bet · H501KU2 · 2017-09-15 00:00:00 — En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till en ny förvaltningslag. För att ytterligare stärka enskildas rättssäkerhet reformeras och moderniseras reglerna i förvaltningslagen. Genom den nya lagen regleras förfarandet hos förvaltningsmyndigheterna mer heltäckande än . Vissa allmänna förvaltningsrättsliga principer som har utvecklats i praxis anges i uttryckliga bestämmelser. Lagen innehåller också ett nytt rättsmedel mot långsam handläggning. Vidare föreslår utskottet att antar regeringens förslag till ändring i förvaltningsprocesslagen och lagen om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Ändringarna innebär anpassningar till utformningen av den nya förvaltningslagen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Med anledning av propositionen har lämnats en följdmotion. Utskottet behandlar även nio motionsyrkanden från allmänna motionstiden /17. Utskottet föreslår att avslår motionsyrkandena. I betänkandet finns fem reservationer (SD) och ett särskilt yttranden (C). Proposition 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag. Sex yrkanden i en följdmotion. Nio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /17. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Utvärdering av åtgärderna mot långsam handläggning Svenska som huvudspråk i förvaltningen Myndighetsutövning och kommunikations- och motiveringsskyldighet 1.Ny förvaltningslag, punkt 1 (SD) 2.Utvärdering av åtgärderna mot långsam handläggning, punkt 4 (SD) 3.Svenska som huvudspråk i förvaltningen, punkt 5 (SD) 4.Tolkning och översättning , punkt 6 (SD) 5.Myndighetsutövning och kommunikations- och motiveringsskyldighet, punkt 7 (SD) Myndigheternas handläggningstider, punkt 3 (C) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /17 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut antar regeringens förslag till Därmed bifaller proposition 2016/17:180 punkt 1 och avslår motion 2016/17:3737 av och (båda SD) yrkande 6. Reservation 1 (SD) antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i förvaltningsprocesslagen (1971:291), 2. lag om ändring i lagen (1986:1142) om överklagande av beslut av enskilda organ med offentliga förvaltningsuppgifter. Därmed bifaller proposition 2016/17:180 punkterna 2 och 3. 2016/17:1469 av (M) yrkandena 1–3 och 2016/17:2629 av och (båda C). Utvärdering av åtgärderna mot långsam handläggning 2016/17:3737 av och (båda SD) yrkande 1. Reservation 2 (SD) Svenska som huvudspråk i förvaltningen 2016/17:3737 av och (båda SD) yrkande 2. Reservation 3 (SD) 2016/17:6 av och (båda SD), 2016/17:1391 av (SD), 2016/17:1861 av Boriana (M), 2016/17:2327 av (SD) yrkande 2, 2016/17:3253 av (M) och 2016/17:3737 av och (båda SD) yrkande 3. Reservation 4 (SD) Myndighetsutövning och kommunikations- och motiveringsskyldighet 2016/17:3737 av och (båda SD) yrkandena 4 och 5. Reservation 5 (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (S), (S), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (V), Skånberg (KD), (S), (M) och (S). Ärendet och dess beredning I proposition 2016/17:180 En modern och rättssäker förvaltning – ny förvaltningslag föreslår regeringen att antar en ny förvaltningslag. Regeringen redovisar i propositionen ärendets beredning fram till dess att propositionen beslutades. Av denna redovisning framgår att regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över bestämmelserna i förvaltningslagen (1986:223) och lämna förslag till en ny lag (dir. 2008:36). Utredningen – – överlämnade betänkandet En ny förvaltningslag (SOU 2010:29). Betänkandet har remissbehandlats och en sammanställning av remissynpunkterna har publicerats (Ds 2010:47). Lagrådet har granskat lagförslagen. Regeringen följer i allt väsentligt Lagrådets förslag. tillkännagav för regeringen att regeringen borde lägga fram förslag till åtgärder avseende myndigheters handläggningstider och dröjsmål (bet. 2004/05:KU14 res. 4, rskr. 2004/05:153). Genom förslagen i propositionen anser regeringen att riksdagsskrivelsen med tillkännagivandet är slutbehandlad. En förteckning över de behandlade förslagen finns i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. En följdmotion har lämnats med anledning av propositionen. Utskottet behandlar även nio yrkanden i motioner från allmänna motionstiden /17. Den förvaltningsrättsreform som genomfördes markerade slutpunkten på och var resultatet av ett mångårigt utredningsarbete vars främsta syfte hade varit att stärka enskildas rättssäkerhet i förhållande till myndigheterna (prop. 1971:30, KU 1971:36, rskr. Genom lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar och förvaltningsprocesslagen (1971:291) infördes en enhetlig processordning för förvaltningsdomstolarna som förvaltningsrättskipningen i Regeringsrätten (numera ) och kammarrätten omorganiserades. Vidare infördes genom förvaltningslagen (1971:290) ett antal grundläggande bestämmelser om handläggningen av ärenden hos det stora flertalet förvaltningsmyndigheter och om handläggningen i domstolarna av ärenden i deras förvaltande verksamhet. Reglerna byggde i allt väsentligt på grundsatser som i stor utsträckning redan tillämpades av förvaltningsmyndigheterna. Genom förvaltningslag skapades en enhetlig och samlad reglering av förfarandet hos myndigheterna. Två viktiga utgångspunkter för reformen var att förfarandelagen skulle vara utformad på ett så enkelt, klart och okomplicerat sätt som möjligt och att den skulle vara generellt tillämplig för en så stor del av förvaltningen som möjligt (prop. 1971:30 del 2 s. 286). Förvaltningsrättsreformen följdes 1978 av en länsdomstolsreform, som innebar att en fristående allmän förvaltningsdomstol inrättades i varje län. gav regeringen i uppdrag att se över förvaltningslagen. I uppdraget ingick bl.a. att överväga reformer som kunde såväl öka rättssäkerheten i snäv mening som förbättra kontakterna mellan medborgarna och myndigheterna, förbättra myndigheternas service gentemot allmänheten, förkorta handläggningstiderna och förenkla förfarandet. förslag till ny förvaltningslag (SOU 1983:73) skilde sig års förvaltningslag bl.a. genom att bestämmelserna i lagen disponerades om för att följa ärendenas gång. Vidare föreslog man att det i lagen skulle tas in bestämmelser om myndigheternas serviceskyldighet mot allmänheten och bestämmelser om när beslut skulle börja gälla och vilka beslut som kunde överklagas. Utredningen föreslog också att vissa av lagens bestämmelser även skulle vara tillämpliga vid myndigheternas faktiska handlande. Regeringen ställde sig i propositionen Ny förvaltningslag (prop. 1985/86:80) i huvudsak bakom utredningens förslag. Lagens tillämpningsområde snävades dock in något i förhållande till utredningsförslaget. antog förslaget (KU 1985/86:21, rskr. 1985/86:202). Den nya förvaltningslagen (1986:223) trädde i kraft . En av grundsatserna förvaltningslagsreform var att den nya lagen, liksom dess föregångare, skulle värna den enskildes rättssäkerhet. Sedan 1986 års förvaltningslag trädde i kraft har man inte gjort några mer genomgripande ändringar i den lagen. Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande. Jämför reservation 1 (SD). Enligt regeringens förslag ska förvaltningslagen gälla för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvaltningsärenden. Lagens bestämmelser om legalitet, objektivitet, proportionalitet, service och tillgänglighet i förhållande till allmänheten och om samverkan med andra myndigheter ska gälla inte bara vid ärendehandläggning utan även vid annan förvaltningsverksamhet, dvs. sådan verksamhet som utgör förvaltningsmyndighetens eller domstolens faktiska handlande. Bestämmelser i specialförfattningar ska ha företräde framför bestämmelserna i förvaltningslagen Av 3 § första stycket i den nuvarande förvaltningslagen framgår att om en annan lag eller en förordning innehåller någon bestämmelse som avviker från förvaltningslagen gäller den bestämmelsen. I propositionen föreslås att en likadan subsidiaritetsregel tas in i den nya lagen. Regeringen konstaterar att det finns ett stort behov av att kunna meddela föreskrifter om förvaltningsförfarandet som avviker från den allmänna regleringen i förvaltningslagen. Vidare anför regeringen att det i förarbetena till förvaltningslag framhölls att strävan varit att ge förfarandebestämmelserna karaktär av basregler som normalt skulle kunna tillämpas av det stora flertalet förvaltningsorgan i alla instanser och på alla verksamhetsområden. konstaterades det att en allmän lag inte kunde utformas så att den passar för alla situationer. På denna punkt skiljer sig inte förhållandena åt från när förvaltningsrättsreformen genomfördes. I vissa fall finns det behov av att kunna ställa upp högre krav än vad som följer av den allmänna regleringen. I undantagsfall kan det också finnas behov av att göra vissa begränsningar i tillämpningsområdet för någon eller några bestämmelser i lagen. Som en allmän princip bör dock enligt propositionen alltjämt gälla att undantag bara ska förekomma om det kan motiveras av bärande sakliga och funktionella skäl (jfr prop. 1971:30 del 2 s. 318). Lagrådet ansåg att utformningen av den föreslagna bestämmelsen, som motsvarar den nuvarande regleringen, var oklar och att det kunde vara svårt att avgöra vad som är en avvikelse. För att underlätta för enskilda borde utgångspunkten enligt Lagrådet därför vara att en regel om förfarandet i en specialförfattning alltid ska ges företräde framför motsvarande bestämmelse i förvaltningslagen. I propositionen anför regeringen att, som Lagrådet påpekat, det kan vara svårt för en enskild part att bedöma om en bestämmelse i en specialförfattning som rör förfarandet innebär en avvikelse från förvaltningslagen eller inte. Den enskilde kommer dock enligt regeringen alltid att ha möjlighet att begära upplysningar från myndigheterna om vilka bestämmelser som ska tillämpas i ett visst förfarande. Regeringen ser inte någon risk för att en bestämmelse i den nya lagen, som utformas i linje med den nuvarande subsidiaritetsregeln, skulle komma att leda till att enskilda drabbas av rättsförluster. Det finns enligt regeringen inte några indikationer på att den nuvarande ordningen har inneburit några praktiska tillämpningsproblem i specialreglerade förfaranden. Grunderna för god förvaltning Legalitets-, objektivitets- och proportionalitetsprinciperna ska enligt förslaget komma till uttryck i den nya förvaltningslagen. I propositionen anförs att legalitetsprincipen brukar framhållas som ett skydd mot en nyckfull och godtycklig maktutövning från det allmännas sida. Den är en av de principer som anses känneteckna en rättsstat, och den tillmäts en avgörande vikt i EU:s rättssystem liksom i . Legalitetsprincipen är inte enhetligt definierad men brukar vanligtvis uppfattas som ett krav på att ingripanden mot enskilda ska ha ett klart författningsstöd. I denna betydelse är legalitetsprincipen också grundlagsfäst genom bestämmelsen i 1 kap. 1 § regeringsformen om att den offentliga makten utövas under lagarna. Principen bör enligt propositionen gälla för all verksamhet hos myndigheterna, dvs. för såväl handläggning av och beslutsfattande i enskilda ärenden som s.k. faktiskt handlande. Avsikten är att hindra myndigheterna från att agera helt vid sidan av sina åligganden som anges i författning. I propositionen anförs att objektivitetsprincipen kommer till uttryck i såväl som och är på samma sätt som legalitetsprincipen ett grundläggande kännetecken för en rättsstat. Principens kärna kan beskrivas som en skyldighet att agera sakligt och opartiskt. Bestämmelser som syftar till att garantera saklighet och opartiskhet inom den offentliga förvaltningen finns i såväl grundlag som vanlig lag. Enligt 1 kap. 9 § regeringsformen ska domstolar samt förvaltningsmyndigheter och andra som fullgör offentliga förvaltningsuppgifter i sin verksamhet beakta allas likhet inför lagen samt iaktta saklighet och opartiskhet. I fråga om anställningar inom den offentliga sektorn finns ett uttryckligt förbud i regeringsformen (12 kap. 5 § andra stycket) mot att fästa avseende vid annat än sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Vidare anförs i propositionen att inom förvaltningsrätten innebär objektivitetsprincipen ett förbud för myndigheterna att låta sig vägledas av andra intressen än dem som de är satta att tillgodose eller att grunda sina avgöranden på hänsyn till andra omständigheter än sådana som enligt tillämpliga författningar får beaktas vid prövningen av ett ärende. Vidare anförs i propositionen att proportionalitetsprincipen är central inom det EU-rättsliga systemet och är en av de allmänna rättsprinciper som ges närmast konstitutionell status vid all unionsrättslig tillämpning. Den begränsar unionsinstitutionernas handlingsfrihet i förhållande till medlemsstaterna och markerar en gräns för vilka bördor som kan läggas på medborgarna med stöd av . Principen har utvecklats av med utgångspunkt i nationell – främst tysk – rätt och . I propositionen anförs att man kan säga att proportionalitetsprincipen innebär att en ingripande åtgärd ska vara ägnad att tillgodose det åsyftade ändamålet, vara nödvändig för att uppnå detta ändamål och medföra fördelar som står i rimlig proportion till den skada som åtgärden förorsakar. Enligt regeringen har en kodifiering av proportionalitetsprincipen i förvaltningslagen flera fördelar. För förvaltningsmyndigheterna blir det tydligare att inga åtgärder i det allmännas intresse får vidtas utan att motstående enskilda intressen beaktas. Ett allmänt krav på att en proportionalitetsbedömning ska göras redan i första instans ger också bättre förutsättningar för att ärendehandläggningen ska bli mer omsorgsfull och att besluten i ännu högre grad redan från början ska bli materiellt riktiga. Detta kan i sin tur förväntas leda till att färre beslut överklagas. Service, tillgänglighet och samverkan Enligt förslaget i propositionen ska myndigheterna vara serviceinriktade och på ett smidigt och enkelt sätt hjälpa enskilda så att de kan ta till vara sina intressen. Hjälpen ska ges i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet samt utan onödigt dröjsmål. Myndigheterna ska vara tillgängliga för kontakter med enskilda och informera allmänheten om hur och när man kan ta kontakt. Myndigheterna ska vidta de åtgärder i fråga om tillgänglighet som behövs för att de ska kunna upprätthålla sina skyldigheter gentemot allmänheten enligt rätten att ta del av allmänna handlingar som regleras i grundlag. En myndighet ska samverka med andra myndigheter inom sitt verksamhetsområde. En myndighet ska i rimlig utsträckning hjälpa den enskilde genom att själv hämta in upplysningar eller yttranden från andra myndigheter. Allmänna krav på handläggningen av ärenden Enligt förslaget ska det anges i lagen att ett ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och kostnadseffektivt som möjligt utan att rättssäkerheten eftersätts. Handläggningen ska vara skriftlig. Myndigheten får dock besluta att handläggningen helt eller delvis ska vara muntlig, om det inte är olämpligt. Den som är part i ett ärende ska ha rätt att ta del av allt material som har tillförts ärendet. Rätten att ta del av uppgifter ska dock gälla med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. I 10 kap. 3 § första stycket OSL anges att sekretess inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt propositionen bör insynen vara i princip obegränsad och omfatta allt beslutsunderlag i form av handlingar och annat utredningsmaterial. Utöver allmänna och offentliga handlingar bör rätten till insyn även omfatta sådana handlingar som ännu inte blivit allmänna enligt tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Dessutom bör insynen omfatta handlingar vars innehåll är skyddat av sekretess. Den principiella rätten att ta del av allt det tillförda materialet måste dock kunna inskränkas om den kolliderar med tungt vägande sekretesshänsyn, t.ex. i fråga om skydd för rikets säkerhet eller något annat allmänt eller enskilt intresse. Den koppling som finns mellan förvaltningslagens bestämmelse om partsinsyn och kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL bör därför enligt regeringen föras över till den nya lagen. Den nya förvaltningslagen bör enligt propositionen innehålla bestämmelser om jäv som i huvudsak motsvarar jävsreglerna i den nuvarande lagen. Bestämmelserna bör dock tydligare ta sikte direkt på förvaltningsförfarandet, och bestämmelserna föreslås i några avseenden förenklas och moderniseras. Den nuvarande förvaltningslagen innehåller inte några bestämmelser som uttryckligen reglerar hur ett ärende inleds eller under vilka förutsättningar en myndighet får begära t.ex. att en enskild kompletterar en ansökan eller anmälan i ett ärende. I propositionen föreslås att det i förvaltningslagen ska anges att en enskild inleder ett ärende hos en myndighet genom en ansökan, anmälan eller annan framställning. Framställningen ska innehålla uppgifter om den enskildes identitet och den information som behövs för att myndigheten ska kunna komma i kontakt med honom eller henne. Av framställningen ska framgå vad ärendet gäller och vad den enskilde vill att myndigheten ska göra. Hur ankomstdagen för en handling ska bestämmas Huvudregeln föreslås vara att en handling har kommit in till en myndighet den dag som handlingen når myndigheten eller en behörig befattningshavare. Uttrycket handling omfattar först och främst sådana meddelanden i skrift eller bild som kan uppfattas utan tekniska hjälpmedel. Uttrycket omfattar även sådana meddelanden i elektronisk form som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas bara med tekniska hjälpmedel. Telefaxmeddelanden samt e-post och annan digital information som görs tillgängliga för myndigheten med hjälp av tekniska hjälpmedel ska alltså omfattas av huvudregelns tillämpningsområde. I propositionen anförs att det förvaltningslag togs in en särskild presumtionsregel i syfte att undvika onödiga rättsförluster för enskilda i samband med postbefordran av handlingar. Denna bestämmelse överfördes oförändrad till den nuvarande lagen. Bestämmelsen innebär att en brevförsändelse i vissa fall ska anses ha kommit in till en myndighet redan arbetsdagen före den då handlingen når en behörig tjänsteman. För tillämpningen av denna bestämmelse krävs dels att det kan antas – varmed enligt förarbetena ska förstås att ”det inte framstår som osannolikt” (prop. 1971:30 del 2 s. 370) – att en handling eller en avi om denna en viss dag har lämnats i myndighetens lokal eller avskilts för myndigheten på ett postkontor, dels att handlingen når en behörig tjänsteman närmast följande arbetsdag. Utformningen av presumtionsregeln ska enligt propositionen ses främst i ljuset av önskemålet från lagstiftarens sida att dels begränsa myndigheternas möjligheter att genom utformningen av sina posthanteringsrutiner påverka när handlingar kommer in, dels undvika de bevisproblem som kan uppkomma i fråga om vilka rutiner som finns för postbefordran hos postbefordringsföretagen. Regleringen skapar därmed ökad rättssäkerhet för dem som väljer att skicka handlingar till myndigheter genom postbefordrade försändelser. menade att innebörden av den nuvarande regeln i vissa avseenden är oklar och ifrågasatte om den hittillsvarande koncentrationen på bevisfrågor främjar regelns huvudsakliga syfte. Utredningen pekade bl.a. på de svårigheter som kan finnas för både myndigheter och enskilda att klarlägga hur olika postoperatörers brevsorteringsrutiner är inrättade. Utredningen föreslog därför att postförsändelser och avier om betalda postförsändelser som en viss dag anlänt till myndigheten eller som kommit en behörig tjänsteman till handa ska anses ha kommit in närmast . I propositionen anförs att flera remissinstanser har riktat kritik mot utredningens förslag. Det har bl.a. framhållits att en sådan bestämmelse kan få till följd att en handling i vissa fall anses inkommen före den tidpunkt då den bevisligen har upprättats. Särskilt i fall då ankomstdagen ligger till grund för en registreringsåtgärd som får omedelbara rättsverkningar för den enskilde har påpekats att en sådan reglering kan ge upphov till negativa konsekvenser för enskilda. Regeringen anser att en förenkling av reglerna om att fastställa ankomstdag för postförsändelser i många fall skulle kunna bidra till att ytterligare minska risken för rättsförluster för enskilda och förenkla handläggningen för myndigheterna. En tillämpning av bestämmelsen som utredningen föreslår förutsätter t.ex. inte någon mer ingående kunskap om hur postförsändelser hanteras hos postbefordringsföretagen, och bevisfrågorna minimeras, vilket typiskt sett är till fördel för både enskilda och myndigheterna. Man kan dock enligt regeringen inte bortse från att en sådan reglering i vissa fall också kan få negativa följder för enskilda och myndigheter om den tillämpas undantagslöst i förvaltningen. Mot förslaget kan också enligt regeringen anföras att den nuvarande regleringen har tillämpats och i allt väsentligt fungerat väl. Det finns dessutom anledning att anta att användningen av andra kommunikationsmedel än traditionell post, t.ex. tjänster som bygger på automatiserad databehandling, kommer att öka . Genom att skicka in handlingar per post före utgången av en frist eller genom att använda en digital kommunikationstjänst som innebär att handlingen kommer in direkt har enskilda långtgående möjligheter att själva minimera risken för rättsförluster på grund av en missad frist. Enligt regeringen framstår behovet av ändring av den gällande ordningen därmed inte som tillräckligt framträdande för att en ändring i sak ska vara motiverad. Huvudregeln om inkomna handlingar bör därför gälla även i fråga om en handling som kommer in genom en postförsändelse. Men det finns också enligt regeringen fortsättningsvis ett behov av en bevislättnadsregel för att fastställa när postbefordrade handlingar ska anses ha kommit in till en myndighet. Den nuvarande presumtionsregeln fungerar i allt väsentligt väl. Övervägande skäl talar därför enligt regeringen för att en reglering som motsvarar den nuvarande bör föras över till den nya förvaltningslagen. Det finns dock anledning att göra vissa språkliga justeringar för att klargöra hur regleringen ska tillämpas. Regeringen anser att regleringen bör utformas så att det framgår att när en handling genom en postförsändelse eller en avi om betald postförsändelse som innehåller handlingen har nått en myndighet eller behörig befattningshavare en viss dag, ska handlingen anses ha kommit in närmast om det inte framstår som osannolikt att handlingen eller avin redan den dagen skilts av för myndigheten på ett postkontor. Den nuvarande presumtionsregeln ”om det kan antas” ersätts alltså med ”om det inte framstår som osannolikt”. En på detta sätt omformulerad presumtionsregel är enligt propositionen inte avsedd att leda till någon ändrad tillämpning i praktiken.