bet · H401KU13 · 2017-01-18 00:00:00 — om nationella samordnare som statligt styrmedel Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår en motion om att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att bl.a. låta utreda regeringens användning av nationella samordnare. I betänkandet finns en reservation (SD). Regeringens skrivelse om nationella samordnare som statligt styrmedel (skr. 2016/17:23). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning om nationella samordnare som statligt styrmedel utredning om nationella samordnare om nationella samordnare som statligt styrmedel (SD) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut om nationella samordnare som statligt styrmedel 2016/17:3534 av och (båda SD) och lägger skrivelse 2016/17:23 till handlingarna. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (S), (S), (MP) och (KD). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse om nationella samordnare som statligt styrmedel (skr. 2016/17:23). En följdmotion har väckts med anledning av skrivelsen. Vid utskottets sammanträde presenterade riksrevisorn med medarbetare granskningsrapport samordnare som statligt styrmedel (RiR 2016:5). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och slutsatser i den ovan nämnda rapporten samordnare som statligt styrmedel. I och med skrivelsen anser regeringen att är slutbehandlad. om nationella samordnare som statligt styrmedel Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår en motion om att tillsätta en parlamentariskt sammansatt kommitté för att bl.a. låta utreda regeringens användning av nationella samordnare. Jämför reservation (SD). har i sin granskning undersökt regeringens användning av nationella samordnare som statligt styrmedel. Syftet med granskningen har varit att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. Med ändamålsenlighet avses i rapporten förutsättningarna att uppnå förväntade resultat utan att det uppstår negativa konsekvenser för ordinarie myndigheter eller för dem som styrningen riktar sig till samt vilka förutsättningar styrformen ger för offentlig insyn och ansvarsutkrävande. Följande tre frågor har varit vägledande för granskning: • Uppnår nationella samordnare förväntade resultat? • Vilka förutsättningar är viktiga för att nationella samordnare ska kunna uppnå förväntade resultat? • Medför användningen av nationella samordnare några negativa konsekvenser? granskning har avgränsats på så sätt att med benämningen nationell samordnare har avsetts en person med ett tidsbegränsat uppdrag från regeringen att samordna aktörer inom ett prioriterat område. Detta uppdrag ska bygga på frivillighet från de aktörer som är mottagare av den statliga styrningen, och den nationella samordnaren ska inte vara en del av de ordinarie förvaltningsmyndigheternas verksamhet. Granskningen har omfattat 33 samordningsuppdrag som beslutats –2015. Intervjuer har hållits med representanter för tolv av de identifierade samordningsuppdragen. Därutöver har fyra av samordningsuppdragen undersökts mer utförligt. konstaterar i rapporten att nationella samordnare är ett av flera styrmedel som regeringen kan använda sig av för att agera i en fråga. Andra styrmedel kan enligt vara att tillsätta en utredning eller ge ett uppdrag till en myndighet. Av rapporten framgår att en utgångspunkt för att bedöma resultatet av en nationell samordnares uppdrag har varit att jämföra uppdragets utfall med innehållet i själva uppdraget. övergripande bedömning är att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel men att resultatet beror på hur samordnarna används och vilka förutsättningar de ges. I rapporten framhålls att ett skäl till att tillsätta en nationell samordnare kan vara att regeringen behöver hantera frågor som involverar en rad aktörer. Ett annat skäl som lyfts fram i rapporten är att regeringen vill visa handlingskraft i en prioriterad fråga som en samordnare ges i uppdrag att utreda hur frågan bäst kan hanteras. Det kan också vara så att regeringen anser att det finns behov att agera i en akut situation eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning. Av rapporten framgår att de identifierade nationella samordnarna i regel har fått ett brett och flexibelt mandat. Det innebär enligt att samordnarna har getts goda möjligheter till situationsanpassning och till att skapa utrymme för nya idéer, arbetsformer och tillvägagångssätt. framhåller att ett flexibelt uppdrag är en viktig förutsättning för att en nationell samordnare ska kunna uppnå förväntade resultat. medför denna frihet enligt vissa negativa konsekvenser. Ett brett och flexibelt mandat innebär nämligen att en samordnares roll blir otydlig, att regeringen får begränsad kontroll över utfallet av en samordnares uppdrag och att det skapas otydliga ansvarsförhållanden med begränsade möjligheter till insyn. Enligt gäller problemet med otydliga ansvarsförhållanden oavsett vilken organisationsform regeringen valt för den nationella samordnaren. I granskningsrapporten framhåller att en viktig demokratisk princip är att medborgarna ska kunna följa och förstå vad regeringen gör. När det gäller nationella samordnare gäller frågan om insyn enligt såväl beskrivningen av själva uppdraget som redovisningen av uppdraget. Granskningen visar att dokumentationen av uppdragen varierar mellan identifierade samordnare och att den ibland har varit bristfällig. Av rapporten framgår att, förutom ett flexibelt mandat, finns ytterligare några faktorer som har betydelse för att den statliga styrningen ska bli framgångsrik. lyfter fram följande faktorer: • samordnarnas kompetens och legitimitet • etablerandet av en ömsesidig dialog • prioriteringar av målgrupper • frågornas karaktär. De nationella samordnarnas tillgång till relevanta arenor och förmåga att få gehör hos berörda målgrupper är enligt helt avgörande för möjligheterna att uppnå de förväntade resultaten. Det är vidare viktigt att samordnaren framstår som regeringens representant genom att utgöra en kanal till regeringen och att samordnaren har mandat att föra regeringens talan. I rapporten framhålls vidare att för att en nationell samordnare ska nå önskat resultat krävs ibland vissa stimulansmedel eller att samordnaren kan fungera som en länk till regeringen och förmedla målgruppernas perspektiv. Enligt har en nationell samordnare lättare att uppnå förväntat resultat om det görs tydligt vilken aktör regeringen ser som huvudansvarig för en viss fråga. Det är även viktigt att en samordnare kan förhålla sig till övriga befintliga styrmedel och att kommunikationen sker på rätt nivå. Av rapporten framgår vidare att nationella samordnare har lättare att uppnå önskat resultat om frågorna de ansvarar för kan ”avpolitiseras” och inte framstår som partiskiljande. framhåller i sin granskningsrapport att en nationell samordnare till sin natur är ett innovativt och utforskande styrmedel som kan användas när det inte finns några självklara lösningar eller handlingsalternativ. Enligt är ett samordningsuppdrag ofta ett sätt för regeringen att få ny kunskap om förhållanden i en sakfråga eller att få del av opinionen hos landets kommuner eller andra relevanta aktörer. I rapporten konstaterar vidare att det ibland saknas intresse eller kapacitet att förvalta den information som de nationella samordnarna inhämtar och att informationen inte används av regeringen i den utsträckning som är möjlig. För att samordnarna ska fungera som ett effektivt verktyg krävs enligt att deras arbete och erfarenhet tas till vara av regeringen och . I granskningsrapporten lämnar inte några rekommendationer till regeringen eller dess myndigheter. Regeringens bedömning av slutsatser Regeringen välkomnar i sin skrivelse granskning och delar myndighetens bedömning att samordnare kan vara ett innovativt och utforskande styrmedel. Ett flexibelt uppdrag till en samordnare kan enligt regeringen om det används korrekt utgöra ett användbart komplement till den kompetens som finns hos befintliga myndigheter. Regeringen noterar även att har identifierat några negativa konsekvenser som denna styrform kan ge upphov till. Därutöver instämmer regeringen i bedömning när det gäller medborgarnas behov av insyn och delar myndighetens bedömning att det är angeläget att samordnarnas resultat kan tillvaratas. Regeringens åtgärder med anledning av slutsatser Regeringen avser att, när det bedöms ändamålsenligt, även fortsättningsvis besluta om samordningsuppdrag. Vid framtida ställningstaganden till om en samordnare bör tillsättas utgör enligt regeringen , tillsammans med uttalanden i utskottets granskningsärende Samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.) och Statskontorets rapport samordnare – Statlig styrning i otraditionella former? (2014), ett värdefullt underlag. I och med detta anser regeringen att är slutbehandlad. och (båda SD) yrkar i motion 2016/17:3534 att ställer sig bakom det som anförs i motionen om att en parlamentariskt sammansatt kommitté bör tillsättas för att låta utreda hur regeringens användning av nationella samordnare och möjlighet att utkräva parlamentariskt ansvar för det arbete som dessa bedriver på regeringens uppdrag tydligare kan formaliseras och regleras, och tillkännager detta för regeringen. Enligt motionärerna pekar i sin granskningsrapport på flera problem och frågeställningar när det gäller användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel. Bland annat tenderar arbetets form att leda till fler informella kontakter, med tillhörande ökad risk för informell styrning utan vederbörlig dokumentation. Vidare kan det enligt motionärerna uppstå oklarheter om vilket mandat och ansvar som en samordnare har respektive bör ha, inte minst i och med att regeringen enligt rapporten frånhänder sig sitt ansvar. Motionärerna framhåller att kontrollmakt i form av granskning endast omfattar regeringen eller enskilda statsråd, inte tjänstemän. I motionen ges flera exempel på hur frågor om ansvarsutkrävande skulle kunna hanteras. Motionärerna konstaterar att regeringen i skrivelsen instämmer i bedömning när det gäller medborgarnas behov av insyn men att regeringen inte har särskilt många förslag till åtgärder för att komma till rätta med de problem som pekar på. utredning om nationella samordnare I och i regeringens skrivelse hänvisas till en utredning som har genomförts av Statskontoret och en granskning som har gjorts av , vilka båda rör nationella samordnare. granskning behandlas längre fram i detta betänkande i avsnittet behandling. I gransknings-betänkande finns även en utförlig redogörelse av gällande rätt (se bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.). genomförde Statskontoret en studie av regeringens användning av nationella samordnare (Om offentlig sektor. Nationella samordnare – Statlig styrning i otraditionella former?, 2014). I studien framhålls att användningen av nationella samordnare är ett typiskt exempel på statlig styrning i otraditionell horisontell form och att användningen av denna styrform har ökat i . Statskontoret identifierade tre typer av nationella samordnare eller inslag i samordnares uppdrag – förhandlaren, utredaren och pådrivaren. Enligt Statskontoret var samordnarna organiserade som fristående kommittéer eller som funktioner inom . I studien undersökte Statskontoret bl.a. varför regeringen hade valt att tillsätta en nationell samordnare i stället för att använda sig av andra, mer traditionella styrmedel som reglering, tillsyn och uppdrag till myndigheter. Statskontoret lyfte fram ett flertal skäl, bl.a. att regeringen kan vara beroende av en rad aktörer för att kunna genomföra sin politik eller att regeringen inte har direkt kontroll över de resurser som behövs för att nå ett politiskt mål. Andra skäl kan vara att regeringen bedömer att en samordning på frivillig väg i jämförelse med styrning i form av reglering och tillsyn är ett mer effektivt och önskvärt sätt att nå ett visst resultat eller att den valda utredningsformen kan ses som en signal till de berörda aktörerna om att ansvaret för genomförandet inte ligger hos regeringen utan hos aktörerna. Utseendet av en nationell samordnare kan även uppfattas som en nytändning eller kraftsamling inom ett område. Ett annat skäl kan vara att ett utredningsuppdrag inte ryms inom en befintlig myndighetsorganisation. Sammantaget framhöll Statskontoret i studien att genom att tillsätta en nationell samordnare ges regeringen ytterligare ett verktyg i sin verktygslåda, och regeringen kan därmed styra på ett mer mångsidigt sätt. Det finns dock enligt Statskontoret flera utmaningar med styrformen. En nationell samordnares uppdrag är i regel tidsbegränsat, och det krävs därför att samordnarens arbete tas om hand eller förs vidare. Statskontoret framhåller i denna del att det t.ex. kan vara bra att involvera berörda myndigheter i arbetet. En samordnares uppdrag kan också innebära utmaningar i förhållande till regeringen, och myndigheterna. Bland annat kan rollfördelningen bli oklar. När samordnaren är organiserad som en funktion inom kan det också innebära en påfrestning för tjänstemannaorganisation. Det framhålls vidare i studien att eftersom de frågor samordnaren ska hantera ofta är komplexa och resultatet av uppdraget inte alltid kan urskiljas på ett tydligt sätt kan utvärderingen av samordnarens arbete bli en utmaning. Därtill indikerar forskningen att den horisontella styrformen med en samordnare kan försvåra möjligheterna till ansvarsutkrävande. Statskontoret har inte kunnat se några tecken på att de politiska ansvarsförhållandena skulle ha påverkats av samordnarnas arbete. Däremot kan det enligt Statskontoret finnas en risk för att ansvarsutkrävandet försvåras, framför allt med de samordnare som placeras inom med otydliga mandat. beslutade att granska samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42 f.). Med anledning av detta gjordes en övergripande kartläggning för att identifiera de samordnare som regeringen eller hade utsett –. Kartläggningen avgränsades på så sätt att med begreppet samordnare avsågs en enskild person som verkar utanför förvaltningsmyndigheternas organisation och som har till uppgift att samordna och i vissa fall även genomföra regeringens politik. I kartläggningen ingick även de förhandlare, kontaktpersoner, koordinatorer och nationella samordnare som hade utsetts med motsvarande uppgifter. Däremot omfattade kartläggningen inte de grupper av personer (t.ex. särskilda råd eller delegationer) som hade utsetts av regeringen eller med motsvarande uppgifter. Kartläggningen omfattade inte heller de samordnare som hade utsetts av en myndighet eller hade till uppgift att verka inom en myndighet. Kartläggningen visade att 60 samordnare utsågs . Dessa personer hade en rad olika beteckningar. Beteckningarna samordnare och nationell samordnare användes under hela den studerade perioden. Användningen av beteckningen nationell samordnare ökade dock de senaste sju åtta åren. Granskningen visade vidare att de identifierade samordnarna var organiserade på olika sätt, att samordnarnas uppdrag och arbete skilde sig åt och att samordnare med pådrivande uppgifter blev vanligare . När det gällde organisationsform noterade utskottet att drygt en tredjedel av de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter (särskilda utredare eller kommittéer). Övriga identifierade samordnare utgjorde inte egna myndigheter. Dessa samordnare var organiserade på lite olika sätt men de verkade alla, på ett eller annat sätt, vara knutna till . Vidare konstaterade utskottet att de identifierade samordnarna inte utgjorde någon homogen grupp och att de tilldelades skiftande uppgifter. Med utgångspunkt från dessa uppgifter identifierade utskottet dock några olika huvudtyper av samordnare eller inslag i samordnares uppdrag, nämligen utredare, förhandlare, rådgivare, pådrivare och förvaltare. Hos en stor del av de identifierade samordnarna förekom två eller flera av dessa huvudtyper eller inslag. Därtill kom att gränserna mellan de olika huvudformerna eller inslagen var flytande. I betänkandet finns en närmare redogörelse för undersökningens upplägg och för generella iakttagelser från kartläggningen (s. 71 f.). I sitt ställningstagande hänvisade inledningsvis till tidigare uttalanden från utskottet om att det får anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut (s. 81). Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. Det politiska beslut som ligger till grund för att den aktuella utredningsuppgiften bör utföras är enligt utskottet naturligtvis en utgångspunkt i dessa sammanhang. Den aktuella granskningen berörde dock enligt utskottet en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. En fråga rörde samordnarnas koppling till under pågående uppdrag. I denna del konstaterade utskottet att det av 7 kap. 1 § regeringsformen följer att för att bereda regeringsärenden och för att biträda regeringen och statsråden i övrigt ska det finnas ett regeringskansli i vilket departement för skilda verksamhetsgrenar ingår. Av utskottets granskning framgick att det i uppdragen hos flera av de samordnare som på ett eller annat sätt hade varit knutna till ingått att på olika sätt samråda eller föra dialog med externa aktörer. hade dessa samordnare också haft pådrivande uppgifter. Särskilt i de fall en samordnare hade ett tydligt utåtriktat och pådrivande uppdrag kunde det enligt utskottet diskuteras om den typen av uppdrag bör utföras inom ram. I alla avseenden är det enligt utskottet av vikt med en tydlig rollfördelning mellan och samordnaren i förhållande till den omgivning som samordnaren verkar i. Ytterligare ett ämne som utskottet uppehöll sig vid var offentlighetsprincipen. Utskottet framhöll att denna princip är en viktig del i vårt demokratiska samhällsskick och att den bör värnas i alla sammanhang. I denna del påminde utskottet om att den valda organisationsformen, dvs. en egen myndighet eller ett organ som på ett eller annat sätt är knutet till , har betydelse för offentlighetsprincipens tillämpning på samordnarens uppdrag och arbete när det gäller bl.a. diarieföring och utfående av handlingar. Av vikt ur offentlighetssynpunkt är vidare enligt utskottet allmänhetens möjlighet att få information om utsedda samordnare och valda organisationsformer. Enligt utskottet utvisade granskningen i denna del att det förelåg vissa svårigheter för allmänheten att ta del av nämnda uppgifter. Vidare konstaterade utskottet att när det gäller uppgifter om beslutade samordningsuppdrag och utsedda samordnare kunde viss information hämtas i regeringens årliga skrivelse kommittéberättelse och i kommittéregistret i databas. Flera av de samordnare som hade identifierats vid utskottets kartläggning fanns emellertid inte redovisade i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Av svaret från framgick också att det inte finns någon samlad information om de samordnare som inte finns redovisade i kommittéberättelsen. Utskottet framhöll att det är viktigt att allmänheten på ett förhållandevis enkelt sätt ska kunna hitta information om beslutade samordningsuppdrag, särskilt som samordnare typiskt sett har i uppdrag att verka utåtriktat genom kontakter med olika delar av samhället. Utskottet ansåg att det var angeläget med en enhetlig översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret. Utskottet förutsatte att regeringen i t.ex. den kommande kommittéberättelsen skulle återkomma med en redovisning av de åtgärder som hade vidtagits i denna del. Utskottets kartläggning visade även att oavsett om de identifierade samordnarna utgjorde egna myndigheter eller inte användes beteckningar som förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och samordnare. Utskottet konstaterade att det rådde en viss oklarhet om innebörden och användningen av dessa beteckningar och att det därför finns skäl för regeringen att närmare överväga hur beteckningarna bör användas framöver. Utskottet anförde vidare att även om det är upp till regeringen att avgöra formen för ett samordningsuppdrag och uppdragets innehåll är det av vikt att berörda myndigheter informeras om beslutade samordningsuppdrag och uppdragens innehåll. Därutöver framhöll utskottet att det är angeläget att regeringen inför ett beslut om samordningsuppdrag noga överväger frågor om organisationsform, uppdragets innehåll och redovisning, arbetsformer och kontakter, rollfördelningen mellan regeringen, det ansvariga statsrådet, och samordnaren samt kravet i budgetlagen om god hushållning med statens medel. Därtill kommer enligt utskottet att det är av vikt att behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter m.fl. inför beslut om samordningsuppdrag. Utskottet framhöll vidare att när det gäller samordnarnas redovisning av sina uppdrag är det givetvis angeläget att det inom finns rutiner för att säkerställa att det efterfrågade underlaget lämnas in. behandlade utskottet regeringens Kommittéberättelse 2016. Av kommittéberättelsen framgår att det med anledning av uttalanden i samband med sin granskning av samordnare inom olika politikområden har inletts ett arbete inom med en översyn av kriterierna för redovisningen i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avser att återkomma till i frågan i nästa års kommittéberättelse (skr. 2015/16:103 s. 11). Utskottet välkomnade detta och föreslog att skulle lägga regeringens skrivelse till handlingarna (bet. 2015/16:KU29 s. 8). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2015/16:277). Av skrivelsen framgår att regeringen avser att, när det bedöms ändamålsenligt, även fortsättningsvis besluta om samordningsuppdrag. Som tidigare uttalat får det anses vara regeringens uppgift att avgöra hur de utredningar bör bedrivas som anses behövliga som underlag för regeringens beslut. Det ligger alltså på regeringen att avgöra sådana frågor som utredningsform och att ange riktlinjer för arbetet. I , granskning av samordnare inom olika politikområden och Statskontorets rapport om nationella samordnare uppmärksammas dock en rad frågeställningar av konstitutionellt intresse. Utskottet noterar att regeringen i skrivelsen framhåller att och Statskontorets rapporter tillsammans med uttalanden i nämnda granskningsärende kommer att utgöra ett värdefullt underlag vid framtida ställningstaganden till om en samordnare bör tillsättas. Dessutom konstaterar utskottet att det inom , med anledning av uttalanden i granskningsärendet, har inletts en översyn av kriterierna för redovisningen av samordnare i kommittéberättelsen och kommittéregistret och att regeringen avser att återkomma till i frågan i regeringens Kommittéberättelse 2017. Mot bakgrund av det anförda finner utskottet inte några skäl att ta ett sådant initiativ som motionärerna yrkar. Sammantaget föreslår utskottet att motion 2016/17:3534 avstyrks och att regeringens skrivelse 2016/17:23 läggs till handlingarna. om nationella samordnare som statligt styrmedel (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3534 av och (båda SD) och lägger skrivelse 2016/17:23 till handlingarna. pekar i sin granskningsrapport på flera problem och frågeställningar när det gäller användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel. Bland annat tenderar arbetets form att leda till fler informella kontakter, med tillhörande ökad risk för informell styrning utan vederbörlig dokumentation.