bet · H501FöU1 · 2017-12-05 00:00:00 — Dessutom finns det frågetecken om huruvida effektiviseringarna alltid görs utifrån ett helhetsperspektiv där man har Försvarsmaktens operativa förmåga i fokus. I den materiel- och logistikutredning som presenterades föreslås att Försvarsmakten ska ansvara för att driften och vidmakthållandet av myndighetens materiel och därmed verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder inom förs över till Försvarsmakten. Från sida ställer man sig positiva till förslaget. Man framhåller dock att det i det fortsatta arbetet med logistikförsörjningen är viktigt att beakta de frågor som centrala aktörer lyft fram. Försvarsmakten hade motsvarande ansvar före logistikförändringen 2012, och det var brister i den dåvarande ordningen som gjorde att logistiken överfördes till . Därför kommer utformningen av den nya organisationen att vara central för att samma problem inte ska uppstå igen. Motionärerna framhåller även att statens beställarkompetens måste säkerställas, särskilt i ljuset av att utredningen föreslår två upphandlande myndigheter. Det är även centralt att det finns med ett livscykelperspektiv när materiel ska beställas. Slutligen pekar motionärerna på vikten av att se på internationella exempel när man organiserar logistiken. I motion 2017/18:3105 föreslår m.fl. (SD) yrkande 1 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att bemyndiga regeringen att fatta beslut om omorganisering m.m. av den verksamhet som bedrivs inom ramen för materiel- och logistikförsörjningen i enlighet med den inriktning som följer av utredningen för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88). Motionärerna pekar på att området materiellogistik varit föremål för återkommande omorganisationer. Utredningsrapporten innehåller en rad förslag, och ställer sig bakom samtliga. Med förslagen genomförda anser motionärerna att försvarslogistiken blir krigsanpassad och materielbeställningar blir lättare att styra. Bakgrund och tidigare behandling Regeringen beslutade att tillsätta en särskild utredare med uppdrag att lämna förslag på en mer ändamålsenlig och kostnadseffektiv stödverksamhet inom försvarsområdet. Utredaren skulle särskilt se över logistikverksamheten inom försvarsområdet och föreslå åtgärder för att åstadkomma besparingar på mer än . föreslog en ändrad ansvarsfördelning som innebar att logistikförsörjningen (vidmakthållandet) och materielförsörjningen integrerades. Effektiviseringar skulle kunna göras genom att utföra det mesta av försvarslogistiken inom . Försvarsmaktens uppgifter och ansvar skulle koncentreras till att upprätthålla och utveckla militär förmåga. I propositionen En effektivare försvarslogistik (prop. 2011/12:86) föreslog regeringen att delar av den logistikverksamhet som bedrevs vid Försvarsmakten skulle inordnas i . Regeringens bedömning var att materiel- och logistikförsörjningen borde organiseras inom ramen för en tydligare och effektivare uppgifts- och ansvarsfördelning mellan Försvarsmakten som beställare och som leverantör. beslutade om en ny utformning av försvarslogistiken (bet. 2011/12:FöU9, rskr. 2011/12:291) där fick ett större helhetsansvar för Försvarsmaktens materiel. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) anförde regeringen att det försämrade omvärldsläget innebär att man måste justera omställningsarbetet för att åstadkomma en materiel- och logistikförsörjning som i högre grad är anpassad för att stödja krigsförbanden vid höjd beredskap, inklusive vid mobilisering. Ansvarsfördelningen mellan Försvarsmakten och vid höjd beredskap behövde tydliggöras. Regeringen beslutade därför att tillsätta en utredning för att se över materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten. redovisades betänkandet Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88). Utredaren föreslår, med utgångspunkt i kravet på högre tillgänglighet och beredskap i krigsförbanden för att på så sätt öka Försvarsmaktens operativa effekt, organisatoriska åtgärder i fråga om logistikförsörjningen och en ny modell för den finansiella styrningen av den samlade materielförsörjningen. Utredaren föreslår att Försvarsmakten ska ansvara för att driftstyra och vidmakthålla myndighetens materiel. Det omfattar att Försvarsmakten får upphandla varor och tjänster inom detta område, medan Försvarets materielverk är en fristående myndighet med uppgift att stödja vidmakthållandet av materielen. Utredaren föreslår också att verksamheterna förråd, service och verkstäder ska föras till Försvarsmakten från Försvarets Utredaren föreslår att statens åtaganden och utgifter för materiel- och logistikförsörjning ska styras utifrån statens relation till utomstatliga aktörer, i stället för relationen mellan Försvarsmakten och . innebär bl.a. att föreslås disponera anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar, styrt av Försvarsmakten och regeringen genom den utvecklade planerings- och beslutsprocessen för Utredaren föreslår också att ett förvaltningsanslag ska inrättas för i huvudsak när det gäller ledning, administration, planering och uppföljning. Med den föreslagna finansiella ansvarsfördelningen korrigeras finansieringsmodellen så att 6 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) följs, vilket den inte gör . Utskottet vill lyfta fram vad regeringen anför om att beslut om försvarslogistikens framtida utformning fattades i ett omvärldsläge som successivt har försämrats. Utskottet delar regeringens bedömning om det försämrade omvärldsläget och framhåller att det nu är nödvändigt att Försvarsmakten ökar den operativa förmågan i krigsförbanden. En väl fungerande materiel- och logistikförsörjning är en förutsättning för detta. Utskottet delar regeringens och utredningens bedömning att Försvarsmaktens operativa förmåga, och ytterst förmågan till väpnad strid, ska vara ett överordnat mål i förhållande till en sammanhållen materiel- och logistikförsörjning, vilket är den grund som nuvarande styrmodell är utformad utifrån. Utskottet välkomnar därför regeringens förslag på förändrad organisering av den verksamhet som bedrivs inom ramen för materiel- och logistikförsörjningen. Utskottet delar, precis som regeringen, i allt väsentligt bedömningarna i betänkandet Logistik för högre försvarsberedskap (SOU 2016:88). Materiel- och logistikförsörjningen ska vara ett medel för att stödja krigsförbanden i uppbyggnaden av deras operativa förmåga och möjliggöra för krigsförbanden att utföra sina uppgifter i fred och vid höjd beredskap. Materiel- och logistikförsörjningen till Försvarsmakten ska därför utformas utifrån regeringens operativa krav på Försvarsmaktens krigsorganisation. Utskottet delar därmed även regeringens uppfattning att Försvarsmakten bör överta ansvaret för den verksamhet som bedrivs inom verksamhetsområdet förråd, service och verkstäder samt ansvaret för att driftstyra myndighetens materiel, och att dessa funktioner förs över till Försvarsmakten från . bör Försvarsmaktens besluts- och beställarfunktioner förstärkas. Utskottet anser att förändringen, tillsammans med regeringens övriga förändringsförslag som rör materiel- och logistikförsörjningen, i allt väsentligt kommer att bidra till en förbättrad och mer ändamålsenlig materiel- och logistikförsörjning. Utskottet konstaterar även att huvuddelen av remissinstanserna delar denna bedömning. Utskottet vill särskilt framhålla regeringens förslag på en utvecklad finansiell styrning. Genom dessa förändringar tas ytterligare steg för att möjliggöra en tydligare, korrektare och mer öppen redovisning än vad som är fallet. Förslagen skapar förutsättningar för att lösa de frågeställningar som bl.a. lyft som rör myndigheternas möjlighet att följa budgetlagstiftningen. Vad gäller ansvaret för vidmakthållandet av Försvarsmaktens materiel och därtill hörande offentliga upphandlingar föreslår utredningen att ansvaret för detta ska överföras från till Försvarsmakten. Avsikten är att ge Försvarsmakten en sammanhållen krigsorganisation med tillhörande logistikresurser. Logistiken måste, som Försvarsmaktens övriga delar, utgå från principen lika ledning i fred, kris och krig för att skapa förutsättningar för en organisation som klarar förändrad beredskap med snabba övergångar i våldsamma förlopp. Regeringen anför att ansvarsfrågan är så komplex att det behöver genomföras en fördjupad analys och att man avser att återkomma med ett lösningsförslag i samband med nästa budgetproposition. Regeringen har dock inte preciserat vilken bakomliggande komplexitet som utredningen inte har omhändertagit som är av större vikt än Försvarsmaktens förmåga att hantera kraven vid höjd beredskap. Utskottet konstaterar att utredningens förslag bygger på och regeringens krav på högre tillgänglighet och beredskap i krigsförbanden för att öka Försvarsmaktens operativa effekt. Utskottet konstaterar vidare att utredningen påtalat de affärsmässiga riskerna med två upphandlande myndigheter men att möjligheten att tillmötesgå Försvarsmaktens beredskapskrav är överordnad detta. Utskottet anser därför att Försvarsmakten omgående bör tillföras ansvaret för vidmakthållandet av myndighetens materiel och anslutande offentlig upphandling för att skapa möjlighet för Försvarsmakten att tillmötesgå regeringens beredskapskrav. Med vad som anförts ovan föreslår utskottet att bemyndigar regeringen att fatta beslut om organiseringen m.m. av den verksamhet som bedrivs inom ramen för materiel- och logistikförsörjningen i enlighet med den inriktning som regeringen redogör för i budgetpropositionen (prop. 2017/18:1 utg.omr. 6 punkt 1) samt tillkännager för regeringen att Försvarsmakten omgående bör tillföras ansvaret även för vidmakthållandet av myndighetens materiel och anslutande offentlig upphandling. sig därmed bakom vad som anförs i motion 2017/18:3038 yrkande 10 samt avslår motion 2017/18:3105 yrkande 1. Utskottet anser att det som anförts ovan tillgodoser syftet med motion 2017/18:3222 yrkande 44 varför motionen inte behöver bifallas. Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning av nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt tillkännager för regeringen vad utskottet anför om att förankra anskaffningen i . bifaller därmed proposition 2017/18:1 punkt 5 samt motion 2017/18:3038 av m.fl. (L) yrkande 11 och avslår motion 2017/18:3105 yrkande 5. Jämför reservationerna 6 (SD). Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem. Som skäl för förslaget anför regeringen att omvärldsutvecklingen innebär att tillgång till luftvärn med medellång räckvidd är väsentligt för säkerhet. Anskaffning av ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd ska fullföljas under kommande försvarsbeslutsperiod. Därmed utvecklas luftförsvarets samlade förmåga att möta den aktuella hotbilden. I budgetpropositionen anger regeringen att under innevarande och nästkommande försvarsinriktningsperiod utgör anskaffningarna av JAS 39 E, nästa generations ubåt (A26) och ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem samt förnyelsen av sensorkedjan de enskilt största materielanskaffningarna. I motion 2017/18:3038 av m.fl. (L) yrkande 11 anför motionärerna att man bör förankra anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i riksdag. Vid sidan av ombeväpningen av det svenska stridsflyget är detta enligt motionärerna den ekonomiskt mest omfattande anskaffningen till försvaret . Det system som anskaffas kommer att bibehållas under många decennier och ha en livscykelkostnad som mångdubbelt överstiger den initiala anskaffningen. Därtill anser motionärerna att valet av nytt system har långtgående säkerhetspolitiska implikationer för . Motionärerna anför därför att man i likhet med vad som skedde vid ombeväpningen av stridsflyget, anskaffningen av nya ubåtar och utvecklingen av ny haubits bör förankra anskaffningen av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i riksdag. I motion 2017/18:3105 av m.fl. (SD) yrkande 5 anförs att behöver ett nytt luftvärn med bra räckvidd. Enligt motionärerna är det franska med svensk radar det överlägset bästa ur förmågesynpunkt men också ur en samhällsekonomisk synvinkel. Ett sådant val skulle göra att även den svenska försvarsindustrin blev delaktig i anskaffningen. Bakgrund och tidigare behandling I propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) anges att ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd ska anskaffas till en av de två luftvärnsbataljonerna . Den andra bataljonen får det nya systemet efter periodens slut. Luftvärnsförbanden utgör tillsammans med flygstridskrafterna luftförsvaret och skyddar övriga stridskrafter eller områden. Av propositionen framgår att moderniseringen av luftvärnet fortsätter genom att införandet av luftvärnsrobotsystem med kort räckvidd slutförs. Utvecklingen i omvärlden har visat behovet av ett nytt luftvärnsrobotsystem med medellång räckvidd. Därför påbörjas ombeväpning av luftvärnsbataljonerna i och med anskaffning av ersättare till det befintliga luftvärnsrobotsystem 97. Systemet ersätts dock fullt ut av ett nytt system i perioden . I sitt budgetunderlag skriver Försvarsmakten att ett medelräckviddigt luftvärn är ett system som innefattas i Försvarsberedningens rapport och det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Det är en förmåga vars betydelse ökar i takt med förmågeutvecklingen i omvärlden. Kravet på att tillföra ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd framgår av inriktningsbeslutet, och myndigheten ser behovet som tydligt utifrån operativa utgångspunkter. Planeringsmässigt finns ett ekonomiskt utrymme för att påbörja införandet av systemet . Enligt Försvarsmakten indikerar dock den genomförda beredningen att anskaffningen av denna typ av system är så omfattande att det krävs ekonomiska tillskott –2020. I budgetpropositionen aviserar regeringen för åren 2018–2020 anslagsförändringar på . I försvarsutskottets betänkande Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (bet. 2014/15:FöU11) skriver utskottet att när det gäller regeringens pågående förbättringsarbete i fråga om uppföljningen av materielinvesteringar hänvisar regeringen till en ny process för planering av materielinvesteringar i enlighet med förslag (SOU 2014:15). Utskottet betonar vikten av att möjligheter till långsiktig strategisk styrning av materielförsörjningen utvecklas och att förslag fullföljs. I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. regeringen till frågan och hänvisar till sitt fortsatta arbete med att utveckla redovisningen till för att skapa goda förutsättningar för att utöva sin finansmakt. I budgetpropositionen (prop. förslag (SOU 2014:15) fortsätter för att göra styrningen av materielförsörjningen mer ändamålsenlig och strategisk. Regeringen bedömer att dessa åtgärder sammantaget kommer att förbättra förutsättningarna för en effektiv materielförsörjning. Utskottet konstaterar att det i den försvarspolitiska inriktningspropositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) anges att ett nytt luftvärnssystem med medellång räckvidd ska anskaffas till en av de två luftvärnsbataljonerna . I betänkandet Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (2014/15:FöU11) biföll utskottet regeringens förslag på det militära försvarets mål och förslag på Försvarsmaktens operativa förmåga och uppgifter. Utskottet noterar att regeringen i den försvarspolitiska inriktningspropositionen redogjorde för behovet av den förmåga som ett medelräckviddigt luftvärnssystem tillförde och att ett nytt sådant system borde börja tillföras Försvarsmakten under innevarande försvarsinriktningsperiod. Utskottet konstaterar även att Försvarsmakten framhåller att det är en förmåga vars betydelse ökar i takt med förmågeutvecklingen i omvärlden och ser behovet som tydligt utifrån operativa utgångspunkter. Försvarsdepartementet har informerat utskottet om att anskaffningen är en del i den investeringsplan som finns med i budgetpropositionen samt att medel finns avsatta inom den bemyndiganderam som föreslås i budgetpropositionen. Försvarsministern har i svar på interpellation 2017/18:31 (prot. 2017/18:21) av (L) anfört att regeringen, med utgångspunkt i ställningstagande till anskaffning av ett nytt medelräckviddigt luftvärnssystem, kommer att säkerställa att nödvändigt beslutsunderlag för regeringens ställningstagande finns innan det slutgiltiga beslutet fattas. Försvarsministern anför även att regeringen avser att återkomma till försvarsutskottet för att diskutera frågan med de olika riksdagspartierna. Försvarsministern har även informerat utskottet om avsikten att löpande redovisa hur anskaffningen och införandet av systemet fortgår vad gäller ekonomi både och tidsförhållanden. Utskottet vill i detta sammanhang betona vikten av tydlighet i regeringens framställan i samband med bemyndiganden för materielanskaffningar. Ett bemyndigande är liktydigt med att anslag måste anvisas. Därför är det naturligt att beslut om omfattning av och ändamål med ett bemyndigande prövas lika noga som ett anslagsbeslut. har vid upprepade tillfällen (bl.a. i bet. 1998/99:FiU1, bet. 2003/04:FiU11, bet. 2007/08:FiU11) framhållit att vid beslut om bemyndiganden bör göra en lika noggrann prövning av omfattning och ändamål som vid anslagsbeslut. Vidare har finansutskottet slagit fast principer för utformningen av beställningsbemyndiganden. har även betonat vikten av att redovisningen till av frågor som har budgeteffekter präglas av öppenhet och tydlighet (bet. 2014/15:FiU1). Även försvarsutskottet har framhållit behovet av tydlighet inom bemyndiganderamen som en förutsättning för att ska kunna utföra sitt uppdrag och utöva sin finansmakt. I samband med beslutet om att fullfölja anskaffningen av artillerisystemet konstaterade finansutskottet i Vårändringsbudget (bet. 2014/15:FiU21) att det i regeringens ändringsbudget inte framgår vad fullföljande innebär, utan att regeringen har för avsikt att återkomma till med omfattningen och konsekvenserna av ett eventuellt utökat åtagande. betonade då att eventuella ökade kostnader som vanligt måste bli föremål för sedvanlig budgetberedning. Den fördyring som eventuellt kan uppkomma bör därför prövas inom ramen för den ordinarie årliga budgetprocessen t.ex. genom att medel omfördelas inom utgiftsområdet eller mellan olika utgiftsområden. Utskottet konstaterar att motsvarande osäkerhet finns kring omfattningen av luftvärnsanskaffningen. Budgetpropositionen tillfredsställer därmed inte fullt ut behov inför beslutet om medelräckviddigt luftvärn. Utskottet anser att regeringen, i likhet med vad som skett i frågan om ombeväpningen av stridsflyget, anskaffningen av nya ubåtar och utvecklingen av en ny haubits, behöver förankra anskaffningen av nytt medelräckviddigt luftvärn i . Detta skulle enligt utskottet kunna ske genom exempelvis en skrivelse till . Med det anförda föreslår utskottet att bemyndigar regeringen att besluta om anskaffning av nytt medelräckviddigt luftvärnssystem (prop. 2017/18:1 utg. omr. 6 punkt 5) samt att ger regeringen till känna vad utskottet anfört om att förankra anskaffningen av nytt medelräckviddigt luftvärnssystem i . Utskottet bifaller därmed motion 2017/18:3038 yrkande 11 och avslår motion 2017/18:3105 yrkande 5. 2017/18:FöU1 UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Överlåtelse och upplåtelse av materiel Utskottets förslag i korthet bemyndigar regeringen att besluta om export av JAS 39C/D genom upplåtelse eller överlåtelse av materiel, under förutsättning att exporten bidrar till den operativa tillgängligheten inom stridsflygsystemet och att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet för perioden –2020, och är det till förmån för den operativa tillgängligheten till JAS 39 C/D som sådan export kan ske. bifaller därmed delvis proposition 2017/18:1 punkt 7 och avslår motion 2017/18:3105 av m.fl. (SD) yrkande 7. Jämför reservationerna 7 (SD). Regeringen föreslår att bemyndigar regeringen att besluta om export av JAS 39 C/D genom upplåtelse eller överlåtelse av materiel, under förutsättning att exporten bidrar till den operativa tillgängligheten inom stridsflygsystemet och att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet –2020. Som skäl för regeringens förslag anförs att regeringen i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 6) sökte mandat att –2020 besluta om upplåtelse och överlåtelse av materiel under förutsättning att materielen kan avvaras med hänsyn till Försvarsmaktens operativa förmåga och att det i övrigt är i linje med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet –2020. Utskottet avstyrkte förslaget (bet. 2016/17:FöU1). beslutade sedermera i linje med reservation 5. I likhet med vad regeringen anförde i budgetpropositionen ger 8 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) regeringen mandat att överlåta viss materiel (lös egendom) som inte behövs för statens verksamhet. Regeringen anförde i den försvarspolitiska inriktningspropositionen att det enskilt viktigaste är att öka den operativa förmågan i krigsförbanden och att säkerställa den samlade förmågan i totalförsvaret. I denna utveckling mot ökad operativ förmåga i krigsförbanden bör materiel inom stridsflygsystemet JAS 39 C/D, som visserligen behövs för statens verksamhet, kunna överlåtas eller upplåtas i de fall detta på ett bättre sätt kan bidra till att finansiera ett vidmakthållande av JAS 39 C/D med högre operativ tillgänglighet och därmed möjliggöra en mer gynnsam ombeväpningsplan. Det är här viktigt att göra klart att även om det finns ett bemyndigande enligt 8 kap. 6 § budgetlagen förutsätter en upplåtelse eller överlåtelse av krigsmateriel till utlandet även att ett separat tillstånd lämnas enligt lagen (1992:1300) om krigsmateriel. I motion 2017/18:3105 av m.fl. (SD) yrkande 7 anför motionärerna att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att bemyndiga regeringen att besluta om export av 30 stycken JAS 39 C/D genom upplåtelse eller överlåtelse av materiel och tillkännager detta för regeringen. vill att flygvapnet 2035 ska ha 200 39 E. Det vill man åstadkomma genom att höja produktionstakten med ytterligare tio plan . Att exportera JAS 39 C/D är ett bra sätt att få in pengar till försvaret och att få fler Gripenanvändare i många länder. Motionärerna menar dock att inte kan sälja ut alla plan av typen C/D eftersom det då blir för få flygplan totalt i närtid. sätter gränsen vid export av 30 39 C/D. Resterande kan inte exporteras förrän vi har fler än 160 39 E. Bakgrund och tidigare behandling Regeringen har enligt 8 kap. 6 § budgetlagen (2011:203) mandat att överlåta viss materiel. En förutsättning för en sådan överlåtelse är att materielen inte behövs för statens verksamhet. I budgetbetänkandet tog utskottet initiativ till att ge regeringen ett bemyndigande som gick utöver det som följer av budgetlagen. bemyndigade då regeringen att besluta om upplåtelse av sådan materiel som kan avvaras till de länder till vilka JAS 39 C/D har upplåtits (bet. 2015/16:FöU1, rskr. 2015/16:115). I sitt ställningstagande anförde utskottet att stridsflygdivisionerna ombeväpnas från JAS 39 C/D till JAS 39 E för att öka den operativa förmågan . Ombeväpningen inleds , men den första JAS 39 E-divisionen blir operativ först efter periodens slut. Utskottet lade särskild vikt vid tillgänglighet i stridsflygsystemet över tiden och vid att ett ökat flygtidsuttag medges. Detta var för att bidra till att säkerställa den flygoperativa förmågan under ombeväpningsfasen. När utskottet tidigare beredde frågor om exportstöd under föregående ombeväpningsperiod framhöll utskottet att flygstridskrafternas egen ombeväpning innebar att tillgängliga resurser för att genomföra exportstöd för JAS 39 var begränsade (bet. 2001/02:FöU2). framhöll utskottet i likhet med vad regeringen anfört i den försvarspolitiska inriktningspropositionen att exportstödjande verksamhet bör användas som ett medel för att främja en kostnadseffektiv materielförsörjning och därmed bidra till Försvarsmaktens operativa förmåga.