bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RSl s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings-taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller åter-rapportering till (s. 10–11). En rapport från ett rådsmöte bör normalt utformas på samma sätt som den kommenterade dagordningen. Rapporter från ordinarie rådsmöten och informella ministermöten bör som huvudregel i sin helhet överlämnas vid återrapportering till även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess. Om det förekommer sådana uppgifter i en rapport bör handlingen sekretessmarkeras. Av rapporten bör det framgå vilken inställning har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske. I de fall ett rådsmöte berört flera statsråds ansvarsområden bör det klart framgå vilka frågor som hör till respektive statsråds ansvarsområde. En kopia av rapporten bör lämnas till . Berörda utskott och får vidare i samband med information och samråd en muntlig redovisning av regeringens företrädare om vad som hänt vid det senaste rådsmötet på det aktuella sakområdet. I 1 kap. 9 § RF anges att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter ska i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än de som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (och , Allmän förvaltningsrätt [, Zeteo], avsnitt 5.3.3). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. har vid en tidigare granskning redogjort för betydelsen av saklighetskravet i 1 kap. 9 § RF (bet. 2007/08:KU6 s. 14 f.). Bland annat refererades till en studie av (, Objektivitetsprincipen, i [red. ], Offentligrättsliga principer, 2005, s. 71 f.). I studien går igenom ett antal fall – från såväl domstolarna som JO och JK – där kravet på saklighet och opartiskhet kommit under rättslig prövning. nämner bl.a. fall som gäller uppträdanden och uttalanden. Enligt har grundlagens krav på saklighet i dessa fall medfört ett krav på hur anställda vid myndigheter uppför sig vid kontakter med allmänheten. Detta betyder enligt att saklighetskravet inte bara gäller vid handläggning av ärenden och de juridiska bedömningarna i samband med dessa, utan även vid faktiskt handlande och ren service visavi medborgarna. förklarar denna till synes vidsträckta tillämpning av 1 kap. 9 § RF med att det ytterst handlar om att upprätthålla förtroendet för den offentliga maktapparaten. Begränsningar i yttranderätten vid kammarsammanträden Bestämmelser om kammarsammanträden finns i 6 kap. riksdagsordningen. Talmannen leder kammarens sammanträden (3 §) men får överlåta åt en vice talman att leda ett sammanträde (4 §). Såvitt nu är av intresse, finns i 16 § andra stycket en föreskrift om begränsningar i yttranderätten vid kammarsammanträden. Ingen får vid ett sammanträde uttala sig nedlåtande om någon annan eller använda personligen förolämpande uttryck eller i övrigt i ord eller handling uppträda på ett sätt som strider mot god ordning. Om någon bryter mot bestämmelsen, får talmannen ta ordet från honom eller henne under den pågående överläggningen. Rätten att ta del av allmänna handlingar Till främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning ska varje svensk och utländsk medborgare enligt 2 kap. 1 § och 14 kap. 5 § tryckfrihetsförordningen (TF) ha rätt att ta del av allmänna handlingar. Med handling avses enligt 2 kap. 3 § första stycket TF en framställning i skrift eller bild samt en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniskt hjälpmedel, exempelvis e-postmeddelanden. En handling är allmän om den förvaras hos en myndighet och enligt 6 eller 7 § är att anse som inkommen till eller upprättad hos en myndighet. En handling anses enligt 2 kap. 6 § TF inkommen till en myndighet när den har anlänt till myndigheten eller kommit någon behörig befattningshavare till handa. Enligt 2 kap. 7 § första stycket TF anses en handling upprättad hos en myndighet när den har expedierats. En handling som inte har expedierats anses upprättad när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till visst ärende, när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten. Rätten att ta del av allmänna handlingar får enligt 2 kap. 2 § TF endast begränsas om det krävs med hänsyn till vissa grundläggande intressen som anges i TF, t.ex. rikets säkerhet eller dess förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation, det allmännas ekonomiska intresse eller skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Begränsningarna ska anges noga i bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, eller i en annan lag som OSL hänvisar till. Av 15 kap. 1 § OSL följer exempelvis att sekretess gäller för uppgifter som rör förbindelser med en annan stat eller i övrigt rör annan stat, mellanfolklig organisation, myndighet, medborgare eller juridisk person i annan stat eller statslös, om det kan antas att det stör mellanfolkliga förbindelser eller på annat sätt skadar landet om uppgiften röjs (”utrikessekretess”). Utlämnande av allmänna handlingar Enligt 2 kap. 12 § TF ska en allmän handling som får lämnas ut på begäran genast eller så snart det är möjligt på stället utan avgift tillhandahållas den som önskar ta del av handlingen. Om en handling inte kan tillhandahållas utan att en sådan del av handlingen som inte får lämnas ut röjs, ska den i övriga delar göras tillgänglig för sökanden i en avskrift eller kopia. Utgångspunkten är alltså att handlingar ska lämnas ut i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående (, Offentlighetsprincipen, 8 uppl., 2010, s. 131 f.). Vidare anges i 2 kap. 13 § TF att den som önskar ta del av en allmän handling även har rätt att mot en fastställd avgift få en avskrift eller kopia av handlingen till den del den får lämnas ut samt att begäran att få en avskrift eller kopia av en allmän handling ska behandlas skyndsamt. Enligt 2 kap. 14 § TF ska begäran att få ta del av en allmän handling göras hos den myndighet som förvarar handlingen, och begäran prövas av myndigheten. Om det finns särskilda skäl får det dock föreskrivas att prövningen vid tillämpningen av bestämmelsen ska genomföras av en annan myndighet. I 6 kap. 3 § OSL anges att om en anställd vid en myndighet, enligt arbetsordningen eller på grund av ett särskilt beslut, har ansvar för vården av en handling, är det i första hand han eller hon som ska pröva om handlingen ska lämnas ut. I tveksamma fall ska den anställde låta myndigheten göra prövningen, om det kan ske utan onödigt dröjsmål. Hantering av framställningar om att få ut allmänna handlingar som förvaras hos Frågor om att lämna ut allmänna handlingar som förvaras i prövas enligt 18 § förordningen (1996:1515) med instruktion för () inom det departement som förvarar handlingarna, om något annat inte är särskilt föreskrivet. I tveksamma fall, eller om den sökande begär det, ska en sådan fråga prövas av ett statsråd i departementet eller – när det gäller handlingar hos – av ett statsråd i Statsrådsberedningen. Frågan får också överlämnas till regeringens prövning. Enligt 2 kap. 15 § första stycket TF ska talan mot beslut av ett statsråd föras hos regeringen. Beslut av regeringen får enligt 6 kap. 7 § tredje stycket OSL inte överklagas. Gallring av allmänna handlingar Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag (2 kap. 18 § TF). Det är huvudsakligen arkivlagen (1990:782) och arkivförordningen (1991:446) som styr myndigheters möjlighet att gallra allmänna handlingar. Huvudregeln enligt arkivlagen (1990:782) är att myndigheters arkiv ska bevaras. Allmänna handlingar får dock under vissa förhållanden gallras. Gallring sker bl.a. för att begränsa arkivens omfattning och för att arkiven inte ska tyngas av handlingar som saknar påtagligt informationsvärde. Vid gallringen ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov (10 § första och andra stycket arkivlagen). Arkivlagens bestämmelser gäller om det inte finns andra bestämmelser om gallring i annan lag eller i förordning (10 § tredje stycket arkivlagen). Handlingar från regeringens och verksamhet bildar tillsammans arkiv. har beslutat om föreskrifter om gallring av allmänna handlingar genom föreskrifter (RKF 2015:4) om ändring i föreskrifter (1999:03) om gallring av allmänna handlingar. Föreskrifterna gäller gallring av allmänna handlingar hos (1 §). Av 2 § framgår att handlingar som har tillfällig eller ringa betydelse ska gallras under de i bestämmelsen angivna förutsättningarna när de inte längre behövs för regeringens eller verksamhet. Enligt 3 § ska vissa handlingar, vars innehåll förts över till eller ersatts av nya handlingar, gallras under de i bestämmelsen angivna förutsättningarna när de inte behövs för regeringens eller verksamhet. JO prövar flera ärenden som gäller hanteringen av framställningar om att få ut allmänna handlingar. I ett flertal beslut har JO uttalat att besked i en utlämnandefråga normalt bör lämnas som begäran har gjorts. Någon eller några dagars fördröjning kan dock godtas om en sådan fördröjning är nödvändig för att myndigheten ska kunna ta ställning till om den efterfrågade handlingen är allmän och offentlig. Härtill kommer att ett visst dröjsmål är ofrånkomligt, om framställningen avser eller fordrar genomgång av ett omfattande material (jämför JO 1981/82 s. 282, JO 1986/87 s. 221 och JO 2002/03 s. 458). I sådana fall kan det vara lämpligt att successivt lämna besked om vad som kan lämnas ut. JO kritiserade i ett beslut (dnr 4506-2102) för att en allmän handling lämnades ut först trots att den borde ha kunnat lämnas ut omgående. Vid en granskning (dnr 639-2012, 2463-2012 och 2732-2012) som JO genomförde med anledning av ett antal anmälningar från journalister konstaterade JO att det i funnits brister i organisation, ansvarsförhållanden och rutiner som bidragit till att tryckfrihetsförordningens krav på att allmänna handlingar ska utlämnas skyndsamt åsidosatts vid upprepade tillfällen. Granskningen tydde på att bristerna var av ett grundläggande slag. JO anförde att organisationen inte var anpassad till offentlighetsprincipen. granskade ett statsråds hantering av en fråga i EU och hur statsrådets hantering förhöll sig till vad som förevarit i (bet. 1997/98:KU25). I sitt ställningstagande inledde utskottet med att konstatera att samråden under sammanträden avslutas med att ordföranden gör sammanfattningar i syfte att klargöra opinionsläget i nämnden. Vanligtvis konstateras att statsråden inte har en majoritet av ledamöterna mot sin uppläggning. Det är möjligt för nämnden att ytterligare klargöra opinionsläget genom att anta ett skriftligt uttalande. Ordförandens sammanfattning eller uttalanden är inte ett mandat i strikt mening eftersom det är regeringen som företräder vid rådets sammanträden. Internationella relationer är regeringens prerogativ. Regeringen är således ansvarig för hur landet företräds i rådet även om samråd med har ägt rum inför rådssammanträdet. Vidare uttalade att det, trots att samrådet inte är konstitutionellt bindande ändå är möjligt att betrakta resultatet av samrådet som ett slags mandat. har tidigare konstaterat att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Av utskottets uttalanden följer att regeringen har ett ansvar att följa mandat. Mandaten kan, anförde utskottet vidare, teoretiskt sett, innehålla olika komponenter. Det är för det första naturligt att mandaten rör ställningstagandet i sakfrågan: bör stödja aktuellt förslag eller ej? För det andra kan det i mandaten också formuleras hur stort kompromissutrymme regeringen har. Regeringen har som regel ett handlingsutrymme för att kunna göra kompromisser under rådets behandling av en fråga. Nämnden kan i sitt mandat ange inom vilka gränser ett sådant kompromissutrymme finns. För det tredje kan mandaten också innehålla nämndens uppfattning om vilka andra länder som kan eller bör bilda allianser med. Vidare kan karaktären på mandaten variera. För det första kan de vara mer eller mindre uttryckligt uttalade. Vissa delar av ett mandat kan bygga på underförstådda förutsättningar. För det andra kan mandaten vara mer eller mindre flexibla. En viss flexibilitet är en förutsättning för att ska kunna hävda sina intressen under rådets förhandlingar. Att medlemsländernas representanter inte är klavbundna av sina parlament är också en förutsättning för att beslutsfattandet i rådet ska kunna vara effektivt. Utskottet har senast i sitt yttrande 1997/98: KU9y vidhållit sin tidigare inställning att det inte är lämpligt att binder regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv i EU-förhandlingarna. I det aktuella granskningsärendet, fortsatte , samman-fattade nämndens ordförande i ett första skede att det fanns en majoritet mot statsrådet. Efter ytterligare några inlägg avslutas samrådet genom att ord-föranden sammanfattar med att statsrådet har ett visst handlingsutrymme inom vilket han bör använda ”sunt förnuft” eftersom det finns ”ett svängrum”. Det fanns med andra ord en från nämnden uttalad flexibilitet i mandatet. Nämnas kan också att påminde om vad utskottet tidigare uttalat om att man kan utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. kan situationer uppstå, t.ex. på grund av ändrade omständigheter, som innebär att regeringen kan bedöma att intressen bäst företräds genom att den svenska ståndpunkten avviker från nämndens mandat. Regeringen måste, anförde utskottet, ha ett visst handlingsutrymme vid rådssammanträdena. Enligt bedömning måste det emellertid föreligga mycket goda skäl för regeringen att göra en sådan avvikelse. Några sådana skäl hade enligt utskottet inte funnits i det aktuella fallet. behandlade utskottet bl.a. en anmälning i vilken ett statsråd kritiserades för sitt uppträdande i kammaren vid besvarande av spörsmål vid en muntlig frågestund (bet. 2005/06:KU20 s. 43 f.). I ärendet kritiserade anmälaren ett statsråd som, enligt anmälaren, skulle ha underlåtit att besvara en fråga som anmälaren hade ställt samt avbrutit anmälarens andra inlägg. I sitt ställningstagande hänvisade utskottet till att det finns bestämmelser om ordningen vid sammanträden i kammaren och att det är talmannen som har att vaka över att dessa bestämmelser följs. Utlämnande av allmänna handlingar har granskat Regerings-kansliets utlämnande av allmänna handlingar, särskilt mot bakgrund av tryckfrihetsförordningens krav på skyndsam handläggning. Utskottet har då betonat att rätten att ta del av allmänna handlingar är en hörnsten i den svenska rättsordningen och är av central betydelse för opinionsbildning, debatt och insyn i och granskning av myndigheternas verksamhet. En begäran om att få ta del av en allmän handling ska, enligt utskottet, behandlas med förtur, och inga obehöriga dröjsmål eller någon omfattande tidsutdräkt får förekomma (se t.ex. bet. 2003/04:KU20 s. 134 f., bet. 2009/10:KU10 s. 14 f. och bet. 2010/11:KU10 s. 31). 2012/13:KU20 s. 219 f.) bedömde utskottet att Regerings-kansliets organisation inte var anpassad till de krav som följer av offentlighets-principen mot bakgrund av iakttagelser i utskottets granskning av hantering av en begäran om att ta del av allmänna handlingar. Utskottet förutsatte att man inom skulle påskynda det förbättringsarbete som hade inletts för att tryckfrihetsförordningens skyndsamhetskrav ska kunna upprätthållas vid handläggningen av utlämnandeärenden. 2013/14:KU20 s. 130 f.) granskade utskottet hantering av ett ärende där Sida bett om samråd med departementet om utrikessekretess i ett utlämnandeärende hos myndigheten. Beredningen av ärendet i tog drygt . konstaterade att tidsutdräkten i det aktuella fallet, trots departementets hänvisning till att det krävde en noggrann sekretessprövning, svårligen kunde anses överensstämma med grundlagens skyndsamhetskrav. Utgångspunkten, framhöll utskottet, är att handlingar ska lämnas ut i direkt anslutning till begäran, dvs. i princip omgående. En sekretessprövning som fördröjer utlämnandet bör i enlighet med vad JO uttalat godtas om den framstår som rimlig, men ska då prioriteras framför den löpande verksamheten. Utskottet upprepade vikten av att har den organisation och de rutiner som krävs för att offentlighetsprincipen och kravet på skyndsamhet ska kunna upprätthållas och att det förbättringsarbete som har inletts påskyndas. Utskottets granskning har avsett följande tre frågeställningar: – Har regeringen vid förhandlingarna om EU:s nya vapendirektiv gått utöver det förhandlingsmandat som regeringen har fått från ? – Har regeringens hantering av en begäran om att få ta del av allmänna handlingar och gallring av allmänna handlingar stått i överensstämmelse med gällande regler? – Har ett uttalande av statsrådet om halvautomater i en interpellationsdebatt varit förenligt med kravet på saklighet och opartiskhet i 1 kap. 9 § regeringsformen? Utskottet har därför genom skrivelser som sänts till begärt svar på följande frågor: Vilken ståndpunkt framfördes av den företrädare vid möten i rådsarbetsgruppen GENVAL beträffande revidering av EU:s vapendirektiv avseende förslagen i artikel 5 (2) om obligatoriska läkarundersökningar, artikel 6 (4) om distanshandel med skjutvapen och punkten A (ii) 7 i bilagan om halvautomatiska skjutvapen? Hur förhöll sig den framförda ståndpunkten till de svenska ståndpunkter som hade förankrats vid överläggningen i justitieutskottet och sedermera även i ? Vilka ståndpunkter framförde statsrådet om förslagen avseende obligatoriska läkarundersökningar, distanshandel med skjutvapen och halvautomatiska skjutvapen vid möten i den 10–och den 9–? Hur förhöll sig dessa ståndpunkter till ståndpunkter som tidigare förankrats i ? Har vid sidan av dessa möten någon svensk ståndpunkt förts fram i fråga om obligatoriska läkarundersökningar, distanshandel med skjutvapen och förbud mot halvautomatiska skjutvapen, och hur förhöll sig den i så fall framförda ståndpunkten till de ståndpunkter som tidigare förankrats i justitieutskottet och ? Återspeglar de skriftliga återrapporterna fullt ut det svenska agerandet vid rådsmötena? I kammaren (prot. 2015/16:97) svarade statsrådet på interpellation 2015/16:542 om vapendirektivet och anförde bl.a. att det ”På marginalen finns det fel i protokollen, […]” (anförande 49). Utskottet begär att få ta del av de protokoll som avses samt en redogörelse för i vilka avseenden de är missvisande beträffande agerande. Utskottet begär att få ta del av e-postmeddelanden och andra handlingar som har skickats mellan och om EU:s vapendirektiv . Utskottet begär att få ta del av de handlingar (t.ex. textförslag) som lämnats till rådsarbetsgrupper, ordförandeskapet och kommissionen i fråga om förslagen avseende obligatoriska läkarundersökningar, distanshandel med skjutvapen och halvautomatiska skjutvapen. Utskottet begär även att få ta del av handlingar som har inkommit från nämnda grupper i dessa frågor. Vilka kommentarer föranleder anmälarens påstående om att statsrådet inte har lämnat korrekt uppgift i kammaren?