bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — Därigenom kan oppositionspartierna på rationella grunder prioritera mellan olika utgiftsområden och mellan inkomster och utgifter. Utskottet anförde vidare att utvecklingen av antalet asylsökande innebar att vissa förutsättningar för budgetförslaget förändrades och att regeringen informerade utrikesutskottet om att avräkningarna inom biståndsramen skulle kunna komma att avvika från vad som föreslagits i budgetpropositionen. Därmed förändrades enligt utskottet förutsättningarna för budgetbeslut. noterade att utrikesutskottet hade redovisat att avräkningarna till 2015 hade ökat så gott som till följd av ökade kostnader för asylsökande. Också hade regeringen på ändringsbudget föreslagit ändringar när det gäller biståndet och kostnader för asylsökande. Beslut med anledning av de ändrade avräkningarna fattas således av . Sammantaget konstaterade utskottet att några formella fel inte hade begåtts i sammanhanget. Regeringen borde dock enligt ha varit tydligare i sin information till och utrikesutskottet om de budgetmässiga konsekvenserna av sina beslut. Det gällde enligt utskottet särskilt olika slags effekter på biståndet. genomförde utskottet en granskning där saklighetskravet i regeringsformen åberopas i utskottets ställningstagande (bet. 2007/08:KU6 s. 12 f.). Granskningen avsåg den dåvarande regeringens agerande i samband med en tidigare granskning av flodvågskatastrofen 2004. I utskottets ställningstagande konstaterades att hade lämnat felaktiga uppgifter till utskottet under den förra granskningen (s. 33). Utskottet underströk att uppgifter som lämnas till ska vara korrekta och att medvetet vilseledande uppgifter självfallet aldrig kan accepteras och står i strid med saklighetskravet i regeringsformen. Vidare framhölls att den konstitutionella kontroll som utförs av förutsätter att utskottet kan lita på att uppgifter som lämnas till utskottet är riktiga samt att de ger en rättvisande bild av det som granskas och att väsentliga fakta inte utelämnas. Utskottet konstaterade att det berörda statsrådet ytterst har ansvaret för att uppgiftslämnandet från till utskottet går rätt till och att statsministern som chef för hela har ett särskilt ansvar i det avseendet. Utskottet ansåg att flera åtgärder kunde vara nödvändiga att vidta för att säkerställa att de svar som lämnas till bygger på korrekta uppgifter, t.ex. att tydliggöra krav på dokumentation av interna beslut. Regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser behandlade regeringens redogörelse för behandlingen av skrivelser (skr. 2009/10:75). Utskottet gav de övriga utskotten i tillfälle att yttra sig över skrivelsen. uppmärksammade i sitt yttrande regeringens redovisning av behandlingen av två riksdagsskrivelser som båda gällde beslut om statlig finansiering av civil flygindustri (yttr. 2009/10:NU4y). Av yttrandet framgår att det ena beslutet hade behandlats av näringsutskottet och det andra – som var en utvidgning av det första – av finansutskottet. Mot bakgrund av att besluten gällde ärenden inom näringsutskottets beredningsområde valde utskottet att samlat ta upp redovisningarna av båda skrivelserna till prövning. konstaterade att behandlingen av den första riksdagsskrivelsen var avslutad och att regeringen följdriktigt hade beslutat att lägga skrivelsen till handlingarna. Däremot ifrågasatte utskottet regeringens beslut att också lägga den andra skrivelsen till handlingarna. Utskottet noterade att regeringen inte hade avslutat behandlingen av frågan om statens delfinansiering av Aeros utvecklingsinsatser i flygmotorprojektet . Vidare anfördes i yttrandet att eftersom den låneram som angett inte var fullt utnyttjad verkade dessutom – åtminstone enligt uppgift från tjänstemän i departementet – inte utesluta att regeringen kunde fatta beslut om delfinansiering av nya civila flygindustriprojekt så länge som låneramen inte överskreds. Det var därmed enligt utskottet uppenbart att den andra riksdagsskrivelsen kunde komma att kräva ”vidare ställningstagande från regeringens sida”. menade därför att den andra riksdagsskrivelsen inte borde anses som slutbehandlad och förutsatte att regeringen i nästa års motsvarande skrivelse med redogörelse för behandlingen av riksdagsskrivelser skulle återkomma med en beskrivning av den fortsatta behandlingen av den andra riksdagsskrivelsen. Mot bakgrund av näringsutskottets synpunkter underströk i sitt ställningstagande betydelsen av att regeringen nogsamt beaktar beslut och tillkännagivanden innan den redovisar en riksdagsskrivelse som slutbehandlad (bet. 2009/10:KU21 s. 22). Innebörden av en slutbehandling är enligt att uppdrag till regeringen anses slutfört. I fallet med bemyndigande till regeringen om en låneram för civila flygutvecklingsprojekt skulle detta enligt utskottet ha inneburit att bemyndigandet upphört. Genom en skrivelse till försvarsutskottet frågade utskottet om försvarsminister har informerat försvarsutskottet om beställningen av nu aktuella nya ubåtar, och om så är fallet, vilken information har lämnats om de villkor som gäller för beställningen och eventuella kostnadsförändringar som dessa kan medföra. Utskottet fick ett protokollsutdrag från ett sammanträde i försvarsutskottet (bilaga A2.4.2). Av protokollsutdraget framgår att försvarsminister under innevarande valperiod har lämnat information till försvarsutskottet om aktuella frågor vid tio utskottssammanträden och att utskottet inte har fört några minnesanteckningar vid dessa sammanträden. Därutöver höll försvarsutskottet en offentlig utfrågning med anledning av regeringens proposition 2014/15:109 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. Vid utfrågningen deltog bl.a. försvarsminister . Uppteckningarna av anförandena vid utfrågningen finns redovisade i bilaga 3 till utskottets betänkande 2014/15:FöU11 Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020. uppgav bl.a. följande (s. 85 och 90 f.): Det var länge sedan förbandsvolymen ökade, och det är värt att särskilt notera. Utöver detta vill jag särskilt nämna att två nästa generations ubåt, [...] också ingår. När det gäller de fem stegen kan jag se att vi på olika sätt hanterar de frågor Försvarsmakten har lyft fram i sammanhanget. I vissa steg är det så att vi tillför pengar som hanterar det hela fullt ut, och i andra steg är det så att vi tillför pengar och hanterar det till . I ytterligare vissa delar för vi vidare det till framför allt materielutredningen. En hel del av de saker som har nämnts i Försvarsmaktens steg förs alltså till utredningen, som ska göra den samlade prioriteringen och strategin. Där tillförs dock ytterligare saker som inte har nämnts men som vi ser som materiella utmaningar framöver. Vi har alltså försökt hantera de olika fem stegen. Vissa saker har gått till utredning, vissa saker har finansierats till och annat har finansierats i del. När man bedömer helheten ska man också inse att det finns ett grundpaket som ligger till grund för alltihop och där man också finansierar en hel del, t.ex. två stycken NGU – alltså nästa generations ubåt […]. Genom en skrivelse till begärde utskottet bl.a. svar på ett antal frågor. Utskottet fick två svarspromemorior jämte bilagor utarbetade inom Försvarsdepartementet (bilaga A2.4.3). En av promemoriorna jämte en bilaga har sekretessmarkering. I promemorian redogörs bl.a. för de beslut som regeringen och har fattat när det gäller nya ubåtar och för de avstämningar som regeringen har gjort med i fråga om ubåtarna. Delar av denna redogörelse har redan beskrivits i avsnittet Bakgrund. Därutöver framgår bl.a. följande. beslutade regeringen ett bemyndigande för Försvarsmakten att beställa byggnationsfas för nästa generations ubåt (NGU) inom en viss kostnadsram och att utgifterna skulle belasta det under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap uppförda anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Därefter beslutade regeringen att bemyndiga Försvarsmakten att beställa projektering och konstruktionsöversyn för ubåtsproduktion med ny försörjningslösning och upphävde regeringen bl.a. beslutet från . beslutade regeringen även att, med stöd av lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet, medge undantag från de bestämmelser i lagen som är nödvändiga med hänsyn till rikets väsentliga säkerhetsintressen för att kunna rikta upphandlingen till . Därefter beslutade regeringen att bemyndiga Försvarsmakten att beställa produktion och byggnation av två nya ubåtar till en kostnad av högst prisläge och att utgifterna skulle belasta anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar under utgiftsområde 6. I samband med finansutskottets beredning av regeringens vårändringsbudget föreslog utskottet att skulle ge regeringen till känna att statens möjlighet att vid behov utöva inflytande över äganderätten till skulle säkerställas (bet. 2013/14:FiU21). Vidare föreslogs att skulle bemyndiga regeringen att, om det bedöms vara nödvändigt, ingå åtagande om att kompensera för eventuella kostnader som skulle kunna drabba bolaget till följd av miljöskador på fastigheterna med anledning av verksamhet som bedrivits på fram till dess att företaget förvärvat varvet. fattade regeringen, med förbehåll för godkännande, beslut i frågan, och beslutade i enlighet med finansutskottets förslag till riksdagsbeslut (rskr. 2013/14:317). Efter det att regeringen, efter bemyndigande, beslutat om beställning av två nya ubåtar pågick kontraktsförhandlingar mellan och företaget under . återkom regeringen med information i denna del till i budgetpropositionerna , 2012 och 2014. Av promemorian framgår vidare att efter det ursprungliga mandatet om anskaffning av två nya ubåtar kontinuerligt har fått information om ubåtarna i efterföljande budgetpropositioner. I promemorian finns vidare en redogörelse för de överväganden som har gjorts när det gäller ansvarsfördelningen mellan och regeringen. I denna del framgår att , efter förslag från regeringen, har bemyndigat regeringen att anskaffa två nya ubåtar och beslutat om bemyndiganderamen och ändamålet för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar. Regeringen har därefter inom ramen för dessa riksdagsbeslut tilldelat medel till myndigheterna och uppdragit åt dem att anskaffa ubåtarna. I skrivelsen till efterlyste utskottet en redogörelse för om kostnaderna för de nu aktuella två nya ubåtarna inklusive en eventuell kostnadsökning som skulle kunna uppkomma enligt avtalet, ryms inom något beställningsbemyndigande under det aktuella anslaget för ingåendet av avtalet jämte andra då ingångna avtal. Av promemorian framgår att regeringens förslag till beställningsbemyndigande för Försvarsmakten väsentligen utgörs av större anskaffningar som Försvarsmakten har beställt och avser att beställa enligt myndighetens liggande planering och att regeringen i budgetpropositionen föreslog att skulle bemyndiga regeringen att för anslaget 1:3 Anskaffning av materiel och anläggningar besluta om beställningar av materiel och anläggningar som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst 66 2016–2027 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 6 avsnitt 1). Av anskaffningsredovisningen i propositionen framgår att utgifterna för nästa generations ubåt (byggnationsfas) ingick i regeringens förslag till bemyndiganderam. Det framgår vidare av promemorian att beslutade att bifalla försvarsutskottets förslag till riksdagsbeslut som när det gäller anslaget 1:3 motsvarade regeringens förslag, att regeringen i budgetpropositionen uppgav att utfallet för utestående åtaganden på det aktuella anslaget uppgick till 63 2015 och att utfallet därmed underskred bemyndiganderamen . På frågan hur regeringens beslut förhåller sig till att projekt slutredovisas i budgetpropositionen anförs följande i promemorian. I budgetpropositionen redovisade regeringen att den anskaffning av två nya ubåtar som påbörjades i och med mandatet från 2010 inte längre var möjlig att genomföra inom ramen för de kontraktsförhandlingar som hade pågått. Därmed upphävde regeringen anskaffningsbeslutet och slutredovisade till vilka medel som upparbetats inom ramen för projektet att anskaffa de två ubåtarna genom den då valda industrilösningen. I samband med slutredovisningen av projektet beskrev regeringen vilka steg som skulle vidtas framöver för att dels säkerställa svensk ubåtsförmåga, dels genomföra riksdagsmandatet . Att detta skulle ske genom en annan industriell lösning redogjordes för i propositionen Vårändringsbudget . Dessutom redovisades i budgetpropositionen byggnationsfasen av nästa generations ubåt som ett av de anskaffningsprojekt som Försvarsmakten avsåg att beställa . I promemorian finns även en redogörelse för vilken information försvarsminister och hans företrädare har gett när det gäller beställningen av två nya ubåtar. Bland annat framgår att regeringen löpande har informerat om hur projektet med anskaffningen av de två nya ubåtarna har fortskridit, att information i huvudsak har lämnats i budgetpropositioner, att informationen svarar mot det riksdagsmandat som regeringen har fått i frågan och att de beslut har fattat om anslag, investeringsplan och beställningsbemyndiganden har bedömts vara tillräckliga för att genomföra anskaffningen av två nya ubåtar. Av promemorian framgår vidare att försvarsministern även i två interpellationsdebatter och i ett skriftligt svar har lämnat information om det aktuella projektet. Därutöver har försvarsministern lämnat ytterligare information till försvarsutskottet . Försvarsministern redovisade då bl.a. vissa detaljer ur ett avtal som ingåtts mellan och , och dessa uppgifter har bedömts omfattas av sekretess. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på två kompletterande frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom Försvarsdepartementet (bilaga A2.4.4). På frågan vilka kommentarer uppgiften om att det i ärendet aktuella bemyndigandet om anskaffning av två ubåtar redovisades som slutbehandlat medför har följande angetts. Efter det att hade bemyndigat regeringen att besluta om anskaffning av två nya ubåtar beslutade regeringen att Försvarsmakten fick beställa byggnationsfas för nästa generations ubåt. Riksdagsskrivelsen, i fråga om bl.a. bemyndigandet att fatta beslut om anskaffning av två nya ubåtar, lades till handlingarna , och redovisades riksdagsskrivelsen, i den del som avsåg bl.a. det aktuella bemyndigandet, som slutbehandlad i regeringens skrivelse Redogörelse för behandling av skrivelser till regeringen (skr. 2010/11:75). Av promemorian framgår vidare att efter det att bemyndigandet redovisades som slutbehandlat har regeringen kontinuerligt hållit informerad om hur projektet med anskaffningen av ubåtarna har fortskridit. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett par kompletterande frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom Försvarsdepartementet (bilaga A2.4.5). I promorian framhålls att anvisar anslag och beslutar vilka åtaganden, som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser, som regeringen får ingå för statens räkning. Därutöver har regeringen valt att, inom utgiftsområde 6, begära mandat för vissa enskilda materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse. Det framgår vidare av promemorian att genom besluten om beställning av projektering och konstruktionsöversyn för ubåtsproduktion med en ny försörjningslösning och om beställning av produktion och byggnation av två nya ubåtar fullföljde regeringen den beslutade inriktningen från om anskaffning av två nya ubåtar . I promemorian framhålls att det har ansetts att besluten ersatte beslutet från om beställning av byggnationsfas för nästa generations ubåt och att besluten rymdes inom de mandat som gett regeringen. Utskottet höll en utfrågning med försvarsminister (bilaga B6). Utfrågningen var uppdelad i en offentlig och en sluten del. I sin inledning hänvisade till de svarspromemorior som upprättats inom Försvarsdepartementet och av vilka det framgår att och försvarsutskottet har fått omfattande information om beställningen av två nya ubåtar. Bland annat har regeringen löpande orienterat i budgetpropositionerna , 2012, 2014, 2015, 2016 och 2017. Därutöver uppgav att Försvarsberedningen, i vilken företrädare för samtliga riksdagspartier deltog, 2014 presenterade en rapport och att det i rapporten hänvisades bl.a. till beslutet om investering i en ny ubåtsgeneration. Enligt följdes Försvarsberedningens rapport upp med skrivningar i regeringens försvarspolitiska inriktningsproposition. I propositionen, som antogs av , redovisades bl.a. att byggnationen av två nya ubåtar skulle påbörjas. framhöll vidare att har varit djupt initierad i ärendet och att detta bl.a. framgår av beredningen av vårändringsbudgeten . I propositionen redovisade den förra regeringen att det inte längre var möjligt att inom ramen för den valda lösningen genomföra byggnationen av de två nya ubåtarna, att en ny industriell lösning var nödvändig och att ubåtsförmågan bedömdes som ett väsentligt säkerhetsintresse. Enligt instämde försvarsutskottet i regeringens bedömning om ubåtsförmågan och välkomnade de åtgärder regeringen beskrev för att förmågan skulle kunna bibehållas. Dessutom föreslog utskottet att skulle ge regeringen till känna att statens möjligheter att vid behov utöva inflytande över äganderätten till skulle säkerställas. Regeringen bemyndigades också att, om det bedömdes nödvändigt, ingå åtagande om att kompensera för eventuella kostnader som kunde drabba bolaget till följd av miljöskador på fastigheterna med anledning av den verksamhet som bedrivits på varvet fram till dess att förvärvade desamma. uppgav vidare att den förra regeringen efter överlämnandet av vårändringsbudgeten till beslutade att bemyndiga Försvarsmakten att beställa projektering och konstruktionsöversyn för ubåtsproduktion med en ny försörjningslösning och att regeringen upphävde beslutet . Regeringen beslutade även att medge nödvändiga undantag från upphandlingsbestämmelser, med hänsyn till rikets väsentliga säkerhetsintressen, för att upphandlingen skulle riktas till . I budgetpropositionen återkom den nuvarande regeringen till med information i denna del. I propositionen framhölls bl.a. att undervattensförmågan utgjorde ett väsentligt säkerhetsintresse och att bibehållandet av kompetensbasen var nödvändig för att tillförsäkra Försvarsmakten denna förmåga. Regeringen ansåg vidare att en konstruktionsöversyn av nästa generations ubåt borde genomföras. Mot denna bakgrund lades enligt beställningar av konstruktionsöversyn och projektering på . anförde vidare att offentliggjordes AB:s köp av (f.d. ) och att regeringen bedömde att den nya industriella lösningen skulle skapa förutsättningar för att trygga undervattensförmågan långsiktigt. Därutöver förtecknades enligt byggnationsfasen av nästa generations ubåt som en delmängd av förslaget till beställningsbemyndigande för det aktuella anslaget och därefter, , följdes beslutet om en konstruktionsöversyn upp med ett bemyndigande om att beställa anskaffning och byggnation av två nya ubåtar. Mot bakgrund av det anförda konstaterade att den nuvarande regeringen har fullföljt det som den förra regeringen påbörjat och att de två redovisade besluten ersatt den dåvarande regeringens beslut . Syftet har enligt alltjämt varit att fullfölja riksdagsmandatet att anskaffa två nya ubåtar, dock med en ny industriell lösning, vilket också framgått av den information som löpande lämnats till . När det gäller frågan om export till annat land kopplat till anskaffning av ubåtarna uppgav bl.a. att bemyndigande om anskaffning av två nya ubåtar inte har varit villkorat av någon projektspecifik ekonomisk ram. Den kostnadsram som regeringen har haft att förhålla sig till är enligt i stället den ram för beställningsbemyndigande som beslutat för det aktuella anslaget. Han uppgav vidare att för bemyndigandet till Försvarsmakten uppgick bemyndiganderamen till och att denna ram inte överskreds. Riksdagsmandatet var enligt inte heller villkorat av att ubåtarna skulle ha en viss industriell eller teknisk lösning eller att anskaffningen skulle ske med eller utan annan part. Det har stått regeringen fritt att bestämma om detta. Ytterligare riksdagsbeslut i ärendet har enligt inte bedömts som behövligt. På frågor om eventuellt behov av ett nytt bemyndigande från för beställning av två nya ubåtar 2015 uppgav bl.a. följande. Finansieringen ingick i Försvarsmaktens långsiktiga investeringsplan och skulle inrymmas inom ramen för de beräknade anslagen. Det ursprungliga bemyndigandet har inte varit låst vid någon särskild ram. Det som sedan har kommit upp när affären redovisats är den ram som regeringen har satt, men den håller sig inom den samlade investeringsramen. Regeringen har utgått från innehållet i bemyndigandet på så sätt att det speglat vilja. De senare besluten har ersatt den dåvarande regeringens beslut , och har fortlöpande hållits informerad. I ärendet har utskottet granskat tre delar som rör anskaffning och beställning av två nya ubåtar. När det gäller den information om ubåtsbeställningen som försvarsministern och regeringen har lämnat till noterar utskottet att beställningen bl.a. har stor budgetmässig betydelse. Det är därför viktigt att informationen är tydlig, fullständig och aktuell. Utskottet har utifrån vad som framkommit i granskningsärendet på formella grunder inte något att anföra mot försvarsministerns och regeringens agerande i denna del. Utskottet noterar dock att oklarheter hade förebyggts om försvarsministern lämnat viss information i ett tidigare skede än vad som gjordes. Inte heller i den andra delen, som gäller regeringens hantering av den kostnadsram som har fastställts av , har utskottet utifrån vad som framkommit i granskningsärendet något att anföra på formella grunder. När det gäller bemyndigandet om anskaffning av två nya ubåtar konstaterar utskottet att det av utredningen i granskningsärendet framgår att nuvarande och tidigare regeringar har valt att, inom det aktuella utgiftsområdet, begära mandat för vissa enskilda materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse. De materielanskaffningar som här har varit aktuella får enligt utskottet anses vara av sådan betydelse att det är en lämplig ordning att de underställs prövning. Om regeringen väljer att använda ett mandat från är det givetvis viktigt att regeringens beslut håller sig inom ramen för bemyndigandet. Av granskningen framgår att bemyndigade regeringen att besluta om anskaffning av två ubåtar. Utskottet noterar att bemyndigande inte var preciserat till ubåtar av en viss typ. Av granskningen framgår vidare att regeringen beslutade dels om anskaffning av två nya ubåtar som ersättning för två befintliga ubåtar, dels om ett bemyndigande till Försvarsmakten att beställa byggnationsfas för ubåtarna inom en viss kostnadsram. Regeringen redovisade bemyndigandet från om anskaffning av två ubåtar som slutbehandlat i en skrivelse som överlämnades till . beslutade regeringen att bemyndiga Försvarsmakten att beställa projektering och konstruktionsöversyn för ubåtsproduktion med en ny försörjningslösning som regeringsbeslutet upphävdes. beslutade regeringen att bemyndiga Försvarsmakten att beställa produktion och byggnation av två nya ubåtar till en viss maxkostnad. Utskottet har ovan anfört att det är en lämplig ordning att materielanskaffningar av större och mer strategisk betydelse underställs prövning. Som svar på utskottets frågor i granskningen har anförts att regeringen genom besluten och 2015 fullföljde den av beslutade inriktningen om anskaffning av två nya ubåtar och att besluten ersatte regeringsbeslutet om beställning av byggnationsfas för nästa generations ubåt. Utskottet finner inte skäl att göra en annan bedömning. De beslut som fattats av regeringen har såvitt utskottet kan bedöma inte varit av sådant slag att beställningen av nya ubåtar borde underställts på nytt, utan de får anses rymmas inom ramen för den process som igångsattes utifrån då givna bemyndigande.