frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — Undantag kan göras om beslutet har försetts med ett s.k. återkallelse- förbehåll, om tvingande säkerhetsskäl kräver en omedelbar återkallelse eller om beslutet har blivit oriktigt på grund av att den enskilde har vilselett myn- digheten.205 har i ett avgörande206 behandlat frågan om det finns andra fall då ett beslut om bistånd kan ändras till nackdel för en en- skild. Avgörandet gällde om en socialnämnd kunde ompröva och till bistånds- tagarens nackdel ändra ett beslut om bistånd i form av hemtjänst som gällde tills vidare. I avgörandet uttalade domstolen att om en enskild har beviljats fort- löpande bistånd utan någon angiven tidsbegränsning kan detta beslut omprövas om det finns starka skäl för det, t.ex. om biståndsbehovet väsentligt har föränd- rats. Det kan dock inte komma i fråga att låta ändringar av andra förhållanden än sådana som har kunnat beaktas vid det ursprungliga ställningstagandet få föranleda en omprövning. När det gäller beslut om bistånd som har tidsbegränsats är de nämnda un- dantagen från huvudregeln om omprövning av gynnande beslut inte direkt till- lämpliga. Den enskildes intresse av att kunna förlita sig på en myndighets be- slut talar enligt min mening dock än mer emot att ett tidsbegränsat beslut ska kunna omprövas till den enskildes nackdel innan beslutet har löpt ut. 1985/86:80 s. 39. 206RÅ 2000 ref. 16. 2017/18 JO1 9.4.2 Ny vård- eller boendeform När socialnämnden ska sörja för vård utanför hemmet ska den ges antingen i familjehem, HVB-hem eller stödboende.207 I ett beslut om bistånd i form av vård eller boende utanför det egna hemmet för ett barn bör nämnden ange om biståndet avser en placering i ett familjehem, HVB-hem eller stödboende. Bo- endeformerna skiljer sig mycket åt, och lämplig vård- eller boendeform be- stäms efter överväganden i det enskilda fallet. Utgångspunkten är att beslutet om placering ska fattas utifrån vad som är bäst för barnet i det enskilda fallet. Insatsen ska utformas och genomföras tillsammans med den gode mannen och barnet om det har fyllt . När ett barn beviljas bistånd i form av vård eller boende i familjehem, HVB- hem eller stödboende är det enligt min mening naturligt att se det som en fråga om olika insatser och inte som enbart en fråga om att verkställa ett beslut om vård eller boende utanför det egna hemmet.208 Distinktionen mellan vad som är ett biståndsbeslut och verkställighet av ett sådant beslut påverkar inte socialnämndens skyldigheter enligt 3 kap. 5 § SoL men däremot skyldigheten att ompröva ett beslut. Omprövning av ett gynnande förvaltningsbeslut ska nämligen komma till uttryck i ett formellt beslut. Den enskilde kan överklaga ett sådant beslut till domstol.209 Om det uppstår behov av att ändra vård- eller boendeformen för ett barn från en stadigvarande placering i familjehem till en institution eller tvärtom innebär detta att biståndsbeslutet ska omprövas. Var barnet ska erbjudas boende, dvs. förenklat uttryckt adressen där barnet ska bo, framstår däremot till sin karaktär vara ett led i verkställigheten av biståndsbeslutet. 9.4.3 Förändringar av verkställigheten När en socialnämnd anser att det finns anledning att flytta ett barn inom en och samma vård- eller boendeform är det närmast fråga om en ändring av genom- förandet/verkställigheten av den beviljade insatsen. De allmänna principerna om förutsättningarna för att ändra ett gynnande förvaltningsbeslut är inte till- lämpliga. I stället uppstår frågor om bl.a. en socialnämnd ensidigt och formlöst kan bestämma att ett barn ska flytta eller om nämnden i en sådan situation har en skyldighet att fatta ett beslut i frågan och därmed ge barnet en möjlighet att få saken prövad av domstol. Utgångspunkten är att åtgärder som endast syftar till att verk- ställa ett biståndsbeslut inte kan överklagas. Det finns dock vissa åtgärder som rör ändring av en tidigare beviljad insats och som har sådana rättsverkningar för den enskilde att han eller hon borde ha ett berättigat intresse av att få åtgär- den prövad av domstol.210 Domstolens prövning begränsas i så fall till om den 207Se 6 kap. 1 § SoL. 208Jämför Kammarrätten i dom i mål nr 7735-15. JO 2005/06 s. 182, dnr 1838-2002, och JO:s beslut i ärende med dnr 6507-2008. 210HFD 2012 ref. 11. 2017/18 JO1 enskilde tillförsäkras en skälig levnadsnivå genom beslutet om ändrat genom- förande av den tidigare beviljade insatsen.211 9.4.4 Nämnden bör fatta ett beslut om en ändring innebär att ett barn ska flytta Nämndens beslut om ändring i genomförandet/verkställigheten av den bevil- jade insatsen kan innebära att barnets situation påverkas på ett sådant sätt att barnet har ett berättigat intresse av att få åtgärden prövad av domstol. Om ändr- ingen innebär att barnet flyttas långt från vistelseorten eller i övrigt medför någon beaktansvärd förändring för barnet framstår det som rimligt att barnet bör ha möjlighet att få saken prövad i domstol. För att ett barn ska ha möjlighet att överklaga ett beslut som innebär att barnet ska byta boende bör nämnden därför fatta ett beslut i frågan. Det är sedan domstolen som får ta ställning till om ett eventuellt överklagande kan prövas. handläggning av en fråga om ändring av ett barns boende bör därmed vara densamma oavsett om förändringen innebär en omprövning av ett biståndsbeslut eller om det handlar om en förändrad verkställighet. 9.5 Handläggningen när boendet för ett ensamkommande barn ändras Vid en flyttning från ett boende till ett annat utsätts barnet för en separation. Det är naturligt att en flytt kan medföra påfrestningar för barnet. Hur barnet påverkas beror givetvis på omständigheterna i det enskilda fallet. Även om en placering har varit kortvarig kan det finnas situationer där påfrestningen för barnet blir stor, t.ex. för att barnet har varit utsatt för flera separationer eller andra händelser. Om det hos nämnden uppkommer en fråga om omplacering av ett barn som har en stadigvarande placering i ett familjehem, HVB-hem eller stödboende ska nämnden som regel inleda en utredning om barnets förhållanden.212 ansvarar för att barnet får god vård. Om en socialnämnd får kännedom om uppgifter om ett placerat barn som kan föranleda någon åtgärd av nämnden ska den göra en bedömning av om barnet är i behov av skydd.213 Inte sällan kan det därför uppstå situationer där det är nödvändigt att skyndsamt flytta ett barn utan att nämnden har gjort en fullständig utredning om barnets förhållanden. kan dock inte inom ramen för en frivillig placering med stöd av bestämmelserna i socialtjänstlagen fatta ett beslut om en omplacering utan att först hämta in samtycke från barnets gode man och, om barnet har fyllt , från barnet. Eftersom insatser enligt socialtjänstlagen är frivilliga kan en enskild tacka nej till ett erbjudande om insats. Om barnet eller den gode mannen inte sam- tycker till socialnämndens förslag om en ny placering saknas alltså förutsätt- ningar för en placering i det föreslagna boendet med stöd av bestämmelserna i 211HFD 2013 ref. 39. 212Jämför 2 kap. 2 § andra stycket SOSFS 2012:11 och 11 kap. 1 § SoL. 21311 kap. 1 a § SoL. 2017/18 JO1 SOCIALTJÄNST Om det inte finns skäl att tillämpa LVU får placeringen där- för upphöra. Det innebär att det ytterst är den gode mannen som ska se till att barnet får omvårdnad, trygghet och en god fostran. har dock ett fortsatt ansvar för att barnet får det skydd och stöd som han eller hon behöver. Detta gäller särskilt barn och unga som riskerar att utvecklas ogynnsamt. I en sådan situation har socialnämnden ett långtgående ansvar att försöka motivera och erbjuda frivilliga insatser enligt socialtjänstlagen. 9.6 Tillfälligt placerade barn som flyttas från ett boende till ett annat När det gäller ensamkommande barn inleds i princip en utredning i anslutning till att en placering av barnet görs, tillfälligt eller stadigvarande. Utredningen om barnet ska bl.a. klargöra vilken vård- eller boendeform som barnet behöver. Utgångspunkten är att beslutet om placering ska fattas utifrån vad som är bäst för barnet i det enskilda fallet. Det som har kommit fram i utredningen ska ligga till grund för det beslut om bistånd som fattas. I utred- ningen kan socialnämnden komma fram till att barnets behov av boende bäst tillgodoses i t.ex. en annan boendeform än där nämnden inledningsvis hade placerat barnet. slutliga erbjudande om boende kan därför in- nebära att barnet behöver flytta från sin tillfälliga placering. Om socialnämn- dens förslag till boende tillgodoser barnets behov har barnet eller den gode mannen inte någon obegränsad frihet att välja vård- eller boendeform eller var placeringen närmare ska ske. Det går dock inte att bortse från att insatser med stöd av socialtjänstlagen alltid är frivilliga och kräver samtycke av den gode mannen, och om barnet har fyllt , av barnet. Barnet och den gode mannen måste alltså höras om sin inställning och kan alltid välja att tacka nej till ett erbjudande om en insats. Med hänsyn till att den enskilde ska kunna lita på en myndighets beslut och till barnets behov av trygghet och kontinuitet är det angeläget att nämndens beslut är tydliga och att barnet och den gode mannen informeras om avsikten med att en placering endast är tillfällig. Jag vill dock framhålla att en placering som inledningsvis har varit avsedd att vara tillfällig kan ha pågått att placeringen kan betraktas som tillfällig.214 Vid en tillfällig placering ska barnet och den gode mannen fortlöpande ges relevant information om det arbete som pågår med att ordna ett stadigvarande boende för barnet. Det ska framgå av dokumentationen vilken information som har lämnats. Bestämmelserna om den enskildes rätt att få vara delaktig i plane- ringen av insatserna för honom eller henne, rätt till information och rätt att komma till tals gäller naturligtvis även i de fall då barnets boende är tillfälligt. Det är alltså inte acceptabelt att ett beslut om en ny placering fattas över huvu- det på barnet eller den gode mannen. Situationen för landets socialtjänster var mycket ansträngd . Kommunerna fick ta emot fler ensamkommande barn än vad man 214 Jämför avsnitt 6.4.2 i detta beslut. 2017/18 JO1 hade kunnat räkna med och vad man hade resurser till. Jag har därför stor för- ståelse för att socialnämnderna inledningsvis saknade möjligheter att akut till- godose samtliga ensamkommande barns behov av insatser inom den egna kom- munen eller i en angränsande kommun. Jag har också förståelse för att en soci- alnämnd generellt har bäst förutsättningar att bedriva ett omsorgsfullt arbete med dessa barn och ungdomar om de befinner sig på ett sådant avstånd till som underlättar kontakterna med barnet. Kontakterna och sam- arbetet med exempelvis skolan och hälso- och sjukvården torde också ha bäst förutsättningar om barnet placeras inom den kommun som har ansvaret för bar- net. Vid inspektionerna och i de anmälningar som jag har tagit del av som gäller ändring i boendet för ensamkommande barn har jag dock iakttagit vissa brister i socialnämndernas handläggning av dessa frågor. I vissa fall har socialnämnden inte varit tillräckligt tydlig i sin information till barnet och den gode mannen om att en placering har varit tillfällig i avvak- tan på att barnets behov utreds eller till dess att ett stadigvarande boende kan ordnas. Detta har i några fall lett till missförstånd och missnöje hos barnet och den gode mannen när nämnden slutligen har erbjudit barnet en stadigvarande placering i ett annat boende än där barnet hade placerats tillfälligt. Att infor- mationen i detta avseende har varit bristfällig är givetvis inte tillfredsställande. Även om socialnämnderna har haft möjlighet att göra förändringar i ett barns boende har jag framför allt i de klagomål som har kommit in till JO ge- nomgående noterat brister i socialnämndernas kommunikation med de gode männen och de berörda barnen. Insatser med stöd av socialtjänstlagen bygger på frivillighet och kan inte genomföras mot den enskildes vilja. Innan ett beslut om omplacering fattas måste alltså den gode mannen och barnet höras om sin inställning och samtycke till åtgärden hämtas in. Om nämnden säger upp en placering eller fattar beslut om en ny placering utan att först ha diskuterat saken med barnet och den gode mannen åsidosätter man den enskildes rätt att få vara delaktig i planeringen av insatserna för honom eller henne. Ensamkommande barn är vidare en grupp med olika bakgrunder och behov. De vistas i ett land där de inte kan språket och saknar ofta ett eget socialt nät- verk. Under och innan flykten till kan de ha varit med om uppslitande separationer och andra traumatiska händelser. Det är därför angeläget att bar- nens behov av skydd och stöd utreds på ett omsorgsfullt sätt. Det är naturligt att en flytt kan medföra ytterligare påfrestningar för barnet. Om en socialnämnd beslutar att ett barn ska flytta från ett boende till ett annat utan att ha gett barnet en möjlighet att föra fram sina åsikter i frågan har nämnden inte heller tillräckligt underlag för att göra en bedömning av hur barnet skulle kunna påverkas av en flytt eller för ställningstagandet till om den nya placer- ingen kan tillgodose barnets behov. Någon avvägning och bedömning av bar- nets bästa kan inte heller göras på ett fullgott sätt. Jag ser allvarligt på att man har åsidosatt de grundläggande bestämmelserna om hur ärenden som gäller omplacering av barn som är placerade med stöd av socialtjänstlagens bestämmelser ska handläggas. 2017/18 JO1 9.8.1 Särskilda iakttagelser om tillämpningen av LVU i samband med ändring av ett ensamkommande barns boende Vid en inspektion inom ramen för min undersökning uppmärksammades två ärenden där nämnden hade fattat beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU i samband med att nämnden ville flytta det ensamkommande barnet från ett boende till ett annat.215 Det ena beslutet avsåg barnet , född . Handlingarna i ärendet gav intryck av att beslutet om omhändertagande hade fattats för att flytta Z.M. från ett boende till ett annat. Det framgick inte av beslutet vilken grund som gjorde beslutet nödvändigt. Det andra beslutet avsåg barnet , född . Av handlingarna i det ärendet kom det fram att man behövde flytta M.H. på grund av att boendet där han vistades skulle renoveras. Han samtyckte inte till erbjudandet om en ny placering, och lämnade ett möte då saken diskuterades vid förvaltningen. Nämndens ordförande fattade då ett beslut om omhändertagande enligt 6 § LVU av honom eftersom det fanns sannolika skäl för att M.H. be- hövde vård på grund av sådana omständigheter som avses i 3 § LVU. Man begärde även hjälp av för att genomföra beslutet. upphävde nämndens ordförande beslutet om omhändertagande. hade då flyttat till det nya boendet. Mot bakgrund av iakttagelserna beslutade jag att nämndens handläggning av ärendena angående Z.M. skulle utredas som två särskilda ären- den.216 Som ett led i utredningen av JO:s tillsynsärende med dnr 5842-2016 granskades vid inspektionen bl.a. personakten som gällde barnet , född . Av handlingarna kom det fram bl.a. att det hade uppstått ett behov av att flytta D.H. på grund av att boendet där han vistades skulle stänga. sam- tyckte inte till erbjudandet om en ny placering. Enligt en journalanteckning hade en handläggare i ärendet uppgett till boendet att kunde vara behjälplig med handräckning genom polis om boendet inte kunde ha kvar D.H.217 9.8.2 Allmänt om LVU Insatser inom för barn och ungdomar ska göras i samförstånd med den unge och hans eller hennes vårdnadshavare enligt bestämmelserna i socialtjänstlagen. Under vissa förutsättningar kan barn och ungdomar ges vård utan samtycke med stöd av LVU. Sådan vård kan beslutas på grund av brister i barnets hemmiljö218 eller den unges eget beteende219. 215Älvsjö stadsdelsförvaltning, dnr 6570-2016. 216Se JO:s beslut i ärenden med dnr 7730-2016 och 7731-2016. 217Se promemoria i JO:s ärende med dnr 5842-2016 upprättad vid av stadsdelsförvaltning, dnr 6570-2016. 2182 § LVU. 2193 § LVU. 2017/18 JO1 Den unge ska ges vård med stöd av LVU om det är fråga om någon av de situationer som anges i 2 eller 3 § LVU, och det kan antas att behövlig vård inte kan ges den unge med samtycke av den eller dem som har vårdnaden om honom eller henne och, när barnet har fyllt , av honom eller henne själv.220 Beslut om vård med stöd av LVU fattas av förvaltningsrätten efter en ansö- kan av socialnämnden.221 får under vissa förutsättningar be- sluta att den unge ska omhändertas i väntan på rättens prövning av 9.8.3 Vård enligt LVU på grund av den unges eget beteende Vård ska beslutas om den unge utsätter sin hälsa eller utveckling för en påtaglig risk att skadas genom missbruk av beroendeframkallande medel, brottslig verk- samhet eller något annat socialt nedbrytande beteende.223 En så allvarlig åtgärd som tvångsomhändertagande får inte vidtas utan tungt vägande skäl. Vård enligt LVU på grund av den unges eget beteende kräver att det finns en påtaglig risk för skada genom något av de förhållanden som anges i bestämmelsen. Det innebär att det måste finnas klara och konkreta omstän- digheter som ger stöd för att en risk för skada föreligger. Subjektiva antaganden om risk för skada är inte tillräckligt. Inte heller får ovidkommande omständig- heter såsom allmänna samhällsvärderingar ligga till grund för ett tvångsomhän- dertagande.224 Vidare är det bara den unges eget vårdbehov som får ligga till grund för ett beslut om vård. Intresset av att skydda omgivningen eller skyddet för den unges familj är inte i sig tillräckliga skäl för vård enligt LVU.225 Med brottslig verksamhet avses inte rena bagatellförseelser och inte heller enstaka andra brott som inte är av allvarlig art. Först vid en brottslighet som ger uttryck för en sådan bristande anpassning till samhällslivet att det kan sägas finnas ett vård- och behandlingsbehov kan det bli fråga om vård med stöd av LVU.226 Med socialt nedbrytande beteende i 3 § LVU menas att den unge beter sig på ett sätt som avviker från samhällets grundläggande normer och innebär en påtaglig risk för den unges hälsa eller utveckling. Som exempel på sådant be- teende anges att den unge begår något eller några enstaka allvarliga brott utan att man för den skull kan tala om brottslig verksamhet. Det kan också vara fråga om att den unge mer än tillfälligt vistas i en s.k. knarkarkvart eller någon annan missbruksmiljö eller att den unge prostituerar sig eller uppträder på en sex- klubb.227 2201 § LVU. 2214 § LVU. 2226 § LVU. 2233 § LVU. 1989/90:28 s. 62 och 63. 1979/80:1 Del A s. 583, prop. 1989/90:28 s. 63, SOU 2015:71 s. 359 och SOSFS 1997:15 s. 45. 1979/80:1 s. 583 och prop. 1989/90:28 s. 108. 1989/90:28 s. 66, 67 och 109. 2017/18 JO1 SOCIALTJÄNST har i ett avgörande uttalat att även andra si- tuationer än de som nämns i förarbetena kan falla under uttrycket socialt ned- brytande beteende.228 I avgörandet HFD 2015 ref. 7 konstaterade för- valtningsdomstolen att ett obetänksamt handlande av en ung människa inte var ett sådant socialt nedbrytande beteende som avses i LVU. Vid prövningen av om förutsättningar för vård är uppfyllda ska en samman- tagen bedömning göras av de olika beteenden som den unge visar upp.229 Även om LVU är en skyddslagstiftning för unga är ett tvångsomhänderta- gande enligt lagen en ingripande åtgärd. Det är därför angeläget att tillämp- ningen av 3 § LVU inte sträcker sig utöver vad som kan betraktas som en rimlig tolkning av bestämmelsens ordalydelse. Enbart det faktum att den unge utsätter sig för en risk innebär inte att det föreligger ett beteende som kan betecknas som socialt nedbrytande.230 9.8.4 omhändertagande enligt 6 § LVU får besluta att den som är ska omhän- dertas, om det är sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av lagen och det inte går att avvakta rättens beslut om vård med hänsyn till risken för den unges hälsa eller utveckling eller till att den fortsatta utredningen allvarligt kan försvåras eller vidare åtgärder hindras. Om det inte går att avvakta social- nämndens beslut om omhändertagande, får nämndens ordförande eller någon annan ledamot som nämnden har utsett besluta om omhändertagande.231 Båda de nämnda förutsättningarna måste vara uppfyllda. Eftersom ett ome- delbart omhändertagande är en tillfällig åtgärd är det naturligt att man måste göra en preliminär bedömning av om LVU är tillämplig. Vid den bedömningen ska det framstå som sannolikt att den unge behöver beredas vård med stöd av LVU. Det ligger i sakens natur att ett fullständigt beslutsunderlag inte finns i situationer där ett omhändertagande blir aktuellt.232 Det finns inte någon bestämmelse i LVU om hur ett beslut om omhändertagande ska utformas. Det bör dock framgå av beslutet om det grun- dar sig på omständigheter som anges i 2 § och/eller 3 § LVU.233 ska på begäran av bl.a. socialnämnden eller någon leda- mot eller tjänsteman som nämnden har utsett hjälpa till att genomföra ett beslut om vård eller omhändertagande med stöd av LVU (43 § LVU). 9.8.5 LVU får inte användas enbart i syfte att flytta ett barn från ett boende till ett annat Ensamkommande barn är en utsatt grupp som ofta saknar stöd och andra kon- takter i . De befinner sig därmed i en särskilt utsatt situation. 228RÅ 2000 ref. 33. 229Jämför RÅ 84 2:31 och RÅ 2000 ref. 33. 230Jämför HFD 2015 ref. 42. 2316 § LVU. 232SOSFS 1997:15 s. 43 och 44. 1979/80:1 Del A s. 590 och SOU 2015:71 s. 361, 362 och 1037. 2017/18 JO1 nödvändigt att flytta ett ensamkommande barn som är placerat enligt bestäm- melserna i socialtjänstlagen och barnet inte samtycker till ett erbjudande om en ny placering kan det uppstå situationer då barnet inte har någonstans att bo. I en sådan situation finns det naturligtvis en risk för att barnets hälsa eller ut- veckling kan skadas. Jag vill dock särskilt framhålla att LVU är en skyddslagstiftning som ska se till att barn och unga, under särskilda förutsättningar, får det skydd och stöd som de behöver. Nämnden får givetvis inte fatta ett beslut om om- händertagande enbart för att bryta ett barns motstånd mot en flytt eller för att kunna få hjälp med handräckning för en sådan åtgärd. Det sagda innebär givetvis inte att en socialnämnd kan förhålla sig passiv om en ung person avviker eller utsätter sin hälsa eller utveckling för en risk att skadas. Med hänsyn till ansvaret för att se till att barnet får det skydd och stöd som det behöver måste nämnden på lämpligt sätt försöka motivera barnet till nödvändiga insatser. 10 Några särskilda frågor med anknytning till det ensamkommande barnets ålder Som jag har redogjort för är det socialnämndens ansvar att ett ensam- kommande barn får ett boende. När den unge fyller anses han eller hon inte längre vara ett ensamkommande barn.234 Ansvaret för bl.a. boendet går då som regel över till om hans eller hennes ansökan om uppe- hållstillstånd inte har behandlats.235 Det finns flera frågor som är kopplade till barnens ålder och som gäller socialnämndens handläggning av ärenden som rör ensamkommande barn. Utifrån det som har kommit fram vid mina inspektioner och genom anmälningar till JO vill jag behandla tre sådana frågor, nämligen 1.Hur ska socialnämnden handlägga ärendet om nämnden efter Migrations- verkets anvisning, till skillnad från verket, bedömer att det ensamkom- mande barnet är ? 2.Hur ska socialnämnden handlägga ärendet om i ett be- slut har bedömt att det ensamkommande barnet är ? 3.Hur ska socialnämnden handlägga ärendet i samband med att det ensam- kommande barnet fyller ? Regeringen lämnade en proposition till med förslag om ändringar i utlänningslagen som innebär att ska göra en åldersbedömning tidigare i asylprocessen.236 Jag utgår i det följande från att förslagen i propositionen kommer att leda till lagstiftning. 234Jämför 1 § femte stycket LMA. 235Jämför 2, 3 och 14 §§ LMA. Se även prop. 2005/06:46 s. 50. 2016/17:121. Till grund för propositionen ligger regeringens promemoria Åldersbe- dömning tidigare i asylprocessen (Ds 2016:37). 2017/18 JO1 SOCIALTJÄNST