bet · H401KU21 · 2017-02-09 00:00:00 — konstaterar inledningsvis att regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser förbättrats och ger en formellt korrekt bild av skrivelser till regeringen. I likhet ser utskottet positivt på denna utveckling och förutsätter att kvaliteten kommer att behållas i kommande redogörelser. Överlag har redogörelsen blivit mer utförlig än tidigare i fråga om pågående och planerade åtgärder med anledning av riksdagsskrivelser som inte slutredovisas, vilket utskottet välkomnar. Det finns dock enstaka undantag där redogörelsen är mycket kortfattad. Det finns utrymme för förbättringar i detta avseende, så att redogörelsen blir mer fullständig. Utskottet vill också fortsatt framhålla vikten av att regeringen redovisar sin bedömning av när riksdagsskrivelser antas bli slutbehandlade. En fråga som tas upp i yttranden från andra utskott är vikten av att regeringen gör ansträngningar för att undvika onödig tidsåtgång när det gäller att hörsamma tillkännagivanden. delar denna uppfattning. Handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Det är, som flera utskott påpekar i sina yttranden, angeläget att regeringen lämnar fullgod information i redogörelsen om orsakerna till fördröjningen i de fall det trots allt blir en fördröjning. vill i detta sammanhang upprepa sitt tidigare uttalande om att det inte bör förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade. I fråga om redogörelsens utförlighet vill utskottet understryka den betydelse som regeringens redogörelse för planerade eller vidtagna åtgärder har för att ska kunna avgöra om regeringen har genomfört de beslut som har fattat. En omsorgsfull redogörelse är ett viktigt politiskt uppföljningsdokument för den parlamentariska kontrollen. tog vidare upp behandlingen av ett antal enskilda tillkännagivanden. konstaterade också att de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppgavs ha slutbehandlats i enlighet med utskottets önskemål i regel innehöll en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet, vilket enligt utskottet var värdefullt för uppföljningsarbete. Vidare kan noteras att regeringen i skrivelse 2015/16:75 anförde att under /15 hade lämnat flera tillkännagivanden till regeringen som innebär att regeringen bör avstå från att vidta åtgärder. tillkännagivanden kallas ibland för negativa tillkännagivanden. 2015/16:KU21 redovisades en kartläggning, som hade genomförts av utskottets kansli, av över 2 000 tillkännagivanden som beslutat fr.o.m. /92 fram t.o.m. . Slutsatsen var att de allra flesta tillkännagivanden uppmanar regeringen att se över en fråga och eventuellt återkomma till med förslag. således inte beskrivas som negativa. Totalt påträffades blott sju fall från 1991/92 och framåt där tillkännagivande innebar en uppmaning till regeringen att inte komma med ett visst förslag. De flesta av dessa fall hade inträffat under den innevarande mandatperioden och den föregående. En slutsats av kartläggningen var vidare att det inte är så lätt att entydigt avgöra vad som är ett negativt tillkännagivande. formuleras som att en viss verksamhet fortsatt ska bedrivas, eller som att regeringen inte ska lägga förslag som innebär att verksamheten ska förändras. I sak kan innebörden vara den samma. I betänkandet redovisades några relevanta bestämmelser i regeringsformen om , regeringen och normgivningsmakten. därefter frågor om tillkännagivanden. Översikt av behandlingen av riksdagsskrivelser och tillkännagivanden /92–2016/17 Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av . Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. redovisar (fr.o.m. bet. 2010/11:KU21) uppgifter om regeringens behandling av skrivelser och särskilt om behandlingen av tillkännagivanden. I det följande uppdateras redovisningen med uppgifter från skrivelse 2016/17:75. I tabell 3 nedan redogörs för antalet riksdagsskrivelser och antalet och andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i regeringens skrivelser /92–2016/17. Av tabellen framgår att andelen ej slutbehandlade riksdagsskrivelser i skrivelse 2016/17:75 är . För hela perioden är genomsnittet . Tabell 3 Antal redovisade samt antal och andel ej slutbehandlade riksdagsskrivelser (rskr.) i regeringens redogörelser /92–2016/17 Ej slutbehandlade rskr. (andel i %) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. Riksdagsskrivelser som avser lagar och beslut om statens budget för det kommande budgetåret kan normalt redovisas som slutbehandlade under samma . De flesta ej slutbehandlade riksdagsskrivelser avser tillkännagivanden. I tabell 4 nedan redovisas antalet tillkännagivanden som regeringen redovisat i respektive skrivelse och antalet respektive andelen som redovisats som ej slutbehandlade. I skrivelse 2016/17:75 redovisas behandlingen av fler tillkännagivanden än i någon skrivelse , nämligen 319 stycken. Andelen som redovisas som slutbehandlad i skrivelse 2016/17:75 är . När det gäller de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i årets skrivelse har den genomsnittliga tidsåtgången ökat jämfört med förra årets skrivelse. I tabellen redovisas också medianvärde. Extrema värden som har stor inverkan på medelvärdet påverkar inte medianvärdet i samma utsträckning. Medianvärdet kompletterar därför den information som ges av medelvärdet när det gäller den genomsnittliga beredningstiden för de slutbehandlade tillkännagivandena. de tillkännagivanden som redovisas som slutbehandlade i skrivelse 2016/17:75 har ökat jämfört med de två föregående åren. Tabell 4 Antal och andel slutbehandlade tillkännagivanden (tkg) och genomsnittlig tidsåtgång för slutbehandling /96–2016/17 Andel Genomsnittlig tidsåtgång i dagar (median)a (totala antalet) 174 (292)b 1 045 (1 008) 1 261 (1 015) 1 765 (1 573) 33 (98) 2 071 (1 759) Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. I de fall brister i redogörelsen för skrivelserna har upptäckts (t.ex. som en följd av felaktig redovisning av slutbehandling av vissa tillkännagivanden) har dessa rättats till i tabellen. a:Här anges både medelvärde och medianvärde (det sistnämnda inom parentes och kursiverat). Beräkningarna av genomsnittlig tidsåtgång är utförda i Excel och grundar sig på programmets antagande om månader (dvs. att ett kalenderår har ). b:Omfattningen av regeringens redogörelse under /98 – övergångsvis 18 månader – förklarar avvikelsen i antal och andel tillkännagivanden. Utskottets granskning av regeringens redogörelser innefattar även en kvantitativ mätning av de åtgärder genom vilka regeringen slutbehandlar tillkännagivanden. Resultatet av granskningen i denna del redovisas i tabell 5 nedan. Tabellen redogör för andelen åtgärder från regeringen m.fl. som medfört att regeringen har redovisat riksdagsskrivelserna med tillkännagivanden som slutbehandlade. Granskningen innebär att endast den senast vidtagna åtgärden, som därmed innebär en slutbehandling, registreras som orsaken till slutbehandlingen. I många fall har flera åtgärder vidtagits för att slutbehandla ett tillkännagivande (t.ex. har flertalet av de propositioner som regeringen åberopar som skäl till en slutbehandling föregåtts av någon utredningsåtgärd, dvs. SOU eller Ds). De kategorier som redovisas i tabellen är propositioner (Prop. ), skrivelser (Skr. ), genomförda utredningar (SOU/Ds), utredningsdirektiv (Dir.), regeringsbeslut om förordning eller ändring av förordning (För. ), regeringsuppdrag till myndigheter inklusive ändring av regleringsbrev (Uppd. ), övriga regeringsbeslut (Övr. samt övriga åtgärder (Övr.). Övriga regeringsbeslut innebär t.ex. regeringsbeslut om avtal med intresseorganisationer eller förordnande av styrelseledamöter. Övriga åtgärder kan vara t.ex. myndighetsåtgärder och myndighetsbeslut (bl.a. utfärdande av allmänna råd eller föreskrifter), domstolsavgöranden och åtgärder från andra aktörer (riksdagsutskott eller EU-institutioner). I denna sistnämnda kategori ryms även fall när regeringen lagt skrivelsen till handlingarna. I kategorin utredningsdirektiv har även räknats in de tillfällen då regeringen beslutat att överlämna ärendet eller en kopia av riksdagsskrivelsen till en pågående utredning. 2016/17:KU21 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Tabell 5 Sista vidtagna åtgärd från regeringen m.fl. som lett till slutbehandling av tillkännagivanden, 1995/96–2016/17, andelar uttryckt i procent Källa: kanslis genomgång av de skrivelser som anges i tabellen. *Avser andelarna för samtliga tillkännagivanden (1 529 stycken) som redovisats som slutbehandlade i de skrivelser som anges i tabellen. Av tabell 5 framgår att nära hälften av tillkännagivandena som redovisats som slutbehandlade /96–2016/17 har hanterats genom en proposition. över perioden är denna andel högre under andra hälften av perioden än under den första. En möjlig förklaring till detta kan vara att fler tillkännagivanden ställer krav på regeringen att återkomma med förslag till . konstaterar inledningsvis att regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser har förbättrats och ger en formellt korrekt bild av skrivelser till regeringen. Redogörelserna i skrivelsen för regeringens åtgärder har i många fall blivit mer utförliga. Utskottet ser positivt på denna utveckling och förutsätter att kvaliteten kommer att behållas i kommande redogörelser. När det gäller de propositioner, skrivelser och direktiv genom vilka ett tillkännagivande uppges ha slutbehandlats innehöll dessa propositioner etc. oftast en hänvisning till det aktuella tillkännagivandet och till att tillkännagivandet därmed ansågs ha slutbehandlats. Detta är positivt och utskottet skulle välkomna om detta kan genomföras fullt ut. Skrivelsen innehåller också uppgifter om regelbeståndet. Utskottet har ovan redovisat uppgifter om andelen EU-relaterade författningar (tabell 1 och anslutande text). Uppgifterna ger en bild av genomförandet av EU-direktiv i svensk rätt. Utskottet har också ovan redovisat uppgifter om antal och andel slutbehandlade riksdagsskrivelser och tillkännagivanden. Uppgifterna syftar till att ge en övergripande bild och ska tolkas med försiktighet när det gäller enskilda uppgifter. Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen hanterar beslut både skyndsamt och noggrant. När det gäller behandlingen av riksdagsskrivelser inom område noterar utskottet att tre tillkännagivanden i betänkande 2014/15:KU12 Statens stöd till dagspressen kvarstår som ej slutbehandlade. Utskottet har inga invändningar mot redovisningen. Utskottet vill framhålla att det kan vara värdefullt för om regeringen i t.ex. budgetpropositionen återkommer till och redovisar beredningsläget rörande de nämnda tre tillkännagivandena och övriga ej slutbehandlade tillkännagivanden. I yttrandena från övriga utskott till framhålls ett antal synpunkter som gäller regeringens hantering av tillkännagivanden. och försvarsutskottet påpekar i sina yttranden att regeringen inte fullt ut redovisar behandlingen av olika delar av tillkännagivanden. Iakttagelserna gäller tillkännagivanden som redovisas som ej slutbehandlade. vill framhålla vikten av att regeringen redovisar behandlingen av samtliga delar som ingår i ett tillkännagivande, både avseende vidtagna och planerade åtgärder i den mån sådana finns att redovisa. har tidigare välkomnat att regeringen tydligt redovisar när den behandlar ett tillkännagivande i t.ex. budgetpropositionen. Vissa utskott, t.ex. justitieutskottet och näringsutskottet, tar i sina yttranden till om den nu aktuella skrivelse 75 upp frågor där regeringen hänvisar till behandlingen i en tidigare framlagd proposition. Det kan gälla både ej slutbehandlade och slutbehandlade tillkännagivanden. vill framhålla att det är angeläget att regeringen är tydlig i den aktuella propositionen huruvida den anser att ett tillkännagivande är slutbehandlat eller inte med det som redovisas och föreslås. Utskotten ges därmed en möjlighet att reagera i samband med att regeringen gör sin bedömning. Frågan kan därmed behandlas i sitt sakliga sammanhang. Lämpligen kan berört utskott således redovisa sin syn i samband med att regeringen i t.ex. budgetpropositionen redovisar sin behandling av ett tillkännagivande. Om regeringen har redovisat sin syn för i en proposition eller skrivelse och inte mött invändningar bör den, inför framtagandet av skrivelse 75, kunna utgå från att inte har invändningar mot den hantering som redovisats. Det finns dock inget formellt hinder mot att ett utskott som av något skäl inte uppmärksammat regeringens redovisning återkommer i samband med behandlingen av skrivelse 75. I vissa fall kan regeringens återrapportering av ett tillkännagivande delas upp i en formell del, t.ex. att en regeringsstrategi har beslutats, och en mer politisk del, innehållet i strategin. I en fördjupad analys av vissa tillkännagivanden är båda perspektiven relevanta och kan beaktas av utskotten när de ska bedöma om ett tillkännagivande anses vara slutbehandlat eller inte. Yttrandet från trafikutskottet illustrerar detta. invända mot regeringens formella redogörelse; däremot har trafikutskottet synpunkter på innehållet i regeringens behandling av tillkännagivanden om bl.a. en luftfartsstrategi. Distinktionen kan förstås som att regeringen anser att den har uppfyllt ett tillkännagivande genom att t.ex. komma med ett förslag inom ett område, medan innehållet i förslaget inte motsvarar det som utskottet har förordat i tillkännagivandet. Det kan dock vara svårt att avgöra var gränsen mellan formell återrapportering och ett politiskt kan genom ett tillkännagivande ha uppmanat regeringen att tillsätta en utredning. Om regeringen då tillsätter en utredning i linje med vad som begärs i tillkännagivandet är tillkännagivandet tillgodosett och kan anses Det krävs således inte att regeringen återkommer med ett förslag till om t.ex. ändring av en lag, om tillkännagivandet endast kräver att en utredning ska tillsättas. Det är viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av ett tillkännagivande förhåller sig till det aktuella tillkännagivandet. regeringen ska kunna vara tydlig krävs att tillkännagivandet från är Det står ett utskott fritt att i sitt ställningstagande till återapporteringen förtydliga sig och bedöma om kompletterande åtgärder behöver vidtas. bör naturligtvis ett utskott i ett förslag till tillkännagivande från början uttrycka sig så tydligt som möjligt när det gäller vilka åtgärder som förväntas av regeringen. Yttrandena i vissa delar från trafikutskottet (om lastbilar med en bruttovikt på ) och civilutskottet (riktvärden för trafikbuller) belyser ett resonemang om tillkännagivanden och relationen mellan och regeringen som förde i behandlingen av förra årets skrivelse 75 (bet. 2015/16:KU21 s. 32 f.). bestämmelser i regeringsformen om normgivningsmakten som är en del av det regelverk som garanterar att uppfattning i en viss fråga får Även om de formella möjligheter som bestämmelserna medför inte används frekvent är blotta förekomsten av dem central. formella möjligheter som bestämmelserna ger har regeringen skäl att handla så att den tillmötesgår önskemål, utan att faktiskt använder bestämmelserna. I utskottens yttranden tas flera tillkännagivanden upp, både sådana som i skrivelsen redovisas som slutbehandlade och sådana som i skrivelsen redovisas som ej slutbehandlade. gör följande överväganden. När det gäller ej slutbehandlade tillkännagivanden har utskottet tidigare anfört att det, även om det inte är omöjligt att tillkännagivanden har fått en mer krävande karaktär än tidigare, borde höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas (bet. 2005/06:KU34). har uttalat att inte kan anses vara en acceptabel tidsåtgång för behandlingen av ett tillkännagivande. Utskottet har också anfört att handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande är avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling (bet. 2014/15:KU21 s. 28). Det bör inte, har utskottet påpekat, förekomma att tillkännagivanden inte är slutbehandlade utan att det redovisas en bedömning av när de kan bli slutbehandlade (bet. 2015/16:KU21 s. 30). Utskottet vill framhålla vikten av att regeringen är utförlig i sina redogörelser för vidtagna, pågående och planerade åtgärder. Därigenom får utskotten ett underlag för sin beredning av ärenden, t.ex. motioner, som rör åtgärder inom det aktuella området. Det borde, har utskottet påpekat tidigare, höra till undantagen att tillkännagivanden inte kan slutredovisas . Utskottet har förståelse för att det kan ta tid för regeringen att vidta åtgärder för att behandla frågor i tillkännagivanden som kräver omfattande beredning. Som utskottet har anfört är handläggningstiden för slutbehandlingen av ett enskilt tillkännagivande avhängig tillkännagivandets innehåll och de beredningsåtgärder som förutsätts för en sådan slutbehandling. Regeringen har dock att fullödigt redovisa olika åtgärder som vidtas, eller planeras att vidtas, som tillkännagivandet ännu inte bedöms vara slutbehandlat. I de fall där det har gått förhållandevis från att tillkännagivandet gjordes tills skrivelse 75 beslutades av regeringen kan det vara naturligt att redovisningen är kortfattad, som regeringen naturligtvis förväntas agera skyndsamt. Det går inte att sätta en tidsgräns för alla tillkännagivanden. Det är förståeligt att det kan vara svårt för regeringen att redovisa mer omfattande åtgärder när det gäller tillkännagivanden som beslutats före avlämnandet av skrivelse 75. Utskotten tar i sina yttranden inte heller upp några ej slutbehandlade riksdagsskrivelser från det innevarande . I några fall tar utskotten upp riksdagsskrivelser . Om ett tillkännagivande som är högst gammalt innebär omfattande åtgärder och rör en komplicerad materia kan det vara svårt för regeringen att redovisa mer omfattande genomförda åtgärder. För tillkännagivanden som är äldre än ett år torde en avsaknad av åtgärder innebära att man kan säga att regeringen i alla fall inte har agerat skyndsamt. Skrivelse 75 fyller många värdefulla syften. Ett exempel är att skrivelse 75 ger ett utskott en möjlighet att reagera om det anser att redovisningen av behandlingen av ej slutbehandlade tillkännagivanden är för kortfattad och om utskottet anser att regeringen bör vidta fler åtgärder. också vara värdefulla för regeringen som har att återkomma till i fråga om alla ej slutbehandlade tillkännagivanden. att återkomma till i frågan i budgetpropositionen eller i en annan proposition eller skrivelse innan skrivelse 75 avlämnas nästa gång. en möjlighet för regeringen är enligt 6 kap. 18 § riksdagsordningen att lämna information till muntligen genom ett statsråd vid ett sammanträde I den följande skrivelse 75 ska regeringen redovisa vilka åtgärder som vidtagits, t.ex. i vilka propositioner tillkännagivandet behandlats, även om frågan redan har behandlats i sak i . När det gäller de fall som tagits upp i utskottens yttranden om ej slutbehandlade tillkännagivanden förutsätter att regeringen beaktar utskottens uttalanden. Det innebär att regeringen bör vidta åtgärder skyndsamt och återkomma till så snabbt som möjligt. mer formella redovisningen sker i nästa års skrivelse 75 där regeringen ska redovisa vilka åtgärder som vidtagits. Som utskottet anfört kan det finnas skäl för regeringen att återkomma till i de aktuella frågorna före det. Regeringen redovisar i skrivelse 75 huruvida den anser att tillkännagivandena är slutbehandlade eller ej. Den konstitutionella praxis som har vuxit fram i fråga om tillkännagivanden innebär att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Tillkännagivanden är dock inte rättsligt bindande, och om regeringen inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den eventuella tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. skälen till varför regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör Det har förekommit att regeringen i skrivelse 75 har redovisat att ett tillkännagivande är slutredovisat och att berört utskott och har ansett att så inte är fallet. återkommit till i en proposition och den påföljande skrivelse 75 och redovisat tillkännagivandet på nytt och också eventuella ytterligare åtgärder. Vilka åtgärder som ska krävas för att ett tillkännagivande ska anses vara slutbehandlat varierar naturligtvis. Har endast begärt en utredning kan det räcka med att en utredning tillsätts, men om har begärt förslag krävs normalt att förslag läggs fram av regeringen för att tillkännagivandet ska anses vara slutbehandlat. tillkännagivande anses slutbehandlat först när det är tillgodosett. kan det dock vara relevant med en distinktion huruvida ett tillkännagivande är tillgodosett eller inte, även om regeringen anser att det är slutbehandlat. Man kan således tänka sig fall där ett tillkännagivande skulle kunna anses vara slutbehandlat utan att vara tillgodosett, eftersom regeringen inte har vidtagit åtgärder så att intentionerna med tillkännagivandet har tillgodosetts. Ett exempel är behandlingen av ett tillkännagivande om att regeringen ska återkomma till med ett förslag som kriminaliserar s.k. eftersupning (bet. 2010/11:SoU8 s. 47 f.). Av redovisningen i skrivelse 2016/17:75 s. 9 följer att regeringen, efter utredning och remissbehandling, inte avser att återkomma med något sådant förslag. Regeringen anger att tillkännagivandet är slutbehandlat. I detta fall skulle man kunna säga att avsikten med tillkännagivandet inte är tillgodosedd, men tillkännagivandet kan ändå vara slutbehandlat. Även om utgångspunkten är att tillkännagivanden bör tillgodoses av regeringen kan regeringen göra en annan bedömning än i en sakfråga och har således rätt att inte följa ett tillkännagivande, helt eller delvis. Det är, som utskottet påpekat ovan, viktigt att regeringen är tydlig med hur dess behandling av ett tillkännagivande förhåller sig till det aktuella tillkännagivandet. För att regeringen ska kunna vara tydlig krävs att tillkännagivandet från är tydligt. Om regeringen tydligt meddelar , t.ex. i budgetpropositionen, att den inte avser att tillgodose ett tillkännagivande och skälen för detta, ges en möjlighet att reagera på regeringens ställningstagande. Utfallet kan t.ex. bli att inte har några invändningar mot regeringens bedömning eller att vidhåller sin ursprungliga uppfattning. Regeringen har att beakta ställningstagande i den fortsatta beredningen. En övergripande beskrivning av hur tillkännagivanden bör hanteras är följande. 1.Utgångspunkten är att regeringen ska följa tillkännagivanden. 2.Om regeringen gör en annan bedömning än ska regeringen meddela det. 3.Regeringen har rätt att föra fram uppfattningen att tillkännagivandet därmed är slutbehandlat. 4.Riksdagen kan acceptera att tillkännagivandet är slutbehandlat. 5.Ett utskott och kan dock göra en annan bedömning än regeringen och vidhålla sin uppfattning i sak. 6.Utskottet och kan då säga att tillkännagivandet inte är slutbehandlat. 7.Det är utskottet och som inom ramen för sin behandling tolkar om tillkännagivandet är tillgodosett och slutbehandlat. 8.Om har uttalat att ett tillkännagivande inte är slutbehandlat, ska regeringen återkomma till med redovisning av ytterligare åtgärder eller med att regeringen vidhåller sin uppfattning att tillkännagivandet är slutbehandlat. När det gäller ytterligare led i behandlingen av tillkännagivanden vill utskottet åter påminna om att utskottet i förra årets behandling av skrivelse 75 redovisade vissa bestämmelser i regeringsformen om normgivningsmakten som är en del av det regelverk som garanterar att uppfattning i en viss fråga får genomslag (bet. 2015/16:KU21 s. 32 f.).