bet · H401FiU31 · 2017-04-28 00:00:00 — betänkande 2016/17:FiU31 Arbetsrättsliga villkor vid upphandling Utskottet tillstyrker regeringens lagförslag med den ändringen att det bör framgå av ikraftträdandebestämmelserna i de tre upphandlingslagarna att bestämmelserna om arbetsrättsliga villkor enbart ska tillämpas på upphandlingar som påbörjas efter ikraftträdandet. Utskottet avstyrker förslaget i följdmotionen. Propositionen innehåller förslag till bestämmelser om arbetsrättsliga villkor vid upphandling och är ett led i genomförandet av tre EU-direktiv om upphandling. Förslagen innebär att upphandlande myndigheter och enheter i upphandlingar ska ställa villkor på lön, semester och arbetstid, om det är behövligt och de går att fastställa. De villkor som leverantören minst ska uppfylla ska anges enligt den lägsta nivå som följer av ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela . Villkoren får dock inte anges till en lägre nivå än vad som följer av lag. Innan villkoren bestäms ska berörda centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer ha fått tillfälle att yttra sig. När svensk rätt inte är tillämplig ska villkoren ställas enligt Internationella arbetstagarorganisationens () kärnkonventioner. Därutöver får de ställas enligt de arbetsrättsliga bestämmelser som gäller där arbetet utförs. Förslagen i bestämmelserna ska, till skillnad från förslagen i propositionen Nytt regelverk om upphandling (prop. 2015/16:195), endast tillämpas på direktivstyrda upphandlingar, dvs. upphandlingar vars värden uppgår till minst gällande tröskelvärden, vilket innebär att cirka två tredjedelar av alla upphandlingar undantas från regelverket. Även andra inskränkningar och förtydliganden har gjorts i förhållande till den tidigare propositionen. Den nu framlagda propositionen är ett resultat av förhandlingar och en överenskommelse mellan regeringen, och . Med anledning av propositionen har en följdmotion väckts. I betänkandet finns en reservation (M, C, L). Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2016/17:FiU31 SAMMANFATTNING Proposition 2016/17:163 Arbetsrättsliga villkor vid upphandling. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Arbetsrättsliga villkor (M, C, L)................................................................. Arbetsrättsliga villkor (S, MP, V) .............................................................. Förteckning över behandlade förslag ............................................................ yttrande 2016/17:AU3y ...................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling med den ändringen att ikraftträdandebestämmelserna ska lyda Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 17 kap. 2–5 §§ tillämpas på upphandlingar som påbörjas efter ikraftträdandet.”, 2. lag om ändring i lagen (2016:1146) om upphandling inom försörjningssektorerna med den ändringen att ikraftträdandebestämmelserna ska lyda Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 16 kap. 2–5 §§ tillämpas på upphandlingar som påbörjas efter ikraftträdandet.”, 3. lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner med den ändringen att ikraftträdandebestämmelserna ska lyda Denna lag träder i kraft . Bestämmelserna i 14 kap. 2–5 §§ tillämpas på upphandlingar som påbörjas efter ikraftträdandet.”, 4.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 5.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Därmed bifaller proposition 2016/17:163 punkterna 4 och 5, bifaller delvis proposition 2016/17:163 punkterna 1–3 och avslår motion 2016/17:3686 av m.fl. (M, C, L). Reservation (M, C, L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (MP), (SD), (V), (KD), (S), (M), (M), (C), (S), (L) och (S). Ärendet och dess beredning Utskottet behandlar proposition 2016/17:163 Arbetsrättsliga villkor vid upphandling. Regeringens förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag redovisas i bilaga 2. En följdmotion har väckts i ärendet. I ärendet har det kommit in en skrivelse från SKL Kommentus och Offentliga Inköpare. fattade beslut med anledning av regeringens förslag i propositionen Nytt regelverk om upphandling.1 Genom beslutet antogs tre nya lagar på upphandlingsområdet, vilka skulle genomföra tre EU-direktiv.2 avslog dock regeringens förslag i de delar det avsåg en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ställa särskilda arbetsrättsliga villkor och därtill knutna bestämmelser i de tre föreslagna lagarna. Därmed avslog förslagen till genomförande av artiklarna 18.2 och 71.1 i LOU-direktivet, artiklarna 36.2 och 88.1 i LUF- direktivet samt artiklarna 30.3 och 42.1 i LUK-direktivet. Därigenom biföll motion 2016/17:68 av m.fl. (M, C, L, KD) och tillkännagav att regeringen, om den fann att lagstiftningen skulle behöva kompletteras i något avseende för att fullt ut genomföra de tre direktiven i svensk lagstiftning, utan dröjsmål skulle återkomma med kompletterande lagförslag som är utformade så att ändamålsenliga arbetsrättsliga villkor kan ställas vid upphandling utan att sådana problem och oklarheter som beskrevs i utskottets ställningstagande uppkommer. I den nu aktuella propositionen återkommer regeringen med ett nytt förslag till bestämmelser om arbetsrättsliga villkor vid upphandling. Propositionen och förändringarna i förhållande till det lagförslag som avslogs av är ett resultat av förhandlingar och en överenskommelse mellan regeringen, och . Regeringen anser därmed att tillkännagivande har slutbehandlats. Regeringens förslag innebär bl.a. inskränkningar och mindre justeringar i de förslag som har granskats av Lagrådet i den tidigare propositionen. Vissa redaktionella ändringar har gjorts, men regeringen bedömer att de är av sådan art att Lagrådets yttrande skulle sakna betydelse. Därför har regeringen inte begärt något yttrande från Lagrådet över dessa ändringar. 2015/16:195, bet. 2016/17:FiU7, rskr. 2016/17:66. 2Europaparlamentets och rådets direktiv /24/EU av om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet), direktiv /25/EU av om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet) samt direktiv /23/EU av om tilldelning av koncessioner (LUK-direktivet). beslutade att ge arbetsmarknadsutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och eventuella motioner. av (yttr. 2016/17:AU3y) anförde arbetsmarknads-utskottet sammanfattningsvis att finansutskottet bör tillstyrka propositionen, se bilaga I yttrandet finns en avvikande mening (M, C, L) och ett särskilt yttrande (S, MP, V). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottets förslag i korthet bifaller delvis propositionen och avslår motionen. Jämför reservationen (M, C, L) och det särskilda yttrandet (S, MP, V). I propositionen anför regeringen att det sociala skyddet framhålls upphandlingsdirektiv och att kollektivavtal och arbetsrättslig lagstiftning har en avgörande betydelse för detta skydd. Leverantörer ska inte riskera att utsättas för illojal konkurrens från leverantörer som vinner upphandlingar genom att konkurrera med undermåliga anställningsvillkor. Regeringen konstaterar att det redan enligt dagens regler är möjligt att ta miljöhänsyn, sociala hänsyn och arbetsrättsliga hänsyn vid upphandling. Det råder dock en osäkerhet bland upphandlande myndigheter och enheter om vad de får kräva när det gäller arbetsrättsliga villkor, och regeringen anser därför att reglerna bör klargöras. I regleras anställningsvillkor till stor del av arbetsmarknadens parter genom kollektivavtal. Avtalen är inte allmänt tillgängliga men många avtal har gjorts tillgängliga. Enligt regeringens bedömning kan de avtalen utgöra underlag vid kravställande i upphandlingar. Lagrådet ansåg att förslagen i dessa delar är oförenliga med syftet att reglerna ska bli enklare.3 Regeringen understryker dock att det nya regelverket på upphandlingsområdet även har andra mål. Ett sådant mål är att förbättra möjligheterna att främja samhälleliga mål. Regeringen har justerat förslagen i den delen så att de inte längre omfattar bestämmelser för upphandlingar under de s.k. tröskelvärdena. I kombination med att regelverket endast ska tillämpas där det är behövligt, dvs. i branscher där det finns risk att skäliga arbetsvillkor åsidosätts, kommer den förändringen att underlätta framför allt för de små företagen. Därutöver har roll förtydligats så att en upphandlande myndighet i första hand kan söka kontakt med för att få information om vilka nivåer på lön, semester och arbetstid som gäller i kollektivavtalen. Detta underlättar framför allt för små upphandlande myndigheter och enheter eftersom de inte behöver hämta information från arbetsmarknadens parter vid varje upphandling. 2015/16:195 del 4 bil. 30 s. 1 439 f. blir också tydligare för företagen vad som kommer att gälla i olika upphandlingar, eftersom de kan hitta information om olika kollektivavtal hos , vilket inte minst underlättar för de mindre Det har också förtydligats att när information om arbetsrättsliga krav i kollektivavtal inte finns att tillgå är den upphandlande myndigheten inte skyldig att ställa dessa villkor. Detta innebär att risken för att de upphandlande myndigheterna får tolkningsföreträde av kollektivavtalen försvinner. När det gäller s.k. innovationsupphandlingar, alltså där den upphandlande myndigheten eller enheten efterfrågar och tillåter nya lösningar, har det gjorts tydligt att när det inte är möjligt för myndigheten eller enheten att förutse exempelvis vilken eller vilka branscher potentiella anbudsgivare kan komma ifrån, kommer den heller inte att behöva ställa arbetsrättsliga krav. innebär att de arbetsrättsliga kraven inte kommer att försvåra användningen av Skyldighet att ställa arbetsrättsliga villkor Att arbetsrättsliga hänsyn är viktiga att ta framgår av upphandlingsdirektiven. Regeringen delar den bedömningen. Att ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner är alltså något som både EU och regeringen anser är eftersträvansvärt. Regeringen föreslår att upphandlande myndigheter och enheter vid upphandlingar ska kräva att leverantören fullgör ett kontrakt eller en koncession enligt vissa särskilda arbetsrättsliga villkor, om det är behövligt – vilket främst är i branscher där bristande arbetsvillkor visat sig vara ett särskilt problem. Lagrådet ifrågasatte om lagförslagen är godtagbara med hänsyn till de små företagen. De nya bestämmelserna bör enligt regeringen bl.a. av den anledningen göras tillämpliga enbart för direktivstyrda upphandlingar, dvs. för upphandlingar vars beräknade värde uppgår till minst de tröskelvärden som finns angivna i direktiven. efterlyste också en närmare analys av hur arbetstagarbegreppet ska tillämpas och hur små företag som familjeföretag ska förhålla sig till villkor enligt Enligt regeringen ska begreppet arbetstagare tolkas i enlighet med vad som gäller enligt arbetsrätten. I svensk arbetsrätt avses med arbetstagare det s.k. civilrättsliga arbetstagarbegreppet. tydliggörs att mikroföretag som t.ex. agerar underleverantör vid en upphandling över tröskelvärdet inte ska missgynnas. Det kan t.ex. handla om ett lantbruk med arbetsgivare och arbetstagare som är samma person där arbetsrättsliga krav inte behöver ställas. Propositionen är tydlig med att mikroföretag – företag utan anställda – inte ska drabbas negativt av I propositionen framgår att om reglerna ändå visar sig få negativa konsekvenser för mikroföretag kommer regeringen utan dröjsmål att vidta åtgärder för att ändra på detta förhållande. Vad som avses med tillämpliga arbetsrättsliga skyldigheter framgår enligt regeringen av lagar och Det är således de skyldigheter som lagarna och avtalen reglerar som avgör vad upphandlande myndigheter och enheter kan ställa som särskilda arbetsrättsliga villkor i upphandlingen. Obligatoriet bör enligt regeringen kombineras med en behövlighetsbedömning, och villkoret i det enskilda fallet bör ha anknytning till det som ska anskaffas, dvs. vara kopplat till kontraktsföremålet, och villkoret ska vara förenligt med principerna för upphandling. Vilka villkor ska ställas? Regeringen anser att de arbetsrättsliga villkor som, när det är behövligt, ska ställas ska vara villkor om lön, semester och arbetstid. För denna ståndpunkt finns det också en bred acceptans. När det gäller frågan om att utsträcka de obligatoriska villkoren till tjänstepensioner och försäkringar är frågan mer komplicerad. Flera remissinstanser har gjort gällande att det skulle kunna uppstå tillämpningssvårigheter, och regeringen instämmer i det. Frågan om i vilken utsträckning olika försäkringar och tjänstepensioner ingår i den s.k. hårda kärnan är enligt regeringen inte heller helt klarlagd i praxis. Detta skulle kunna få till konsekvens att olika krav i upphandlingar skulle komma att gälla för svenska och utländska företag. Mot den bakgrunden gör regeringen bedömningen att det inte är lämpligt att föreslå lagstiftning på upphandlingsområdet som kräver att även tjänstepensioner och försäkringar ska ingå i de villkor som ska ställas i offentlig upphandling. Regeringen påminner om att arbetstagarnas villkor i i regel följer av kollektivavtal eller lagen. Kollektivavtalen verkar tillsammans med lagen. Samtliga kollektivavtal anses reglera arbetstagarnas villkor på ett likvärdigt sätt även om villkoren i avtalen skiljer sig åt. Att villkor i olika kollektivavtal skiljer sig från varandra på en eller flera punkter innebär inte enligt regeringen att något avtal är mer eller mindre representativt. Det kan också antas vara svårt att vid en helhetsbedömning på ett objektivt sätt avgöra vilket kollektivavtal som är mest förmånligt. De nu föreslagna reglerna ska bidra till att arbetstagare inte ska tvingas fullgöra sina anställningar med oskäliga villkor. Upphandlingsrättsligt föreslår regeringen att det ska ske genom att ett fåtal villkor av central betydelse ställs som särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. De arbetsrättsliga villkoren föreslås bestämmas enligt den lägsta nivå som följer av ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. Ett villkor får dock inte bestämmas till en nivå som understiger den lägsta nivå som följer av lag. Villkoren ska enligt förslagen anges som minimivillkor, vilka leverantören minst ska tillförsäkra arbetstagarna. Det har klargjorts i propositionen att villkor även i andra likvärdiga kollektivavtal än det som pekas ut av den upphandlande myndigheten eller enheten gäller – även för icke-kollektivavtalsanslutna företag. att företag utan kollektivavtal kan välja vilket kollektivavtals miniminivå de vill leva upp till, av de som gäller inom den aktuella branschen. Villkor när svensk arbetsrätt inte är tillämplig Enligt regeringens förslag ska upphandlande myndigheter och enheter, om det är behövligt, ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner när arbete utförs under sådana förhållanden att svensk arbetsrätt inte är tillämplig. Sådana villkor ska ställas i enlighet med Utöver det får myndigheter och enheter ställa villkor om att arbetet ska utföras enligt de arbetsrättsliga bestämmelser som gäller där arbetet Bedömningen av behovet av och nivåerna på villkoren Regeringen föreslår att myndigheterna och enheterna ska göra en helhetsbedömning av omständigheterna i upphandlingen och då bl.a. ta hänsyn till vilken bransch upphandlingen rör. Bedömningen föreslås även göras mot bakgrund av sannolikheten för att kontraktet eller koncessionen kommer att utföras så att svensk rätt inte är tillämplig och av risken för att arbetet utförs enligt villkor som inte är förenliga med kärnkonventioner. ifrågasatte den föreslagna regleringen eftersom de obligatoriska kraven inte är förenade med någon sanktion. Regeringen framhåller dock att varje åtgärd som en myndighet vidtar i samband med upphandling och som kan ha rättslig verkan är ett beslut som kan bli föremål för överprövning. regeringen också underlåtenhet att vidta sådana åtgärder som följer av skyldigheter i lagstiftningen. Dessutom kommer i egenskap av tillsynsmyndighet att kunna säkerställa tillämpningen av de föreslagna Innan villkoren anges föreslås de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som slutit kollektivavtalet i fråga få tillfälle att lämna uppgifter om villkoren, om det inte är obehövligt. villkorsnivåerna inte framgår av avtalen på grund av att de är avtal utan angett löneutrymme och utan fastställda lönenivåer (s.k. sifferlösa avtal), om arbetsmarknadens parter inte lämnar ut avtalen eller om parternas tolkning av villkoren är sådana att de över huvud taget inte går att ställa, kommer den upphandlande myndigheten eller enheten att sakna underlag för att ställa I sådana fall föreslås den upphandlande myndigheten eller enheten inte vara skyldig att ställa det villkoret. Regeringen anser därför att det bör finnas ett undantag för den situationen. Regeringen gör bedömningen att kommer att ge stöd till de upphandlande myndigheterna och enheterna om vilka branscher och övriga faktorer som kan medföra risk för oskäliga arbetsvillkor samt om de villkor som tillämpas på arbetsmarknaden när det gäller lön, semester och arbetstid. Arbetsrättsliga villkor och underentreprenörer Regeringen föreslår att den upphandlande myndigheten eller enheten, när det är behövligt, ska kräva att leverantören säkerställer att dennes underleverantörer i alla led av leverantörskedjan som direkt medverkar till att fullgöra kontraktet eller koncessionen uppfyller de särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor som följer av upphandlingskontraktet. Om arbetet utförs där svensk rätt inte är tillämplig ska villkoren enligt kärnkonventioner anges. Hur uppfylls villkoren av leverantörer? Om leverantören är bunden av det kollektivavtal som den upphandlande myndigheten eller enheten har använt sig av är villkoren uppfyllda. Regeringen föreslår att en leverantör ska anses uppfylla villkoren om den tillämpar motsvarande villkor i ett och samma centrala kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. En leverantör föreslås också enligt regeringens förslag anses uppfylla villkoren om den är en arbetsgivare som omfattas av tillämpningsområdet för lagen om utstationering av arbetstagare och som tillämpar motsvarande villkor om arbets- och anställningsvillkor enligt den lagen. Regeringen upplyser om att en lagrådsremiss har beslutats, Nya utstationeringsregler, med förslag till ändringar i lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare. Förhandlingar pågår också om ändring av och rådets direktiv /71/EG av om utstationering av arbetstagare i samband med tillhandahållande av tjänster (utstationeringsdirektivet). Regeringen skriver att den avser att noggrant följa utvecklingen för att försäkra sig om att de upphandlingsrättsliga bestämmelser som föreslås inte påverkar svenskt företagande på ett negativt sätt. Det icke direktivstyrda området Regeringen föreslår att regleringen om särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt och koncessioner inte ska gälla vid upphandling som faller utanför direktivens tillämpningsområde. Reglerna föreslås alltså inte göras tillämpliga på upphandlingar vars beräknade värde understiger tröskelvärdena. Därigenom begränsas också effekterna för de små och medelstora företagen. Om det sker en oväntad fördyrning av ett projekt som inte kunnat förutses när upphandlingens värde uppskattades måste myndigheten eller enheten ta ställning till om det är tillåtet att ändra kontraktet eller om en ny upphandling ska göras. Det finns dock inget krav på att myndigheten eller enheten i en sådan situation ska lägga till kontraktsvillkoren med retroaktiv verkan. Vissa justeringar i övrigt Regeringen föreslår att några korrekturfel och andra språkliga förbiseenden i lagar om offentlig upphandling, om upphandling inom försörjningssektorerna och om upphandling av koncessioner ska rättas. föreslås språkliga förbiseenden i offentlighets- och sekretesslagen och lagen om allmänna förvaltningsdomstolar rättas. Regeringen föreslår att förslagen ska träda i kraft och anser att de nya upphandlingsdirektiven genomförs fullt ut med de föreslagna Några övergångsbestämmelser behövs inte enligt regeringen. I propositionen anförs att syftet med förslagen är att säkerställa att den leverantör som vinner kontraktet ska erbjuda sina arbetstagare skäliga arbetsvillkor och inte konkurrera med undermåliga anställningsvillkor. kompletteringar som föreslås i propositionen kommer enligt regeringens bedömning endast att ha en begränsad påverkan på upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer. villkor kommer att beröra ungefär en tredjedel av alla upphandlingar, dvs. upphandlingar över tröskelvärdena. Det är osäkert om en ökad användning av särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor kommer att öka kostnaderna för upphandlande myndigheter och enheter. Kostnaderna för domstolarna bedöms rymmas inom befintliga anslag. Påverkan på de små företagen, särskilt sådana som saknar kollektivavtal, har minimerats genom utformningen av förslagen. Regeringen avser dock att särskilt följa frågan om vilka konsekvenserna blir för t.ex. sådana mikro- och småföretag där det inte finns något reellt tvåpartsförhållande mellan arbetsgivaren och arbetstagaren. För en leverantör som anlitar underleverantörer kan förslaget innebära ökade kostnader för uppföljning. Detta bör enligt regeringens bedömning leda till att leverantörer ökar noggrannheten när underleverantörer anlitas så att dessa är seriösa och verkligen kan antas uppfylla villkoren. förtydligats hur långt huvudentreprenörens ansvar bör gå för att säkerställa att dennes underleverantörer lever upp till arbetsrättsliga villkor. framgår det nu att det inte finns något krav på att huvudleverantören är part i varje avtal med underleverantörerna. Regeringen betonar att den svenska arbetsmarknadsmodellen inte påverkas negativt av förslagen. Att ålägga kommuner och landsting att ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor minskar deras möjligheter att själva välja vad de vill reglera i Regeringen anser dock att inskränkningen i den kommunala självstyrelsen är proportionerlig. I motion 2016/17:3686 av m.fl. (M, C, L) föreslår motionärerna att regeringens lagförslag avstyrks. Som skäl anför de i huvudsak följande. Risken för att småföretagen missgynnas vid upphandlingar kvarstår med regeringens förslag, trots att de föreslagna reglerna endast ska gälla för upphandlingar som överstiger tröskelvärdet. Lagstiftningen riskerar dessutom att bli mycket komplicerad, och tolkningen av den kan bli väldigt tidskrävande för de upphandlande myndigheterna. Motionärerna anser vidare att det är oklart när arbetsrättsliga villkor ska ställas. Lydelsen i lagtexten ”ska, om det är behövligt” föreslås därför ändras till ”bör”. Utskottet anser att regeringens lagförslag bör antas på det sätt som föreslås i propositionen. Därmed tillstyrker utskottet propositionen och avstyrker följdmotionen. När det gäller frågan om lagarnas ikraftträdande anser utskottet dock att det är viktigt att förtydliga att de föreslagna reglerna om arbetsrättsliga villkor ska tillämpas på upphandlingar som påbörjas efter ikraftträdandet. Utskottet föreslår därför att ikraftträdandebestämmelserna i de tre upphandlingslagarna förtydligas i detta avseende. Arbetsrättsliga villkor (M, C, L) av (M), (M), (M), (M), (C) och (L).