bet · H401KU18 · 2017-04-26 00:00:00 — betänkande 2016/17:KU18 Utskottet föreslår att avslår samtliga motioner som behandlas i betänkandet. Motionsyrkandena rör frågor om öppnande, röstregler, ceremonier och i kammaren, frågor som rör riksdagsuppdraget, stöd till riksdagsarbetet, votering på distans, , riksdagshörna i , Europaparlamentarikers föräldraledighet och verksamhet. Utskottet avstyrker efter förenklad beredning ett antal motionsyrkanden som rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet behandlat tidigare . Dessa motionsyrkanden rör frågor om riksdagsledamöternas placering i kammaren, motionsrätten, 100-årsminnet av kvinnors lika rösträtt, register över lobbyister i , statistik i utskott, rökförbud i och dagpassning av riksdagsledamöters hundar. I betänkandet finns två särskilda yttranden (SD). Ett fyrtiotal yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /16 och 2016/17. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Ceremonier i kammaren m.m. .................................................................... Frågor som rör riksdagsuppdraget .............................................................. Stöd till riksdagsarbetet .............................................................................. Votering på distans..................................................................................... Motioner som bereds förenklat................................................................... i kammaren, punkt 4 (SD) ................................................... Frågor som rör riksdagsuppdraget, punkt 5 (SD) ................................. Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /16 ......................................... Motioner från allmänna motionstiden /17 ......................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2016/17:1293 av (MP) yrkandena 1 och 2 samt 2016/17:2384 av och (båda SD). 2015/16:2146 av och (båda S) yrkande 1. 3.Ceremonier i kammaren m.m. avslår motionerna 2015/16:680 av (M), 2015/16:790 av (FP) yrkande 4, 2015/16:1444 av (SD), 2016/17:688 av (SD), 2016/17:1994 av och (båda L) och 2016/17:3252 av (M). 2016/17:2347 av (SD) yrkande 3. 5.Frågor som rör riksdagsuppdraget avslår motionerna 2016/17:76 av (SD) och 2016/17:2918 av (SD). avslår motion 2016/17:1928 av Finn (M). avslår motion 2015/16:1076 av (M). 2016/17:1595 av (S) yrkande 2. 2016/17:1684 av (S). 2016/17:KU18 UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 2015/16:850 av och (båda S) yrkande 2 och 2016/17:2803 av och (båda S) yrkande 2. avslår motionerna 2015/16:184 av (M), 2015/16:809 av (S) yrkandena 2 och 3, 2015/16:1560 av och (båda SD), 2015/16:1956 av Per Lodenius och (båda C), 2016/17:2 av (MP), 2016/17:1339 av (MP) och 2016/17:2220 av m.fl. (S). Motioner som bereds förenklat 2015/16:464 av (S), 2015/16:1330 av och (båda M), 2015/16:2015 av och (båda SD), 2015/16:2181 av och (båda MP) yrkandena 1 och 2, 2015/16:2557 av Finn och (båda M), 2015/16:2707 av Skånberg och (båda KD), 2015/16:2750 av (SD), 2015/16:2837 av (SD) yrkande 1, 2016/17:43 av och (båda SD), 2016/17:1313 av och (båda MP) yrkandena 1 och 2, 2016/17:1340 av (MP), 2016/17:2428 av (SD) yrkande 1, 2016/17:2635 av och (båda MP), 2016/17:2696 av m.fl. (S), 2016/17:2797 av (S) och 2016/17:2851 av Skånberg och (båda KD). UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (L), Skånberg (KD), (S), (S), (SD) och (V). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlas 45 motionsyrkanden från den allmänna motionstiden och 2016 om arbetsformer. Motionerna rör öppnande, röstregler, ceremonier och i kammaren, frågor som rör riksdagsuppdraget, stöd till riksdagsarbetet, votering på distans, , riksdagshörna i , Europaparlamentarikers föräldraledighet och verksamhet. Utskottet behandlar i förenklad ordning ett antal motionsyrkanden som rör samma eller i huvudsak samma frågor som utskottet behandlat tidigare (bet. 2014/15:KU6 och 2015/16:KU16). Dessa motionsyrkanden rör frågor om riksdagsledamöternas placering i kammaren, motionsrätten, 100-årsminnet av kvinnors lika rösträtt, register över lobbyister i , statistik i utskott, rökförbud i och dagpassning av riksdagsledamöters hundar. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om öppnande och om namnupprop vid öppnandet. I motion 2016/17:2384 av och (båda SD) begärs att högtidliga öppnande återinförs i Rikssalen. I Rikssalen öppnades . Den svenska monarkin representerar kontinuitet och bär tillsammans med den representativa demokratin upp vår historia. högtidliga öppnande kan ses som en av de främsta ceremonier vi har i . Rikssalen används vid ett flertal officiella högtidligheter, men inte vid öppnandet. I motion 2016/17:1293 av (MP) yrkande 1 begärs att närvarokontrollen vid öppnande avskaffas. Ledamöterna samlas i kammaren för att debattera och fatta beslut. Namnuppropet och den form av närvarokontroll som det i praktiken utgör när ledamöterna samlas på ett riksdagsår torde sakna betydelse. I motionens yrkande 2 begärs att metoden för närvarokontroll av valda ledamöter vid det årliga uppropet inför öppnandet av ett nytt riksdagsår ändras. Genom att använda idkortläsarna vid platserna i kammaren och knapparna i bänkarna kan datasystemet känna av om något kort saknas och meddela talmannen. Enligt 3 kap. 6 § riksdagsordningen (RO) ska senast på tredje dag hålla ett särskilt sammanträde för öppnande. Statschefen förklarar på talmannens begäran öppnat. Vid förhinder för statschefen förklarar talmannen öppnat. Vid sammanträdet lämnar statsministern en regeringsförklaring om det inte finns särskilda skäl för honom eller henne att avstå från detta. Enligt 4 kap. 2 § RO leder talmannen eller, i hans eller hennes ställe, någon av de vice talmännen riksdagsarbetet. Vid det första sammanträdet med kammaren efter ett val till föredras berättelse om granskning av bevis om val av ledamöter och ersättare. Därefter ropas ledamöterna upp. Detta framgår av 3 kap. 3 § RO. Syftet med namnuppropet är enligt förarbetena att kontrollera ledamöternas närvaro och identitet (prop. 1973:90 s. 515). gällde att upprop skulle hållas också vid det första sammanträdet med kammaren under samtliga övriga riksmöten men är namnupprop i kammaren obligatoriskt bara vid det första sammanträdet efter ett val. I förarbetena uttalas (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46, rskr. 2013/14:351–352) att namnuppropet antagligen tjänade fler syften förr när det var ett längre uppehåll i kammarens arbete . Vidare tjänar internet och andra tekniska hjälpmedel som ett stöd vid identifieringen av ledamöter. En aktuell förteckning över ledamöterna vid början ska bifogas kammarens protokoll om inte ett upprop har hållits (tilläggsbestämmelse 3.8.2). Under innevarande valperiod har talmannen beslutat att namnupprop ska hållas vid öppnandet av varje . har tidigare behandlat och avstyrkt motioner om att återgå till den gamla ordningen med öppnande förlagt till Rikssalen i (bet. 2012/13:KU17 s. 22 f., bet. 1992/93:KU9 s. 3 f. och bet. 1982/83:KU14 s. 4). Utskottet har uttalat att öppnande bör äga rum i plenisal och att det enligt gällande ordning är talmannen som fastställer ordningen vid öppningssammanträdet. Utskottet avstyrkte i betänkande 2013/14:KU46 en motion om att i första hand avskaffa närvarokontrollen vid öppnande (yrkande 1) och i andra hand ändra metoden för närvarokontroll (yrkande 2). instämde vid beredningen av riksdagsstyrelsens framställning till om en ny riksdagsordning (framst. 2013/14:RS3, bet. 2013/14:KU46) i riksdagsstyrelsens bedömning att namnupprop i kammaren bara ska vara obligatoriskt vid det första sammanträdet efter ett val. Motionen ansågs därmed delvis tillgodosedd och avstyrktes. Utskottet vidhåller sina tidigare ställningstaganden och avstyrker motionsyrkandena. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att röstregler och andra processuella regler i riksdagsordningen ska ses över. I motion 2015/16:2146 av och (båda S) yrkande 1 begärs att röstregler och andra processuella regler i riksdagsordningen ses över. Den svenska författningen föreskriver att en variant av negativ parlamentarism ska tillämpas när röstar om en ny regering, vilket innebär att det räcker med att en majoritet inte röstar emot en regeringsbildare för att denne ska kunna forma en regering. Budgetlagen som infördes har förstärkt minoritetsregeringarnas ställning vid behandlingen av statens budget. Ett steg mot mer av en hybridform av positiv och negativ parlamentarism togs i och med grundlagsändringen och bestämmelserna om obligatoriska statsministeromröstningar efter varje val. Mot bakgrund av den parlamentariska situationen riksdagsval, som ledde fram till att regeringens budget röstades ned av vilket i sin tur ledde fram till decemberöverenskommelsen, reses frågan om det finns skäl att pröva olika åtgärder som främjar starkare regeringar. I det sammanhanget kan ett antal olika processuella förändringar övervägas, såsom omröstningsreglerna vid riksdagsomröstningar. överlämnade regeringen budgetpropositionen (prop. 2014/15:1) till . I finansutskottets s.k. rambetänkande (bet. 2014/15:FiU1) tillstyrktes regeringens riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken samt förslaget till utgiftsramar och, i huvudsak, förslaget till inkomstberäkning . I betänkandet fanns två gemensamma reservationer från allianspartierna (M, C, FP och KD) och två reservationer från SD med alternativa budgetförslag i motsvarande delar. Vid behandlingen av ärendet i kammaren biföll allianspartiernas reservationer (rskr. 2014/15:29). höll statsminister och utbildningsminister en presskonferens. Vid presskonferensen meddelade att regeringen vid ett regeringssammanträde skulle fatta beslut om att utlysa ett extra val och att valet skulle hållas . Vid en pressträff meddelade partiföreträdarna (S), (M), (MP), (MP), (C), (FP) och (KD) att partierna hade träffat en blocköverskridande överenskommelse (december- Bakom överenskommelsen stod Socialdemokraterna, Moderata samlingspartiet, de gröna, , liberalerna (numera Liberalerna) och . Överenskommelsen innebar att den statsministerkandidat som samlade stöd från den partikonstellation som var större än alla andra tänkbara regeringskonstellationer skulle släppas fram, att en minoritetsregering skulle kunna få igenom sin budget och att utbrytningar ur budgeten inte skulle vara Vidare pekade överenskommelsen ut tre politiska områden (försvar och säkerhet, pensioner och energi) för samarbete och samtal. kommelsen skulle tillämpas första gången i samband med att regeringen 2015 lade fram vårpropositionen och den skulle gälla t.o.m. valdagen 2022. Vidare var partierna överens om att inleda en översyn av gällande regelverk med uppgiften att se över budgetprocessen, på basis av det arbete som genomfördes i och i förra mandatperiodens översyn Vid pressträffen uppgav även att regeringen med anledning av decemberöverenskommelsen inte skulle fatta något beslut om att utlysa ett Decemberöverenskommelsen tillämpades i samband med att behandlade regeringens proposition ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Vid riksting beslutades att partiet med omedelbar verkan skulle lämna decemberöverenskommelsen. trädarna (M), (C), (FP) och (KD) uttalade sedan att i och med detta beslut hade decemberöverenskommelsen upphört att gälla. Att har ett parlamentariskt styrelseskick kommer till uttryck i l kap. l § regeringsformen (RF). Enligt bestämmelsen utgår all offentlig makt i från folket. Det slås vidare fast att den svenska folkstyrelsen bygger på fri åsiktsbildning och på allmän och lika rösträtt och förverkligas genom bl.a. ett representativt och parlamentariskt statsskick. Av l kap. 6 § RF följer vidare att regeringen, vars uppgift är att styra riket, är ansvarig inför . Bestämmelser om regeringsansvarigheten finns i 13 kap. RF om kontrollmakt. Det politiska ansvaret utkrävs ytterst genom en misstroendeförklaring (13 kap. 4 § RF). Beroende på vilken omröstningsregel som används när ett parlament ska ta ställning till vilket stöd en regering har görs en skillnad mellan negativ och positiv parlamentarism (SOU 2008:125 s. 257). Positiv parlamentarism innebär att en majoritet av parlamentets ledamöter aktivt måste stödja regeringen. Det innebär att en föreslagen kandidat till statsminister utses vid en regeringsbildningsomröstning endast om en majoritet av parlamentets ledamöter röstar för förslaget. Negativ parlamentarism kan alltså sägas innebära att en regering kan tillträda och fungera så länge den inte har en majoritet i parlamentet mot sig. Parlamentarismen i regeringsformen kommer bl.a. till uttryck i bestämmelserna om regeringsbildning, misstroendeförklaring och statsministeromröstning efter val. står när det gäller funktionsfördelningen helt i centrum (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 53). En annan sak är att den verkliga makten torde ligga hos regeringen, särskilt om den behärskar riksdagsmajoriteten. underströk i samband med beredningen av regeringens proposition med förslag till ny regeringsform och ny riksdagsordning att utgångspunkten bl.a. var att regeringen skulle, så länge den tolereras av och inom den ram beslut bildar, kunna handla med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle som vårt (bet. KU 1973:26 s. 17). I 6 kap. 4–6 §§ RF finns bestämmelser om regeringsbildning. När en statsminister ska utses kallar talmannen företrädare för varje partigrupp inom till samråd (6 kap. 4 § RF). Talmannen överlägger med vice talmännen och lämnar sedan förslag till . Därefter ska , utan beredning i utskott, pröva förslaget genom omröstning. Om mer än hälften av ledamöter röstar mot förslaget, är det förkastat. I annat fall är det godkänt. Talmannens förslag till statsminister i samband med regeringsbildning är alltså godkänt om inte fler än hälften av ledamöter, dvs. minst 175 ledamöter, röstar mot det. En nedlagd röst får med detta samma effekt som en röst för förslaget till statsminister. Genom att avstå från att rösta kan riksdagsledamöter som visserligen inte aktivt stöder den föreslagna statsministern men som på grund av det rådande parlamentariska läget inte vill fälla den tilltänkta regeringen markera ett missnöje utan att framtvinga regeringens avgång (SOU 2008:125 s. 258). Enligt 13 kap. 4 § RF kan förklara att ett statsråd inte har förtroende. Ett yrkande om en sådan misstroendeförklaring ska väckas av minst en tiondel av ledamöter för att tas upp till prövning. För att ska bifalla ett yrkande om misstroendeförklaring krävs på motsvarande sätt som vid regeringsbildning att fler än hälften av ledamöter röstar för det. Om statsministern entledigas ska talmannen entlediga de övriga statsråden (6 kap. 9 § RF). Regeringsformen innehåller inga bestämmelser med krav på att en regering måste avgå efter ett val. Proceduren att utse en statsminister inleds därför bara om regeringen självmant har avgått eller om den har entledigats som en följd av misstroendeförklaring eller av att statsministern avlidit. Den l infördes dock en bestämmelse om prövning av regeringsfrågan efter val. Enligt 6 kap. 3 § RF ska en nyvald riksdag senast efter det att den samlats genom omröstning pröva frågan om statsministern har tillräckligt stöd i . Om mer än hälften av ledamöter röstar nej, ska statsministern entledigas. ska inte hållas om statsministern redan har entledigats. Som skäl för den nya bestämmelsen anförde regeringen bl.a. att en ordning med en prövning av regeringsfrågan efter val har den fördelen att det genom omröstningen formellt bekräftas att regeringen även i den nyvalda har tillräckligt parlamentariskt stöd för att sitta kvar (prop. 2009/10:80 s. 110). En sådan ordning signalerar även att det är väljarna som bestämmer vem som ska styra landet. Ur demokratisk synvinkel är detta enligt regeringen av betydelse inte minst på grund av att de politiska styrkeförhållandena mellan partierna, även inom en koalitionsregering, med största sannolikhet har förändrats efter valet. Riksdagsärendenas avgörande och budgetprocessen i I 4 kap. RF finns bestämmelser om riksdagsarbetet. Vid omröstning i kammaren gäller enligt huvudregeln som beslut den mening som mer än hälften av de röstade enas om (4 kap. 7 § RF). Till de röstande räknas inte de som avstår från att rösta (prop. 1973:90 s. 260). I 11 kap. riksdagsordningen (RO) finns närmare bestämmelser om ärendens avgörande i kammaren. Ett ärende i kammaren avgörs med acklamation eller, om en ledamot begär det, genom omröstning (11 kap. 8 § RO). Om en särskild beslutsregel är tillämplig ska ärendet avgöras genom omröstning. När ett ärende ska avgöras genom omröstning ska de yrkanden som har lagts fram under överläggningen ställas mot varandra (11 kap. 10 § RO). Det yrkande som enligt talmannens uppfattning har bifallits med acklamation, eller det yrkande som talmannen bestämmer, utgör huvudförslag vid omröstningen. Mot huvudförslaget ställs ett annat yrkande som motförslag. Om det finns fler än ett yrkande som kan ställas mot huvudförslaget ska kammaren först i ett eller flera förberedande beslut avgöra vilket yrkande som ska vara motförslag i huvudomröstningen. Vid omröstningen i kammaren tillämpas alltså den s.k. elimineringsmetoden där yrkandena elimineras undan för undan på så sätt att två yrkanden alltid ställs mot varandra (m.fl., Grundlagarna, tredje uppl., 2012, s. 803). Det yrkande som vinner omröstningen går vidare till nästa omröstning osv. tills det endast återstår två yrkanden för huvudomröstning. Grundlagsberedningen anförde följande om val av voteringsmetod (SOU 1972:15 s. 280, prop. 1973:90 s. 555 f.): Det förefaller beredningen klart att ingen voteringsmetod kan tillgodose alla de krav man önskar ställa: att metoden ska vara enkel och lättillämpad, att den ska hindra ”taktisk” röstning och förekomma beslut, bakom vilka står endast en minoritet, att varje grupp i kan dels markera sin egen ståndpunkt, dels ge uttryck för subsidiära preferenser osv. Inte heller elimineringsmetoden, så som den nu tillämpas, går fri från kritik. Men denna metod har ett särskilt försteg framför andra däri att den tillämpas inte blott i utan även inom kommunerna och organisationslivet. En bred majoritet inom är till freds med metoden. har taktiska manövrer vid voteringarna varit sällsynta. Som regel har de som avser att stödja ja-förslaget i huvudvoteringen avstått från att delta i förberedande votering. Beredningen har för sin del kommit till slutsatsen att andra voteringsmetoder i vart fall inte har sådana förtjänster att de uppväger de nackdelar som skulle vara förenade med att bryta bestående ordning. I doktrinen har framhållits att diskussionen kring decemberöverenskommelsen gör det angeläget att stryka under att det inte är möjligt att formellt begränsa en ledamots rätt att fritt rösta i kammaren (och , Regeringsformen – en kommentar, tredje uppl., 2015, s. 136). Den rätten hör till demokratins förutsättningar och kan inte påverkas genom regler i lägre författningar än regeringsformen. Det har vidare framhållits att överenskommelser om frivilliga begränsningar är möjliga men alltid känsliga och möjliga att ifrågasätta. Av 11 kap. 18 § RO följer att beslut om statens budget för det närmast följande budgetåret som huvudregel fattas i två steg (rambeslutsprocessen). I första steget i denna budgetprocess fastställer genom ett enda beslut en beräkning av inkomsterna och en utgiftsram för varje utgiftsområde. Utgiftsramen anger det belopp som utgiftsområdets anslag högst får uppgå till. I andra steget i budgetprocessen fastställer genom ett enda beslut för varje utgiftsområde hur anslagen ska fördelas inom utgiftsramen. I detta steg beslutas även om bemyndiganden om ekonomiska åtaganden. Utskottet behandlade (bet. 2015/16:KU16 s. 21 f.) ett motionsyrkande om att det finns anledning att undersöka olika varianter av positiv parlamentarism för att skapa bättre förutsättningar för starka regeringar att på ett bättre sätt styra landet. Vidare prövades ett yrkande om att en utredning om budgetprocessen så som den beskrivs i den s.k. decemberöverenskommelsen måste komma till stånd omgående. Vid presentationen av decemberöverenskommelsen meddelades nämligen att partierna var överens om att inleda en översyn av gällande regelverk med uppgiften att se över budgetprocessen (bet. 2015/15:KU16 s. 22). anförde i sitt ställningstagande att frågan om förhållandet mellan regeringen och relativt har utretts av . Utredningen fann att tillämpningen av bestämmelserna om parlamentarism i regeringsformen fungerar väl och föreslog endast en ändring som innebar att efter val genom omröstning ska pröva frågan om statsministerns stöd. Denna ändring trädde i kraft . Därtill kommer att frågor kring budgetarbetet i dels har utretts, dels alltjämt bereds. Utskottet avstyrkte motionerna. I granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning med anledning av särskilda anmälningar (bet. 2015/16:KU20 s. 300) har utskottet granskat om statsministern genom decemberöverenskommelsen har agerat i strid med regeringsformen. I ärendet redovisas en promemoria från med svar på frågor. Där framhålls att parlamentarismen enligt regeringsformen innebär att regeringen ska ha riksdagsmajoritetens förtroende eller åtminstone tolereras av denna majoritet, att detta ger utrymme för att styra riket genom minoritetsregeringar och att en av regeringens viktigaste uppgifter är att lämna en budgetproposition till där man söker stöd för att kunna genomföra sin ekonomiska politik. Vidare framhåller att decemberöverenskommelsen gav uttryck för de ingående partiernas frivilliga åtaganden gentemot varandra att, inom ramen för arbete, vid behov underlätta bildandet av minoritetsregeringar och säkerställa att sådana regeringar kan genomföra sin ekonomiska politik. Regeringsformen hindrar inte ett sådant förfarande. Av promemorian framgår vidare att det inom även har förekommit frivilliga samarbetsformer när det gäller statsministeromröstningar och budgetprocessen som inneburit att minoritetsregeringar enklare kunnat bildas och få tillräckligt stöd för sina budgetpropositioner. Utskottet konstaterar i sitt ställningstagande att decemberöverenskommelsen var en politisk överenskommelse mellan ett antal partier i . Sådana överenskommelser faller utanför vad har att granska. Genom ett beslut gav regeringen en parlamentariskt sammansatt kommitté i uppdrag att göra en översyn av vissa delar av budgetprocessen och lämna förslag eller redovisa bedömningar som syftar till att göra processen mer förutsebar (dir. 2017:3). I direktiven redovisas uttalanden dels av (dir. 2012:124), som överlämnade sitt slutbetänkande En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur (SOU 2013:73), dels av (dir. 2015:63) som överlämnade betänkandet En översyn av överskottsmålet (SOU 2016:67). I direktiven anförs vidare att kommittén En tydligare budgetprocess (Fi 2017:1) mot bakgrund av uttalanden, arbete och praxis ska analysera och ta ställning till vilka slags lagförslag som ska behandlas inom ramen för budgetprocessen och hur detta ska regleras i lag. Kommittén ska vidare analysera hur förslag till budgetrelaterade tillkännagivanden ska behandlas i budgetprocessen samt hur förslag som väckts inom vid sidan av den ordinarie budgetprocessen och som har en tydlig påverkan på statens budget ska hanteras. I uppdraget ingår också att se över i vilken utsträckning som dessa frågor kan regleras genom lagstiftning. Kommittén ska lämna förslag till nödvändiga författningsändringar. Uppdraget ska redovisas .