frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — har identifierat brister i diarieföring av främst e-postmed- delanden som skickats eller tagits emot i samband med kontakterna med Scandinavian Aircraft Marketing, kontakter som aldrig ledde fram till något köp av helikoptrar eller annat bindande åtagande för . Kon- takterna med Scandinavian Aircraft Marketing kan närmast jämföras med ett icke-antaget anbud som enligt föreskrifter kan gallras . Ovannämnda brister hänför sig i huvudsak . har förbättrat diarieföringssystemet och e-post kan numera dia- rieföras direkt från Outlook. Därutöver har beslutat att från införa digital ärende- och dokumenthantering, vilket yt- terligare förenklar administrationen och hanteringen. har även ett pågående förbättringsarbete avseende dokument- och ärendehan- tering inom verket. Detta förbättringsarbete kommer bl.a. att innebära kon- tinuerliga utbildningar för personal i diarieföring, inbegri- pet e-post. Användningen av privat e-postadress i tjänstesammanhang synes i stort sett uteslutande vara kopplat till den situation som förelåg i samband med förhandlingarna kring övertagandet av . Frå- gan om användning av privat e-postadress i tjänstesammanhang finns med som en punkt i det pågående förbättringsarbetet och kan komma att föran- leda ytterligare åtgärder, särskilt med tanke på att det är vanligt att arbetstagare utför sin tjänst utanför ordinarie kontorstid. e-postsystem är åtkomligt via såväl VPN-uppkoppling som web- mail, vilket är en förutsättning för arbete från annan plats än ordinarie tjänsteställe. OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS SAMT YTTRANDE- OCH TRYCKFRIHET 2017/18 JO1 Bokföringsmaterialet från har innan utlämnandet till sekretessprövats i enlighet med den prövningsmodell som får anses rådande för s.k. massuttag. Vid sekretessprövningen sakna- des kännedom om att bokföringsmaterialet även avsåg Norrlandsflyg AB:s ambulanshelikopterverksamhet och sekretessprövningen gjordes mot bak- grund av den skaderisk som typiskt sett är förbunden med bokförings- material. Att bokföringsmaterialet visade sig innehålla uppgifter om identitet och skada avseende transporterade personer hade dock inte kunnat förväntas även om kännedom funnits om att materialet innehöll handlingar rörande ambulanshelikopterverksamheten. Uppgifter om identitet och skada kan knappast anses höra hemma som underlag för bokföring. kan bara beklaga att uppgifterna om identitet och skada inte uppmärksammades vid sekretessprövningen och därför har lämnats ut. Med detta överlämnar ärendet till JO:s prövning. , genom expeditionschefen , anförde föl- jande i sitt remissvar: anmälan avser huvudsakligen han- tering och utlämnande av allmänna handlingar m.m. I anmälan redogör även för () hantering av vissa e-postmeddelanden. Detta yttrande begränsar sig till de delar i anmälan som rör . Som anges i anmälan har en handläggare i tagit emot e-postmeddelanden från medarbetare vid på sin privata e-postadress. Handläggaren har redovisat att det rör sig om sam- manlagt sex e-postmeddelanden. Vidare har handläggaren redovisat att han skickat tre e-postmeddelanden från sin privata e-postadress till medarbetare vid . De aktuella e-postmeddelandena blev kända för departementet först i samband med ett utlämnandeärende . Samtliga handlingar be- dömdes då vara allmänna och de diariefördes därefter. Tjänstemännen i är väl förtrogna med gällande regler och rutiner för registrering av allmänna handlingar. Det sker åter- kommande genomgångar i ärendehantering och liknande där dessa regler och rutiner gås igenom. Trots detta har reglerna om diarieföring av all- männa handlingar inte följts beträffande de nu aktuella e-postmeddelan- dena. Detta är högst beklagligt. Det är vidare allvarligt att bristen på diarieföring, och att de inte heller har hållits ordnade på annat sätt, medfört att inte har lämnat ut handlingarna första gången de efterfrågades. Med anledning av det inträffade har extra utbildningsinsatser angående bl.a. offentlighetsprincipen och diarieföring av allmänna handlingar riktas mot i första hand den berörda avdelningen i . I ett beslut anförde chefsJO följande. Grundläggande regler om allmänna handlingars offentlighet finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. Enligt dessa bestämmelser har var och en rätt att ta del av en handling som förvaras hos en myndighet om den är inkommen till myndigheten eller upprättad där, förutsatt att den inte omfattas av sekretess. 2017/18 JO1 OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS SAMT YTTRANDE- OCH TRYCKFRIHET Enligt 4 § anses brev eller annat meddelande som är ställt personligen till be- fattningshavare vid en myndighet som en allmän handling, om handlingen gäl- ler ett ärende eller en annan fråga som ankommer på myndigheten. framgår att en allmän handling som får lämnas ut ska tillhandahållas genast eller så snart det är möjligt. Det ska ske på stället och utan avgift. begär det har enligt 13 § också rätt att mot en fastställd avgift få en kopia av En sådan begäran ska behandlas skyndsamt. JO har i ett flertal beslut uttalat att innebörden av skyndsamhetskravet är att besked i en fråga om utlämnande av en allmän handling normalt bör lämnas som begäran gjorts (se t.ex. JO 2005/06 s. 448, dnr 4773-2003, JO 2010/11 s. 531, dnr 3843-2009, JO 2012/13 s. 475, dnr 2859-2011, och beslut i ärende dnr 2708-2016). Någon eller några dagars fördröj- ning kan dock godtas om det är nödvändigt för att ta ställning till om hand- lingen får lämnas ut. Om begäran avser eller fordrar genomgång av ett omfat- tande material kan det vara ofrånkomligt med ytterligare dröjsmål. kan det vara lämpligt att lämna besked successivt om vad som kan lämnas ut. Av 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, framgår att en allmän handling ska registreras så snart den har kommit in till eller upp- rättats hos en myndighet, om det inte är uppenbart att den är av ringa betydelse för myndighetens verksamhet. JO har tidigare uttalat att registrering i normal- fallet bör ske senast eller så snart det är praktiskt möjligt (JO 2009/10 s. 462, dnr 5807-2007, och JO 2007/08 s. 565, dnr 3579-2005). lingar som inte omfattas av sekretess behöver dock inte registreras, om de hålls så ordnade att det utan svårighet kan fastställas om de kommit in eller upprät- Hemliga handlingar ska i princip alltid registreras. Eftersom diarieföringens egentliga funktion är att garantera att allmänheten får tillgång till allmänna handlingar, måste noteringarna i ett diarium vara så utförliga att en efterfrågad handling kan identifieras utan större svårigheter (se , Offentlighetsprincipen, 9 uppl. s. 26). I 5 kap. 2 § OSL finns mini- mikrav på vad ett diarium ska innehålla. Inom såväl offentlig som privat hälso- och sjukvård – inklusive sjuktrans- porter – gäller en stark sekretess för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd och andra personliga förhållanden (se 25 kap. 1 § OSL respektive 6 kap. 12 och 16 §§ patientsäkerhetslagen [2010:659]). Enligt 32 kap. 8 § OSL gäller sekre- tess hos kommuner och statliga myndigheter för uppgift om en enskilds per- sonliga förhållanden om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider skada eller men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i samband med viss verksamhet enligt lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Jag noterar att har gjort en granskning av den helikopterupp- handling som avses i detta ärende och kommit fram till att bl.a. brutit mot reglerna om öppenhet i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS SAMT YTTRANDE- OCH TRYCKFRIHET 2017/18 JO1 (beslut , dnr 306/2015). De frågor som be- handlas i ärende är knutna till reglerna om själva upphand- lingsprocessen och är inte föremål för JO:s prövning inom ramen för detta ärende. Granskningen här begränsas till frågor med anknytning till registrering och utlämnande av allmänna handlingar. Offentlighetsprincipen är en av hörnstenarna i det demokratiska samhället och har till syfte att garantera enskilda insyn i den offentliga verksamheten. För att den grundlagsfästa rätten att ta del av myndigheters handlingar ska fungera som avsett och inte bli illusorisk, måste allmänheten få vetskap om en hand- lings existens. Det är därutöver nödvändigt att allmänheten så enkelt och snabbt som möjligt ska kunna få tillgång till allmänna handlingar som begärs ut. Diarieföring av allmänna handlingar Anmälaren har uppgett att på olika sätt har fått tillgång till vissa e-postmeddelanden om helikopterupphandlingen, vilka har skickats till och från privata e-postadresser som tillhörde tjänstemän vid och och som inte diarieförts eller lämnats ut av myndighet- erna efter förfrågan. Innehållet i meddelandena visar enligt anmälaren att det borde finnas ett större antal e-postbrev som inte diarieförts eller lämnats ut. Han menar också att felaktigt har behandlat visst material som arbetsmaterial. Anmälaren anför att hanteringen inte bara är ett diarieförings- problem utan att syfte har varit att hemlighålla kommunikation med det aktuella företaget och dess agent. Enligt anmälan har på frågan om varför privata e-postadresser har använts svarat att ”vi befann oss i ett exceptionellt läge där offentlighetsprincipen var direkt kontraproduktiv”. Både och har i sina remissvar bekräftat att de har underlåtit att diarieföra vissa allmänna handlingar och att detta har stridit mot regleringen om hur diarieföring ska ske. I båda fallen ligger hanter- ingen och såväl som Näringsdepartemen- tet har uppgett att åtgärder har vidtagits efter det inträffade för att man ska följa reglerna om diarieföring. har i sitt remissvar uppgett att bakgrunden till att en företrä- dare för myndigheten uttryckt att offentlighetsprincipen skulle ha varit ”direkt kontraproduktiv”, samt till att vissa allmänna handlingar inte har diarieförts hos myndigheten, i huvudsak varit att hade blivit tvunget att ta över ett privat bolag för att säkra svensk sjö- och flygräddning och ta ansvar för att köpa in nya räddningshelikoptrar. Pressen på myndigheten var enligt hög. skriver också att detta förklarar, men inte ursäktar, de påvisade bristerna i dia- rieföringen av allmänna handlingar. Jag ser naturligtvis positivt på att åtgärder har vidtagits för att komma till rätta med de aktuella bristerna i diarieföringen hos och Närings- departementet. Detsamma gäller uppgifter om att verket sett mycket allvarligt på den användning av privat e-post som uppmärksammats i ärendet. Jag kan bara understryka det allvarliga i att korrespondens om viktiga förhållanden som har med myndigheternas verksamhet att göra på detta sätt 2017/18 JO1 OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS SAMT YTTRANDE- OCH TRYCKFRIHET helt har hanterats vid sidan av det reguljära systemet för registrering av all- männa handlingar. Följden av denna hantering har i praktiken blivit att all- männa handlingar inte har kunnat lämnas ut vid begäran. Även om bakgrunden uppges ha varit att en av myndigheterna befunnit sig under hård press, föränd- rar det inte min syn på det inträffade. Både och Näringsdeparte- mentet förtjänar allvarlig kritik. Om det finns ytterligare handlingar som inte diarieförts eller om det har fun- nits några djupare motiv bakom hanteringen har jag ingen möjlighet att utreda på ett tillfredsställande sätt. Jag kan ändå konstatera att utta- lande om att offentlighetsprincipen skulle ha varit direkt kontraproduktiv är helt oacceptabelt, oavsett i vilket sammanhang det förekommit. Uttalanden som kan ge upphov till misstankar om att en myndighet – i detta fall genom att använda anställdas privata e-postadresser för viktig myndighetskorrespondens – avsiktligt har försökt komma undan grundlagens krav rörande handlingsof- fentlighet, medför naturligtvis en betydande risk för allvarlig förtroendeskada. Utlämnande av allmänna handlingar till En stor del av anmälan gäller de felaktigheter i diarie- föringen hos och som har behandlats ovan. Jag övergår nu till bedömningen av övriga aspekter på handläggning av frågor om utlämnande av allmänna handlingar. Anmälaren har uppgett att han vid ett stort antal tillfällen –2015 begärt att få ta del av bl.a. in- och utkommande brev och mejl, kontrakt, rese- räkningar och fakturor som rör köpet av helikoptrarna. har enligt anmälaren förnekat att de efterfrågade handlingarna funnits eller bara lämnat ut delar av dessa. Först har anmälaren fått ta del av de efterfrågade handlingarna. skriver i sitt remissvar att har granskat myndighetens upphandling av räddningshelikoptrar och att har tagit del av en mycket stor mängd handlingar. redovisar i en bilaga till remissvaret vad som läm- nats ut till fram till . har därefter tagit del av ytterligare handlingar och begär alltjämt löpande att få ta del av allmänna handlingar. anför att beroende på den mängd handlingar som har begärts ut har det medfört stor tidsåtgång att få fram och sekretesspröva det material som har efterfrågats, som verk- samheten i övrigt ska fungera. uppger att myndigheten aldrig har haft något intresse av att förhala eller försvåra utlämnandehandläggningen, så som anmälaren påstår. Jag har förståelse för att det kan krävas en omfattande arbetsinsats hos en myndighet för att ta fram och sekretesspröva stora mängder handlingar som begärs ut. I lagstiftningen finns också ett utrymme för att myndigheten under sådana förhållanden kan lämna ut handlingar senare än inom någon eller . Det är inte möjligt att utifrån utredningen i ärendet avgöra exakt hur som förflutit mellan varje begäran om att få ut handlingar och den tidpunkt OFFENTLIGHET OCH SEKRETESS SAMT YTTRANDE- OCH TRYCKFRIHET 2017/18 JO1 när anmälaren faktiskt har fått del av de aktuella handlingarna. Uppgifter i ut- redningen talar dock starkt för att handläggningen av anmälarens begäran om att få ut handlingar har tagit även när det gäller sådana handlingar som funnits diarieförda hos . Mot bakgrund av den osäkerhet som ändå får anses finnas när det gäller tidsaspekten nöjer jag mig med att åter er- inra om tryckfrihetsförordningens krav på skyndsamhet. Av utredningen framgår att handlingar som har innehållit känsliga uppgifter om enskilda personers hälsotillstånd har lämnats ut i omaskerat skick när bok- föringsmaterial från har begärts ut i anslutning till att Sjö- fartsverket tog över bolaget. Dessa känsliga uppgifter har utifrån vad som har kommit fram i ärendet inte varit föremål för någon sekretessprövning. Den för- som har lämnats i remissvar är att materialet varit om- fattande samt bestått av bokföringsmaterial och att man hos myndigheten inte har haft någon anledning att misstänka att det kunde finnas känsliga uppgifter i det. Detta kan naturligtvis stämma. kan dock inte undgå kritik för att materialet har lämnats ut utan att först ha sekretessprövats. Vad som i övrigt har kommit fram i ärendet ger inte anledning till några uttalanden eller någon annan åtgärd från min sida. 2017/18 JO1 En lantmätare gjorde uttalanden om innebörden av ett servitut i ett beslut att ställa in en förrättning. Lantmätarens agerande ansågs stå i strid med 1 kap. 9 § regeringsformen (Dnr 2323-2016) Beslutet i korthet: I ett beslut ställde en lantmätare in en förrättning på grund av att sökanden hade återkallat sin ansökan. I motiveringen till sitt beslut uttalade sig lantmätaren om ett servitut som det rådde delade me- ningar om. Lantmätaren får kritik bl.a. för att ha agerat i strid med regerings- formens krav på saklighet och opartiskhet. Per L. framförde klagomål mot förrättningslantmätaren med anledning av bl.a. utformningen av ett beslut att ställa in en förrättning och utformningen av en underrättelse. Av hans anmälan med bilagor framgick i huvudsak följande: Lantmäteriet hade fått in en ansökan om inrättande av en gemensamhetsanläggning som omfattade en befintlig väg på två fastigheter vilka Per L. ägde. Sökanden återkallade sin ansökan . beslutade att ställa in förrättningen. Som skäl för det beslutet angavs följande: har ansökt om att få köra på befintlig väg över Västerbodarna 1:90 och 1:312 fram till sin fastighet Västerbodarna 1:300 i kommun. Västerbodarna 1:300 avstyckades från Västerbodarna 1:90 1953 i akt 15-HEE-787. I denna akt kan utläsas att ”med områdena följer rätt att taga utfart över stamfastigheten och vidare till allmän väg” samt ”område B (Västerbodarna 1:300) äger därjämte rätt att taga väg över litt A (Västerbo- darna 1:312) på sätt som kartan utvisar”. Detta innebär att sökanden, C.K. såsom fastighetsägare till Västerbo- darna 1:300, redan har rätt till väg över Västerbodarna 1:312 och 1:90. Ägare till belastande fastigheter får inte förhindra eller stoppa sökandes ut- övning av detta servitut. Per L. framförde bl.a. att det inte angavs i beslutet att sökanden hade återkallat sin ansökan och att de angivna skälen innehöll felaktigheter, bl.a. hur innebör- den av servitutet beskrevs i det sista stycket. Han var även kritisk till att i samband med beslutet att ställa in förrättningen skickade ut en underrättelse om avslutad förrättning. JO tog del av ett dagboksblad i Lantmäteriets ärende (dnr O142338) och Vä- nersborgs tingsrätts, mark- och miljödomstolen, beslut att avvisa Per L:s överklagande av Lantmäteriets beslut (mål nr F 4449-15). 2017/18 JO1 JO remitterade därefter Per L:s ansökan till Lantmäteriet. JO begärde att det särskilt skulle framgå på vilken grund och av vilken anledning Lantmäteriet hade uttalat att fastighetsägaren inte fick förhindra eller stoppa sökandens ut- övning av servitutet. Lantmäteriet (ställföreträdande generaldirektören ) läm- nade följande yttrande till JO: Ägaren till fastigheten 1:300, C.K., uppsökte Lant- mäteriet med anledning av behov av lösning för tillfartsväg till sin fastighet. kunde han inte ta sig fram till sin fastighet eftersom det satts upp ett staket på klagandens fastighet som hindrade in- fart. En ansökan om inrättande av gemensamhetsanläggning omfattande be- fintlig väg upprättades för ändamålet. Berörda fastigheter var enligt ansö- kan, Västerbodarna 1:90, 1:300, 1:312. När ärendet stod på tur för handläggning och Lantmäteriet började ut- reda förutsättningar för ansökt åtgärd framkom att det sökanden var ute ef- ter var inte egentligen inrättande av en gemensamhetsanläggning utan till- gång till sin fastighet. visade att det vid avstyckningen av C.K:s fastighet lagts ut ett utfartsservitut som fyllde behovet. I akten finns beslut att ”med områdena följer rätt att taga utfart över stamfastigheten och vidare till allmän väg” samt ”område B (dvs. Västerbodarna 1:300) äger därjämte rätt att taga väg över litt. A (Västerbodarna 1:312) på sätt som kartan utvisar” [...]. Det konstaterades därmed att det befintliga utfartsservitutet som skap- ades fyllde sökandens behov av tillgång till sin fastighet. Förrätt- ningslantmätaren informerade om möjligheten att ställa in förrättningen och inkom en undertecknad återkallelse till Lantmäte- riet. Med anledning därav, fattade förrättningslantmätaren beslut om att ställa in förrättningen. Förrättningslantmätaren medde- lade i skälen till beslutet vad ansökan omfattade samt vad som fanns i akten om befintligt servitut. Hon skrev följande upplysning i beslutet. ”Detta innebär att sökanden, C.K. såsom fastighetsägare till Västerbo- darna 1:300, redan har rätt till väg över Västerbodarna 1:312 och 1:90. Ägare till belastande fastigheter får inte förhindra eller stoppa sökandes ut- övning av detta servitut”. Något besked om att ärendet återkallats fanns inte med i beslutet. En underrättelse om avslutad förrättning samt beslutet om inställd för- rättning med överklagandehänvisning skickades ut till berörda sakägare. överklagade klaganden inställelsebeslutet till Mark- och miljödomstolen. Klaganden yrkade att Lantmäteriet skulle åter- uppta förrättningen för att genast ställa in den och ange annan beslutsmo- tivering. Klaganden yrkade även att underrättelsen om avslutad förrättning skulle upphävas. Domstolen avvisade överklagandet eftersom klagandens överklagande tog sikte på skälen till beslutet och inte till utgången (mål F 4449-15). Även yrkandet om att underrättelsen skulle upphävas avvisades. Domstolen mo- tiverade avvisningen med, att enligt 4 kap 33 a § fastighetsbildningslagen [(1970:988), FBL, JO:s anmärkning] ska kända sakägare skriftligen under- rättas om beslut som har meddelats i samband med att en förrättning avslu- tas eller ställs in. 2017/18 JO1 I 4 kap 17 § FBL andra stycket stadgas att ”Ett beslut ska innehålla skälen för beslutet. Skälen får dock utelämnas om en motivering kan anses överflödig. Beslut som har meddelats i sam- band med att förrättningen har avslutats eller ställts in, och beslut, som får överklagas särskilt, skall dessutom innehålla uppgift om hur de kan över- klagas.” Enligt 4 kap 32 § FBL första stycket, första och andra meningen gäller följande. ”Vill sökanden hos lantmäterimyndigheten återkalla sin ansökan, skall han göra det skriftligen eller också muntligen vid sammanträde. Har annan sakägare ej fört talan vid förrättningen när återkallelsen sker, skall förrätt- ningen genast inställas.” I 4 kap 33 a § FBL första stycket stadgas att ”Kända sakägare skall underrättas skriftligen om beslut som har medde- lats i samband med att en förrättning har avslutats eller ställts in och om beslut som får överklagas särskilt. En sådan underrättelse skall också läm- nas till andra som har rätt att överklaga beslutet. Underrättelsen skall inne- hålla uppgift om innehållet i beslutet och om hur beslutet kan överklagas.” I 8 § sista stycket fastighetsbildningskungörelsen (FBK) stadgas att ”Beslut som avser endast förfarandet vid förrättningen behöver inte tas upp i protokoll. Detsamma gäller beslut om att ställa in en förrättning på grund av att ansökan har återkallats och beslut om avvisning av ansökan.” När återkallelsen av förrättningen kom in valde förrättningslantmätaren att skriva beslutet i ett mindre protokoll även om det hade kunnat ske som an- teckning i dagboksbladet. Syftet med att skriva ett protokoll var att beskriva det händelseförlopp som hade lett till att förrättningen ställdes in. Förrättningslantmätaren bedömde att om det endast fanns upptaget i be- slutsskälen att ansökan var återkallad hade övriga sakägare inte någon in- formation om det befintliga servitutet. Uttalandet att sökandens utövande av servitutet inte fick förhindras eller stoppas gjordes därför i syfte att ge ytterligare information som skulle underlätta för fastighetsägarna att han- tera det befintliga servitutet eftersom det fanns ett staket uppsatt vid tiden för ansökan. Hur omfattande en motivering ska vara går inte att ange generellt. Någon bestämmelse som hindrar att ett beslut motiveras och förklaras i flera steg finns inte. Att det fanns ett servitut var en omständighet som ledde till åter- kallandet av ärendet. Syftet med ansökan var således tillgodosedd när ser- vitutet avseende väg över klagandens fastigheter blev känt. Att förrättnings- lantmätaren sedan förklarade kort vad ett servitut innebär kan inte vara fel. Beslutet borde dock ha utformats mer fullständigt så att även sista steget i händelseförloppet dvs. återkallelsen av ärendet fanns med som ett viktigt steg i händelsekedjan som ledde till inställelsebeslutet. Några egentliga rättsförluster av detta förbiseende kan dock inte Lant- mäteriet se. Vad gäller dokumentet underrättelse om avslutad förrättning är det kor- rekt, som Mark- och miljödomstolen skriver i protokollet , att en kommunicering ska ske enligt 4 kap. 33 a § FBL. Förrättningslantmätaren har skickat ut handlingen ”Underrättelse om av- slutad förrättning” och bifogad kopia av protokollet där det framgår att för- rättningen ställts in. Den underrättelse som skickades borde rätteligen ha haft överskriften ”Underrättelse om inställd förrättning”. Att överskriften inte var korrekt var naturligtvis olyckligt men torde dock inte ha någon rättslig betydelse eftersom beslutet om den inställda förrättningen bifoga- des underrättelsen. Beslutet blev därmed kommunicerat. 2017/18 JO1