frsrdg · H404RR5 · 2017-05-29 00:00:00 — Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Riksrevisorerna lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd i 9 kap. 18 § riksdagsordningen. Riksrevisorerna har beslutat i detta ärende. Stabschefen har varit föredragande. Utredaren , utredaren , avdelningschefen för effektivitetsrevision och revisionsrådet har medverkat i den slutliga handläggningen. Generella iakttagelser från effektivitetsrevisionen2 Offentliga finanser, skatter och finansmarknad2 Offentliga investeringar, klimat och miljö2 Socialförsäkringar och ekonomisk trygghet2 Förvaltningspolitiska och mer principiella frågor2 Generella iakttagelser från den årliga revisionen 20162 Regelverket för den statliga redovisningen behöver utvecklas2 Reglerna för avgiftsfinansiering är otydliga2 Riktlinjerna för redovisningen av intern styrning och kontroll är otydliga2 Kontrollen av användningen av forskningsbidrag brister2 Reglerna för hanteringen av bemyndiganden behöver utvecklas2 Förebyggande arbete mot oegentligheter behöver stärkas2 Det ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning2 Redovisningen av intern styrning och kontroll2 Användning av anslagsmedel för andra ändamål2 Uppföljning och kontroll av forskningsbidrag2 Förebyggande arbete mot oegentligheter2 Förteckning över granskningsrapporter inom effektivitetsrevisionen2 Myndigheter med modifierad revisionsberättelse2 Myndigheter med modifierat uttalande i form av avstående från uttalande2 Myndigheter med modifierat uttalande i form av avvikande mening2 Myndigheter med modifierat uttalande i form av reservation2 Myndigheter med upplysning i revisionsberättelsen2 granskar statliga myndigheter och verksamheter. I granskningen undersöker hur statliga medel används, rapporterar om eventuella brister och ger förslag på hur bristerna kan åtgärdas. Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till varje vår och syftar till att ge aktuell och samlad information om resultatet av granskning . Rapporten bygger på granskningsresultat från både den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Inom den årliga revisionen granskar och bedömer om myndigheternas årsredovisning med underliggande räkenskaper är rättvisande. Genom effektivitetsrevision granskas den statliga verksamhetens effektivitet. Resultatet presenteras i granskningsrapporter. Denna årliga rapport följer den granskningsinriktning som de tidigare riksrevisorerna beslutade om i granskningsplan 2016/17. Generella iakttagelser från effektivitetsrevisionen effektivitetsgranskningar spänner över statens samtliga verksamhetsområden. Statens verksamheter är omfattande och komplexa. Det innebär att ganska få granskningar kan göras inom varje utgiftsområde, och ibland görs inga granskningar inom området. Förutsättningarna för att dra generella slutsatser som baseras granskningar som redovisas i den årliga rapporten har den begränsningen. De generella iakttagelserna från effektivitetsrevisionen baseras på de granskningsrapporter som publicerat sedan överlämningen av Riksrevisorernas årliga rapport , se bilaga 1. Säkerhet och trygghet har hamnat i samhällets fokus. Försämringarna i det säkerhetspolitiska läget i vår omvärld, ett växande cyberhot, terrorism och våldsbejakande extremism, allt grövre organiserad brottslighet i vår närhet och stora migrationsströmmar har medfört ökade krav på statens insatser och utgifter. Det innebär en ökad belastning på myndigheter med ansvar för att hantera dessa frågor. Mot bakgrund av situationen i vår omvärld och samhällets ökade fokus på brottslighet och trygghet inriktades revisionen i granskningsplan 2016/17 bl.a. mot samhällets krisberedskap och rättsväsendets myndigheter. generella iakttagelser utifrån de granskningar som gjorts inom området är att statens verksamheter vad gäller säkerhet och trygghet inom berörda myndigheter har förbättrats och i allmänhet är god. Det finns dock utrymme för förbättringar bl.a. vad gäller dokumentation och förberedelser för att höja krisberedskapen. Krisberedskapen och krishanteringen är överlag god men kan förbättras Det stora antalet flyktingar har utgjort en av regeringens och de svenska myndigheternas stora utmaningar . Detta gäller inte minst när inflödet var exceptionellt högt. Situationen innebar stora påfrestningar på den svenska offentliga förvaltningen och kom att sätta dess krisberedskap på prov. har gjort flera granskningar med koppling till detta. När det gäller hanteringen av flyktingsituationen har funnit att regeringen och ansvariga myndigheter i huvudsak har lyckats fullfölja sina kärnuppgifter, även . Men samverkan mellan myndigheterna hade brister. konstaterar att om inte regeringen, så som blev fallet, hade vidtagit någon form av åtgärd för att avlasta ansvariga myndigheter och kommuner hade den sannolikt riskerat att bryta mot flera lagar. Här finns lärdomar att dra . Som ett led i krishanteringen upprättades tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Enligt var såväl regeringens uppdrag till som polisens interna beslut och instruktioner dock otydliga. Vidare brast regeringens styrning och uppföljningen av insatsen. Regeringen hade behövt ta större ansvar för gränskontrollernas utformning för att säkerställa att de verkligen fick önskad effekt. En del i krishanteringen rörde uppdrag att anordna boende åt alla asylsökande som behövde det. Även om myndigheten lyckades med detta, menar att boendeanskaffningen hade kunnat skötas mer effektivt och att kostnaden hade kunnat minskas väsentligt. Asylmottagandet finansieras till en del genom avräkningar inom biståndsramen. bedömer att den metoden skapar osäkerhet om vilken finansieringsvolym som återstår för biståndet och att beredskapen för svängningar i detta var låg , särskilt . En bättre beredskap hade kunnat underlätta hanteringen. har också i samband med det stora asylmottagandet granskat avräkningen mot biståndsanslaget som metod för att delvis finansiera mottagandet av det stora antalet asylsökanden. konstaterade i granskningen att detta skapar osäkerhet kring vilken finansieringsvolym som återstår för biståndet och att beredskapen för svängningar i detta varit låg (). En annan händelse med anknytning till krisberedskap i den svenska förvaltningen var den brittiska folkomröstningen om EU-medlemskapet som befarades kunna orsaka en finansiell kris. Finansiella kriser är mycket kostsamma, exempelvis i termer av arbetslöshet, och svåra att undvika. Historien har visat att snabbhet och beslutsamhet är avgörande för resultatet när man hanterar sådana kriser. har funnit att regeringen och ansvariga myndigheter samt vidtog förberedelser i rimlig omfattning och hade god krisberedskap. Men bedömningen är att det finns utrymme för förbättring. Bland annat saknar myndigheterna rutiner i styrdokument för att snabbt och effektivt kunna ställa om från normal verksamhet till krisorganisation. Granskningen av utrikesförvaltningens konsulära krisberedskap visar att det finns ett lärande inom förvaltningen. Sedan flodvågskatastrofen i har utrikesförvaltningens krisberedskapsorganisation utvecklats väsentligt. Överlag bedömer att den organisation som byggts upp är ändamålsenlig och har goda förutsättningar att hantera en större kris. Offentliga finanser, skatter och finansmarknad I granskningsplanen /17 framhåller att står inför stora offentligfinansiella utmaningar framöver. Den demografiska utvecklingen med en ökad andel medborgare , ett ökat antal invandrare – särskilt barn och ungdomar – och en stagnerande arbetskraft, kommer att öka pressen på de offentliga finanserna . Finanskrisen som uppstod 2009 visar hur viktigt det är med politiska åtgärder som bidrar till att upprätthålla ett stabilt finansiellt system. generella iakttagelser av granskningar inom detta område är att regeringar har underskattat de offentligfinansiella utmaningarna och har fört en finanspolitik som inte leder till att överskottsmålet nås. Beräkningarna av de offentliga utgifterna är bristfälliga då de bortser från hur förändringar i fråga om befolkningens storlek och ålderssammansättning påverkar kommunernas utgifter för vård, skola och omsorg. En ytterligare generell iakttagelse är att budgetpolitiken ibland inte ger tillräcklig förutsägbarhet, vilket visats för riktade statliga bidrag till sjukvården och beräkningar av hur mycket av biståndsbudgeten som ska användas till asylmottagandet. bedömer att det finns betydande utmaningar för de offentliga finanserna . Öka transparensen i beslutsunderlagen Budgetpropositionen är ett viktigt beslutsunderlag för avseende det samlade statliga åtagandet. Det ställer höga krav på tydlighet och transparens i redovisningen. finner att det finns utrymme för förbättringar i detta avseende. granskar budgetpropositionen och statens årsredovisning med fokus på hur regeringen har tillämpat det finanspolitiska ramverket. Tidigare års granskningar har påtalat brister i hur regeringen följer upp sina mål. bedömning är att transparensen fortfarande brister. Bland annat behöver prognosernas innebörd förtydligas. Den offentliga sektorns finansiella sparande stärks i prognosen till stor del på grund av antaganden som – i prognosen – innebär en sänkt kvalitet i vård, skola och omsorg . Prognosens innebörd redovisas inte, vilket enligt försvårar diskussionen om nödvändiga prioriteringar för att hantera ökade kostnader för välfärden till följd av en åldrande befolkning. För att ska få ett tydligt och transparent beslutsunderlag bör regeringen inkludera alternativa scenarier när det gäller effekten på de offentliga finanserna och måluppfyllelsen avseende överskottsmålet och utgiftstaket med antagandet att det offentliga åtagandet bibehålls på dagens nivåer. bedömning är att man genom detta skulle stärka förutsättningarna för en effektivt utformad finanspolitik. I samma syfte bedömer att regeringen skulle kunna utveckla sin analys av de offentligfinansiella riskerna under de närmaste 10–15 åren. En närliggande fråga rör kvaliteten på regeringens makroekonomiska prognoser som har betydelse för bedömningen av de offentliga finanserna och därmed utformningen av den ekonomiska politiken. Presentationen av de makroekonomiska prognoserna i de ekonomiska propositionerna för perioden –2016 har förbättrats . har det förekommit tydliga över- och underskattningar i de makroekonomiska prognoserna på 2–. Den offentliga konsumtionen har underskattats, vilket delvis är ett uttryck för att regeringens prognoser ska fungera som beslutsunderlag och således inte inkluderar annat än sådant som är beslutat. visar granskning att hushållens konsumtion och lönesumman, de två viktigaste skattebaserna, har överskattats markant. Detta har inneburit att den offentliga sektorns skatteinkomster i genomsnitt har överskattats allt annat lika. Skatteutgifter redovisas inte tillräckligt tydligt Som en följd av införandet av den generella principen om ett enhetligt skattesystem har regeringen lämnat en redovisning av skattelättnader för hushåll och företag till . Dessa redovisas som skatteutgifter, och enligt redovisningen uppgick antalet skatteutgifter till 173 stycken som omfattade brutto. Regeringen och har uttalat att redovisningen av skatteutgifter ska ge förutsättningar för att skatteutgifter ska kunna prövas på samma sätt som utgifter för anslag. bedömning är att skatteutgifterna inte redovisas så tydligt att de kan prövas på samma noggranna sätt som utgifter för anslag. Vidare konstaterar att regeringens regelförenklingsarbete bedrivs i låg takt och att de förändringar som föreslås är av begränsad omfattning. Ett väl fungerande utbildningsväsen och en väl fungerande arbetsmarknad är fundamentala för framtida tillväxtmöjligheter. Utbildning påverkar humankapitalet, vilket i sin tur påverkar produktivitet, inkomster och sysselsättning. En bra matchning på arbetsmarknaden, effektiva arbetsmarknadspolitiska program och etablering samt en bra arbetslöshetsförsäkring är centrala för en uthålligt hög sysselsättningsnivå. Utbildning och sysselsättning är dessutom avgörande för en jämn inkomstfördelning och för jämställdheten. I granskningsplan 2016/17 framhöll att brister i dessa system riskerar att påverka samhällets funktionssätt. Utmaningarna är bl.a. kunskapsbristen i skolan och kompetensförsörjning, problem med matchningen på arbetsmarknaden och långtidsarbetslöshet för vissa grupper, särskilt för de stora grupper av nyanlända som ska träda in i arbetslivet. prioriterade granskningar inom det övergripande verksamhetsområdet utbildning och arbetsmarknad. generella slutsats från granskningar inom området är att utmaningarna kvarstår inom utbildningssystemet och arbetsmarknaden. Förbättringar behövs bl.a. för att följa upp och analysera effekterna av statens insatser på individnivå. Det finns förbättringsbehov av att anpassa utbudet till efterfrågan. Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning av insatsen Förberedande utbildning kan stärkas Det stora flyktingmottagandet ställer nya krav på arbetsmarknadspolitiken och Arbetsförmedlingen. Ett viktigt uppdrag i detta avseende är det s.k. Etableringsuppdraget som syftar till att personer som är nya i snabbt ska komma i arbete eller utbildning. Arbetsförmedlingen har samordningsansvar för insatsen. En mycket vanlig insats inom Etableringsuppdraget är Förberedande utbildning. granskning visar att Arbetsförmedlingens styrning och uppföljning av insatsen kan förbättras. Uppföljningen och analysen av insatsen kan stärkas. Närmast behövs kunskaper om insatsens effekter på individnivå för att verksamheten ska kunna utvecklas och målgrupper preciseras. Vidare konstateras bl.a. att Arbetsförmedlingens styrning ger utrymme för en flexibel användning av insatsen, men däremot främjar den inte hushållning med resurser. Vidare konstaterar att analysen vid upphandling av utbildningen kan stärkas. Mekanismer för matchningen mellan utbud och efterfrågan på fortbildning brister För att främja en kontinuerlig strukturomvandling måste utbildningssystemet leverera fortbildning som svarar mot företagens behov och individernas efterfrågan på omställning. Ett effektivt utbildningssystem är också centralt i en situation när människor förväntas arbeta högre upp i åldrarna. övergripande bedömning är att statens nuvarande styrning av och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns. Lärosätena har svårt att identifiera efterfrågan på fortbildning, och kunskapen om den är därmed begränsad. Även när det finns ett identifierat behov brister incitament och förutsättningar för såväl lärosäten som arbetsgivare och yrkesverksamma att genomföra eller delta i fortbildningsinsatser. En majoritet av lärosätena anser att deras uppdrag är otydligt och de efterfrågar både tydligare uppdrag och tydligare incitament. Även representanter för arbetsmarknadens parter efterlyser ett förtydligande av lärosätenas roll. Bättre kunskap behövs om arbetsmiljöproblemens storlek I då statens utgifter för sjukpenning ökat kraftigt är det viktigt att säkerställa en god arbetsmiljö för arbetstagarna. har fått utökade resurser för att utöva arbetsmiljötillsyn på arbetsplatser, men har funnit att antalet inspektioner på arbetsplatser trots det har minskat med en tredjedel . Vidare är inte arbetsmiljöstatistiken tillräckligt utvecklad för att man ska kunna bedöma hur stora arbetsmiljöproblemen är eller hur många som är drabbade. Offentliga investeringar, klimat och miljö Investeringar i och underhåll av samhällets realkapital och produktionsförutsättningar, bl.a. offentliga investeringar, energisystem, klimat och miljö, tar stora offentliga resurser i anspråk. Infrastrukturen i vid mening spelar en avgörande roll för den ekonomiska utvecklingen i . En väl fungerande infrastruktur är också en förutsättning för att medborgarna ska kunna arbeta och leva i hela landet, även i de alltmer tätbefolkade storstadsregionerna. En framsynt statlig verksamhet för klimat och miljö är dessutom nödvändig för en uthållig utveckling. I sin granskningsplan /17 konstaterade att det finns stora utmaningar inom dessa områden vad gäller kvalitet, anpassning till växande behov och omställning till bättre klimatanpassning. generella slutsats av årets granskningar är att det finns brister i de samhällsekonomiska bedömningar som ligger till grund för investeringar inom infrastruktur- och energiområdet. Eftersom det ofta handlar om stora belopp kan konsekvenserna bli stora. Infrastrukturinvesteringar riskerar att beslutas på felaktiga grunder Det finns ett växande behov av att staten investerar i utökad kapacitet av allmänna farleder i takt med att större fartyg byggs som kräver mer utrymme. brister transparensen i snävt avgränsade projekt. Detta innebär att nyttor riskerar att räknas dubbelt och att det är svårt att bedöma hur samhällsekonomiskt lönsamma investeringarna egentligen är. Ett annat exempel är underhåll av belagda vägar. underhållsstandard anges som kravnivåer för vägnätets tillstånd. Vid en granskning av underlaget till underhållsstandarden kan konstatera att standarden för endast ett av fyra tillståndsmått bygger på samhällsekonomiska analyser av kostnader och nyttor, och då bara delvis. På energiområdet visar att Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet för el i för liten utsträckning grundas på tillräckliga samhällsekonomiska bedömningar. Bristerna i de bedömningar som görs är bl.a. att investeringar i stamnätet inte jämförs med alternativa teknikval, exempelvis nedgrävda elkablar i stället för luftledningar, samt att alternativa sträckningar inte redovisas. Förorenade områden medför risker för människors hälsa och de offentliga finanserna Staten äger minst 10 000 förorenade områden med varierande risker för människors hälsa och miljö. Därutöver äger staten ett betydande antal områden där det förekommer oexploderad ammunition, som kan medföra direkt fara för liv och hälsa. konstaterar att endast delar av statens saneringsbehov är kända, vilket innebär att de framtida kostnaderna är osäkra. Det behövs bättre underlag för prioriteringar och samhällsekonomiska bedömningar. Socialförsäkringar och ekonomisk trygghet Socialförsäkringarna är en grundbult i den svenska välfärdsmodellen. Försäkringarna ger ekonomisk trygghet när man inte kan försörja sig genom arbete, bidrar till att bekämpa fattigdom och medverkar till en jämnare fördelning av de ekonomiska resurserna. konstaterade i granskningsplanen 2016/17 att sjukfrånvaron har ökat och att prognoserna visar på fortsatta ökningar, dock i lägre takt. prioriterar därför granskningar av bl.a. regelverket och kontrollfunktionerna i sjukförsäkringen. generella slutsats av de granskningar som gjorts är att det finns brister i regler och tillämpning som medför för höga kostnader och ett mindre effektivt stöd till de försäkrade. Tillämpningen av sjukförsäkringen kan förbättras Både ur ett statsfinansiellt perspektiv och individperspektiv är det viktigt att systemet med sjukpenning tillämpas som avsett. har dock funnit att olika men i övrigt jämförbara individer fått olika beslut avseende fortsatt sjukskrivning. Vidare finner att nekandet av sjukpenning i genomsnitt inte påverkade individernas vård- och läkemedelskonsumtion upp till efter nekandet. Dessutom ökade arbetsinkomsterna, och sannolikheten att ha lämnat arbetslivet med sjuk- och aktivitetsersättning (tidigare förtidspension) minskade. Okunskap om felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringen En viktig angränsande fråga är att socialförsäkringsförmåner inte ska betalas ut på felaktiga grunder. konstaterar att även om arbetar med att stävja felaktiga utbetalningar förefaller detta ha prioriterats ned . Det beror på att kunskapen om omfattningen av de felaktiga utbetalningarna är bristfällig, att snabbhet i handläggningen har premierats framför att göra rätt och att det är stor skillnad mellan faktiskt bedömda fel och återkrav. Indikationer på brister i utformningen av bostadsbidraget När det gäller bostadsbidragets fördelningsmässiga precision visar granskning att den förbättrats efter reformeringen av bidraget 1997, men att det i lägre utsträckning än tidigare hjälper förmånstagarna över gränsen för ”låg ekonomisk standard”. Det beror på att stödet storleksmässigt har halkat efter inkomst- och kostnadsutvecklingen i övriga samhället, vilket gör att färre hushåll är berättigade till bostadsbidraget och att det är till mindre hjälp för dem som får det. Det riskerar också att få till följd att fler hushåll blir beroende av ekonomiskt bistånd, vilket i sin tur försvagar drivkrafterna till självförsörjning. Redovisningen av pensionssystemets effekter på framtida pensioner och statens finanser har brister En central del av det svenska socialförsäkringssystemet är ålderspensionssystemet. Det svenska pensionssystemet är efter den stora reformen konstruerat så att det alltid ska vara finansiellt hållbart på lång sikt. I en granskning av redovisning av pensionssystemet i den s.k. konstaterar att redovisningen över lag är ändamålsenlig och innehåller värdefull information om de faktorer som påverkar pensionssystemets finansiella resultat. Men redovisar inte tillräckligt väl riskerna för obalanser i pensionssystemet som orsakats av en negativ trendmässig makroekonomisk utveckling, exempelvis demografiska förändringar. Detsamma gäller redovisningen av de risker som uppstår till följd av kraftiga variationer i makroekonomin. Finanskrisen illustrerade tydligt att pensionssystemet och pensionernas utveckling är känsliga för kraftiga makroekonomiska svängningar, t.ex. kraftigt höjd arbetslöshet. För att inte den här typen av kraftiga variationer ska få så stort genomslag på pensionerna för de som uppbär pension justeras pensionerna från och med årsskiftet 2016/17 med enbart en tredjedel av det framräknade s.k. odämpade balanstalet. Regeringens konsekvensberäkningar visar att detta kommer att leda till en jämnare utveckling av pensionsnivåerna. ser dock att den här förändringen gör att risken för att konjunkturella svängningar får ett starkare genomslag på pensionssystemets finansiella resultat ökar, vilket i sin tur påverkar risken för balansering. Eftersom pensionssystemet är försett med en inbyggd balanseringsmekanism som vid behov sänker pensionsnivåerna, är det viktigt att redogör för mekanismens effekter på äldres ekonomiska standard samt utvecklingen av ekonomisk utsatthet bland äldre. bedömer att det finns brister i detta avseende. Ett pensionssystem som inte förmår leverera tillräckliga pensioner skulle medföra ett ökat antal pensionärer som enbart uppbär grundskydd, något som skulle innebära en offentligfinansiell risk. Förvaltningspolitiska och mer principiella frågor En huvuduppgift för är att granska om statens verksamhet är effektiv och genomförs till så låga kostnader som möjligt. Ett viktigt inslag i arbetet är därför att granska statsförvaltningens produktion, internadministration, teknikutveckling, interna styrning och kontroll m.m. generella slutsats av granskningar inom detta område som gjorts är att det finns utrymme för att effektivisera statsförvaltningen i olika avseenden. Möjligheterna att effektivisera statsförvaltningen kan bättre tas tillvara Produktiviteten vid tingsrätterna tycks överlag ha sjunkit . Det finns också skillnader i effektiviteten mellan tingsrätterna. Skillnaderna i uppmätt effektivitet mellan domstolarna är så pass stora att det tyder på att det inte är generella insatser som behövs – utan mer selektiva åtgärder. För att minska internadministrationen i staten infördes Statens servicecenter (SSC). Målet att av alla anställda i statliga myndigheter skulle vara anslutna har uppnåtts. De flesta anslutna myndigheter är också överlag nöjda med kvaliteten på tjänsterna, men få anser att det har ökat myndigheternas effektivitet.