bet · H501KU3 · 2017-11-08 00:00:00 — Några frågor om offentlighet och sekretess Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Lagändringarna innebär i huvudsak följande. En ny sekretessbestämmelse införs till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar enligt EU-förordningen om medborgarinitiativet. Bibliotekssekretessen utsträcks till att även omfatta uppgifter om enskildas användning av informationsteknik i bibliotek. Det införs sekretess för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen, och skattesekretess ska kunna föras över till . Skyddet förstärks för offentliganställdas privata kontaktuppgifter och fotografiska bilder på intranät. Vidare görs sekretesskyddet för uppgifter som utbyts inom ramen för internationellt polisiärt samarbete tydligare och mer heltäckande. Sekretesskyddet för uppgifter om åtgärder som syftar till att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet stärks. Ett nytt organ förs in i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) så att offentlighetsprincipen kommer att gälla även där. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Med anledning av propositionen har väckts två följdmotioner. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns tre reservationer (SD, V). Proposition 2016/17:208 Några frågor om offentlighet och sekretess. Fem yrkanden i två följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar 1.Sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar, punkt 1 (SD, V) 2.Bibliotekssekretess, punkt 2 (SD) 3.Handlingsoffentlighet hos , punkt 4 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den del det avser 40 kap. 1 a §. Därmed bifaller proposition 2016/17:208 i denna del och avslår motionerna 2017/18:113 av m.fl. (V) och 2017/18:115 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 1 (SD, V) antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den del det avser 40 kap. 3 §. Därmed bifaller proposition 2016/17:208 i denna del och avslår motion 2017/18:115 av och (båda SD) yrkandena 2 och 3. Reservation 2 (SD) antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den mån lagförslagen inte omfattas av vad utskottet föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2016/17:208 i denna del. 2017/18:115 av och (båda SD) yrkande 4. Reservation 3 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (S), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2016/17:208 Några frågor om offentlighet och sekretess föreslår regeringen vissa ändringar i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen redovisar i propositionen ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Av denna redovisning framgår att upprättades inom departementspromemorian Några frågor om offentlighet och sekretess (Ds 2016:2). Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2016/01065/L6). Lagrådet har granskat lagförslagen. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen har vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts i lagtexten. tillkännagav för regeringen att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning (bet. 2012/13:SkU8 punkt 5 c, rskr. 2012/13:77). Genom en redogörelse i avsnitt 15 i propositionen anser regeringen att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slut-behandlad. En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Två följdmotioner har lämnats med anledning av propositionen. Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i den offentliga förvaltningen hos staten och kommunerna och i viss enskilt bedriven verksamhet som innefattar offentliga förvaltningsuppgifter. Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt, exempelvis genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, genom domstolsoffentlighet och genom offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas dock i första hand reglerna om allmänna handlingars offentlighet i tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Enligt 2 kap. 1 § TF har varje svensk medborgare rätt att ta del av allmänna handlingar. Denna rätt anses vara en hörnsten i demokratiska statsskick. Syftet med rätten att ta del av allmänna handlingar är, som det uttrycks i 2 kap. 1 § TF, att främja ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning. Genom tillgången till allmänna handlingar underlättas en fri åsiktsbildning, en fri och på fakta grundad debatt i skilda samhällsfrågor och en medborgerlig kontroll av den offentliga maktutövningen. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 2 kap. 6 eller 7 § TF anses inkommen till myndigheten eller upprättad där (2 kap. 3 § första stycket TF). Enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar i tillämpliga delar även gälla hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. På motsvarande sätt ska enligt 2 kap. 4 § OSL tryckfrihetsförordningens bestämmelser om handlingsoffentlighet även gälla sådana privaträttsliga organ som anges i bilagan till OSL i de delar av verksamheten som anges där. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas endast om det är påkallat med hänsyn till vissa angivna intressen, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, myndighets verksamhet för inspektion, kontroll eller annan tillsyn, intresset att förebygga eller beivra brott eller skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall är lämpligare, i en annan lag vartill den särskilda lagen hänvisar. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lagen är OSL och regeringen har meddelat närmare föreskrifter i offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641), förkortad OSF. , beslutande kommunala församlingar och sådana organ som avses i 2 kap. 3 och 4 §§ OSL ska vid tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen jämställas med myndighet (2 kap. 2–4 §§ OSL). Sekretessens innebörd och sekretessbrytande bestämmelser Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, oavsett om det sker genom att utlämna en handling eller genom att röja uppgiften muntligen eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretessen innebär således dels handlingssekretess, dels tystnadsplikt. Till den del sekretessen innebär tystnadsplikt innebär den en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen, förkortad RF, och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, förkortad EKMR. Sekretess gäller som huvudregel inte bara i förhållande till enskilda utan också mellan myndigheter och inom en myndighet, om det där finns olika verksamhetsgrenar som är att betrakta som självständiga i förhållande till varandra (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess gäller också gentemot utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL). I vissa fall måste dock myndigheter kunna utbyta uppgifter för att kunna utföra sina uppgifter. Sekretessregleringen innehåller därför särskilda sekretessbrytande bestämmelser, dvs. bestämmelser som innebär att en sekretessbelagd uppgift får lämnas ut under vissa förutsättningar (3 kap. 1 § OSL). Dessa har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen avser att skydda. En sekretessbrytande bestämmelse kan förutom för myndigheter även gälla till förmån för enskilda, en annan verksamhetsgren inom samma myndighet, utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer. En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom en mer eller mindre detaljerad beskrivning av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. En uppgift kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Som exempel på sådana bestämmelser kan nämnas utrikessekretessen (15 kap. 1 § OSL) och minimiskyddsreglerna till skydd för enskildas personliga integritet i 21 kap. OSL. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av s.k. skaderekvisit. Man skiljer mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss olägenhet (skada eller men) som anges i bestämmelsen uppkommer om uppgiften röjs. Det omvända skaderekvisitet har den omvända utgångspunkten, dvs. det ställer upp sekretess som huvudregel. Vid ett omvänt skaderekvisit gäller således sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att en viss skada uppkommer. En del bestämmelser innehåller ett kvalificerat rakt skaderekvisit. Det innebär att det krävs särskilt mycket för att sekretessen ska gälla. Sekretessen enligt en bestämmelse kan även vara absolut. I ett sådant fall ska de uppgifter som omfattas av bestämmelsen hemlighållas utan någon skadeprövning om någon begär att få uppgifterna utlämnade. Utöver rekvisiten som anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka innehåller många sekretessbestämmelser begränsningar av den tid som sekretessen för uppgifter i allmänna handlingar högst kan gälla. Sekretesstidernas längd varierar beroende på vilket skyddsintresse som har föranlett sekretessen. I ett fåtal sekretessbestämmelser saknas tidsgränser. Överföring av sekretess och uppgifter mellan myndigheter En grundläggande princip i OSL är att sekretess som huvudregel inte följer med en uppgift när den lämnas till en annan myndighet. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och styrkan i sekretessen inte kan bestämmas enbart med hänsyn till sekretessintresset. Detta måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. Offentlighetsintresset kan således kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda (prop. 1979/80:2 Del A s. 75–76). Lagstiftaren har alltså tagit ställning mot en allmän bestämmelse om överföring av sekretess. Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts. Vid överföring av sekretess skiljer man mellan primära och sekundära sekretessbestämmelser. Dessa begrepp, liksom vad som avses med en bestämmelse om överföring av sekretess, definieras i 3 kap. 1 § OSL. En primär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig direkt till myndigheten eller omfattar en viss verksamhetstyp eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten eller omfattar vissa uppgifter som finns hos myndigheten. En bestämmelse om överföring av sekretess är en bestämmelse som innebär att en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig på en uppgift hos en myndighet, ska tillämpas på uppgiften även av en myndighet som uppgiften lämnas till eller som har elektronisk tillgång till uppgiften hos den förstnämnda myndigheten (s.k. direktåtkomst). En sekundär sekretessbestämmelse är en bestämmelse om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av en bestämmelse om överföring av sekretess. En och samma sekretessbestämmelse kan således vara en primär sekretessbestämmelse hos en myndighet som lämnar ut en uppgift och – om det finns en bestämmelse om överföring av sekretess – en sekundär sekretessbestämmelse hos en myndighet som tar emot uppgiften. Om en sekretessreglerad uppgift lämnas från en myndighet till en annan gäller sekretess för uppgiften hos den mottagande myndigheten antingen om sekretess följer av en primär sekretessbestämmelse som är tillämplig hos den mottagande myndigheten eller om sekretess följer av en bestämmelse om överföring av sekretess. Om ingen av dessa förutsättningar är uppfyllda blir uppgiften offentlig hos den mottagande myndigheten. Motsvarande gäller om en myndighet har direktåtkomst till sekretessreglerade uppgifter hos en annan myndighet (7 kap. 2 § OSL). I det fallet gäller dock en generell bestämmelse om överföring av sekretess (11 kap. 4 § OSL). Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § TF och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen, förkortad YGL, har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Meddelarfriheten innebär som regel en frihet från ansvar för brott mot sekretessregler. Nämnda rätt har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § 1 TF samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 2 YGL). Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften, men det är aldrig tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgiften lämna en allmän handling som den sekretessbelagda uppgiften framgår av till en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Av TF och YGL framgår att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag (7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 TF samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 YGL). Den särskilda lag som avses är OSL. I 13 kap. OSL finns bestämmelser om rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Ytterligare bestämmelser om att tystnadsplikt, som följer av vissa sekretessbestämmelser eller av gjorda förbehåll, inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter finns i anslutning till berörda sekretessbestämmelser och bestämmelser om förbehåll i avdelning IV–VI OSL. Bestämmelser om att tystnadsplikt som följer av bestämmelser i andra författningar än denna lag inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter finns i avdelning VII (se 13 kap. 5 § tredje stycket OSL). Varje gång lagstiftaren överväger att införa en ny sekretessbestämmelse måste lagstiftaren också överväga om den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Utgångspunkten är att stor återhållsamhet alltid bör iakttas vid prövningen av om undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör göras. Den enskilda sekretessbestämmelsens konstruktion kan ge viss vägledning. När det är fråga om bestämmelser om absolut sekretess kan det finnas större anledning att överväga undantag från rätten att meddela och offentliggöra uppgifter än i andra fall. Detsamma gäller i viss mån sekretessbestämmelser med ett omvänt skaderekvisit. Det bör också beaktas om uppgiften har lämnats av en enskild i en förtroendesituation eller om uppgiften hänför sig till myndighetsutövning. I det förra fallet kan det finnas anledning att inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, medan denna rätt normalt sett bör ha företräde när det är fråga om uppgifter som hänför sig till myndighetsutövning (prop. 1979/80:2 Del A s. 111–112). I propositionen anges att myndigheter och enskilda löpande kontaktar med önskemål om ändringar i OSL. I propositionen behandlar regeringen ett antal sådana framställningar och föreslår de ändringar i OSL som bedöms nödvändiga med beaktande av offentlighetsprincipen. I några fall görs bedömningen att skyddet för enskilda är bristfälligt i verksamheter inom det offentliga. Dessa brister föreslås bli åtgärdade. Förslagen innebär att en ny sekretessbestämmelse införs till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar enligt EU-förordningen om medborgarinitiativet. Bibliotekssekretessen, som bl.a. gäller för uppgifter om boklån, föreslås utsträckas till att även omfatta uppgifter om hur enskilda använder informationsteknik i bibliotek. Regeringen föreslår även att sekretess införs för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen. Skattesekretess ska enligt förslaget kunna föras över till . Regeringen föreslår vidare att skyddet för offentliganställdas privata kontaktuppgifter och fotografiska bilder på intranät förstärks. Dessutom föreslås att sekretesskyddet för uppgifter som utbyts inom ramen för internationellt polisiärt samarbete görs tydligare och mer heltäckande. Sekretesskyddet för uppgifter om åtgärder som syftar till att upprätthålla ordningen och säkerheten i Kriminalvårdens verksamhet föreslås stärkas. Ett nytt organ, Hälsohögskolan i , förs enligt förslaget in i bilagan till OSL så att offentlighetsprincipen kommer att gälla även där. Sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den del det avser 40 kap. 1 a § och avslår två motionsyrkanden. Jämför reservation 1 (SD, V). I propositionen anges att kan medborgare i EU, i enlighet med och rådets förordning (EU) nr 211/2011 av om medborgarinitiativet, genomföra ett s.k. medborgarinitiativ för att uppmana Europeiska kommissionen att ta initiativ till lagstiftningsåtgärder på det område initiativet avser. Medborgarinitiativet är, enligt propositionen, en form av direktkanal för EU:s medborgare att föra fram sina synpunkter och påverka kommissionen att föreslå en rättsakt inom EU:s kompetensområde. För att kommissionen ska behandla initiativet krävs att det stöds av sammanlagt minst en miljon röstberättigade medborgare med medborgarskap i minst en fjärdedel av alla medlemsstater (artikel 2.1). Ett initiativ stöds genom att medborgaren fyller i ett särskilt stödförklaringsformulär (artikel 5). I varje medlemsstat är en särskild myndighet utpekad för att kontrollera och intyga stödförklaringar för medborgarinitiativ (artikel 15). I har regeringen utsett att göra detta arbete (2 § förordningen [2007:977] med instruktion för ). Uppdraget innebär bl.a. att myndigheten ska kontrollera och intyga antalet giltiga stödförklaringar som har gjorts av unionsmedborgare i som har rösträtt i val till . Stödförklaringar som kommer in till utgör allmänna handlingar som omfattas av offentlighetsprincipen de förvaras hos myndigheten. I propositionen anges att det inte finns någon specifikt tillämplig sekretessbestämmelse i OSL som gäller stödförklaringar. Det anförs vidare att det inte heller finns någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda namninsamlingar som lämnas in till myndigheter eller några särskilda sekretessregler för uppgifter i ett kommunalt medborgarförslag eller ett kommunalt folkinitiativ (jfr 5 kap. 23 § kommunallagen [1991:900]). Det finns således inte någon sekretessregel som enbart har som syfte att skydda uppgifter i medborgarinitiativ som lämnas in till . Däremot kan, enligt regeringen, de allmänna bestämmelserna om sekretess till skydd för enskildas personliga förhållanden i 21 kap. OSL, som gäller i hela förvaltningen, vara tillämpliga också på uppgifter som lämnas in i sådana sammanhang. Regeringen anför att om uppgifter om personliga förhållanden, t.ex. namn och andra uppgifter som knyter stödförklaringen till en viss person, blir offentliga kan detta i betydande grad avhålla människor från att underteckna ett medborgarinitiativ. Enligt regeringens bedömning finns det anledning att anta att ett offentliggörande särskilt skulle kunna påverka medborgarnas vilja att underteckna initiativ som till sin karaktär är politiska eller starkt knutna till individens värderingar. Regeringen anför att när man undertecknar ett initiativ kan ens politiska åskådning och olika former av viljeyttringar röjas. Utan ett effektivt skydd mot att röja uppgifterna kan, enligt regeringen, den nya möjligheten för EU:s medborgare att delta och lämna förslag till ny lagstiftning inom EU motverkas. Regeringen anger vidare att kommissionen inom ramen för ett ärende i den s.k. EU-piloten bl.a. har pekat på vikten av skyddet för personuppgifter och att den information som enskilda får när de undertecknar sitt stöd tydligt anger att personuppgifterna kommer att ha ett skydd hos organisatörer och myndigheter under hela förfarandet. Till detta kommer enligt regeringen att det av den information som kommissionen lämnar på sin webbplats, och som gäller lika för alla medlemsstater, framgår att regleringen i förordningen skyddar enskildas personuppgifter och integritet. Regeringen anför att kommissionen på webbplatsen har understrukit sin uppfattning att förutsättningarna bör vara desamma för medborgare i olika EU-länder och att alla medborgare inom unionen ska ha rätt till motsvarande skydd för sina personuppgifter hos en myndighet som tar emot uppgifter för ett visst medborgarinitiativ. Regeringen föreslår att det införs en ny bestämmelse, 40 kap. 1 a § OSL, som innebär att sekretess ska gälla i verksamhet med att kontrollera och intyga stödförklaringar som har lämnats enligt och rådets förordning (EU) nr 211/2011 om medborgarinitiativet för en uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den som uppgiften rör lider men. Hänvisningen till förordningen bör enligt regeringen utformas så att den avser den lydelse av förordningen som gäller , s.k. dynamisk hänvisning. I fråga om en uppgift i en allmän handling föreslås sekretessen gälla i högst . Regeringen föreslår att rätten att meddela och offentliggöra uppgifter bör ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den föreslagna bestämmelsen. I propositionen anges att ett antal remissinstanser avstyrker förslaget och anser att det inte ska genomföras med hänvisning till att intresset av insyn och transparens på det här området är mycket stort och att det är extra viktigt att vara restriktiv när man inför sekretess på områden där sekretess tidigare inte har gällt. Dessa remissinstanser anser att underlaget inte har visat att behovet av sekretess överväger behovet av insyn när det gäller medborgarinitiativ. Vid en avvägning mellan insynsintresset och sekretessintresset gör regeringen bedömningen att sekretessintresset för enskilda som stöder ett europeiskt medborgarinitiativ väger tyngre än insynsintresset.