bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — När det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i anses gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. granskade utskottet utrikesministerns agerande i fråga om en europeisk Kosovostrategi (bet. 2007/08:KU20 s. 13 f.). Enligt anmälan hade utrikesministern presenterat strategin för sina kollegor i EU utan att ha förankrat den i . Granskningen föranleddes av ett s.k. non-paper som cirkulerats i EU-kretsen . Av en svarspromemoria från framgick att de tankar och idéer som utvecklades i det aktuella dokumentet var ett bidrag inför lunchen med stats- och regerings-cheferna samt utrikesministrarna vid mötet . I sitt ställningstagande anförde utskottet bl.a. följande (bet. 2007/08:KU20 s. 29 f.): Utskottet noterar att de ändringar som senast gjordes i riksdagsordningen syftade till att öka framför allt utskottens inflytande över agerande som medlem i Europeiska unionen. Regeringens i regeringsformen fastslagna skyldighet att informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i unionen förändrades inte i det sammanhanget. Däremot synes klarlagt att såväl löpande samråd, som samråd inför och Europeiska rådets möte , har skett med om elementen i strategin och de slutsatser som senare antogs. Som framhållits omfattar strategin både ståndpunkter som avser mer formella ställningstaganden i EU och ståndpunkter som medlemsstaterna frivilligt kan samordna men är suveräna att besluta om enskilt. Enligt svarspromemorian från har utrikesutskottet och löpande hållits informerade om diskussionerna inom EU om Kosovo, och information har lämnats vid samtliga tillfällen då beslut i form av främst slutsatstexter varit aktuella. Enligt uppfattning innebär reglerna om regeringens samråd med inte att formerna för presentation av ett bidrag till pågående diskussioner inom EU nödvändigtvis behöver förankras inom . Utskottet noterar dock att utrikesministern hade varit oförhindrad att informera organ om avsikten att lägga fram det tankepapper om en europeisk strategi för Kosovo som han senare lade fram och att också presentera papperet. Som återgivits ovan var ett av de bärande motiven bakom de nya reglerna i riksdagsordningen att öka utskottens inflytande, även i förhållande till . förutsatte vid sin beredning av ärendet att praxis och rutiner skulle utvecklas i fråga om gränsdragningen mellan utskotten och . Det kan enligt utskottets mening finnas skäl att i ett senare sammanhang återkomma till vilka erfarenheter som vunnits av den nya ordningen, såväl i fråga om förhållandet mellan utskotten och som i övrigt. granskade utskottet regeringens ståndpunkt i fråga om kommissionens prioriteringar (bet. 2014/15:KU20 s. 28). Utskottet anförde i sitt ställningstagande följande: Frågan om kommissionens prioriteringar för den kommande mandatperioden har inte stått på dagordningen eller diskuterats vid något möte i rådet eller . Någon skyldighet för regeringen att initiera ett samråd med i frågan har inte förelegat. noterar utskottet att de sakfrågor som regeringen lyfte fram i sin ståndpunkt över kommissionens prioriteringar vid andra tillfällen hade varit föremål för samråd i . Utskottet vill framhålla att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen, t.ex. i form av ett s.k. non-paper, och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Det ankommer härvidlag på regeringen att under konstitutionellt ansvar bedöma behovet av ny förankring med , t.ex. för att kunna bedöma hur olika ståndpunkter förhåller sig till varandra och för att prioritera mellan dem. I fråga om s.k. non-papers vill utskottet slutligen hänvisa till vad utskottet har uttalat, nämligen att när det gäller att i EU-kretsen lägga fram tankar och idéer måste i princip samma krav på förankring i gälla, oavsett om tankarna eller idéerna läggs fram muntligt eller i form av skriftliga handlingar, och för skriftliga handlingar oavsett deras beteckning. granskade utskottet i två olika ärenden statsråds samråd med (bet. 2015/16:KU20, avsnitt 2.5 och 2.6). I det ena ärendet (avsnitt 2.5) anförde utskottet bl.a. följande i sitt ställningstagande (s. 129 f.): Som utskottet påpekat tidigare får genom i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. En utgångspunkt i detta sammanhang är att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Likaså vill utskottet understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. När det gäller nu aktuell granskning har statsrådet uppgett att han vid det informella mötet framhöll att gränskontroll primärt är ett nationellt ansvar, vilket överensstämmer med i tidigare förankrad ståndpunkt. Under granskningen har det dock framgått att statsrådet vid det informella mötet även uttalade att ”det är viktigt att överväga alla möjligheter till hur förvaltningen av den yttre gränsen kan stärkas”. Härtill kommer att statsrådet i en radiointervju som gjordes i anslutning till det aktuella mötet uttalat att ”jag är beredd att låta Frontex, eller ett framtida Frontex, kunna gå in mot en medlemsstats vilja”. Statsrådet får genom sina båda uttalanden som gjorts under respektive i nära anslutning till det informella mötet anses ha gett uttryck för en ståndpunkt som inte var i linje med vad som förankrats i . För detta kan statsrådet inte undgå kritik. I det andra ärendet, som redovisas i avsnitt 2.6, anförde utskottet bl.a. följande i sitt ställningstagande (s. 138): Utskottet vill som en utgångspunkt understryka att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. Vad som framkommit i den aktuella granskningen ger emellertid enligt utskottet inte grund för någon annan slutsats än att de ståndpunkter som statsministern framförde vid det informella mötet mellan EU:s stats- och regeringschefer var desamma som hade förankrats i . Genom skrivelser till begärde utskottet dels att få del av dagordningen för det informella ministermöte som ägde rum och det diskussionspapper som delades av statsrådet vid det informella ministermötet, dels svar på ett antal frågor och på kompletterande frågor. Utskottet fick , och svarspromemorior, jämte därtill fogade bilagor, som har utarbetats inom Miljö- och (bilaga A1.8.2–4). De handlingar som utskottet efterfrågade har bifogats den svarspromemoria som överlämnades till utskottet . I svarspromemoriorna anförs bl.a. följande. genomförde en ministerfrukost. stod som värd för sammankomsten. Punkten 2 på dagordningen var en diskussion under rubriken ”EU ATS Phase 4”. Statsrådet hade som underlag till dagordningspunkten bidragit med ett diskussionspapper om EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS). Diskussionspapperet utarbetades inom den 5–och upprättades i formell mening när det expedierades till det tyska per e-post . Som svar på utskottets begäran om en redogörelse för hur de olika delarna i diskussionspapperet förhåller sig till tidigare förankrade ståndpunkter i anfördes följande. Diskussionspapperets första punkt behandlar marknadsstabilitetsreserven, och andra punkten behandlar den uppskjutna auktioneringen av utsläppsrätter (s.k. backloading). Innehållet i punkterna överensstämmer med den svenska positionen om att fortsatt verka för ett stabilt, långsiktigt och välfungerande handelssystem med stärkt prissignal, vilken förankrats i . Den tredje punkten behandlar den linjära reduktionsfaktorn som bestämmer hur mycket utsläppen måste minska med i handelssystemet. Innehållet i punkten överensstämmer med den svenska positionen om att EU:s handelssystem behöver utformas så att EU kan delta konstruktivt i de femåriga översynscyklerna för att höja EU:s ambitionsnivå under , vilken förankrats i . Den fjärde punkten innehåller information om regeringens möjlighet att köpa in och annullera utsläppsrätter, den s.k. utsläppsbromsen. Eftersom utsläppsbromsen är en nationell angelägenhet och inte behandlas inom ramen för förhandlingen på EU-nivå har frågan inte varit föremål för samråd med . Statsrådet presenterade diskussionspapperet i sitt muntliga inlägg vid ministerfrukosten. Hon höll sig då till ett skriftligt underlag som hon hade fått inför mötet. Innehållet i diskussionspapperet och de muntliga inlägg som statsrådet gjorde vid det informella ministermötet överensstämde med den ståndpunkt som hade förankrats i i fråga om kommissionens förslag om EU ETS inför mötet i unionens råd för miljö . Utskottet har tidigare anfört att i princip måste samma krav på förankring av tankar och idéer som läggs fram i EU-kretsen gälla, oavsett om det sker under eller vid sidan av formella möten. Vad som har framkommit i den aktuella granskningen ger enligt utskottet inte grund för någon annan slutsats än att de inlägg om EU ETS som ministern för internationellt utvecklingssamarbete och klimat gjorde vid det informella ministermötet var i linje med de ståndpunkter som hade förankrats i . 2 Handläggning av vissa regeringsärenden m.m. 2.1 Överklagande av strandskyddsärende I en anmälan till (dnr 662-2016/17), bilaga A2.1.1, begärs att utskottet granskar miljöminister samt Miljö- och hantering och agerande vid beredningen av ett överklagande av ett strandskyddsärende. I anmälan beskrivs det överklagandeärende som anmälan gäller. Enligt anmälan fattade i beslut om ett utvidgat strandskydd på land runt ett flertal sjöar. Beslutet överklagades enligt anmälan till regeringen av kommun, och enligt uppgift i anmälan hade det inte fattats beslut i ärendet trots att det gått överklagandeärendet inkom till Miljö- och . Anmälaren anför att miljöminister i en interpellationsdebatt uppgett att det finns ett mål om att klara av inkomna överklaganden av strandskyddsärenden . Anmälaren påtalar att det saknas uppgift om departementet har nått sitt mål eller hur många ärenden som har en handläggningstid . Av anmälan framgår att ministern i sitt interpellationssvar vidare uppgett att regeringen fått in ett stort antal överklaganden, vilket påverkat handläggningstiden, och att det har tillsatts extraresurser för att arbeta ned balanserna. Anmälaren framhåller att resurserna inte kan ha varit tillräckliga då det inte finns något som tyder på att handläggningstiderna blivit kortare och menar att det inte är tillfredsställande. Det kan enligt anmälaren inte anses vara rimligt att regeringen tar på sig för att utreda och fatta beslut i ett överklagandeärende, särskilt inte i tider då det råder bostadsbrist och brist på lämplig mark för bostäder i sjönära lägen. Anmälaren vill att granskningen ska fokusera på dels vilka organisatoriska och andra åtgärder som har vidtagits för att korta ned handläggningstiderna, dels på om tillräckliga resurser har avsatts för att klara det uppställda målet. Anmälaren påtalar att eftersom statsministern har det övergripande ansvaret för att regeringen och har den organisation och de rutiner som krävs för en korrekt handläggning av förvaltningsärenden bör granskningen även omfatta frågan om hur statsministern har agerat för att säkerställa detta. Till grund för granskningen ligger bl.a. handlingarna i ärendet i Miljö- och (dnr M2014/03015/Me), en promemoria som har upprättats på Miljö- och , bilaga A2.1.2, och en utfrågning med statsminister , bilaga B8. Bestämmelserna om strandskydd regleras i 7 kap. (1998:808), och infördes flera nya strandskyddsregler (SFS 2009:532). Ett av målen med en förändrad strandskyddsreglering var att genom ett mer ändamålsenligt strandskydd införa lättnader för att främja utvecklingen i landsbygdsområden med god tillgång till stränder (prop. 2008/09:119). De nya bestämmelserna innebär bl.a. att beslut om utvidgat strandskydd endast får tas med hänvisning till att det behövs för att säkerställa något av strandskyddens syften. Enligt den tidigare bestämmelsen fick strandskyddet utvidgas om det behövdes för att tillgodose något av strandskyddens syften. Lagändringarna innebar att utvidgning av strandskydd efter endast gällde om det beslutats med stöd i den nya lagstiftningen. I samband med att lagändringarna trädde i kraft fick länsstyrelserna i uppdrag av regeringen att se över och fatta beslut om utvidgade strandskyddsområden i det egna länet. Uppdraget skulle genomföras fram till . Av propositionen framgår att ett något mera intensivt arbete var att vänta för länsstyrelserna under den senare delen av övergångsperioden. Översynen väntades i större utsträckning leda till att områden som omfattades av utvidgat strandskydd efter översynen upphörde att vara skyddade än att nya områden skulle tillkomma (prop. 2008/09:119 s. 87–88). Enligt 7 kap. 13 § gäller strandskydd vid havet och vid insjöar och vattendrag. Strandskyddet syftar till att långsiktigt trygga förutsättningarna för allemansrättslig tillgång till strandområden och att bevara goda livsvillkor för djur- och växtlivet på land och i vatten. Strandskyddet omfattar land- och vattenområdet intill från strandlinjen vid normalt medelvattenstånd (strandskyddsområde). får enligt 7 kap. 14 § i det enskilda fallet besluta att utvidga strandskyddsområdet till högst från strandlinjen för att säkerställa något av strandskyddets syften. Ett beslut om att utvidga strandskyddet ska gälla även om det överklagas. Enligt 18 kap. 1 § ska regeringen efter överklagande pröva beslut av statliga myndigheter bl.a. i frågor som rör strandskyddsområden, med undantag för frågor om ersättning. Domstolar samt författningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska, enligt 1 kap. 9 § regeringsformen (RF), i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I förarbetena uttalades att bestämmelsen även gäller för regeringen, när den uppträder som högsta myndighet i förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). I 7 kap. 2 § RF uttrycks ett allmänt beredningskrav när det gäller regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. Regeringen är inte en förvaltningsmyndighet i förvaltningslagens (FL) mening. Trots detta har det ansetts viktigt att regeringen i regeringsärenden följer de principer som FL ger uttryck för (Gula boken – beslut och protokoll hos regeringen, SB PM 2012:2, s. 47). Viktiga sådana principer är objektivitetsprincipen, offentlighetsprincipen och kommunikationsprincipen. Förvaltningslagen innehåller också vissa allmänna krav på hur ärenden handläggs. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det framgår vidare att myndigheten vid handläggningen ska beakta möjligheten att själv hämta in upplysningar och yttranden från andra myndigheter, om sådana behövs. Slutligen framhålls det att myndigheten ska sträva efter att uttrycka sig lättbegripligt och att myndigheten även på andra sätt ska underlätta för den enskilde att ha med den att göra. Frågan om snabb handläggning ägnades särskild uppmärksamhet i förarbetena till förvaltningslagen. uttalade (bet. 1985/86:KU21 s. 9 f.) att detta är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser. Myndigheterna får då ägna en hel del tid åt att besvara frågor om de ärenden som väntar på avgörande. Inte sällan uppkommer dubbelarbete genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . Att i ovisshet behöva gå och vänta på ett myndighetsbeslut som kanske gäller frågor som har avgörande betydelse för en persons ekonomiska eller personliga förhållanden kan förorsaka otrygghet och personligt lidande, kanske också ekonomiska förluster. Det gäller här inte en ren servicefråga utan handlar i hög grad också om den enskilda människans rättssäkerhet. Enligt 7 kap. 1 § RF ska det finnas ett regeringskansli för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i deras verksamhet i övrigt. I detta kansli ingår departement för olika verksamhetsgrenar. Vidare framgår att regeringen fördelar ärendena mellan departementen och att statsministern bland statsråden utser chefer för departementen. I förordningen (1996:1515) med instruktion för fastslås att statsministern är chef för (5 §) och vidare att det statsråd som statsministern utser enligt 7 kap. 1 § RF är chef för ett departement (6 §). granskade utskottet bl.a. vissa överklagandeärenden vid och konstaterade att det givetvis var otillfredsställande att handläggningstiderna i ett antal ärenden var långa (bet. 2013/14:KU10 s. 26 f.). Det rörde sig i omkring hälften av ärendena om handläggningstider på mellan ett och ett halvt och . Vidare noterades att det i några ärenden hade förflutit utan att några utredningsåtgärder vidtagits eller att förflutit mellan avslutad skriftväxling och regeringens beslut i ärendet. Utskottet framhöll att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation och noterade att den särskilda enhet för handläggning av förvaltningsärenden som avvecklats i samband med en omorganisation vid departementet den l hade återinrättats den l . granskade utskottet bl.a. vissa överklagandeärenden (bet. 2014/15:KU10 s. 20 f.). Utskottet konstaterade att handläggningstiderna i flera fall var långa och att det i flera ärenden förekom långa tidsutdräkter utan dokumenterade handläggningsåtgärder. I sitt svar uppgav att en ansträngd arbetssituation för medarbetarna och omsättning av personal var en förklaring till de långa handläggningstiderna. Utskottet påminde om att det i en tidigare granskning framkommit att det hade återinrättats en särskild miljöprövningsenhet i för att effektivisera handläggningen av förvaltningsärenden (bet. 2013/14:KU10 s. 30) och konstaterade att departementet i sitt svar uppgav att arbetet vid enheten hade präglats av en svårförutsägbar arbetsbelastning och hög personalomsättning. Utskottet framhöll att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande (bet. 2001/02:KU10 s. 38). Vidare noterade utskottet vad framhöll i fråga om att vissa ärenden ställer krav på omfattande inläsning och utredning samt svåra överväganden mellan olika ansvarsområden inom regeringen och att inte alla åtgärder i ärendehandläggningen leder till in- och utgående skrivelser. konstaterade utskottet att granskningen visade att långa tidsutdräkter kan förekomma även i föga omfångsrika och till synes okomplicerade ärenden. Utskottet fann mot bakgrund av granskningen anledning att påminna om de uttalanden om snabb handläggning som gjordes i förarbetena till förvaltningslagen. framhöll då att myndigheternas handläggningstider är en central fråga för de enskilda människorna men även för myndigheterna. Om behandlingen i många ärenden drar ut skapas lätt stora ärendebalanser som medför merarbete, t.ex. genom att ärendena måste läsas in av olika handläggare. Det är dock den enskilde som blir hårdast drabbad av att ärendehandläggningen drar ut . granskade utskottet 27 ärenden som gällde överklagande av strandskyddsbeslut vid Miljö- och (bet. 2016/17:KU10). Utskottet konstaterade då återigen att handläggningstiderna i flera fall var långa. I ett par ärenden förekom också långa tidsutdräkter i olika skeden av beredningen utan dokumenterade handläggningsåtgärder; i flera fall hade det gått mellan det att ett överklagande hade kommit in till det att kompletteringar begärts, och i ytterligare några ärenden hade det gått mellan avslutad skriftväxling eller den senaste dokumenterade handläggningsåtgärden och det att regeringen fattade beslut i ärendet. I sitt svar på utskottets frågor anförde departementet bl.a. att miljöprövningsenhetens arbetsbelastning alltjämt var svår att förutse, vilket även fortsättningsvis medförde behov av ständig prioritering och flexibilitet i enhetens arbete. Arbetssituationen lyftes även fram som en förklaring till att ärenden ibland kunde bli liggande eftersom situationen krävt att enheten prioriterat de mest angelägna frågorna. Av svaret framgick att en ökning av antalet ärenden var förväntad och att enheten därför förstärktes med ytterligare en ärendehandläggare . Handläggningen av de överklagade besluten om utvidgat strandskydd uppgavs dock ha varit mer resurskrävande än vad som kunnat förutses. Utskottet fann mot bakgrund av den aktuella granskningen skäl att återigen framhålla att det inte är godtagbart att sådana lägen uppkommer i departementen att handläggningen av ärenden som avser myndighetsutövning mot enskilda fördröjs på grund av att personalsituationen inte är tillfredsställande (bet. 2001/02:KU10 s. 38, bet. 2014/15:KU10 s. 42). Utskottet noterade att departementet i sitt kompletterande svar uppgav att enheten hade förstärkts med en tidsbegränsad anställning och att departementet bedömde att det fanns behov av ytterligare förstärkningar på ärendesidan under de kommande budgetåren. Utskottet påminde om att förvaltningslagens bestämmelser var principer som bör följas av regeringen och framhöll att det i synnerhet när det gäller överklagandeärenden är viktigt att hålla handläggningstiderna så korta som möjligt eftersom ärendena redan pågått . I den aktuella ärendetypen kan en lång handläggningstid drabba såväl enskilda som kommuner hårt. Utskottet noterade vidare att departementet uppgav att det arbetade aktivt med att korta handläggningstiderna och utskottet underströk vikten av att det arbetet fortskrider. Utöver att framhålla betydelsen av en god personalsituation betonade utskottet att handläggningen av komplexa förvaltningsärenden kräver en effektiv och ändamålsenlig organisation. Utskottet uppmärksammade vidare att departementet i sitt svar anfört att utgångspunkten för handläggningen av överklagandeärenden är att den ska ske snabbt, effektivt och utan att rättssäkerheten eftersätts. Vidare framgick det att det alltid sker en genomläsning av samtliga ärenden när de kommer in och att ärendena därefter avgörs i turordning i den mån det inte görs någon annan bedömning. Utskottet påtalade att genomgången av akter i den då aktuella granskningen visat att flera ärenden var komplexa, vilket också bekräftats i svaret från . noterade utskottet att det i granskningen fanns ärenden där den totala handläggningstiden uppgått utan att det verkar ha krävts några omfattande handläggningsåtgärder. Mot bakgrund av den iakttagelsen anförde utskottet att det kunde finnas skäl att överväga om arbetssätten borde ses över för att skapa en så effektiv och ändamålsenlig organisation som möjligt och bl.a. skapa förutsättningar för att enkla ärenden får ett snabbt avslut. I den mån det framkommer systematiska brister i det underlag som ligger till grund för överklaganden förutsatte utskottet att åtgärder vidtas gentemot aktuella myndigheter för att så långt som möjligt säkerställa att ärendehanteringen vid dessa når upp till erforderliga krav på kvalitet och effektivitet. Statsrådet besvarade en interpellation om regeringens handläggning av ett överklagande om utvidgat strandskydd (ip. 2016/17:83 av ).