bet · H401NU17 · 2017-05-05 00:00:00 — betänkande 2016/17:NU17 Utskottet föreslår att avslår samtliga motionsyrkanden om mineralpolitik. Yrkandena samlas bl.a. under rubrikerna Mineralstrategin, och miljö, Avgifter och ersättningar och Utvinning av fossila energitillgångar i . Utskottet hänvisar bl.a. till det pågående arbetet med att genomföra den svenska mineralstrategin, till att flera av förslagen behandlades av under det förra och till att regeringen har tillsatt eller mottagit resultatet från flera utredningar med relevans för det fortsatta agerandet inom politikområdet. I betänkandet finns elva reservationer (M, SD, C, V, L, KD). Cirka 20 yrkanden i motioner från den allmänna motionstiden /17. Utskottets förslag till riksdagsbeslut ............................................................... Redogörelse för ärendet .................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område ........................... Undersökningstillstånd och gruvor ............................................................ Viss återhämtning i metallpriserna............................................................. Regeringspartiernas överenskommelse om mineralpolitiken ..................... Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Avgifter och ersättningar ............................................................................ Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Utvinning av fossila energitillgångar i .......................................... Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Gruvdrift och jämställdhet.......................................................................... Vissa kompletterande uppgifter ............................................................... Mineralstrategin, punkt 1 (M, C, L, KD) .................................. och miljö, punkt 2 (M) ................................................ och miljö, punkt 2 (SD) ............................................... och miljö, punkt 2 (V) ................................................. och miljö, punkt 2 (KD) .............................................. Avgifter och ersättningar, punkt 3 (M) ..................................... Avgifter och ersättningar, punkt 3 (SD).................................... Avgifter och ersättningar, punkt 3 (KD) ................................... Utvinning av fossila energitillgångar i , punkt 4 (C)..... Utvinning av fossila energitillgångar i , punkt 4 (V) .... Gruvdrift och jämställdhet, punkt 5 (V).................................... Avgifter och ersättningar, punkt 3 (V).......................................................... Förteckning över behandlade förslag ............................................................ Motioner från allmänna motionstiden /17 ......................................... Utskottets förslag till riksdagsbeslut 2016/17:3123 av m.fl. (M, C, L, KD) yrkande 6 och 2016/17:3128 av m.fl. (M) yrkande 6. Reservation 1 (M, C, L, KD) 2016/17:117 av m.fl. (SD) yrkande 7, 2016/17:192 av och (båda M), 2016/17:912 av m.fl. (S) i denna del, 2016/17:1737 av m.fl. (V) yrkandena 2, 3 och 5, 2016/17:2555 av m.fl. (KD) yrkande 2 och 2016/17:3128 av m.fl. (M) yrkande 8. Reservation 2 (M) Reservation 3 (SD) Reservation 4 (V) Reservation 5 (KD) 2016/17:117 av m.fl. (SD) yrkande 6, 2016/17:912 av m.fl. (S) i denna del, 2016/17:1061 av (M), 2016/17:1322 av (MP), 2016/17:2555 av m.fl. (KD) yrkande 1, 2016/17:2636 av och (båda MP) och 2016/17:3128 av m.fl. (M) yrkande 7. Reservation 6 (M) Reservation 7 (SD) Reservation 8 (KD) 4.Utvinning av fossila energitillgångar i avslår motionerna 2016/17:239 av (M), 2016/17:820 av m.fl. (C) yrkande 24, 2016/17:1488 av (M), 2016/17:1737 av m.fl. (V) yrkande 4 och 2016/17:3196 av och (båda C). Reservation 9 (C) Reservation 10 (V) 2016/17:NU17 UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 2016/17:1737 av m.fl. (V) yrkande 1. Reservation 11 (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S), (S), (S), (M) och (V). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet 14 motioner (22 yrkanden) om mineralpolitik från den allmänna motionstiden /17. Allmänt om bestämmelser på mineralpolitikens område Ur ett mineralpolitiskt perspektiv kan den svenska berggrunden sägas bestå av två typer av mineraler: markägarmineral och koncessionsmineral. Markägarmineral utgör av berggrunden. Som beteckningen indikerar tillhör dessa markägaren. De flesta markägarmineraler är relativt lätta att finna, och vid utvinning upplåts marken av markägaren genom avtal. Ex- empel på markägarmineral är kalksten och kvarts. Själva utvinningen regleras genom (1998:808). Minerallagen (1991:45) omfattar s.k. koncessionsmineral, dvs. mineraler som är industriellt intressanta, som förekommer i i en sådan omfattning att utvinningen är meningsfull och som kräver systematisk undersökning för att kunna påvisas. Bland de mineraliska ämnen som betecknas som koncessionsmineral, och som alltså omfattas av bestämmelserna i minerallagen, ingår även olja, gasformiga kolväten (exempelvis naturgas och därmed även den alltmer omtalade skiffergasen) och diamant. Bestämmelserna när det gäller koncessionsmineral utgår från ett gemensamt nationellt intresse av gruvhantering och mineralindustri. Syftet med minerallagen är att reglera tillståndsgivningen så att en från allmän synpunkt ändamålsenlig undersökning och utvinning kan genomföras. ska konkurrerande markanvändning och andra motstående intressen prövas. Enligt minerallagen krävs tillstånd dels för ensamrätt till undersökningar (prospektering), dels för bearbetning. Den som beviljar undersökningstillstånd och bearbetningskoncession samt utövar tillsyn enligt lagen är bergmästaren. Bergmästaren utses av regeringen och leder Bergsstaten. Bergsstaten är en myndighet med lång historia men som är en organisatorisk enhet inom myndigheten geologiska undersökning (SGU). För undersökningsarbeten och gruvdrift gäller särskilda processer och prövningar enligt både minerallagen och andra lagar, främst . Mi- nerallagen och gäller parallellt. Genom införandet av 1999 måste miljöhänsyn tas mer tydligt inom ett antal olika områden. Målet med är att främja en hållbar utveckling och att tillförsäkra nu levande samt kommande generationer en hälsosam och god livsmiljö. Försiktighetsprincipen ska gälla. Skärpta och utökade krav på miljökonsekvensbeskrivningar har införts. Lagstiftningen på det mineralpolitiska området speglar att flera olika intressen ska tillgodoses , även om de kan ha olika tyngd . Avvägningen gäller bl.a. markägarens intressen, statens i vissa fall motstående intressen av dels sysselsättning och skatteinkomster, dels miljöhänsyn, samt näringslivets egna intressen. Även aktörer med särskild rätt knuten till vissa markområden berörs, t.ex. rennäringen. Samhällsintresset av att kan brytas och tas till vara har bedömts vara ett så starkt allmänt intresse att grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt är uppfyllda. Vid ingrepp i markägares rättigheter med stöd av minerallagen är markägarna dock garanterade ersättning. Skada eller intrång som orsakas av undersökningsarbete ska ersättas av den som har ett undersökningstillstånd eller en koncession med vars stöd arbetet bedrivs. Ofta bestäms ersättningens storlek genom frivilliga uppgörelser mellan koncessionsinnehavaren och markägaren. Kan inte sådana uppgörelser nås bestäms ersättningen enligt expropriationsrättsliga principer. Ägare av den mark som omfattas av en bearbetningskoncession får även en särskild ersättning baserad på värdet av den malm som bryts, s.k. mineralersättning. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. I finns en mängd mineraliseringar med värdefulla ämnen, och den svenska gruvindustrin är mycket betydelsefull för EU. bröts malm i , vilket var en minskning jämfört med föregående år. Gruvbranschens sammanlagda omsättning uppgick till , och vid årets utgång var 7 500 personer anställda direkt i gruvnäringen. bidrog av EU-28:s järnmalmsproduktion. tillhör också EU:s ledande producenter av bly (), koppar () och zink (). Huvuddelen av malmexport går till (), medan en mindre andel, , går till . Av SGU:s årsredovisning framgår att antalet inkomna ansökningar om undersökningstillstånd var betydligt lägre –2016 än åren . Trenden med färre ansökningar påverkar i sin tur antalet gällande undersökningstillstånd, vilket minskade . SGU bedömer att detta kan förklaras av sjunkande mineralpriser på den globala marknaden och därmed minskad investeringsvilja i prospekteringsprojekt. Av de undersökningstillstånd som beviljades avsåg flest koppar, tätt följt av guld. Därefter kommer zink, silver och bly. De beviljade tillstånden omfattar främst områden i , och . I sin årsredovisning konstaterar SGU att debatten om prospektering och gruvnäring har intensifierats . För Bergsstatens verksamhet har detta inneburit att det avsätts mer tid i varje ärende som avser undersökningstillstånd eller förlängning av giltighetstiden för undersök- ningstillstånd för att bemöta frågor, synpunkter och att lämna information till fastighetsägare, myndigheter samt till allmänheten och massmedier. /17 fanns det 17 gruvor med koncession och brytning i Av dessa var 15 metallgruvor. De flesta metallgruvorna är under- jordsgruvor, men det förekommer även dagbrott. används har stor betydelse för graden av landskapspåverkan. brott i Aitik utanför upptar ungefär lika mycket plats som Stock- Lovisagruvan i , som är en underjords- gruva, kan däremot knappt urskiljas från annan industri som drivs på mark- inkom fyra nya ansökningar om bearbetningskoncession till Vid utgången av 2016 var tolv ärenden om bearbetningskon- cession under behandling vid Bergsstaten. ningskoncessioner medan en avslogs och tre avskrevs till följd av återkallelse från de sökande. Prövningen av ansökningar påverkades av en dom som Högsta förvaltningsdomstolen meddelade som rörde rättsprövning av beslut om bearbetningskoncession för området K nr 1. tet upphävdes eftersom domstolen fann att en fullständig prövning enligt 4 kap. 2 § minerallagen inte hade gjorts i och med att prövningen hade begrän- sats till att avse endast koncessionsområdet och inte omfattade kommande markanvändning för verksamhetens driftsanläggningar. För Bergsstatens del har domen inneburit att samtliga ärenden om bearbet- ningskoncession som pågick granskades på nytt för att utreda eventuella behov av kompletteringar. Som en ytterligare följd av domen åter- förvisades några bearbetningskoncessioner genom beslut av regeringen under 2016 till Bergsstaten för ny behandling för att säkerställa att hela området som kommer att tas i anspråk vid gruvetablering prövas i koncessionsärendet. Viss återhämtning i metallpriserna Av SGU:s rapport om metallpriser framgår det att nästan samtliga metallpriser steg men att utvecklingen har sett lite olika ut. Järnmalmspriset ökade kraftigt – nästan en 90-procentig ökning – även om det blev en viss avmattning . Järnmalmspriset drogs också med uppåt i det prisrally på metaller som följde efter att vann presidentvalet i och på grund av de omfattande infrastruktursatsningar som hade utlovats i hans valkampanj. Efterfrågan på järnmalm ökade även i . Basmetallpriserna steg kraftigt ända , då de sjönk.1 Järn- och basmetallpriserna har en stark koppling till ekonomin i , där två 1 Basmetaller är en sammanfattande benämning på metallerna bly, koppar, tenn och zink. tredjedelar av världens sjötransporter av järnmalm konsumeras. En ökad efterfrågan på järnmalm och basmetaller är den direkta orsaken. Zinkprisets kraftiga uppgång beror på ett minskat utbud som en följd av att gruvor har stängts. Prisnedgången på basmetaller beror troligen på en osäkerhet över utvecklingen i . Ädelmetallerna uppvisar ett annorlunda mönster: först gick de upp till augusti månad för att därefter sjunka, speciellt . Efter brexitomröstningen steg guldpriset, men utfästelser om ökade investeringar i metallintensiv infrastruktur från den tillträdande presidenten i har inneburit en stärkt dollar och sjunkande guldpriser. Totalt blev det ändå en ökning för guld och för silver. Priset på sällsynta jordartsmetaller (s.k. rare earth elements, REE) låg stilla medan uranpriset föll . De alltjämt relativt låga metallpriserna har försämrat förutsättningarna för gruvnäringen. Det märks inte minst genom minskade prospekteringsinvesteringar och fortsatt nedgång i antalet nya ansökningar om undersökningstillstånd. Regeringspartiernas överenskommelse om mineralpolitiken slöt Socialdemokraterna och en överenskommelse om vissa fundamenta för deras gemensamma regerande. I överenskommelsen berördes även gruvnäringen, vilket också återspeglades i finansplanen i budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 s. 46). Följande sades i överenskommelsen: ska vara en föregångare för en hållbar utveckling inom gruvindustrin, som är viktig för . Vi vill skapa nya modeller för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Turistnäringens och andra lokala näringars intresse ska beaktas. En analys av framkomliga vägar ska göras inom . ska inte öppna upp för utvinning av uran, olja eller gas. I budgetpropositionen konstaterar regeringen att har stora naturresurser och ett naturkapital av hög kvalitet (prop. 2016/17:1 utg.omr. 24 Näringsliv). För att långsiktigt kunna nyttja och värna dessa resurser anser regeringen bl.a. att de och metaller som används ska utvinnas och återanvändas på ett hållbart och resurseffektivt sätt. Regeringen upprepade också att miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Regeringen redovisade också avsikten att se över finansieringen av hantering av gruvavfall och efterbehandling vid nedlagda gruvor. Vidare konstaterade regeringen att är EU:s ledande gruvnation och att en stor del av den avancerade teknologi som används av näringen är utvecklad av svenska bolag och forskare. I återfinns dessutom merparten av de sällsynta jordartsmetaller som är nödvändiga för en global omställning till fossiloberoende energi och nya högteknologiska produkter. även ha för avsikt att fokusera på åtgärder som stärker och ger för- utsättningar för att vara ett föregångsland för hållbar gruvnäring. Enligt aktuella uppgifter från har tjänstemän vid Nä- ringsrespektive Miljö- och tagit fram ett gemensamt för- slag på åtgärder som uppfyller olika delar av den överenskommelse mellan regeringspartierna som har nämnts tidigare i detta avsnitt. är ännu inte fastställt, men flera åtgärder har redan initierats i form av myn- dighetsuppdrag, varav flera refereras längre fram i detta betänkande. Utskottets förslag i korthet avslår förslag som gäller den svenska mineralstrategin. Utskottet hänvisar till att strategins olika uppdrag och insatser i huvudsak genomförs i enlighet med den planering som lades fast 2013 och till att arbetet väntas vara färdigt och avrapporterat . Jämför reservation 1 (M, C, L, KD). Den svenska mineralstrategi som lades fram av den dåvarande borgerliga regeringen har som övergripande vision att genom ett långsiktigt hållbart användande av landets mineralresurser, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden, skapa tillväxt i hela landet. Strategin omfattar fem områden: • en gruv- och mineralnäring i samklang med miljö, kultur och andra näringar, • dialog och samverkan som främjar innovation och tillväxt, • ramvillkor och infrastruktur för konkurrenskraft och tillväxt, • en innovativ gruv- och mineralnäring med en excellent kunskapsbas samt • en internationellt välkänd, aktiv och attraktiv gruv- och mineralnäring. Under varje strategiskt område preciserades delområden och åtgärder. enades alliansregeringen om en mineralstrategi som ska säkra inte bara gruvornas framtid, utan även se till att gruvindustrin kan samexistera med övriga delar av samhället. Enligt vad som anförs i kommittémotion 2016/17:3123 av m.fl. (M, C, L, KD) identifierar strategin områden för en långsiktig och hållbar mineralanvändning och pekar ut en riktning för en fortsatt aktiv och konkurrenskraftig gruvnäring i i samklang med både miljön och omgivande näringar. Alliansens ambition är att skapa de bästa förutsättningarna för en mineralpolitik som ska stärka konkurrenskraften i den svenska gruv- och mineralnäringen. På så sätt kan behålla och förstärka sin position som EU:s ledande gruvland. mineraltillgångar ska nyttjas på ett långsiktigt hållbart sätt, med beaktande av ekologiska, sociala och kulturella dimensioner så att natur- och kulturmiljöer bevaras och utvecklas. Motionärerna anser att det behövs flera steg för att ska kunna fullfölja mineralstrategin och begär därför ett tillkännagivande om att regeringen ska fortsätta det viktiga arbetet med den nationella mineralstrategin (yrkande 6). Ett likalydande förslag med snarlik motivering finns även i kommitté- motion 2016/17:3128 av m.fl. (M) yrkande 6. beslutade den förra regeringen om en svensk mineralstrategi. För att genomföra strategin har en åtgärdsplan upprättats för de åtgärder som föreslås inom ramen för strategin (totalt 19 stycken). SGU har ansvar för att följa upp genomförandet av mineralstrategin. Huvuddelen av åtgärderna i mineralstrategin har lämnats som uppdrag till berörda myndigheter. För genomförandet av mineralstrategin avsatte den förra regeringen –2016. Hela arbetet med genomförandet av åtgärderna planeras vara färdigt och avrapporterat . I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 24 Näringsliv) konstaterar regeringen att den svenska mineralstrategin syftar till ett hållbart utnyttjande av landets mineralresurser. Insatserna har därför en bred inriktning som täcker flera områden. Mineralstrategins olika uppdrag och insatser genomförs i huvudsak i enlighet med den planering som lades fast 2013. Regeringen konstaterar att omkring hälften av de beslutade uppdragen och aktiviteterna har redovisats. Flera viktiga analyser pågår fortfarande. Vidare anger regeringen att de uppdrag, kartläggningar och underlag som har rapporterats är en viktig grund för regeringens överväganden om fortsatta insatser inom området. Den svenska mineralstrategi som lades fram av den dåvarande borgerliga regeringen har som övergripande vision att genom ett långsiktigt hållbart användande av landets mineralresurser, i samklang med miljö-, natur- och kulturvärden, skapa tillväxt i hela landet. Huvuddelen av åtgärderna i strategin har lämnats som uppdrag till berörda myndigheter av såväl den dåvarande bor- gerliga som den nuvarande regeringen, och strategins olika uppdrag och insat- ser genomförs i huvudsak i enlighet med den planering som lades fast 2013. Arbetet väntas vara färdigt och avrapporterat . Utöver detta bör nämnas att regeringen anser att de uppdrag, kartläggningar och underlag som har rapporterats inom ramen för mineralstrategin är en viktig grund för regeringens överväganden om fortsatta insatser inom området. Mot denna bakgrund anser utskottet inte att det finns skäl för att förorda ett tillkännagivande i linje med de förslag som finns i motionerna 2016/17:3123 (M, C, L, KD) och 2016/17:3128 (M) om att regeringen bör fortsätta det viktiga arbetet med den nationella mineralstrategin. tionerna avstyrks således i de aktuella delarna. Utskottets förslag i korthet Med hänvisning bl.a. till en aviserad proposition om miljöfarlig verksamhet och miljöbedömningar avslås förslag med koppling till miljöprövningar av gruvdrift. Förslag som på olika sätt gäller efterbehandling av mark efter gruvdrift avslås med hänvisning till att regeringen har påbörjat ett arbete för att utreda och analysera förutsättningarna för nya modeller för kostnadstäckning av avhjälpande av föroreningsskador eller allvarliga miljöskador. Jämför reservation 2 (M), 3 (SD), 4 (V) och 5 (KD). Gruv- och mineralnäringen för med sig utländska investeringar, jobb och tillväxt, slås det fast i motion 2016/17:912 av m.fl. (S). understryker motionärerna att ska vara ett föregångsland när det gäller hållbar utveckling inom gruvindustrin. Motionärerna anser att beslutsprocesserna kring tillståndsgivningen för prospektering, brytning och eftervård bör ses över. Dessa processer kritiseras ofta för att inte möjliggöra tillräckligt inflytande och insyn för de människor, lokalsamhällen och kommuner som påverkas, samt för att inte ta tillräcklig miljöhänsyn. Motionärerna vill ha ett tillkännagivande om att undersöka möjligheten att skärpa kraven på miljöhänsyn och lokal insyn (yrkande 1 i denna del). Äganderätten är stark i , slås det fast i motion 2016/17:192 av och (båda M). Minerallagen har visserligen ändrats vid ett flertal tillfällen, men markägarens ställning är enligt motionärernas uppfattning fortfarande svag. Minerallagstiftningen bör därför ändras så att det framgår att mineraler ingår i markägarens egendom. Motionärerna anser att det är rimligt att undersökningstillstånd och utvinning av alla mineraler, inklusive koncessionsmineraler, beslutas av markägaren och ingen annan. Utan närmare motivering i motionen föreslås det ett tillkännagivande i kommittémotion 2016/17:3128 av m.fl. (M) om att regeringen ska tillsätta en utredning som förstärker äganderätten i gruvnäringen och ger en rimlig avkastning till markägaren (yrkande 8). I kommittémotion 2016/17:117 av m.fl. (SD) konstateras det att ingrepp i naturen som härrör från mineralutvinning ska efterbehandlas till en god miljöstandard när gruvbrytningen har upphört, vilket bl.a. kan medföra kostsamma marksaneringsinsatser. Motionärerna anser inte att skattebetalarna ska behöva stå för denna efterbehandling. De anser att det behövs en lagändring som på ett bättre sätt än säkerställer att verksamhetsutövarna kan finansiera återställningen. De förordar en variant som innebär att bearbetningskoncessionen villkoras med att koncessionsinnehavaren löpande avsätter medel som ska kunna täcka de sanerings- och återställningskostnader som bedöms återstå när verksamheten är avslutad. Ett tillkännagivande begärs om att minerallagen ska reformeras för att garantera bolagens ansvar för sanering och återställning av mark i samband med gruvverksamhet (yrkande 7). Den svenska minerallagen är exceptionellt förmånlig för gruv- och prospekteringsbolag, men alltför lite hänsyn tas till dem som påverkas av verksamheten, sägs det i partimotion 2016/17:1737 av m.fl. (V). Motionärerna konstaterar att redan projektering och provborrning kan medföra negativa effekter på naturvärden och renskötsel. För att värna miljön och skydda unika naturområden bör lagstiftningen skärpas så att Bergsstaten inte ska kunna bevilja undersökningstillstånd i områden som är klassade som naturreservat, Natura 2000-områden eller världsarvsområden (yrkande 2). Motionärerna anser inte heller att Bergsstaten utan synnerliga skäl ska kunna bevilja undersökningstillstånd i kärnområden för renskötsel, och dessutom ska fastighetsägare och innehavare av en särskild rätt som berörs av ansökan om undersökningstillstånd t.ex. en berörd sameby, alltid ges rätt att yttra sig över ansökan (yrkande 3). Utöver detta slår motionärerna fast att gruvbrytning har en mycket stor påverkan på miljön och omgivande samhällen. De anser att s.k. bearbetningskoncessioner endast ska beviljas om ekonomisk lönsamhet är möjlig när hela miljökostnaden beaktas, inklusive kostnader för efterbehandling. Ett tillkännagivande med den innebörden efterfrågas (yrkande 5).