bet · H501FiU9 · 2017-10-12 00:00:00 — Utskottet föreslår att redogörelse /17:RR5 Riksrevisorernas årliga rapport läggs till handlingarna. Utskottet anser att den årliga rapporten fyller en viktig funktion och ger förutsättningar för att diskutera de viktigaste iakttagelserna från revisionen . De generella slutsatser som riksrevisorerna drar och som baseras på mer specifika iakttagelser från den årliga revisionen av de statliga myndigheterna är värdefulla, eftersom den typen av rapportering inte presenteras för annat än i den årliga rapporten. Utskottet noterar att vissa iakttagelser som riksrevisorerna har gjort tidigare och som utskottet då har kommenterat återkommer även . förekommer brister och otydligheter i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet liksom att det är vanligt att myndigheter får undantag från det ekonomiadministrativa regelverket. Utskottet välkomnar att riksrevisorerna genomfört förbättringar av strukturen i den årliga rapporten i enlighet med de önskemål utskottet framförde i förra årets betänkande. Redogörelse /17:RR5 Riksrevisorernas årliga rapport . Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut lägger redogörelse /17:RR5 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (SD), (S), (C), (SD), (L), (KD), (M), (S), (M), (C), (MP), (S), (V) och (S). Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska riksrevisorerna samla de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen i en årlig rapport och överlämna den till . Den årliga rapporten överlämnades i form av en redogörelse (2016/17:RR5). Till skillnad från hanteringen av rapporter från effektivitetsrevisionen krävs det i det här fallet ingen svarsskrivelse från regeringen. Det finns inte heller några krav på återrapportering från regeringen i budgetpropositionen eller årsredovisningen för staten. Inga motioner har väckts med anledning av redogörelsen. informerade riksrevisorerna utskottet om den årliga rapporten . Utskottets förslag i korthet lägger redogörelsen Riksrevisorernas årliga rapport till handlingarna. Den årliga rapporten i sammandrag Riksrevisorernas årliga rapport består av ett avsnitt med generella iakttagelser från effektivitetsrevisionen, vilka baserar sig på granskningsrapporter som publicerats , och ett avsnitt med generella iakttagelser från den årliga revisionen 2016. De generella iakttagelserna från effektivitetsrevisionen redovisas under de sex rubrikerna • Säkerhet och trygghet • Offentliga finanser, skatter och finansmarknad • Utbildning och arbetsmarknad • Offentliga investeringar, klimat och miljö • Socialförsäkringar och ekonomisk trygghet • Förvaltningspolitiska och mer principiella frågor. På samma sätt redovisas de generella iakttagelserna från den årliga revisionen under sex rubriker • Regelverket för den statliga redovisningen behöver utvecklas • Reglerna för avgiftsfinansiering är otydliga • Riktlinjerna för redovisningen av intern styrning och kontroll är otydliga • Kontrollerna av användningen av forskningsbidrag brister • Reglerna för hantering av bemyndiganden behöver utvecklas • Förebyggande arbete mot oegentligheter behöver stärkas. I två bilagor redovisas sedan dels en förteckning över granskningsrapporterna från effektivitetsrevisionen , dels en redovisning av samtliga myndigheter med modifierade revisionsberättelser eller med en upplysning i revisionsberättelsen. Generella iakttagelser från effektivitetsrevisionen Statens verksamhet är omfattande och komplex. Det innebär att ganska få granskningar kan göras inom varje utgiftsområde, vilket begränsar förutsättningarna för att dra generella slutsatser som baserar sig på det gångna årets granskningar i den årliga rapporten. Säkerhet och trygghet har hamnat i samhällets fokus. I granskningsplan 2016/17 inriktades revisionen bl.a. mot samhällets krisberedskap och rättsväsendets myndigheter. Det stora antalet flyktingar , inte minst , har inneburit stora påfrestningar på den offentliga förvaltningen och kommit att sätta dess krisberedskap på prov. Även om funnit att regeringen i huvudsak lyckats fullfölja sina kärnuppgifter har man också sett att det brustit i samverkan mellan myndigheter (RiR 2017:4). arbete med att ordna boenden åt asylsökande hade kunnat skötas mer effektivt och kostnaderna minskats väsentligt (RiR 2016:10). Vidare anser att systemet med avräkningar inom biståndsramen för att finansiera delar av asylmottagandet skapar osäkerhet om hur mycket som återstår för biståndet (RiR 2016:17). Regeringen hade behövt ta större ansvar för att de tillfälliga gränskontroller som upprättades vid inre gräns verkligen fick önskad effekt (RiR 2016:26). Såväl regeringens uppdrag till som polisens interna beslut och instruktioner var otydliga. Enligt brast även regeringens styrning och uppföljning av insatsen. har funnit att även om regeringen, ansvariga myndigheter och vidtog förberedelser i rimlig omfattning och hade god krisberedskap efter den brittiska folkomröstningen om EU-medlemskapet, som befarades kunna orsaka en finansiell kris, saknades rutiner för att snabbt ställa om från normal verksamhet till krisorganisation (RiR 2016:33). anser också att utrikesförvaltningens krisberedskapsorganisation har förändrats och utvecklats väsentligt sedan flodvågskatastrofen 2004. är den ändamålsenlig och har goda förutsättningar att hantera en större kris (RiR 2016:13). Offentliga finanser, skatter och finansmarknad De generella iakttagelserna av granskningar inom området offentliga finanser är att regeringar underskattat de offentligfinansiella utmaningarna och fört en finanspolitik som inte leder till att man når överskottsmålet. Riksrevisorerna menar att transparensen i budgetpropositionen fortfarande brister och att bl.a. prognosernas innebörd behöver förtydligas för att stärka förutsättningarna för en effektivt utformad finanspolitik (RiR 2016:27). Beräkningarna av de offentliga utgifterna är bristfälliga, eftersom de bortser från hur förändringar i fråga om befolkningens storlek och ålderssammansättning påverkar kommunernas utgifter för vård, skola och omsorg. Kvaliteten på regeringens makroekonomiska prognoser brister (RiR 2017:11), bl.a. har den offentliga konsumtionen underskattats medan hushållens konsumtion och lönesumman överskattats markant. Det har enligt inneburit att den offentliga sektorns skatteinkomster i genomsnitt har överskattats. I en granskning av redovisningen av skatteutgifter (RiR 2017:12) konstaterar att intentionen till trots, möjliggör redovisningen inte att skatteutgifter kan prövas på samma noggranna sätt som utgifter och anslag. Regelförenklingsarbete i skattesystemet bedrivs enligt granskning i låg takt, och de förändringar som föreslås är av begränsad omfattning (RiR 2016:20). I granskningsplanen 2016/17 prioriterades granskningar inom området utbildning och arbetsmarknad därför att brister i utbildningsväsendet och på arbetsmarknaden riskerar att påverka samhällets funktionssätt. Den generella slutsatsen av granskningarna inom området är att utmaningarna inom utbildningssystemet och arbetsmarknaden kvarstår. För att kunna utveckla den förberedande utbildningen inom det s.k. etableringsuppdraget konstaterar att det behövs kunskap om insatsens effekter på individnivå (RiR 2016:21). Det utrymme som finns för en flexibel användning av insatsen främjar inte hushållningen med resurser, och analysen vid upphandling av utbildningen kan enligt stärkas. I den årliga rapporten konstateras vidare att lärosätena har svårt att identifiera efterfrågan på fortbildning och att kunskapen om den därmed är begränsad. En majoritet av lärosätena anser att deras uppdrag är otydligt och efterfrågar både tydligare uppdrag och tydligare incitament (RiR 2016:15). Trots att fått utökade resurser för att utöva arbetsmiljötillsyn på arbetsplatserna har funnit att antalet inspektioner på arbetsplatser ändå minskat (RiR 2016:23). Arbetsmiljöstatistiken möjliggör inte heller bedömningar av hur stora arbetsmiljöproblemen är eller hur många som är drabbade. Offentliga investeringar, klimat och miljö Investeringar i och underhåll av samhällets realkapital och produktionsförutsättningar, bl.a. offentliga investeringar, energisystem, klimat och miljö, tar stora offentliga resurser i anspråk. Infrastrukturen spelar också en avgörande roll för den ekonomiska utvecklingen i . I granskningsplanen 2016/17 konstaterade att det finns stora utmaningar inom dessa områden när det gäller såväl kvalitet och anpassning till växande behov som omställning till bättre klimatanpassning. Den generella slutsats som drar av sina granskningar inom området är att det finns brister i de samhällsekonomiska bedömningar som ligger till grund för investeringar i infrastruktur och energi. Detta är iakttagelser från granskningarna av statliga investeringar i allmänna farleder (RiR 2016:30), underhåll av vägar (RiR 2017:8) och granskningen av Svenska kraftnäts investeringar i stamnätet (RiR 2016:28). har också i en granskning av statens förorenade områden (RiR 2016:25) konstaterat att endast delar av statens saneringsbehov är kända, vilket innebär att de framtida kostnaderna är osäkra och att det behövs bättre underlag för prioriteringar och samhällsekonomiska bedömningar. Socialförsäkringar och ekonomisk trygghet konstaterade i granskningsplanen 2016/17 att sjukfrånvaron ökat och att prognoserna visar på fortsatta ökningar om än i lägre takt. Därför prioriterades granskningar av bl.a. regelverket och kontrollfunktionerna i sjukförsäkringen. generella slutsats av de granskningar som gjorts sedan den förra årliga rapporten är att det finns brister i regler och tillämpning som medför för höga kostnader och ett mindre effektivt stöd till de försäkrade. I en granskning har funnit att olika men i övrigt jämförbara individer fått olika beslut när det gäller fortsatt sjukskrivning (RiR 2016:31). I en annan granskning konstaterar att arbete med att stävja felaktiga utbetalningar förefaller ha prioriterats ned (RiR 2016:11). Bostadsbidraget hjälper i lägre utsträckning än tidigare förmånstagarna över gränsen ”låg ekonomisk standard”, eftersom stödet halkat efter inkomst- och kostnadsutvecklingen i övriga samhället så att färre hushåll är berättigade till bidraget och att det är till mindre hjälp för dem som får det (RiR 2017:9). Överlag är redovisning av pensionssystemet i den s.k. ändamålsenlig menar , men det finns bl.a. brister i redovisningen av balanseringsmekanismens effekter på äldres ekonomiska standard och hur den ekonomiska utsattheten utvecklas bland äldre (RiR 2017:7). Förvaltningspolitiska och mer principiella frågor De granskningar som gjorts inom detta område visar att det finns utrymme för att effektivisera statsförvaltningen i olika avseenden. Detta har iakttagit i granskningen om tingsrätters effektivitet och produktivitet (RiR 2017:6), i granskningen av Statens servicecenter (RiR 2016:19) och granskningen av kommunersättningar för migration och integration (RiR 2017:10). Granskningen av Statens servicecenter (SSC) visar att myndigheten haft otillräckliga förutsättningar att starta och bedriva sin verksamhet, bl.a. därför att myndigheterna inte behöver ansluta sig till SSC:s tjänster utan kan behålla sina egna ekonomisystem till 2023. handläggning av kommunersättningar visar att systemet är dyrt, omodernt och onödigt krångligt. Användningen av myndigheternas delårsrapporter är dessutom begränsad i förhållande till insatta resurser (RiR 2016:16). Utvecklingen av e-förvaltningen går långsamt i . I granskning av den offentliga sektorns digitalisering (RiR 2016:14) har man t.ex. funnit att utvecklingen av e-förvaltningen inte varit kostnadseffektiv, bl.a. därför att styrningen varit kortsiktig, decentraliserad och präglad av brist på helhetsansvar. Flera av granskningar visar att myndigheternas interna styrning och kontroll kan stärkas och att internrevisionen inte alltid har de förutsättningar som krävs för att kunna bedriva arbetet i enlighet med god sed (RiR 2017:5). konstaterar vidare att motiven till statens bolagsinnehav behöver följas upp och förtydligas (RiR 2017:1). bedömer också att stora delar av verksamhet saknar motiv för att vara statligt ägda utifrån det nuvarande samhällsuppdraget (RiR 2016:18). Avslutningsvis tyder ett par av granskningar på att det i vissa statliga verksamheter finns risk för intressekonflikter och begränsad insyn. Ett exempel rör läkemedelsområdet där intressekonflikter riskerar att resultera i felprioriteringar (RiR 2016:9). Ett annat exempel rör statens styrning av vården som visar att regeringen i stor utsträckning använt överenskommelser med Kommuner och Landsting för att styra hälso- och sjukvårdens utveckling i stället för att använda som är den centrala förvaltningsmyndigheten inom området (RiR 2017:3). Generella iakttagelser från den årliga revisionen De generella iakttagelserna från den årliga revisionen avser brister och problem som förekommer inom flera myndigheter. I flera fall avser det brister som påpekats av , men där förbättrande åtgärder ännu inte har genomförts eller fått tillräckligt genomslag. Regelverket för den statliga redovisningen behöver utvecklas I den årliga rapporten konstaterar riksrevisorerna att det under har pågått ett arbete inom EU, under ledning av , för att skapa harmoniserade redovisningsstandarder av hög kvalitet som underlag för finanspolitiska ramverk, där också behovet av ett tydligt ramverk för årsredovisningen för staten betonas. Mot bakgrund av den osäkerhet som råder om när en sådan harmonisering kan bli verklighet bedömer att det är angeläget att utveckla eller tillämpa ett regelverk för årsredovisningen för staten som är utformat för att ge en rättvisande bild. Detta är inte fallet enligt eftersom budgetlagen inte är ett ramverk för finansiell rapportering som har utformats i syfte att uppnå en rättvisande bild. anser att regeringen också bör utreda hur statens innehav av aktier i hel- och delägda bolag bör redovisas för att ge en enhetlig och transparent redovisning både inom myndigheter och i årsredovisningen för staten. Den metod som används för att värdera aktier och andelar i hel- eller delägda företag är den s.k. kapitalandelsmetoden, vilken enligt är en ganska ovanlig metod för att värdera ett innehav av hel- eller delägda företag i en årsredovisning. Det var i samband med att noterade problem med att värdera statens innehav av aktier i som frågan väcktes om kapitalandelsmetoden är lämplig som värderingsmetod av statens aktieinnehav. har också redovisat iakttagelser kring Kammarkollegiets redovisning av andelar i hel- eller delägda företag, vilket resulterat i en modifierad revisionsberättelse för Kammarkollegiet. konstaterar att många undantag från redovisnings- eller finansieringskrav har funnits i regleringsbreven och att om regeringen betraktar dem som permanenta bör man överväga om de i stället ska anges i myndighetens instruktion. En del undantag som gäller resultatredovisningen är onödiga anser eftersom de redan enligt förordningar har en relativt fri form. anser att undantag från redovisningsregler inte ska göras för att anpassa redovisningen till regeringens behov eller för att förenkla administrationen vid myndigheterna. Avslutningsvis tar riksrevisorerna upp frågan om delat ansvar mellan myndigheter och konstaterar att man i den årliga rapporten lyft fram att delat ansvar medför risker för oklar ansvarsfördelning och kan få negativa konsekvenser för redovisning, styrning och uppföljning. När ansvaret är delat mellan en myndighet och regeringen eller blir riskerna särskilt påtagliga. Regeringen och omfattas dessutom inte av myndighetsförordningen och förordningen om intern styrning och kontroll. anser att man bör göra en översyn av frågan. Reglerna för avgiftsfinansiering är otydliga rapporterar även om brister och otydligheter i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet. De otydligheter i regleringen och de motstridigheter som finns i styrningen av hur myndigheter får ta ut avgifter, hur verksamheten ska finansieras och hur över- eller underskott ska hanteras har lett till att den årliga revisionen har lämnat 11 revisionsberättelser med upplysningar (som inte utgör en modifierad revisionsberättelse). I den årliga rapporten tas bl.a. etikprövningsnämnderna och upp som exempel på myndigheter som för sin avgiftsfinansierade verksamhet har full kostnadstäckning som ekonomiskt mål. Etikprövningsnämnderna har inte uppnått full kostnadstäckning , och har med målet om full kostnadstäckning rätt att använda anslagsmedel. Inom universitets- och högskoleområdet förekommer det dessutom uppdragsverksamhet med krav på full kostnadstäckning där ackumulerade överskott är stora i förhållande till omsättningen. Myndigheterna inom denna sektor har dessutom undantag från att i en särskild skrivelse till regeringen föreslå hur överskotten ska användas. Vidare uppmärksammar att () har rätt att medge undantag från den samrådsskyldighet som myndigheterna har med ESV och att sådana undantag även görs för avgiftsfinansierad verksamhet där det förekommer otydliga villkor eller stora underskott eller överskott. Riktlinjerna för redovisningen av intern styrning och kontroll är otydliga Förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll säkerställer enligt inte att myndigheterna redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt ansvar för intern styrning och kontroll. ifrågasätter liksom tidigare därför värdet av det nuvarande intygandet av att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Tydligheten skulle öka om myndigheternas ledning var tvungen att ta ställning till hur de redovisade bristerna i den interna styrningen och kontrollen påverkat årsredovisningen. konstaterar att i 30 av de granskade årsredovisningarna har myndigheterna redovisat att det finns brister eller risker, utan att redovisa eventuella effekter på årsredovisningen. Vidare varierar beskrivningarna i årsredovisningarna mycket och det finns en sammanblandning av begreppen risk och brist. Användning av anslagsmedel för andra ändamål än vad beslutat har fyra myndigheter använt anslagsmedel på ett felaktigt sätt, bl.a. i , social utvärdering och . Det handlar om kostnader som skulle ha lånefinansierats och inte belastat anslaget eller kostnader som myndigheterna enligt gällande förordningar inte haft rätt att belasta anslaget med. Förordningarna på området är tydliga konstaterar och betonar att det är viktigt att myndigheterna följer dessa så att regeringen får en rättvisande bild av hur myndigheterna utnyttjar anslagen. Kontrollen av hur forskningsbidrag används brister Ett flertal statliga myndigheter har i uppgift att på olika sätt stödja forskning, bl.a. genom att dela ut bidrag till forskning, utveckling och innovation. lämnade de fem största finansiärerna i bidrag. Andelen av de sammanlagda statliga forskningsmedlen som förmedlas via de statliga forskningsfinansiärerna har ökat från . bedömer att det finns brister i systemet för de statliga forskningsfinansiärernas uppföljning av lämnade bidrag. Uppföljningen är så övergripande att anser att det är svårt att göra en bedömning av vad bidragen använts till. Det finns också en risk att eventuella felaktigheter inte korrigeras eftersom uppföljningen släpar efter. Uppföljning och villkor för vilken typ av kostnader som bidraget får användas till skiljer sig åt mellan de forskningsfinansierande myndigheterna, vilket också försvårar bedömningen av om vad bidragen använts till. fanns det i utbetalda och oförbrukade forskningsbidrag hos mottagare i staten. Ytterligare medel kan finnas hos mottagare utanför staten, men det finns inte tillräckligt tillförlitliga uppgifter om dem för att man ska kunna dra några slutsatser. En samlad modell eller struktur för vad som utgör en rimlig nivå på kontroll och uppföljning av de forskningsbidrag som staten har lämnat kan förbättra hushållningen av statens medel och skulle förbättra regeringens och möjligheter att utvärdera resultat. Reglerna för hanteringen av bemyndiganden behöver utvecklas Cirka 60 myndigheter har fått ramar för bemyndigande i sina regleringsbrev. har fyra myndigheter överskridit sin bemyndiganderam. Ett delat ansvar mellan myndigheter försvårar även möjligheten att ha kontroll på ingångna avtal och att se till att ramar inte överskrids konstaterar . rekommenderar att regeringen ser över relevanta förordningar och föreskrifter för hanteringen. Redovisningsreglerna bör förtydligas, och arbetet med att förbättra styrningen genom framför allt regleringsbrev bör fullföljas. Förebyggande arbete mot oegentligheter behöver stärkas Den årliga revisionens uppgift är att se till att myndigheternas årsredovisningar inte innehåller väsentliga felaktigheter, oavsett om de beror på fel eller oegentligheter. Det gör genom att identifiera vilka risker som finns för att det ska bli väsentliga felaktigheter i årsredovisningen. Risker för felaktigheter på grund av oegentligheter är sällan beloppsmässigt väsentliga. Det innebär att risker med koppling till oegentligheter ofta inte är fokus för en revision, men när oegentligheter upptäcks rapporteras de till myndigheterna oavsett belopp. Förekomsten av oegentligheter kan påverka möjligheter att genomföra revisionen, t.ex. när ledningen kan antas vara inblandad eller misstänkt. har det påverkat revisionen av årsredovisningen för . Medvetenheten om och skyddet mot oegentligheter vid myndigheter behöver stärkas generellt menar och rekommenderar regeringen att se över hur regleringen kan stärkas i detta avseende. nämner i sammanhanget att några myndigheter, t.ex. Sida och , har inrättat s.k. visselblåsarfunktioner för att stärka skyddet mot oegentligheter. förutsättningar att diskutera revisionsfrågor Utskottet har tidigare konstaterat att sedan bildades har förutsättningar att diskutera revisionsfrågor förbättrats (t.ex. bet. 2014/15:FiU9). Utskottet har också framhållit att frågor om revision är aktuella i året runt eftersom granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen behandlas av utskotten under hela riksdagsåret. I betänkandet över den årliga rapporten vidhöll utskottet sin uppfattning att den årliga rapporten fyller en viktig funktion när den översiktligt och sammanhållet ger en bild av revisionsarbetet (bet. 2016/17:FiU9). Utskottet framhöll också de generella slutsatser som riksrevisorerna drar och som baseras på mer specifika iakttagelser från den årliga revisionen av de statliga myndigheterna och konstaterade att den typen av rapportering inte presenteras för annat än i den årliga rapporten. Innebörden av begreppet ”de viktigaste iakttagelserna” och utformningen av den årliga rapporten Utskottet har resonerat om vad det innebär att riksrevisorerna ska samla ”de viktigaste iakttagelserna” i den årliga rapporten. I betänkandet över den årliga rapporten skriver utskottet att det självklart är bra om det finns underlag för generella slutsatser på olika områden men att en iakttagelse mycket väl kan vara viktig även om den begränsas till ett mer avgränsat område och bygger på en enskild granskning (bet. 2007/08:FiU8). I förra årets betänkande över den årliga rapporten (bet. 2016/17:FiU9) kommenterade utskottet utformningen av den årliga rapporten som innehöll ett omfångsrikt avsnitt på ca 35 sidor med resultatet från den årliga revisionen och sammanfattningar av samtliga effektivitetsrevisionens granskningar sedan föregående års årliga rapport publicerades. För att ta vara på den möjlighet som riksrevisorerna har enligt lagen om statlig revision att översiktligt redovisa de viktigaste iakttagelserna från revisionen och värna en effektiv resursanvändning i myndigheten menade utskottet att det fanns anledning för riksrevisorerna att överväga vilket syfte ett sådant omfångsrikt avsnitt fyller i den årliga rapporten. En mer översiktlig redovisning i en bilaga förordades för det fall riksrevisorerna ville redovisa sådana sammanfattningar även framöver.