frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — När verkställer ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ansva- rar myndigheten för att verkställigheten sker i enlighet med utlänningslagens regler. De kontroller som görs för att säkerställa att man inte genomför en verk- ställighet trots hinder måste vara noggranna och fullständiga. Den sista kon- trollen bör ske i nära anslutning till avresan. Vilka kontroller som gjorts och när de gjorts bör dokumenteras. Att dokumentation sker är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott underlag i ärendet och det är vidare en av förut- sättningarna för insyn i och kontroll av verksamheten. Verkställighet med tvång är en ingripande åtgärd som kan få allvarliga konsekvenser och innebära stora rättssäkerhetsförluster för den enskilde om en verkställighet sker trots att det finns hinder mot den. I ett antal granskade fall kunde det sättas i fråga om beslutet om avvisning eller utvisning hade verkställts i strid med utlänningslagens regler. Avsaknaden av dokumentation gjorde att det utifrån handlingarna i akten inte gick att ute- sluta att det hade skett. Det som kommit fram ger mig dock inte grund för att konstatera att verkställt beslut i strid med utlänningslagens 2017/18 JO1 Den bristfälliga dokumentationen av kontroller om verkställighetshin- der är emellertid anmärkningsvärd. Enligt yttrande kan en del av förklaringen till att kon- trollerna inte alltid dokumenterats vara att polisens ärendehanteringssystem inte är anpassat till gränspolisverksamheten. Man har därför påbörjat en an- passning av sitt it-system och uppgett att man i avvaktan på detta kommer att ta fram en nationell rutin för dokumentation av kontroll av verkställighetshin- der. Jag välkomnar detta och förutsätter att också säkerstäl- ler att medarbetarna har kännedom om och arbetar i enlighet med de rutiner som finns. I vissa av de granskade ärendena hade det under handläggningen vid gränspo- lissektionerna kommit fram att utlänningen hade en annan identitet än den som angavs i beslutet om avvisning eller utvisning. JO:s granskning visade att sek- tionerna hanterade frågan på olika sätt. Vid vissa sektioner upplystes utlän- ningen inför avresan om att hans eller hennes avlägsnandebeslut skulle verkställas i en annan identitet och underrättades om detta. Vid andra sektioner informerades utlänningen om de nya identitetsuppgifterna först i anslutning till avresan. Det fanns inte några rutiner vid någon av sek- tionerna för hur frågan skulle hanteras. delade uppfattningen att det fanns stora variationer mellan gränspolissektionerna när det gällde hanteringen av uppgifter om en annan identitet som uppkommit under handläggningen av ett verkställighetsärende. Vilka rutiner gäller nu inom området identitet? Om det vid handläggning av ett ärende om av- eller utvisning kommer fram uppgifter om att utlänningen har en annan identitet än den som angavs i beslutet och innebär den informationen hinder för verkställighet, ska Mi- grationsverket underrättas enligt 12 kap. 17 § utlänningslagen. Enligt 4 kap. 7 § FAP 638-1 bör , om myndigheten utan utlänningens medverkan får kännedom om att han eller hon är medborgare i ett annat land än det som anges i beslutet, anmäla verkställighetshinder till Migra- tionsverket. Utöver det saknas det enhetliga rutiner inom för hur man ska hantera frågan om det under handläggningen av ett ärende kommer fram uppgifter om att utlänningen har en annan identitet än den som angavs i beslutet om av- eller utvisning. Hur säkerställer myndigheten att regionerna arbetar enligt gällande rutiner? FAP 638-1 finns publicerad på Intrapolis. 2017/18 JO1 Två av regionerna har rutiner eller ska införa rutiner som innebär att ut- länningen informeras om den nya identiteten som blivit känd för Polismyn- digheten. Redogörelse för vilka åtgärder finner skäl att vidta med anledning av det som kommit fram [Gränspolissektionen vid ] kommer att ta upp frågan med Migrations- verket hur ska agera när en ny identitet kommer fram. Därefter kommer enhetliga rutiner att införas. I de fall inte kan verkställa ett avvisnings- eller utvisnings- beslut eller behöver ytterligare besked ska myndigheten underrätta Migrations- verket. Detsamma gäller om utlänningen åberopar att det finns politiska verk- ställighetshinder, eller om det på annat sätt kommer fram att det kan finnas sådana hinder. ska i sådana fall ge anvisningar om verkstäl- ligheten eller vidta andra åtgärder. (Se 12 kap. 17 § första och andra stycket utlänningslagen.) Om det kommit fram nya uppgifter som innebär hinder mot verkställighet kan bevilja uppehållstillstånd, trots att det tidigare beslutet om avvisning eller utvisning fått laga kraft. kan också be- stämma att beslutet tills vidare inte får verkställas (inhibition). (Se 12 kap. 18 § utlänningslagen.) På begäran av den berörda utlänningen ska bevilja en ny prövning av ett beslut som fått laga kraft, om han eller hon åberopar sådana nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående politiskt verkställighetshin- der och som inte kunnat åberopas av honom eller henne tidigare, eller utlän- ningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. När en sådan begäran har gjorts om ny prövning får beslutet inte verkställas innan beslutat om ny prövning ska ske. Beviljas en ny prövning får beslutet inte verkställas innan frågan om uppehållstillstånd avgjorts genom ett beslut som fått laga kraft. (Se 12 kap. 19 och 19 a §§ utlänningslagen.) Ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas genom att utlän- ningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet (se 12 kap. 4 § utlänningslagen). accepterar i vissa fall önskemål från den berörde om att sändas till ett annat land som tar emot honom eller henne. Om utan utlänningens medverkan får kännedom om att han eller hon är medborgare i ett annat land än det som anges i beslutet innebär det inte att utlänningen ska anses ha visat att motta- gande kan ske i det landet. I ett sådant fall bör verkställighetshinder anmälas till (se de allmänna råden till 4 kap. 7 § i RSPFS 2014:8, FAP 638-1). JO har tidigare uttryckt tveksamhet i frågan om polisen borde ha fullföljt en avvisning utan att ha underrättat om nya identitetsuppgifter som kommit fram under polisens verkställighetsarbete. JO bedömde att ett klar- läggande av en persons identitet under polisens verkställighetsarbete allmänt 2017/18 JO1 sett ter sig som väsentlig information. I avsaknad av dokumentation kring iden- titetsfrågan var det dock svårt att i det enskilda ärendet bedöma om de nya uppgifterna var sådana att de kunde påverka bedömningen av eventuella verk- ställighetshinder. (Se JO:s beslut , dnr 4023-2007.) har utarbetat en rutin för att registrera eventuella uppgifter och handlingar som leder till att en annan identitet kan anses ha gjorts sannolik eller styrkt. Rutinen har tagits fram mot bakgrund av att nya uppgifter om iden- titet kan ha en praktisk betydelse men också betydelse för en eventuell prövning av verkställighetshinder. (Se Rättsliga ställningstagande an- gående registrering av identitetsuppgifter, RCI 03/2013.) Under inspektionerna noterades ett antal fall där det under verkställighetsar- betet kommit fram nya identitetsuppgifter från någon annan än den person som skulle avvisas eller utvisas. Gränspolissektionerna handskades med dessa upp- gifter på olika sätt. Verkställigheten genomfördes dock som regel i den nya identiteten. Vid vissa sektioner underrättades den berörde om de nya uppgif- terna i ett tidigt skede, vilket innebar att han eller hon kunde bemöta uppgif- terna. Vid andra sektioner lämnades informationen först i anslutning till avre- san. När det gällde frågan om och när underrättades om de nya identitetsuppgifterna varierade rutinerna mellan gränspolissektionerna. Ett ärende som har överlämnats till för verkställighet kan enligt gällande regler inte återlämnas till . Om nya uppgifter kommer fram under verkställighetsarbetet måste ta ställning till uppgifternas betydelse och hur de ska hanteras inom ramen för arbetet med verkställigheten. Som framgått ovan ska underrätta Migra- tionsverket om man inte kan verkställa avlägsnandebeslutet eller om man behö- ver ytterligare besked. När polisen under verkställighetsarbetet klarlägger en persons identitet är det fråga om nya viktiga uppgifter som skulle kunna påverka bedömningen av om det finns ett verkställighetshinder. bör mot den bakgrun- den som regel informeras om de nya uppgifterna och ges möjlighet att ta ställ- ning till dem. Det kan också vara så att utlänningen vill ansöka om en ny pröv- ning mot bakgrund av de nya uppgifter som kommit fram. Även denne bör därför informeras om de nya uppgifterna. De åtgärder polisen vidtar i dessa avseenden bör dokumenteras. har anfört att man ska ta upp frågan med Migrationsver- ket och därefter utarbeta nya rutiner. Jag förutsätter att det som kommit fram här beaktas. Många av de brister som kommit fram vid min granskning rör frågor som varit reglerade i lag eller i föreskrifter. Det gäller bl.a. dokumentations- och diarieföringsskyldigheten samt hur man hanterar verkställighetsutred- ningar och verkställighetskontroller. JO har tidigare kritiserat polisen för bris- ter i dessa hänseenden. JO har också tidigare behandlat frågan om hur polisen 2017/18 JO1 UTLÄNNINGSÄRENDEN behandlar nya identitetsuppgifter under verkställighetsarbetet. Mot den bak- grunden är det anmärkningsvärt att bristerna nu varit så utbredda. har anfört att man har vidtagit åtgärder i form av utbild- ningsinsatser och att enhetliga rutiner har införts i vissa avseenden. Myndig- heten har även uppgett att de regionala gränspolissektionerna ska erinras om de bestämmelser och rutiner som redan finns när det gäller verkställighets- ärenden samt att vissa ytterligare åtgärder planerats. Jag är naturligtvis positiv till detta arbete. Det är tydligt att det finns ett behov av enhetliga nationella rutiner för Po- lismyndighetens verkställighetsarbete. Det är också viktigt att myndigheten sä- kerställer att de medarbetare som handlägger verkställighetsärenden är inför- stådda med vilka rutiner som gäller för handläggningen, särskilt vad gäller dokumentationen av beslut om tvångsmedel och av de andra åtgärder som vid- tagits, och att myndigheten följer upp att rutinerna följs. Det är självklart också angeläget att berörda medarbetare får tydlig information och utbildning när nya rutiner införs och när det finns ny praxis på området. Mot bakgrund av att arbete med att förbättra handlägg- ningen av verkställighetsärendena ännu inte har genomförts fullt ut kommer jag att följa upp de åtgärder vidtar med anledning av de iakt- tagelser som gjorts vid inspektionerna. Med dessa uttalanden avslutar jag ärendet. 2017/18 JO1 ska göra en självständig bedömning av ett ensamkommande barns ålder vid prövningen av om ett godmanskap för barnet ska upphöra (Dnr 6894-2016) Beslutet i korthet: avslutade ett godmanskap för ett ensamkommande barn efter det att hade bedömt att bar- net var . I beslutet får överförmyndarnämnden kritik för att inte ha gjort en själv- ständig bedömning av åldern och därefter fattat ett eget överklagbart beslut om att godmanskapet skulle upphöra. . anmälde bl.a. i län för handlägg- ningen av ett ärende om godmanskap för ett ensamkommande barn (aktnr 9241). Av anmälan med bilagor framgick bl.a. följande: . utsågs till god man för A.H. Migrationsver- ket fattade beslut i A.H:s ärende om uppehållstillstånd m.m. . I det beslutet fann att A.H. meddelade . i en skrivelse att A.H. skrivits upp i ålder av och därmed blivit myn- dig, varför godmanskapet upphört utan något särskilt beslut. JO uppmanade överförmyndarnämnden att lämna upplysningar om och yttra sig över handläggningen av ärendet. Nämnden skulle vidare redovisa sin be- dömning av det som kommit fram. beslutade att lämna följande remissvar (bilagor här utelämnade): i övertog tillsynen över godmanskapet för det ensamkommande barnet . från överförmyn- daren i . fattade överförmyn- darnämnden beslut om byte av god man och förordnade . som god man för A.H. var vid ansökan om behov av god man för ensamkom- mande barn registrerad med födelseålder 990312. mottog överförmyndarförvaltningen uppgift från . att A.H. blivit uppskriven i ålder av och att den nya åldern som registrerats var 980312. be- gärde i samband med detta en bekräftelse från och fick uppgift om att A.H. fått sin ålder justerad . 2017/18 JO1 I enlighet med de handläggningsrutiner som gällde för den förändrade åldersuppgiften avslutade överförmyndarförvaltningen för överförmyndarnämndens räkning godmanskapet för A.H. utan särskilt beslut. Avslutsdatum sattes till vilket är det datum som justerade åldern för A.H. Utdrag ur överförmyndar- nämndens dagbok bifogas (bilaga 1). behandlade genom beslut § 255 (bilaga 2) frågan om handläggningsrutinerna i ärenden där ensam- kommande barn fått sin ålder justerad hos och åldersju- steringen innebär att barnet får en födelseålder som visar att barnet är . Det saknas prejudicerande praxis på området och nämnden fann inte skäl att ändra i sina rutiner. Enligt 5 § sista meningen lagen om god man för ensamkommande barn (nedan lgekb) upphör ett god- manskap utan särskilt beslut från överförmyndarnämnden när barnet fyller har inte kompetens att göra någon egen ålders- bedömning utan har utgått ifrån att den åldersbedömning som Migrations- verket gör överensstämmer med gällande lagstiftning. Nämnden ansåg där- för att den åldersuppgift som har registrerad ska kunna tillämpas på nämndens verksamhet och att 5 § sista meningen lagen om god man för ensamkommande barn ska tolkas så att ett godman- skap upphör utan särskilt beslut från överförmyndarnämnden när en ung- dom får sin ålder justerad hos , i likhet med vad som gäller när ett barn fyller . I samband med att nämnden behandlade frågan om förvaltningens handläggningsrutiner beslutades också, efter samråd med , att datum för avslut i dessa ärenden skulle sättas till det datum då barnet del- givits åldersjusteringen. Som framgår ovan har överförmyndarnämnden bedömt att godman- skapet ska upphöra i enlighet med 5 § sista meningen lgekb, varför nämn- den inte har fattat särskilt beslut i ärendet. Enligt nämndens bedömning ska yttrande från en ensamkommande ungdom eller en god man i enlighet med 7 och 9 §§ lgekb inhämtas när fråga är om ärenden där beslut om upphö- rande eller entledigande av god man ska fattas av nämnden. Med anledning av att upphörande av godmanskap till följd av åldersuppskrivning inte har bedömts vara ett sådant beslut som ska fattas av nämnden, har nämnden inte tillämpat 7 eller 9 §§ lgekb. Varken barnet eller den gode mannen har därför fått möjlighet att yttra sig över att godmanskapet avslutas. fattade nämndens ordförande beslut om att ändra förvaltningens handläggningsrutiner (bilaga 3). är barnets först registrerade åldersuppgift utgångspunkten vid handläggningen i ärenden om god man för ensamkommande barn till dess att en ny åldersuppgift vunnit laga kraft, vilket sker i samband med att bar- nets asylbeslut vinner laga kraft. gör dock alltid en bedömning av behov av god man i det enskilda fallet. Genom detta beslut har de gode män och/eller ungdomar som fått ett ärende avslutat enligt tidigare rutiner beretts möjlighet att begära att överförmyndarnämnden ska pröva frågan om behov och förordnande av god man igen. Vad gäller handläggning av ärenden efter , tillämpar nämnden fortfarande 5 § sista meningen vid upphörande av godmanskap så som framgår ovan. Som avslutsdatum för godmanskapet sätts dock datumet då barnets asylbeslut vunnit laga kraft. Varken barnet eller den gode man- nen ges därför möjlighet att yttra sig över att godmanskapet upphört såsom föreskrivs i 7 och 9 §§ lgekb. har i det aktuella ärendet avslutat godmanskapet för A.H. enligt gällande rutiner och nämnden vidhåller att dessa rutiner va- rit förenliga med gällande lagstiftning. Enligt 5 § sista meningen lgekb upp- hör ett godmanskap för ensamkommande barn utan särskilt beslut från överförmyndaren när barnet fyller . I förevarande fall har nämnden inte fattat något beslut, varför 7 och 9 §§ inte är tillämpliga. . har dock yttrat sig i samband med att han lämnade uppgift om att barnet fått sin ålder justerad, och uppgivit att han önskar kvarstå som god man till dess att A.H:s beslut i asylärendet vunnit laga kraft. Anledningen till att avslutsdatum i det aktuella ärendet sattes till var att det internt på förvaltningen var oklart från vilket datum nämnden ansåg att ungdomen förväntades företräda sig själv; det datum som framgår av anteckningar, det datum gode mannen och barnet delgavs den nya åldersuppgiften eller det datum då överförmyndarnämnden fick kännedom om den nya uppgiften. Efter sam- råd med beslutade förvaltningschef att datum för avslut skulle sättas till det datum då barnet delgavs åldersjusteringen. I det aktuella ärendet är avslutsdatum dock angivet till det datum då juster- ingen gjordes hos . vidhåller sin inställning om att ungdomar som är ska företräda sig själva och att behov av god man för en en- samkommande ungdom som är myndig saknas. Nämnden anser vidare att 5 § sista meningen lgekb även får anses tillämpbar på ungdomar som får sin ålder justerad till myndig ålder av . Nämnden har dock uppmärksammat att åldersjustering i flera fall ändrats i samband med att ungdomars asylbeslut prövats i högre instans, vilket med- fört att nämnden självmant ändrat sina handläggningsrutiner för att säker- ställa att brister i handläggning inte får till följd att barn som inte är blir utan god man. noterar avslutningsvis att Kommuner och Landsting i sin PM om ändrade åldersbedömningar av ensamkom- mande barn, inte vill lämna någon rekommendation till kommunerna om hur dessa frågor bör hanteras. Till remissvaret fogades Kommuner och Landstings promemoria från , Ändrade åldersbedömningar av ensamkommande barn. . kommenterade remissvaret och bifogade beslut . I beslutet biföll tingsrätten överklagande av över- förmyndarnämndens beslut att avsluta godmanskapet för A.H. och förordnade att han alltjämt skulle vara god man för A.H. Beslutet, som gällde , vann laga kraft. Lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn innehåller bestäm- melser om god man i vissa fall för den som är och som är utländsk medborgare eller statslös (1 §). Syftet med lagen är att stärka skyddet för barn som av flyktingskäl eller andra skäl kommer ensamma till och söker uppehållstillstånd här, eller som av motsvarande skäl kommer till och blir ensamma under vistelsen här. I sådana situationer ska lagen säkerställa att en god man träder in i förmyndarens och vårdnadshavarens ställe. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 Ett godmanskap ska upphöra om någon av barnets föräldrar eller någon an- nan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe anländer till Sve- rige och är i stånd att utöva förmynderskapet och vårdnaden, om barnet varakt- igt lämnar , om en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt föräldrabal- ken utses för barnet, eller om det är uppenbart att en god man av någon annan anledning inte längre behövs. Överförmyndaren beslutar om upphörande av godmanskapet. När barnet fyller upphör godmanskapet automatiskt utan att överförmyndaren fattar något särskilt beslut (5 §). Överförmyndaren får självmant ta upp en fråga om upphörande av godman- skap och om entledigande av en god man. Överförmyndaren ska ge barnet till- fälle att yttra sig, om det kan ske och det inte är obehövligt (7 §). Innan en god man entledigas, ska han eller hon ges tillfälle att yttra sig (9 §). Överförmyn- darens beslut får överklagas till tingsrätten (jämför 12 § och 20 kap. 6 § föräld- rabalken). och har i Överförmyndarpraktika (version t.o.m. supplement , avsnitt 10) uttalat bl.a. följande: När det ensamkommande barnet fyller blir det myndigt, precis som svenska barn, och den gode mannens uppdrag upphör. Den gode mannen behöver inte begära sitt entledigande utan uppdraget upphör automatiskt. [E]tt godmanskap [ska] upphöra ifall finner att barnet, el- ler snarare ungdomen, är eller äldre trots att det tidigare ansetts vara omyndigt. Då uppskrivning av ålder sker i samband med beslut om avvis- ning eller utvisning bör den gode mannen överklaga beslutet och kvarstå i uppdraget till dess beslutet vunnit laga kraft. mannen har efter 18-årsdagen ingen behörighet att företräda barnet utan det får föra sin talan själv precis som andra myndiga personer. I propositionen Åldersbedömning tidigare i asylprocessen (prop. 2016/17:121) har regeringen uttalat (s. 13) bl.a. följande: Som några remissinstanser, bl.a. JO och , påpekar finns det ingen rättslig reglering eller entydig rättspraxis [fotnot här utelämnad, JO:s anm.] som klargör vilken verkan beslut om ålder har i förhållande till andra aktörer. Utgångspunkten måste därmed vara att varje myndighet som kommer i kontakt med ensamkommande asylsökande barn självständigt har att ta ställning till en asylsökandes ålder inom ramen för sin verksamhet och utifrån det regelverk som styr denna. I praktiken har dock beslut om ålder stor betydelse vid den åldersbedömning som den andra myndigheten själv ska göra. Detta torde i synnerhet gälla om en medicinsk åldersbedömning också görs i asylärendet. I de flesta fall blir alltså beslut om ålder i praktiken styrande även för andra myndigheter vid mottagandet av den asylsökande. Regeringen anser att den ordningen bör vara tillräcklig och ser därför inte något behov av att nu föreslå ändringar i den lagstiftning som reglerar mottagandet av ensamkommande asylsökande barn och dessa per- soners tillgång till boende, god man, skolgång och hälso- och sjukvård. Re- geringen ser inte heller i övrigt något behov av att nu föreslå ändringar i den lagstiftning som reglerar mottagandet av ensamkommande asylsö- kande barn. I ett beslut anförde JO följande. Jag delar regeringens uppfattning att varje myndighet måste göra en egen be- dömning av en asylsökandes ålder inom ramen för sin verksamhet och utifrån det regelverk som styr denna om det inte finns någon särskild reglering om annat. Detta är grundläggande för all myndighetsutövning (jämför 12 kap. 2 § regeringsformen). Ett godmanskap för ett ensamkommande barn är förenat med betydande rättsliga och faktiska verkningar. Det finns inte någon särskild reglering som innebär att åldersbedömningar gäller inom överförmyndar- nämndens verksamhetsområde. Det är därför nämndens uppgift att göra en egen åldersbedömning när det finns anledning till det i enlighet med lagen om god man för ensamkommande barn med beaktande av de syften som bär upp den lagen. Naturligtvis ska åldersbedömning och underlaget för den beaktas vid nämndens egen åldersbedömning. Om överförmyndarnämndens åldersbedömning mynnar ut i att huvudman- nen är eller äldre, kan det enligt min mening inte jämställas med att ”bar- net fyller ” och godmanskapet därför upphör automatiskt utan ett särskilt beslut. I stället bör en sådan situation betraktas som att någon god man uppen- barligen inte längre behövs (1 § och 5 § första stycket 4 lagen om god man för ensamkommande barn). Då ska godmanskapet upphöra genom att nämnden fattar ett särskilt beslut om det. Ett sådant beslut ska motiveras (20 § förvalt- ningslagen [1986:223], FL). Parterna ska också underrättas om beslutet och om hur det kan överklagas (21 § FL). I det aktuella ärendet har överförmyndarnämnden, efter det att Migrations- verket i ett ärende om uppehållstillstånd m.m. bedömt att A.H. var , av- slutat godmanskapet för A.H. utan att fatta något eget formligt beslut om saken. Varken . eller A.H. fick tillfälle att yttra sig . Av nämndens remissvar framgår att nämnden inte har gjort en självständig bedömning av A.H:s ålder i enlighet med lagen om god man för ensamkommande barn med beaktande av de syften som bär upp den lagen. Även om rättsläget inte varit entydigt, kan nämnden inte undgå kritik för detta.