bet · H401KU30 · 2017-02-15 00:00:00 — Utredningen anser att folkinitiativet är ett värdefullt redskap för inflytande och delaktighet i den lokala demokratin som innebär utökade möjligheter för direktdeltagande i kommunernas och landstingens beslutsprocesser. Utredningens sammanställning av erfarenheter av det förstärkta folkinitiativet visar dock att det inte har varit utan problem och att det har skapat vissa spänningar i den lokala demokratin. Det principiella värdet av att väljarna har en möjlighet till direktdeltagande i politiska beslut överväger emellertid enligt utredningen de negativa erfarenheterna. Utredningen anser att de grundläggande principerna för folkinitiativet, dvs. att det krävs ett stöd av av de röstberättigade för att väcka ett folkinitiativ och två tredjedelar av fullmäktige för att avslå det, innebär en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och inslaget av deltagardemokrati. Däremot bör insamlingen av namnunderskrifter enligt utredningen underlättas. Kommunernas arbete med att validera namnunderskrifter är tids- och resurskrävande och riskerar att leda till beslut som grundar sig på godtyckliga bedömningar. Utredningen förslår därför att det vid sidan av dagens ordning med underskrifter i pappersform ska vara möjligt att samla in underskrifter via internet, där den egenhändiga namnunderskriften ersätts med ett elektroniskt undertecknande, exempelvis med hjälp av e-legitimation. En nationell webbplats bör upprättas för namninsamling av folkinitiativ, och i bör ges i uppdrag att upprätta och ansvara för webbplatsen. Utredningen redovisar också överväganden när det gäller bl.a. behandlingen av personuppgifter och sekretess på webbplatsen, kravet på att initiativtagarnas personnummer ska anges, publicering av information om pågående folkinitiativ på kommunens eller webbplats samt samråd vid formuleringen av den fråga som ska vara föremål för en folkomröstning. Utredningen anser vidare att det bör genomföras en försöksverksamhet med e-röstning i kommunala folkomröstningar. E-röstning kan enligt utredningen gagna vissa väljargrupper, t.ex. personer med funktionsnedsättning, men kan vara problematiska eftersom det är svårt att garantera valhemligheten och skapa system som är tillräckligt säkra. Säkerhetskraven för kommunala folkomröstningar behöver enligt utredningens mening dock inte vara lika höga som för de allmänna valen. Erfarenheterna av en försöksverksamhet kan enligt utredningen utgöra ett underlag vid framtida övervägningar om en försöksverksamhet med e-röstning i de allmänna valen. Utredningens förslag bereds inom . Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden i samma fråga. Ett yrkande om en utredning om att möjliggöra elektronisk namninsamling vid folkinitiativ avstyrktes eftersom det ansågs tillgodosett genom uppdrag. Övriga yrkanden avstyrktes med hänvisning till att de frågor de berörde var föremål för då pågående arbete. beslutade i enlighet med utskottets förslag (bet. 2014/15:KU18 s. 19 f., rskr. 2014/15:174). Utskottet konstaterar att frågan om folkinitiativ har varit föremål för utredning och att utredningen inte har funnit skäl att föreslå några förändringar av de grundläggande principerna för folkinitiativet. Dagens ordning, dvs. att det krävs ett stöd av av de röstberättigade för att väcka ett folkinitiativ och två tredjedelar av fullmäktige för att avslå det, innebär enligt utredningen en bra avvägning mellan det representativa beslutsfattandet och inslaget av deltagardemokrati. Utskottet instämmer i denna bedömning, och konstaterar härutöver att utredningen har lämnat förslag på att namninsamlingen för ett folkinitiativ även bör kunna ske elektroniskt. Beredningen av utredningsförslaget i denna del bör inte föregripas. Allmänhetens insyn i kommunala bolag Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om allmänhetens rätt och möjlighet till insyn i kommunala bolag. Jämför reservation 11 (SD, -). och (båda SD) anför i kommittémotion 2016/17:3734 yrkande 3 att insynen i kommunalt och regionalt ägda bolag är eftersatt och att regeringen bör se till att medborgarnas rätt och möjlighet till insyn i dessa bolag kan säkerställas. Det är viktigt att insynen i praktiken fungerar lika bra i de kommunalt och regionalt ägda bolagen som den gör i den övriga kommunala och regionala verksamheten. Det bör inte ha någon betydelse om bolagen är helt eller delvis ägda av kommunen eller regionen. Tillgången på allmänna och offentliga handlingar måste kunna garanteras. Kommuner och landsting får efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en angelägenhet till en juridisk person (3 kap. 16 § KL). Bestämmelser om allmänhetens rätt att ta del av handlingar hos vissa juridiska personer finns i 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande. Sådana bolag, föreningar och stiftelser ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter. Kommuner och landsting ska anses utöva ett rättsligt bestämmande inflytande om de ensamma eller tillsammans 1.äger aktier i ett aktiebolag eller andelar i en ekonomisk förening med mer än hälften av samtliga röster i bolaget eller föreningen eller på något annat sätt förfogar över så många röster i bolaget eller föreningen, 2.har rätt att utse eller avsätta mer än hälften av ledamöterna i styrelsen för ett aktiebolag, en ekonomisk förening eller en stiftelse, eller 3.utgör samtliga obegränsat ansvariga bolagsmän i ett handelsbolag. Även om ett sådant inflytande utövas av en juridisk person över vilken en kommun eller ett landsting bestämmer på det sätt som anges i de nämnda punkterna, ska inflytandet anses utövat av kommunen eller . Bestämmelserna om kommuner och landsting gäller även för kommunalförbund. I delägda kommunala bolag, där kommunen eller bestämmer tillsammans med någon annan utan att ha ett sådant inflytande över verksamheten som anges ovan, gäller inte offentlighetsprincipen. Fullmäktige ska emellertid enligt 3 kap. 18 § andra stycket KL, verka för att allmänheten ska ha rätt att ta del av handlingar enligt de grunder som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap. tryckfrihetsförordningen och OSL. Om en kommun eller ett landsting lämnar över vården av en angelägenhet till ett helägt kommunalt bolag ska fullmäktige se till att bolaget ger allmänheten insyn i den verksamhet som genom avtal lämnas över till en privat utförare (3 kap. 17 § 6 KL). I delägda kommunala bolag ska fullmäktige se till att bolaget ger allmänheten insyn i verksamhet som genom avtal lämnas över till en privat utförare i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt (3 kap. 18 § första stycket och 17 § 6 KL). gällande bestämmelser i 3 kap. 16–18 §§ förs i huvudsak oförändrade över till 10 kap. i förslaget till ny kommunallag. Några särskilda överväganden i fråga om allmänhetens insyn i kommunala eller regionala bolag görs inte i propositionen. Utskottet är inte berett att ta något initiativ till ändringar i de bestämmelser i kommunallagen och offentlighets- och sekretesslagen som reglerar allmänhetens rätt till insyn i kommunala bolag. Utskottet avstyrker motionsyrkandet. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om samverkan. I partimotionerna 2015/16:2369 av m.fl. (C), yrkande 18, och 2016/17:820 av m.fl. (C), yrkande 20, begärs att nya former av kommunala samarbeten ska underlättas för att förbättra invånarnas service och stärka det demokratiska inflytandet för medborgare. Samma yrkande finns även i kommittémotion 2016/17:3096, yrkande 7, av och (båda C). (M) menar i motion 2016/17:1029, yrkande 1, att samverkan kommuner emellan bör underlättas när det gäller finansiering av va-försörjning. Motionären anför att det svenska va-systemet är i behov av underhåll. Va-taxan sätts bl.a. efter en bedömning av investeringsbehovet; om kommuner fick en mer flexibel självkostnadsprincip skulle gemensamma taxor bli möjliga för kommuner som samverkar. Av 2 kap. 1 § KL följer att en kommuns eller ett landstings åtgärd måste vara knuten till kommunens respektive eget område eller dess medlemmar, samt att åtgärden inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan (lokaliseringsprincipen). Kommuner och landsting får enligt 8 kap. 3 c § KL inte ta ut högre avgifter än som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller (självkostnadsprincipen). Undantag från lokaliserings- och självkostnadsprinciperna kräver stöd av lag. samverkan kan förekomma i offentligrättslig form genom kommunalförbund och gemensamma nämnder, samt i privaträttslig form genom olika former av samverkansavtal. En stor översyn av möjligheterna till samverkan gjordes (prop. 1996/97:105). Genom denna reform skapades bl.a. möjligheten till gemensamma nämnder. Kommunalförbundsreglerna förenklades, och bestämmelserna om kommunalförbund togs in i kommunallagen. Frågan om samverkan har därefter utretts utan att det resulterat i några lagändringar (se SOU 2007:72 och SOU 2012:30). Statskontoret har på regeringens uppdrag analyserat behovet av ytterligare samverkan genom avtal inom kommunsektorn. Uppdraget redovisas i rapporten avtalssamverkan (2016:23). Kommuner ansvarar enligt lagen (2006:412) om allmänna vattentjänster för att tillhandahålla vattenförsörjning och avlopp genom en allmän va-anlägg- ning. En allmän va-anläggning ska ordnas och drivas så att den uppfyller de krav som kan ställas med hänsyn till skyddet av människors hälsa och miljön och med hänsyn till intresset av god hushållning med naturresurser. Fastighetsägare ska betala avgifter för en allmän va-anläggning, om fastigheten finns inom anläggningens verksamhetsområde och vattentjänsten inte kan tillgodoses på ett annat sätt. Avgifterna får inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva vaanläggningen. Avgifternas belopp och hur de ska betalas ska framgå av en taxa som beslutas av kommunen. Bestämmelserna som slår fast lokaliseringsprincipen finns i förslaget i 2 kap. 1 och 2 §§. Självkostnadsprincipen regleras i förslaget i 2 kap. 6 §. Förslagen innebär inte någon ändring i sak. Regeringen gör bedömningen att frågan om utökade möjligheter till avtalssamverkan bör utredas ytterligare (s. 147 f.). Frågan rör enligt regeringen centrala kommunala principer såsom lokaliseringsprincipen och väcker frågor om upphandling och transparens. Regeringen har gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att utarbeta en strategi för att stärka kommunernas kapacitet att fullgöra sina uppgifter och möta de utmaningar som följer bl.a. av den demografiska utvecklingen och den snabba urbaniseringstakten (Fi 2017:02, dir. 2017:13). I uppdraget ingår bl.a. att utreda förutsättningarna för att ge kommunerna generella möjligheter att avtalssamverka. Den del av uppdraget som avser avtalssamverkan ska redovisas . Uppdraget ska i resterande delar redovisas . Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden om samverkan. hänvisade utskottet till att resultatet av beredningen av utredningsbetänkanden borde inväntas och avstyrkte motionen (bet. 2012/13:KU22 s. 44). ansåg utskottet att det inte fanns skäl att föreslå ytterligare översyn av kommunala samverkansformer. avstyrktes (bet. 2013/14:KU12 s. 22). Utskottet anser inte att det pågående utredningsarbetet om avtalssamverkan bör föregripas, och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att kommunallagens krav på en ekonomi i balans ska förtydligas. Jämför reservation 12 (SD, -). och (båda SD) begär i kommittémotion 2016/17:3734 yrkande 1 att kommunallagens krav på en ekonomi i balans ska förtydligas. Det är enligt motionärerna helt grundläggande att de gemensamma kommunala och regionala resurserna i första hand går till kärnverksamheten. Kommunens skattebetalare ska inte behöva förvandlas till ofrivilliga riskkapitalister genom att politiker investerar pengar i osäkra ekonomiska projekt som riskerar att bli förlustaffärer. Det bör därför enligt motionärerna finnas tydligare krav på kommunerna och färre möjligheter att göra undantag från balanskravet. I kommunallagen och i lagen (1997:614) om redovisning finns bestämmelser om hur kommuner och landsting ska sköta sin ekonomiska förvaltning. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer (8 kap. 1 § KL). Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller . Enligt 8 kap. 4 och 5 §§ KL ska kommuner och landsting upprätta en budget för nästa kalenderår som innehåller en plan för verksamheten och ekonomin under budgetåret. Av planen ska det bl.a. framgå hur verksamheten ska finansieras och hur den ekonomiska ställningen beräknas vara vid budgetårets slut. Budgeten ska som huvudregel upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna, dvs. kommunernas och landstingens budgetar ska vara balanserade. Undantag från kravet får göras om det finns synnerliga skäl. synnerligt skäl kan enligt förarbetena vara att ge en kommun eller ett landsting med en stark finansiell ställning möjlighet att med beaktande av god ekonomisk hushållning minska sin förmögenhet (prop. 2003/04:105 s. 18 f.). Även större omstruktureringsåtgärder med åtföljande kostnader som en kommun eller ett landsting vidtar i syfte att uppnå en god ekonomisk hushållning kan utgöra skäl för att inte fastställa en budget i balans. För att utjämna intäkter över en konjunkturcykel har kommuner och landsting möjlighet att under vissa i 8 kap. 3 d § KL angivna förutsättningar reservera medel till en resultatutjämningsreserv, som vid behov kan tas i anspråk för att täcka underskott i verksamheten (prop. 2011/12:172, bet. 2012/13:FiU15). Kommuners och landstings förvaltningsberättelser ska enligt 4 kap. 3 a § lagen om redovisning innehålla upplysningar om dels årets resultat efter balanskravsjusteringar, dels detta resultat med justering för förändring av resultatutjämningsreserven (balanskravsresultat). Om balanskravsresultatet för ett visst räkenskapsår är negativt, ska det enligt 8 kap. 5 a § KL regleras under de närmast följande tre åren. Fullmäktige ska anta en åtgärdsplan för hur regleringen ska ske. Beslut om reglering ska fattas senast i budgeten det tredje året då det negativa balanskravsresultatet uppkom. Fullmäktige får enligt 8 kap. 5 b § KL besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. I förarbetena anges att synnerliga skäl t.ex. kan föreligga när en kommun eller ett landsting medvetet och tydligt har gjort avsättningar och byggt upp ett avsevärt eget kapital för att möta tillfälliga framtida intäktsminskningar eller kostnadsökningar. Ett annat exempel är när tillgångar har avyttrats och en förlust därvid har uppstått. Det kan då finnas skäl att inte reglera förlusten under förutsättning att avyttringen innebär att kommunen eller därigenom har skapat förutsättningar för minskade framtida kostnader (prop. 1996/97:52 s. 38 f. och 94). Möjligheten att inte reglera ett negativt resultat ska användas restriktivt (prop. 2003/04:105 s. 26). Bestämmelserna om ekonomisk förvaltning har i den nya lagen placerats i 11 kap. Någon förändring i sak föreslås inte i propositionen. Utskottet finner inte skäl att ta något initiativ till ändringar i de bestämmelser som reglerar hur kommuner och landsting ska sköta sin ekonomiska förvaltning. Därmed avstyrker utskottet motionsyrkandet. 2016/17:KU30 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Kommunala budgetar i ett beslut Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om kommunala budgetbeslut. I motion 2015/16:179 begär (MP) att kommunallagen ändras så att beslut om kommunala budgetar tas i ett samlat beslut. Motionären anför att valresultaten i många kommuner, regioner och landsting har inneburit att det inte har bildats styrande majoriteter. I stället styrs kommunen, regionen eller av en minoritet. Med en hänvisning till hur beslutar om statens budget menar motionären att kommunala budgetar bör tas i ett beslut så att inte budgeten splittras upp i budgetbeslut i olika delar. Budgetprocessen i kommuner och landsting regleras i 8 kap. KL. Kommuner och landsting ska enligt 4 § upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger kostnaderna. Av 6 § följer att ett förslag till budget ska upprättas av styrelsen före oktober månads utgång, eller, om det finns särskilda skäl, . Förslaget ska hållas tillgängligt för allmänheten (10 §). Budgeten fastställs enligt 8 § av fullmäktige före november månads utgång. Om budgeten av särskilda skäl inte kan fastställas före november månads utgång ska fullmäktige ändå fastställa bl.a. skattesatsen . Budgeten ska i sådana fall fastställas före december månads utgång (9 §). Sedan regeringen har lämnat sitt förslag till statsbudget i budgetpropositionen beslutar om statsbudgeten i två steg enligt den s.k. rambeslutsmodellen (11 kap. 18 § riksdagsordningen). I det första steget beslutar hur stora statens utgifter får vara totalt och hur mycket vart och ett av de 27 utgiftsområdena får kosta. I det andra steget beslutar om de olika anslagens storlek inom respektive utgiftsområde. Bestämmelserna om budgetprocessen i kommuner och landsting regleras i huvudsak i den föreslagna lagens 11 kap. I 8 kap. 14 § finns bestämmelsen om att budgetförslaget ska hållas tillgängligt för allmänheten. I 11 kap. 1 § föreslås den ändringen att förslag till budget för revisorernas verksamhet ska upprättas av fullmäktiges presidium. Ändringen syftar till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen (prop. s. 242). Utskottet har tidigare behandlat ett motionsyrkande om utformningen av kommunala budgetbeslut. Utskottet ansåg då att resultatet av ett pågående utredningsarbete borde inväntas och avstyrkte motionen (bet. 2010/11:KU24 s. 34). Utskottet finner inte skäl att ställa sig bakom det som yrkas i motionen om kommunala budgetbeslut. Återbetalning av kommunal- och landstingsskatt Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om individuell återbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt. Finn och (båda M) begär i motion 2015/16:967 att det införs en möjlighet till individuell återbetalning av kommunalskatt och landstingsskatt vid överskott. Motionärerna anför att det inte är ovanligt att skatteuttaget i en kommun eller ett landsting vid budgetårets slut har varit högre än vad som krävts för att täcka utgifterna, så att det uppstår ett överskott. En lösning skulle vara att erbjuda möjligheten för en kommun eller ett landsting att återföra detta till skattebetalarna i form av en individuell skatteåterbäring. Dagens ordning med resultatutjämningsreserver, vilket utskottet tidigare hänvisat till när det avstyrkte ett liknande motionsyrkande, möjliggör enligt motionärerna inte en individuell återbetalning till enskilda. Bakgrund och gällande ordning Frågan om krav på kommuner och landsting att ha en ekonomi i balans har stått i fokus vid översynen av den kommunala ekonomin. kommunallag fanns ett krav på att den kommunala ekonomin skulle vara i balans. Detta krav slopades kommunallag och ersattes med ett allmänt krav på att ha en god ekonomisk hushållning. Ett krav på att ha en budget där intäkterna överstiger kostnaderna infördes (prop. 1996/97:52 och 1996/97:150). Detta krav har därefter förtydligats och försetts med olika former av undantag (prop. 2003/04:105 och prop. 2011/12:172). En särskild redovisningslag, lagen (1997:614) om redovisning, har också trätt i kraft. Kommuner och landsting ska enligt 8 kap. 1 § KL ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra Fullmäktige ska besluta om riktlinjer för god ekonomisk hushållning för kommunen eller . Enligt 2 § i samma kapitel ska kommuner och landsting förvalta sina medel på ett sådant sätt att krav på god avkastning och betryggande säkerhet kan tillgodoses. 3 § meddela närmare föreskrifter om medelsförvaltningen. Kommuner och landsting får under angivna förutsättningar ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller (3 b §). inte vara högre än vad som svarar mot kostnaderna för de tjänster eller nyttigheter som kommunen eller tillhandahåller, den s.k. själv- kostnadsprincipen (3 c §). Kommuner och landsting ska enligt 4 § upprätta en budget för nästa kalenderår (budgetår). Budgeten ska upprättas så att intäkterna överstiger Undantag från detta krav får göras bl.a. i den utsträckning som medel från en resultatutjämningsreserv tas i anspråk: kommuner och landsting får enligt 3 d § reservera medel till en utjämningsreserv under förutsättningar som anges i bestämmelsen. Reservering får göras för att utjämna intäkter över Fullmäktige i en kommun som beslutade att återbetala överskott till kommunmedlemmarna har ansetts överskrida sina befogenheter. kommun kan inte efter de tidsfrister som anges i lagen för när skattesatsen och budgeten ska fastställas ändra skattesatsen. Att återbetala skattemedel innebär enligt Regeringsrätten (numera ) i praktiken en otillåten retroaktiv sänkning av skattesatsen. Kommunen anses inte heller kunna återbetala skattemedel på någon annan grund, eftersom detta skulle innebära understöd till enskilda som kräver särskilt lagstöd (RÅ 1991 ref. 64). Huvuddelen av bestämmelserna om kommunernas och landstingens ekonomiska förvaltning har i den nya kommunallagen förts in, utan ändringar i sak, i 11 kap. Bestämmelserna om förutsättningarna för att ta ut avgifter och om självkostnadsprincipen har placerats i 2 kap. Vissa bestämmelser finns dessutom i 8 kap. i förslaget. Utskottet har tidigare behandlat motionsyrkanden i samma fråga (se bl.a. bet. 1997/98:KU4 s. 9 f., 2008/09:KU5 s. 26 f., och 2010/11:KU24 s. 31 f.) . Utskottet noterade då att möjligheten att använda resultatutjämningsreserver hade införts i kommunallagen, men var inte beredd att ställa sig bakom yrkandet om individuell återbetalning av skattemedel. Motionen avstyrktes (bet. 2014/15:KU18 s. 61 f.). Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionen. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om den kommunala revisionen. Jämför reservation 13 (SD, -). Några av motionerna från den allmänna motionstiden /16 gäller den kommunala revisionen: motion 2015/16:428 yrkande 2 av och (båda M), motion 2015/16:733 av (M), motion 2015/16:1250 yrkande 1 och 2 av och (båda M) samt motion 2015/16:1675 av Finn (M). Motionärerna begär en utredning av frågan om en förstärkning av den kommunala revisionen. och anför att möjligheterna till en extern och oberoende revision bör utredas. menar att sakkunniga revisorer bör stå för den huvudsakliga granskningen och föredra revisionsresultatet för kommunrespektive . Revisorerna på nivå bör enligt ges verktyg som motsvarar de som har på statlig nivå. Det senare anförs även av och , som dessutom yrkar att frågan om ett utökat uppdrag för revisorerna utreds. De bör enligt motionärerna också kunna granska exempelvis hur kommunala mål sätts och vilken effekt genomförda satsningar har fått. och (båda SD) begär i kommittémotion 2016/17:3734 (yrkande 2) att frågan om hur oppositionens möjlighet att genom revision få insyn i fullmäktiges beslut utreds. Som exempel på hur insynen kunde öka nämner motionärerna att oppositionen får utse revisorerna. Bakgrund och gällande ordning