bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — Regeringen redovisade i vårändringsbudget att det inte var möjligt att nå ett avtal om byggnation av ubåt typ A26 inom ramen för de pågående kontraktsförhandlingarna (prop. 2013/14:99, bet. 2013/14:FiU21, rskr. 2013/14:317). För att tillgodose Försvarsmaktens behov bedömde regeringen att en annan industriell lösning var nödvändig och att en konstruktionsöversyn av nästa generations ubåt borde genomföras för att säkerställa svensk ubåtsförmåga. Regeringen upphävde i samband med det anskaffningsbeslutet . Mot denna bakgrund slutredovisade regeringen projekt i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 utg.omr. 6 s. 47). överlämnade regeringen propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) till . Av propositionen framgår bl.a. att byggnation av två nya ubåtar skulle påbörjas (s. 15). Av budgetpropositionen framgår att regeringen fattade ett beslut om att bemyndiga Försvarsmakten att få beställa produktion och byggnation av två nya ubåtar (prop. 2016/17:1 utg.omr. 6 s. 36). lades beställningen, och startade produktion och byggnation av ubåtarna. Det framgår vidare av budgetpropositionen att Försvarsmakten har upparbetat i anslagsmedel inom projektet och att regeringen på grund av projektets omfattning följer utvecklingen särskilt noga. besvarade försvarsminister en interpellation om exportvillkor för anskaffning av nästa generations ubåt (prot. 2015/16:86 § 17). uppgav följande (anf. har frågat mig vilka åtgärder jag är beredd att vidta för att informera om de närmare förutsättningarna för anskaffning av NGU samt vilka åtgärder jag avser att vidta för att säkra anskaffningen av NGU till för det fall att någon export av ubåten inte kommer till stånd. Regeringen har informerat om den svenska anskaffningen av nästa generations ubåtar i bl.a. vårtilläggsbudgeten 2010. Med hänsyn till att statens avtal med industrin omfattas av såväl försvarssekretess som kommersiell sekretess kan jag inte kommentera förutsättningarna för anskaffningen i ytterligare detalj här. Den samlade undervattensförmågan är ett väsentligt säkerhetsintresse för , vilket den tidigare regeringen uttalade redan i vårändringsbudgeten 2014. Denna bedömning låg sedan till grund för upphandlingen av nästa generations ubåt och Saabs köp av Kockumsvarvet från Thyssen . Det ligger nu i vårt gemensamma intresse att vi kan säkra en nationell undervattenskapacitet på lång sikt. Undervattensförmågan är en viktig strategisk förmåga för att skydda och kunna upprätthålla vår militära förmåga och våra försörjningslinjer under både freds- och kristid. Jag förutsätter att myndigheter och industri gör sitt yttersta för att hålla den ekonomiska ram som regeringen beslutade om och att nästa generations ubåtar levereras . I den efterföljande debatten uppgav riksdagsledamoten (L) följande (anf. Tack, statsrådet, för svaret på interpellationen! befann sig i en situation där vi hade beställt sex korvetter av typen . Men blev det uppenbart att de ekonomiska ramarna för det projektet hade sprängts med råge. Resultatet blev att i stället för att beställa sex korvetter beställde fem korvetter och utrustning till en sjätte korvett. Jag nämnde detta som ett exempel på hur det fungerar med materielanskaffning. Om de ekonomiska ramarna inte hålls riskeras anskaffningen i sig. säger statsrådet att statens avtal med industrin omfattas av såväl försvarssekretess som kommersiell sekretess och att han inte ytterligare kan kommentera förutsättningarna för anskaffning i detalj här. Det är en formulering som antyder att försvarsministern ändå kanske kan tänka sig att informera försvarsutskottet om de reservationer och villkor som gäller för den svenska anskaffningen av två ubåtar av nästa generation. Om kan tänka sig att informera försvarsutskottet, eventuellt under tystnadsplikt, blir min fråga: Varför har försvarsministern minst ett halvt dussin gånger varit hos försvarsutskottet – sedan regeringen fattade beslut om anskaffning av de två ubåtarna – utan att berätta om de villkor och reservationer som gäller för anskaffning? Jag är också lite förvånad över hänvisningen till försvarssekretess och kommersiell sekretess. fick försvarsutskottet denna information av Försvarsmakten som tydligen hade gjort den egna bedömningen att det inte fanns några skäl för sekretess. blev jag lite förundrad över de formuleringar som ministern har i slutet av sitt svar. Han skriver att han förutsätter att myndigheter och industrin gör sitt yttersta för att hålla den ekonomiska ram som regeringen beslutade om . Att man utgår från att svenska myndigheter ska göra sitt allra bästa för att hålla den ekonomiska ramen är väl helt normalt. Men industrin kan väl inte bindas av den typen av förhoppningar. När vi har slutit avtal med industrin om anskaffning av två ubåtar utgår jag ifrån att vi har fastslagit sättet för hur detta ska gå till och vilka ramar som gäller i ett avtal. Då handlar det bara om att vara affärsmässig och hävda att ingångna avtal gäller. Jag förstår inte vad försvarsministern menar med sin vädjan till den svenska industrin. Den består av aktiebolag, och de är ansvariga inför sina ägare att maximera sin vinst. De har inte något annat ändamål. Försvarsminister lämnade följande svar (anf. beslutade om vad som kan kallas för ett grundbemyndigande. Det handlade då om anskaffning av två ubåtar som ersättning för två ubåtar av Sörmlandsklass och halvtidsmodifiering av två ubåtar i Gotlandsklass. Den ekonomiska ramen är inte riksdagsbunden. Däremot måste regeringen hålla sig inom den ekonomiska bemyndiganderam som finns angiven för samtliga investeringar. har man också redogjort för processen i de budgetpropositioner som är framlagda. beslutade regeringen om en beställning av två ubåtar för högst 8,2 miljarder. Det var regeringen som fastställde ramen, inte . I regeringsbeslutet står det: ”Försvarsmakten ska i samband med halvårsredovisning och helårsredovisning redovisa en uppföljning av anskaffningen. Redovisningen ska inkludera eventuella väsentliga avvikelser, exempelvis kvalitet, kvantitet och leveransläge jämfört med den planering som låg till grund för regeringens anskaffningsbeslut. Vidare ska vidtagna åtgärder för att omhänderta eventuella förseningar och kostnadsfördyringar redovisas. Kostnadsfördyringar ska kompenseras med ambitionssänkningar så att den totala ekonomiska ramen kan hållas.” Eftersom i andra sammanhang talar om hur försvarsmateriel kan utvecklas när det gäller kostnadsbilden – och det är väl också så att industrin kan vara en part i det sammanhanget – tror jag att det är viktigt att den här typen av markeringar gjorts i det regeringsbeslut som fattats. Den ram som ligger är den som vi anser ska gälla, och det är det som avtalet handlar om. Min bestämda uppfattning är att regeringen har agerat inom ramen för de bemyndiganden som gett, och det är utifrån den positionen vi har informerat i olika sammanhang. På försvarsministerns anförande uppgav följande (anf. Min fråga kvarstår. Avser regeringen att informera om de reservationer och villkor som gäller för anskaffningen av de två svenska ubåtarna? Den frågan har inte på något sätt fått något svar så här långt, tycker jag. Det är viktigt att erinra om att i det inriktningsbeslut som fattade står det rakt av att vi ska anskaffa två exemplar av nästa generations ubåt, NGU – A26, som den också kallas. Där finns inga reservationer över huvud taget. Men den allmänna regel som gäller och som försvarsministern läste upp är att kostnadsökningar måste tas inom ram, det vill säga genom att man sänker kraven kvalitativt eller kvantitativt. Det är just det som gör mig så orolig. Det går starka rykten på stan om att de kostnadsramar som gäller för det här projektet inte alls kommer att hålla. Vi får väl återkomma till det och se hur det ser ut. Men när man i en anskaffning gör sig beroende av export finns det naturligtvis risker som kan utfalla på så sätt att vi inte får två nya svenska ubåtar till det svenska försvaret. När det gäller förväntningarna om export av ubåtar till andra länder, fru talman, är det nog så att den typen av anskaffningar i andra länder tar väldigt . Om vi inte nu kan se några tecken på att parlament i eller annorstädes håller på att behandla frågan om anskaffning av svenska ubåtar är det nog mycket som talar för att någon sådan export kanske inte kommer att kunna komma till stånd. Då står vi plötsligt, fru talman, i en situation där utvecklingskostnaderna för denna synnerligen avancerade undervattensplattform inte kan delas med något annat land utan måste bäras av och dess skattebetalare själva. Är det då så som försvarsministern säger, att man i så fall får minska på kvantitet eller kvalitet, riskerar slutresultatet att bli att inte anskaffar två ubåtar utan 1,5 eller 1,3 ubåtar. Och det vore givet tillståndet i vår nära omvärld just nu mycket olyckligt. Med anledning av anförande uppgav försvarsministern följande (anf. Det finns inte något villkor för anskaffningen av de här ubåtarna. När det gäller JAS Gripen E var den svenska anskaffningen riksdagsbunden till att ytterligare ett land skulle anskaffa Gripen. Något sådant villkor finns inte för anskaffning av ubåtar. Regeringen har rört sig inom ramen för de bemyndiganden vi har, det vill säga det bemyndigande jag har redogjort för när det gäller 2010. Sedan är det självklart så att vi söker efter partner när det gäller både den här produktionen och andra produktioner. Export är i grunden något positivt. Det är i grunden positivt att kunna utveckla olika typer av försvarsmateriel tillsammans med andra länder. Vi jobbar aktivt för att hitta partner. Men det är inte detsamma som att man behöver lyssna på rykten på stan. Jag tänker inte heller ge mig in i någon diskussion om 1,2, 1,5 eller 1,8 ubåtar, utan jag utgår från de beslut som är fattade och förväntar mig leverans enligt dem. Det är det som är inriktningen. Sedan är det alltid så i den här typen av stora affärer och stora produktioner att man kommer i situationer som man möjligen måste hantera på olika sätt, men det får man ta ställning till då. Väljer man att spekulera, lyssna på rykten och fundera kring sådana saker kan man till slut nysta in sig själv i en djupt konspiratorisk värld. Man kan till och med delvis ha fel. På försvarsministerns anförande lämnade följande replik (anf. är det inte bara rykten på stan. Utskottet har fått regelrätt information i den här frågan av höga företrädare för Försvarsmakten. säger försvarsministern att vår anskaffning inte är villkorad av export. Det får mig, fru talman, att ställa frågan: Om någon export inte blir av, hur kommer det att påverka priset på de ubåtar som avser att anskaffa? Jag vill uppmärksamma ministern på att den här anskaffningen av ubåtar tas upp i Försvarsmaktens budgetunderlag, som kom . Där skriver myndigheten: ”Försvarsmakten hemställde om anskaffningen av JAS 39E mot en finansieringskalkyl där flera av de ingående parametrarna ligger utanför Försvarsmaktens påverkan. Det finns därmed en stor risk att andra nödvändiga materielanskaffningar påverkas om stora förändringar sker i kalkylen. – – – Motsvarande förhållanden gäller även för en del andra större eller strategiska materielprojekt samt projekt relaterade till väsentliga säkerhetsintressen. Försvarsmakten hemställer därför även att regeringen fattar beslut om särskild pris- och löneomräkning för anskaffning av nytt ubåtssystem.” Det här visar att Försvarsmakten är uppenbart oroad över kostnadsutvecklingen i den anskaffning av ubåtar som har gjort. Min fråga på den här punkten till försvarsministern blir: Kommer Försvarsmakten att tillmötesgås med en särskild pris- och löneomräkning när det gäller till exempel anskaffning av ett nytt ubåtssystem, så att den övriga verksamheten kan hållas skadeslös? På anförande lämnade försvarsministerns följande slutreplik (anf. Jag vill påminna om att formuleringen ”rykten på stan” ursprungligen var egen. Den ska han inte försöka pådyvla mig. Jag sa bara att man inte ska lyssna för mycket på rykten på stan. För att verkligen bringa klarhet i det här: Anskaffningen av ubåtar kan inte likställas med anskaffningen av JAS 39 E, där den svenska anskaffningen var riksdagsbunden till att ytterligare ett land skulle anskaffa Gripen. Något sådant villkor finns inte för anskaffningen av ubåtar. Så ser det ut. Jag tänker inte gå in på något som närmar sig ett konkret avtals utformning, då detta omfattas av sekretessen. frågeställningar närmar sig dock den punkten. Det ligger i mitt ansvar att kunna skilja på vad som är öppen information och vad som inte är det. Därför tänker jag inte heller bekräfta uppgifter som har nämnts i olika sammanhang. Vi kommer att få arbeta med den här frågan under de år som kommer. Jag har tidigare i olika sammanhang sagt att vi säkert kan förvänta oss förändringar, fördyringar och andra händelser när det gäller våra materielprojekt. Det kommer inte att vara någon stor nyhet att så kan ske, då det är någonting vi har upplevt i många olika typer av projekt. Jag ser också framför mig att vi behöver jobba med det här projektet, och då tror jag att det är lika bra att säga att det är mycket viktigt att alla inblandade drar åt samma håll. I det här fallet handlar det om att inte försätta sig i en situation där de uppgörelser som är gjorda om kostnadsramarna spricker. I 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) anges att bestämmer hur statens medel ska användas. I 9 kap. RF finns närmare bestämmelser om finansmakten. Regleringen beskriver på ett övergripande sätt och regeringens befogenheter på området och kompletteras av bestämmelser i riksdagsordningen (RO) och budgetlagen (2011:203). Med finansmakten avses rätten att bestämma om inkomster till staten och att förfoga över statens tillgångar, främst genom beslut om utgifter (prop. 1973:90 s. 212). beslutar om statens budget och om anslag för bestämda ändamål (9 kap. 1 och 3 §§ RF). grundlagsproposition framhålls att varje utgiftsanordning av regeringen eller annan myndighet måste ha sin grund i ett riksdagsbeslut och följa de villkor för medlens användning som har ställt upp i beslut (prop. 1973:90 s. 332). Av 9 kap. 8 och 9 §§ RF följer att statens medel och dess övriga tillgångar står till regeringens disposition att användas i enlighet med vad har bestämt. Enligt 9 kap. 8 § första stycket RF förvaltar och förfogar regeringen över statens tillgångar, om de inte avser myndigheter eller i lag har avsatts till särskild förvaltning. Enligt andra stycket i den nämnda paragrafen får regeringen inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. kan, enligt 9 kap. 6 § RF, besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. Medgivanden för regeringen att göra ekonomiska åtaganden bör enligt förarbetena till regeringsform kunna lämnas i enkla former, t.ex. som bemyndiganden i samband med budgeten (prop. 1973:90 s. 350). Förbindelser som – även än närmast följande budgetår – är nödvändiga för en myndighets löpande verksamhet torde regelmässigt kunna anses medgivna genom beslut om anslag till myndigheten. De uttalanden som gjordes i förarbetena till regeringsformen när det gäller andra ekonomiska åtaganden än upptagande av lån förtydligas numera av bestämmelser i 6 och 7 kap. budgetlagen. I en grundlagskommentar anförs att det för det första handlar om s.k. beställningsbemyndiganden, dvs. befogenheter för regeringen att åta sig utgifter som avser verksamhet efter budgetåret (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl., 2012, s. 455). Själva bemyndigandet att ingå åtaganden gäller dock bara . I budgetlagen anges att regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser (6 kap. 1 §). Regeringen får dock utan särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . beslut om ett beställningsbemyndigande är knutet till ett särskilt anslag. På detta anslag kommer under kommande budgetår att anvisa medel för att kunna infria de åtaganden som gjorts. För det andra får regeringen utan särskilda bemyndiganden från göra sådana ekonomiska åtaganden för staten som är nödvändiga för att den löpande verksamheten ska fungera tillfredsställande, t.ex. anställning av personal, hyra av lokaler, leverans av förbrukningsmateriel, hyra av kontorsutrustning (6 kap. 2 § budgetlagen, jämför det ovan citerade motivuttalandet i prop. 1973:90 s. 350). En tredje form av ekonomiskt åtagande är utlåning som finansieras med lån i , utställandet av kreditgarantier och andra liknande åtaganden. Sådana lån, garantier m.m. får regeringen ställa ut för det ändamål och intill det belopp som har beslutat om för ett eller flera budgetår. Om det finns särskilda skäl får åtaganden enligt bestämmande göras utan att beloppet begränsas (6 kap. 3 § budgetlagen). Som redovisats ovan kan , enligt 9 kap. 6 § RF, besluta om riktlinjer för statens verksamhet även för tid efter den följande budgetperioden. En metod att göra detta är riktlinjebesluten (m.fl. s. 449). Med riktlinjer för statens verksamhet på ett område avses bl.a. grunderna för själva verksamheten, inte minst målen och de huvudsakliga medlen. Det kan också vara fråga om huvuddragen i organisationen. Det kan vidare vara aktuellt att ange vissa ekonomiska restriktioner för den fortsatta planeringen. I en proposition med förslag till riktlinjer begär regeringen att ska godkänna dessa riktlinjer (m.fl. s. 449). Om det gäller riktlinjer för en framtida reform befinner sig frågan i allmänhet på ett förberedande plan. I den mån anslag begärs tar detta sikte endast på fortsatt utredningsarbete eller andra förberedande åtgärder under nästa budgetår. Själva reformen ligger längre fram i tiden. kan därigenom, enligt förarbetena till regeringsform, ta ställning till reformen i ett vidare perspektiv än budgetårets (prop. 1973:90 s. 345). Många frågor som är betydelsefulla för samhällsutvecklingen kan på så sätt komma under bedömande på ett stadium när ännu flera vägar att uppnå målen står öppna. I grundlagspropositionen betonades att riktlinjebeslut inte var rättsligt bindande men kunde få stor faktisk betydelse för framtida handlingsfrihet. I 9 kap. 5 § fjärde stycket RO sägs följande: En proposition med förslag om ett nytt eller väsentligen höjt anslag eller om riktlinjer enligt 9 kap. 6 § regeringsformen för statens verksamhet än anslaget till verksamheten avser bör innehålla en uppskattning av de framtida kostnaderna för det ändamål som förslaget avser. Om ett förslag till anslag grundar sig på en plan för än den för vilken anslaget har beräknats i propositionen, bör planen redovisas. Reglerna har till syfte att stärka möjligheter att delta i de långsiktiga bedömanden som ofta är de reellt styrande och avser såväl budgetpropositionen som riktlinjepropositioner enligt 9 kap. 6 § RF (m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 9 kap. 5 § RO). Reglerna innebär inte att fattar bindande beslut än budgetåret. Föreskriften om uppskattning av framtida kostnader, när det är fråga om förslag till ett nytt eller väsentligen höjt anslag, blir i praktiken tillämplig särskilt i fråga om projekt vars omfattning i tiden kan beräknas redan från början. Annars blir räckvidden mer begränsad. Med ”framtida kostnader” avses i första hand statens kostnader. Andra kostnader bör redovisas i den mån det är möjligt. Föreskriften är inte bindande. Det är inte heller den andra meningen i detta stycke. Den avser att ge samma beslutshorisont som regeringen och myndigheterna. Skyldighet att lämna uppgift till utskott Enligt 10 kap. 8 § RO är en statlig myndighet skyldig att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott som begär det. En myndighet som inte lyder under får hänskjuta en sådan begäran till regeringen för avgörande. För regeringen är skyldigheten att lämna upplysningar och yttranden till ett utskott begränsad till dels frågor om arbetet inom Europeiska unionen (EU), dels de av riksrevisorernas granskningsrapporter över effektivitetsrevisionen som har överlämnats till regeringen. När möjligheten för utskotten att begära information från regeringen om EU-frågor infördes anförde att bestämmelsen inte innebar någon reglering av i vilken form informationen lämnades. Informationen kunde enligt utskottet lämnas skriftligen eller muntligen, av statsråd eller av någon tjänsteman med god insyn i den fråga som utskottets begäran gällde (bet. 1994/95:KU22 s. 27). I den nu aktuella anmälan refereras till saklighetskravet i regeringsformen. Av 1 kap. 9 § RF följer att domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet ska beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. Denna s.k. objektivitetsprincip innebär att ett förvaltningsorgan i sin verksamhet inte får låta sig vägledas av andra intressen än dem som det är satt att tillgodose och inte heller grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt gällande författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende (, Allmän förvaltningsrätt, 21 uppl., 2001, s. 66). Som framgår gäller bestämmelsen inte bara för domstolar och förvaltningsmyndigheter utan även för andra som fullgör uppgifter inom den offentliga förvaltningen. Utformningen av bestämmelsen i denna del innebär att den även gäller för regeringen när den uppträder som högsta myndighet inom förvaltningsorganisationen (prop. 1975/76:209 s. 138). Regeringens normgivning omfattas inte av bestämmelsen. granskade regeringens information till utrikesutskottet om nya utlandsmyndigheter (bet. 2014/15:KU20 s. 80 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet att det som hade framkommit i den aktuella granskningen inte gav grund för någon annan slutsats än att den information om utrikesrepresentationen som regeringen lämnat till utrikesutskottet varit korrekt (s. 86). Några formella omständigheter som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i det aktuella ärendet förelåg således inte. noterade utskottet att beredningen av frågan om att återöppna generalkonsulatet i vid den aktuella tidpunkten hade kommit väsentligt längre än beredningen av övriga eventuella nya utlandsmyndigheter och att beredningen kunde avslutas efter informationstillfället. Att beredningen inom uppenbarligen var långt framskriden hade enligt med fördel kunnat delges utrikesutskottet för att ge en så rättvisande och fullständig bild som möjligt. granskade utskottet hanteringen av budgetbeslut om särskilda medel till universitet och högskolor (bet. 2015/16:KU20 s. 17 f.). I sitt ställningstagande anförde utskottet att några formella omständigheter som motiverade utskottet att rikta någon anmärkning mot regeringen i fråga om hanteringen av budgetbeslutet inte förelåg (s. 29). noterade utskottet att insikten om behovet av utgiftsbegränsande åtgärder måste ha funnits redan tidigare och att beredningen av regleringsbrevet för det aktuella anslaget torde ha varit långt framskriden vid tiden för utskottets beredning och beslut. Då det rörde sig om helt ny information om förväntade utgifter och verksamheter på ett visst anslag under det kommande budgetåret hade det enligt utskottet varit en fördel om regeringen hade informerat det berörda utskottet eller före det aktuella budgetbeslutet. granskade utskottet även regeringens agerande i samband med beredningen av biståndsbudgeten (bet. 2015/16KU20 s. 56 f.). I sitt ställningstagande framhöll utskottet inledningsvis vikten av en ordnad budgetprocess (s. 68). Utskottet anförde vidare att det är av stor vikt att budgetpropositionen är fullständig och heltäckande. Det innebär enligt utskottet att budgetpropositionen bör omfatta statens samtliga utgifter och inkomster och att samtliga förslag lämnas samlat .