frsrdg · H404RR5 · 2017-05-29 00:00:00 — Granskningen visar att SSC haft otillräckliga förutsättningar att starta och bedriva sin verksamhet effektivt. Ett problem är att myndigheter kan behålla sina egna ekonomisystem till 2023. Dessutom finns tekniska problem med att integrera myndigheternas ekonomisystem med SSC:s eget e-handelssystem. Digitaliseringen erbjuder möjligheter att effektivisera den offentliga förvaltningen. Men utvecklingen av e-förvaltningen går långsamt i , och det finns en outnyttjad samhällsekonomisk potential. har funnit att de offentliga aktörerna i huvudsak inte driver utvecklingen i enlighet med regeringens mål och att de kan göra mer. Regeringen behöver skapa de institutionella förutsättningar som krävs för att myndigheter, kommuner och landsting ska kunna ta sitt ansvar. Utvecklingen av e-förvaltningen har inte varit kostnadseffektiv, bl.a. eftersom styrningen har varit kortsiktig, decentraliserad och präglad av brist på helhetsansvar. Via ersätter staten kommunerna för kostnader för mottagandet av asylsökande och nyanlända. Statens system för detta är dyrt, omodernt och onödigt krångligt. saknar digitaliserade rutiner för hantering av ansökningarna från kommunerna (e-tjänster), vilket bidrar till de höga kostnaderna. Ersättningssystemet är även omotiverat detaljerat, och förenklingar är möjliga. Myndigheternas interna styrning och kontroll kan effektiviseras Flera av granskningar visar att myndigheternas interna styrning och kontroll kan stärkas. Internrevisionen har inte alltid de förutsättningar som krävs för att kunna bedriva arbetet i enlighet med god sed. Det handlar bl.a. om kontakten med uppdragsgivare samt brister i riskanalys och extern kvalitetssäkring. är användningen av myndigheternas delårsrapporter begränsad i förhållande till insatta resurser. Framför allt har delårsrapporterna liten betydelse för myndigheternas interna styrning och kontroll. Att ta bort kravet på att lämna delårsrapport skulle, med undantag för affärsverken där de bör finnas kvar, frigöra resurser som kan användas bättre både hos de aktuella myndigheterna och . Motiven till statens bolagsinnehav behöver följas upp och förtydligas När det gäller regeringens bolagsinnehav och det statliga ägandet utifrån ett mer principiellt perspektiv konstaterar att regeringen inte gör tillräckligt för att säkerställa att motiven till det är aktuella och tydligt formulerade. En återkommande prövning av statens bolagsinnehav behövs eftersom det annars finns risk för att styrningen försämras och att kapital binds upp i onödan. Exempelvis bedömer att stora delar av verksamhet utifrån sitt nuvarande samhällsuppdrag saknar motiv för att vara statligt ägda. Intressekonflikter och begränsad insyn i viss statlig verksamhet Ett par av granskningar tyder på att det i vissa statliga verksamheter finns risk för intressekonflikter och begränsad insyn. Ett exempel rör läkemedelsområdet, där intressekonflikter riskerar att resultera i felprioriteringar. Regeringen har successivt ändrat roll från att huvudsakligen kontrollera och utöva tillsyn till att också främja utveckling av nya läkemedel. Förändringen kan försvåra myndighetens förmåga att upprätthålla sin integritet gentemot läkemedelsindustrin. granskningar av statens styrning av vården visar att regeringen i stor utsträckning använt överenskommelser med SKL för att styra hälso- och sjukvårdens utveckling, i stället för att använda som är den centrala förvaltningsmyndigheten på området. anser att regeringen inte i tillräcklig utsträckning tagit hänsyn till konsekvenserna av att använda en intresseorganisation som en del av förvaltningen med tanke på risken för intressekonflikter och möjlighet till insyn och uppföljning. Generella iakttagelser från den årliga revisionen 2016 De generella iakttagelserna från den årliga revisionen avser brister och problem som förekommer inom flera myndigheter och som kan innebära risker för att årsredovisningen inte blir fullständig och ger en rättvisande bild. I flera fall avser de generella iakttagelserna brister som påpekats av , men där förbättrande åtgärder ännu inte har genomförts eller fått tillräckligt genomslag. Regelverket för den statliga redovisningen behöver utvecklas Det är av central betydelse att myndigheternas årsredovisningar är rättvisande för att regeringen ska kunna fullgöra sin redovisningsskyldighet gentemot . Detta ställer krav på klara och tydliga ekonomiadministrativa regelverk för myndigheterna, liksom ett tydligt definierat regelverk för årsredovisningen för staten. Årsredovisningen för staten ska upprättas i enlighet med budgetlagen, men den ger inte en tillräcklig normering. En översyn bör därför göras för att få ett mer tydligt och enhetligt regelverk för årsredovisningen för staten. Regeringen bör också utreda hur statens innehav av aktier och andelar i hel- och delägda bolag bör redovisas för att ge en enhetlig och transparent redovisning inom både myndigheter och i årsredovisningen för staten. Reglerna för avgiftsfinansiering är otydliga Styrningen av avgiftsbelagd uppdragsverksamhet behöver stärkas genom att de ekonomiska mål som regeringen fastställt för myndigheternas avgiftsbelagda verksamheter bör motsvara de förutsättningar som myndigheterna har att bedriva verksamheterna. Trots att regeringen anger att full kostnadstäckning ska gälla för en verksamhet saknas i praktiken i flera fall förutsättningar för detta. Det gäller både när myndigheterna inte kan leva upp till full kostnadstäckning och när myndigheterna ackumulerar betydande överskott i en avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Att avgiftsfinansierad verksamhet styrs aktivt är särskilt viktigt där verksamhet bedrivs i konkurrens och där priser inte får sättas som riskerar att skada konkurrensen. Återrapporteringen bör ge en transparent bild av den avgiftsfinansierade verksamheten. I de fall den avgiftsfinansierade verksamheten också delvis finansieras med andra medel än avgiftsintäkter bör detta tydligt framgå av återrapporteringen. Riktlinjerna för redovisningen av intern styrning och kontroll är otydliga Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll säkerställer inte att myndigheterna redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt ansvar för intern styrning och kontroll. Värdet av det nuvarande intygande kan därför ifrågasättas. Tydligheten skulle öka om myndigheternas ledning var tvungen att ta ställning till hur de redovisade bristerna i den interna styrningen och kontrollen påverkat årsredovisningen. Om det huvudsakliga syftet med ledningens uttalande om intern styrning och kontroll är att utgöra underlag för myndighetsdialogen bör detta läggas utanför årsredovisningen. föreslår att dessa iakttagelser och synpunkter beaktas i det regeringsuppdrag som ESV har . Kontrollen av användningen av forskningsbidrag brister Regeringen bör se över och stärka kontrollsystemet avseende bidrag till forskning, utveckling och innovation. En samlad modell eller struktur för vad som utgör en rimlig nivå på kontroll och uppföljning av statens lämnade forskningsbidrag kan förbättra hushållningen av statens medel. En samlad modell skulle också förbättra och regeringens möjligheter at utvärdera resultat samt ge mottagarna en gemensam uppsättning administrativa krav att förhålla sig till. Reglerna för hanteringen av bemyndiganden behöver utvecklas Problem med bemyndiganden uppstår exempelvis när ansvar för bemyndiganden är delat mellan myndigheter, vilket kan leda till ineffektiv styrning och kontroll. Avsaknad av krav på fullständighet i redovisningen leder till bristande transparens i redovisningen. Eftersom bemyndiganden utöver villkor i regleringsbrev också regleras i olika lagar och förordningar blir det svårare att ta ställning till hur åtaganden ska bedömas. rekommenderar att regeringen ser över relevanta förordningar och föreskrifter för hanteringen av bemyndiganden och tydliggör när det krävs bemyndigande för åtaganden. Vidare rekommenderar att redovisningsreglerna förtydligas och att arbetet med att förbättra styrningen genom framför allt regleringsbrev fullföljs. Förebyggande arbete mot oegentligheter behöver stärkas Medvetenheten om och skyddet mot oegentligheter vid myndigheter behöver generellt stärkas. rekommenderar att regeringen ser över hur regleringen kan stärkas i detta avseende. Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning Normering av årsredovisningen för staten Årsredovisningen för staten är upprättad enligt budgetlagen. Budgetlagen ger ett större utrymme för regeringen att bestämma vad som ska ingå i redovisningen än vad som skulle vara fallet om ett allmänt vedertaget ramverk för finansiell rapportering skulle tillämpats. Det saknas exempelvis objektiva kriterier för avgränsningen av vilka enheter som ska ingå i Årsredovisning för staten. Det ingår också delar i årsredovisningen som inte är av finansiell karaktär där det saknas en tydlig reglering av hur de ska redovisas i årsredovisningen för staten. För att ska kunna lämna ett uttalande om en rättvisande bild krävs att årsredovisningen har upprättats enligt ett ramverk för finansiell rapportering som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. Budgetlagen är inte ett sådant ramverk. För att uppfylla kraven för att uppnå en rättvisande bild behövs ett regelverk som leder till räkenskaper som är oberoende, objektiva, transparenta och förståeliga. En läsare ska kunna förstå redovisningen på objektiva grunder. Det har under pågått ett arbete inom EU, under ledning av , för att skapa harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk. I det arbetet betonas behovet av ett tydligt ramverk för årsredovisning för staten. Det råder dock stor osäkerhet när en sådan harmonisering kan bli verklighet, och bedömer det som angeläget att utveckla eller tillämpa ett regelverk för årsredovisning för staten som är utformat för att ge en rättvisande bild. Redovisning av andelar i hel- eller delägda företag Enligt förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag ska aktier och andelar i hel- eller delägda företag värderas och redovisas enligt den s.k. kapitalandelsmetoden. Med delägt företag avses ett företag där staten äger av aktierna eller andelarna. Kapitalandelsmetoden är normalt sett en metod för att konsolidera intressebolag i koncerner. Det är dock en ganska ovanlig metod att värdera ett innehav av hel- eller delägda företag i en årsredovisning. har noterat problem med värdering av statens innehav av aktier i väckt frågan om kapitalandelsmetoden är lämplig som värderingsmetod av statens innehav. Därutöver har redovisat iakttagelser kring Kammarkollegiets redovisning av andelar i hel- eller delägda företag, vilket resulterat i en modifierad revisionsberättelse för Kammarkollegiet. Enligt föreskrifterna till förordning (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag kan en värdering av innehavet av aktier och andelar göras baserat på utfallet för , men större förändringar i sista kvartalet ska beaktas. Detta skapar problem, såsom att informationen inte är säkerställd. Det beror på att bolagens revisorer sällan granskar bolagens rapporter , varken genom en revision eller genom en översiktlig granskning. har dessutom gjort ett undantag för Kammarkollegiet i fråga om att beakta stora förändringar i innehavets värde . I årsredovisning för staten värderas däremot innehavet till det fastställda värdet per enligt bolagens reviderade årsredovisningar. Detta får till konsekvens att samma värderingsmetod, tillämpad på samma bokslutsdatum, leder till olika värden i Kammarkollegiets redovisning och i årsredovisningen för staten. anser inte att det är tillräckligt transparent. Undantag från ekonomiadministrativa regelverk Relativt ofta får myndigheter undantag från redovisnings- eller finansieringskrav i förordningar. beviljades ca 90 myndigheter undantag från en eller flera ekonomiadministrativa förordningar. Även var det vanligt med undantag. Undantag riskerar att försämra möjligheterna att få en rättvisande bild av den finansiella statliga verksamheten och bör därför hanteras restriktivt. Många undantag har funnits i regleringsbreven . Om undantagen ska betraktas som permanenta bör regeringen överväga om de i stället ska anges i myndighetens instruktion. Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag tillåter en relativt fri form av återrapportering i resultatredovisningen. Föreskrifterna anger bl.a. att innehållet ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information. En del undantag som rör resultatredovisningen anser därför inte är nödvändiga. Om undantag från redovisningsregler görs ska syftet vara för att uppnå en rättvisande bild, inte för att anpassa redovisningen till regeringens informationsbehov eller för att förenkla administrationen vid myndigheterna. Delat ansvar mellan myndigheter Det finns ofta goda motiv för att dela ansvar mellan myndigheter, eller mellan myndigheter och regeringen eller . Samverkan mellan myndigheterna kan behövas för att nå och regeringens mål. har i den årliga rapporten lyft fram att delat ansvar medför risker för oklar ansvarsfördelning och kan ha negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. Exempelvis har en del myndigheter som disponerar anslag med bemyndiganden kopplade till dessa anslag ett delat ansvar för hanteringen med en annan myndighet, genom att beslut om utbetalning fattas av en myndighet, men utbetalning och redovisning av åtaganden genomförs av en annan myndighet. När ansvaret är uppdelat mellan en myndighet och regeringen eller blir riskerna särskilt påtagliga. Regeringen och omfattas dessutom inte av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll, vilket innebär att det i princip inte ställs samma krav på kontroll som för andra myndigheter. Delat ansvar förekommer även . anser att en översyn bör göras för att tillförsäkra att det finns en betryggande styrning och kontroll vid delat ansvar mellan myndigheter som innebär att de grundläggande reglerna om ledningens ansvar för beslut om användningen av statliga medel ska gälla. Många myndigheter finansierar delar av sin verksamhet med avgifter och ska då uppnå full kostnadstäckning på ett eller , om inte eller regeringen beslutat något annat. Men det finns otydligheter i regleringen och motstridigheter i styrningen av hur myndigheter får ta ut avgifter och hur verksamheten ska finansieras. Det gäller också hur över- eller underskott ska hanteras. har 11 revisionsberättelser lämnats med upplysningar om sådana otydligheter eller motstridigheter. Reglering av underskott i avgiftsverksamhet De brister och otydligheter som finns gör att det saknas förutsättningar för myndigheter att bedriva verksamheten med full kostnadstäckning. Vissa myndigheter har redovisat avvikelser i avgiftsfinansierad verksamhet i enlighet med reglerna i anslagsförordningen (2011:223). Ett exempel är Etikprövningsnämnderna. Deras avgifter är fastställda i förordning, och myndigheterna har inte uppnått full kostnadstäckning , trots kraven i regleringsbrev. I samband med att myndigheterna omstruktureras rekommenderar att frågan får en lösning. Det finns även myndigheter där regeringen på ett motstridigt sätt anger hur verksamheten ska finansieras. När det gäller exempelvis anger regeringen att full kostnadstäckning ska gälla, men har myndigheten rätt att använda anslagsmedel. Det är viktigt att arbetet inom för att förbättra styrningen på detta område leder till påtagliga förbättringar. Myndigheterna ska enligt regelverket samråda med ESV om de avgifter som myndigheterna tar ut, eller planerar att ta ut, men ESV har rätt att medge undantag från samrådsskyldigheten. ESV tillämpar undantagsförfarandet för ett antal myndigheter, även sådana där det förekommer otydliga villkor eller stora under respektive överskott i verksamheterna och beviljade undantag från samråd. Uppbyggnad av ackumulerade överskott i uppdragsverksamhet har noterat att det förekommer att uppdragsverksamhet med krav på full kostnadstäckning inom framför allt universitets- och högskoleområdet ackumulerar överskott som är stora i förhållande till omsättningen. Myndigheter inom denna sektor har dessutom undantag från att i särskild skrivelse till regeringen föreslå hur överskotten ska användas. Överskotten indikerar att verksamheten bedrivs med vinst, och det överensstämmer inte med det ekonomiska målet. När statliga myndigheter regelmässigt tar ut för höga avgifter kan det betraktas som en form av beskattning, vilket inte myndigheterna har mandat att besluta om. Redovisningen av intern styrning och kontroll Myndigheternas ledning ansvarar för verksamheten och ska se till att den bedrivs effektivt, enligt gällande rätt, och i enhetlighet med de förpliktelser som följer av medlemskap i den Europeiska unionen. Verksamheten ska redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt och myndigheterna ska hushålla väl med statens resurser. Avvägningen mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll gäller för 61 myndigheter. I anslutning till underskriften i årsredovisningen ska ledningen för dessa myndigheter lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Granskningen av myndigheternas årsredovisningar visar att majoriteten av myndighetsledningarna uppger att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Men 30 myndigheter har redovisat att det finns brister eller risker, utan att redovisa eventuella effekter på årsredovisningen. I dessa fall är det svårt för regeringen att bilda sig en uppfattning om huruvida svagheterna borde påverka ledningens bedömning eller inte. Andra försvårande faktorer är att beskrivningarna i årsredovisningarna har stora variationer och att det finns en sammanblandning av begreppen risk och brist i beskrivningarna. Den nuvarande normeringen i förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll säkerställer inte att myndigheterna redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt förvaltningsansvar. Värdet av det intygande som ledningen lämnar i årsredovisningen kan därför ifrågasättas. Om syftet med uttalandet om intern styrning och kontroll är att det ska vara ett underlag för myndighetsdialogen bör det lyftas ur årsredovisningen. Dessa iakttagelser och synpunkter bör beaktas i det regeringsuppdrag som ESV har . Användning av anslagsmedel för andra ändamål Myndigheter som tilldelats ett anslag har rätt att använda dem för de ändamål som anslaget avser och är skyldiga att redovisa utgifter och inkomster mot anslaget. har fyra myndigheter använt anslagsmedel på ett felaktigt sätt. Det handlar om kostnader som skulle ha lånefinansierats och inte belastat anslag, eller kostnader som myndigheterna enligt gällande förordningar inte haft rätt att belasta anslaget med. anser att de nuvarande förordningarna är tydliga inom detta område, och det är viktigt att myndigheterna följer dessa i sin finansiering och redovisning av verksamhetens utgifter så att regeringen får en rättvisande bild av myndigheternas anslagsutnyttjande. Uppföljning och kontroll av forskningsbidrag Ett flertal statliga myndigheter har som uppgift att på olika sätt stödja forskning, bl.a. genom att dela ut bidrag till forskning, utveckling och innovation. lämnade de fem största statliga finansiärerna i bidrag. Enligt regeringen har andelen av de sammanlagda statliga forskningsmedlen som förmedlas via de statliga forskningsfinansiärerna ökat från . bedömer att det finns brister i systemet för de statliga forskningsfinansiärernas uppföljning av lämnade bidrag. Uppföljningen av att utbetalda bidrag har använts i enlighet med myndigheternas villkor och till rätt ändamål är så övergripande att anser att utan en sådan uppföljning är det svårt att göra en bedömning av vad bidragen använts till. Ett projekt som fått bidrag kan dessutom ha pågått innan uppföljningen av de utbetalda bidragen görs, vilket ökar risken för att eventuella felaktigheter inte korrigeras . Bedömningen försvåras även av att villkoren för den typ av kostnader som bidraget får användas till skiljer sig åt mellan de forskningsfinansierande myndigheterna. Detsamma gäller rutiner för uppföljning. När forskningsbidrag betalas ut i förskott och kontroll och uppföljning inte är enhetliga och tillräckliga, kan det leda till bristande möjligheter att upptäcka felaktigheter. fanns i utbetalda och oförbrukade forskningsbidrag hos mottagare i staten, som betalats ut av de fem största forskningsfinansiärerna. Ytterligare medel kan finnas hos mottagare utanför staten, men det saknas tillförlitliga uppgifter om detta. Cirka 60 myndigheter har fått ramar för bemyndigande i sina regleringsbrev. Ett bemyndigande krävs för att myndigheterna ska kunna ingå bindande åtaganden som tar framtida anslagsmedel i anspråk. Vilka åtaganden man ingått mot den bemyndiganderam man fått återrapporteras i årsredovisningen genom den s.k. bemyndiganderedovisningen. Redovisning av ingångna åtaganden omfattas av samma krav på intern styrning och kontroll som redovisningstransaktioner, och löpande noteringar ska föras om de åtaganden och infrianden som myndigheten gör med stöd av ett beställningsbemyndigande. Ofta är ansvaret för sådana åtaganden delade mellan myndigheter där exempelvis en myndighet ansvarar för redovisningen av gjorda åtaganden mot ramen, medan andra myndigheter har rätt att ingå åtaganden. Med en sådan uppdelning av ansvaret blir det svårare att göra en rättvisande redovisning. har fyra myndigheter överskridit sin bemyndiganderam. Det visar på svagheter i myndigheternas interna styrning och kontroll. Att löpande ha kontroll på ingångna avtal och se till att ramar inte överskrids eller belopp kan vara svårt, särskilt när ansvaret för redovisning och utbetalning är skilt från ansvaret för att ingå åtaganden. Myndigheternas efterlevnad av anslagsförordningens reglering av bemyndiganden visar enligt brister som ofta kan kopplas till intern styrning och kontroll i fråga om bemyndiganden. Reglerna för bemyndiganden kräver att ett anslag har en tilldelad bemyndiganderam för att myndigheten ska kunna ingå åtaganden för framtiden. Reglerna ger myndigheten rätt att ingå åtaganden upp till ett visst belopp. Åtaganden för den löpande verksamheten undantas från behov av bemyndiganderamar. framgår det inte alltid av regleringsbreven om tilldelade ramar är styrande eller indikativa. Enligt regelverket ska i så fall bemyndiganderamen anses vara styrande. Det finns dock exempel på bemyndigande där det inte framgår om det är indikativt eller styrande och där slutåret flyttats fram år . I dessa fall kan inte regeringens styrning tydligt förstås, och det kan inte heller fastställas om myndigheten har överskridit sitt bemyndigande eller inte. Myndigheter behöver inte redovisa ännu de åtaganden som gjorts men som ännu inte infriats, om inga nya åtaganden görs för det aktuella anslaget. Reglerna säger att bemyndiganden avser budgetår, och om myndigheten inte tänker göra nya åtaganden så behövs inget nytt bemyndigande. Då kommer det inte heller att ingå i redovisningen. En effekt av det är att bemyndiganderedovisningen för en myndighet inte behöver vara fullständig eftersom alla utestående åtaganden inte framgår. Ett grundläggande transparenskrav borde vara att redovisningen inkluderar alla utestående åtaganden som regeringen beviljat i årets eller tidigare års regleringsbrev. Åtaganden för framtiden kan regleras i regleringsbrev, i lagar och förordningar. Det innebär att det finns olika regler för hur åtaganden ska bedömas. Åtaganden som fastställs i lag ska normalt inte kräva tilldelning av bemyndigande. Otydligheter i reglerna för vad som utgör ett åtagande som kräver bemyndigande gör det svårt att fastställa när myndigheter ska ha ett bemyndigande för att kunna göra bindande åtaganden för framtida utgifter.