bet · H401NU21 · 2017-06-12 00:00:00 — om förutsättningar för en säker kraftöverföring Utskottet föreslår två tillkännagivanden till regeringen med anledning av motionsyrkanden som rör samhällsekonomiska analyser och återkommande effektanalyser. • Regeringen bör utreda behovet av att en fristående aktör parallellt med genomför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar. • Regeringen bör ge i uppdrag att göra långsiktiga analyser av effektsituationen. Utskottet föreslår att avslår övriga motionsyrkanden och att regeringens skrivelse läggs till handlingarna. I betänkandet finns tre reservationer (S, M, MP, C, V, L, KD). I en reservation (S, MP, V) föreslås att inte ska göra något tillkännagivande till regeringen när det gäller återkommande effektanalyser. Skrivelse 2016/17:148 om förutsättningar för en säker kraftöverföring. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om förutsättningar för en säker kraftöverföring 1.Handläggningstider för nätinvesteringar, punkt 3 (M, C, V, L, KD) 2.Återkommande effektanalyser, punkt 4 (S, MP, V) 3.Dialog och samråd, punkt 5 (M, C, L, KD) Handläggningstider för nätinvesteringar, punkt 3 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger skrivelse 2016/17:148 till handlingarna. ställer sig bakom det som utskottet anför om att utreda behovet av att en fristående aktör parallellt med genomför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller delvis motionerna 2016/17:3671 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2016/17:3675 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 4. 2016/17:3675 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 1. Reservation 1 (M, C, V, L, KD) ställer sig bakom det som utskottet anför om att ge i uppdrag att göra långsiktiga analyser av effektsituationen där såväl som de närmaste grannländernas situation beaktas och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3675 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 3 och 2016/17:3671 av m.fl. (SD) yrkande 2. Reservation 2 (S, MP, V) 2016/17:3675 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 2. Reservation 3 (M, C, L, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (C) och (L). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet regeringens skrivelse 2016/17:148 om förutsättningar för en säker kraftöverföring och två motioner som har väckts med anledning av skrivelsen. lämnade riksrevisor , , med medarbetare information till utskottet om den aktuella granskningen. överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten för en säker kraftöverföring (RiR 2016:28) till . har granskat regeringens och svenska kraftnäts () styrning mot en säker kraftöverföring till samhälls-ekonomiskt försvarbara kostnader mot bakgrund av energiomställningen. Regeringen överlämnade skrivelsen om förutsättningar för en säker kraftöverföring (skr. 2016/17:148) till . I skrivelsen återger regeringen kortfattat de iakttagelser som gjort i granskningsrapporten. Regeringen redovisar sedan sin bedömning och sina åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer. Regeringen instämmer i övergripande bedömning att det är viktigt att styrningen av utvecklas och kommer därför löpande att utveckla styrningen. Regeringen har vidare initierat en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål som är tänkt att vara färdig senast till budgetpropositionen . Regeringen avser även att ge ett uppdrag till att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ramen för samhällsekonomisk lönsamhets-bedömning. För att identifiera och synliggöra eventuella utmaningar med den långsiktiga energiförsörjningen kommer regeringen att komplettera det uppdrag som har att göra en bedömning av den årliga kraftbalansen, med en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. Regeringen anser att granskningsrapporten i och med skrivelsen är slutbehandlad. om förutsättningar för en säker kraftöverföring Utskottets förslag i korthet ställer sig bakom det som utskottet anför om att utreda behovet av att en fristående aktör parallellt med genomför samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar och tillkännager detta för regeringen. ställer sig vidare bakom det som utskottet anför om att ge i uppdrag att göra långsiktiga analyser av effektsituationen och tillkännager detta för regeringen. avslår övriga motionsyrkanden och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservation 1 (M, C, V, L, KD), 2 (S, MP, V) och 3 (M, C, L, KD) och det särskilda yttrandet (V). Granskningens bakgrund och syfte konstaterar att den svenska energimarknaden genomgår en omfattande strukturomvandling som ställer nya krav på elkraftssystemet. anser att de stora förändringar som pågår i utformningen av energipolitiken innebär en viss osäkerhet om Svenska kraftnäts framtida uppgifter i energiomställningen. Genom ett mer omfattande EU-samarbete inom energiområdet finns ett tryck på affärsverket att kraftigt bygga ut stamnätet. lyfter fram att det finns tidigare uttalanden från om att utbyggnaden av överföringssystemet ska ställas i relation till vad som är samhällsekonomiskt försvarbart givet energiomställningen. Det övergripande syftet med granskning är därför att granska regeringens styrning av och hur affärsverket styr verksamheten mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader givet omställningen mot mer förnybar energi. har formulerat fyra revisionsfrågor som granskningen har utgått ifrån. • Har regeringens finansiella styrmodell skapat tillräckliga incitament för att möta energiomställningen på ett effektivt sätt? • Ger regeringens uppdrag tillräckliga förutsättningar för att långsiktigt analysera och planera verksamheten för att möta energiomställningen på ett effektivt sätt? • Har , inom ramen för sitt uppdrag, tagit fram tillräckligt beslutsunderlag för att kunna effektivisera sin verksamhet? • Har regeringen och Svenska kraftnäts styrelse tydligt styrt mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader? Granskningen har framför allt inriktats mot styrning och prioritering av investeringar i stamnätet. Granskningen baseras på dokumentstudier och intervjuer. Dokumentstudierna omfattar bl.a. dokumentation av regeringens årliga dialoger med , Svenska kraftnäts styrelseprotokoll samt forskningsrapporter om elkraftssystemet. Företrädare för Miljö- och , Svenska kraftnäts styrelse, ledning och internrevision, och Energiforsk har intervjuats. har även låtit genomföra en internationell jämförelsestudie mellan system- och transmissionsoperatörer. granskning visar att regeringens styrning av behöver utvecklas och att styrelsens roll i investeringsbesluten delvis är oklar. Bristerna avser utformningen av finansieringsmodellen för , Svenska kraftnäts uppdrag, styrelsearbetet och affärsverkets beslutsunderlag i form av bl.a. samhällsekonomiska analyser. menar att det finns risk att bristerna inverkar negativt på effektiviteten och att de i förlängningen kan bidra till högre kostnader för svenska elnätskunder. menar vidare att har ekonomiska frihetsgrader och små incitament att pressa kostnader eller prioritera mellan investeringar. beslutar i praktiken om investeringar utan att , regeringen, eller styrelsen har påverkat omfattningen och prioriteringen av investeringar i stamnätet. Det medför små incitament för att pressa kostnader eller prioritera mellan investeringar. konstaterar vidare att överskrider avkastningskravet som skuldsättningen ökar och kundavgifterna höjs. (2016–2025) förutser att kostnaderna för drift och byggande av stamnätet ökar med , vilket medför höjningar av stamnätsavgiften i ungefär samma storleksordning. menar vidare att värderingen av Svenska kraftnäts anläggningstillgångar riskerar att leda till samhällsekonomisk ineffektivitet på elmarknaden. I enlighet med myndigheternas redovisningsregler värderas tillgångarna till anskaffningsvärdet. Eftersom stora delar av stamnätet byggdes motsvarar anskaffningsvärdet inte längre åter-anskaffningsvärdet. tas inte tillräcklig hänsyn till behovet av framtida återinvesteringar i stamnätet när stamnätsavgifterna fastställs, vilket bl.a. kan medföra att kommande generationer riskerar att få betala mer än sin del av kostnaden. Svenska kraftnäts prissättning kan också innebära att ny elproduktion inte lokaliseras dit där den är mest samhällsekonomiskt lönsam. Regeringen har inte utvecklat Svenska kraftnäts uppdrag för att klara energiomställningen på ett effektivt sätt enligt . Det saknas mål för leveranssäkerhet i stam-, region-, och lokalnäten samt i produktionsledet. Det saknas också ett uttalat ansvar för att genomföra breda kraft-systemanalyser av behovet av nätutbyggnad jämfört med andra åtgärder som påverkar överföringskapaciteten. Ofullständiga samhällsekonomiska analyser gör att det inte heller går att avgöra om tar hänsyn till uttalanden om att utbyggnaden av överföringssystemet ska vara samhällsekonomiskt försvarbar givet energiomställningen. Granskningen visar vidare att inte har tagit fram tillräckliga beslutsunderlag för att kunna effektivisera verksamheten. En säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader förutsätter att den mest effektiva åtgärden väljs. För att komma fram till vilken åtgärd som är mest effektiv krävs beslutsunderlag som innehåller en kraftsystemanalys över hela elnätet, samhällsekonomiska analyser, transparenta beslutsprocesser och uppföljning och utvärdering av genomförda insatser. konstaterar att har ansvar för att genomföra samhälls-ekonomiska lönsamhetsbedömningar inför stamnätsinvesteringar, vilket endast görs i ett fåtal fall. Det finns inte heller någon oberoende tredje part som har till uppgift att granska analyserna. menar vidare att regeringen och inte tydligt har styrt mot en säker kraftöverföring till samhällsekonomiskt försvarbara kostnader. Styrelsen är regeringens viktigaste verktyg för att styra affärsverket, men styrelsen har inte tagit de initiativ som krävs för effektiv styrning. riktar följande rekommendationer till regeringen: • Se över Svenska kraftnäts kapitalstruktur och ekonomiska mål så att den finansiella styrningen ger incitament till inre effektivitet och prissättning som bidrar till samhällsekonomiskt effektiv lokalisering av elproduktion. • Överväg att justera ned utdelningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora behov av investeringar. • Säkerställ att presenterar tillräckliga investerings- och finansieringsunderlag till och regeringen. – fastställa riktlinjer för samhällsekonomiska analyser inom elområdet – överväga om en oberoende tredje part tidigt i beslutsprocessen ska pröva Svenska kraftnäts samhällsekonomiska analyser och ge ett självständigt utlåtande som underlag för regeringens bedömning och beslut – tidigarelägga insyn från berörda intressenter i beslutsprocessen. • Klargör Svenska kraftnäts uppdrag så att affärsverket kan möta energiomställningen på ett effektivt sätt. – låta utreda Svenska kraftnäts del i ansvaret för den långsiktiga effektbalansen – låta utreda om ett mål för leveranssäkerhet för hela elnätet, alternativt hela elkraftssystemet, kan motverka över- eller underkapacitet i elnätet – ge ansvar för att regelbundet genomföra kraftsystemanalyser för hela elnätet för att bedöma behovet av nätutbyggnad jämfört med andra åtgärder som påverkar försörjningstryggheten. • Tydliggör styrelsens ansvar och roll samt intentionerna med Svenska kraftnäts verksamhet så att styrelsen i högre grad styr mot måluppfyllelse. Tydliggör hur på ett samhällsekonomiskt försvarbart sätt ska avväga elnätskostnaden för utbyggnaden av överföringssystemet mot nyttan av en väl fungerande elmarknad. riktar följande rekommendationer till Svenska kraftnäts styrelse: • Genomför i högre grad uppföljningar och utvärderingar av genomförda investeringsprojekt, och använd resultaten för att utveckla och effektivisera verksamheten. Inrikta också internrevisionen så att den ökar styrelsens möjlighet att värdera Svenska kraftnäts genomförande av verksamheten. • Ställ krav på systematiserad återrapportering och analys av avvikelser i investeringsprojekt. Sådana underlag behövs för att effektivisera verksamheten. • Utveckla affärsverkets kompetens vad gäller samhällsekonomiska analyser och – ställ krav på redovisning av fler jämförbara alternativ för investeringsbeslut – analysera och dokumentera i vilka fall undantag från samhällsekonomiska analyser är motiverade – se till att samhällsekonomiska analyser blir tydliga och används för att effektivisera samrådsprocessen. • Utveckla en beställarorganisation så att forskningsfinansieringen har relevant nivå och inriktning för att bidra till att effektivisera den egna verksamheten och underlätta omställningen mot förnybar energi. Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen har under ett flertal år arbetat med att utveckla styrningen av mot bakgrund av att fått en allt viktigare roll för den långsiktiga kraftbalansen. Regeringen ser ett stort behov av att fortsätta arbetet och delar bedömning att det är viktigt att utveckla styrningen av . Vidare instämmer regeringen i bedömning att den finansiella styrningen bör utformas för att ge incitament till en hög inre effektivitet, och analyserar därför i sin pågående översyn hur tänkbara målstrukturer kan förväntas påverka den inre effektiviteten. lyfter fram flera nackdelar med dagens redovisningsprinciper och värderingen av Svenska kraftnäts tillgångar, vilka regeringen instämmer i. Värderingsmetoden för Svenska kraftnäts tillgångar som avkastningskravet baseras på är en av de aspekter som analyseras i den pågående översynen av den finansiella styrningen. anser att regeringen bör överväga att justera ned utdelningsmålet med hänsyn till Svenska kraftnäts stora investeringsbehov. Regeringen anger att Riks-revisionens rapport kommer att vara ett viktigt underlag i översynen av de ekonomiska målen för . När det gäller prissättning anser regeringen att det finns ett tydligt regelverk och förutsättningar för att ge korrekta prissignaler för exempelvis var i elnätet som produktionen och förbrukningen gör störst nytta för elnätet med hänsyn till lägsta anslutningskostnader. Regeringen instämmer i rekommendation att kostnaden för nätutbyggnad bör bedömas i förhållande till kostnaden för att vidta andra åtgärder som förbättrad efterfrågeflexibilitet, energilager m.m., inte minst eftersom processen att bygga ledningar tar . ska enligt sin instruktion bygga ut stamnätet för el baserat på samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar. Regeringens utgångspunkt är att de nya investeringar som föreslås av är samhällsekonomiskt lönsamma ur ett svenskt perspektiv, likaså de val av tekniker och sträckningar som görs. Regeringen delar dock uppfattning att omfattningen av de samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningarna bör preciseras närmare. kommer därför att få i uppdrag att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ramen för en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning och att föreslå riktlinjer för kvantifieringen av effekter. Genom tydligare riktlinjer för Svenska kraftnäts samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar och genom att gör granskningar inom ramen för sin koncessions-prövning av Svenska kraftnäts ansökningar anser regeringen att det säkerställs att det underlag som ligger till grund för investerings- och finansieringsplanerna är ordentligt analyserat. Regeringen avser att följa Svenska kraftnäts och arbete med samhälls-ekonomiska bedömningar. Vidare instämmer regeringen med att det är viktigt med transparens och dialog med berörda intressenter vid planering av investeringar i stamnätet. arbetar på flera olika sätt med transparens och dialog i sina samrådsprocesser och har utvecklat sitt arbetssätt. ska beakta både innehållet i miljökonsekvensbeskrivningen och resultatet av samrådet inför beslut om koncession. Eftersom det finns krav i både ellagen och på att ska redogöra för alternativa sträckningar och teknikval delar regeringen inte bedömning att insynen från berörda intressenter ligger sent i beslutsprocessen. rekommenderar att Svenska kraftnäts uppdrag klargörs så att energiomställningen kan mötas på ett effektivt sätt och menar bl.a. att mål för leveranssäkerheten skulle kunna vara ett sätt att bedöma sårbarheten i den långsiktiga energi- och effektbalansen. Regeringen anser att det finns risker med ett styrande leveranssäkerhetsmål eftersom det kan leda till överinvesteringar i elproduktionen, vilket kan innebära ökade kostnader för kunderna. förfogar över ett antal verktyg för att hantera den långsiktiga elförsörjningen, t.ex. tariffsättning och nätutbyggnad. Regeringen anser inte att bör ges andra befogenheter vid sidan om befintliga verktyg eftersom det kan riskera att bryta mot reglerna om åtskillnad mellan monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet. Regeringen avser dock att komplettera det uppdrag som myndigheten har enligt sin instruktion, att göra en bedömning av den årliga kraftbalansen, med en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. Tanken med detta är att kunna identifiera och synliggöra eventuella utmaningar med den långsiktiga energiförsörjningen. Vidare anför att med stor marginal överskrider de minimimål som finns för den överföringskapacitet som kommissionen har satt upp. Regeringen delar inte uppfattning om att det skulle innebära ett problem att ligger över nivån under förutsättning att de nya utlands-förbindelserna byggs utifrån det svenska kraftsystemets behov och samhällsekonomisk lönsamhet. Den stora fördelen med sammanlänkning med andra länder är ett bättre resursutnyttjande, vilket leder till minskade systemkostnader. anser vidare att bör ges ansvar för att regelbundet genomföra breda kraftsystemanalyser för hela elnätet. Regeringen instämmer i vikten av att sådana analyser görs så som den nationella nätutvecklingsplanen. rekommenderar att styrelsens roll och ansvar samt intentionerna med Svenska kraftnäts verksamhet tydliggörs. anser också att det bör tydliggöras hur på ett samhällsekonomiskt försvarbart sätt ska avväga elnätskostnaden för utbyggnaden av överföringssystemet mot nyttan av en väl fungerande elmarknad. Regeringen anser att det behövs förtydliganden av Svenska kraftnäts uppdrag för att verket ska kunna göra nödvändiga prioriteringar. Utan sådana förtydliganden anser regeringen att riskerar att inte kunna fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt sätt. Detta går även i linje med näringsutskottets uttalande att utbyggnaden av överföringssystemet ska ställas i relation till vad som är samhällsekonomiskt försvarbart eftersom det varken är möjligt eller önskvärt att investera i obegränsad överföringskapacitet vare sig inom eller i . Regeringen anser vidare att som affärsverk är en del av den svenska staten och därför ska utgå från svensk nytta på både kort och lång sikt i sina samhällsekonomiska bedömningar av planerade investeringar. Eventuella avsteg från den principen bör tydligt redovisas. Regeringen konstaterar att styrelsen i har en mycket viktig roll. Regeringen kommer därför att fortsätta med det utvecklingsarbete med en närmare dialog som inletts med styrelsen. Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen kommer löpande att utveckla styrningen av och har initierat en översyn av Svenska kraftnäts ekonomiska mål. Den finansiella styrningen av är starkt sammankopplad med elnätsregleringen och hur elnätföretagens intäktsramar beräknas. Översynen är tänkt att vara klar senast till budgetpropositionen . Regeringen kommer vidare att ge ett uppdrag till att närmare identifiera vilka typer av effekter som bör kvantifieras inom ramen för en samhällsekonomisk lönsamhetsbedömning samt föreslå riktlinjer för kvantifiering av effekterna. För att kunna identifiera och synliggöra eventuella utmaningar med den långsiktiga energiförsörjningen kommer regeringen att komplettera det uppdrag som har i sin instruktion, att göra en bedömning av den årliga kraftbalansen, med en bedömning av förutsättningarna att långsiktigt upprätthålla kraftbalansen. kommer också att följa upp Svenska kraftnäts styrelses hantering av rekommendationer. I kommittémotion 2016/17:3675 av m.fl. (M, C, L, KD) anför motionärerna vikten av att framtida utbyggnad av elnäten sker under ordnade former och med god framförhållning. Motionärerna menar att det är angeläget att försöka korta handläggningstiderna i tillståndsprocessen vid nät-investeringar eftersom dessa ofta tar (yrkande 1). Vid nätinvesteringar ställs ibland olika intressen mot varandra, och motionärerna menar därför att det är viktigt att utvecklar sin dialog och sina samråd i samband med investeringsprojekt. Transparens, öppenhet och lyhördhet bör vara ledord (yrkande 2). har ett uppdrag att momentant analysera effektläget på den svenska energimarknaden. Motionärerna anser att uppdraget bör breddas med ett kompletterande återkommande uppdrag där myndigheten även ser på effektsituationen (yrkande 3). Vidare påpekar motionärerna vikten av hushållning med samhällets resurser. pekar på brister i Svenska kraftnäts finansieringsmodell och de samhällsekonomiska analyserna. Motionärerna vill därför att en fristående aktör som får i uppdrag att genomföra samhällsekonomiska lönsamhetsbedömningar vid nätinvesteringar för att komplettera och säkerställa god kostnadseffektivitet vid utbyggnad (yrkande 4). I kommittémotion 2016/17:3671 av m.fl. (SD) anför motionärerna att de i likhet med bl.a. ser brister i finansieringsmodellen och framhåller vikten av mer samhällsekonomiska analyser. Motionärerna anser att det råder stor osäkerhet på den europeiska energimarknaden om det totala investeringsbehovet, vem som i slutändan får betala och vilka konsekvenser det får för europeisk konkurrenskraft. Osäkerheten på den europeiska energimarknaden när det gäller produktion och elpris påverkar den svenska energimarknaden och motionärerna menar att regeringen i sin skrivelse visar att det saknas underlag för att bedöma de samhällsekonomiska konsekvenserna kopplat till nya utlandsförbindelser. Motionärerna anser därför att regeringen bör inrätta en expertkommitté för elinfrastruktur under t.ex. Statsrådsberedningen eller lämpligt departement som ska besluta om hur samhällsekonomiska analyser ska genomföras och vilka ingångsvärden som ska användas. ska också löpande granska Svenska kraftnäts samhällsekonomiska kalkyler och hur regeringens energipolitiska mål påverkar investeringsbehoven såväl i överföringskapacitet som i elnätets funktion (yrkande 1). Motionärerna anför vidare att genomför årliga kraftbalansrapporter som inte är dynamiska. Det görs därmed ingen samlad bedömning av hur t.ex. det mest kritiska timvärdet i sammanfaller med närliggande länders kritiska timvärden. Har ett flertal länder i sina statiska kraftbalanser antagit att de ska kunna importera elenergi från varandra men import inte är möjlig menar motionärerna att situationen riskerar att bli förödande. Motionärerna föreslår därför att regeringen ska ge i uppdrag att genomföra dynamiska kraftbalansrapporter som tar hänsyn till alla de länder som är relevanta för den svenska kraftbalansen (yrkande 2). Utskottet behandlade vissa elmarknadsfrågor (bet. 2008/09:NU26). I betänkandet behandlade utskottet bl.a. motioner som berörde utbyggnad av överföringskapaciteten i elnätet. Utskottet redogjorde för sin inställning i frågan och menade att grunden för en väl fungerande svensk och nordisk elmarknad med hög försörjningstrygghet utgörs av elnätens överföringsförmåga. För att minska förekomsten av flaskhalsar i det nordiska elnätet samt mellan och kontinenten ansåg utskottet det nödvändigt att ytterligare öka överföringsförmågan i det nordiska kraftsystemet, och framhöll att den planerade utbyggnaden av vindkraften i kräver mer kapacitet och flexibilitet i elnätet.