bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — Enligt en fråga under utskottets utfrågning skulle svar kunna innebära att han inte anser att det som diskuteras på informella möten behöver ligga i linje med det som har förankrats i . svarade på detta att det är en självklarhet att det måste ligga i linje. Man ska aldrig föra fram någonting för svensk räkning som man inte har klart bakåt för. Men den formella hanteringen är att behandlar de dagordningspunkter som finns på ministerrådsmötena. hade fört fram väl kända ståndpunkter för i det aktuella fallet, förklarade han. Han övervägde inte att under lunchen ta kontakt med för att diskutera den fråga som uppkom eftersom det var en informell diskussion. Han framförde ingenting som har gått över det mandat som regeringen har för svensk räkning: dela på ansvaret och se till att det blir fler lagliga vägar till EU. Det som möjligen var lite oortodoxt var att han faktiskt vid återrapporteringen i också berörde den här lunchdiskussionen. Han var alltså mer öppen mot än vad han egentligen hade behövt vara. Enligt finns det ingen samrådsskyldighet i det aktuella sammanhanget, och även om det hade funnits det har ha hållit sig inom det mandat som han har från och som har lagt fast vid inte mindre än sju tillfällen. Frågan om det finns möjlighet att, om läget ändras under mötet, återkomma till togs upp under utskottets utfrågning. Ja, sade , det händer ju faktiskt att man får göra det. Det är inte så vanligt, men det händer. Då får man oftast ha en telefonkonferens med förankra nya ståndpunkter. Den aktuella sakfrågan är fortfarande föremål för förhandling, framhöll . då regeringen behöver utveckla ståndpunkten går man först till socialförsäkringsutskottet och därefter, när det blir läge för det, till . Vidare togs frågan om hur vanligt det är med informella delar av rådsmötena. anförde att det förekommer på hans ministerrådsmöten vid nästan varje tillfälle att ministrarna sitter själva. Det kan bero på att de har att hantera frågor där de står ganska långt ifrån varandra. På det sättet kan man ibland lösa upp knutar. Det finns två former av informella möten. Det finns informella lunchmöten och informella middagsmöten som berörs här. Men sedan finns det också informella RIF-möten (rättsliga och inrikes frågor) när hela mötet är informellt, framhöll . Efter dem sker det alltid en skriftlig återrapportering. Däremot sker det inte en förankring eller ett samråd inför dessa RIF-möten eftersom det inte är beslutstillfällen. Regeringen får se till att fackutskottet alltid är med tidigt i processen, , för att man ska känna sig trygg med de positioner som förs fram i förhandlingarna. framhöll att det som har förts fram har varit helt inom det mandat som regeringen har, alldeles oavsett i vilka sammanhang som det har förts fram. I en fråga påmindes om att har uttryckt att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt reellt inflytande saknar tillämpning. Enligt frågeställaren verkade ministern vara av en annan åsikt. Nej, det där är ett uttryck för själva principen, att vi i vilket sammanhang vi än uttrycker oss – i bilaterala sammanhang eller i en grupp av ministrar – är det de svenska ståndpunkterna som ska föras fram. Samrådsskyldigheten gäller de formella punkterna som finns på dagordningen. anförde vidare att ingen har kritiserat regeringen, i varje fall inte , för att regeringen skulle ha överskridit mandatet. Om frågan utvecklar sig på ett sådant sätt att samrådsplikt måste uppfyllas – frågan kan t.ex. hamna på en formell dagordning och man ska ha en inriktningsdiskussion – då måste man ta kontakt med och förankra frågan. Det viktiga är att ska känna trygghet i att regeringen inte går utöver det mandat som har lagts fast, och det har regeringen inte gjort. Det räcker med gamla ställningstaganden i informella sammanhang så länge det inte uppkommer nya omständigheter. Skulle det göra det får man ta den frågan då. En frågeställare tog upp vad som hade hänt i inför rådsmötet. Enligt frågeställaren hade svarat i nämnden att han inte skulle proklamera för ett visst ställningstagande. Under en informell lunch under rådsmötet säger statsrådet, enligt frågeställaren, att alternativ två är det som ligger närmast . svarade att som han minns det fanns det en rörlig materia. Han var väldigt öppen mot . intresse i den aktuella frågan är naturligtvis en så ambitiös omfördelning som möjligt. Det han har gett uttryck för är att det för svensk räkning är så att ju mer ambitiös omfördelning man har, desto bättre är det, eftersom vi annars skulle hamna i ett läge där vi får ta en oproportionerligt stor andel av det totala antalet asylsökande. När det gäller krav på samråd anförde att den här regeringen följer samma ordning som samtliga regeringar har gjort sedan gick med i EU . Det är en ordning som fungerar väl, menade , och om man vill ändra på den får man ta en diskussion om det. sa sig i så fall vilja varna för att man kan hamna i situationer där man till slut ska samråda om allting. Han menade att det viktiga var att regeringen aldrig går utöver det mandat som man har från , och det ansåg inte att regeringen har gjort. Vidare togs frågan om för vad regeringen valde att söka mandat upp. Enligt omfattade frågorna de bärande principerna som ståndpunkterna då berörde. Det var ståndpunkter som baserade sig på de frågor som vi visste skulle komma upp på det formella mötet. anförde att han inte hade gått utanför sitt mandat. Utskottet höll en utfrågning i ärendet med statsminister (bilaga B8). Statsministern anförde följande i sin inledning: Herr ordförande och ärade ledamöter! Detta ärende rör regeringens skyldighet att informera och samråda med om arbetet i Europeiska unionen, och jag och regeringen i sin helhet är naturligtvis angelägna om att regeringen ska fullgöra denna skyldighet mot . Det nu aktuella ärendet gäller frågan om justitie- och migrationsministerns samråd med inför ett rådsmöte. Som regeringschef och chef för har jag det övergripande ansvaret för regeringens och arbete. Det innebär att jag bland annat ansvarar för att har riktlinjer och rutiner för att kunna följa regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot . har också utarbetats rutiner för att säkerställa samspelet med . De har tagits fram efter samråd med kammarkansli och . Dessutom beaktar regeringen löpande uttalande när det gäller regeringens informations- och samrådsskyldighet. Från min utgångspunkt finns alltså en väl fungerande ordning för hur regeringens informations- och samrådsskyldighet mot ska fullgöras. har i det skriftliga svaret till utskottet svarat på frågor, och justitie- och migrationsministern har också varit här och svarat på frågor i ärendet. Justitie- och migrationsministern har redovisat att de ståndpunkter han framförde vid den aktuella lunchdiskussionen var förankrade i socialförsäkringsutskottet och i . Regeringen har därmed fullgjort sin informations- och samrådsskyldighet. Därmed, herr ordförande, är jag beredd att svara på utskottets frågor. I utfrågningen ställdes frågan om statsministern anser att det som framförs vid informella möten, t.ex. lunchdiskussioner, ska vara förankrat i . Statsministern svarade ja, det anser han, och det anser också övriga regeringen. Justitie- och migrationsministern har framfört att ståndpunkten var förankrad inför tidigare RIF-råd ett antal gånger. Statsministern anförde att det var två olika frågor som diskuterades. Den ena frågan var om man också vid en informell lunchdiskussion, som i det aktuella fallet, ska framföra de ståndpunkter som är förankrade i , och han svarade själv ja på den. Den andra frågan var om man har en samrådsskyldighet inför informella lunchdiskussioner. På den frågan svarade statsministern att det enligt den ordning som har utarbetats i samråd med kammarkansli och ska ske samråd inför informella och formella rådsmöten men inte inför informella diskussioner som inte är en del av rådsmötet. Han sa även att den som deltar i en sådan informell diskussion ändå ska framföra de ståndpunkter som är förankrade. Statsministern sa vidare angående avsnitt II i kommissionens meddelande En reform av det gemensamma europeiska asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till , om ökade möjligheter till laglig inresa i , att det är ståndpunkt att ska verka inom EU för att skapa fler lagliga vägar för att söka asyl inom unionen. Den förankrades, framhöll statsministern, inför flera RIF-rådsmöten och 2015 och han betonade att det var en väl förankrad ståndpunkt, och att någon annan ståndpunkt inte hade framförts vid lunchdiskussionen. Vidare behandlades frågan om huruvida diskussionen om laglig inresa till skulle komma upp vid rådsmötet. Det var, framhöll statsministern, en informell lunchdiskussion, och inför en sådan finns ingen samrådsskyldighet. Den diskussionen skulle inte komma upp och kom inte upp på rådsmötet, utan den kom upp vid den informella lunchdiskussionen, sa statsministern, och om statsrådet i allmänna ordalag uttryckte en uppfattning som har fastställts vid fem tillfällen i riksdag gav han uttryck för det som riksdag står för. Statsministern betonade att det inte var någon detaljerad diskussion i frågan om laglig inresa till och att ska verka inom EU för att skapa fler lagliga vägar för att söka asyl inom unionen. Regeringens samrådsskyldighet och riktlinjer för den togs upp. Statsministern anförde att i instruktion anges att chefen för kansliet för samordning av EU-frågor kan ge ut handböcker, riktlinjer eller annat material i syfte att uppnå en enhetlighet i hanteringen, så att det blir lika kvalitet och hög kvalitet vid handläggningen av allt det som rör Europeiska unionen, och att med stöd av detta har ett cirkulär med riktlinjer för handläggning av EU-frågorna tagits fram inom i samråd med kammarkansli och . Detta går under benämningen cirkulär 2, eller Statsrådsberedningens cirkulär 2 och behandlar samråd, överläggning och information mellan regering och riksdag i EU-frågor. En frågeställare hänvisade till att statsrådet hade sagt att i och med att det inte förelåg någon samrådsskyldighet i de aktuella delarna förelåg inte heller förelåg någon återrapporteringsskyldighet. Statsministern delade den bedömningen. Frågor om skillnaden mellan att hålla ett informellt möte och att hålla ett informellt lunchmöte togs upp. Statsministern anförde att det informella mötet är ett rådsmöte och att en lunchdiskussion inte är det. Naturligtvis finns också formella rådsmöten. Rådet kan samlas och ha sina möten, och detta kan ske informellt. Inför ett sådant möte ska samråd ske och information och rapportering lämnas, vilket också gäller för formella möten. Men det är inte ett rådsmöte om man samlas och äter lunch tillsammans och diskuterar informellt. Vidare fick statsministern frågan om det finns en risk att man kan kringgå samrådsskyldigheten om många av ärendena flyttas över från de formella mötena till de informella lunchmötena. Statsministern anförde att det inte spelar någon roll – ståndpunkterna i en informell diskussion måste ändå vara förankrade i riksdag. Statsministern redovisade att han uppfattade statsrådet så att frågan inte skulle komma att tas upp på det här rådsmötet och den ströks från dagordningen. Vidare anförde statsministern att det finns en ordning där och är överens om att det är informations- och samrådsskyldighet inför formella och informella möten. Inför ett möte med rådet är det informations- och samrådsskyldighet, och den är i det här fallet fullgjord eftersom del II inte var uppe på rådsmötet. Vidare påpekade statsministern att ståndpunkten hade förankrats vid fem tillfällen i riksdag. Han anförde också att om det är en informell diskussion har frågan dragits bort från rådsmötet och då fattas det inte heller några beslut. Denna granskning belyser frågor om regeringens informations- och samrådsskyldighet gentemot , särskilt , i EU-frågor. Regeringen är skyldig att underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Regeringen är således skyldig att samråda med inför rådsmöten där beslut ska fattas. Det kan förekomma informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten, t.ex. lunchdiskussioner med endast ministrarna närvarande. Inför dessa delar föreligger enligt riksdagsordningen ingen skyldighet för regeringen att samråda med . I sammanhanget ska dock erinras om att har anfört att det faktum att ståndpunkter i aktuella EU-frågor förs fram vid sidan av formella möten inte innebär att bestämmelser som syftar till att ska få ett aktivt och reellt inflytande saknar tillämpning. Utskottet har också framhållit att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i . Utöver informella möten och diskussioner i samband med formella rådsmöten brukar det land som är ordförande i rådet som ordförande anordna ett antal s.k. informella ministermöten, där inga formella bindande beslut fattas. Det finns inget krav i riksdagsordningen på samråd inför informella ministermöten, och normalt är det inte heller någon information eller något samråd i inför informella ministermöten. Vad utskottet ovan anfört om att ståndpunkter som inom EU förs fram av regeringen och som i och för sig inte omfattas av samrådsskyldighet ändå bör vara förenliga med vad som har förankrats i gäller också beträffande dessa möten. Den informella lunchdiskussionen som justitie- och migrationsministern deltog i omfattas inte av samrådsskyldigheten. Granskningen i det aktuella ärendet visar enligt utskottets mening att de ståndpunkter som statsrådet förde fram var inom ramen för vad som hade förankrats i . Utskottet vill i detta sammanhang påminna om parlamentariska (dnr 1935-2015/16) som tillsattes och som har till uppgift att utreda arbete med EU-frågor. Utskottet förutsätter att man i det utredningsarbetet beaktar redovisningen och iakttagelserna i denna granskning. Granskningen föranleder inte något uttalande i övrigt av utskottet. 1.5 Kultur- och demokratiministerns agerande i ministerrådet I en anmälan till (dnr 1132-2016/17), bilaga A1.5.1, begärs att granskar kultur- och demokratiministerns brist på agerande i Europeiska unionens ministerråd när det gäller rådsslutsatser om kultur i EU:s yttre förbindelser. I anmälan anförs att regeringen sökte mandat från för att på rådsmötet den 23–kunna ställa sig bakom ett antagande av rådsslutsatser om kultur i EU:s yttre förbindelser. En majoritet i uppmanade kultur- och demokratiminister att vid rådsmötet lyfta uppfattningen att kultur-, idrotts- och utbildningsfrågor ligger inom den nationella kompetensen och fortsättningsvis ska göra det. Kulturminister sade vid samrådet med att hon från regeringens sida, som representant vid mötet, ville framhålla att den nationella kompetensen betonas i diskussionerna. Av den skriftliga återrapporten från regeringen framgår inte om drev den linje som beslutats i . Vid den muntliga återrapporteringen i svarade statssekreteraren på en fråga om detta: ”Min uppfattning är att det inte togs upp specifikt eftersom det inte riktigt fanns något specifikt kring mötet som föranledde att det behövde lyftas.” Till grund för granskningen har legat bl.a. en svarspromemoria från , bilaga A1.5.2. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). Enligt m.fl. är de besked som regeringen får av inte bindande. Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för och att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , när det gäller innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings-taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § riksdagsordningen (RO) föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Enligt de riktlinjer som formulerades när blev medlem i EU ska regeringen återrapportera till vad som förevarit på rådsmötena. anförde i ett betänkande om EU-frågornas behandling i följande om återrapporteringen (bet. 1996/97:KU2 s. 31): förutsätter att återrapporterar samtliga ministerrådsmöten till . Återrapporterna bör tillställas både och kammarkansliet. Utskottet vill framhålla att det är av stor vikt att återrapporteringen från ministerrådsmötena innehåller relevant information. Återrapporteringen är viktig både för att utskotten och nämnden skall veta hur ärendena har behandlats vid rådsmötena – kan ha anledning att ha synpunkter på den fortsatta hanteringen av ärendet – och för den granskning av regeringen där har en viktig roll. Utskottet vill påpeka att det ankommer även på andra utskott samt på att följa upp regeringens agerande i rådet. Endast utskotten och nämnden har den sakkunskap som i många fall krävs för att kunna bedöma regeringens agerande. Efter förslag från infördes en bestämmelse i riksdagsordningen (numera 9 kap. 21 § RO) enligt vilken regeringen ska redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för . I förarbetena anförs följande (förs. 2000/01:RS1 s. 139 f.): Redovisningen skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till ställningstaganden. Med ställningstaganden avses betänkanden som kammaren ställt sig bakom, men regeringens redovisning bör också relateras till vad som framkommit i samrådet i . Som påpekats ovan skall regeringen om den avviker från mandat redovisa skälen för avvikelsen. Redovisningen för agerandet kan lämnas i olika former. Statsministern skall även fortsättningsvis lämna information i kammaren om Europeiska rådets möten, den årliga skrivelsen skall innehålla redogörelser för regeringens agerande, skriftliga återrapporter skall lämnas efter samtliga möten i ministerrådet, och ordningen med muntliga återrapporter i skall fortsätta. Självfallet kan utskott påkalla information om regeringens handlande i en viss fråga. Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller återrapportering till (s. 10–11): En rapport från ett rådsmöte bör normalt utformas på samma sätt som den kommenterade dagordningen. Rapporter från ordinarie rådsmöten och informella ministermöten bör som huvudregel i sin helhet överlämnas vid återrapportering till även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess. Om det förekommer sådana uppgifter i en rapport bör handlingen sekretessmarkeras. Av rapporten bör det framgå vilken inställning har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske.