frsrdg · H504RS4 · 2017-10-16 00:00:00 — Skiljande från anställningen kan också ske om domaren har uppnått gällande pen-sionsålder eller enligt lag är skyldig att avgå på grund av varaktig förlust av arbetsförmågan. Enligt utredningen framstår grunderna för att skilja domare från anställningen som mindre väl lämpade att ersätta grunden allvarlig försummelse som gäller för en riksrevisor. De grunderna är avsedda att utgöra en garanti för den dömande maktens självständighet. Den dömande makten har ett befogat anspråk på oberoende i förhållande till såväl den lagstiftande som den verkställande makten och har ytterst till uppgift att se till att de övriga statsmakterna utövar sin verksamhet inom ramen för grundlag, konventionsåtaganden och unionsrättsliga förpliktelser. Det är därför väsentligt med ett uppenbarhetskrav och en restriktiv tillämpning. Uppdraget som riksrevisor är trots allt dessutom ett förtroendeuppdrag. Den som grovt åsidosatt sina uppgifter eller gjort sig skyldig till brott måste enligt utredningen kunna anses ha förverkat detta förtroende. När det gäller grunderna för uppsägning och avskedande av myndighetschefer konstaterar utredningen att även den myndighetschef som anställts med fullmakt, vilket får betecknas som det starkaste anställningsskyddet för denna grupp, kan avskedas enligt lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS. Det bör i detta sammanhang beaktas att chefen för en förvaltningsmyndighet som lyder under regeringen ska leda en verksamhet för vilken regeringen är ansvarig inför . En sådan ställning skiljer sig på ett grundläggande sätt från en riksrevisors. Det bör därför enligt utredningens bedömning inte bli aktuellt att använda bestämmelserna för myndighetschefer vid utformningen av grunderna för entledigande av riksrevisorerna. För JO gäller att får entlediga en ombudsman eller en ställföreträdande ombudsman som inte har förtroende. Riksrevisorerna väljs av på samma sätt som JO, och både riksrevisorer och ombudsmän förutsätts vara oberoende i utövandet av sin verksamhet. granskning avser genomförandet och effekterna av politiska beslut och syftar till att ge underlag för framtida politiska ställningstaganden, medan JO har tillsyn över att de som utövar offentlig verksamhet efterlever lagar och andra författningar samt i övrigt fullgör sina åligganden. JO närmar sig alltså inte politiken i den utsträckning som riksrevisorerna gör. Utredningen menar att ett i grundlag säkerställt skydd därför är av större betydelse för än för JO. Det är vidare så att riksrevisorernas verksamhet behöver ha medborgarnas förtroende på ett mer direkt sätt än att de har valts av folkets företrädare. Att så är fallet ligger givetvis även i intresse. Medborgarna bör kunna känna tilltro till att granskningen sker utifrån rent sakliga revisionella utgångspunkter utan politiska hänsyn eller sidoblickar. Från den utgångspunkten kan det vara problematiskt att en riksrevisor kan skiljas från sitt uppdrag enbart för att en politisk majoritet anser sig ha förlorat förtroendet för honom eller henne. Det bör enligt utredningen också framhållas att principer om legalitet, objektivitet och likabehandling är vägledande för lagstiftaren. Den offentliga makten ska enligt 1 kap. 1 § tredje stycket regeringsformen utövas under lagarna. I legalitetskravet ligger också ett krav på förutsebarhet. Objektivitetsprincipen finns inskriven i 1 kap. 9 § regeringsformen, som bl.a. anger att alla som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska iaktta saklighet och opartiskhet. Att kravet på objektivitet har fått en framträdande plats i grundlag visar på objektivitetens stora betydelse för samhället. Ett demokratiskt samhälle förväntas vara rättssäkert, och i rättssäkerheten ligger att beslut av det offentliga ska fattas på saklig grund och att de i hög grad ska kunna förutses. Mot bakgrund av principerna om legalitet och objektivitet kan det enligt utredningen argumenteras för att en riksrevisor endast ska kunna skiljas från uppdraget efter en saklig bedömning med ledning av objektiva kriterier som är klart fastlagda i lag. Enligt utredningen har den utgångspunkt som gällde när inrättades fortsatt bärkraft, dvs. att det inte är förenligt med självständiga ställning om förtroende för en riksrevisor skulle vara ensamt avgörande för om han eller hon ska skiljas från sitt uppdrag och att kraven för skiljande av en riksrevisor från uppdraget ska ställas högre än vad som gäller för en ombudsman. Att ändra grunden för skiljande från uppdraget från en objektiv grund till en subjektiv innebär vidare enligt utredningen otvivelaktigt en viss försvagning av riksrevisorernas konstitutionella ställning, även om ett införande av en kvalificerad beslutsordning till viss del kan väga upp en sådan försvagning. Utredningen anser sammanfattningsvis att det i regeringsformen alltjämt bör anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget innan hans eller hennes mandatperiod gått till ända. Sådana kriterier ger ledning för beslutsfattande och utgör en garanti för att inga ovidkommande hänsyn tas när frågan om entledigande prövas. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. vid instämmer i utredningens motiv för att rekvisitet allvarlig försummelse ska behållas som rekvisit för en riksrevisors skiljande från uppdraget, men anger att även bristande förtroende borde läggas till som en avskiljandegrund eftersom den befintliga grunden allvarlig försummelse inte träffar alla situationer som kan vara skäl för skiljande från ett uppdrag som riksrevisor. poängterar att behörighetskraven för en riksrevisor uteslutande återfinns på lagnivå (13 kap. 5 § andra stycket riksdagsordningen) och framhåller att det medför att lagstiftaren kan ändra kraven utan en grundlagsändring, vilket skulle kunna leda till att nya behörighetskrav drivs igenom i syfte att få bort en viss riksrevisor. anmärker att det är oklart om det ska eller bör krävas en lagakraftvunnen dom för att skilja en riksrevisor från uppdraget när grunden är brottslighet. Det är enligt olämpligt att en riksrevisor som uppenbart gjort sig skyldig till brott ska kunna fortsätta sitt uppdrag efter att detta uppdagats. Bestämmelserna om kriterier för skiljande från uppdraget som riksrevisor bör dessutom omfatta vad som gäller för domare, som enligt 11 kap. 7 § regeringsformen kan skiljas från anställningen om de varaktigt förlorat arbetsförmågan. finner det med tanke på händelserna märkligt att utredningen avfärdar olika möjligheter till förtydliganden eller skärpningar av möjligheterna att skilja en riksrevisor från uppdraget. Genomgången av begreppet allvarlig försummelse är inte en tillräcklig grund för utredningens ställningstagande. Även jämförelsen med statliga generaldirektörer haltar eftersom regeringen kan omplacera en generaldirektör till en annan befattning, t.ex. tjänstgöring i , när förtroendet för en generaldirektör sviktar. Det är rimligt att en riksrevisor har ett starkt anställningsskydd i , men en riksrevisor bör inte nödvändigtvis vara i det närmaste oavsättlig. Högskolan framhåller även vikten av att tydliga förslag läggs fram om vad som ska gälla för de riksrevisorer som lämnar sin tjänst och för riksrevisorer som fullgjort sin maximala tjänstgöringstid innan pensionsåldern uppnåtts. En möjlig väg är enligt högskolan att tillämpa samma regelverk som för generaldirektörer eller andra chefer för statliga myndigheter med tidsbegränsade förordnanden. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning vid anför att även bristande förtroende borde anges som en grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget, eftersom grunden allvarlig försummelse inte träffar alla situationer som borde vara skäl för skiljande från ett uppdrag som riksrevisor. ansluter sig till ett liknande synsätt. Riksdagsstyrelsen anser dock att det i regeringsformen endast bör anges objektiva kriterier som ska vara uppfyllda för att det ska kunna komma i fråga att skilja en riksrevisor från uppdraget innan hans eller hennes mandatperiod gått till ända. Sådana kriterier ger tydlig ledning för beslutsfattande och utgör en garanti för att inga ovidkommande hänsyn tas när frågan om entledigande prövas. Riksdagsstyrelsen instämmer därför i utredningens bedömning att de nuvarande grunderna för skiljande av en riksrevisor från uppdraget inte bör ändras. har anfört att lagstiftaren kan ändra behörighetskraven för riksrevisorer utan grundlagsändring och att detta skulle kunna leda till att nya behörighetskrav drivs igenom i syfte att få bort en viss riksrevisor. Behörighetskraven för en riksrevisor – vid sidan av kravet på svenskt medborgarskap i 12 kap. 6 § regeringsformen − regleras i en huvudbestämmelse i 13 kap. 5 § riksdagsordningen. För att ändra en huvudbestämmelse i riksdagsordningen krävs det att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter röstar för en ändring. Riksdagsstyrelsen ställer sig i denna framställning (se avsnitt 5.5) bakom utredningens förslag att samma majoritetskrav ska ställas upp för beslut av om att skilja en riksrevisor från uppdraget. Detta innebär ett skärpt majoritetskrav i förhållande till dagens ordning. kan skilja en riksrevisor från uppdraget genom beslut som mer än hälften av de röstande riksdagsledamöterna enas om. Majoritetskravet som uppställs för beslut om ändring i en huvudbestämmelse till riksdagsordningen fyller i detta sammanhang samma funktion som det föreslagna majoritetskravet för beslut om att skilja en riksrevisor från uppdraget: det kommer att krävas betydligt mer än en knapp riksdagsmajoritet för att tvinga bort en riksrevisor från uppdraget. Riksdagsstyrelsen anser därför att majoritetskravet för beslut om ändringar i riksdagsordningen – liksom det föreslagna nya majoritetskravet för beslut om att skilja en riksrevisor från uppdraget – utgör en tillräcklig garanti för en rättssäker ordning. anser att kriterierna för skiljande bör motsvara vad som gäller för domare med motiveringen att om arbetsförmågan varaktigt förloras bör riksrevisorn kunna tvingas att avgå från tjänsten. Riksdagsstyrelsen delar utredningens bedömning att en sådan grund för entledigande redan följer av de formella behörighetskraven för en riksrevisor. Med anledning av synpunkter på när en riksrevisor ska kunna skiljas från uppdraget på grund av brottslighet vill riksdagsstyrelsen framhålla att det är först när det finns en lagakraftvunnen dom som en brottslig handling kan anses begången. Någon annan ordning är otänkbar. tar upp frågan om ekonomisk ersättning till riksrevisorer som fullgjort sin tjänstgöring eller som lämnar sin tjänst . Dessa frågor regleras i Riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpningen av förordningen (2016:411) om tjänstepension, inkomstgaranti och avgångsvederlag till myndighetschefer, 2016:8. Det ingår i utredningens uppdrag att pröva behovet av karenstid och överväga om det finns skäl att utveckla de villkor som gäller för en riksrevisor som lämnar sitt uppdrag. Utredningen kommer att återkomma till frågorna i sitt slutbetänkande. Riksdagsstyrelsen vill inte nu föregripa resultatet av utredningens arbete. Proceduren för att skilja en riksrevisor från uppdraget skärps Riksdagsstyrelsens förslag: För att skilja en riksrevisor från uppdraget ska det krävas att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av riksdagsledamöterna röstar för beslutet. ska få besluta om en särskild utredning av omständigheter som kan ligga till grund för att skilja en riksrevisor från uppdraget. JO ska vara skyldig att biträda utskottet med en sådan utredning. JO ska inte få överlämna en sådan utredning till en annan myndighet för handläggning. Det förtydligas att regeringsformens bestämmelser om skyldigheter för domstolar, förvaltningsmyndigheter och andra att informera och biträda JO inte ska tillämpas då JO får i uppdrag att genomföra en sådan utredning. Utredningens överväganden och förslag Det ska krävas kvalificerad majoritet i för entledigande av en riksrevisor Huvudregeln för avgörande av ett ärende i kammaren är enligt 4 kap. 7 § regeringsformen att den mening som mer än hälften av de röstande enas om gäller som beslut. Undantag får göras i regeringsformen eller, när det gäller frågor som hör till förfarandet i , i huvudbestämmelse i riksdagsordningen. I regeringsformen förekommer det några undantag från huvudregeln. I 4 kap. 12 § regeringsformen föreskrivs krav på att minst fem sjättedelar av de röstande ska ha enats om beslut om medgivande till åtal m.m. av en riksdagsledamot. Enligt utredningen härrör kravet års regeringsform och har inte kommenterats närmare av vare sig eller Grundlagberedningen. Även när det gäller det särskilda lagstiftningsförfarande för rättighetsbegränsande lagar som regleras i 2 kap. 22 § regeringsformen gäller, som krav för att ett förslag ska kunna antas direkt, att fem sjättedelar av de röstande enas om beslutet. Bakgrunden till detta krav är att det av praktiska skäl borde bestämmas till enbart en viss andel av de röstande och inte en viss andel av alla ledamöter. Slutligen gäller enligt 8 kap. 14 § regeringsformen att kan besluta om undantag från den kvalificerade ordningen för stiftande av grundlag om fem sjättedelar av ledamöterna i utskottet röstar för beslutet. Det förekommer också bestämmelser som innebär att beslut måste fattas med tre fjärdedels majoritet. Då måste tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter enas om beslutet. Det gäller t.ex. möjligheten att enligt 8 kap. 17 § första stycket regeringsformen ändra riksdagsordningens huvudbestämmelser genom endast ett beslut utan att iaktta det särskilda lagstiftningsförfarande som gäller för grundlag. Redan vid tillkomst diskuterades det enligt utredningen att införa ett krav på kvalificerad majoritet för beslut om entledigande av en riksrevisor. menade att det borde finnas bestämmelser i grundlagen om förfaranden och beslutsregler som ska gälla när en riksrevisor ska skiljas från ämbetet, även innefattande speciella beslutsregler i . Det som enligt utredningen nu motiverar ett krav på kvalificerad majoritet är att kritik från en riksrevisor, riktad mot en regering som har tillräckligt parlamentariskt stöd skulle kunna leda till att de partier som stöder regeringen ensamma kan besluta att skilja riksrevisorn från uppdraget. För att stärka riksrevisorernas ställning fordras att det, utöver kravet på allvarlig försummelse för entledigande, även gäller ett krav på kvalificerad majoritet för beslutet. Det bör således krävas att tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöterna enas om beslutet att skilja en riksrevisor från uppdraget. tar initiativ till att skilja en riksrevisor från uppdraget bereder val av riksrevisor och är det utskott som enligt nuvarande reglering i riksdagsordningen kan begära att ska skilja en riksrevisor från uppdraget (13 kap. 7 §). bereder också ärenden om när det gäller att skilja en riksrevisor från uppdraget och åtal mot en riksrevisor (tilläggsbestämmelse 7.5.1). har en central funktion i utövandet av kontrollmakt. Det ligger närmast till hands att även fortsättningsvis är det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från hans eller hennes uppdrag . ska få besluta om en särskild utredning Att skilja en riksrevisor från uppdraget är ett mycket ingripande beslut. De handlingar och omständigheter i övrigt som ligger till grund för beslutet bör givetvis vara klart belagda. När det gäller brott ska ett lagakraftvunnet avgörande krävas. I andra fall kan det, beroende på omständigheternas karaktär, krävas en mer eller mindre omfattande utredning. I vissa fall, t.ex. om anledningen till att frågan om entledigande väckts är någon brist i fråga om ett behörighetskrav eller långvarig sjukdom, kan det kanske räcka med att konstatera en viss omständighet. I andra fall kan det krävas en omfattande utredning av ett längre och mer komplicerat skeende. För att få ett fullständigt underlag och en rättssäker beslutsprocess torde det enligt utredningen i de allra flesta fall vara lämpligt att en utredning utförs. Utredningen föreslår att även fortsättningsvis är det utskott som kan ta initiativ till att skilja en riksrevisor från hans eller hennes uppdrag . bereder också, enligt tilläggsbestämmelse 7.5.1 till riksdagsordningen, ärenden om när det gäller val av riksrevisor, skiljande av en riksrevisor från uppdraget och åtal mot en riksrevisor. När det gäller åtal för brott som en riksrevisor begått i utövandet av uppdraget eller anställningen gäller också enligt 13 kap. 24 § första stycket 2 riksdagsordningen att åtal får beslutas endast av . Det är därför enligt utredningen naturligt att är det utskott som får besluta huruvida det ska göras en sådan utredning som kan behövas i fråga om skiljande av en riksrevisor från uppdraget. JO ska biträda med utredningen JO får som särskild åklagare väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryckfrihetsbrott eller yttrandefrihetsbrott (6 § andra stycket lagen [1986:765] med instruktion för ombudsmän). Enligt 10 § JO-instruktionen är JO skyldig att väcka och utföra åtal som enligt 13 kap. 3 § regeringsformen har beslutat mot ett statsråd samt åtal som ett riksdagsutskott enligt 13 kap. 24 § riksdagsordningen har beslutat mot en befattningshavare hos eller dess organ, dock inte åtal mot en annan ombudsman. En ombudsman är även skyldig att biträda ett utskott med förundersökningen mot en sådan befattningshavare som nämns i första stycket. Det åligger dock inte JO att avge något yttrande i åtalsfrågan. JO har alltså till uppgift att på uppdrag utföra undersökningar av omständigheter som kan leda till ansvar för vissa befattningshavare. Enligt utredningens bedömning faller det sig därför naturligt att JO även får ansvara för att utföra en sådan utredning som avser att klarlägga de omständigheter som kan läggas till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. Det är naturligtvis tänkbart att i mer klara fall genomför en sådan utredning med egna kansliresurser. Att en oberoende myndighet tar fram ett underlag till ett sådant för den enskilda riksrevisorn mycket ingripande beslut innebär dock enligt utredningen sannolikt att processen upplevs som mer transparent. Utredningen framhåller särskilt att den särskilda utredning som konstitu-tionsutskottet har möjlighet att begära att JO genomför endast är fråga om en utredning för att klargöra vad som faktiskt har inträffat, och inte är fråga om en sådan ordinär JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Därför bör enligt utredningen utredning inte heller avslutas med ett uttalande från JO:s sida i fråga om huruvida riksrevisorn bör skiljas från uppdraget. En sådan särskild utredning är än mindre fråga om en förundersökning enligt regleringen i främst 23 kap. . Om det i samband med en särskild utredning skulle uppdagas omständigheter som talar för att riksrevisorn gjort sig skyldig till en brottslig gärning får i stället begära att JO biträder utskottet med en förundersökning. En sådan särskild utredning som det nu är fråga om bör vidare enligt utredningen hanteras av JO och inte kunna delegeras eller överlämnas till en annan myndighet med stöd av 18 § lagen med instruktion för ombudsmän. en utredning pågår kan det möjligen i vissa situationer framstå som olämpligt att riksrevisorn fortsätter sitt uppdrag. Ett sätt att komma till rätta med en sådan situation kunde enligt utredningen vara att införa en möjlighet att stänga av en riksrevisor tillfälligt i avvaktan på slutsatserna av utredningen. Utredningen noterar att det i lagen om fullmaktsanställning finns en bestämmelse om avstängning, som bl.a. medger att en arbetstagare får stängas av från arbetet om ett förfarande inleds som syftar till att han eller hon ska avskedas, men anser inte att det finns skäl för att införa en sådan ordning när det gäller riksrevisorerna. Det bör enligt utredningen i stället vara tillräckligt att riksrevisorn får fortsätta sin anställning, men att han eller hon under den tiden begränsar sitt deltagande i verksamheten. Om de omständigheter som gett anledning till utredningen ligger inom ramen för ett visst revisionsärende eller om utredningen avser relationen till ett visst revisionsobjekt framhåller utredningen att de ordinarie jävsreglerna i förvaltningslagen torde hindra att riksrevisorn fortsätter att agera i den saken. Utredningen poängterar också att om skulle besluta att ändra antalet riksrevisorer till en skulle en regel om att en riksrevisor tillfälligt kan stängas av behöva kompletteras med bestämmelser om tillfällig ersättare. En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det, däribland . JO tillstyrker förslaget att får möjlighet att begära att JO genomför en särskild utredning för att klarlägga de faktiska omständigheter som kan ligga till grund för ett beslut att skilja en riksrevisor från uppdraget. JO anför dock i sammanhanget följande. Utredningen har uttryckligen uttalat att en särskild utredning på uppdrag av inte är att anse som en sådan JO-utredning under vilken domstolar, myndigheter och befattningshavare har en konstitutionellt förankrad upplysningsplikt. Enligt utredningen är det heller inte fråga om en förundersökning enligt regler. Det framgår dock inte av utredningens förslag på vilket sätt en särskild utredning rent praktiskt ska genomföras eller vilka skyldigheter Riksrevi-sionen och dess anställda bör ha i kontakten med JO. Utredningen anger inte heller skälen för att bestämmelserna i 13 kap. 6 § andra stycket regeringsformen inte ska tillämpas vid en sådan utredning. Som lagtexten i 13 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är utformad kan det dessutom uppfattas så att tillämpningsområdet omfattar även en sådan utredning som utförs på uppdrag av . Det bör inte råda någon oklarhet om vad som gäller när en riksrevisor och andra befattningshavare som medverkar i utredningen lämnar uppgifter till JO. JO bör ha rätt att få tillgång till handlingar vid och andra myndigheter som kan ha betydelse för utredningen. Det bör därför framgå av riksdagsordningens bestämmelser vad som gäller för en särskild utredning, och det bör övervägas om även 13 kap. 6 § andra stycket regeringsformen behöver ändras. ifrågasätter varför majoritetsregeln att minst tre fjärdedelar av de röstande och mer än hälften av ledamöter måste enas för att en riksrevisor ska kunna skiljas från sitt uppdrag väljs, och att kravet att minst fem sjättedelar av de röstande måste ställa sig bakom ett sådant beslut inte väljs i stället. Vidare anser att övervägande skäl talar för att tillfällig avstängning ska kunna beslutas i extraordinära situationer. En regel av det slaget behöver uttryckligt stöd i regeringsformen. tillstyrker förslaget om kvalificerad majoritet för att skilja en riksrevisor från uppdraget, men anser att utredningen föregriper en eventuell diskussion i slutbetänkandet om hur ska styra Riksrevi-sionen framöver. är ansvaret för ledningen av delat mellan , finansutskottet och parlamentariska råd. Om före valet fattar beslut enligt utredningens förslag om ändringar i grundlagen kommer det att vara svårt att ändra på den införda ordningen . Högskolan avstyrker förslaget att en utredning om skiljande från uppdraget ska kunna utföras av JO, eftersom det förändrar JO:s roll till att bli en utredande instans åt och . Förslaget bör åtminstone ändras så att JO blir en av flera möjliga instanser som kan vända sig till. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Vad först gäller frågan om vilken majoritet som ska krävas för att entlediga en riksrevisor vill riksdagsstyrelsen anföra följande.