bet · H401UU8 · 2017-03-15 00:00:00 — om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet föreslår att lägger regeringens skrivelse om om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet till handlingarna. Utskottet föreslår också att avslår samtliga motionsyrkanden som behandlas i betänkandet, bl.a. med hänvisning till pågående arbete. I betänkandet finns tre reservationer (M, V, KD). Skrivelse 2016/17:64 om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet. Åtta yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ökad förutsägbarhet i biståndet 1.Ökad förutsägbarhet i biståndet, punkt 1 (M) 2.Ökad förutsägbarhet i biståndet, punkt 1 (V) 3.Ökad förutsägbarhet i biståndet, punkt 1 (KD) Ökad förutsägbarhet i biståndet, punkt 1 (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ökad förutsägbarhet i biståndet 2016/17:3580 av m.fl. (V) yrkandena 1–4, 2016/17:3591 av m.fl. (KD) yrkandena 1–3 och 2016/17:3595 av m.fl. (M). Reservation 1 (M) Reservation 2 (V) Reservation 3 (KD) lägger skrivelse 2016/17:64 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (M), (M), (C), (MP), (S), (L), (V), (KD), (S), (S), (M), (S), (SD) och (S). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2016/17:64 om om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet samt tre följdmotioner som väckts med anledning av skrivelsen. Riksrevisor presenterade granskningen för utskottet . Minister för internationellt utvecklingssamarbete och klimat redovisade regeringens skrivelse för utskottet och redogjorde för den modell som används för beräkning av kostnader för asylsökande. presenterade sitt arbete med att ta fram prognoser för beräkning av kostnader för asylsökande. Samma datum presenterade Concord sin utredning om avräkningar från biståndsramen för utskottet. överlämnade enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskningsrapporten förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering (RiR 2016/17) till . har i rapporten granskat om och (Sida) planerar biståndsverksamheten på ett långsiktigt och förutsägbart sätt. överlämnade till regeringen . Med anledning av rapporten överlämnade regeringen skrivelsen om förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet till . har tidigare vid ett flertal tillfällen berört de frågor som behandlas i skrivelsen, senast i betänkande 2016/17:UU2. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationer i rapporten. Ökad förutsägbarhet i biståndet Utskottets förslag i korthet lägger skrivelse 2016/17:64 till handlingarna och avslår samtliga motionsyrkanden, bl.a. med hänvisning till pågående arbete. Jämför reservationerna 1 (M), 2 (V) och 3 (KD) samt särskilt yttrande (V). övergripande slutsats är att den statliga beredskapen för att säkerställa en långsiktig och förutsägbar biståndsverksamhet varit låg (). Vidare konstaterar att osäkerheten i finansieringsvolymen har ökat , men att regeringen inte har agerat för att etablera en ökad förutsägbarhet i budgeteringen av biståndet. Därför anser att regeringen bör förbättra sin budgetering och planering, så att och regeringens ambitioner om en långsiktigt förutsägbar svensk biståndsverksamhet kan nås. framhåller att och Sida, främst , har inlett ett arbete som har goda förutsättningar att öka långsiktigheten och förutsägbarheten inom biståndsverksamheten. lämnar följande rekommendationer med anledning av granskningen: – Regeringen bör göra en översyn av den beräkningsmodell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader som en del av biståndet. Resultatet av översynen bör, i linje med budgetlagen, redovisas för . – Undvik eller minska överföringar mellan utgiftsområden genom att när det är möjligt använda befintlig anslagskredit. – Utveckla underlaget i eventuella kommande ändringsbudgetar och redovisa hur föreslagna förändringar är beräknade samt hur de kommer att påverka biståndsverksamheten. – Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet. Redovisningen bör tydligt visa hur utfall beräknats. – Se till att fortsätter att utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten, även på . – Se till att Sida som expertmyndighet ges möjlighet att lämna in underlag i arbete med ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten. – Utveckla en beredskap för att hantera förändringar i anslagsdel under pågående budgetår. Förslagsvis kan den typ av scenariounderlag som tagit fram för budgetberedningen utvecklas för att ge ökad förutsägbarhet. – Sida bör utveckla sin beredskap för förändringar i myndighetens finansiering. Sida bör tydligt redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar enligt myndigheten bäst kan hanteras, för att säkerställa politiska prioriteringar i det internationella biståndet. Resultatet skulle exempelvis kunna presenteras i myndighetens budgetunderlag. Regeringen välkomnar granskning av planering och förutsägbarhet inom biståndsverksamheten och redovisar ett antal åtgärder som kommer att vidtas med anledning av rekommendationer. Regeringen anser liksom att det finns ett behov av att se över modellen för beräkning av asylkostnader i biståndet och dess påverkan på biståndets finansiering i syfte att skapa bättre planeringsförutsättningar inom biståndet. Regeringen avser att se över modellen och kommer att redovisa resultatet av detta arbete i en kommande budgetproposition. Med anledning av förslag att i högre grad använda sig av anslagskrediter konstaterar regeringen att finansutskottet har uttalat att anslagskrediten för en myndighet kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden, men att den i allmänhet är mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar (2008/09:FiU11). Regeringen anser att användningen av ändringsbudgetar är ett transparent sätt att hantera ändrade avräkningar mot biståndsramen till följd av omvärldsförändringar. Ordningen är väl etablerad och underlättar budgetprocessen genom att det minskar behovet av att hantera dessa förändringar i efterhand i nästkommande budgetproposition. Det ligger också i linje med att budgeten är ettårig samt med uppfyllandet av det årliga biståndsmålet. Regeringen instämmer också i synpunkt att informationen i ändringsbudgetarna kan förbättras så att får bättre information om såväl skälen till regeringens förslag som de budgetmässiga konsekvenserna. Regeringen påpekar att sådana förbättringar genomfördes redan i höständringsbudgeten . Regeringen delar uppfattning att det finns ett behov av en förbättrad redovisning av asylkostnaderna, såväl i budgetpropositionen som i statens årsredovisning. Regeringen påpekar också att deltar i den arbetsgrupp inom som ska se över hur rapporteringen av asylkostnader kan bli mer transparent och internationellt jämförbar. Det framgår av skrivelsen att framöver, som en del av beredningen av budgetpropositionen, kommer att analysera hur en eventuellt förändrad finansiering av biståndsverksamheten skulle påverka beslutade strategier och annan biståndsverksamhet, på både kort och lång sikt. Lämpliga samverkansformer för att involvera Sida i detta arbete kommer att utarbetas. kommer också att fortsätta att utveckla sina analyser i syfte att uppnå en bättre beredskap. Regeringen noterar att Sida arbetade fram principer för hur myndigheten skulle hantera förändrade anslagsnivåer. Principerna består av ett antal faktorer att beakta, däribland att säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag. Sida har också identifierat ett mindre antal anslagsposter där det är enklare att anpassa verksamheten till förändringar i anslag. Myndigheten kommer att fortsätta att utveckla detta arbetssätt. anför i kommittémotion 2016/17:3595 av m.fl. att regeringen bör återkomma till med en plan för hur biståndet framöver ska kunna vara effektivt, bättre planerat och mer transparent budgeterat med tydliga kostnadsberäkningar och en god beredskap för hur omfördelningar ska kunna ske under pågående budgetår. anför i kommittémotion 2016/17:3580 av m.fl. yrkande 1 att regeringen bör återkomma med förslag om hur man löpande ska redovisa hur avräkningarna från biståndet för migrationskostnader förhåller sig till biståndets mål. Partiet anser också i yrkande 2 att regeringen löpande bör redovisa på webbplatsen Openaid vilka migrationskostnader som avräknas från biståndet. Vidare bör enligt yrkande 3 en oberoende översyn genomföras av i vilken mån avräkningarna från biståndsbudgeten är förenliga med biståndskommittés (Dac) riktlinjer. Slutligen anser i yrkande 4 att regeringen, i den översyn av modellen för beräkning av asylkostnaderna som aviseras, ska beakta olika alternativ. anför i kommittémotion 2016/17:3591 av m.fl. yrkande 1 att regeringen bör återkomma till med en redogörelse över hur man kan undvika stora ändringsbudgetar och öka transparensen. Motionärerna anser också att regeringen bör tydliggöra hur de kostnader som avräknas från biståndet beräknas (yrkande 2). Slutligen anför motionärerna att en översyn bör göras för att säkerställa att avräkningarna på biståndet är i enlighet med rådande regelverk. Bakgrund – biståndsram och avräkningar beräknas biståndsramens storlek utifrån bruttonationalinkomst (BNI). Enprocentsmålet har inneburit att biståndsramen har växt från /90 till 2016. Biståndets koppling till BNI innebär dock en viss osäkerhet kring hur mycket medel som kommer att finnas tillgängligt för bistånd ett visst år. Regeringens budgetering av biståndsramen utgår från den senast tillgängliga prognosen för den svenska BNI-utvecklingen och ändras normalt inte även om det faktiska utfallet avviker från prognosen. Avräkningar är kostnader i statsbudgeten som räknas som bistånd enligt /Dacs kriterier och därmed ingår i biståndsramen, men som återfinns under andra utgiftsområden än Internationellt bistånd. Avräkningarna omfattar framför allt kostnader för asylsökande, det svenska bidraget till den del av EU:s gemensamma bistånd som finansieras genom EU:s reguljära budget och de delar av utrikesförvaltningens förvaltningskostnader som avser utvecklingssamarbete. I budgetpropositionen beräknas avräkningarna till , vilket motsvarar av biståndsramen. Eftersom det framför allt är kostnaderna för asylsökande som varierar under och mellan åren – och därmed påverkar förutsägbarheten i biståndet – väljer utskottet i det följande att fokusera på denna del av avräkningarna. Enligt /Dacs riktlinjer får kostnader för asylsökande från låg- och medelinkomstländer räknas in i det officiella utvecklingsbiståndet, (Official Development Assistance). Riktlinjerna beskriver dock inte i detalj hur kostnaderna ska beräknas. /Dac presenterade en genomgång som visade att givarländernas beräkningsmodeller skiljer sig åt, bl.a. när det gäller vilken del av asylprocessen som ingår i kostnaderna. Genomgången visade också att genomsnittskostnaden per asylsökande varierar mycket mellan länderna. På /Dacs högnivåmöte tillsattes en arbetsgrupp som ska förtydliga riktlinjerna för rapportering av asylkostnader i givarlandet. Gruppen ska även se över hur rapporteringarna av asylkostnader kan bli mer transparenta och internationellt jämförbara. deltar i arbetsgruppen. För att beräkna de asylkostnader som enligt /Dacs regelverk kan räknas som en del av biståndet () används i en modell som baseras på antalet sökande i , deras genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet samt den genomsnittliga kostnaden per asylsökande och dygn. Asylkostnaderna omfattar även mottagandet av personer som vidarebosätts i (s.k. kvotflyktingar) och deras resor till . Det är endast kostnader för asylsökande och kvotflyktingar under deras första 12 månader i som får räknas som . Modellens konstruktion utgår också från att samtliga kostnader för mottagandet uppstår det kalenderår den asylsökande anländer till . Regeringens budgetförslag baseras på den prognos över antalet asylsökande som gör . I dygnskostnaden för asylsökande ingår, enligt presentation för utskottet, ersättning till kommunerna för ensamkommande barn, dagersättningar till asylsökande, mat, logi, undervisning, vård, ersättningar till gode män, lokalkostnader och personalkostnader på asylboenden. Enligt uppgift från var den modell som användes för att beräkna avräkningar från början utfallsbaserad, dvs. utfallet i årsredovisningarna användes, och sedan har modellen justerats gradvis. Modellen har sedan budgetpropositionen varit prognosbaserad (enligt utgiftsmodellen) för anslaget 1:2 inom utgiftsområde 8. Detta anslag har den absolut största effekten på dygnskostnaden. Den sista justeringen av beräkningsmodellen genomfördes och innebär att prognoser enligt utgiftsmodellen började tillämpas även på anslaget 1:1 (förvaltningsanslaget) inom utgiftsområde 8. rapporterar till Dac enligt den kostnadsmodell som används i årsredovisning. Jämfört med utgiftsmodellen, som används för framåtblickande avräkningar i budgetpropositionen, ger kostnadsmodellen i årsredovisning en bakåtblickande bild av faktiska kostnader . rapporterade avräknat belopp enligt budgetpropositionen till /Dac. /Dac granskade utvecklingssamarbete och fann då att den modell för avräkningar som användes var i enlighet med /Dacs regelverk (2013). Man rekommenderade dock att tydligt och offentligt redovisa såväl hur avräkningarna beräknas som orsaken till nivåförändringar. Vid en uppföljande granskning 2015 (mid term review) fann /Dac att förbättringar genomförts i enlighet med rekommendationen . rapportering om till /Dac för ett visst år kan skilja sig från de belopp som budgeterats eller avräknats. Ett tydligt exempel är 2015 då av BNI avsattes till bistånd enligt budgetpropositionen och beslut. Den siffra som rapporterades till /Dac var dock betydligt högre, av BNI. Detta berodde bl.a. på att antalet asylsökande blev betydligt högre än den prognos som legat till grund för budgetpropositionen och ändringsbudgetarna. Vissa inbetalningar till multilaterala organisationer som var planerade till 2016 tidigarelades också. En annan förklaring till att den beslutade nivån på avräkningar kan skilja sig från den som rapporteras till Dac är att dygnskostnaden förändrats sedan prognostillfället, bl.a. därför att andelen ensamkommande barn bland de asylsökande har ökat. Osäkerheten när det gäller nivån på avräkningarna, och därmed biståndsbudgetens storlek, var särskilt märkbar 2016. I budgetpropositionen beräknades avräkningarna till . Avräkningarna ändrades sedan i såväl vår- som höständringsbudgeten. I den förstnämnda ökade avräkningarna med till följd av ett ökat antal asylsökande. I höständringsbudgeten däremot minskades avräkningarna med – återigen till följd av ändringar av antalet asylsökande. Utskottet välkomnar den granskning som genomfört. Förutsägbarhet och långsiktighet inom biståndet är viktigt, såväl för att säkra effektiviteten i insatserna som för att öka möjlighet att granska regeringens budget som helhet och påverka politikens inriktning. Utskottet vill också understryka vikten av transparens när det gäller biståndsramen och vad som ingår i avräkningarna. Det svenska utvecklingssamarbetet har ett starkt stöd hos den svenska befolkningen, och den svenska biståndsviljan är fortsatt hög[1]. Stora förändringar av biståndsbudgeten under pågående år, liksom stora diskrepanser mellan de nivåer som beslutar och vad som inrapporteras till /Dac – och därmed blir den internationellt erkända nivån – kan skapa osäkerhet om vad enprocentsmålet egentligen innebär och i förlängningen skada allmänhetens förtroende för det svenska utvecklingssamarbetet. Utskottet välkomnar mot denna bakgrund de åtgärder som regeringen aviserar för att uppnå en ökad förutsägbarhet i biståndet och vill i sammanhanget lämna följande synpunkter. ska ha en ambitiös utvecklingspolitik och ett generöst bistånd som utgår från och värnar definition av bistånd. Denna anger att bistånd, , är flöden från den offentliga sektorn med det huvudsakliga syftet att främja ekonomisk utveckling och välstånd i fattiga länder och med ett gåvoelement om . Utskottet vill understryka att de avräkningar från biståndsramen som görs ska vara i enlighet med /Dacs riktlinjer. Regeringen aviserar i skrivelsen en översyn av den modell som regeringen använder för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader inom biståndet. Utskottet utgår från att regeringen gör en heltäckande översyn utifrån granskning som beaktar olika alternativ för att beräkna och fördela asylkostnaderna. Arbetet inom /Dac för att förtydliga riktlinjerna för rapportering av asylkostnader i givarlandet och se över hur rapporteringen från olika länder kan bli mer transparent och internationellt jämförbar, beräknas enligt uppgift vara färdigt /18. Utskottet vill understryka vikten av att regeringen i sin översyn även beaktar resultatet av /Dacs arbete så att kan få en samlad rapportering av de förändringar som regeringen avser att genomföra, både när det gäller avräkningar på grund av kostnader för asylsökande och hur dessa redovisas till /Dac. Regeringen bör med anledning av detta se över tidplanen för sin egen översyn, vilken enligt skrivelsen ska vara slutförd . Utskottet noterar att den modell som används för beräkning av avräkningarna har varierat mellan åren och konstaterar att detta försvårar möjligheter att granska och följa upp regeringens budget. Utskottet vill understryka vikten av att den nya modellen utformas på ett sätt som gör den hållbar och jämförbar och återspeglar de faktiska kostnaderna. Om modellen ändras bör regeringen tydligt redovisa skälen till och effekterna av detta för . För att öka transparensen i biståndet bör regeringen inom ramen för översynen också se över möjligheterna att begränsa skillnaden mellan de avräkningar som görs i budgeten och vad som rapporteras till /Dac. En annan transparensfråga som utskottet vill lyfta fram är hur kostnaderna för asylsökande beräknas. Utskottet välkomnar att avräkningarna för flyktingkostnader i redovisas i Openaid (). Utskottet noterar dock att webbplatsen endast anger att avräkningarna avser kostnader för mottagning av asylsökande från ODA-länder av deras vistelse i . Ingen beskrivning ges av vad som ingår i dessa kostnader eller hur dessa beräknas. Utskottet vill understryka vikten av att de belopp som redovisas på är jämförbara mellan olika år och att det framgår hur kostnaderna beräknats. Det framgick av biståndsministerns föredragning för utskottet att regeringens beslut om hur minskningar av biståndsbudgeten under pågående år ska hanteras bygger på två styrande principer, att värna ingångna avtal och att pågående verksamhet inte ska drabbas. Enligt skrivelsen har Sida också utvecklat sina verktyg för att hantera förändrade anslagsnivåer, bl.a. för att säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag. Det framgår även av skrivelsen att ser över lämpliga samverkansformer för att involvera Sida i arbetet med att utveckla en ökad beredskap. Utskottet välkomnar detta och utgår från att den förbättrade beredskapen också kommer att resultera i tydligare budgetunderlag till . Utskottet noterar i sammanhanget att den praktiska hanteringen av de ökade avräkningarna i hög grad byggt på antaganden om ökande biståndsnivåer kommande år på grund av ökande BNI, och vill understryka att en fullgod beredskap i budgeteringen även bör beakta risken för stagnerande eller sjunkande BNI. Slutligen vill utskottet understryka vikten av att regeringen ger en samlad redovisning till av resultatet av det förbättringsarbete som enligt skrivelsen pågår för att förbättra förutsägbarheten och långsiktigheten i biståndet. Detta är nödvändigt för möjligheter att granska regeringens budget och påverka politikens inriktning. I den mån de inte tillgodosetts genom vad som här anförts avstyrker utskottet motionerna 2016/17:3580 yrkandena 1–4, 2016/17:3591 yrkandena 1–3 och 2016/17:3595. Utskottet föreslår att skrivelsen läggs till handlingarna. Ökad förutsägbarhet i biståndet, punkt 1 (M) av (M), (M), (M) och (M). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3595 av m.fl. (M) och 2016/17:3580 av m.fl. (V) yrkandena 1–4 och 2016/17:3591 av m.fl. (KD) yrkandena 1–3. förslag att förbättra budgeteringen och planeringen av biståndet bör genomföras. Regeringens svar på kritik saknar skarpa förslag. Det krävs ett större helhetsgrepp eller en nystart. Säkerhetspolitiskt befinner sig världen i ett nytt läge. Det är historiskt många människor på flykt. De humanitära behoven är enorma. Biståndet står inför stora utmaningar. Regeringen bör därför återkomma till med en plan för hur biståndet framöver ska kunna vara effektivt, bättre planerat och mer transparent budgeterat med tydliga beräkningar av kostnader för asylsökande och en god beredskap för hur omfördelningar ska kunna ske under pågående budgetår. Det ska vara möjligt för att få relevant information för att kunna följa upp och granska regeringen. På så sätt kan det svenska biståndet vara både mer förutsägbart och effektivt. Den övergripande kritiken mot den nuvarande regeringen i förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering, bekräftar att regeringen inte tillräckligt tidigt agerat och hanterat de osäkerheter som påverkar biståndsbudgeten. Förutsägbarhet är viktigt för all verksamhet. Det saknas en plan från för att hantera förändringar i den egna budgeten. Bristerna påverkar förutsägbarheten och kvaliteten i biståndet. rekommenderar regeringen att göra en översyn av den modell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnaderna i biståndet. Den modell för avräkningar som finns har använts och av olika regeringar i enlighet med gällande regelverk från /Dac. Den nuvarande regeringen rapporterar in de totala kostnaderna för mottagande och asylsökande från utvecklingsländerna enligt gällande Dac-principer. Det svenska biståndet 2015 är på nivån av BNI enligt Dac. En del av förklaringen till detta är förutom den budgeterade biståndsramen även extra tillskjutna medel i form av en skuld till gröna fonden samt tidigarelagda utbetalningar till några FN-organisationer. I sammanhanget bör nämnas att förra årets ovanliga hantering av budgeten har granskats av som kritiserade den, men konstaterade att det inte gjorts några formella fel. Regeringen anför som svar på kritik av effekterna på biståndet att regeringen valde att begränsa asylkostnaderna inom biståndet till maximalt av biståndsramen. Det är dock oklart hur begränsningen till ska tolkas och vilket underlag som ligger till grund för regeringens bedömning. Det gör det svårt för att följa upp regeringens politik och beslut inom biståndet. kritik är att effekterna av regeringens hantering påverkar kvaliteten på biståndet. konstaterar att biståndets koppling till BNI och till kostnader för asylmottagning medför en osäkerhet kring hur mycket medel som återstår för biståndsverksamhet för ett visst år. syfte med granskningen har varit att undersöka om regeringen, och (Sida) kan hantera en osäker finansiering så att svensk biståndsverksamhet ändå ges förutsättningar att vara förutsägbar och långsiktig. har även granskat om regeringens budgetering och ekonomiska redovisning av svenskt bistånd är tydlig. berör frågan om enprocentmålets konstruktion och att kopplingen till BNI och kostnader för asylmottagning medför viss osäkerhet när det gäller de medel som återstår för biståndsverksamhet för ett visst år. Vi delar bild och konstaterar att enprocentsmålets konstruktion är budgettekniskt annorlunda jämfört med andra utgiftsområden; dock har åtagit sig ett procentmål, som har mycket stort stöd hos allmänheten, och arbetssättet är väl inarbetat och känt hos berörda departement och myndigheter.