bet · H401NU17 · 2017-05-05 00:00:00 — De motioner som gäller marksanering och efterbehandling efter gruvdrift eller prospektering och som avstyrks med det anförda i de aktuella delarna är 2016/17:117 (SD), 2016/17:1737 (V) och 2016/17:2555 (KD). När det gäller de förslag om begränsningar för undersökningsarbeten i vissa områden som tas upp i motion 2016/17:1737 (V) konstaterar utskottet att dessa frågor behandlades så sent som . Utöver att hänvisa till det utskottet då anförde – som har refererats tidigare i betänkandet – bör det påminnas om att SGU har fått i uppdrag av regeringen att utveckla en metodik för systematiskt granskningsarbete och tillsyn av de undersökningsarbeten som bedrivs med tillstånd enligt minerallagen och mineralförordningen. Avslutningsvis vidhåller utskottet sin syn på det som sägs i motion 2016/17:192 (M) om förstärkta markägarrättigheter i samband med mineralutvinning. Förslaget har behandlats av utskottet , och utskottet avstyrker det med hänvisning till det som anfördes . motion 2016/17:3128 (M) avstyrks i den del som gäller en utredning om förstärkt äganderätt med koppling till gruvnäringsfrågor. Förslaget saknar närmare motivering, och utskottet finner för egen del inte några skäl att tillstyrka det. Med hänvisning till det anförda avstyrks samtliga de här aktuella motionsyrkandena i de aktuella delarna. Utskottets förslag i korthet avslår motioner om avgifter och ersättningar som regleras i minerallagen. Utskottet hänvisar till att regeringen har aviserat en översyn av det man samlar under begreppet mineralavgiften och att därefter återkomma till med förslag. Jämför reservation 6 (M), 7 (SD) och 8 (KD) samt det särskilda yttrandet (V). Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan tas till vara och brytas och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har, som redan nämnts, därför ansetts vara uppfyllda. beslutade om omfattande ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Då infördes också en s.k. mineralersättning. Mineralersättning och andra avgifter Mineralersättning från koncessionshavaren till markägarna syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som omfattas av koncessionen och som har brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Enligt 14 kap. minerallagen ska sökande i ärenden enligt minerallagen betala en ansökningsavgift i enlighet med vad regeringen föreskriver (1 §). Innehavare av undersökningstillstånd ska dessutom betala en avgift till staten (2 §). Avgiften ska bestämmas med beaktande av undersökningsområdets storlek och arten av de som omfattas av tillståndet enligt vad regeringen när- Hur avgifternas storlek m.m. bestäms framgår av 10–13 §§ Reglerna om mineralersättning till staten och markägarna var för brytnings- tillämpliga på sammanlagt 13 bearbetningskoncessioner. brytning inom dessa koncessionsområden beslutade bergmästaren Den totala mineralersättningen upp- gick till med fördelningen ca till staten och ca till markägarna. Det bör noteras att mineralersättningen inte har någon direkt koppling till den eventuella miljöskada som gruvverksamheten kan resultera i eller till fi- nansiering av eventuella efterbehandlingsåtgärder. De intäkter som tillfaller staten genom mineralersättningen redovisas i stället enligt gällande principer för statens budgethantering mot inkomsttitel i budgetpropositionen. Gruv- och mineralnäringen för med sig utländska investeringar, jobb och tillväxt, slås det fast i motion 2016/17:912 av m.fl. (S). Motionärerna konstaterar att den svenska mineralavgiften är en av världens lägsta, och de förordar en översyn av den med inriktning på en höjning som gör det möjligt att finansiera de kostnader som omgärdar gruv- och mineralnäringen och för att bygga upp ett kapital som kan användas till olika framtidsinvesteringar (yrkande 1 i denna del). En betydande del av välstånd har under hundratals år byggts på brytning och förädling av metall och , sägs det inledningsvis i motion 2016/17:1061 av (M). I finns ingen särskild gruvskatt men däremot den s.k. mineralersättning som uppgår till av värdet på den brutna malmen. Motionären anser att denna kan betraktas som obetydlig eftersom de som främst drabbas och får hantera konsekvenser, kostnader och miljöförstöring av detta – berörda kommuner och regioner – inte får någon del av ersättningen. Diskussionerna om mineralersättningen har dessutom främst handlat om ett rent statligt perspektiv och intresse – inte om de närmast berörda, dvs. människor, kommuner och regioner på berörda platser. Motionären refererar till bestämmelser i den australiensiska gruvregionen , där kommuner och berörda inom delstatliga regioner kommer i åtnjutande av mineralavgifter. På detta sätt har man fått en stark lokal nytta och uppslutning kring en viktig näring. Vidare nämns att en liknande modell har tillämpats i , och den framhålls som en av huvudanledningarna till att den norska landsbygden blomstrar och till att dess befolkning växer till skillnad från befolkningen och förutsättningarna på den svenska landsbygden. Motionären föreslår att en liknande modell – royalties for regions – genomförs i den svenska gruvlagstiftningen i tillämpliga delar. Den svenska gruvindustrin skapar arbete och tillväxt och bidrar till vår gemensamma välfärd, sägs det i kommittémotion 2016/17:3128 av m.fl. (M). Motionärerna säger sig ha ambitionen att skapa de bästa förutsättningarna för en mineralpolitik som ska stärka den svenska konkurrenskraften i svensk gruv- och mineralnäring. Motionärerna anser dock att markägarnas rättigheter som fordringsägare av sin del av mineralersättningen vid en konkurs bör ses över (yrkande 7). vill stimulera och bidra till gruvnäringens tillväxt på flera sätt, sägs det i kommittémotion 2016/17:117 av m.fl. (SD). Motionärerna anser att det är rimligt att värdet av mineraltillgångarna ska komma medborgarna till del, och de vill därför reformera mineralersättningen. Deras uppfattning är att om staten inte får någon direkt ersättning för det värde som bryts ur en gruva kan det heller inte förväntas att staten ska finansiera t.ex. järnvägsutbyggnad. En reformerad mineralersättning skulle, enligt dem, möjliggöra en mer aktiv gruvpolitik (yrkande 1). Mineralersättningen bör tas ut med totalt , att jämföra med dagens . Markägarens andel bör kvarstå på dagens nivå, medan resterande del ska tillfalla staten. Statens andel bör placeras i en fond, vars syfte ska vara att stimulera utveckling och sysselsättning på landsbygden. På så vis garanteras att det offentliga får avkastning på investeringar i exempelvis infrastruktur. Gruvorna i är viktiga men kan också orsaka miljöförstöring, sägs det i motion 2016/17:1322 av (MP). Vidare påpekar motionären att gruvverksamhet kan påverka andra näringar som exempelvis rennäringen, turismen och friluftslivet negativt. Motionären konstaterar att den s.k. mineralersättningen på är låg jämfört med i andra länder och att det finns flera skäl att införa en gruvskatt. Motionären menar att en avsevärd höjning av mineralavgiften är nödvändig och begär ett riksdagsuttalande om detta. Pengarna kan fonderas och delar av den inbetalda skatten ska sedan återgå till lokalsamhället. Den andra delen ska reserveras för utveckling och omställningen till ett miljövänligt och klimatsmart samhälle för kommande generationer. Hur stor respektive del ska vara bör utredas. Mineraler som finns i marken bör betraktas som gemensamma resurser, sägs det inledningsvis i motion 2016/17:2636 av och (båda MP). Motionärerna konstaterar att lagstiftningen gynnar gruvbolagen på olika sätt. Mineralavgiften är låg, vilket de anser innebär ett orimligt gynnande av en intressent på bekostnad av alla andra. Motionärerna anser att det inte finns skäl för staten att i princip skänka bort allas gemensamma egendom och därtill tvingas stå för kostnader för efterbehandling och infrastruktur. Motionärerna anser att ett sätt att skapa bättre balans mellan gruvbolagens vinstkrav och andra intressen skulle kunna vara att återinföra det s.k. kronoandelsinstitutet. Denna konstruktion innebar att staten hade rätt till hälften av malmens värde när någon annan än staten hade beviljats bearbetningskoncession. Genom ett riksdagsbeslut avvecklades kronoandelsinstitutet. Motionärerna ser det som positivt om högre svenska mineralavgifter skulle kunna bromsa gruvboomen. Höjda mineralavgifter skulle även kunna bidra till att styra om från nybrytning till återvinning och bättre hushållning med resurser. Om brytning ska tillåtas – efter betydligt hårdare prövning av ekologisk, social och ekonomisk hållbarhet än – ska vinsten komma alla berörda till del. Därför anser motionärerna att det bör utredas hur kronoandelsinstitutet, eller liknande, skulle kunna återinföras. I kommittémotion 2016/17:2555 av m.fl. (KD) konstateras det inledningsvis att gruvnäringen är en mycket viktig industri för som skapar arbetstillfällen och intäkter till statskassan. slås det fast att gruvdriften påverkar mark och vatten och att det behövs saneringsåtgärder efter att verksamheten har avslutats. Motionärerna refererar därefter till om gruvavfall och konstaterar att staten har kostnader för att sanera efter gruvbolagens mineralutvinning. De föreslår att mineralersättningen ses över så att den också tar hänsyn till behovet av finansiering av mark- och vattensaneringsåtgärder efter gruvbrytning (yrkande 1). har behandlat motionsyrkanden om ändringar av mineralersättningen och dess fördelning mellan olika mottagare eller om att införa någon form av ”gruvskatt” . avstyrkte utskottet de då aktuella motionerna och anförde följande (bet. 2015/16:NU14): har behandlat motionsyrkanden om ändringar av mineralersättningen och dess fördelning mellan olika mottagare eller om avgifter som regleras i minerallagen . avstyrkte utskottet de då aktuella motionerna och konstaterade bl.a. att regeringen har aviserat en översyn av det man betecknade mineralavgiften. Tillväxtanalys har sedermera – som en del av denna översyn – fått i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och ska inom ramen för det uppdraget även redovisa hur nivån på mineralersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar detta. Den del av uppdraget som gäller mineralersättningen och andra avgifter redovisades till regeringen . Utskottet ser ingen anledning för att föregripa regeringens fortsatta beredning av det omnämnda underlag som har presenterats av Tillväxtanalys. Samtliga yrkanden som på något sätt gäller mineralersättningen eller avgifter som regleras i minerallagstiftningen bör därför avslås av . När det gäller förslaget […] om att införa det som betecknas royalties for regions hänvisar utskottet till den syn på geografiskt betingad återföring av medel från statsbudgeten som utskottet har redovisat vid ett flertal tillfällen när det har behandlat förslag med liknande innebörd men som då i första hand har gällt skatteintäkter från vind- eller vattenkraftsproduktion. Utskottet anser således att en konstruktion av det slag som efterfrågas skulle kräva korrigeringar via ett nytt kommunalt utjämningssystem eller via andra statliga budgetposter, vilket skulle kunna resultera i en svårgenomtränglig budgethantering. Översyn av mineralersättningen och vissa andra avgifter I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 Finansplanen s. 46) angav regeringen att den har för avsikt att medverka till att nya modeller skapas för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Regeringen avsåg i detta sammanhang att göra en översyn av mineralavgiften och återkomma till med förslag. Som har nämnts tidigare fick Tillväxtanalys i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar detta. I uppdraget angavs att myndigheten i en delrapport skulle redovisa hur nivån på mineralersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar attraktivitet som gruvland. I uppdragsbeslutet återgav regeringen sitt tidigare refererade uttalande i finansplanen och angav att uppdraget till Tillväxtanalys är en del i den översynen. Den del av uppdraget som avser mineralersättningen och andra avgifter redovisades i promemorian Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick (PM 2016:05) . I promemorian konstaterades det bl.a. att den svenska och den finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till mineralersättning, är unika eftersom markägarens rättigheter till mineralerna som regleras i gruvlagarna inte kan sägas vara helt klara. I praktiken har reglerna inneburit att marken där en gruva eventuellt kan etableras förvärvas av gruvbolaget. Vidare noteras det att det i flera länder finns system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. Tillväxtanalys presenterade sedermera en slutrapport (– ett attraktivt gruvland i världen? En internationell jämförelse, rapport 2016:06). När det gäller mineralersättningen anfördes bl.a. följande: Den jämförelsevis låga effektiva skattenivån i tillsammans med kritik från lokalbefolkning och intressekonflikter med konkurrerande markanvändning såsom rennäringen och besöksnäring/turism har inneburit att en höjning av mineralersättningen har diskuterats. Den effektiva skattenivån hos svenska gruvbolag säger dock inget om konsekvenserna av att höja till exempel mineralavgiften i . Analyserna visar att svenska järngruvor har höga kostnader relativt motsvarande gruvor i andra länder, speciellt gruvorna under jord. Detta gör att järnbrytning i , speciellt med låga råvarupriser på den globala marknaden, är känslig för ökade kostnader. Tillväxtanalys beräkningar visar att en höjning av mineralavgiften riskerar att nya investeringar i järnbrytning inte kommer att kunna genomföras. Detta bör även vägas mot att intäkterna från en höjning av mineralavgiften inte skulle ge särskilt mycket intäkter till staten. Kalkylen över en modellgruva för indikerar att en större ökning av mineralavgiften från exempelvis till skulle ge till staten. Till skillnad mot järnmalm bryts andra och metaller inte i underjordsgruvor. Detta gör att de har lägre kostnader. Brytning av dessa är inte bland de dyraste vilket indikerar att företagen skulle kunna hantera ökade kostnader. Denna situation gäller också i andra internationella gruvregioner. Några av dessa regioner har också valt att differentiera mineralavgiften för att ta hänsyn till betalningsförmågan. Ett alternativ till att höja mineralersättningen är att ta ut skatt på höga vinster som uppstår i situationer där mineralpriserna är höga. har haft ett system för att ta ut skatt på höga vinster, men det lades ner eftersom det inte gav de stora intäkter till staten som förväntats. Systemet, precis som andra system där regelverket styrs av en bedömning av vinsten, var dessutom administrativt dyrt. När det gäller att höja mineralersättningen i kan detta ha negativa konsekvenser för framtida järnbrytning eftersom det kan leda till att gruvorna inte blir lönsamma. För koppar verkar det finnas en marginal för att höja mineralersättningen. Intäkterna från denna höjning ska dock vägas mot kostnaden i form av ökad administration och ökad komplexitet. Situationen för andra behöver analyseras vidare innan en eventuell höjning av mineralersättningen införs. Det bör påpekas att genom att enbart höja mineralersättningen för vissa skulle principen om skatteneutralitet frångås. I stället för att öka mineralersättningen kan staten initiera samverkan mellan det lokala samhället och gruvbolagen kring utveckling av gemensamma intressen. Ett annat alternativ är att det skapas en tydligare reglering kring gruvbolagens sociala ansvar med större möjlighet att ställa särskilda villkor i samband med gruvbrytning. Detta bör dock utredas noggrant. Att införa en skatt på extraordinära vinster orsakade av prisökningar på råvarumarknaden har visat sig vara kostsamt och inte ge särskilt mycket intäkter. Ett sådant styrmedel behöver därför analyseras ordentligt om det ska införas. Enligt uppgift från pågår beredning inom av frågor om avgifter och ersättningar. I motion 2016/17:2636 (MP) tas det s.k. kronoandelsbegreppet upp. Kronoandel infördes gruvlag (1938:314) och innebar att den rätt till hälftenandel i gruvföretag som fastighetsägaren enligt den tidigare lagstiftningen varit berättigad till – jordägarandelen – överflyttades till staten. Ett av de bärande motiven för detta var behovet av samhällsinflytande över gruvnäringen. Systemet med kronoandel avskaffades 1993 (prop. 1992/93:238, bet. 1992/93:NU33). Utskottet ansåg bl.a. att ett slopande av kronoandelsinstitutet skulle främja prospekteringen i landet och därmed bidra till utvecklingen av en livskraftig mineralindustri. Utskottet har vid ett flertal tillfällen behandlat frågor om mineralersättningens storlek och fördelning samt om andra avgifter som regleras i minerallagen. Vid de senaste tillfällena – och 2016 – har utskottet bl.a. redovisat att regeringen har aviserat en översyn av det man samlar under begreppet mineralavgiften och att den därefter har för avsikt att återkomma till med Som underlag för sina överväganden har regeringen gett Tillväxtanalys i uppdrag att utreda frågan. Detta uppdrag avrapporterades av myndigheten , vilket har refererats tidigare i betänkandet. Enligt uppgift från pågår fortfarande beredning inom av frågor om dessa avgifter och ersättningar. Utskottet finner inga skäl för att föregripa detta beredningsarbete och anser därför att samtliga motionsyrkanden om avgifter och ersättningar som regleras i minerallagen bör avslås av . Även förslagen i motionerna 2016/17:1061 (M) och 2016/17:2636 (MP) om att införa en modell med royalties for regions eller att återinföra s.k. kronoandel avstyrks. Utvinning av fossila energitillgångar i Utskottets förslag i korthet avslår förslag om förbud mot utvinning av olika fossila energitillgångar i . Utskottet hänvisar bl.a. till att regeringen har mottagit en utredning om konsekvenserna av att införa ett förbud mot utvinning av olja och gas i . Jämför reservation 9 (C) och 10 (V). I motion 2016/17:239 av (M) slås det fast att är det land i som bedöms ha de största urantillgångarna. Detta gör uranprospektering och brytning intressant för både nationella och internationella företag. Eftersom staten står för de långvariga miljökonsekvenserna av en eventuell uranbrytning bör vinsterna av uranbrytningen gå till staten. Detta hindrar inte att privata bolag kan stå för själva driften. Regeringen bör undersöka möjligheten att låta de huvudsakliga vinsterna av uranbrytning komma staten till del i form av en statlig uranfond. I motion 2016/17:1488 av (M) konstateras det inledningsvis att det pågår prospektering efter uran på flera håll runt om i landet. Motionären slår även fast att liksom all gruvbrytning innebär uranbrytning omfattande miljöpåverkan. Vad som dessutom kan vara problematiskt vid uranbrytning är den urlakningsprocess som innebär att radioaktiva ämnen kan spridas och där gruvrester kan avge radioaktiv strålning. Motionären efterfrågar ett tillkännagivande om att eventuella miljökonsekvenser av uranbrytning i ska ses över. I partimotion 2016/17:820 av m.fl. sägs det att vill påskynda omställningen till det klimatneutrala samhället, och motionärerna anser att det är viktigt att tydligt profilerar sig som ett föregångsland när det gäller utveckling och användning av förnybar energi. Ett viktigt steg på vägen är att tydligt ta avstånd från utvinning av fossil energi i . Mo- tionärerna förordar en kraftfull utbyggnad av förnybar energi, vilket minskar beroendet av kärnkraft. De vill att uranet ska stanna i marken och föreslår ett tillkännagivande om att det införs ett nationellt förbud mot uranbrytning (yr- kande 24). I motion 2016/17:3196 av och (bå- da C) framhålls det att nya fossila bränsletillgångar som skiffergas riskerar att försena omställningen till förnybar energi. släpp vid gas- och oljeutvinning ur skiffer är ytterligare osäkerhetsfaktorer i den pågående globala energiomställningen. Motionärerna anser att det enda rimliga förhållningssättet är att all utvinning av fossil energi står fullt ut för Att utvinna gas och olja ur skiffer genom hydraulisk spräckning (s.k. frackning) är också förenat med påtagliga och oöversiktliga Med hänvisning till försiktighetsprincipen bör enligt mo- tionärernas uppfattning därför införa ett förbud mot gas- och oljeutvinning ur Den svenska minerallagen är exceptionellt förmånlig för gruv- och pros- pekteringsbolag, men alltför lite hänsyn tas till dem som påverkas av verksam- heten, sägs det i partimotion 2016/17:1737 av m.fl. (V). närerna konstaterar att redan projektering och provborrning kan medföra ne- gativa effekter på naturvärden och renskötsel. Motionärerna slår därefter fast att de flesta fossila bränslena måste stanna i marken om klimatmålen ska kunna Därför anser motionärerna att regeringen bör återkomma med ett lagför- slag om förbud mot projektering efter och brytning av olja, kol, naturgas och uran (yrkande 4). Skiffergas är naturgas som bildas och binds i berggrund som består av skiffer. Skiffer på stora djup är relativt tät, vilket har gjort det mycket svårt att producera gas ur den. Ny teknik har dock skapat förutsättningar för lönsamhet inom detta segment. För att öka tillströmningen av gas till borrhålen spräcker man skiffern med hjälp av högt vattentryck i borrhålet, och skapar därigenom sprickor kring borrhålet där gasen kan strömma till. Denna metod kallas hydraulisk spräckning (frackning). I samband med spräckningen injekteras kvartssand som håller sprickorna öppna. Förutom sand och vatten tillförs kemiska tillsatser för att minska friktionen i sprickorna. De hål som borras för skiffergasutvinning är ofta mer eller mindre horisontella i den gasförande skiffern. I förekommer alunskiffer i delar av , , , , , fjällkedjan och södra . Lokalt kan den gas som påträffas inom alunskifferområdena i , , och på innehålla utvinningsbara mängder gas. Lokalt i centrala och sydvästligaste förekommer alunskiffern på större djup, vilket innebär att det skulle kunna förekomma termiskt bildad skiffergas där. Av en rapport från SGU som publicerades framgår det att frackning endast kan tillämpas inom mycket begränsade områden i . De områden där det kan finnas termiskt bildad gas och där frackning skulle kunna vara teoretiskt möjlig att använda finns alltså i delar av . Skiffergasutvinning bedöms dock vara olämplig på dessa platser, bl.a. på grund av läget i en tätbefolkad region, begränsade skiffervolymer och – framför allt – att den skiffer som finns inte innehåller någon större mängd gas. I finns lokala ansamlingar av s.k. biogent bildad, och därmed mer ytligt förekommande, gas. Volymen och värdet av gasen i dessa områden är ur ett internationellt perspektiv dock mycket liten, och utvinning bedöms enligt den nämnda SGU- rapporten endast vara möjlig i mindre skala. Man skulle i så fall använda mer konventionell utvinningsteknik och alltså inte frackning. Bestämmelser om prospektering efter eller utvinning av naturgas Utöver de tillstånd som utfärdas av Bergsstaten för prospektering eller utvinning är flera av de verksamheter som är aktuella för naturgas även tillstånds- eller anmälningspliktiga enligt 9 kap. . Bestämmelserna har redovisats närmare i utskottets betänkande 2014/15:NU14.