frsrdg · H504RS4 · 2017-10-16 00:00:00 — Översyn av – grundlagsfrågor Riksdagsstyrelsen beslutade att sammankalla en parlamentarisk kommitté med uppdrag att göra en översyn av . Vid sammanträdet överlämnade utredningen sitt delbetänkande, 2016/17:URF1 Översyn av – grundlagsfrågor, till riksdagsstyrelsen. Utredningen remitterades därefter. I denna framställning lämnas förslag som grundar sig på utredningens förslag och remissvar. I framställningen föreslås bl.a. att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen för att antalet riksrevisorer lättare ska kunna ändras . Det föreslås också att krav införs på kvalificerad majoritet för ett beslut av om att skilja en riksrevisor från uppdraget. föreslås få besluta om en särskild utredning som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Vidare föreslås att får ge JO i uppdrag att biträda utskottet med en sådan särskild utredning. Det förtydligas genom att uttryckligen ange i regeringsformen att domstolar och förvaltningsmyndigheter inte har någon konstitutionellt grundad upplysningsplikt gentemot JO när JO genomför en sådan utredning åt . Det föreslås slutligen att bestämmelser om samverkans- och uppgiftsskyldighet flyttas från vanlig lag till regeringsformen och förtydligas så att det uttryckligen framgår att har rätt till den information som myndigheten begär. Lagstiftningen föreslås träda i kraft . 2.1Förslag till lag om ändring i regeringsformen4 2.2Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen6 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän7 2.4Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.8 3Ärendet och dess beredning9 4Bakgrund – liknande funktioner för och ombudsmän ()10 4.1Nuvarande reglering av Riksrevisionen10 4.2Nuvarande reglering av JO11 4.4Regleringen av revisionsorgan i några andra länder12 4.5Att regleringarna av JO och är olika är till viss del motiverat13 5Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag16 5.1Bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas16 5.2Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor18 5.3Riksrevisorerna ska fortsatt vara självständiga21 5.4Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget ändras inte24 5.5Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget skärps29 5.6Bestämmelsen om samverkans- och uppgiftsskyldighet flyttas36 6.1Förslaget till lag om ändring i regeringsformen40 6.2Förslaget till lag om ändring i riksdagsordningen41 6.3Förslaget till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän42 6.4Förslaget till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m.43 Bilaga 1 Utredningens lagförslag44 Bilaga 2 Sammanfattning av utredningens förslag48 antar riksdagsstyrelsens förslag till lag om ändring i regeringsformen, lag om ändring i riksdagsordningen, lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: , ordförande, (S), (S), (M), (S), Per Ramhorn (SD), (M), (S), (C) och (MP). Förslag till lag om ändring i regeringsformen Härigenom föreskrivs att 13 kap. 6–8 §§ regeringsformen ska ha följande lydelse. väljer en eller flera ombudsmän (justitieombudsmän), som i enlighet med den instruktion som beslutar ska utöva tillsyn över tillämpningen i offentlig verksamhet av lagar och andra föreskrifter. En ombudsman får föra talan i de fall som anges i instruktionen. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. En ombudsman har rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Domstolar och förvaltningsmyndigheter samt anställda hos staten eller kommuner ska lämna de upplysningar och yttranden som en ombudsman vid sin tillsyn begär. Sådan skyldighet har även andra som står under en ombudsmans tillsyn. Vid sin tillsyn har en ombudsman rätt att få tillgång till domstolars och förvaltningsmyndigheters protokoll och handlingar. Allmän åklagare ska på begäran biträda en ombudsman. Närmare bestämmelser om ombudsmännen meddelas i riksdagsordningen och i annan lag. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Bestämmelser om att granskning kan avse också annan än statlig verksamhet meddelas i lag. Statliga myndigheter ska lämna den hjälp och de uppgifter och upplysningar som begär för granskningen. Andra som får granskas har en motsvarande skyldighet beträffande den del av den egna verksamheten som granskas. leds av tre riksrevisorer, som väljs av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn har gjort sig skyldig till allvarlig försummelse. Minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter måste enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. En riksrevisor beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i riksdagsordningen Härigenom föreskrivs att 13 kap. 5 och 7 §§ riksdagsordningen ska ha följande lydelse. ska enligt 13 kap. 8 § regeringsformen välja tre riksrevisorer. En av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. ska enligt 13 kap. 8 § regeringsformen välja en eller flera riksrevisorer. Riksrevisorerna ska vara tre. En av riksrevisorerna ska vara riksrevisor med administrativt ansvar och svara för myndighetens administrativa ledning. bestämmer vem av riksrevisorerna som ska ha denna uppgift. En riksrevisor får inte vara i konkurs, underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . En riksrevisor får inte heller inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning. får på begäran av skilja en riksrevisor från uppdraget. får enligt 13 kap. 8 § regeringsformen skilja en riksrevisor från uppdraget. Begäran om detta görs av . får besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Om en riksrevisor avgår , ska välja efterträdare för en ny sjuårsperiod. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän Härigenom föreskrivs att 10 och 18 §§ lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän ska ha följande lydelse. En ombudsman är skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt vad som är föreskrivet har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket och med en sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen. Om ett ärende är av sådan beskaffenhet att det lämpligen kan utredas och prövas av någon annan myndighet än ombudsmännen och om myndigheten inte har prövat saken, får ombudsman överlämna ärendet till denna myndighet för handläggning. Endast ärende som väckts genom klagomål får överlämnas till Justitiekanslern och endast efter överenskommelse med denne. Om ett klagomål avser en befattningshavare som är advokat och frågan som väckts genom klagomålet är sådan att den enligt 8 kap. 7 § fjärde stycket kan prövas av något organ inom , får ombudsman överlämna klagomålet till samfundet för handläggning. En sådan särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget som avses i 13 kap. 7 § andra stycket riksdagsordningen får inte överlämnas enligt första stycket. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. dels att 6 § ska upphöra att gälla, dels att rubriken närmast före 6 § ska utgå. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Riksdagsstyrelsen beslutade att ge en parlamentariskt sammansatt utredning i uppdrag att göra en översyn av . Enligt direktiven ska uppdraget delredovisas senast och slutredovisas så att eventuella grundlagsändringar ska kunna träda i kraft efter riksdagsvalet . Utredningen ska bl.a. klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer, varav en med administrativt ansvar, fungerat. Fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen ska övervägas. Utredningen ska överväga uppgiftsfördelningen mellan riksrevisorerna. Om det också i fortsättningen bör finnas en administrativt ansvarig riksrevisor ska utredningen överväga om, och i så fall på vilket sätt, den rollen bör förstärkas i förhållande till de andra riksrevisorerna. Utredningen ska överväga om en ordning liknande den för JO, med en chefsJO, bör införas för . Utredningen ska även överväga om en ordning med ställföreträdare, så som gäller för JO, bör införas för riksrevisorerna. Utredningen ska pröva frågan om mandatperiodens längd och utformning, och även möjligheten till omval. Det kan övervägas om det, när det finns särskilda skäl, ska finnas en möjlighet att välja en riksrevisor för en kortare eller än den huvudsakligen föreskrivna. Utredningen ska också se över kvalifikations- och behörighetskraven för riksrevisorer samt kriterierna för entledigande av en riksrevisor. Även processen när frågor om entledigande aktualiseras kan behandlas i det sammanhanget. Utredningen ska pröva om det bör finnas en karenstid efter att ha varit riksrevisor. En särskild fråga för översynen rör självständighet. Det synes ha funnits olika uppfattningar om vad självständigheten innebär. Utredningen ska analysera vad självständighet består i och om det finns skäl att tydliggöra begränsningarna för självständigheten. Även frågor om ansvarsfördelningen mellan , finansutskottet och parlamentariska råd har uppmärksammats. Utredningen ska behandla frågan om hur roll som huvudman för fungerar och kan utvecklas. Utredningen antog namnet riksrevisionsutredning. presenterade utredningen sina förslag i delbetänkandet Översyn av – grundlagsfrågor (2016/17:URF1). Utredningens lagförslag finns i bilaga 1. En sammanfattning av utredningens förslag finns i bilaga 2. Betänk-andet har remissbehandlats, och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns i akt (dnr 673-2016/17). Bakgrund – liknande funktioner för och ombudsmän () I samband med att beslutade att en ny revisionsmyndighet, , skulle inrättas övervägdes om verksamheten skulle regleras i regeringsformen eller i riksdagsordningen. I propositionen föreslogs reglering i regeringsformen, vilket också beslutades. Ändringarna trädde i kraft . verksamhet regleras huvudsakligen i regeringsformen, riksdagsordningen, lagen med instruktion för samt lagen om statlig revision. Ett internt styrdokument av stor betydelse är beslutet om revisionens inriktning. att riksrevisorerna ska vara svenska medborgare att är en myndighet under att leds av tre riksrevisorer att riksrevisorerna väljs av att får skilja en riksrevisor från uppdraget endast om han eller hon inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till allvarlig försummelse att riksrevisorerna beslutar självständigt vad som ska granskas att riksrevisorerna beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I riksdagsordningen regleras, när det gäller de frågor som utredningsuppdraget omfattar, att en av riksrevisorerna ska svara för myndighetens administrativa ledning att bestämmer vem som ska ha den uppgiften vissa formella behörighetskrav för riksrevisorerna hur val av riksrevisorer ska gå till att ska bereda valet av riksrevisorer att det är som begär att en riksrevisor ska entledigas. Under lagstiftningsarbetet i samband med tillkomst lyfte vissa remissinstanser fram att det borde ställas krav på formell kompetens hos riksrevisorerna. Några sådana krav ansågs dock inte nödvändiga i och med att i samband med valet avgör om en tilltänkt riksrevisor uppfyller de krav som bör ställas. När det gällde entledigande av riksrevisorerna diskuterades införande av ett uppenbarhetskrav och ett krav på kvalificerad majoritet i kammaren. Några sådana krav kom dock inte att föreskrivas. Vad avser självständighet diskuterades hur denna skulle uttryckas i regeringsformen. Resultatet blev den nuvarande formuleringen i 13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen. I fråga om riksrevisorernas ställning framhölls vikten av att den enskilda riksrevisorns självständighet respekteras, som det ansågs viktigt att skulle vara en sammanhållen myndighet som inte riskerar att utvecklas i riktning mot tre separata delar. Riksrevisorerna ska samråda med varandra om den huvudsakliga inriktningen av granskningen och redovisa sitt beslut i en granskningsplan. Inom sina respektive granskningsområden beslutar riksrevisorerna själva vilken inriktning granskningen ska ha. När det gällde bisysslor och jäv diskuterades ett absolut förbud för riksrevisorerna att vid sidan av uppdraget ha en annan anställning eller ett annat uppdrag. Förvaltningslagens jävsregler ansågs dock tillfredsställande. Nuvarande reglering av JO JO:s verksamhet regleras i huvudsak i regeringsformen, riksdagsordningen och i en lag med instruktion. att JO ska vara svensk medborgare grunderna för JO:s uppdrag myndigheters skyldighet att bistå JO. att ombudsmännen ska vara fyra att en JO ska vara chefsJO och bestämma inriktningen av verksamheten att får välja ställföreträdande JO hur JO och ställföreträdande JO ska väljas att får entlediga en JO som inte har förtroende. Det saknas uttryckliga bestämmelser om JO:s självständighet. JO:s självständighet kan dock anses komma till uttryck genom att uppdraget av tradition är ”personligt”. Det mest framträdande internationella samarbetsorganet på området statlig revision är revisionsorgan, Intosai. Inom ramen för det internationella samarbetet under ledning av Intosai utvecklas kontinuerligt standarder, ”guidelines” och ”best practices”, dvs. vägledande normer på olika nivåer. De primära reglerna föreskrivs i Limadeklara-tionen. Ytterligare regler på olika detaljnivå finns i det ramverk av regler som kallas International Standards of Supreme Audit Institutions (Issai) och som är avsett att främja oberoende och effektiv revision och ge stöd åt Intosais medlemmar i utvecklingen av sin verksamhet, i enlighet med nationella lagar, bestämmelser och mandat. Intosais arbete har erkänts och uppmuntrats av internationella organisationer som FN och samt av Europeiska revisionsrätten. Inom ramen för EU finns en kontaktkommitté, , som utgör ett forum för samarbete mellan de europeiska nationella revisionsorganen (, ) och Europeiska revisionsrätten. Europeiska revisionsrätten samarbetar också med i EU:s medlemsstater, kandidatländer och potentiella kandidatländer. Det finns EU-lagstiftning på revisionsområdet som i har genomförts genom ändringar i bl.a. revisionslagen och revisorslagen. EU-lagstiftningen har påverkats av internationella revisionsstandarder och rekommendationer som utfärdats av olika normgivningsorgan. Det har i vissa fall lett till en dubbelreglering på så sätt att samma bestämmelse finns såväl i lag eller annan författning som i den revisionsstandard som direktivbestämmelsen är hämtad från. Regleringen av revisionsorgan i några andra länder I , och sker regleringen av motsvarigheter i huvudsak på en nivå som motsvarar svensk lag. I reglerar grundlagen att riksrevisorerna väljs av och vilket deras grundläggande uppdrag är. Även i består grundlagsregleringen av att väljer riksrevisorerna, och det preciseras också att riksrevisorerna ska vara fem. har ingen kodifierad grundlag motsvarande regeringsformen, vilket gör jämförelsen svårare. Verksamheterna vid brittiska Comptroller and Auditor General och National Audit Office regleras på en nivå motsvarande svensk lag. har ett system med revisionsrätt. Även i regleras revisionsrättens verksamhet i huvudsak på en nivå motsvarande svensk lag. Att regleringarna av JO och är olika är till viss del motiverat JO inrättades i samband med regeringsform och har alltså funnits . I takt med att förutsättningarna för JO:s arbete har förändrats, t.ex. genom den stora ökningen av antalet ärenden, har beslutat om förändringar av verksamheten. Under ombudsmännens tillsyn står både statliga och kommunala myndigheter samt tjänstemän och befattningshavare vid dessa myndigheter. Tillsynen omfattar inte ledamöter, riksbanksfullmäktige, riksbankschefen, regeringen och statsråd, justitiekanslern samt ledamöter av beslutande kommunala församlingar. Ombudsmännen ska särskilt se till att domstolar och förvaltningsmyndigheter i sin verksamhet iakttar regeringsformens bud om saklighet och opartiskhet och att medborgarnas grundläggande fri- och rättigheter inte ”träds för när”. Ombudsmännen ska verka för att brister i lagstiftningen avhjälps. JO:s tillsyn bedrivs främst genom prövning av klagomål från allmänheten men också genom inspektioner och andra undersökningar som ombudsmännen finner nödvändiga. Om det i den verksamheten uppkommer anledning att väcka fråga om en författningsändring eller någon annan åtgärd från statens sida, får en ombudsman enligt 4 § lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän, här förkortad JO-instruktionen, göra en framställning om det till . JO ska enligt 11 § JO-instruktionen lämna en tryckt ämbetsberättelse till . Den ska innehålla en redogörelse för de åtgärder som vidtagits och viktigare beslut som ombudsmännen meddelat. Ämbetsberättelsen granskas av , som redovisar resultatet av granskningen i ett särskilt betänkande. har, även om det finns flera ombudsmän, en personlig prägel. Uppdraget anses vara personligt, och ombudsmännen fattar sina beslut helt självständigt. I enlighet med detta har t.ex. den införda möjligheten för JO att delegera rätten att fatta beslut i vissa ärenden utformats för att säkerställa att karaktär av personligt förtroendeämbete inte försvagas. , som är nära yngre än och JO, kan huvudsakligen sägas vara en del av den ekonomiska kontrollmakten. Riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar också själva hur granskningen ska genomföras och vilka slutsatser som kan dras. Kopplingen till har hunnit förändras under den relativt korta tid som har funnits. Styrelsen har omvandlats till ett parlamentariskt råd, och effektivitetsrevisionens rapporter behandlas nu av både och regeringen. Alla granskningsrapporter går numera till . Regeringen ska i en skrivelse till meddela vilka åtgärder som regeringen vidtagit eller planerar att vidta med anledning av granskningsrapporten. Skrivelsen leder till motionsrätt och behandling i utskott och kammare. Granskningsrapporterna uppmärksammas på detta sätt alltid i det dagliga riksdagsarbetet. lämnar ett trettiotal rapporter från effektivitetsrevisionen , vilka således blir föremål för en skrivelse från regeringen med motionsrätt. Det förekommer tillkännagivanden från till regeringen med anledning av följdmotioner. Anmärkningar i den årliga revisionen redovisas i budgetpropositionen under respektive myndighet. Det följer enligt 11 § lagen (2002:1023) med instruktion för granskningsverksamheten och ska verka för samråd och insyn i verksamhet. Regleringen av JO och kan göras mer enhetlig och JO har båda centrala funktioner inom ramen för den konstitutionella kontrollen. Ett grundläggande kännetecken för de båda institu-tionerna är självständigheten i förhållande till dem som ska granskas. Det framstår därför som naturligt att jämföra institutionernas reglering och att undersöka om de regler som styr verksamhet kan utformas så att regleringen blir mer enhetlig. En fråga är då enligt utredningen om det finns olikheter i institutionernas ställning och uppdrag som kan motivera skillnader i regleringen. JO har, vid sidan av , en särskild historisk ställning som en del av kontrollmakten. är en förhållandevis ung myndighet, även om den bildats ur institutioner med längre historia. En följd av detta är att inte hunnit få någon sådan hävdvunnen legitimitet som kan sägas känneteckna JO, utan i högre utsträckning är beroende av att självständighet och befogenheter säkerställs i grundlagen. bär fortfarande en personlig prägel. En JO:s auktoritet vilar i stor utsträckning på att den person som innehar ämbetet har valts av och därmed har förtroende. Även riksrevisorerna väljs av , och också det valet är givetvis ett uttryck för förtroende. Det är likväl så att är, och mer än JO uppfattas vara, en myndighet. rapporterar också om sina granskningar i myndighetens namn. Denna skillnad bör tillmätas betydelse för möjligheterna att åstadkomma en enhetlig reglering. Inom ramen för effektivitetsrevisionen granskar förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Granskningen får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Det rör sig alltså om en granskning som avser genomförandet och effekterna av politiska beslut och som syftar till att ge underlag för framtida politiska ställningstaganden. JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina skyldigheter. JO närmar sig alltså inte politiken i den utsträckning som gör. Ett tydligt uttryck för detta är att regeringen och statsråden uttryckligen är undantagna från JO:s tillsyn medan granskar även regeringens arbete. Detta innebär enligt utredningen att ett i grundlag säkerställt skydd är av större betydelse för än för JO. Mot bakgrund av de skillnader som har belysts framstår det som lämpligt att i vissa avseenden göra regleringen mer enhetlig, medan det i andra finns skäl för att i det väsentliga behålla den nuvarande konstitutionella regleringen av . Riksdagsstyrelsens överväganden och förslag Bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas Riksdagsstyrelsens förslag: Bestämmelsen om riksrevisorernas antal ska flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. Det ska anges i regeringsformen att leds av en eller flera riksrevisorer, som väljs av . Det ska anges i riksdagsordningen att riksrevisorerna ska vara tre till antalet. Utredningens överväganden och förslag Utredningen framhåller inledningsvis att det som en del i uppdraget ingår att klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer fungerar och att överväga fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen, vilket utredningen avser att återkomma till i sitt slutbetänkande. Att leds av tre riksrevisorer regleras i 13 kap. 8 § första stycket regeringsformen.