frsrdg · H504JO1 · 2017-11-14 00:00:00 — Insatserna ser lite olika ut men består bl.a. i utbildningsinsatser (såväl teoretiska som praktiska) och särskilda praxismöten. Flera av regionerna har avskildhet som ett fokusom- råde. Sammantaget kan Kriminalvården konstatera att det såväl lokalt som regionalt görs goda insatser i syfte att säkerställa att fängelselagens bestäm- melser om avskildhet efterföljs och för att kvalitetssäkra avskildhetsbeslut. om gemensamhet och avskildhet i anstalt (2012:1) som utarbetades utgör ett gott stöd till beslutsfattarna. Det går dock inte att bortse ifrån att det ibland finns stora skillnader mellan olika regioner och verksamhetsställen. Vissa av dessa skillnader skulle kunna förklaras med ett lågt antal avskildheter och därmed ett lägre behov av t.ex. utbildningsinsatser. I andra fall rör det sig om små anstalter i säker- hetsklass 3 där avskildhetsbeslut sällan eller aldrig fattas på annan grund än kroppsbesiktning, varför behovet av kontinuerliga uppföljningar av längre pågående avskildheter är litet. Oaktat detta har Kriminalvården identifierat avskildhetsåtgärder som ett prioriterat område och har därför vidtagit och beslutat om flera centrala insatser för att höja kvaliteten och uppnå ökad enhetlighet. genomförde Kriminalvårdens internrevision en granskning av avskildhetsåtgärder som beslutats . Internrevisionen ansåg att det i allt väsentligt fanns grund för de granskade besluten men konstaterade brister av olika slag i omkring en tredjedel av de granskade ärendena. Merparten av de granskade besluten hade fattats av vakthavande befäl, vilka internrevisionen ansåg ha otillräcklig utbildning för uppgiften. Intern- revisionen rekommenderade bland annat att utbildningsinsatserna för beslutsfattare inom området skulle utökas samt att det skulle skapas system för kontinuerlig uppföljning och granskning. Kriminalvården genomförde en större omorganisation. Ett syfte med den nya organisationen har varit att öka förmågan att leda och styra hela Kriminalvårdens alla verksamhetsdelar för att kunna erbjuda en mer sammanhållen, likvärdig och rättssäker kriminalvård i hela landet. I Kriminalvårdens verksamhetsplan fick anstalts- och häktesavdel- ningen i uppdrag att stärka enhetlighet och kvalitet i rättstillämpning i hand- ling och beslut. Detta ska ske genom att bl.a. etablera en struktur och rutiner för praxisbildning och uppföljning på rättsområdet. gav generaldirektören ett särskilt uppdrag till anstalts- och häktesavdelningen att inom ramen för verksamhetsplanen arbeta fram ruti- ner som säkerställer att avskildhetsbeslut följs upp och granskas kontinuer- ligt. Inom ramen för detta uppdrag har anstalts- och häktesavdelningen ut- format ett egenkontrollprogram för avskildhetsbeslut, se bilaga. 2017/18 JO1 met är inte avsett att ersätta ordinarie rutiner för kvalitetssäkring av på- gående avskildhetsärenden, utan ska fungera som ett stickprov i efterhand. Egenkontrollen består i en grundläggande och en fördjupad del. Den grund- läggande delen tar sikte på efterlevnaden av de tidsgränser för omprövning alternativt hävning samt läkarbedömning som följer av fängelselagen. Kon- trollen utgår ifrån bevakningslistan i KVR och innefattar även en gransk- ning av att dokumentation av fängselanvändning följer fängelseförordning- ens krav. Den grundläggande delen ska göras en gång . Den är en mer ingående kvalitativ granskning i ett begränsat antal avskildhetsären- den där fokus ligger på utformningen av beslut och dokumentation. Den fördjupade egenkontrollen omfattar samtliga avskildhetsärenden avseende tio intagna vid anstalten. Vakthavande befäl är enligt Kriminalvårdens arbetsordning beslutsfat- tare i de flesta avskildhetssituationer. Huvudkontorets HR-avdelning erbju- der fortlöpande nationella grund- och fortbildningar för vakthavande befäl. Utbildningarna har fokus på säkerhet men innehåller också moment om till- lämpningen av regelverket om avskildhet. HR-avdelningen fick verksamhetsplan ett uppdrag att granska utformningen av utbildningsinsat- serna för beslutsfattare av avskildhetsbeslut samt överväga hur insatserna kan utökas. Uppdragets syfte är att förbättra rättssäkerheten och doku- mentationen. Som ett led i Kriminalvårdens satsning på att förbättra tillämpningen av reglerna om avskildhet har HR-avdelningen i samarbete med anstalts- och häktesavdelningen utarbetat en e-kurs om avskildhet som introducerades . Utbildningen ska bidra till att skapa förutsättningar för en kor- rekt tillämpning av avskildhetslagstiftningen och säkerhetsställa att even- tuella åtgärder inte görs mera ingripande än vad situationen kräver. E-kur- sen är case-baserad och bygger på ett antal filmer som behandlar situationer som kan resultera i avskildhet för en eller flera intagna. Kriminalvården måste alltid göra en avvägning vad gäller att begränsa antalet möjliga beslutsfattare avseende ingripande beslut, t.ex. om place- ring i avskildhet, mot nödvändigheten i att sådana beslut kan fattas snabbt. Det avgörande för riktigheten i ett avskildhetsbeslut är inte vilken funktion som har rätt att fatta beslutet utan att beslutsfattaren har fått erforderlig ut- bildning och stöd för att fatta väl avvägda beslut i enlighet med fängelsela- gens bestämmelser. Kriminalvården vidtar ett flertal åtgär- der för att både öka kompetensen hos beslutsfattarna men även för att skapa strukturer för en enhetlig kvalitetsuppföljning. Kriminalvården är förhopp- ningsfull om att dessa åtgärder kommer att ge ett gott resultat. I ett beslut uttalade chefsJO följande. En utgångspunkt för verksamheten i anstalt är att de intagna ska vistas i ge- menskap med andra intagna, både under sysselsättning och fritid (6 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen). Även en helt kortvarig inlåsning utan gemenskap innebär ett avskiljande i fängelselagens mening. Däremot kan s.k. inre sektionering el- ler differentiering, dvs. att gemensamheten begränsas till mindre grupper av intagna, ske utan särskilt lagstöd eftersom de intagna då fortfarande vistas till- sammans med andra. Avskildhet får inte användas som disciplinär bestraffning, utan endast med hänvisning till de skäl som räknas upp i fängelselagens bestämmelser. Bestäm- melserna kan delas in två kategorier: de som rör kollektiv avskildhet och de 2017/18 JO1 KRIMINALVÅRD som kräver en individuell bedömning. Till den första kategorin hör regeln i 6 kap. 3 § fängelselagen om avskildhet i anslutning till dygnsvilan och regeln i 6 kap. 5 § fängelselagen om tillfällig avskildhet som är nödvändig med hänsyn till ordningen och säkerheten. Vid alla beslut om placering i avskildhet ska en intresseavvägning göras ut- ifrån proportionalitetsprincipen, eftersom det handlar om en kontroll- och tvångsåtgärd (1 kap. 6 § andra stycket fängelselagen). Kriminalvården har i sitt remissvar redogjort för innehållet i relevanta be- stämmelser mer i detalj. Beslut om avskildhet med stöd av 6 kap. 5 § fängelselagen Inledningsvis vill jag understryka att ett beslut om avskildhet enligt 6 kap. 5 § fängelselagen ska meddelas för varje intagen som omfattas av beslutet, trots att det rör sig om beslut som fattas på kollektiv grund (se t.ex. JO:s beslut , dnr 6715-2009). Det betyder emellertid inte att den eller de som avskiljs måste kunna knytas till de omständigheter som ligger till grund för beslutet. Min granskning inom ramen för detta initiativ omfattar 63 exempel på beslut som har fattats med stöd av den nämnda bestämmelsen. Som Kriminalvården framhåller i sitt remissvar tycks många av placeringarna, i vart fall efter initi- alskedet, i själva verket grunda sig på individuella omständigheter, vilka borde ha lett till beslut enligt främst 6 kap. 8 § fängelselagen om avskildhet till följd av misstänkt misskötsamhet. Eftersom motiveringarna till besluten i många fall är mycket kortfattade är detta emellertid svårt att utläsa. Jag återkommer till motiveringen av besluten nedan i avsnittet om utformningen av beslut i förhål- lande till 20 § förvaltningslagen. Flera av de avskildhetsplaceringar som redovisas i exempelbilagan har på- gått längre än vad som får anses rymmas inom ramen för 6 kap. 5 § fängelse- lagen, vilket enligt förarbetena normalt rör sig eller (prop. 2009/10:135 s. 138). Det finns flera exempel på placeringar som har pågått . Dessa förhållanden är, precis som Kriminalvården konstaterar i sitt yttrande, naturligtvis inte tillfredsställande. Beslut om avskildhet med stöd av 6 kap. 6 § fängelselagen Beslut med stöd av 6 kap. 6 § fängelselagen fattas utifrån en bedömning på individuella grunder. Om en intagen är våldsam eller berusad kan han eller hon behöva hållas avskild från andra intagna, men sådana situationer torde enligt förarbetena kunna hanteras utan placering i avskildhet. Under alla förhållanden får placering i avskildhet med stöd av den här bestämmelsen inte pågå än vad som är nödvändigt för att betvinga det våld- samma uppträdandet eller berusningen (prop. 2009/10:135 s. 139). Kriminalvården vidhåller i sitt yttrande den uppfattning som avspeglas i myndighetens handbok om gemensamhet och avskildhet i anstalt (2012:1), dvs. att det i stort sett alltid är nödvändigt att avskilja en intagen som är drogpåver- kad, eftersom tecknen på drogpåverkan riskerar att upptäckas av andra intagna 2017/18 JO1 och därigenom äventyra ordningen och säkerheten. JO har, som Kriminalvår- den påpekar i sitt yttrande, tidigare uttalat att den skrivning som finns i Krimi- nalvårdens handbok inte är förenlig med lagstiftarens avsikt (dnr 2690-2014). Uttalandet har inte föranlett någon revidering av handboken. Jag står fast vid det synsätt som kommer till uttryck i det nämnda utta- landet av JO och ser det som problematiskt att den handbok som används i det dagliga arbetet inom anstalterna fortfarande innehåller den kritiserade formu- leringen. Kriminalvården skriver vidare att det inte går att slå fast någon absolut gräns för hur en placering i avskildhet enligt 6 kap. 6 § fängelselagen kan fortgå, men att inte heller lagstiftaren har angett någon sådan gräns. Den in- tagne får enligt Kriminalvårdens uppfattning hållas avskild till dess att tecknen på drogpåverkan upphört, efter en proportionalitetsbedömning av om åtgärden är nödvändig. De beslut med stöd av 6 kap. 6 § fängelselagen som finns med i exempelbi- lagan uppgår till tolv stycken och placeringarna i avskildhet har pågått i . I motiveringarna av besluten, som generellt är relativt kort- fattade, redogörs i de flesta fall enbart för att den intagne lämnat positivt alko- holutandningsprov eller i största allmänhet framstått som påverkad. Detta är förvisso förenligt med , men som jag konstaterar ovan är jag av uppfattningen att en sådan tolkning inte är i linje med avsikten hos lagstiftaren. Min ståndpunkt är att det i varje enskilt fall måste göras en helhetsbedömning av om placering i avskildhet är nödvändig för att hantera situationen eller om det går att vidta någon annan åtgärd som är mindre ingri- pande. Det är svårt att på det underlag som finns i ärendet avgöra om place- ringarna har pågått längre än nödvändigt. Utformningen av beslut i förhållande till 20 § förvaltningslagen Kriminalvården skriver i sitt remissvar att en övervägande andel av de beslut som finns i bilagan i varierande grad uppvisar brister när det gäller motiverings- kravet enligt 20 § förvaltningslagen. Detta är enligt Kriminalvården otillfreds- ställande, även om vissa av bristerna rimligen kan förklaras av att ett avskild- hetsbeslut ofta fattas i en akut eller annars brådskande situation då det också i sig torde vara möjligt att helt eller delvis utelämna skälen enligt 20 § första stycket 4 förvaltningslagen (jfr dock 18 § fängelseförordningen där något mot- svarande undantag inte finns). Precis som Kriminalvården konstaterar blir det svårt att utläsa varför den intagne placerats i avskildhet och om det har funnits tillräckliga skäl för beslu- tet om händelseförlopp eller konkreta omständigheter inte redovisas i besluts- skälen. Det är naturligtvis än mer problematiskt att det finns exempel där det inte går att utläsa av skälen på vilket sätt rekvisiten i den angivna bestämmelsen varit uppfyllda i det enskilda fallet. Även om jag kan ha en viss förståelse för Kriminalvårdens synpunkt att den här typen av beslut ofta fattas i en akut eller annars brådskande situation, finns det i 18 § fängelseförordningen ett uttalat krav på dokumentation och redogörelse för skälen för åtgärden. Motiven bakom detta krav är naturligtvis framför allt att ett beslut om avskildhet innebär 2017/18 JO1 KRIMINALVÅRD en ingripande tvångsåtgärd mot den intagne och att det därför är viktigt att sä- kerställa att tillräckliga skäl finns för åtgärden samt att detta kan kontrolleras i efterhand. Kriminalvårdens arbete för att säkerställa att fängelselagens bestämmelser tillämpas på ett korrekt sätt Kriminalvården redogör i sitt yttrande för det arbete och de utbildningsinsatser som pågår lokalt och regionalt för att säkerställa enhetlighet och kvalitet i rätts- tillämpningen. Kriminalvården konstaterar att det görs goda insatser för att sä- kerställa att fängelselagens bestämmelser om avskildhet följs och för att kvali- tetssäkra avskildhetsbeslut, men att det inte går att bortse från att det ibland finns stora skillnader mellan olika regioner och verksamhetsställen. Kriminal- vården skriver vidare att myndigheten har identifierat avskildhetsåtgärder som ett prioriterat område och därför har genomfört och beslutat om flera centrala insatser för att höja kvaliteten och uppnå ökad enhetlighet. Jag uppfattar Kriminalvårdens arbete på alla nivåer som en seriös strävan efter att uppnå de mål myndigheten har satt upp för insatserna. Min förhopp- ning är att det ska ge resultat i den dagliga verksamheten i anstalterna, då min granskning i det här ärendet har visat på brister i tillämpningen av reglerna om avskildhet och motiveringen av beslut i anstalten . Vid min granskning av beslut om avskildhet i anstalten har brister framkommit både när det gäller tillämpningen av bestämmelserna i 6 kap. 5 och 6 §§ fängelselagen och när det gäller motiveringen av många beslut i för- hållande till 20 § förvaltningslagen. För detta förtjänar anstalten all- varlig kritik. Jag utgår från att anstalten ser över sina rutiner för beslut om av- skildhet och tillämpningen av de aktuella bestämmelserna i fängelselagen och förvaltningslagen. Jag ser positivt på det arbete och de insatser som Kriminalvården har re- dogjort för när det gäller avskildhetsbeslut och en enhetlig och rättssäker han- tering av dessa. 2017/18 JO1 Kriminalvårdens bedömningar av säkerhet och risker i samband med intagnas transporter till och vistelser vid sjukvårdsinrättningar (Dnr 1088-2016) Beslutet i korthet: I samband med en Opcat-inspektion av anstalten Hinse- berg uppmärksammades att intagna underkastades omfattande säkerhetsar- rangemang i samband med transporter och vistelser utanför anstalten. Ett initiativärende inleddes för att ytterligare utreda vissa frågor om anstaltens bedömningar av säkerhet och risker i sådana situationer. Ärendet gäller bl.a. säkerhetsarrangemangen i samband med intagnas transporter till och vistelser vid sjukvårdsinrättningar. I JO:s beslut riktas kritik mot riskbedömningar inte i tillräcklig utsträckning har gjorts utifrån individuella och aktuella faktorer, utan snarare grundats på standardiserade säkerhetsbedömningar. En situation som JO särskilt upp- märksammar är när en kvinnlig intagen har påbörjat sitt förlossningsarbete och ska transporteras till sjukhus för att föda. JO framhåller i beslutet att planerade besök inom hälso- och sjukvården bör förberedas så att en tillfredsställande säkerhetsnivå kan upprätthållas utan onödiga kränkningar av de intagnas integritet och värdighet. JO kon- staterar att Kriminalvården har ett viktigt arbete framför sig för att se till att riskbedömningarna blir mer individualiserade och att säkerhetsarrange- vid transporter och utevistelser blir bättre anpassade efter den in- tagnes aktuella tillstånd och situation. JO har för avsikt att följa upp dessa frågor. hade ett tematiskt fokus på situationen för fri- hetsberövade kvinnor inom . Med anledning av det genomförde enheten – på uppdrag av dåvarande chefsJO – inspek- tioner av samtliga kriminalvårdsanstalter som tar emot kvinnor. Enheten deltog även vid en inspektion av Kriminalvårdens placeringssektion. I protokollet från inspektionen av anstalten Hinseberg noterade att det vid inspektionen hade framkommit att intagna hade belagts med fängsel i samband med transport till förlossning och till sjukhus för att genomgå en kirurgisk abort. Hon beslutade att inom ramen för ett särskilt initiativärende utreda dels de båda fallen, dels frågan om individuella bedömningar av säkerhet och risker vid transporter och utevistelser. I 1 kap. 4 § fängelselagen (2010:610) anges att varje intagen ska bemötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 6 § i samma kapitel framgår att en verkställighet inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än de 2017/18 JO1 som följer av fängelselagen eller som är nödvändiga för att ordningen och sä- kerheten ska kunna upprätthållas. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast an- vändas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. Enligt 8 kap. 10 § fängelselagen får en intagen beläggas med fängsel vid förflyttning inom anstalt och vid transport eller annan vistelse utanför anstalt, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, eller om han eller hon uppträder våld- samt och det är absolut nödvändigt med hänsyn till den intagnes egen eller nå- gon annans säkerhet till liv eller hälsa. I 9 kap. 1 § första stycket fängelselagen anges att en intagen som behöver hälso- och sjukvård ska vårdas enligt de anvisningar som ges av läkare. Om den intagne inte kan undersökas eller behandlas på ett lämpligt sätt i anstalten, ska den allmänna sjukvården anlitas. Om det behövs, ska den intagne föras över till sjukhus. I paragrafens andra stycke anges att ett tillstånd till vistelse utanför anstalten enligt första stycket ska förenas med de villkor som behövs. Om det är nödvändigt av säkerhetsskäl, ska den intagne stå under bevakning. I Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen anges att villkor ska vara individuellt utformade utifrån riskbedömningen och omständigheterna i det en- skilda fallet (se 9 kap. 3 § KVFS [2011:1] FARK Fängelse). Villkoren kan avse t.ex. –förbud mot att ta kontakt med brottsoffer, –skyldighet att följa uppgjord placering för vistelsen utanför anstalt, –skyldighet att under hela eller delar av vistelsen utanför anstalt vistas inom ett visst geografiskt område, eller –åtföljande av personal under vistelsen utanför anstalt. Av 10 kap. 1 och 2 §§ fängelselagen framgår mera allmänt krav på riskbedöm- ningar i samband med permissioner och särskilda permissioner. I 10 kap. 1 § FARK Fängelse föreskrivs att vid bedömningen av dessa risker ska särskilt be- aktas 1.karaktären och omfattningen av den intagnes tidigare och aktuella brotts- lighet, med särskild hänsyn tagen till eventuella brottsoffer 2.utfallet av tidigare och pågående verkställighet, såsom utfallet av tidigare utevistelser och eventuell misskötsamhet 3.strafftidens längd och återstående verkställighetstid 4.om den intagne ska utvisas eller avvisas efter frigivningen eller saknar an- knytning till riket 5.om den intagne är medlem i eller har annan koppling till ett kriminellt nät- verk eller grov organiserad brottslighet 6.den intagnes personliga förhållanden, såsom missbruk eller psykisk ohälsa 7.förhållandena under vilka permissionen kommer att genomföras. I de allmänna råden anges att riskbedömningen ligger till grund för ställnings- tagandet till om en permission eller särskild permission kan beviljas och vilka villkor som ska gälla. Om en intagen missköter sig under verkställigheten ska en förnyad riskbedömning göras som ska vara vägledande för om eller när per- mission får beviljas. 2017/18 JO1 I 25 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) anges bl.a. att sekretess gäller inom hälso- och sjukvården för uppgifter om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Av 8 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen framgår att sekretes- sen gäller även i förhållande till andra myndigheter om inte annat anges i denna lag eller i lag eller förordning som offentlighets- och sekretesslagen hänvisar till. Efter inspektionen upprättades, utöver inspektionsprotokollet, en promemoria med ett antal frågeställningar. I promemorian togs, med hänvisning till inspek- tionsprotokollet, följande in under rubriken 3.2 Uppgifter från intagna: En annan intagen uppgav att hon sövdes inför en kirurgisk abort med mid- jefängsel på och vaknade upp ur narkosen med fängsel på. Inför ingreppet fick läkarna klä av henne. Medföljande personal bevakade henne via ett annat rum med öppen dörr efter anmodan av läkarna. En intagen med barn i anstalten uppgav att hon hade haft hand- och mid- jefängsel vid alla besök hos mödravården innan barnet föddes och även un- der transporten till förlossningen när hon hade värkar. Efter förlossningen hade det gjorts en annan säkerhetsbedömning och hon behöver inte längre bära fängsel. Flera intagna berättade om hur toalettbesök gått till på sjukvårdsinrätt- ningarna. De uppgav att en personal står utanför toaletten med öppen dörr och en personal står i toalettutrymmet. Eftersom hand- och midjefängsel är på måste personalen dra ned underkläderna på den intagna. Det är i princip omöjligt att torka sig ordentligt efter ett toalettbesök, och de intagna me- nade att det har känts ovärdigt att även behöva be om hjälp med detta. Flera intagna uppgav att den eskorterande personalen hade varit närva- rande under medicinska undersökningar, bl.a. gynekologiska undersök- ningar och röntgenundersökningar trots att de intagna bar fängsel. En inta- gen uppgav att en läkare ifrågasatt närvaron av tre kriminalvårdare i under- sökningsrummet vilket resulterade i att två satte sig utanför dörren. Utöver själva personalnärvaron var de intagna belagda med midjefängsel/fängsel under bl.a. röntgenundersökningar. Beträffande en gravid intagen antecknades dessutom följande: Efter att ha transporterats av två personal och med midjefängsel till sjukhu- set lossades fängslet först när hon låg i sängen i förlossningssalen. Det var två kriminalvårdare med i salen under i stort sett hela förlossningen som tog . Endast då hon skulle krysta ut barnet lämnade den manlige vårdaren rummet, kvinnan satt kvar. Under hennes långa vistelse på sjukhuset hade hon sedan bevakning på rummet. Hon var alltid tvungen att ha någon ljuskälla tänd så att kriminal- vårdens personal kunde se henne. Om hon gick på toaletten följde personal med och stod utanför dörren. När hon var på sjukhuset fick hon inte ringa sina närmaste anhöriga för att berätta att allt hade gått bra. Det tog innan hon fick meddela barnets far om födseln. Hon fick inte heller ta några fotografier på barnet under sjukhusvistelsen. Den första bild som hon har på barnet togs . 2017/18 JO1 Kriminalvården uppmanades att yttra sig över –vad som redovisats i promemorian under rubriken 3.2 Uppgifter från in- tagna och särskilt ge sin syn på hur det som antecknats i denna del förhåller sig till innehållet i 1 kap. 4 och 6 §§ fängelselagen samt sjukvårdssekretes- sen –hur Kriminalvården avser att arbeta med rutiner m.m. för att de intagnas rätt till hälso- och sjukvård garanteras som deras rätt till en värdig behandling och sekretess respekteras samt redogöra för om myndigheten har en dialog med sjukvårdens huvudmän kring dessa frågor