bet · H501KU3 · 2017-11-08 00:00:00 — Enligt regeringens bedömning är det också tydligt att det finns ett starkt insynsintresse för uppgifter om offentliganställda. Till skillnad från uppgifter som rör t.ex. en anställds tjänsteutövning och beslutsfattande där insynsintresset är stort, menar regeringen att insynsintresset för tjänstemännens privata kontaktuppgifter får anses vara förhållandevis begränsat. Detsamma gäller för uppgifter som rör närstående till personalen. Regeringen anser att det finns ett behov av stärkt skydd för offentliganställda för att minska risken för hot och trakasserier och på så sätt stärka den offentliga förvaltningens motståndskraft mot odemokratiska metoder för att påverka den offentliga maktutövningen. Regeringen anför att det kan finnas fler insatser för att stärka detta skydd. En åtgärd för att åstadkomma ett bättre skydd kan enligt regeringens bedömning vara att skapa ett generellt starkare sekretesskydd för offentliganställdas privata kontaktuppgifter. Enligt regeringen måste det dock, som alltid, göras en avvägning mellan sekretessintresset och det motstående intresset av insyn när förutsättningarna för inskränkningar i offentlighetsprincipen övervägs. I propositionen anges att några remissinstanser framhåller att det behövs ett sekretesskydd för fotografier i internpresentationer av myndigheters personal. Regeringen anser att när det gäller intresset av sekretess för fotografier i den personaladministrativa verksamheten, gör sig de skäl gällande som ligger till grund för bestämmelsen om sekretess för fotografier som tas fram i samband med att tjänstekort utfärdas med samma styrka i fråga om fotografier av personalen på en myndighets intranät. Regeringen menar att sådana fotografier kan användas bl.a. för att söka upp en anställd utanför arbetsplatsen i syfte att utsätta honom eller henne för trakasserier. Man måste, enligt regeringen, väga in i bedömningen risken att offentliga tjänstemän, som får sin bild publicerad i ett sammanhang som är brottsligt eller hotfullt, avstår från berättigade ingripanden eller andra åtgärder av rädsla för repressalier. Regeringen anför att på samma sätt som gäller för privata kontaktuppgifter har det betydelse vilken inverkan en inskränkning av möjligheten att ta del av fotografier som tagits för interna syften har för mediernas möjlighet att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar. Enligt regeringens uppfattning väger intresset av att tillgodose enskildas berättigade krav på trygghet och intresset av att minska risken för obehörig påverkan på offentliga tjänstemän tyngre än mediernas och allmänhetens intresse av att få tillgång till fotografierna. Regeringen anser därför att det är påkallat med hänsyn till skyddet för enskildas personliga förhållanden att en bestämmelse om sekretess för fotografiska bilder i interna presentationer av myndigheters personal införs i OSL. Regeringen föreslår att det skydd för offentliganställdas personliga för-hållanden i personaladministrativ verksamhet som gäller hos JO och hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller annat allvarligt men (39 kap. 3 § andra stycket OSL), utsträcks till att gälla för alla offentliganställda, dock inte när det gäller personnummer och födelsedatum. De uppgifter som berörs enligt förslaget är enskildas bostadsadress och privata telefonnummer samt andra jämförbara uppgifter. Det gäller också uppgifter i form av fotografiska bilder som utgör underlag för tjänstekort och uppgifter om närstående till personalen. Skyddet föreslås utsträckas till att också omfatta fotografiska bilder som utgör underlag för intern presentation av myndighetens personal. Sekretesskyddet i 39 kap. 3 § andra stycket OSL är utformat med ett omvänt skaderekvisit, vilket innebär att uppgifterna hemlighålls om det inte står klart att uppgifterna kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående lider men. Uppgifter som omfattas av sekretess kan i vissa fall ändå lämnas ut om myndigheten enligt 10 kap. 14 § OSL anser att risken för skada, men eller annan olägenhet kan undanröjas genom ett sekretessförbehåll. Regeringen anser inte att det finns någon anledning att föreslå en ändring av skaderekvisitet i 39 kap. 3 § andra stycket OSL med anledning av de föreslagna ändringarna i sekretessbestämmelsen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter är inte inskränkt när det gäller uppgifter som omfattas av den befintliga personaladministrativa sekretessen i 39 kap. 3 § OSL (jfr 39 kap. 6 § OSL). Regeringen anser att det inte finns skäl att inskränka meddelarfriheten med anledning av förslaget om utvidgning av sekretesskyddet i den personaladministrativa verksamheten. Regeringen anför att denna rätt innefattar bl.a. en rätt att muntligen lämna uppgifter till en journalist. Den innefattar dock inte någon rätt att lämna ut eller offentliggöra sekretessbelagda allmänna handlingar. Regeringen konstaterar att ett fotografi som kommer att omfattas av sekretessen enligt den föreslagna bestämmelsen således inte kommer att kunna lämnas ut med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I propositionen anges att flera remissinstanser har avstyrkt eller riktat kritik mot förslaget. Det har bl.a. framhållits att det inte finns tillräckligt starka skäl för den inskränkning i offentlighetsprincipen som den föreslagna lagändringen skulle innebära och att det finns en risk med att utöka sekretessen enligt förslaget i promemorian eftersom det skulle innebära att det blir alltför svårt att granska myndigheter. Av propositionen framgår att promemorians förslag innebär att sekretesskyddet för offentliganställdas personliga förhållanden i den personaladministrativa verksamheten skulle utsträckas till att gälla för alla offentliganställda även när det gäller personnummer och födelsedatum. Den främsta kritiken rör förslaget att offentliganställdas personnummer ska skyddas av sekretess. Remissinstanserna menar att tillgången till myndighetsanställdas personnummer i många fall är avgörande för journalistiska granskningar. Regeringen instämmer delvis i remissinstansernas kritik, och förslaget i propositionen är därför modifierat i förhållande till förslaget i promemorian. Trots tyngden av sekretessintresset och intresset för den personliga integriteten anser regeringen – till skillnad från den bedömning som görs i promemorian – vid intresseavvägningen mellan insynsintresset och sekretessintresset för offentliganställdas personnummer och födelsedatum, att intresset av insyn väger tyngre än sekretessintresset såvida det inte är fråga om uppgifter om offentliganställda hos myndigheter där personalen särskilt kan riskera att utsättas för våld eller lida annat allvarligt men. Den stärkta personaladministrativa sekretessen föreslås därför inte utvidgas generellt när det gäller personnummer. Regeringen anser att mediernas möjligheter att fullgöra en samhällskritisk rapportering grundad på sakuppgifter och bedömningar i allmänna handlingar får anses bli tillgodosedd i tillräcklig utsträckning med förslaget. Sekretesskydd för enskilda införs i ärenden enligt begravningslagen Av 2 kap. 4 § OSL och bilagan till lagen framgår att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av handlingar hos en myndighet ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos och dess organisatoriska delar i verksamhet som bedrivs enligt bl.a. begravningslagen (1990:1144). I begravningsverksamhet enligt begravningslagen ska alltså i princip samma bestämmelser om allmänna handlingars offentlighet och sekretess tillämpas inom som hos myndigheter, t.ex. den kommunala myndighet som är huvudman för begravningsverksamhet. I propositionen konstateras att i ärenden enligt begravningslagen kan det förekomma uppgifter om personliga förhållanden som till sin natur är mycket känsliga. Detta bekräftas enligt regeringen av flera av remissinstanserna, däribland . Regeringen anser att behovet av att kunna skydda sådana uppgifter med hänsyn till enskildas integritet är stort. Av propositionen framgår att vissa remissinstanser menar att det inte finns tillräckliga skäl för att införa sekretess på ett område där sekretess tidigare inte gällt. Att kunna skydda en enskilds personliga integritet genom ett sekretesskydd för känsliga uppgifter som enskilda redogör för om exempelvis familjesituationer och relationer i den typ av ärenden som det här är fråga om måste dock enligt regeringen generellt anses väga mycket tungt. Vid en intresseavvägning mellan sekretess- och insynsintresset anser regeringen att skälen för sekretess väger betydligt tyngre än intresset av insyn. Den sekretess för vissa typer av uppgifter som följer av bestämmelsen i 21 kap. OSL och som gäller i hela den offentliga förvaltningen är enligt regeringens bedömning inte tillräcklig för att skydda dessa uppgifter. Enligt regeringen är det därför nödvändigt att utvidga sekretesskyddet genom att införa en ny regel om sekretess, 40 kap. 7 a § OSL, för uppgifter om enskildas personliga förhållanden i ärenden enligt begravningslagen, trots att det innebär att sekretess införs på ett område där sekretess tidigare inte gällt. På grund av det insynsintresse som finns i verksamheten föreslår regeringen att skaderekvisitet i den nya bestämmelsen ska vara rakt, dvs. en uppgift ska hemlighållas bara om det kan antas att den enskilde eller någon närstående lider men om uppgiften röjs. Sekretessen föreslås vidare inte gälla för ett beslut i ett ärende. Enligt förslaget ska sekretessen gälla i högst för uppgift i en allmän handling. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter ska enligt förslaget ha företräde framför den tystnadsplikt som följer av den nya sekretessbestämmelsen. Ändringar i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen Som framgår av 2 kap. 4 § OSL ska vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om vars och ens rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar även gälla hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. I lagens bilaga anges också i vilken verksamhet som handlingsoffentligheten gäller hos de angivna organen. När offentlighets- och sekretesslagen tillämpas ska organen i fråga jämställas med myndigheter. Av propositionen framgår att såväl Stiftelsen som ett antal bolag som drivs av stiftelsen i bilagan till OSL, såvitt nu är av intresse. Ett bolag som drivs av stiftelsen saknas dock, nämligen Hälsohögskolan i . Regeringen anser att det finns samma insynsintresse i bolaget i Jönköping AB:s verksamhet som i de övriga verksamheter under Stiftelsen som finns upptagna i bilagan till OSL. Regeringen föreslår därför att Hälsohögskolan i ska läggas till i bilagan. Vidare föreslår regeringen att hänvisningarna i bilagan till stiftelsen och de olika bolag som stiftelsen driver ändras så att stiftelsen och dess bolag benämns med korrekta namn. Regeringen anför även att det i bilagan till OSL anges ett antal organ vars verksamhet har upphört eller flyttats över till andra organ. Regeringen föreslår att de organ som har avvecklats eller som inte längre bedriver någon statlig verksamhet tas bort från bilagan. Sekretessgenombrott vid överprövning av beslut eller åtgärd Enligt 10 kap. 16 § OSL hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en myndighet om uppgiften behövs där för omprövning av beslut eller åtgärd av den myndighet hos vilken uppgiften förekommer. I propositionen anges att det framgår av förarbetena att bestämmelsen är avsedd att tillämpas i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande (prop. 1979/80:2 Del A s. 324). Bestämmelsen är också tillämplig vid omprövning inom en myndighet om omprövningsverksamheten och beslutsverksamheten är så självständiga i förhållande till varandra att de är att betrakta som skilda verksamhetsgrenar i offentlighets- och sekretesslagens mening (se 8 kap. 2 § OSL). Regeringen konstaterar att begreppet omprövning normalt brukar användas för sådana åtgärder som en myndighet kan vidta för att ändra sitt eget beslut (jfr 27 § förvaltningslagen [1986:223]). Bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL tar dock enligt regeringen inte enbart sikte på ett sådant förfarande. Regeringen föreslår därför att bestämmelsen i 10 kap. 16 § OSL förtydligas genom att rekvisitet ”eller överprövning” läggs till i lagtexten. Genom den föreslagna ändringen tydliggörs enligt regeringen att bestämmelsen är avsedd att tillämpas även i samband med överklagande, underställning eller därför att den överordnade myndigheten har befogenhet att på eget initiativ göra en förnyad prövning av den underordnade myndighetens avgörande. Två sekretessbestämmelser som gäller för upphävs bildades som fick delvis andra uppgifter än vad hade haft. I propositionen anges att av förbiseende ändrades inte två paragrafer i lagstiftningsärendet där sekretess reglerades för viss verksamhet hos (18 kap. 15 § andra stycket och 35 kap. 1 § första stycket 5 OSL). Regeringen föreslår att två sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som gäller för , 18 kap. 15 § andra stycket och 35 kap. 1 § första stycket 5 OSL, upphävs eftersom den verksamhet som behövde sekretesskydd inte bedrivs av myndigheten. Regeringens arbete med offentlighet och sekretess i EU-samarbetet har gett regeringen till känna att regeringen bör redogöra för hur man avser att följa utvecklingen när det gäller inskränkningar i meddelarfriheten och sekretessbestämmelsernas utformning samt hur den svenska meddelarfriheten ska uppmärksammas i samband med förhandlingar om EU-rättsakter. Av tillkännagivandet följer även att regeringen bör redovisa noggranna överväganden i fråga om inskränkningar av meddelarfriheten och sekretessbestämmelsers utformning (rskr. 2012/13:77, se även bet. 2012/13:SkU8 punkt 5 c och yttrande 2012/13:KU3y). I avsnitt 15 i propositionen redogörs för regeringens arbete i avseenden som nämnts ovan. Det anförs att regeringen i förhandlingsarbetet i EU prioriterar arbetet med att verka för att den sekretessreglering som följer av unionens rättsakter inte medför större inskränkningar i offentlighetsprincipen och meddelarfriheten än vad som är motiverat med hänsyn till uppgifternas karaktär och när man beaktar allmänhetens och mediernas intresse av insyn. Enligt regeringen har detta arbete i stor utsträckning varit framgångsrikt och i de allra flesta fall inneburit att de krav på sekretess som följer av unionsrätten i allt väsentligt har kunnat genomföras i nationell rätt i enlighet med de principer och enligt den systematik som den svenska offentlighets- och sekretessregleringen bygger på. Regeringen anför att i samtliga frågor som rör EU, vilket inkluderar EU-rättsliga ärenden och ärenden om svenska lagar och förordningar med anknytning till , sker samråd med för samordning av EU-frågor. Regeringen menar att det horisontella perspektivet som finns hos kansliet bidrar till en konsekvent hållning från regeringen i olika förhandlingsarbeten. Regeringen anger att frågor som kan påverka svensk grundlagsreglering, som offentlighetsprincipen och rätten att meddela och offentliggöra uppgifter, också bereds med grundlagsenhet som ansvarar för tryckfrihetsförordningen och den svenska sekretesslagstiftningen. När det gäller förhandlingar inom ramen för EU-samarbetet anges i propositionen att inför en förhandling av ett förslag till lagstiftningsakt i Europeiska unionens råd och lämnar en faktapromemoria till . I arbetet med promemorian ska det bl.a. göras en inledande analys av vilka effekter förslaget kan komma att få på svensk grundlag och sekretesslagstiftning. Regeringen anför att inför varje förhandlingstillfälle görs en analys inom av vilken påverkan förslaget kan få på den svenska offentlighetsprincipen och sekretess-regleringen, inbegripet meddelarskyddet, i samband med att ansvarigt departement tar fram en instruktion för den svenska förhandlingsdelegationens handlingslinje. Regeringens inställning är att förhandlingsarbetet ska bedrivas i en öppenhetsvänlig riktning, och bestämmelser som kan påverka svensk offentlighetsprincip och meddelarfrihet prioriteras i förhandlingarna. Regeringen anför att den arbetar aktivt och på flera plan för en ökad öppenhet inom EU. Regeringen anser att det är av stor vikt att principerna upprätthålls om största möjliga öppenhet i i och rådets förordning (EG) nr 1049/2001 av om allmänhetens tillgång till , rådets och kommissionens handlingar (öppenhetsförordningen). Regeringen anger att den bevakar att förordningens regler beaktas vid utformningen av bestämmelser om sekretess i nya rättsakter och att öppenhetsförordningen i största möjliga utsträckning görs tillämplig på handlingar som finns hos EU-organ och byråer genom hänvisningar till förordningen i de särskilda EU-förordningar som gäller specifikt för dessa organ och byråer. Vidare anges att regeringen aktivt bevakar mål i EU:s domstolar som rör frågor om utlämnande av handlingar från EU:s institutioner och EU-organ och byråer samt att ofta intervenerar i den typen av mål för att få till stånd en öppenhetsvänlig tolkning av olika principfrågor. Enligt regeringen verkar också konsekvent i rådets arbetsgrupp för informationsfrågor för att rådets tillämpning av EU:s öppenhetsförordning ska leda till största möjliga transparens när frågor om utlämnande av rådets handlingar prövas. Detta anges även ha varit regeringens hållning i förhandlingsarbetet i fråga om en revidering av öppenhetsförordningen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Enligt 28 kap. 4 § OSL gäller sekretess för vissa uppgifter i ärende om bl.a. delpensionsförsäkring. I propositionen föreslås att begreppet delpensionsförsäkring ska utmönstras ur 28 kap. 4 § OSL. Anledningen är att lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring upphörde att gälla vid utgången av , och försäkringen i fråga har avskaffats. Det anges att för arkivlagda ärenden bör dock sekretessbestämmelsen i sin nuvarande lydelse fortsätta att gälla. En övergångsbestämmelse av den innebörden föreslås därför. För ärenden enligt lagen (1979:84) om delpensionsförsäkring föreslås således att 28 kap. 4 § OSL ska gälla i sin äldre lydelse. Det föreslås läggas till en punkt i ikraftträdande- och övergångs-bestämmelserna till lagen (2014:633) om ändring i offentlighets- och sekretesslagen som innebär att bestämmelserna i 18 kap. 15 § och 35 kap. 1 § fortfarande gäller i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i verksamhet som har bedrivits av . Utskottet ställer sig bakom de överväganden som görs i propositionen och välkomnar regeringens arbete med offentlighet och sekretess i EU-samarbetet. Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändringar i OSL. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om tillkännagivande när det gäller handlingsoffentlighet hos . Jämför reservation 3 (SD). I motion 2017/18:115 av och (båda SD) yrkande 4 begärs att ställer sig bakom det som anförs i motionen om och tillkännager detta för regeringen. Motionärerna anför att även bör läggas till i bilagan till OSL. Motionärerna anser att det bör råda full allmän insyn och offentlighet i verksamhet. Motionärerna anför att samfundet har monopol på advokattjänster och att det är en mäktig lobby- och remissorganisation som huvudsakligen finansieras av allmänna medel eftersom medlemsavgiften betalas av yrkesutövare som har monopol på statliga tjänster. bildades på enskilt initiativ 1887. Det är en sammanslutning där landets alla advokater ingår. Endast den som är ledamot av samfundet får kalla sig advokat. Samfundet har fler än 5 600 ledamöter. är inte en myndighet. Samfundet kan karakteriseras som en privaträttslig sammanslutning med offentligrättsliga drag, och i dess uppgifter ingår viss myndighetsutövning. Bestämmelser om och om advokater finns bl.a. i . I 8 kap. finns bestämmelser om bl.a. medlemskap i samfundet, tillsyn över advokatväsendet och om disciplinära ingripanden mot advokater. Som redan har nämnts framgår det av 2 kap. 4 § OSL att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om vars och ens rätt att ta del av allmänna handlingar hos en myndighet i tillämpliga delar även ska gälla hos de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. I lagens bilaga anges också i vilken verksamhet hos de angivna organen som handlingsoffentligheten gäller. Vid tillämpning av offentlighets- och sekretesslagen ska organen i fråga jämställas med myndigheter. I bilagan har således ett antal enskilda organ tagits med. Vissa av dem har med stöd av lag fått i uppgift att i visst hänseende ägna sig åt myndighetsutövning mot enskild. Som exempel på sådana organ kan nämnas som har tagits med i bilagan när det gäller fördelning av statsbidrag till idrottsverksamheten och som har tagits med i bilagan när det gäller bl.a. ärenden om tilldelning eller återtagande av dispositionsrätt till ledarhund. Vissa organ har tagits med i bilagan därför att de till stor del finansieras av statliga medel. Som ett exempel på ett sådant organ kan nämnas i , ideell förening. Utskottet anser inte att det finns anledning att föreslå ett tillkännagivande om handlingsoffentlighet hos . Därmed föreslår utskottet att avslår motion 2017/18:115 yrkande 4. Sekretess till skydd för enskilda som lämnar stödförklaringar, punkt 1 (SD, V) av (SD), (SD) och (V). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) i den del det avser 40 kap. 1 a §. 2017/18:113 av m.fl. (V) och 2017/18:115 av och (båda SD) yrkande 1 och avslår proposition 2016/17:208 i denna del. En grundläggande utgångspunkt i svensk rätt är att det ska råda restriktivitet vid införande av sekretess på områden där sekretess tidigare inte gällt. Detta är ett förhållningssätt som har sin grund i tryckfrihetsförordningens (TF) regelverk om rätten att ta del av allmänna handlingar. I 2 kap. 2 § TF anges att rätten att få ta del av allmänna handlingar endast får begränsas om det är påkallat med hänsyn till vissa särskilt angivna skyddsintressen, bl.a. skyddet för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. I såväl propositionen som promemorian (Ds 2016:2) som ligger till grund för propositionen lyfts starka skäl för att sekretess inte ska gälla i detta sammanhang, men trots det landar resonemanget slutligen i att en ny sekretessregel ändå bör införas eftersom det annars kan avhålla människor från att underteckna medborgarinitiativ. som promemorian och propositionen argumenterar för att det bör införas sekretess i frågor om europeiska medborgarinitiativ anförs att det inte framkommit något motsvarande behov för medborgarförslag eller kommunala folkinitiativ. Vi finner att det brister i logik när det hävdas att möjligheten att uppgifter om dem som undertecknat ett politiskt initiativ, såsom deras namn, kan avhålla människor från att underteckna ett europeiskt medborgarinitiativ men att samma förhållanden inte skulle gälla initiativ på nivå, där de som berörs av frågan ofta finns närmare och kan antas ha en större personkännedom. Det saknas dessutom tydliga indikationer på att enskilda på grund av detta skulle avstå från att stödja ett folkinitiativ eller medborgarförslag. Vi anser att det är viktigt att det går att granska medborgarinitiativ oavsett om de handlar om initiativ på europeisk eller nivå. De motiv till insyn som lyfts fram i promemorian och propositionen om vikten av att kunna granska hur många som stöder ett initiativ och vilka drivkrafter som kan tänkas ligga bakom väger enligt vår mening tungt. Det är också viktigt att det går att granska den myndighet som hanterar stödförklaringarna och de bedömningar som den gör av de insamlade namnen. Detta skulle allvarligt försvåras med den föreslagna sekretessregeln.