bet · H501SfU5 · 2017-09-22 00:00:00 — Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen och lag om ändring i lagen om särskild utlänningskontroll samt avslår yrkandena i följdmotionen. Regeringens förslag innebär förtydliganden av och Säkerhetspolisens möjligheter att använda tvångsåtgärder vid verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning. En utlänning ska få omhändertas om det är nödvändigt för att förbereda eller genomföra en verkställighet. Om det är lämpligt ska åtgärder få vidtas som behövs för att se till att en utlänning har nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att klargöra identiteten eller medborgarskapet. Vidare föreslår regeringen att ska vara verkställande myndighet vid ny verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning. Polisen får överlämna ett sådant ärende till . Det föreslås också att i vissa fall ska få återlämna ärenden om verkställighet till . Vidare ska under vissa förutsättningar ett barn få tas i förvar om det är sannolikt att ett beslut om avvisning kommer att meddelas av eller om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett sådant beslut. Slutligen föreslås att Säkerhetspolisen i vissa fall ska kunna ta hand om en utlännings pass eller andra identitetshandlingar samt att en placering av en utlänning som hålls i förvar i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest inte ska få pågå än nödvändigt och som längst . Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns en reservation (V). Proposition 2016/17:191 Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs. Tre yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs Förvarstagande av barn m.m., punkt 2 (V) Lagförslagen, punkt 1 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i utlänningslagen (2005:716), 2. lag om ändring i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Därmed bifaller proposition 2016/17:191 punkterna 1 och 2. Förvarstagande av barn m.m. 2016/17:3748 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (MP), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S), (S), (S), (C) och (M). I betänkandet behandlar utskottet proposition 2016/17:191 Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs. I ett utkast till lagrådsremiss som har utarbetats inom lämnades förslag som är aktuella i propositionen. Utkastet har remissbehandlats. I betänkandet Förvar (SOU 2011:17) föreslog bl.a. ett utvidgande av möjligheten att placera en utlänning utanför en förvarslokal av transporttekniska skäl. Även detta förslag är aktuellt i propositionen. Betänkandet har remissbehandlats. Regeringens förslag till riksdagsbeslut framgår av bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En motion har väckts med anledning av propositionen. Förslagen i motionen återges i bilaga 1. Tydligare befogenheter för polisen när beslut om avvisning eller utvisning verkställs Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen och lagen om särskild utlänningskontroll. avslår motionsyrkanden om möjlighet att överklaga beslut om omhändertagande, om lämplighetsbedömning vid tvång för att skaffa nödvändiga handlingar och om förutsättningar för att ta barn i förvar. Jämför reservationen (V) samt det särskilda yttrandet (SD). Omhändertagande för att verkställa en avvisning eller utvisning Enligt regeringen är det av stor vikt för verkställighetsarbetet att har möjlighet att, på det sätt som avsågs när möjligheten att överlämna ett verkställighetsärende till myndigheten infördes, använda tvångsåtgärder när det behövs för att genomföra en verkställighet mot den som inte frivilligt medverkar. Det är enligt regeringen lämpligt att införa en uttrycklig bestämmelse som ger möjlighet att omhänderta en utlänning om det är nödvändigt för att verkställighet ska kunna förberedas eller genomföras. En sådan ordning liknar den som finns på andra områden där har ett ansvar för att genomföra en tjänsteåtgärd. En uttrycklig rätt till omhändertagande innebär att den polisman som ska genomföra åtgärden får befogenhet att använda våld vid ingripandet under de förutsättningar som anges i polislagen. En rätt att omhänderta den som ska avvisas eller utvisas innebär också att det finns en befogenhet att enligt nämnda lag genomföra kroppsvisitation och göra husrannsakan för att söka efter den person som ska omhändertas. Huruvida ett omhändertagande behövs beror på omständigheterna i det enskilda fallet. Utgångspunkten är enligt regeringen att omhändertagandet ska vara så kort som möjligt, som tiden för omhändertagandet måste vara så lång att de nödvändiga åtgärderna som regel kan genomföras. I de allra flesta fall torde det vara tillräckligt med en maximal tid för omhändertagande . Tiden bör kunna utsträckas under ytterligare högst om det finns särskilda skäl. Ett omhändertagande får endast användas i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska uppnås. Regeringen anger att en särskild fråga när det gäller bestämmelser om omhändertagande är bestämmelsens förhållande till bl.a. vissa fri- och rättigheter i regeringsformen och den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövanden, och enligt 9 § andra stycket ska den som blivit omhändertagen tvångsvis kunna få omhändertagandet prövat av domstol utan oskäligt dröjsmål. För andra än svenska medborgare här i riket får dock särskilda begränsningar av de nämnda fri- och rättigheterna göras med stöd av 25 § första stycket 4 och 5. Enligt artikel 5.4 har den som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt rätt att hos domstol begära prövning av lagligheten av frihetsberövandet och att bli frigiven om frihetsberövandet inte är lagligt. Rätten till prövning måste vara effektiv. Den som har fått ett beslut om att han eller hon ska avvisas eller utvisas har möjlighet att överklaga det beslutet. Utlänningen har också möjlighet att när som helst under verkställigheten åberopa att det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1–3 a § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL. Det finns då möjlighet att besluta om inhibition i verkställighetsärendet. När det gäller frågan om huruvida beslutet om omhändertagande för att kunna förbereda eller genomföra verkställigheten av beslutet om avvisning eller utvisning ska kunna överklagas anger regeringen att ställning först måste tas till om det föreslagna omhändertagandet är att betrakta som ett sådant frihetsberövande som avses i . Enligt regeringens bedömning talar längden på omhändertagandet och möjligheten att använda våld enligt polislagen för att det är fråga om ett frihetsberövande i mening. Med hänsyn till den maximala period ett omhändertagande föreslås få vara och att utgångspunkten är att ett omhändertagande i normalfallet kommer att vara mycket kortare än så, skulle ett eventuellt överklagande som regel inte hinna prövas innan frågan förlorar sin aktualitet. Den som berövas friheten genom arrestering eller på annat sätt har rätt att hos domstol begära prövning av lagligheten av frihetsberövandet och att bli frigiven om frihetsberövandet inte är lagligt. har i några avgöranden konstaterat att artikel 5.4 inte tar sikte på sådana kortvariga frihetsberövanden där det i praktiken inte skulle vara möjligt att få lagligheten av frihetsberövandet prövat innan detta har upphört. I ett avgörande pågick ett frihetsberövande i . Det finns också exempel från svensk rätt på andra fall av tillfälliga omhändertaganden av liknande slag där det inte finns någon överklagandemöjlighet, detta gäller t.ex. 26 a § lagen (1957:668) om utlämning för brott och 6 kap. 5 § lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder, där det i båda fallen är möjligt att omhänderta en person . I det nu aktuella förslaget är en förutsättning för omhändertagandet att åtgärden är nödvändig för att verkställigheten av ett slutligt beslut om avvisning eller utvisning ska kunna förberedas eller genomföras. Omhändertagandet får aldrig pågå än , och det krävs särskilda skäl för att omhändertagandet ska kunna förlängas utöver . Det följer dessutom av proportionalitetsprincipen att tiden för omhändertagande inte får vara längre än vad som är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Även med hänsyn till formerna för ingripandet måste åtgärden vara försvarlig, och om tvång måste användas ska det ske endast i den form och den utsträckning som behövs för att det avsedda resultatet ska kunna uppnås. Omhändertagandet får inte förenas med insättning i arrest eller någon motsvarande möjlighet till inlåsning. Det skulle i praktiken inte vara möjligt att annat än i undantagsfall få lagligheten av omhändertagandet prövad innan detta har upphört. Vid en samlad bedömning är de begränsningar som gäller för det föreslagna omhändertagandet sådana att regeringen bedömer att det finns utrymme för att anse att inte kräver att dessa beslut ska kunna överklagas. Den nu föreslagna ordningen omfattar också barnfamiljer och ensamkommande barn. En utgångspunkt är att barn inte i onödan ska utsättas för tvångsåtgärder och att barnets bästa i enlighet med särskilt ska beaktas. Det är därför av vikt att bestämmelsen tillämpas med särskild restriktivitet när det rör barn. I första hand ska andra åtgärder vidtas i form av t.ex. information och motiverande samtal. Om ett omhändertagande ändå måste ske ska tvångsåtgärder, när barn berörs, genomföras med särskild försiktighet och på ett barnanpassat sätt, med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter. Tvång för att skaffa nödvändiga handlingar för verkställigheten och för att utreda identiteten Regeringen anger att ett vanligt förekommande problem inom ramen för och Säkerhetspolisens arbete med att verkställa ett beslut om avvisning eller utvisning är att den som ska lämna landet saknar resehandlingar, t.ex. pass, som behövs för att verkställigheten ska kunna genomföras. Det är också vanligt att det finns osäkerhet om utlänningens identitet eller att hans eller hennes medborgarskap inte är helt klarlagt. I praktiken förekommer det att , när det gäller den som tagits i förvar, försöker lösa problemen genom att med eller utan samtycke föra den person vars avvisnings- eller utvisningsbeslut ska verkställas till hans eller hennes hemlandsambassad eller en annan beskickning för att resehandlingar ska kunna utfärdas eller för att skaffa ett underlag för att kunna klargöra utlänningens medborgarskap eller identitet. JO har uttalat dels att det är tveksamt om bestämmelserna om förvar i utlänningslagen kan tolkas så att det finns ett stöd för att mot utlänningens vilja genomföra ett besök på t.ex. en ambassad i syfte att ordna resehandlingar, dels att det är otillfredsställande att varken lagtext eller förarbeten ger ett tydligt besked om vilka befogenheter har i ett verkställighetsärende. Regeringen anser att de nu berörda åtgärderna är nödvändiga för att verkställigheten av ett avvisnings- eller utvisningsbeslut ska kunna förberedas eller genomföras och att de därmed bör kunna anses falla in under tillämpningsområdet för den regel som föreslås om omhändertagande. Regeringen bedömer att möjligheten för den verkställande myndigheten att använda tvångsåtgärder i dessa fall uttryckligen ska framgå av lag. Det är också en förutsättning för att vidta åtgärder med stöd av den föreslagna bestämmelsen att åtgärden kan antas bli verkningsfull. Om det redan från början står klart att åtgärden inte kan lyckas i ett läge när tvång måste tillgripas för att genomföra den bör åtgärden enligt regeringen inte få vidtas. Det kan exempelvis handla om att den omhändertagne genom kraftigt motstånd gör tydligt att han eller hon inte har för avsikt att medverka vid besök på ambassaden. I bestämmelsen bör detta komma till uttryck genom att åtgärden får vidtas endast om den är lämplig. Det bör också krävas att åtgärden är nödvändig för att beslutet ska kunna verkställas. Om resehandlingar kan ordnas eller medborgarskapet och identiteten kan klargöras på något annat sätt bör möjligheten att vidta åtgärder enligt den föreslagna bestämmelsen inte få utnyttjas. Uppgifter om utlänningar i ärenden som gäller avvisning eller utvisning kan omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Enligt 21 kap. 5 § första stycket OSL gäller sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det kan antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för övergrepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av utlänningar. Därutöver gäller, enligt 37 kap. 1 § första stycket OSL, sekretess i verksamhet för kontroll över utlänningar och i ärende om svenskt medborgarskap för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Vidare gäller att en uppgift som omfattas av sekretess enligt 8 kap. 3 § OSL inte får röjas för en utländsk myndighet, om inte utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning, eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten. I 7 kap. 20 § utlänningsförordningen (2006:97), förkortad UtlF, finns en bestämmelse som möjliggör utlämnande av vissa uppgifter som annars kan omfattas av sekretess. Enligt bestämmelsen får den verkställande myndigheten i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning lämna vissa uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till den stat som avvisning eller utvisning ska ske till, så att en behörig myndighet kan utfärda de resehandlingar som behövs. Det handlar t.ex. om namn, kön, födelsedatum och födelseort. JO har uttalat att sekretessreglerna inte hindrar att uppgifter som får lämnas till en utländsk myndighet lämnas muntligen. Det är av mycket stor vikt att inför ett besök på en ambassad eller en annan beskickning, på samma sätt som skulle ha skett vid ett skriftligt uppgiftslämnande, noggrant överväger vilka uppgifter om utlänningen som enligt 7 kap. 20 § UtlF kan lämnas till den utländska myndigheten i samband med besöket. JO har emellertid ställt sig tveksam till om sekretessen kan upprätthållas i en intervjusituation som polisen inte har någon rådighet över och som görs på ett annat språk. Mot denna bakgrund finns det därför enligt regeringen anledning att särskilt betona att en förutsättning för att eller Säkerhetspolisen ska kunna vidta åtgärder för att utlänningen ska få nödvändiga handlingar för verkställigheten eller för att utlänningens identitet eller medborgarskap ska kunna klarläggas är att åtgärderna är lämpliga. Om en utlänning så kraftfullt motsätter sig ett besök på sin hemlandsambassad att åtgärden framstår som utsiktslös bör myndigheten avstå från besöket eftersom ett sådant besök typiskt sett inte är lämpligt. Enligt regeringen bör och Säkerhetspolisen ta särskild hänsyn till detta i lämplighetsbedömningen. eller Säkerhetspolisen kan dock inte ansvara för vilka frågor som ställs till utlänningen vid exempelvis en personlig intervju som den enskilde självmant deltar i, och det finns inget hinder enligt offentlighets- och sekretesslagen för utlänningen att på annat sätt självmant lämna sådana uppgifter som annars skulle kunna omfattas av sekretess till skydd för utlänningen. Enligt regeringen finns det därför inte något behov av att ytterligare överväga ändringar i sekretesslagstiftningen med anledning av förslaget om en rätt för den verkställande myndigheten att vidta åtgärder för att ordna med nödvändiga resehandlingar. Polisen ska vara ansvarig myndighet för ny verkställighet av beslut som inte har upphört att gälla Ett beslut om avvisning eller utvisning ska enligt utlänningslagen anses verkställt, om utlänningen har lämnat landet. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har verkställts och om utlänningen därefter anträffas här i landet ska beslutet verkställas på nytt om det inte har upphört att gälla (12 kap. 23 § första stycket UtlL). Vid sådan ny verkställighet gäller som huvudregel att det är som har ansvar för verkställigheten. Detta gäller även om efter överlämnande från har ansvarat för den tidigare verkställigheten. Regeringen bedömer att det är en bättre ordning att alltid är ansvarig myndighet för ny verkställighet av ett fortfarande gällande avvisnings- eller utvisningsbeslut. Återlämnande eller överlämnande av ett verkställighetsärende 12 kap. 14 § fjärde stycket UtlL innehåller en möjlighet för att lämna över ansvaret för verkställigheten i ett enskilt ärende till . Detta får ske om personen i fråga håller sig undan och inte kan anträffas utan myndighetens medverkan eller om verket gör bedömningen att det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet. är bunden av verkets bedömning och kan inte neka att ta över ansvaret för verkställigheten. Inte heller anses kunna lämna tillbaka ärendet till verket om det senare visar sig att det inte behövs några tvångsåtgärder för att verkställa beslutet (se prop. 1997/98:173 s. 63). Regeringen föreslår nu att ska få återlämna ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som överlämnat till myndigheten. ska även få lämna över ett ärende till när är verkställande myndighet vid ny verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som inte har upphört att gälla, om samtycker till det. bör ha samma förutsättningar som att ta barn i förvar I 8 kap. 17 § UtlL regleras vilken myndighet som ska besluta i avvisningsärenden. är det som ska fatta beslut om avvisning, oftast när myndigheten prövar frågan om avvisning i samband med gränskontroll, men prövningen kan också bli aktuell vid en inre utlänningskontroll. Ett barn får tas i förvar om det är sannolikt att barnet kommer att avvisas med omedelbar verkställighet eller det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet. Det krävs dock att risken är uppenbar att barnet annars håller sig undan och därigenom äventyrar en verkställighet som inte bör fördröjas och att det inte är tillräckligt att barnet i stället ställs under uppsikt (10 kap. 2 § första stycket UtlL). Ett barn får också tas i förvar om det är fråga om att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning som inte är verkställbart eller ett beslut om utvisning om det vid ett tidigare försök att verkställa beslutet inte har visat sig tillräckligt att barnet ställts under uppsikt (10 kap. 2 § andra stycket UtlL). Det är bara beslut om avvisning med omedelbar verkställighet som täcks av 10 kap. 2 § första stycket UtlL. avvisningsbeslut som är direkt verkställbara faller alltså utanför tillämpningsområdet. I stället gäller då att det krävs ett misslyckat verkställighetsförsök innan det finns förutsättningar att ta ett barn i förvar med anledning av beslut om avvisning. Behovet av att i undantagsfall ta ett barn i förvar för att genomföra en avvisning med omedelbar verkställighet måste enligt regeringen anses vara detsamma oavsett om det är eller som fattat beslutet om avvisning. När fattar ett beslut om avvisning är det fråga om en situation när barnet kanske inte ens har tillåtits att resa in i landet eller enbart har vistats här en . Barnet har då inte hunnit etablera sig i samhället, och förväntningarna på att få stanna i landet har inte hunnit växa fram i samma omfattning som när barnet eller familjen befunnit sig i landet under en längre tids prövning av deras skäl att få stanna kvar här. Det handlar också om situationer där barnet har rest in eller försöker resa in i av andra skäl än ett behov av skydd. Att under sådana omständigheter – innan förvar kan övervägas – kräva att det först skett ett misslyckat verkställighetsförsök, med den psykiska påfrestning det regelmässigt måste innebära för barnet, kan enligt regeringens bedömning inte anses vara lämpligt. I den speciella situation som gäller vid direktavvisning av barn som beslutas av måste i stället en möjlighet att direkt ta barnet i förvar anses öka förutsättningarna för att barnet kan förberedas på lämpligt sätt inför verkställigheten och för att den ska ske på ett humant och värdigt sätt. Sammanfattningsvis är det enligt regeringen inte lämpligt att förutsättningarna för att ta ett barn i förvar är beroende av vilken myndighet som har fattat ett beslut som kan verkställas . I övrigt bör förutsättningarna för att ta ett barn i förvar inte förändras. Regeringen betonar att en utgångspunkt är att barn inte i onödan ska utsättas för tvångsåtgärder och att barnets bästa i enlighet med särskilt ska beaktas. Det är därför av vikt att bestämmelsen tillämpas med särskild restriktivitet när det gäller barn. I första hand ska andra åtgärder vidtas i form av t.ex. information och motiverande samtal. Om ett förvarstagande ändå måste ske ska tvångsåtgärder vidtas med särskild försiktighet och på ett barnanpassat sätt, med hänsyn till det enskilda barnets situation och erfarenheter. Säkerhetspolisens möjlighet att omhänderta en utlännings pass eller andra identitetshandlingar När en utlänning ansöker om uppehållstillstånd när han eller hon kommer till eller därefter eller när ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas får den verkställande myndigheten, med stöd av 9 kap. 4 och 5 §§ UtlL, ta hand om utlänningens pass eller andra identitetshandlingar. Dessa regler är inte tillämpliga när Säkerhetspolisen handlägger ärenden enligt lagen om särskild utlänningskontroll. Det är inte ovanligt att en utlännings passhandling försvinner på verkställighetsstadiet och att det på goda grunder kan antas att utlänningen själv förstört eller gjort sig av med handlingen. Regeringen föreslår att det införs en möjlighet även för Säkerhetspolisen att omhänderta pass eller andra identitetshandlingar. Placering utanför en förvarslokal av transporttekniska skäl Möjligheten att placera en förvarstagen utlänning i kriminalvårdsanstalt, häkte eller polisarrest av transporttekniska skäl framgår av den generella regeln i 10 kap. 20 § UtlL. Det är förhållandevis vanligt att förvarstagna utlänningar placeras i en kriminalvårdsanstalt, ett häkte eller en polisarrest av transporttekniska skäl med hänvisning till att det finns synnerliga skäl. Det har inte ifrågasatts att det ofta finns ett behov av att använda en sådan placering i transportsituationer. Det är angeläget att en sådan placering blir så kort som möjligt eftersom den kan innebära en mer isolerad tillvaro än den vid , där dörrarna är olåsta och den förvarstagne får vistas tillsammans med andra förvarstagna. Enligt regeringen är det otillfredsställande att lagen inte anger hur länge en placering utanför de särskilda förvarslokalerna av transporttekniska skäl får pågå. Regeringen anser att det är angeläget att en sådan placering hålls kort, och föreslår att den högsta tillåtna tiden ska vara . Regeringen anför att lagändringarna bör träda i kraft och föreslår därför att de ska träda i kraft . Enligt regeringen behövs inte några övergångsbestämmelser. Förslagen ska enligt regeringen inte innebära några ökade kostnader för myndigheterna.