frsrdg · H504RS4 · 2017-10-16 00:00:00 — riksrevisionsutredning ansåg att systemet med den tredelade ledningen, trots olika initiativ från riksrevisorernas sida, inte i alla delar fungerat enligt intentionerna bakom reformen, men föreslog trots det i 2008/09:URF1 s. 87 f. inte några förändringar då det bedömdes vara för . Utredningen har också i uppdrag att göra en jämförelse med regleringen av JO och, när det bedöms lämpligt, lägga fram förslag som innebär att regleringen av de båda kontrollorganen görs på en mer enhetlig nivå. När det gäller JO regleras det i regeringsformen att väljer en eller flera ombudsmän och i riksdagsordningen att ombudsmän ska vara fyra till antalet: en chefsjustitieombudsman och tre justitieombudsmän. De argument som tidigare lagts fram för att inte slå fast antalet ombudsmän respektive riksrevisorer i grundlag har enligt utredningen haft sin grund i en önskan om att lämna större handlingsutrymme för att välja antal, beroende på vad som skulle anses lämpligt. Utredningen anser att starka skäl talar för det argumentet, och det bör enligt utredningen nu få genomslag vad gäller regleringen av riksrevisorer. Utredningen framhåller att den i sitt slutbetänkande kommer att analysera för- och nackdelar med den nuvarande ordningen. Därför kan det inte uteslutas att med den analysen som grund, eller av andra skäl, kan anse sig ha anledning att ändra antalet riksrevisorer. Regleringen av antalet riksrevisorer som ska väljas bör därför flyttas från regeringsformen till en huvudbestämmelse i riksdagsordningen. På det sättet blir det enklare för att ändra antalet riksrevisorer, om det skulle anses lämpligt. Förslaget innebär också att antalet ombudsmän och antalet riksrevisorer regleras på en mer enhetlig nivå. Utredningen betonar att den föreslagna regleringen bevarar kärnan i den konstitutionella regleringen, nämligen att riksrevisor ska utses genom val av . Vidare framhåller utredningen att dess förslag innebär att det för att ändra antalet revisorer krävs att tillämpar det särskilda lagstiftningsförfarandet enligt 8 kap. 17 § regeringsformen. Därmed kommer antalet riksrevisorer inte att kunna ändras av en knapp majoritet i . En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det, däribland , och vid . tillstyrker förslaget att antalet revisorer regleras i riksdagsordningen i stället för regeringsformen, men framhåller att det i praktiken sannolikt inte blir lättare för att ändra antalet riksrevisorer eftersom riksdagsordningen endast kan ändras genom ett beslut med kvalificerad majoritet. Ett alternativ hade enligt varit att reglera antalet riksrevisorer i lagen (2002:1023) med instruktion för . välkomnar att bestämmelsen om riksrevisorernas antal flyttas till riksdagsordningen men anser att ordningen med tre riksrevisorer bör omprövas, då huvudalternativet borde vara att utser en riksrevisor för att på så sätt undvika otydlig ledningsstruktur. Ett alternativt förslag är enligt FAR att riksrevisorn biträds av en eller flera ställföreträdande riksrevisorer. Även tillstyrker förslaget men finner det angeläget att frågan om antalet riksrevisorer prövas och förespråkar att ska ledas av en riksrevisor. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag leds enligt 13 kap. 8 § regeringsformen av tre riksrevisorer, som väljs av . Dagens ordning innebär således att det krävs beslut av om grundlagsändring för att ändra antalet riksrevisorer. I likhet med utredningen anser riksdagsstyrelsen att formerna för beslut om antalet riksrevisorer bör ändras med hänsyn till intresset av att underlätta eventuella framtida reformer på området. Om antalet riksrevisorer skulle regleras i allmän lag, som föreslår, skulle en ändring emellertid kunna beslutas av med enkel majoritet. En knapp majoritet i skulle då kunna framtvinga en riksrevisors avgång, trots att grund för entledigande inte föreligger enligt regeringsformen, genom att ändra lagen så att riksrevisorerna ska vara färre till antalet. Riksdagsstyrelsen instämmer med utredningens bedömning att antalet riksrevisorer inte bör kunna ändras genom beslut av en knapp majoritet i . Därför framstår det som väl motiverat att uppställa krav på kvalificerad majoritet för att ändra antalet riksrevisorer. Mot den angivna bakgrunden anser riksdagsstyrelsen att utredningens förslag att reglera antalet revisorer i en huvudbestämmelse i riksdagsordningen är väl avvägt och bör genomföras. Det ska alltså i regeringsformen anges att leds av en eller flera riksrevisorer. Både FAR och anser att ordningen med tre riksrevisorer bör omprövas. Utredningen har aviserat att den återkommer till den frågan i sitt slutbetänkande. Enligt riksdagsstyrelsen finns det inte anledning att nu föregripa utredningens slutbetänkande. Behörighets- och kvalifikationskraven för en riksrevisor Riksdagsstyrelsens bedömning: Behörighets- och kvalifikationskraven för riksrevisorer som uppställs i regeringsformen och riksdagsordningen bör inte ändras. Ytterligare behörighets- och kvalifikationskrav bör inte uppställas i grundlag. Utredningens överväganden och bedömning De formella krav som uppställs på en riksrevisor är svenskt medborgarskap (12 kap. 6 § regeringsformen) och att en riksrevisor inte får vara i konkurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § samt inte heller får inneha anställning eller uppdrag eller utöva verksamhet som kan påverka riksrevisorns självständiga ställning (13 kap. 5 § riksdagsordningen). Utredningen finner ingen anledning att förslå någon ändring när det gäller kravet på medborgarskap. När det gäller de i riksdagsordningen uppställda kraven på en riksrevisor noterar utredningen att det för JO, utöver kravet på svenskt medborgarskap, saknas bestämmelser om behörighetskrav, men enligt utredningen har det ansetts självskrivet att den som väljs ska vara jurist. Detaljerade kompetens- och kravprofiler för högre tjänstemän förekommer enligt utredningen i andra länders lagstiftning. Kvalifikationskrav för riksrevisorer finns dock enligt utredningen inte upptagna i grundlagen i något av de länder som utredningen undersökt. De riktlinjer som finns i fråga om riksrevisorernas kompetens får enligt utredningen anses vara desamma som uttalade i samband med reformen. Den person som innehar ämbetet som riksrevisor måste enligt detta uttalande ha stor integritet och åtnjuta högt anseende både inom förvaltningen och hos politiska företrädare samt ha goda såväl professionella som personliga egenskaper som sannolikt förvärvats under en lång tjänstgöringstid på hög nivå inom statsförvaltningen. Val av riksrevisor bereds av , som för ändamålet har en beredningsdelegation med en företrädare för varje parti i utskottet. Dessa bereder frågor om val av riksrevisor och föreslår vilka personer bör föreslå att kammaren ska välja. och början av 2017 bedrev beredningsdelegationen ett rekryteringsarbete som ledde fram till att tre nya riksrevisorer valdes av kammaren . Beredningsdelegationens arbete gick till så att den inhämtade förslag på möjliga kandidater på flera olika sätt. Utöver annonsering i dagspress, intresseanmälningar och nomineringar av bl.a. ledamöter tog beredningsdelegationen fram förteckningar över ledande auktoriserade revisorer, seniora statstjänstemän och akademiker med revisionskunskap. Totalt gick delegationen igenom över 90 namn. De tre riksrevisorer som sedan valdes var tre generaldirektörer, vilket enligt utredningen får anses stå i överensstämmelse med uttalanden. Mot den bakgrunden kan utredningen konstatera att kompetens som förvärvats under lång tjänstgöringstid i statsförvaltningen bedömts vara av stor betydelse, men att även kompetens som inte bygger på sådan erfarenhet har bedömts relevant. Utredningen konstaterar vidare att riksrevisorernas kvalifika-tioner utan tvekan är av stor vikt för möjligheter att fullgöra sina uppgifter effektivt och med hög kvalitet. Utredningen anser emellertid att den typen av krav, i den mån de alls låter sig regleras, inte bör anges i grundlag. Utredningen anger vidare att den har för avsikt att i sitt slutbetänkande återkomma till frågan om behovet av eventuella ytterligare lagändringar när det gäller behörighets- eller kvalifikationskrav. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den, däribland . Statskontoret delar utredningens bedömning att eventuella kvalifikationskrav inte bör anges i grundlag, men saknar en motivering till varför de behörighetskrav som anges i riksdagsordningen inte ska vara placerade i regeringsformen. framför att så länge ordningen med tre riksrevisorer består borde minst en av riksrevisorerna ha dokumenterad erfarenhet av revisionsarbete. En stor del av den problematik med riksrevisorerna som uppmärksammade bottnade enligt FAR i bristande revisionskompetens och revisorsetik hos riksrevisorerna. Enligt FAR är det därför djupt beklagligt att utredningen inte föreslår ändrade behörighets- och kvalifikationskrav innefattande gedigen erfarenhet av revi-sion. finner det överraskande att utredningen kommer fram till att kvalifikations- och behörighetskraven för riksrevisorer inte behöver förändras då det har varit en del av utredningens uppdrag att överväga den frågan och då mängden förtida avhopp från befattningen tyder på att nuvarande kompetensbestämmelser inte varit tillräckligt adekvata. () noterar att riksdagsordningens behörighets- och kvalifikationskrav bara nämner konkurs. Insolvensförfarandena i innefattar emellertid också företagsrekonstruktion, skuldsanering och F-skuldsanering. CSN efterfrågar en belysning av frågan. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Statskontoret saknar en motivering till varför de behörighetskrav som anges i riksdagsordningen inte ska vara placerade i regeringsformen. I utredningens uppdrag ingår att jämföra regleringen av med den reglering som gäller för JO och, när det bedöms lämpligt, lämna förslag som leder till att och JO i större utsträckning regleras på ett enhetligt sätt. Utöver kravet på svenskt medborgarskap i 12 kap. 6 § regeringsformen, som uppställs även på en riksrevisor, saknas för JO bestämmelser om behörighetskrav i regeringsformen. Som ett led i att åstadkomma större enhetlighet föreslår utredningen som ovan framgått att bestämmelserna om antalet riksrevisorer flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Utredningen har också kommit fram till att kvalifikationskrav för en riksrevisor inte bör uppställas i grundlag. Detta är en bedömning som riksdagsstyrelsen delar. Enligt riksdagsstyrelsen är en sådan reform som Statskontoret verkar önska inte heller nödvändig av någon annan anledning. Riksdagsstyrelsen delar därför utredningens bedömning att behörighets- och kvalifikationskraven för riksrevisorerna som uppställs i riksdagsordningen bör finnas kvar där och att ytterligare grundlagsreglering inte är nödvändig. FAR beklagar att utredningen inte föreslår gedigen erfarenhet av revision som behörighets- och kvalifikationskrav för i vart fall en riksrevisor. finner utredningens bedömning att någon förändring av behörighets- och kvalifikationskraven inte behöver göras överraskande. Utredningen har aviserat att den har för avsikt att återkomma till frågan om behovet av eventuella ytterligare lagändringar när det gäller behörighets- och kvalifikationskrav i sitt slutbetänkande. Riksdagsstyrelsen anser inte att det finns anledning att föregripa utredningen och ändra behörighets- och kvalifika-tionskraven för riksrevisorer. CSN har påpekat att insolvensförfarandena i innefattar konkurs, företagsrekonstruktion, skuldsanering och F-skuldsanering. Riksdagsstyrelsen vill framhålla att regeringen vid inrättandet av i propositionen (prop. 2001/02:190 s. 111) underströk att en riksrevisor inte får sakna rättshandlingsförmåga. En riksrevisor får följaktligen enligt 13 kap. 5 § riksdagsordningen inte vara i konkurs, vara underkastad näringsförbud eller ha förvaltare enligt 11 kap. 7 § . Rättshandlingsförmågan inskränks dock inte vid beslut om företagsrekonstruktion, skuldsanering eller F-skuldsanering. Bestämmelsen i 13 kap. 5 § riksdagsordningen är således utformad på ett sätt som stämmer väl överens med målsättningarna med bestämmelsen. Riksrevisorerna ska fortsatt vara självständiga Riksdagsstyrelsens förslag: Bestämmelsen om riksrevisorernas självständighet ska ändras på så sätt att det anges att en riksrevisor, i stället för riksrevisorerna, beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. Riksrevisorn beslutar vidare självständigt hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. Utredningens överväganden och förslag Riksrevisorerna är lika självständiga som andra myndigheter Av 13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen framgår att riksrevisorerna beslutar självständigt, med beaktande av de bestämmelser som finns i lag, vad som ska granskas. De beslutar självständigt och var för sig hur granskningen ska bedrivas och om slutsatserna av sin granskning. I lagstiftningsarbetet vid tillkomst framhöll regeringen myndighetens självständiga ställning i den granskande verksamheten. Myndigheten, genom var och en av de tre riksrevisorerna, måste i sin granskning agera helt självständigt i förhållande till , granskningsobjekten, regeringen och andra myndigheter. Den stora vikt som måste läggas vid myndighetens självständighet i den granskande verksamheten borde enligt regeringen anges särskilt. Utredningen konstaterar att det med den nuvarande formuleringen av 13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen inte framstår som helt klart om någon åtskillnad i fråga om riksrevisorernas inbördes självständighet varit avsedd. Enligt utredningen får bestämmelsen emellertid förstås så att riksrevisorerna i sin granskning är självständiga i förhållande till utomstående och i förhållande till varandra i fråga om såväl vad som ska granskas som hur granskningen ska ske och vilka slutsatser som ska dras. En annan sak är att riksrevisorerna ska besluta om granskningens huvudsakliga inriktning och redovisa den i en granskningsplan samt att de viktigaste iakttagelserna vid effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen ska samlas i en årlig rapport som riksrevisorerna beslutar gemensamt. Riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten är av avgörande betydelse för att revisionen ska fungera väl och för tilltron till dess slutsatser. Denna riksrevisorernas självständiga ställning innebär emellertid givetvis inte att myndigheten är undantagen från de regelverk som gäller för myndigheter i allmänhet och för myndigheter i synnerhet. Utredningen anför sammanfattningsvis att den självständighet som kommer till uttryck i regeringsformens bestämmelse innebär att riksrevisorerna är självständiga i den granskande verksamhetens alla delar, inbegripet valet av vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och självklart också vilka slutsatser som ska dras av granskningen. I dessa delar är riksrevisorerna också självständiga i förhållande till varandra. Myndigheten och dess ledning kan emellertid inte anses vara mer självständig än andra myndigheter, eftersom myndigheten i ekonomiska och administrativa avseenden ska följa samma regelverk som andra myndigheter under . Bestämmelsen om riksrevisorernas självständighet ändras endast redaktionellt Utredningen anser att riksrevisorernas självständighet i den granskande verksamheten alltjämt bör komma till uttryck i grundlagen och att den nuvarande regleringen i regeringsformen väl beskriver vad denna självständighet består i. Den nuvarande regleringen får enligt utredningen också anses stå väl i överensstämmelse med 5 § Limadeklarationen när det sägs att en () inte kan vara absolut oberoende eftersom den är en del av staten, att den likväl kan vara oberoende till sin funktion och organisation samt att dess existens och det oberoende som krävs ska regleras i grundlagen. Utredningen föreslår följaktligen bara att 13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen omformuleras eftersom bestämmelsen om antalet riksrevisorer föreslås flyttas från regeringsformen till riksdagsordningen. Att regeringsformen inte längre reglerar antalet riksrevisorer innebär att det i bestämmelsen kan talas om riksrevisorer i plural. Den får i stället formuleras så att den avser ”en riksrevisor”. Omformuleringen innebär ingen ändring i sak. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det, däribland Statskontoret och vid . Statskontoret anser vidare att riksrevisorernas självständighet gör det än mer nödvändigt att se över den nuvarande organisationen, eftersom självständigheten kombinerat med ett tredelat ledarskap bidrar till de problem som har uppmärksammats tidigare och som utredningen ska analysera närmare i sitt slutbetänkande. instämmer i utredningens beskrivning och slutsatser vad gäller tillämpningen av internationella standarder (International Standards of Supreme Audit Institutions, Issai) och tillägger att i allt väsentligt följer de krav på oberoende som fastställs i Limadeklarationen. ifrågasätter varför skyddet för de enskilda revisorerna föreslås stärkas medan organisationens autonomi föreslås försvagas och att utredningen inte diskuterar hur förslagen är avsedda att fungera som en helhet. anser att problemen , och även det stora antalet avgångna riksrevisorer, snarare beror på bristande styrnings- och ledningskapacitet inom , och då inte minst när det gäller avseende chefsutnämningar, än på brister i gällande lagstiftning. Med en bättre och starkare organisering av styrnings- och ledningsfunktionen minskar enligt risken för den typ av händelser som uppdagades , vilket i sin tur torde minska behovet av att skilja en riksrevisor från sitt uppdrag. Denna typ av frågor bör enligt diskuteras innan man ger sig i kast med att ändra grundlagen. framhåller att nuvarande hänvisning till lag i den nya lydelsen av 13 kap. 8 § regeringsformen har placerats på ett sätt som träffar hela självständighetsfrågan och att utredningen inte uttryckligen berör om det är tänkt att medföra en förändring i sak eller inte. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Till följd av förslaget att det i regeringsformen ska anges att leds av en eller flera riksrevisorer i stället för av tre revisorer föreslås en ändring i 13 kap. 8 § andra stycket regeringsformen som anger att en riksrevisor beslutar självständigt. Den av utredningen föreslagna ändringen är inte avsedd att innebära någon förändring i sak av självständigheten i fråga om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och vilka slutsatser en revisor kan dra av granskningen. Med anledning av remissynpunkt får riksdagsstyrelsen anföra följande. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att riksrevisorernas självständighet beskrivs väl i regeringsformen. Den föreslagna ändringen i 13 kap. 8 § regeringsformen innebär inte någon förändring i sak av en riksrevisors självständighet i fråga om vad som ska granskas, hur granskningen ska bedrivas och vilka slutsatser en revisor kan dra av granskningen. Riksdagsstyrelsen konstaterar att det är möjligt att i lag föreskriva vad en riksrevisor ska granska, men det är inte möjligt att genom lag inskränka vad en riksrevisor får granska. Detta bör dock förtydligas på så sätt att andra stycket delas upp i två meningar. När det gäller universitets remissvar vill riksdagsstyrelsen framhålla att är en självständig myndighet vars styrning regleras i grundlag och lag. Händelserna som uppdagades , som hänvisar till, resulterade i den utredning vars delbetänkande ligger till grund för denna framställning. Riksdagsstyrelsen vill särskilt framhålla att utredningen poängterar att förändringar av grundlagarna bör göras med försiktighet och efter noggranna överväganden, vilket enligt riksdagsstyrelsen också kännetecknar de föreslagna ändringarna. Utredningen har uppgett att uppdraget med att klarlägga hur ordningen med tre riksrevisorer fungerat och överväga fördelar och nackdelar med den nuvarande ordningen kommer att redovisas i slutbetänkandet. Det saknas enligt riksdagsstyrelsen skäl att föregripa utredningens överväganden i dessa delar. Grunderna för att skilja en riksrevisor från uppdraget ändras inte Riksdagsstyrelsens bedömning: De nuvarande grunderna för skiljande av en riksrevisor från uppdraget ska inte ändras. Utredningens överväganden och förslag får, enligt 13 kap. 8 § första stycket andra meningen regeringsformen, skilja en riksrevisor från uppdraget endast om riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget eller om riksrevisorn gjort sig skyldig till en allvarlig försummelse. I 13 kap. 7 § riksdagsordningen anges att entledigande sker på begäran av . När det gäller JO får , enligt 13 kap. 4 § riksdagsordningen, på begäran av , entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. En grund för entledigande som enligt utredningen har ansetts följa av de formella behörighetskraven är att en riksrevisor på grund av sjukdom som beräknas pågå kan utföra sina uppgifter. Detta bör enligt utredningens mening inte ifrågasättas. En fortsatt grund för entledigande bör därför även fortsättningsvis vara att riksrevisorn inte längre uppfyller de krav som gäller för uppdraget. Utredningen anser att någon ändring av de formella behörighetskraven inte bör komma i fråga och att brister i dessa avseenden bör leda till att en riksrevisor skiljs från uppdraget. Den nuvarande grunden ”allvarlig försummelse” i 13 kap. 8 § regeringsformen är en objektiv grund som innebär att de kriterier som anges i bestämmelsen måste vara uppfyllda för att en riksrevisor ska kunna skiljas från sitt uppdrag. Begreppet allvarlig försummelse har enligt utredningen beskrivits som ett svårtolkat begrepp i det att en försummelse definitionsmässigt inte är något allvarligt, varför orden inte fungerar väl ihop. Det är givet att det finns flera i hög grad klandervärda handlanden som vid en prövning kan anses innebära att en befattningshavare grovt har åsidosatt sina uppgifter, utan att dessa handlanden uttömmande låter sig anges i lag eller förarbeten. En mycket viktig uppgift för riksrevisorerna är att leda myndigheten . Att t.ex. åsidosätta denna uppgift genom allvarlig misskötsel av myndigheten i ekonomiskt eller administrativt hänseende kan enligt utredningens mening utgöra en allvarlig försummelse. Ledningsuppgiften kan givetvis åsidosättas även på andra sätt, t.ex. genom att en riksrevisor utan att göra sig skyldig till brott handlar eller uppträder på ett sådant sätt att det allvarligt skadar den tillit hos de anställda som fordras för att uppgiften ska kunna fullgöras. Allvarlig försummelse kan enligt utredningen bestå i ett handlande eller en underlåtenhet att handla av mer allvarligt slag, men också i flera fall av handlande eller underlåtenhet som vart för sig inte når upp till den nivån men som sammantaget får anses innebära ett grovt åsidosättande av uppgifterna. När det gäller brottslighet som grund för entledigande ska det framför allt vara brottslighet som skett inom ramen för uppdraget som bör leda till entledigande. Annan brottslighet bör också kunna utgöra grund för entledigande om den är sådan att den kan medföra bristande förtroende för riksrevisorn eller för som myndighet. Det bör enligt utredningen fordras att riksrevisorn genom ett lagakraftvunnet avgörande förklarats skyldig till brottet. Det ankommer ytterst på att när frågan om entledigande prövas avgöra om ett visst handlande eller en underlåtenhet kan betraktas som ett grovt åsidosättande av uppgiften och därmed anses utgöra en allvarlig försummelse. Utredningen har undersökt alternativa grunder för att skilja en riksrevisor från uppdraget. Den som utnämnts till ordinarie domare får enligt 11 kap. 7 § första stycket regeringsformen skiljas från anställningen endast om han eller hon ”genom brott eller grovt eller upprepat åsidosättande av skyldigheterna i anställningen har visat sig uppenbart olämplig att inneha anställningen”.