frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — JO fann också stora variationer i hur polisen informerar och den enskilde när nya identitetsuppgifter kommer fram under verkstäl- lighetsarbetet. JO lyfter fram att och den enskilde som re- gel bör informeras och ges tillfälle att ta ställning till uppgifterna. JO konstaterar att det är tydligt att det finns ett behov av enhetliga na- rutiner för verkställighetsarbete och att det är viktigt att myndigheten säkerställer att de medarbetare som handlägger verkställighetsärenden är införstådda med vilka rutiner som gäller för hand- läggningen och att myndigheten följer upp att rutinerna följs. har påbörjat ett arbete med att ta fram enhetliga rutiner för gränspolisverksamheten, och utbildningsinsatser kommer att genomfö- ras . Mot bakgrund av att polisens förbättringsarbete ännu inte har genomförts fullt ut kommer JO att följa upp de åtgärder som vidtas. Beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av , en mi- grationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkställas genom att ut- länningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet. har huvudansvaret för verkställigheten av dessa beslut. Vissa beslut verkställs dock av . Om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan Polismyn- dighetens medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för 2017/18 JO1 att verkställa beslutet ska överlämna ärendet till Polismyn- ska även verkställa myndighetens egna beslut om avvisning och en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. 12 kap. 4 och 14 §§ utlänningslagen.) verkställighetsärenden handläggs av gränspolissektio- nen inom respektive polisregion. En verkställighet med tvång är en ingripande åtgärd. Ett beslut om avvisning eller utvisning får inte verkställas om det uppkommit något hinder mot verk- Om en verkställighet trots det genomförs kan det få allvarliga kon- sekvenser och innebära stora rättssäkerhetsförluster för den enskilde. JO har i sitt löpande tillsynsarbete uppmärksammat brister i gränspolisens ar- bete med att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. Det har bl.a. förekom- mit att gränspolisen inte kontrollerat om det fanns hinder mot verkställighet och därför verkställt utvisningsbeslut trots att det fanns sådana hinder (se bl.a. JO:s beslut , dnr 320-2015, JO:s beslut , dnr 1330-2014, och JO:s beslut , dnr 4739-13). Det har även framkommit tveksamheter kring polisens användning av tvångsåtgärder (se bl.a. JO 2016/17 s. 619, dnr 836-2015, JO 2016/17 s. 626, dnr 2488-2014, och JO 2016/17 s. 633, dnr 1548-2015). Mot den bakgrunden genomförde JO och åtta inspektioner av gränspolisverksamhet. Under inspektionsserien besöktes gränspolissektionerna i landets sju polisregioner, och JO:s medarbetare träffade i samband med detta samtliga sektionschefer. Granskningen var främst inriktad på att kontrollera vilka rutiner Polismyn- digheten hade för att säkerställa att beslut om avvisning eller utvisning inte verkställs om det finns hinder mot verkställighet. Granskningen avsåg också hur gränspolissektionerna hanterade frågor om ambassadbesök och tvångsåt- gärder i form av husrannsakan och hämtning. Under inspektionerna gjordes även vissa andra iakttagelser. Vid varje inspektion granskades 50–70 verkställighetsärenden. Det rörde sig om både ärenden som var överlämnade till från Migrations- verket, egna avvisningar och ärenden där beslut om utvis- ning hade fattats av allmän domstol. Från var och en av inspektionerna finns ett protokoll där de iakttagelser som gjordes har redovisats (se dnr 5380-2015, dnr 5563-2015, dnr 5590-2015, dnr 7204-2015, dnr 334-2016, dnr 383-2016, dnr 2185-2016 och dnr 2208-2016). Inspektionerna kompletterade den bild som kommit fram i det löpande till- synsarbetet om polisens användning av tvångsåtgärder vid verkställighet. överlämnade jag tre tillsynsbeslut om gränspolisens användning av tvång till . I besluten konstaterade jag att det fanns oklarheter om vilka tvångsåtgärder polisen har rätt att vidta för att verkställa ett avvis- nings- eller utvisningsbeslut, särskilt när den som åtgärden avser inte är tagen i förvar. Jag konstaterade att lagstiftningen borde förtydligas så att förutsätt- ningarna för att använda tvångsmedel klart framgår. (Se JO 2016/17 s. 619, dnr 2017/18 JO1 836-2015, JO 2016/17 s. 626, dnr 2488-2014, och JO 2016/17 s. 633, dnr 1548- 2015.) Med anledning av besluten har regeringen föreslagit ändringar i utlän- ningslagen (se propositionen Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs, prop. 2016/17:191). Ändringarna föreslås träda i kraft . Med anledning av det som kom fram vid inspektionerna uppmanades Polis- myndigheten att yttra sig i följande fem avseenden. •Dokumentation och diarieföring. •Husrannsakan och hämtning. •Kontroll av verkställighetshinder. ombads också att redovisa sina rutiner på de angivna områ- dena och hur myndigheten säkerställer att polisregionerna arbetar enligt ruti- nerna. skulle vidare göra en bedömning av de iakttagelser JO gjort och redogöra för vilka åtgärder myndigheten funnit skäl att vidta med anledning av det som kommit fram. I det följande redovisas övergripande synpunkter samt – under respektive avsnitt – de huvudsakliga iakttagelser på varje område som gjordes vid inspektionerna, yttrande och min bedömning. yttrade sig efter att ha hämtat in yttranden från de regionala gränspolissektionerna. Gränspolissektionen vid Nationella operativa avdel- ningen (), som har processansvar för myndighetens gränskontrollverk- samhet, gav in ett eget yttrande. lämnade den övergripande synpunkten att man instäm- mer i de iakttagelser och påpekanden som gjorts vid inspektionerna. Myndig- heten uppgav också att gränspolissektionen vid kommer att erinra de regi- onala gränspolissektionerna om de bestämmelser och rutiner som redan finns när det gäller verkställighetsärenden. Vidare angavs att man beslutade om en modell för processtyrning och att det praktiska arbetet med att ta fram arbetsmetoder och rutiner i enlighet med modellen påbörjades . uttalade vidare att behovet av utbildning inom gränspo- lisområdet är stort och att utbildningsfrågorna har varit eftersatta under . Man har tagit fram ett utbildningsprogram för gränspolisverksamheten, vil- ket omfattar en grundkurs för dem som ska arbeta inom verksamheten samt speciella kurser för dem som arbetar med gränskontroll, inre utlänningskontroll och verkställighet av avlägsnandebeslut. Utbildningarna kommer att genomfö- ras . Utöver det finns det en uppdaterad kurs för beslutsfattare, och en första sådan kurs genomfördes . 2017/18 JO1 I ett beslut anförde JO Renfors följande. Allmänt om dokumentation och diarieföring Det fanns stora variationer mellan gränspolissektionerna i landets sju polisregi- oner när det gällde vilka handlingar som registreras i polisens ärendehanter- ingssystem (). Vid flera sektioner registrerades endast ett fåtal handlingar, medan i princip samtliga inkomna och upprättade handlingar i ett verkställig- hetsärende registrerades vid andra sektioner. Vissa sektioner ansåg att ärende- hanteringssystemet var svårhanterligt och att det inte var anpassat för hand- läggningen av verkställighetsärenden. På något håll efterlystes mer utbildning i ärendehanteringssystemet. Också när det gällde dokumentationen i ärendena fanns det stora variationer mellan sektionerna. I flera fall var det svårt att följa ärendets gång utifrån den dokumentation som fanns. Det kom även fram att man vid flera sektioner ansåg att dokumentationen av vidtagna åtgärder sköttes på ett bättre sätt innan infördes och att man hoppades att dokumentationsmöjligheterna i skulle förbättras. medgav att man brustit i dokumentation och diarieföring i många ärenden och anförde följande. Vilka rutiner gäller nu inom området dokumentation och diarieföring? har flera olika styrdokument på området. Av Polismyn- dighetens interna föreskrifter och allmänna råd om postbehandling och di- arieföring framgår bland annat att gränspolisverksamheten, och inte Polis- myndighetens registratorer, ansvarar för diarieföring av ärenden som regi- streras i allmänna diarier i gränspolisverksamheten (se PM 2015:24, FAP 181-1). finns Riktlinjer för diarieföring i det allmänna diariet (PM 2016:57). Riktlinjen är obligatorisk att använda . I för (PM 2016:23) finns verksamhetsregler för registrering av ärenden i de allmänna diarierna. Utöver grundhandboken finns den som beskriver hur utlänningsärenden hanteras i . Målgrupp är an- vändare som diarieför, registrerar och/eller handlägger utlänningsärenden i samt användare som tar fram statistik i utlänningsärenden. Samtliga styrdokument finns tillgängliga på Intrapolis, intranät. Hur säkerställer myndigheten att regionerna arbetar enligt gällande rutiner? Samtliga ovan nämnda styrdokument finns publicerade på Intrapolis. Flera regioner har efter JO:s inspektioner infört nya regionala rutiner för Utöver det har flera regioner sedan inspektionerna genomfört utbildningar i diarieföring och för handläggarna. Redogörelse för vilka åtgärder finner skäl att vidta med anledning av det som kommit fram [– – –] [Gränspolissektionen vid ] kommer att påminna om de styrdo- kument som nämns ovan. I it-planen har det beslutats om att ett handläg- garstöd för verkställighetsärenden ska tas fram, vilket kommer att under- lätta diarieföringen och dokumentationen i verkställighetsärenden. I den grundutbildning för handläggning av verkställighetsärenden som har ta- gits fram finns såväl utbildning i förvaltningsrätt som kunskap om PÄR- systemet med. De rutiner för verkställighetsutredningar som Polismyndig- heten nu utvecklar […] kommer att bidra till en bättre dokumentation. Nätverket för verkställighetsarbetet med representanter från gränspolissek- tionen vid och samtliga polisregioner kommer ständigt att arbeta för framtagande och upprätthållande av enhetliga rutiner och arbetssätt med verkställighetsärenden. Allmänna handlingar ska som regel registreras så snart de kommit in till eller upprättats hos en myndighet. En ovillkorlig registreringsskyldighet gäller dock endast handlingar som omfattas av sekretess. (Se 5 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen, OSL.) I den mån handlingar ska diarieföras ska det ske utan dröjsmål. Registrer- ingen ska göras så snart det är praktiskt möjligt, normalt eller senast dagen efter handlingen kom in eller upprättades (se bl.a. JO 2002/03 s. 491, dnr 1384-2000). När det gäller de handlingar som registreras ska det av registret (diariet) framgå vilket datum handlingen kom in eller upprättades samt diarienummer eller annan beteckning som handlingen har fått vid registreringen. Det ska även framgå i korthet vad handlingen rör och i förekommande fall vem som är av- sändare eller mottagare av handlingen. Sistnämnda uppgifter ska utelämnas el- ler särskiljas om det behövs för att registret i övriga delar ska kunna hållas till- gängliga för allmänheten. (Se 5 kap. 2 § OSL.) Enligt 15 § förvaltningslagen ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. JO har upprepade gånger uttalat att det inte är tillräckligt att endast anteckna uppgifter som kan ha betydelse för utgången i ett ärende. Alla beslut och åtgär- der som vidtas i ärendet samt faktiska omständigheter och händelser av bety- delse bör redovisas. Även uppgifter som enbart rör ärendets gång och som inte direkt tillför ärendet sakuppgifter bör i stor utsträckning dokumenteras. Sådana uppgifter kan t.ex. gälla att det har förekommit kontakter med parter, andra personer eller myndigheter. JO:s protokoll , dnr 5464-2014.) I flera av de ärenden som JO granskade förekom brister i dokumentationen och diarieföringen av handlingar. Att dokumentation sker är en förutsättning för att det ska finnas ett fullgott underlag i ett verkställighetsärende och för att detta ska kunna handläggas även i en ordinarie handläggares frånvaro. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 en av förutsättningarna för att det ska finnas möjlighet till insyn i och kontroll Kraven på en fullgod dokumentation och diarieföring av handlingar är inte nya, och JO har tidigare kritiserat polisen för brister i det avseendet. anmärkningsvärt att bristerna är så utbredda, och det är angeläget att en förbätt- ring kommer till stånd. Enligt min mening måste de enskilda tjänstemännen få ökade kunskaper om betydelsen av dokumentation och diarieföring. digheten har redogjort för vilka åtgärder som man vidtagit och vilka åtgärder som planeras samt redovisat att man arbetar aktivt för att säkerställa att kraven Med de styrdokument och utbildningsinsatser som redogjort för finns det enligt min mening goda förutsättningar att komma till rätta med problemen. Jag förutsätter att arbete på detta om- Frågan om dokumentationsskyldighet m.m. i vissa särskilda situationer re- dovisas nedan under respektive avsnitt. Det fanns stora variationer mellan gränspolissektionerna när det gällde doku- mentationen av bl.a. husrannsakan och hämtning. Vid två sektioner uppgavs att man inte upprättade några protokoll över genomförda husrannsakningar men att det framgick av händelserapporter hos länskommunikationscentralen re- spektive av s.k. dagbesked att beslut om husrannsakan fattats. Vid en sektion uppgavs att man först i anslutning till hade börjat upprätta pro- tokoll över genomförda husrannsakningar. Hos vissa andra sektioner där beslut om husrannsakan och protokoll över åtgärden saknades i akten uppgav man att dessa förvarades på annan plats. Någon hänvisning till var handlingarna förva- rades fanns dock inte i akten. I flera fall kom det fram att gränspolissektionerna tillämpade 9 kap. 9 § eller 12 kap. 14 § utlänningslagen tillsammans med 20 § polislagen när man häm- tade personer i bostaden för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut (jämför JO 2016/17 s. 619, dnr 836-2015). instämde i JO:s iakttagelser och påpekanden om att det fanns stora variationer mellan de olika sektionerna när det gällde dokumentationen av bl.a. beslut om husrannsakan och hämtning till förhör. uppgav vidare att fel grund sannolikt hade tillämpats i flera fall när det gäller beslut om husrannsakan. När det gäller rutinerna för husrannsakan och hämtning redovisade Polis- myndigheten bestämmelserna i 27 § polislagen och hänvisade till sina före- skrifter (RPSFS 2011:12, FAP 100-2) samt uppgav att det finns ett formulär för dokumentationen i myndighetens formulärportal. an- förde vidare följande. 2017/18 JO1 Att ett beslut om hämtning till förhör enligt 9 kap. 9 § utlänningslagen ska dokumenteras framgår inte uttryckligen. Ur kontroll- och rättssäkerhetssyn- punkt är det dock viktigt att beslut om och verkställighet av tvångsmedel alltid dokumenteras. framgår att tvångsåtgär- der ska registreras som handlingar i det aktuella ärendet. Det framgår även att handläggaren inom gränspolisverksamheten, om tvångsåtgärden initie- ras av en annan del av , t.ex. en kommunikationscentral, och man där skapar ett ärende, lämpligen bör relatera ärendena till varandra. När det gäller grunden för husrannsakan vill framföra följande. Rättsliga bedömningar/utredningar och informationsspridning m.m. inom gränspolisverksamheten förmedlas genom s.k. cirkulärmed- delanden. Efter JO:s beslut , dnr 836-2015 [JO 2016/17 s. 617, JO:s anm.], publicerade gränspolissektionen vid ett cirkulärmeddelande, CM 14/16, som beskriver möjligheter att vidta tvångsåtgärder vid verkställighet av av- och utvis- ningsbeslut. Av cirkulärmeddelandet framgår bland annat att 20 § polisla- gen inte ger stöd för beslut om husrannsakan vid verkställighet av av- eller utvisningsbeslut om inte ett beslut om förvar har fattats. Hur säkerställer myndigheten att regionerna arbetar enligt gällande rutiner? Samtliga ovan nämnda styrdokument och CM 14/16 finns publicerade på Intrapolis. Flera regioner har uppgett att de nu har rutiner för dokumentation av beslut om husrannsakan och hämtning till förhör samt för hur besluten ska föras in i . Redogörelse för vilka åtgärder finner skäl att vidta med anledning av det som kommit fram [Gränspolissektionen vid ] kommer att erinra de regionala gränspolis- sektionerna om bestämmelsen i polislagen som anger att protokoll ska föras över husrannsakan samt att beslut om och verkställighet av hämtning till förhör ska dokumenteras och att protokollet/handlingen där tvångsåtgärden framgår ska tillföras akten enligt vad som anges i . Protokoll ska föras över ett ingripande som innebär att någon avvisas, avlägs- nas, omhändertas eller grips. Protokoll ska också föras över husrannsakan och liknande åtgärder samt vid omhändertagande av föremål. Protokollet ska inne- hålla bl.a. grunden för beslutet. (Se 27 § polislagen.) Av föreskrifter och allmänna råd om dokumentation en- ligt 27 och 28 §§ polislagen (RPSFS 2011:12, FAP 100-2) framgår bl.a. var och hur dokumentationen ska göras. Det finns också bestämmelser om doku- mentationsskyldighet i 15 § förvaltningslagen. Som beskrivits inledningsvis har jag tidigare i tre tillsynsbeslut uttalat att det finns oklarheter i lagstiftningen när det gäller polisens möjligheter att vidta tvångsåtgärder vid verkställighet av avvisnings- och utvisningsbeslut. Reger- ingen har därför föreslagit nya bestämmelser i utlänningslagen som rör poli- sens tvångsanvändning. (Se JO 2016/17 s. 619, dnr 836-2015, JO 2016/17 2017/18 JO1 s. 626, dnr 2488-2014, och JO 2016/17 s. 633, dnr 1548-2015, samt prop. 2016/17:191.) Av de ovannämnda besluten framgår att det saknas lagstöd för att använda tvång vid verkställighet när den som ska avvisas eller utvisas inte är förvarsta- Vid inspektionerna kom det fram att i flera fall hämtat personer i bostaden för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. lismyndigheten har således i vissa av de fall som granskades vid inspektionen har uppgett att man med anledning av be- sluten informerat samtliga gränspolissektioner om att det endast är möjligt att besluta om husrannsakan eller hämtning av en person vid verkställighet av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut när myndigheten beslutat om förvar och att förutsättningarna för ett sådant beslut då måste vara uppfyllda. grund och med beaktande av de kommande lagändringarna saknas skäl för mig att nu göra några ytterligare uttalanden i frågan. När det gällde dokumentation av husrannsakan och hämtning fanns stora variationer mellan gränspolissektionerna. I vissa fall saknades dokumentation och i andra fall var dokumentationen ofullständig. att man kommer att erinra de regionala gränspolissektionerna om vilka krav på dokumentation som gäller, vilket jag självklart ser positivt på. Det fanns inte några enhetliga rutiner för hur man förbereder ett verkställig- hetsärende och planerar genomförandet av en verkställighet. Vid flera av de granskade gränspolissektionerna saknades helt dokumentation av de åtgärder som vidtagits i verkställighetsutredningarna. I många fall saknades också skriftliga beslut om hur och till vilket land verkställigheten skulle genomföras. Det fanns också skillnader mellan sektionerna när det gällde vilken befattnings- havare (administratör, handläggare eller gruppchef) som ansågs behörig att fatta ett sådant beslut. delade uppfattningen att det saknades enhetliga rutiner för hantering och dokumentation av verkställighetsutredningar. I frågan om vilka rutiner som gäller för verkställighetsutredningar hänvisade Polismyndig- heten till sina föreskrifter (RPSFS 2014:8, FAP 638-1). an- förde vidare följande. Hur säkerställer myndigheten att regionerna arbetar enligt gällande rutiner? FAP 638-1 finns publicerad på Intrapolis. Flera regioner har efter JO:s inspektioner infört nya regionala rutiner för verkställighetsärenden. Redogörelse för vilka åtgärder finner skäl att vidta med anledning av det som kommit fram [Gränspolissektionen vid ] har tagit del av förslag från några regionala gränspolissektioner avseende enhetliga rutiner och beräknar att sådana ru- tiner kan fastställas . Rutinen ska klargöra vad en verkställighetsutredning ska innehålla och hur den ska dokumenteras. När ett verkställighetsärende har kommit in eller påbörjats, ska Polismyndig- heten förbereda ärendet och planera genomförandet. De åtgärder som vidtas ska dokumenteras. Vidare ska i varje verkställighets- ärende genomföra en verkställighetsutredning som ska ligga till grund för ett skriftligt beslut om hur och till vilket land verkställigheten ska genomföras. (Se 4 kap. 1 och 2 §§ föreskrifter och allmänna råd om verk- ställighet av beslut om avvisning och utvisning, RPSFS 2014:8, FAP 638-1.) Jag kan konstatera att det i många fall helt har saknats dokumentation av de åtgärder som vidtagits i verkställighetsutredningen. I många fall har det också saknats skriftliga beslut om hur och till vilket land verkställigheten skulle ge- nomföras, trots att detta krävs enligt de föreskrifter som ska tillämpa. Detta är självklart allvarligt. De föreskrifter som finns är mycket generella till sin karaktär. Granskningen visar vikten av att det vid sidan av föreskrifterna finns tydliga och enhetliga rutiner för vilka faktiska åtgärder som ska vidtas när myndigheten handlägger ett verkställighetsärende. Jag ser positivt på att nu tagit fram sådana rutiner för verkställighetsutredningarna. I de flesta granskade ärendena framgick det inte om, och i så fall när, det hade kontrollerats om det fanns något hinder mot att verkställa avvisnings- eller ut- visningsbeslutet. Granskningen visade att de flesta gränspolissektionerna, åt- minstone fram till tidpunkten för , inte hade några rutiner som angav hur och när kontroller skulle göras och var de skulle dokumenteras. I ett antal fall kom det fram omständigheter som gjorde att det kunde ifrågasättas om beslutet om avvisning eller utvisning hade verkställts i strid med utlän- ningslagens regler. Avsaknaden av dokumentation gjorde att det, utifrån hand- lingarna i akten, inte gick att utesluta att det hade skett. instämde i att det saknades enhetliga rutiner för hantering och dokumentation av kontroll av verkställighetshinder. I frågan om vilka ru- tiner som gäller inom området verkställighetsutredningar hänvisade Polis- myndigheten till sina föreskrifter (RPSFS 2014:8, FAP 638-1) och anförde föl- jande. 2017/18 JO1 2017/18 JO1 Hur säkerställer myndigheten att regionerna arbetar enligt gällande rutiner? FAP 638-1 finns publicerad på Intrapolis. Flera regioner har efter JO:s inspektioner infört nya regionala rutiner för kontroll av verkställighetshinder. Fem av regionerna har uppgett att de även dokumenterar kontroll av verkställighetshinder. Redogörelse för vilka åtgärder finner skäl att vidta med anledning av det som kommit fram är inte anpassat efter gränspolisverksamheten. Gränspolissektionen vid har framfört att bör byggas ut och anpassas till gränspolis- verksamheten. It-avdelningen vid har påbörjat en kart- läggning av hur behovet ser ut. I avvaktan på en lösning kommer en na- tionell rutin för dokumentation om att kontroll av verkställighetshinder gjorts att tas fram. Det kommer att ske genom att den blankett som en av de regionala gränspolissektionerna tagit fram ska bearbetas och spridas till samtliga regioner. Dessutom kommer redan initierade förbättringar och uppdateringar av nuvarande system att genomföras. Under vissa förhållanden får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verk- ställas. Detta gäller bl.a. om utlänningen ansökt om eller beviljats en ny pröv- ning, om avvisnings- eller utvisningsbeslutet inhiberats eller om utlänningen beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd. Bestämmelserna om hinder mot verkställighet finns i 12 kap. utlänningslagen. De redovisas nedan under av- snittet Identitet. ska kontrollera bl.a. om förbud mot verkställighet har in- trätt innan ett avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställs (se 7 kap. 1 § RPSFS 2014:8, FAP 638-1).