmälan aktuella ärendena. Även om den rekommenderade handläggningstiden har överskridits något är båda besluten fattade inom en rimlig tidsram. är dock medveten om att den generella handlägg- ningstiden är längre än vad den borde vara. Bakgrunden till detta och de åtgärder som vidtagit för att komma till rätta med problemet beskrivs nedan. För omprövningens del gäller, utöver förvaltningslagens allmänna krav på snabb handläggning, att omprövning av beslut bör göras från det att omprövningen begärdes om inte särskilda skäl föranleder annat. Detta framgår av allmänna råd (FKAR 2010:7) om om- prövning och ändring enligt 113 kap. 7 § socialförsäkringsbalken. –2014 minskade antalet framställningar om ompröv- ning av beslut. kom det in 61 373 begäran om omprövning och 2014 var motsvarande siffra 33 647. Försäkringskas- san anpassade omprövningsverksamheten till det minskade inflödet, vilket innebar att bemanningen minskade. vände utvecklingen och antalet framställningar om ompröv- ning började öka. Ökningen har fortsatt (janu- ari–ökade inflödet jämfört med motsvarande pe- riod 2015). prognosticerar ytterligare ökning av inflödet framöver. 2017/18 JO1 lämnar därför samtliga omprövningsorter information till de enskilda att det kan ta omkring innan deras omprövnings- ärenden blir handlagda. Informationen om handläggningstid lämnas i be- kräftelsebrevet och baseras på omprövningsenheternas generella arbets- läge. Den faktiska handläggningstiden för ett specifikt ärende kan vara kor- tare än beroende på ärendets beskaffenhet och vilket ärendeslag som omprövningen gäller. För att hantera den ökade mängden omprövningar per medarbetare har För- säkringskassan arbetat med olika effektivitetshöjande åtgärder. Bland annat har ärenden omfördelats mellan handläggningsorterna och övertidsinsatser har genomförts när det har varit möjligt. För att svara upp mot det ökade inflödet av sjukpenningärenden har en högre andel omprövare omprövat ärenden om sjukpenning . Resultatet har varit positivt. fattade styrelsen beslut om extra medel för att kunna bemanna verksamhetsområdet ytterligare. Rekryteringen startades upp och nya resurser beräknas kunna anställas . följer noga utvecklingen av inflödet och arbetar fort- löpande med effektivitetshöjande åtgärder och prioriteringar. Försäkrings- kassan driver bl.a. ett utvecklingsprojekt som syftar till att handlägga om- prövningar digitalt. Digital ärendehantering kommer att ge förutsättningar för ett minskat antal överlämningar och kortare ledtider och därmed ge minskade väntetider för de enskilda. Därutöver kommer ett digitalt ärende- hanteringssystem att ge omprövningsverksamheten möjligheter till gemen- sam hantering av samtliga omprövningsärenden vilket underlättar omför- delning vid ökade inflöden. Utöver att handlägga ärenden har omprövningsverksamheten ett viktigt uppdrag att återföra kunskap till grundenheterna för lärande. Detta arbete syftar till kvalitetsutveckling och påverkar på inflödet av ompröv- ningar. gavs tillfälle att kommentera remissvaret. Efter det att JO hade begärt att skulle yttra sig i ärendet har det kommit in ytterligare ett stort antal anmälningar om långa handlägg- ningstider hos omprövningsenheter. I flera av de anmäl- ningar som kom in under den senare delen av 2016 och före- kom dessutom uppgifter om att väntetiderna ökat ytterligare och att handläggningstiderna uppskattades till omkring (se bl.a. dnr 7276-2016 och 7908-2016). Merparten av dessa ärenden skrevs av med hänvisning till att frågan om långa handläggningstider vid omprövningsenheter redan var under utredning inom ramen för det nu aktuella ärendet (dnr 3353-2016). Kopior av besluten och anmälningarna i dessa ären- den översändes till för kännedom. I ett beslut anförde chefsJO följande. Många människor i är för sin försörjning beroende av någon form av socialförsäkringsersättning, t.ex. sjukpenning eller sjukersättning. Det är därför av mycket stor betydelse att handläggning av socialförsäk- ringsärenden sker effektivt och rättssäkert i enlighet med bestämmelserna i bl.a. 2017/18 JO1 SOCIALFÖRSÄKRING socialförsäkringsbalken och förvaltningslagen (1986:223). Av intresse i detta sammanhang är inte minst 7 § förvaltningslagen där det anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möj- ligt utan att säkerheten eftersätts. Dessa krav gör sig naturligtvis särskilt starkt gällande i en verksamhet som många enskilda är beroende av för sin försörj- ning. Som anför i sitt remissvar gäller vidare, enligt de all- männa råd myndigheten utfärdat, att bör fatta sina beslut om omprövning från det att omprövning begärts om inte särskilda skäl föranleder annat (FKAR 2010:7). beslut ska givetvis redan från början vara välgrundade. Att omprövning normalt bör kunna ske inom sexveckorsfristen beror bl.a. på att behovet av ytterligare utredning som regel borde vara begränsat. Det är med andra ord rimligt att utgå från att utreder sina ärenden med sådan omsorg att allt material finns tillgängligt för kassans ursprungliga beslut. Utgångspunkten måste därför vara att varje ärende ska vara korrekt handlagt från början och att tidsfristen således främst är till för att en annan beslutsfattare inom ska kunna sätta sig in i ärendet. Det är, som redan nämnts, endast om det finns särskilda skäl som man kan godta att kassan överskrider sexveckorsfristen. Ett sådant särskilt skäl kan ex- empelvis vara att den försäkrade i sin begäran om omprövning ansöker om an- stånd eller lämnar nya uppgifter som medför att utredningen behöver komplet- teras. Det rör sig således om sådana situationer där det, med hänsyn till kravet på att det enskilda ärendet ska bli så utrett som dess beskaffenhet motiverar, bedömts krävas ytterligare handläggningstid. JO har vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att fattar sina beslut om omprövning om inte särskilda skäl för- anleder annat. JO har därtill klargjort att varken en omorganisation eller ökad ärendetillströmning utgör sådana särskilda skäl som motiverar en utdragen handläggning (se t.ex. JO:s beslut , dnr 2898-2009). I detta sam- manhang har JO också framhållit att den försäkrade, enligt artikel 6.1. i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grund- läggande friheterna, har rätt att inom skälig tid få sin sak prövad av domstol (se t.ex. JO 2004/05 s. 323, dnr 3063-2002). Det är ju först när har fattat sitt omprövningsbeslut som den försäkrade har möjlighet att över- klaga beslutet och få till stånd en domstolsprövning. En utdragen omprövnings- process hos fördröjer således i motsvarande utsträckning den försäkrades rätt till domstolsprövning. Det är därför även utifrån denna rättssäkerhetsaspekt av mycket stor vikt att driver ärenden framåt och omprövar ärenden inom en godtagbar tid. Handläggningen av A.H:s ärenden A.H:s begäran om omprövning kom in till den 9 respektive . Såvitt framgår av utredningen fördelade inte kassan ärendena 2017/18 JO1 till en omprövare förrän , efter det att A.H:s JO-anmälan re- mitterats till myndigheten. Beslut i de båda ärendena fattades , dvs. Det är därför rimligt att anta att båda ärendena varit av en sådan beskaffenhet att de hade kunnat avgöras inom sexveckors- fristen. Mot den bakgrunden är jag kritisk till att den inledande passivitet som förekom i ärendena medförde att hela respektive en stor del av sexveckors- fristen redan hade förbrukats innan ärendena ens fördelats till en omprövare och handläggningen hunnit påbörjas. kan inte undgå kritik för sin handläggning av A.H:s ärenden i detta avseende. Enligt har den information som re- gelmässigt lämnats i bekräftelsebrev, avseende omkring 20 veckors handlägg- ningstid, baserats på omprövningsenheternas generella arbetsläge. Enligt myn- digheten har den faktiska handläggningstiden för ett specifikt ärende kunnat vara kortare beroende på ärendets beskaffenhet och vilket ärendeslag ompröv- ningen gällt. Utifrån uppgifterna i remissvar är det inte möjligt att dra några slutsatser om hur långa handläggningstiderna blivit i prak- tiken. har dock medgett att de generella handläggningsti- derna vid omprövningsenheterna varit längre än vad de borde ha varit. De förhållanden kassan angett som förklaring till uppkomsten av de långa handläggningstiderna – dvs. arbetssituationen hos myndigheten – hänför sig såvitt jag kan bedöma till problem som uppstått till följd av att inflödet av om- prövningsärenden ökat alltsedan våren 2015. Som jag ovan redogjort för ryms omständigheter som exempelvis ökad ärendetillströmning emellertid inte under begreppet särskilda skäl. I linje med detta anser jag inte heller att den förklaring som har lämnat i förevarande fall kan motivera att längre handläggningstider för omprövningsärenden generellt sett skulle kunna accep- teras. I flera av de anmälningar om lång handläggningstid i omprövningsärenden som kommit in till JO har det dessutom hävdats att kas- sans förväntade handläggningstider ökat . Så långa hand- läggningstider som 20–utgör i detta sammanhang ett allvarligt rätts- säkerhetsproblem och kan givetvis inte accepteras. I sitt remissvar redogör utförligt för åtgärder som myn- digheten vidtagit för att komma till rätta med handläggningstiderna samt för ytterligare åtgärder som myndigheten planerar att genomföra. Min förhoppning är givetvis att dessa åtgärder ska vara verkningsfulla och ge avsedd effekt. Det förtar emellertid inte det faktum att många enskilda redan har drabbats och att enskilda även fortsättningsvis – fram till dess att åtgärderna fått effekt – kan antas få vänta orimligt länge på omprövningsbeslut. Sam- manfattningsvis anser jag att förtjänar allvarlig kritik för att ha brustit i sitt ansvar att se till att omprövningsbeslut kan fattas inom rimliga tider. JO har för avsikt att följa upp omprövningsverksamhet och utfallet av de åtgärder som redogjort för ovan. 2017/18 JO1 En undersökning av några socialtjänsters handläggning av ärenden som rör ensamkommande barn (Dnr 5565-2016) JO beslutade att undersöka hur frågor som rör ensamkom- mande barn hanteras inom bl.a. . Inom ramen för sin under- sökning har JO inspekterat åtta socialförvaltningar och beaktat uppgifter som har förts fram i anmälningar till JO. I beslutet konstaterar JO att det har funnits allvarliga brister vid placeringen av ensamkommande barn och bris- ter bl.a. vid utredningen av barnens behov och i uppföljningen av vården. JO gör även vissa uttalanden som rör omplaceringen av ensamkommande barn och som gäller frågor med anknytning till det ensamkommande barnets ålder I ett beslut anförde JO följande. Min undersökning är inriktad på att klarlägga om lyckades full- göra sina uppgifter när det gäller det stora antalet ensamkommande barn som kom till . Tyngdpunkten i undersökningen ligger på frågor som rör socialnämndernas ärendehandläggning. JO:s tillsynsuppgift är inriktad på att i första hand bedöma om ett ärende som rör en enskild person har handlagts i enlighet med gällande regler och föreskrifter i ett formellt hän- seende. Att ett ärende har handlagts på ett formellt riktigt sätt är en grundläg- gande förutsättning för att den enskildes rättssäkerhet inte ska åsidosättas. JO brukar som regel inte gå in på de renodlade bedömningar som en myndighet har gjort i ett enskilt ärende, t.ex. om en viss biståndsinsats eller ett visst boende är det mest lämpliga. Upplägget av min undersökning och de uttalanden som jag gör i detta beslut ska ses mot den bakgrunden. Jag har inspekterat åtta socialförvaltningar i sju olika kommuner. Vid in- spektionerna har handläggningen av ett stort antal ärenden granskats. Gransk- ningen har kompletterats med samtal med företrädare för de berörda förvalt- ningarna. Det har varit nödvändigt att anpassa undersökningens omfattning till mina resurser och min tillsynsverksamhet i övrigt. Även om undersökningen inte har varit rikstäckande utan rört ett begränsat antal socialförvaltningar anser jag att den ger en bild av hur situationen kan antas ha varit i stora delar av landet. Under arbetet med detta beslut har det genomförts ett antal andra utred- ningar med fokus på hanteringen av migrationsflödena . Även om utred- ningarna berör migrationen har de olika fokus och har genomförts 2017/18 JO1 på olika sätt. Jag tänker främst på mar av flyktingsituationen – beredskap och hantering (RIR 2017:4) och det betänkande som Utredningen om migrationsmottagandet (SOU 2017:12) överlämnade till regeringen. inriktas på regeringens och myndigheternas bered- skap för och hantering av mottagandet av asylsökande i den initiala fasen dvs. registrering och första boende. Utredningen om migrationsmotta- gandet har kartlagt händelseförloppet och bl.a. analyserat främst de statliga myndigheternas men även kommunernas ansvar och beredskap inför situationen samt deras hantering av situationen. Utredningen har sett som sitt uppdrag att analysera hur mottagandet av människor organiserats av dem som var ansvariga för ledningen av verksamheten. Utredningen har valt att redogöra för myndigheternas beredskap och hantering utifrån deras egna beskrivningar. Den metod jag har använt grundas främst på en ganska bred och djup studie av handläggningen av enskilda ärenden utifrån gällande lagstiftning och från ett rättssäkerhetsperspektiv. Min bedömning är att utredningarna har givna be- röringspunkter men att de framför allt kompletterar varandra. Avsikten med min undersökning har inte främst varit att bedöma situationen när trycket på myndigheterna var som störst utan snarare vad som har hänt därefter. Resultatet av min undersökning visar förenklat uttryckt att situationen vid de flesta socialförvaltningarna blev kaotisk eftersom Mi- grationsverket på grund av den kraftigt ökade flyktingströmmen av ensamkom- mande barn anvisade betydligt fler barn till kommunerna än vad kommunerna var beredda på. Socialförvaltningarna verkar ganska tidigt ha löst de akuta pro- blemen med att ta emot barnen. En anledning till att detta lyckades verkar ha varit ett mycket stort engagemang och stora arbetsinsatser av den berörda per- sonalen. Den uppenbara ”flaskhalsen” i arbetet var att det på många platser inte fanns personalresurser att göra tillräckliga utredningsinsatser eller att ordna godtagbara boenden där kommunen kunde placera barnen. 1.2 Långa handläggningstider och brister i dokumentationen När arbetssituationen är ansträngd vid en socialnämnd brukar det leda till bris- ter i dokumentationen och att nämndens handläggningstider av enskilda ären- den blir för långa. Det visade sig gälla även vid handläggningen av ärendena som rörde de ensamkommande barnen. En del förvaltningar lyckades sköta dokumentationen på ett tillfredsställande sätt. Vid en förvaltning var dock bris- terna mycket omfattande och det gick inte att följa ärendena utifrån den befint- liga dokumentationen. Min granskning blev då mycket svår att genomföra ef- tersom det t.ex. inte var möjligt att avgöra om en åtgärd hade vidtagits men inte fanns dokumenterad, eller om förvaltningen faktiskt inte hade vidtagit åtgär- den. Som regel beslutade socialnämnderna snabbt att inleda en utredning av bar- nets behov av stöd och hjälp. Däremot blev utredningstiden i flera fall för lång. När inspektionerna genomfördes noterade jag att några förvalt- ningar hade kommit i kapp med handläggningen. Ett par förvaltningar låg dock 2017/18 JO1 SOCIALTJÄNST efter i arbetet och hade fortfarande ärenden som inte var fördelade till en hand- läggare. Jag noterade också att genomförandeplaner saknades i många av de ärenden som jag granskade. Vårdplaner fanns i många av de granskade ärendena men en del var så innehållslösa och generella att värdet av dem kan ifrågasättas. 1.3 Allvarliga brister vid placeringen av ensamkommande barn Den stora tillströmningen av ensamkommande barn ledde till att det inte fanns lämpliga placeringsalternativ. Socialnämnderna tvingades därför till ”nödlösningar”. Det fanns ofta inte någon möjlighet att ta hänsyn till barnets bästa vid de initiala placeringarna, utan barnet fick bo där man kunde ordna ”tak över huvudet”. Vid mina inspektioner kunde jag konstatera att man på flera håll inte hade hunnit med att utreda de nya familjehemmen. Mitt intryck är att den extrema situationen i flera fall ledde till att social- tjänstens första placering av barnen inte gjordes med de krav på omsorg och noggrannhet som normalt ställs vid en placering. Detta medförde i vissa fall att barn placerades i boenden som var direkt olämpliga. Vid en förvaltning uppgav man t.ex. att ett skäl till att flera omplaceringar hade behövt göras var att man inledningsvis inte hade haft möjlighet att ”matcha” boendet utifrån barnets be- hov. Ett annat skäl var att man upptäckte att vissa företag som hade anlitats inte bedrev en seriös verksamhet. Vid ett par förvaltningar uppmärksammades det vidare att privata utförare hade omplacerat barn utan nämndens kännedom. I ett av de tillsynsärenden som jag har granskat upptäckte nämnden att en privat utförare inte hade tillstånd att driva verksamhet i den form som gjordes, vilket ledde till att 44 ungdomar som nämnden hade placerat genom utföraren fick omplaceras. har fattat beslut om att det ska införas ett krav på tillstånd för konsulentstödda verksamheter.3 Den nya regleringen kommer sannolikt leda till att en del av de problem som jag har uppmärksammat i min undersök- ning undanröjs. 1.4 Brister vid utredningen av barnens behov och i uppföljningen av vården Att noga följa vården och se till att barnet har det bra är en av socialnämndens viktigaste uppgifter. För att nämnden ska kunna fullgöra sitt ansvar för att bar- net växer upp under trygga förhållanden krävs en tät och kontinuerlig kontakt med barnet samt regelbundna besök där barnet vistas. Även kontakten med den gode mannen är givetvis av stor vikt. Utifrån förvaltningarnas egna redogörelser har fokus legat på att de ensam- kommande barnen skulle få en placering och man har prioriterat att träffa bar- nen. Jag kunde dock se exempel på när innan man tog kontakt med barnet. En del utredningar genomfördes inte på ett tillräckligt om- sorgsfullt sätt och ibland hade det inte gjorts någon utredning i ärendet över huvud taget. I de situationerna blir uppföljningen ännu viktigare för att försäkra 3 Se prop. 2016/17:59, socialutskottets bet. 2016/17:SoU11 och rskr. 2016/17:156. 2017/18 JO1 sig om att barnet har det bra, inte minst när det gäller ensamkommande barn som ju inte har någon vårdnadshavare eller biologisk förälder som kan ge in- formation om barnets förhållanden. Jag ser med stort allvar på att det vid tiden för inspektionerna fortfarande fanns ärenden som inte ens hade fördelats till en ansvarig handläggare. Att man så efter det att barnen hade anvisats till kommunen ännu inte hade fått ens en övergripande kontroll över sina ärenden menar jag är helt oacceptabelt. 1.5 Omplacering av barnen Många barn placerades långt ifrån anvisningskommunen. När situationen hade lugnat ned sig och kommunerna hade kommit i kapp med att ordna egna boen- den för barnen valde många kommuner att flytta de barn som de hade varit tvungna att placera i andra kommuner. Några av förvaltningarna upplevde i samband med detta att mycket arbete fick läggas ned på att få barnen och de gode männen att medverka till en flytt. När barnet placerades utanför kommunen gav socialnämnden i vissa fall bristfällig information till barnet och den gode mannen om att det var en till- fällig placering. Detta har i några fall lett till missförstånd och missnöje hos barnet och den gode mannen när nämnden slutligen har erbjudit barnet en sta- digvarande placering i ett annat boende än där barnet först hade placerats. Genom flera klagomål som har kommit in till JO har jag noterat att det finns brister i socialnämndernas kommunikation med de gode männen och de be- rörda barnen. Insatser med stöd av socialtjänstlagen bygger på frivillighet och kan inte genomföras mot den enskildes vilja. Innan ett beslut om omplacering fattas måste alltså den gode mannen och barnet höras om sin inställning och samtycke till åtgärden hämtas in. Genom att säga upp en placering eller att fatta beslut om en ny placering utan att först ha diskuterat saken med barnet och den gode mannen åsidosätts den enskildes rätt att få vara delaktig i planeringen av insatserna för honom eller henne. Om en socialnämnd beslutar att ett barn ska flytta från ett boende till ett annat utan att ha gett barnet en möjlighet att fram- föra sina åsikter i frågan har nämnden inte heller tillräckligt underlag för att göra en bedömning av hur barnet skulle kunna påverkas av en flytt eller för att ta ställning till om den nya placeringen kan tillgodose barnets behov. Utan en sådan kontakt kan man inte göra någon avvägning och bedömning av barnets bästa på ett fullgott sätt. Utgångspunkten är att åtgärder som syftar till att verkställa ett biståndsbeslut inte kan överklagas. Det finns dock vissa åtgärder som rör ändring av en tidigare beviljad insats och som har sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon borde ha ett berättigat intresse av att få åtgärden prövad av domstol. Domstolens prövning begränsas dock till om den enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom beslutet om ändrat genomförande av den tidigare beviljade insatsen.