bet · H501FiU31 · 2017-12-12 00:00:00 — Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna (Esa-myndigheterna) Utskottet föreslår att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 3 § riksdagsordningen. Utskottet anser att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Kommissionens ändringsförslag innebär att de tre europeiska tillsynsmyndigheterna, här kallade Esa-myndigheterna, ska få utökade befogenheter och fler uppdrag. Framför allt föreslås Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () få nya tillsynsuppgifter, bl.a. i fråga om prospekt och tre kategorier av fonder. Dessutom föreslås att Esa-myndigheterna ska koordinera och likrikta de nationella tillsynsmyndigheternas tillsynsarbete, bl.a. genom strategiska tillsynsplaner. Enligt utskottets bedömning går förslaget för långt när det gäller reglerna om prospekt, vissa typer av fonder och strategiska tillsynsplaner. Utskottet anser att de föreslagna bestämmelserna riskerar att få till följd att ansvarsförhållandena mellan vad som ska ligga på EU-nivå respektive nationell nivå blir otydliga. Förslaget kan leda till att tillsynen blir mindre effektiv, mindre förutsägbar och sämre anpassad till nationella förhållanden. Målsättningen med förslaget i dessa delar kan, enligt utskottet, i tillräcklig utsträckning uppnås genom att åtgärder vidtas på medlemsstatsnivå. Alternativt kan mindre ingripande åtgärder som i tillräckligt hög grad leder till det eftersträvade målet vidtas på EU-nivå. Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), förordning (EU) nr 1094/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), förordning (EU) nr 345/2013 om europeiska riskkapitalfonder, förordning (EU) nr 346/2013 om europeiska fonder för socialt företagande, förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 2015/760 om europeiska långsiktiga investeringsfonder, förordning (EU) 2016/1011 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och förordning (EU) 2017/1129 om prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad (KOM(2017) 536). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet Bilaga 1 Förteckning över prövade förslag Bilaga 2 Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Subsidiaritetsprövning av kommissionens förslag om översyn av de europeiska tillsynsmyndigheterna (Esa-myndigheterna) (KOM(2017) 536) beslutar att lämna ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S), (C), (MP) och (V). Ärendet och dess beredning presenterade ett förslag till ändringar i förordningarna om de europeiska tillsynsmyndigheterna , och (Esa-myndigheterna)[1] och i sex sektorsspecifika rättsakter. Syftet med förslagen är enligt kommissionen att stärka Esa-myndigheternas befogenheter, styrning och finansiering för att de myndigheterna ska kunna klara framtida utmaningar. Kammaren hänvisade kommissionens förslag till finans-utskottet. Tidsfristen för att lämna ett motiverat yttrande går ut . Regeringen lämnade en faktapromemoria om kommissionens förslag om översyn av det europeiska systemet för finansiell tillsyn (2017/18:FPM11)[2]. En kompletterande promemoria med regeringens bedömning av tillämpningen av subsidiaritetsprincipen lämnades efter en begäran från finansutskottet enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen (Fi2017/03727/FMASTAB). Efter finanskrisen infördes ett enhetligt regelverk för finansiell reglering inom EU och man inrättade bl.a. Esa-myndigheterna. De utgör en institutionell hörnsten i det europeiska reformpaketet. Enligt kommissionens bedömning kräver integrerade finansiella marknader mer integrerade tillsynsarrangemang för att fungera effektivt. EU har bl.a. lanserat den s.k. kapitalmarknadsunionen för att lägga grunden till en integrerad inre marknad inom unionen. I förslaget hänvisar kommissionen till de fem ordförandenas rapport om färdigställandet av EU:s ekonomiska och monetära union . Rapporten betonar hur viktigt det är att stärka EU:s tillsynssystem, vilket ytterst, enligt kommissionen, måste leda till en gemensam tillsynsmyndighet för kapitalmarknaderna. Kommissionen föreslog också i ett diskussionsunderlag om en fördjupad ekonomisk och monetär union att EU:s tillsynssystem, i synnerhet , ses över och att översynen bör vara första steget mot inrättandet av en sådan gemensam tillsynsmyndighet . I diskussionsunderlaget framhålls också att bankunionen och kapital-marknadsunionen måste fullbordas för att garantera eurons framtida utveckling och för att förbättra euroområdets och hela EU:s funktion. Kommissionen anför också att [3] beslut att lämna EU innebär att de kvarvarande 27 medlemsstaternas kapitalmarknader måste utvecklas ytterligare och att tillsynsarrangemangen måste stärkas så att det även framöver finns tillfredsställande och stabila förutsättningar för de finansiella marknaderna att stötta ekonomin. Kommissionen föreslår att tillsynen av vissa verksamheter och vissa enheter som är särskilt viktiga för unionen som helhet, eller som har en betydande gränsöverskridande verksamhet, bör skötas av Esa-myndigheterna i stället för av nationella behöriga myndigheter. De europeiska tillsynsmyndigheterna bör också bli mer delaktiga i auktorisationen och tillsynen av enheter från tredjeländer som är verksamma i unionen. Esa-myndigheterna föreslås också få effektivare befogenheter att främja att tillsynsmetoderna blir mer lika inom EU. Enligt kommissionens bedömning är det nödvändigt eftersom de får en större roll när det gäller fördjupad integration av de finansiella marknaderna och när det gäller att stärka den inre marknadens stabilitet. Förslaget innebär att Esa-myndigheterna får i uppdrag att koordinera de nationella tillsynsmyndigheterna för att säkerställa konvergens i tillsynspraxis och i tillämpningen av unionsrätten. Esa-myndigheterna ska enligt förslaget utforma en flerårig strategisk tillsynsplan där det fastställs gemensamma mål för tillsyn. Respektive nationell tillsynsmyndighet ska ta fram ett arbetsprogram som visar hur myndigheten förhåller sig till tillsynsplanen. Esa-myndigheterna ska sedan övervaka genomförandet av arbetsprogrammet. De europeiska tillsynsmyndigheterna behöver enligt kommissionen en lämplig finansieringsbas som gör det möjligt för dem att allokera resurser utifrån vad de behöver för att uppnå sina mål. Det nuvarande budgetarrangemanget begränsar och kommer att fortsätta att begränsa de europeiska tillsynsmyndigheternas verksamhet, eftersom medlemsstater av olika anledningar kan vara ovilliga att höja sina nationella bidrag. Respektive styrs av en tillsynsstyrelse, som är myndigheternas huvudsakliga beslutsfattande organ, och en förvaltnings-styrelse, som ansvarar för att se till att myndigheten fullgör sitt uppdrag och utför de uppgifter den tilldelats samt har hand om vissa frågor som rör myndighetens budget och personal. Förslaget innebär att respektive myndighets förvaltningsstyrelse ersätts av ett exekutivt beslutsorgan (EB). Ledamöterna kommer att utses genom ett öppet förfarande där godkänner en lista över lämpliga ledamöter som kommissionen presenterar för parlamentet. En rad befogenheter förs över från tillsynsstyrelserna till EB. Dessutom innebär förslaget att EB får flera nya befogenheter. förekommer direkttillsyn på EU-nivå genom på två områden: kreditvärderingsinstitut och transaktionsregister. Kommissionen föreslår nu att Esmas tillsynsansvar utökas till att även omfatta tre kategorier av fonder, leverantörer av datarapporteringstjänster, referensvärden och prospekt. Förvaltare av europeiska riskkapitalfonder (European venture capital fund, Euveca), europeiska fonder för socialt företagande (European social entrepreneurship fund, Eusef) och europeiska långsiktiga investeringsfonder (European long-term investment fund, Eltif) ska enligt förslaget ansöka hos om registrering respektive auktorisation av fonderna i stället för hos den nationella behöriga myndigheten. ska också ha ansvaret för tillsynen över att fonderna och förvaltarna lever upp till kraven i de aktuella EU-förordningarna. Det gäller bl.a. fondernas investeringar och tillåtna portföljbolag, kvalificerade investerare och vissa uppföranderegler. lämnade kommissionen två förslag som också innebär att Esa-myndigheterna får utökat tillsynsansvar. Det gäller dels förslaget till förordning om tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland (fakta-PM 2016/17:FPM115), dels förslaget till förordning om en europeisk privat pensionsprodukt (fakta-PM 2016/17:FPM118). Artikel 114 i EUF-fördraget anges som rättslig grund för åtgärden. Det är samma rättsliga grund som för krishanteringsdirektivet. Artikeln ger EU en generell befogenhet att harmonisera medlemsstaternas lagar i syfte att upprätta den inre marknaden och få den att fungera. och rådet beslutar om åtgärder gemensamt enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet. Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritetsprincipen gäller enligt artikel 5.3 i på de områden där EU inte har exklusiv befogenhet. Den innebär att EU ska vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsstaterna, vare sig på central nivå eller på regional och lokal nivå, och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Medlemsstaternas nationella parlament ska se till att subsidiaritetsprincipen följs i utkast till lagstiftningsakter. ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Enligt 10 kap. 3 § riksdagsordningen ska ett utskott, om det finner att utkastet strider mot subsidiaritetsprincipen, lämna ett utlåtande till kammaren med förslag till ett motiverat yttrande. Utskottet ska också lämna ett utlåtande till kammaren om minst fem av utskottets ledamöter begär det. Om utskottet finner att utkastet inte strider mot subsidiaritetsprincipen ska det anmälas till kammaren genom ett protokollsutdrag. I beredningen av ärendet kan utskottet enligt 10 kap. 10 § riksdagsordningen begära information om regeringens bedömning av subsidiaritetsprincipens tillämpning. Regeringen ska i så fall lämna informationen . Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet Kommissionen anser att förslaget är förenligt med både subsidiaritets- och proportionalitetsprincipen. Syftet med ändringarna är att de ska bidra till en mer enhetlig inre marknad, och kommissionen anser att det målet inte kan uppnås om medlemsstaterna agerar på nationell nivå. Att ha en centraliserad tillsyn över Euveca, Eusef och Eltif säkerställer att de förordningar som styr fonderna tillämpas enhetligt i hela EU. När det gäller datarapporteringstjänster motiverar kommissionen förslaget med att sådana tjänster är unionsomfattande och att tillsynen därför inte kan lösas av medlemsstaterna. Samma skäl ger kommissionen avseende kritiska referensvärden och prospekt, där vissa typer av prospekt är gränsöverskridande och kan vara tekniskt komplicerade. Kommissionen anser att en centraliserad tillsyn genom är mer effektiv. Kommissionen påminner också om att de europeiska tillsynsmyndigheterna är unionsorgan och att deras grundförordningar bara kan ändras av unionslagstiftaren. När det gäller proportionalitetsprincipen anser kommissionen att förslaget möjliggör för Esa-myndigheterna att hantera dels de utmaningar som ny utveckling medför, särskilt den tekniska, dels en alltmer omfattande gränsöverskridande verksamhet. Förslaget borde kunna bidra till ökad integration mellan EU:s finansmarknad och den globala finansmarknaden. Regeringen bedömer att förslaget i dess nuvarande utformning i vissa delar är mycket långtgående och innebär en betydande risk för ökad administration som kan leda till lägre effektivitet, oklara ansvarsförhållanden och ökade kostnader för aktörer som är verksamma på finansmarknaden. Målsättningen med förslaget i dessa delar kan i tillräcklig utsträckning uppnås genom att åtgärder vidtas på medlemsstatsnivå, alternativt kan mindre ingripande åtgärder som i tillräckligt hög grad leder till det eftersträvade målet vidtas på EU-nivå. Enligt regeringen går förslaget därmed för långt och strider mot subsidiaritetsprincipen. Nedan redogörs för regeringens bedömning i de delar av förslaget som regeringen anser vara problematiska ur ett subsidiaritetsperspektiv. Syftet med förslaget är, enligt kommissionen, dels att få skalfördelar då granskningen av berörda prospekt kräver högt specialiserade handläggare på de nationella tillsynsmyndigheterna, dels att skapa likvärdiga förutsättningar för emittenterna. Regeringen menar dock att den omfattning av överföring av prospektgranskning från specialiserade emittenter till EU-nivå som kommissionen föreslår kan leda till en mindre effektiv ordning. har uppskattat att av all prospektgranskning kommer att flyttas från till enligt förslaget. Regeringen menar att en ökad direkttillsyn avseende prospektgranskning i vissa fall kan var mer effektiv och minska s.k. regelarbitrage. Fördelar finns också med att centralisera tillsynen av komplexa prospekt till EU-nivå även om sådana prospekt inte vänder sig till investerare utanför den medlemsstat där emittenten har sitt säte. Regeringen pekar dock på att kommissionens förslag verkar vila på en presumtion att prospekt som är utgivna av specialiserade emittenter per definition är komplexa. Förslaget kan, enligt regeringen, medföra att prospekt som varken är gränsöverskridande eller komplexa blir föremål för centraliserad tillsyn, vilket inte skulle skapa det mervärde som kommissionen anger som ett skäl till förslaget. Den ökade mängd ärenden som skulle föras över till innebär också en högre belastning på . Risken är stor för att handläggningstiderna för granskningsärendena blir längre än om granskningen skulle ligga kvar på nationell nivå. Kostnaderna för att översätta prospekt till olika språk kommer också att öka. Förslaget innebär att ska få direkttillsyn över vissa typer av fonder som styrs av direkt tillämpliga EU-förordningar. Även förvaltarna av dessa fonder berörs. Till skillnad från själva fonderna regleras sådana förvaltare av nationell rätt som genomfört ett EU-direktiv. Enligt kommissionen kommer att få uppgiften att se till att förvaltarna följer nationell rätt. Regeringen anger att det väcker betänkligheter. Som regel är nationella myndigheter bäst lämpade att tillämpa den egna rättsordningen. Att en europeisk myndighet skulle ansvara för att svenska rättssubjekt följer svensk lagstiftning framstår enligt regeringen som ineffektivt. Dessutom uppkommer oklarheter i fördelningen av ansvaret för tillsynen mellan och de nationella myndigheterna. Regeringen framhåller också att det finns en risk för att de nationella tillsynsmyndigheterna utarmas på kompetens om alltför många ärenden flyttas till . Dessutom kan den tillsynspraxis som kommer att utvecklas på att vara mindre anpassad till den lokala marknadens behov. Regeringen bedömer att förslaget om strategiska tillsynsplaner kan medföra svårigheter för medlemsstaterna att själva anpassa sitt tillsynsarbete efter egna förutsättningar och behov, som i hög grad är varierande för medlemsstaterna. De gemensamma mål som ska anges i tillsynsplanerna riskerar att antingen bli för allmänt hållna för att passa för alla medlemsstater, eller vara mindre relevanta för en del medlemsstater och därför inte tillföra något mervärde jämfört med den nuvarande ordningen. Arbetet med planerna kommer också att medföra en stor administrativ börda för de svenska myndigheter som berörs. Enligt regeringens mening kan koordinering av de nationella tillsynsmyndigheterna genomföras på ett mindre ingripande sätt utan att riskera en bristande konvergens i tillsynspraxis eller tillämpning av unionsrätten. Det kan enligt regeringen uppnås bl.a. genom att Esa-myndigheterna med stöd av nuvarande mandat ökar sitt fokus på att ge bättre, generellt tillämpliga rekommendationer och råd för tillsynsarbetet. Utskottet är positivt till att det görs en översyn av Esa-myndigheterna och att arbetet fortsätter med att få väl fungerande kapitalmarknader inom EU. Utskottet instämmer med kommissionen i att det är viktigt att öka integrationen och integriteten på finansmarknaden och att värna om den finansiella stabiliteten genom att stärka systemet för finansiell tillsyn. Kommissionens ändringsförslag innehåller dock bestämmelser som riskerar att få till följd att ansvarsförhållandena mellan vad som ska ligga på EU-nivå respektive nationell nivå blir otydliga. Utskottet anser i likhet med regeringen att förslaget kan leda till att tillsynen blir mindre effektiv, mindre förutsägbar och sämre anpassad till nationella förhållanden. Målsättningen med förslaget i dessa delar kan, enligt utskottet, i tillräcklig utsträckning uppnås genom att åtgärder vidtas på medlemsstatsnivå. Alternativt kan mindre ingripande åtgärder som i tillräckligt hög grad leder till det eftersträvade målet vidtas på EU-nivå. Kommissionens förslag innebär att de tre Esa-myndigheterna ska få utökade befogenheter och fler uppdrag. Till stor del är detta kopplat till den ökade direkta tillsyn som föreslås överföras till Esa-myndigheterna. Framför allt föreslås få nya tillsynsuppgifter, bl.a. i fråga om prospekt och tre kategorier av fonder. Förslaget innehåller också nya uppgifter för Esa-myndigheterna att koordinera och likrikta de nationella tillsynsmyndigheternas tillsynsarbete, bl.a. genom strategiska tillsynsplaner. Enligt utskottets bedömning går förslaget för långt när det gäller reglerna om prospekt, vissa typer av fonder och strategiska tillsynsplaner. Utskottet anser att kommissionens förslag verkar vila på en presumtion om att prospekt som är utgivna av specialiserade emittenter per definition är komplexa. Förslaget kan medföra att prospekt som varken är gränsöverskridande eller komplexa blir föremål för centraliserad tillsyn, vilket inte skulle tillföra det mervärde som kommissionen anger som ett skäl till förslaget. Den ökade mängd ärenden som skulle föras över till innebär också en högre belastning på . Risken är därmed stor att handläggningstiderna för granskningsärendena blir längre än om granskningen skulle ligga kvar på nationell nivå. Kostnaderna för att översätta prospekt till olika språk kommer också att öka. Vissa typer av fonder Att föreslås få ansvar för direkttillsyn över vissa typer av fonder och ansvar för att se till att förvaltarna följer nationell rätt väcker betänkligheter hos utskottet. Som regel är nationella myndigheter bäst lämpade att tillämpa den egna rättsordningen. Att en europeisk myndighet skulle ansvara för att svenska rättssubjekt följer svensk lagstiftning framstår för utskottet som ineffektivt förutom att det uppkommer oklarheter i ansvarsfördelningen för tillsynen mellan och de nationella myndigheterna. Det finns också en risk för att de nationella tillsynsmyndigheterna utarmas på kompetens om alltför många ärenden flyttas till . Dessutom kan den tillsynspraxis som kommer att utvecklas på komma att bli mindre anpassad till den lokala marknadens behov. Utskottet bedömer att förslaget om strategiska tillsynsplaner kan medföra svårigheter för medlemsstaterna att själva anpassa sitt tillsynsarbete efter sina egna förutsättningar och behov. De gemensamma mål som ska anges i tillsynsplanerna riskerar att antingen bli för allmänt hållna för att passa alla medlemsstater, eller vara mindre relevanta för en del medlemsstater och därför inte tillföra något mervärde jämfört med den nuvarande ordningen. Arbetet med planerna kommer också att medföra en stor administrativ börda för de svenska myndigheter som berörs. Utskottet bedömer att en koordinering av de nationella tillsynsmyndigheterna i stället kan genomföras på ett mindre ingripande sätt utan att man riskerar att få en bristande konvergens i tillsynspraxis eller tillämpningen av unionsrätten. Exempelvis kan Esa-myndigheterna med stöd av nuvarande mandat öka sitt fokus på att ge bättre, generellt tillämpliga rekommendationer och råd för tillsynsarbetet. Utskottet anser att kommissionens ändringsförslag i de delar som anges ovan strider mot subsidiaritetsprincipen. Därmed föreslår utskottet att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Förteckning över prövade förslag (KOM(2017) 536) slutlig Kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), förordning (EU) nr 1094/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), förordning (EU) nr 345/2013 om europeiska riskkapitalfonder, förordning (EU) nr 346/2013 om europeiska fonder för socialt företagande, förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 2015/760 om europeiska långsiktiga investeringsfonder, förordning (EU) 2016/1011 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och förordning (EU) 2017/1129 om prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad (KOM(2017) 536). Motiverat yttrande från riksdag har granskat kommissionens förslag till och rådets förordning om ändring av förordning (EU) nr 1093/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyndigheten), förordning (EU) nr 1094/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten), förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten), förordning (EU) nr 345/2013 om europeiska riskkapitalfonder, förordning (EU) nr 346/2013 om europeiska fonder för socialt företagande, förordning (EU) nr 600/2014 om marknader för finansiella instrument, förordning (EU) nr 2015/760 om europeiska långsiktiga investeringsfonder, förordning (EU) 2016/1011 om index som används som referensvärden för finansiella instrument och finansiella avtal eller för att mäta investeringsfonders resultat, och förordning (EU) 2017/1129 om prospekt som ska offentliggöras när värdepapper erbjuds till allmänheten eller tas upp till handel på en reglerad marknad (KOM(2017) 536). är positiv till att det görs en översyn av Esa-myndigheterna och att arbetet fortsätter med att få väl fungerande kapitalmarknader inom EU. instämmer med kommissionen i att det är viktigt att öka integrationen och integriteten på finansmarknaden och att värna om den finansiella stabiliteten genom att stärka systemet för finansiell tillsyn. Kommissionens ändringsförslag innehåller dock bestämmelser som riskerar att få till följd att ansvarsförhållandena mellan vad som ska ligga på EU-nivå respektive nationell nivå blir otydliga.