bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — Genomgången visade enligt att riktlinjerna i grunden stod sig bra, men att det fanns behov av förtydliganden på några punkter. Med anledning av detta fattade beslut om nya riktlinjer, vilka trädde i kraft . I de nya riktlinjerna förtydligas att statsråd och statssekreterare själva får avgöra om en tjänsteresa ska genomföras, vilket varit praxis. I de nya riktlinjerna finns även förtydliganden när det gäller framför allt flyg- och hotellbokningar samt hanteringen av bonuspoäng. Av promemoriorna framgår att infrastrukturminister kände till att statssekreterare genomförde ett stort antal resor i tjänsten, vilket låg inom hans uppdrag. Efter flertalet av resor har skriftliga rapporter upprättats av medföljande tjänstemän eller av tjänstemän vid utlandsmyndigheten i besökslandet. Rapporterna har därefter distribuerats inom och till berörda myndigheter. I några fall har medföljande tjänstemän rapporterat muntligt inom . Enligt var det först i anslutning till att departementet gjorde en genomgång av samtliga resor som statssekreterare hade gjort under den innevarande mandat-perioden som infrastrukturministern fick full insyn i hur statssekreterarens resor genomförts. I anslutning till att departementet gjorde genomgången informerades departementschefen om vad genomgången visade. Efter att infrastrukturministern hade fått full insyn i hur statssekreterare resor genomförts vidtog hon enligt promemoriorna omedelbara åtgärder, vilka ledde till att regeringen beslutade att anställning som statssekreterare skulle upphöra. Utskottet kan inledningsvis konstatera att departementscheferna genom arbetsordningar för sina departement möjliggjort för andra statsråd och chefstjänstemän inom departementen att fatta flera beslut, framför allt i interna frågor av administrativ karaktär eller som har att göra med beredningen av regeringsärenden. Detta innebär dock inte att departementscheferna och övriga statsråd är ansvariga inför . När det gäller den aktuella granskningen noterar utskottet att infrastruktur-ministern inte har haft insyn i sin statssekreterares resor, trots att denne var hennes närmaste medarbetare. Utskottet kan dock konstatera att statsrådet ingrep skyndsamt då situationen kom till hennes kännedom. Granskningen ger inte anledning till något ytterligare uttalande från utskottets sida. 4.6 Statsministerns och utrikesministerns användning av ordet diktatur I en anmälan till (dnr 381-2016/17), bilaga A4.6.1, begärs det att utskottet granskar statsminister användning av ordet diktatur. Anmälaren framhåller att konsekvent har uppgett att han inte avser att beteckna som en diktatur. har han enligt anmälaren i en regeringsförklaring använt ordet diktatur för att beskriva militärstyre i . I anmälan hänvisas även till att det på regeringens webbplats finns en rapport framtagen av om de mänskliga rättigheterna i . Mot bakgrund av innehållet i rapporten och innebörden av ordet diktatur förefaller det enligt anmälaren svårbegripligt att inte vill beteckna som en diktatur när han – och helt riktigt – har betecknat regim i som en diktatur. Enligt anmälaren bör granska hur regeringens beredning har gått till i redovisade ärenden. Närmare bestämt bör utskottet granska beredningen av regeringsförklaringen i förhållande till beredningen av statsministerns nu aktuella uttalande om . Vid granskningen bör det också enligt anmälaren närmare utredas på vilket underlag statsministern har grundat sitt val att inte beteckna som en diktatur. Till grund för granskningen har legat bl.a. två promemorior som upprättats inom , bilaga A4.6.2–3. I regeringsförklaringen behandlade statsminister bl.a. asylrätten (s. 3 f.). Han framhöll att ansvaret för asylrätten måste delas både inom EU och inom . I denna del uppgav han även bl.a. följande (s. 4): Många människor gör viktiga insatser. Det är lärare som gör sitt yttersta för att ge barn en ny start i . Det är fotbolls- och bandytränare som välkomnar nya spelare i laget. Det är volontärer som hjälper till med läxor. Så kan dagens nyanlända, precis som de som en gång flydde diktaturens eller kriget på , snabbare bli en del av vårt samhälle och vara med och bygga . Det är insatser som regeringen hyllar. Uttalanden av statsministern inför en resa till publicerade bl.a. en intervju som företrädare för () gjort med statsminister inför hans resa till . I intervjun uppgav statsministern att han under besöket i tänkte ta upp frågor om mänskliga rättigheter. Löfven ville dock inte närmare uppge på vilket sätt frågorna skulle tas upp. Han uppgav vidare: Vi tar alltid upp mänskliga rättighetsfrågor, både i brett perspektiv men också i enskilda fall. Det gör vi i alla länder där vi har sådana frågor. Under intervjun ville inte svara på frågan om är en diktatur. I denna del uppgav följande: Jag tänker inte sätta etiketter på länder. Det har jag sagt tidigare och det tänker jag hålla i. Däremot diskuterar vi mänskliga rättigheter och det jag anser vara utmaningar för de frågorna. om mänskliga rättigheter i har tagit fram rapporten i . [10] Det framhålls i rapporten att den inte kan ge en fullständig bild av läget för de mänskliga rättigheterna i och att information även bör sökas från andra källor. Av rapporten framgår bl.a. att är en absolut monarki där monarken har enväldig makt. till lokala församlingar har hållits endast , senast . I övrigt utses landets ledning av kungen. I rapporten lämnas bl.a. följande uppgifter om de mänskliga rättigheterna i (s. 1): Situationen för de mänskliga rättigheterna i är allvarlig och föremål för omfattande internationell kritik. Församlings- eller religionsfrihet existerar inte. Politiska partier och fackföreningar är inte tillåtna och det finns inte någon strejkrätt. Den arbetsrättsliga situationen för många gästarbetare rapporteras fortfarande vara bristfällig. I vissa frågor med koppling till mänskliga rättigheter förekommer dock en viss intern debatt. Kvinnor förblir diskriminerade och står under manligt förmyndarskap, vilket begränsar deras möjligheter att självständigt forma sina liv. Omfattande traditionsbundna och juridiska restriktioner inskränker kvinnors rörelsefrihet, ställning inom familjerätten och det politiska livet, liksom kvinnors möjlighet till arbete. Reformtakten har förblivit långsam även om kung trontillträde lett till gradvisa förändringar. Vissa reformer vad gäller kvinnors rättigheter, yttrande- och mötesfrihet, och på det rättsliga och sociala området kan skönjas. är de konkreta exemplen på legalt genomförda förbättringar få. Rättssäkerheten brister och frånvaron av kodifierad lag ger oförutsägbarhet. Domstolars individuella tolkning av sharia, islamisk rätt, präglar domsluten. Antalet dödstraff har nedgång ökat markant . rapporterar att minst 82 personer avrättades men menar att den verkliga siffran sannolikt är betydligt högre. har personer bland annat blivit dömda till döden för häxeri. Offentliga avrättningar förekommer fortfarande, liksom kroppsbestraffning, såsom spöstraff. Korsamputation, det vill säga amputation av höger hand och vänster fot som straff för rån, utdömdes . Av rapporten framgår vidare att censur förekommer, särskilt på internet, att mötes- och församlingsfriheten är starkt inskränkt och att de offentliga mötena som hålls är könssegregerade (s. 9). publicerade en ny rapport om bl.a. mänskliga rättigheter i . Rapporten, Mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer i –2016, finns tillgänglig på departementets webbplats. anordnades en utrikespolitisk debatt i (prop. 2014/15:58, § 1). Under debatten fick utrikesminister bl.a. frågan på vilket sätt ett militärt samarbetsavtal med bidrar till en feministisk utrikespolitik. I denna del uppgav bl.a. följande (anf. Det är självklart att politiken i är långt ifrån en feministisk politik. Framför allt kränks ju kvinnors rättigheter. De får inte ens köra bil. Man piskar bloggare, och man har en kungafamilj med absolut makt. Då är det klart att vi inte kan använda något annat ord än diktatur, och det stämmer väldigt dåligt med det som är våra avsikter med export av i det här fallet krigsmateriel. Därför har vi, som ni vet, en utredning som ska komma med sitt betänkande . Vi har dessutom sagt att vi ska se över samförståndsavtalet med , och det arbetet pågår just nu i . Utrikespolitiken är enligt regeringsform, liksom tidigare, en regeringens styrelsefunktion, och ansvaret för utrikespolitiken åvilar enligt förarbetena i första hand regeringen (prop. 1973:90 s. 355). Av 10 kap. 1 § regeringsformen (RF) följer att överenskommelser med andra stater eller med mellanfolkliga organisationer ingås av regeringen. Dock krävs godkännande när överenskommelsen förutsätter lagstiftning, i övrigt rör ett ämne som ska besluta om eller är av större vikt (10 kap. 3 § RF). Regeringen ska enligt 10 kap. 11 § RF fortlöpande hålla underrättad om de utrikespolitiska förhållanden som kan få betydelse för riket och överlägga med den så ofta som det behövs. I samband med författningsreformen framhöll såväl Grundlagberedningen som det föredragande statsrådet att utrikespolitikens betydelse för rikets säkerhet motiverade att har en vidsträckt insyn och ett starkt inflytande på detta område (prop. 1973:90 s. 355 f.). Enligt 7 kap. 3 § RF avgörs ett regeringsärende av regeringen vid ett regeringssammanträde. Minst fem statsråd måste vara närvarande vid ett sammanträde för att regeringen ska vara beslutsför (7 kap. 4 § RF). Beslutsformen är alltså kollektiv. I princip gäller att systemet med ministerstyre i regeringsärenden är okänt för regeringsformen. Ett statsråd kan alltså inte på egen hand besluta i ett regeringsärende. Undantag gäller dock för ett regeringsärende som avser verkställighet av författningar eller särskilda regeringsbeslut inom Försvarsmakten. Vid införandet av regeringsformen fördes en diskussion om regeringens beslutsformer (SOU 1972:15, prop. 1973:90, bet. KU 1973:26 och KU 1974:8). För ett kollektivt beslutsfattande talade vikten av samarbete över departementsgränserna, möjligheterna att utkräva politiskt ansvar och behovet av regeringens sammanhållning (SOU 1972:15 s. 79 f. och 148 f.). I grundlagspropositionen framhölls att enligt ett parlamentariskt synsätt bör alla regeringsärenden färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar som är gemensamma för hela regeringen (prop. 1973:90 s. 183). Formerna för samråd inom Genom olika former av samråd (gemensam beredning, allmän beredning och delning) inom säkerställs att principen om kollektivt beslutsfattande får ett reellt innehåll och att alla statsråd får faktisk möjlighet att utöva det inflytande i regeringsärenden som deras ansvar motiverar. Statsrådsberedningen har i en promemoria tagit fram riktlinjer för samrådsformerna i (SB PM 2012:1, rev. De formella reglerna om gemensam beredning finns i förordningen (1996:1515) med instruktion för . Där föreskrivs att ett ärende som faller inom flera departements verksamhetsområden ska beredas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och i samråd med övriga berörda statsråd (13 och 15 §§). Av statsministerns särskilda ställning i regeringen får anses följa en allmän skyldighet för departementen att informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden av större vikt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232). Också svenska ståndpunkter och instruktioner i EU-frågor och andra internationella frågor omfattas av kraven på gemensam beredning. Syftet är att berörda departement ska ha möjlighet att delta i beredningen inför såväl dessa ställningstaganden som inför svenska initiativ och utspel i EU. Svar på frågor och interpellationer, meddelanden i liksom sådana övriga anföranden, uttalanden och tidningsartiklar som innehåller ställningstaganden till riktlinjer, principer eller förhållningssätt ska också beredas gemensamt eftersom de på samma sätt som regeringsbesluten är ett uttryck för regeringens gemensamma ståndpunkt (se bl.a. bet. 2001/02:KU20 s. 232 och SB PM 2012:1 s. 7 f.). När det gäller förfarandet sägs allmänt att det inte får råda någon oklarhet om vad som överenskommits (t.ex. att det verkligen rör sig om gemensam beredning och inte om samråd eller förfrågan). Formerna för utrikespolitiska beslut genomförde en granskning av formerna för utrikespolitiska beslut (bet. 2001/02:KU20 s. 229 f.). I ärendet inhämtades bl.a. synpunkter från , och utrikesutskottet kom in med ett yttrade. Av en promemoria från framgår bl.a. följande. Kraven på formellt kollektivt beslutsfattande gäller inte när regeringen och dess medlemmar vid sidan av regeringsformens bestämmelser om det formella beslutsfattandet agerar rent politiskt genom regeringsförklaringar, tal, tidningsartiklar, interpellationssvar o.d. I promemorian hänvisades till att hade konstaterat att ett uttalande av ett statsråd i en viss fråga förutsätts ge uttryck för uppfattningar som omfattas av hela regeringskretsen (SOU 1985:40 s. 95). Det framhölls att uttalandet inte är ett uttryck endast för hans eller hennes personliga uppfattning och att något krav på att följa regeringsformens regler om avgörande i regeringsärenden inte finns vid sådana uttalanden. Bara när det är fråga om att fatta formella beslut, dvs. främst att framträda i regeringens konstitutionella roll som det organ som styr riket eller som högsta förvaltningsmyndighet, måste regeringsformens regler om avgörande av regeringsärenden följas. I promemorian hänvisades vidare till att regeringen enligt 10 kap. RF har omfattande befogenheter i fråga om utrikespolitiken. Begreppet utrikesärenden som används i 10 kap. RF om underrättelser till omfattar inte bara sådana ärenden som är föremål för beslutsfattande enligt 7 kap. 3 § RF utan också andra frågor där regeringen vill förankra en planerad handlingslinje politiskt utan att för den skull fatta ett formellt beslut. Det framhölls i promemorian att ett utrikespolitiskt agerande måste kunna komma till uttryck på många olika sätt och att statsråden verkar i en internationell miljö där de måste agera snabbt. Uttalanden som görs av ett statsråd om olika utrikespolitiska förhållanden har ofta formen av tillkännagivanden för politiska syften. Dessa bör kunna jämföras med interpellationssvar etc. som ju har verkan som regeringens ställningstaganden utan att formella beslut fattas. I utrikesutskottets yttrande (bet. 2001/02:KU20, bilaga A5.1.2) framhölls bl.a. att utrikespolitiskt beslutsfattande skiljer sig i flera avseenden från inrikespolitiskt. Skillnaderna gäller de förhållandena att det inom utrikespolitiken finns ett större antal möjliga mål, ett mer heterogent klientel som besluten angår och ett större antal perspektiv som ska förenas. Dessutom är omgivningen mer osäker och informationskällorna mer generella och opålitliga med sekretessen som ett särskilt problem. Det finns vidare en brist på experimentmöjligheter och svårigheter att mäta effekter och resultat av den förda politiken. Tidsförhållandena är också annorlunda och ofta svåra att påverka, och det finns ett större behov av kompromisser m.m. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiskt beslutsfattande också är beroende av det inrikespolitiska utrymme som finns och, inte minst, av opinionsläget. Det finns enligt utrikesutskottet anledning att peka på att man endast i undantagsfall kan tillskriva en stats regering en enda gemensam beslutskalkyl. Snarare torde det vanligen vara så att ett flertal individer och grupper – var och en med sin beslutskalkyl – medverkar i beslutsfattandet och att dessa under processens gång successivt fattar en rad mer eller mindre bindande delbeslut, vilka ofta innebär att alternativ elimineras. Ett reellt beslut kan på detta sätt vara fattat långt innan processen avslutas med ett formellt beslut. uppehöll sig vidare i yttrandet något vid s.k. performativa uttalanden – ”doing something by saying something”. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs enligt utskottet vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Utsagan ska göras ”av rätt person, i rätt form, i rätt situation”, och det förutsätts dessutom att ”omgivningen är beredd att acceptera att dessa omständigheter föreligger”. Medvetenheten om performativernas betydelse är enligt utrikesutskottet stor. Uttalandepolitik, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer enligt utrikesutskottet en rad problem, bl.a. den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheter till skilda tolkningar. Andra frågeställningar enligt utskottet är vad verbala variationer är inom ramen för en politisk linje och hur ett uttalande ska vara utformat för att det ska etablera en ny utrikespolitisk linje. Andra problem som utrikesutskottet lyfte fram är hur felsägningar, feluppfattningar och eventuella efterföljande dementier ska betraktas samt vad det innebär när olika utrikespolitiska företrädare gör motstridiga uttalanden. Ett annat problem enligt utrikesutskottet är vad det innebär när element som tidigare förekommit i ett uttalande tas bort vid ett senare uttalande i samma fråga. En intressant företeelse när det gäller uttalandepolitiken är enligt utrikesutskottet också den växelverkan som ständigt pågår mellan och regeringen. pekade på den dualism som råder när det gäller utrikesfrågorna. Innebörden av denna dualism är att det är regeringen som, enligt folkrätten, utåt företräder riket, medan det är så att , enligt den interna rättsordningen, indirekt kan påverka regeringen att föra en viss utrikespolitik. konstaterade i sitt ställningstagande att granskningen hade bidragit till en fördjupning av insikterna när det gäller villkoren för beslutsfattandet inom område och även inom EU. Redovisningen tjänade enligt utskottet därigenom ett syfte som underlag och bakgrund för bl.a. framtida granskningsfrågor. Granskningen föranledde inte något särskilt uttalande från utskottets sida. har i flera ärenden granskat statsråds uttalanden i olika sammanhang. Ofta har det rört sig om uppgifter som har lämnats vid kontakter mellan regeringen och dess myndigheter. har granskningen rört frågor kring instruktionsförbudet gentemot domstolar, förvaltningsmyndigheter och eller avsett uppgifter som statsråd har lämnat i anslutning till regeringsbeslut (se t.ex. bet. 1999/2000:KU20 s. 119 f., 2003/04:KU20 s. 189 f., 2004/05:KU20 s. 196 f., 2005/06:KU20 s. 156 f. och 2007/08:KU20 s. 163 f.). Några granskningar har avsett uttalanden av statsråd i utrikespolitiska frågor. granskande utskottet bl.a. ett uttalande av dåvarande utrikesministern om den norska valfångsten (bet. 1993/94:KU30 s. 63 f.). Utrikesministern representerade regeringen vid ett svenskt statsbesök i och i samband därmed hade utrikesministern överläggningar med sin norska kollega om huvudsakligen internationella frågor. Vid en efterföljande presskonferens ställdes en fråga till utrikesministern om den svenska inställningen till den norska valfångsten, varvid hon svarade att en begränsad valfångst, som inte innebär att valarna utrotas utan som ligger inom det biologiska möjliga, var något som man från svensk sida kunde acceptera. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att det i förarbetena till regeringsformen är förutsatt att regeringen som huvudregel ska uppträda som en enhet och att detta kommer till uttryck genom uttalandet att regeringen är ett kollektiv, uppbyggt kring statsministerns person, vilket får förutsättas hållas samman av gemensamma politiska värderingar och målsättningar (se prop. 1973:90 s. 179). Några formella regler som föreskriver att regeringen ska vara enig om sina beslut eller sitt uppträdande finns däremot inte. Än mindre krävs enighet då de enskilda statsråden uttalar sig i frågor av politisk karaktär, även sådana som har varit eller kan komma att bli föremål för regeringens avgörande. Utskottet framhöll dock att uttalanden som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om de berör förhållanden till en utländsk stat. Särskilda krav måste då enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av det statsråd som ansvarar för frågan inom regeringen. Dennes uttalanden måste anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning. Utskottet konstaterade vidare att det aktuella uttalandet hade gjorts av statsrådet i hennes egenskap av svensk utrikesminister. När det gällde frågan om huruvida beredning inom regeringen hade ägt rum noterade utskottet att hade konstaterat att det över huvud taget inte hade varit aktuellt med en förändrad svensk hållning i valfångstfrågan och att någon beredning i denna fråga följaktligen inte hade ägt rum. Granskningen föranledde i övrigt inget uttalande från utskottet. granskade utskottet bl.a. dåvarande utrikesministerns ansvar för ett uttalande från den svenska ambassaden i (bet. 2009/10:KU20 s. 326 f.). En del av granskningen avsåg att utrikesministern på sin blogg hade kommenterat händelsen. När det gällde frågan om vilken status utrikesministerns eller andra statsråds blogginlägg har konstaterade utskottet att utrymmet i vart fall för en utrikesminister att i utrikespolitiska frågor uttala sig privat i sådana sammanhang är synnerligen begränsat (s. 345). granskade utskottet utrikesministerns uttalanden om utomrättsliga avrättningar (bet. 2015/16KU20 s. 380 f.). Enligt anmälaren hade utrikesministern i samband med att hon uttalat sig om och utomrättsliga avrättningar hävdat fyra olika, otydliga, motsägelsefulla och sinsemellan oförenliga ståndpunkter. I sitt ställningstagande konstaterade utskottet inledningsvis att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas (s. 394). Det är vidare enligt utskottet av stor vikt att statsråd deltar i samhällsdebatten och det är också rimligt att statsråd använder de möjligheter som står till buds för att nå ut till allmänheten. Utskottet anförde vidare att utrikespolitiken skiljer sig i viss mån från andra politikområden. Bland annat måste utrikesministerns uttalanden anses ha särskild auktoritet när det gäller regeringens hållning i en utrikespolitisk fråga. Ett uttalande som uppfattas stå i strid med regeringens officiella hållning kan enligt utskottet skapa oklarhet och risk för komplikationer, särskilt om det rör förhållanden till utländsk stat. Särskilda krav måste därför enligt utskottet ställas på uttalanden som görs av den minister som ansvarar för utrikespolitiken inom regeringen. Därutöver anförde utskottet att det inom utrikespolitiken förekommer s.k. performativa uttalanden. För att ett uttalande ska betraktas som performativt krävs vanligen att det råder särskilda yttre förhållanden. Det brukar framhållas att utsagan ska göras av rätt person, i rätt form och i rätt situation och att omgivningen ska vara beredd att acceptera att nämnda omständigheter råder. Utskottet konstaterade att uttalandepolitiken, och därmed utnyttjandet av performativer, rymmer en rad problem. I denna del framhöll utskottet den ofta förekommande vagheten i utrikespolitiska uttalanden och därmed möjligheten till skilda tolkningar. När det gällde de i granskningen uppmärksammade uttalandena noterade utskottet att vart och ett av dem i sak verkade följa en tradition inom svensk utrikespolitik och att uttalandena i sig inte kunde sägas innebära någon ny utrikespolitisk linje. Utskottet noterade att i flera av uttalandena togs folkrättsliga principer generellt och ett konkret fall upp om vartannat. Uttalandena rörde frågor som enligt utskottet kunde vara känsliga för bl.a. utländsk stat och där omgivningen kunde ha olika uppfattningar. Utskottet konstaterade att de aktuella uttalandena uppenbarligen hade missförståtts. Mot bakgrund av de särskilda krav som ställs på uttalanden av den minister som ansvarar för utrikespolitiken underströk utskottet vikten av att utrikesministerns uttalanden till sitt innehåll är så formulerade att de inte leder till missförstånd eller ger upphov till motstridiga tolkningar.