bet · H401KU30 · 2017-02-15 00:00:00 — Den kommunala revisionen har varit föremål för ett återkommande reformarbete, som bl.a. inneburit ett krav på att revisorerna ska biträdas av sakkunniga, att fullmäktige ska motivera sitt förslag till beslut i ansvarsfrihetsfrågan och att fullmäktigeledamöter inte kan väljas till revisorer. Enligt 3 kap. 8 § KL ska det för granskning av den verksamhet som bedrivs inom en nämnds verksamhetsområde och av en fullmäktigeberedning finnas revisorer. Revisorerna granskar enligt 9 kap. 9 § i den omfattning som följer av god revisionssed all verksamhet som bedrivs inom nämndernas verksamhetsområden. De granskar på samma sätt, genom de revisorer eller lekmannarevisorer som utsetts i företag enligt 3 kap. 16–18 b §§, även verksamheten i de företagen. Revisorerna prövar om verksamheten sköts på ett ändamålsenligt och från ekonomisk synpunkt tillfredsställande sätt, om räkenskaperna är rättvisande och om den interna kontroll som görs inom nämnderna är tillräcklig. Enligt 9 kap. 1 § KL ska en nyvald fullmäktige under de år då val av fullmäktige har förrättats i hela landet välja revisorer för granskning av verksamheten under de fyra följande åren. Vid en samlad revision av hela verksamheten ska minst fem revisorer väljas, enligt 2 § samma kapitel. särskild revision för granskning av en viss nämnds verksamhet ska minst fem revisorer väljas för varje nämnd eller grupp av nämnder. ska granskas av revisorerna i var och en av de samverkande kommunerna eller Regeringen gör i propositionen bedömningen att den nuvarande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision bör behållas (s. 240 ff.). Regeringen anför i huvudsak följande. Den kommunala revisionen har varit föremål för flera reformer . Många åtgärder har vidtagits för att stärka oberoendet och professionaliteten. All verksamhet i kommuner bygger på nämndmodellen där förtroendevalda är ansvariga. Inom en sådan modell är det inte anmärkningsvärt att även fullmäktiges kontroll genom revision bedrivs på motsvarande sätt. Om systemet med förtroendevalda revisorer avskaffades skulle det innebära en förändring av kommunernas organisationsmodell och ett ingrepp i det kommunala självstyret. Den kommunala förvaltningsrevisionen är till sin karaktär politisk och de som granskas är till stor del förtroendevalda. Granskningen ska därför ledas av förtroendevalda. De förtroendevalda revisorerna har stor kompetens om hur kommunen eller är organiserat och om lokala förhållanden. Det kan ifrågasättas om en helt yrkesmässig revision kan upprätthålla motsvarande kunskap. Om revisionen t.ex. ska upphandlas kan upparbetad kompetens förloras varje gång en ny upphandling görs. Långsiktigheten i revisionsarbetet blir då lidande. Det bör också uppmärksammas att den politiska minoritetens insyn i revisionen med en sådan modell riskerar att försvinna. Det nuvarande systemet har också i allt väsentligt fungerat väl. Inte heller den särskilda utredare som hade i uppdrag att föreslå en moderniserad kommunallag menade att det nuvarande systemet för revision borde förändras.2 Regeringen lämnar dock vissa förslag som syftar till att öka den kommunala revisionens oberoende och professionalism inom ramen för nuvarande ordning. Av dessa förslag kan här nämnas att det ska vara fullmäktiges presidium, och inte som styrelsen, som ska upprätta förslaget till budget 2 En kommunallag för framtiden (SOU 2015:24), slutbetänkandet av Utredningen om en kommunallag för framtiden, s. 605 f. Förslaget syftar enligt regeringen till att stärka revisionens oberoende gentemot de granskade organen och för att se till att frågan om budget till revisionen får en allsidig prövning. Vidare föreslås att de sakkunniga alltid ska ges tillfälle att yttra sig när fullmäktige behandlar revisionsberättelsen. För att ytterligare förstärka revisionens oberoende är det enligt regeringen viktigt att stärka de sakkunnigas ställning. Dessutom föreslår regeringen att den som är revisor inte ska kunna väljas till ledamot eller ersättare i fullmäktige. Utskottet har tidigare behandlat motioner i samma fråga. Motionerna har avstyrkts av utskottet, i början av den förra mandatperioden med hänvisning till redan genomförda ändringar i kommunallagen som innebar en förstärkning av den kommunala revisionen (bet. 2010/11:KU24 s. 34 f.), och senare med hänvisning till den då pågående beredningen av de förslag som lämnats av Utredningen om en kommunallag för framtiden (bet. 2014/15:KU18 s. 10). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2014/15:174). Utskottet anser liksom regeringen att den nuvarande ordningen med förtroendevalda revisorer som ansvarar för både förvaltnings- och redovisningsrevision bör behållas. I propositionen lämnar regeringen dessutom vissa ytterligare förslag, vilka enligt utskottets mening ytterligare förstärker revisionens oberoende. Det saknas därför enligt utskottet skäl att ställa sig bakom vad som yrkas i motionerna. Motionsyrkandena bör därför avslås. Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om utökade möjligheter att överklaga kommunala beslut. Jämför reservation 14 (SD, -). och (båda SD) begär i kommittémotion 2016/17:3734 yrkande 13 att regeringen ska återkomma till med förslag på adekvata rättsmedel för att motverka att ett fåtal enskilda kommunföreträdare informellt ska kunna fatta de facto-beslut, som inte kan överklagas på grund av obefintlig dokumentation. Avsaknaden av dokumentation medför att det inte finns något formellt beslut för domstolen att pröva. menar att betydligt större hänsyn bör kunna tas till faktiskt agerande och efterföljande beslut i förvaltningen, som skapar faktisk rättskraft vid laglig- hetsprövning av sådana fall. Kommunala beslut kan överklagas antingen genom laglighetsprövning eller genom förvaltningsrättsligt överklagande. Föreskrifterna om laglighetsprövning gäller enligt 10 kap. 3 § KL, inte om det i lag eller annan författning finns särskilda föreskrifter om överklagande. Uppdelningen mellan dessa överklagandemöjligheter kan generellt beskrivas så att beslut fattade enbart med stöd av kommunallagen överklagas genom laglighetsprövning. Beslut fattade med stöd av speciallagstiftning överklagas däremot oftast genom förvaltningsrättsligt överklagande. Laglighetsprövning är ett rättsmedel som syftar till att ge medlemmarna möjlighet att kontrollera att den kommunala självstyrelsen utövas på ett rättsenligt sätt. Kännetecknande för laglighetsprövning är att besluten endast kan prövas mot de punkter som anges i kommunallagen och att prövningen är begränsad till lagligheten av ett beslut. Om överklagandet bifalls får beslutet upphävas men inte ersättas med ett nytt beslut. Talan kan föras mot beslut av fullmäktige eller den beslutande församlingen i ett kommunalförbund, av en nämnd, av ett partssammansatt organ eller av revisorerna i fråga om deras förvaltning (10 kap. 2 § KL). Även beslut av förbundsstyrelsen, en annan nämnd eller ett partssammansatt organ i ett kommunalförbund kan överklagas. Beslut av rent förberedande eller verkställande art kan dock inte överklagas. Laglighetsprövning kan bara ske på de särskilda grunder som är angivna i 10 kap. 8 § KL. Ett överklagat beslut ska enligt första stycket upphävas om • det inte har tillkommit i laga ordning, • beslutet hänför sig till något som inte är en angelägenhet för kommunen eller , • det organ som har fattat beslutet har överskridit sina befogenheter, eller • beslutet strider mot lag eller annan författning. Regeringen gör bedömningen att bestämmelserna om laglighetsprövning bör finnas kvar i huvudsak oförändrade i den nya kommunallagen (s. 251 f.). Regleringen kring vilka kommunala beslut som kan överklagas genom laglighetsprövning bör enligt regeringen inte heller förändras (s. 258 f.). Regeringen föreslår vidare att nuvarande prövningsgrunder ska behållas men förtydligas och redigeras språkligt (s. 261 f.). Bestämmelserna om laglighetsprövning har i den nya lagen placerats i 13 kap. Utskottet delar regeringens bedömning att nuvarande bestämmelser om laglighetsprövning i huvudsak bör behållas. Utskottet finner därför inte skäl att ställa sig bakom vad som anförs i motionen och föreslår att motionsyrkandet avslås. 1.Antalet ledamöter och ersättare i fullmäktige, punkt 3 (SD, - av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 3 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 5. I kommunallagen finns bestämmelser som reglerar antalet ledamöter och ersättare i fullmäktige. Reglerna, som bl.a. anger det minsta tillåtna antalet ledamöter i fullmäktige, är inte tillräckligt flexibla. Vi menar därför att dessa regler bör ses över. Utgångspunkten för översynen bör vara att öka kommunernas och regionernas handlingsutrymme i detta avseende som en god medborgerlig förankring garanteras. 2.Byte av partitillhörighet och ersättare i fullmäktige, punkt 4 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 4 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller motionerna 2015/16:2754 av (SD), 2015/16:3084 av (SD), 2016/17:2263 av (SD) och 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 4. Enligt nuvarande regler finns ingen möjlighet för partierna att efter ett val tillföra kandidater som inte tidigare funnits med på partiets valsedel, till Detta är en ordning som riskerar att leda till tomma stolar. Tomma stolar i fullmäktige är inte bara en förlust för det politiska partiet utan även för de väljare som i praktiken inte får utdelning för sina röster. Ett argument mot att efter ett val låta partierna tillföra kandidater på sina mandat, är att det är partiernas ansvar att se till att det finns ersättare som är beredda att träda in. Detta är dock inte möjligt i alla situationer. är det ett samhällsproblem att intresset för att engagera sig i politiska partier har varit dalande. Genom att öppna för att mellan val låta partierna tillföra ledamöter till fullmäktige, skulle riskerna med tomma stolar minska avsevärt som väljarna skulle garanteras att deras röster räknades. Vi vill också att mandaten på ett tydligare sätt ska knytas till de politiska partierna, så att s.k. politiska vildar som inte är personkryssade ska kunna bli av med sina uppdrag i fullmäktige, nämnder, styrelser, bolag och stiftelser. De ska inte heller kunna sitta mandatperioden ut med arvode. Personer som har blivit tillsatta som råd, eller fått uppdrag i nämnder, styrelser och bolag, ska också kunna avsättas om de inte längre har partigruppens förtroende. När det gäller ersättare i fullmäktige bör partierna få större möjlighet att avgöra vem som ska träda in som ersättare. En fullmäktigegrupp består som regel av personer med olika bakgrunder, erfarenheter och kunskaper. Genom att partierna får större möjlighet att avgöra vilken ersättare som ska tjänstgöra och under vilket ärende, ökar möjligheterna för fullmäktigegruppen att bredda kompetensen och sprida ansvarsfördelningen mellan ersättarna. I förlängningen kan detta också innebära ökad politisk delaktighet, oavsett om en förtroendevald står långt ned på ersättarlistan eller inte. Regeringen bör återkomma till med förslag som tillgodoser det anförda. 3.Partiers representation i styrelsen, nämnder och utskott, punkt 7 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 7 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 7 i denna del och bifaller delvis motion 2015/16:2942 av (SD). 2016/17:KU30 RESERVATIONER är en representativ demokrati och alla partier som har fått tillräckligt många röster för att bli representerade i fullmäktige bör också få delta och ha insyn i det arbete som bedrivs i styrelsen, nämnder och utskott. Så är dock inte alltid fallet eftersom platserna i sådana organ inte alltid räcker till även mindre partier. Det finns t.o.m. exempel på kommuner som minskar antalet platser i nämnder och styrelser för att hålla vissa partier utanför arbetet. Det borde därför införas en ordning som innebär att alla partier med representation i fullmäktige också blir representerade i styrelsen, nämnder och utskott. 4.Kommunal misstroendeförklaring, punkt 8 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 8 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 8. Om ett statsråd inte längre har riksdagsmajoritetens förtroende kan kammaren som en sista utväg använda ett misstroendevotum. Vi anser att det bör finnas en liknande möjlighet till misstroendeförklaring på regional och nivå. En sådan möjlighet bör även omfatta nämnder och kommunala bolag. Regeringen bör få i uppdrag att utreda detta och återkomma till med förslag. 5.Partistöd och politiska tjänster, punkt 11 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 11 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:2928 av och (båda SD) och 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkandena 6 och 12. Det kommunala partistödet får enligt kommunallagen inte utformas så att det otillbörligt gynnar eller missgynnar ett parti. Det är dock mycket vanligt att de största partierna lägger beslag på de högst arvoderade uppdragen som exempelvis nämndordförande. Eftersom de personer som innehar sådana poster också lär ägna sig åt respektive partis angelägenheter fungerar de extra ersättningarna som ett indirekt partistöd till de största partierna. De ersättningar som betalas ut till ett partis ledamöter för sådana uppdrag bör därför avräknas det partiets kommunala partistöd. Alla politiska tjänster borde dessutom fördelas mer rättvist genom en striktare koppling till antalet mandat. Nuvarande ordning omfattas vidare inte av några formkrav på hur stödet ska redovisas. För att underlätta redovisningen för både de politiska partierna, fullmäktige och allmänheten bör en standardiserad mall utformas. 6.Styrning och uppföljning av verksamheter i regi, punkt 13 (V) av (V). Jag anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 13 borde ha följande lydelse: 2016/17:3735 av m.fl. (M, C, L, KD). Jag anser i likhet med regeringen att det inte är motiverat att införa ett formellt krav på ett program med mål och riktlinjer för verksamhet som bedrivs i egen regi. bör därför avslå motionsyrkandet. 7.Minoritetsskydd, punkt 14 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 14 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 7 i denna del. 2016/17:KU30 RESERVATIONER Reglerna om extra val till fullmäktige bör ändras så att extra val ska hållas om minst hälften av de närvarande ledamöterna röstar för det. Det är en rimlig utgångspunkt att den styrande politiska ledningen har ett ansvar för att samtala och förhandla med de övriga partierna så att den i vart fall tolereras av majoriteten. Återremiss är ett verktyg som kan användas av en opposition som anser att ett ärende bör utredas ytterligare. Det är ett vanligt förekommande problem att ett ärende efter återremiss skickas tillbaka till fullmäktige utan att några ytterligare konkreta beredningsåtgärder har vidtagits. Som regel följer tydliga uppmaningar eller instruktioner med en återremiss om vilka ytterligare utredningsåtgärder som oppositionen vill ska vidtas. I propositionen En ny kommunallag förtydligas att ”återremiss innebär att ärendet kompletteras med ytterligare beslutsunderlag innan beslut kan fattas. Ärendet skickas då tillbaka till beredande organ, som kan vara en nämnd, en fullmäktigeberedning eller styrelsen”. Ett exempel på ett vanligt förekommande krav från oppositionen är att ett ärende saknar konsekvensanalys. Vid återremittering av ärenden bör det införas någon form av minimiregler för hur ett beredningsorgan ska efterkomma de instruktioner som ges vid en återremiss, innan ett ärende får skickas tillbaka till fullmäktige för avgörande. Regelverket får emellertid inte bli för strikt och långtgående så att det riskerar att leda till en oproportionerligt stor arbetsbelastning och ökad byråkrati för kommuner och regioner. Regeringen bör även säkerställa att det finns ett mycket starkt minoritetsskydd för interpellationer. Det skulle t.ex. kunna krävas att fem sjättedelar av fullmäktiges ledamöter röstar emot att en interpellation ska få ställas för att så ska bli fallet. 8.Styrelsens ställning i förhållande till övriga nämnder, punkt 15 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 15 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 10. Den nya kommunallagen innehåller förslag om att fullmäktige ska få en möjlighet att bestämma att styrelsen ska kunna fatta beslut om särskilt angivna förhållanden som rör andra nämnders verksamhet. Vi menar att en sådan förändring medför ett otydligt ansvarsutkrävande. Vi vill också framhålla att nämnderna i flertalet fall har bättre kunskap inom sina respektive ansvarsområden än styrelsen, som har ett mer övergripande ansvar. Förslaget riskerar därför att leda till att dåligt underbyggda beslut fattas. 9.Förtroendevaldas rätt till insyn, punkt 16 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 16 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 11. I en kommun fattas många beslut med stöd av delegation. Med ett delegationsbeslut bör det enligt vår mening alltid följa en återrapporteringsplikt till nämndens ledamöter, och det bör finnas regler som säkerställer förbättrad tydlighet. Det finns flera skäl till detta. Ett sådant skäl är att flera kommuner har valt att delegera politiskt känsliga beslut till ordförande, presidium eller tjänstemän som man har varit väldigt sparsam med att redogöra för ärendets hantering i nämnden. En ledamot av en nämnd kan då vara ovetande om vilka beslut som har fattats. I vissa fall kan beslutet dessutom vara fattat med stöd av ett otydligt delegationsbeslut. 10.Kommunala folkomröstningar, punkt 18 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 18 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2015/16:3063 av (SD) yrkandena 2 och 5 samt 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 9 och avslår motion 2015/16:3063 av (SD) yrkandena 3 och 4. 2016/17:KU30 RESERVATIONER Möjligheten för medborgare att själva väcka initiativ till en folkomröstning är central i en demokrati. Reformen som gjorde det svårare för fullmäktige att stoppa ett folkinitiativ var välkommen, men höjdes kraven för hur många som behövde stå bakom initiativet. Enligt vår mening bör gränsen sänkas för hur stor andel av kommuninvånarna som behöver underteckna ett folkinitiativ för att få till stånd en folkomröstning. Dessutom bör det införas en ordning med elektronisk namninsamling, exempelvis på en teknisk plattform som tillhandahålls av kommunen och där medborgarna legitimerar sig med bank-id. 11.Allmänhetens insyn i kommunala bolag, punkt 19 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 19 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 3. Offentlighetsprincipen är en viktig offentligrättslig princip som dessutom är grundlagsstadgad. Det är därför viktigt att insynen i praktiken fungerar lika bra i de kommunalt och regionalt ägda bolagen som den gör i den övriga kommunala och regionala verksamheten. Det bör inte ha någon betydelse om bolagen är helt eller delvis ägda av kommunen eller regionen. Tillgången på allmänna och offentliga handlingar måste kunna garanteras. Det finns flera exempel på att insynen i kommunala och regionala bolag har varit eftersatt. Regeringen bör därför se till att medborgarnas rätt och möjlighet till insyn i dessa bolag kan säkerställas. 12.Ekonomisk förvaltning, punkt 21 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 21 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 1. Kommunallagens krav på en ekonomi i balans behöver förtydligas. Det är enligt vår mening helt grundläggande att de gemensamma kommunala och regionala resurserna i första hand går till kärnverksamheten. Kommunens skattebetalare ska inte behöva förvandlas till ofrivilliga riskkapitalister genom att politiker investerar pengar i osäkra ekonomiska projekt som riskerar att bli förlustaffärer. Det finns flera exempel på kommuner som har investerat pengar i verksamheter som ur ett ekonomiskt perspektiv är alltför riskfyllda. Om kommuner eller regioner vill göra investeringar i verksamheter som ligger utanför kärnverksamheten bör utgångspunkten vara att det inte ska leda till någon ekonomisk förlust för kommunens eller regionens invånare. Det bör därför finnas tydligare krav på kommunerna och färre möjligheter att göra undantag från balanskravet. 13.Revision, punkt 24 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 24 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 2 och avslår motionerna 2015/16:428 av och (båda M) yrkande 2, 2015/16:733 av (M), 2015/16:1250 av och (båda M) yrkandena 1 och 2 samt 2015/16:1675 av Finn (M). Vissa kommuner har genom att låta oppositionen i fullmäktige utse lekmannarevisorer bidragit till bättre ekonomisk öppenhet och transparens. På detta vis undviker man också att majoriteten utser revisorer från de egna politiska leden. En annan möjlighet är att oppositionen ges rätten att tillsätta majoriteten av revisorerna. Vi anser att det bör utredas vilken ordning som är den bästa och hur revisionen kan säkerställa och stärka oppositionens granskande roll och bli en garanti för att de partier som inte sitter i det politiska styret ges en ökad insyn i den löpande ekonomin. 2016/17:KU30 RESERVATIONER 14.Laglighetsprövning, punkt 25 (SD, -) av (-), (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 25 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. 2016/17:3734 av och (båda SD) yrkande 13. Regeringen bör återkomma till med förslag på adekvata rättsmedel för att motverka att ett fåtal enskilda kommunföreträdare informellt ska kunna fatta de facto-beslut som inte kan överklagas på grund av obefintlig dokumentation. Sådana beslut förekommer ibland i kommuner och landsting och kan inte sägas ha tillkommit på laglig väg eller genom behörigt organ. Avsaknaden av dokumentation medför emellertid att det inte finns något formellt beslut för domstolen att pröva. Vi menar därför att betydligt större hänsyn bör kunna tas till faktiskt agerande och efterföljande beslut i förvaltningen, som skapar faktisk rättskraft vid laglighetsprövning av sådana fall. Förteckning över behandlade förslag Proposition 2016/17:171 En ny kommunallag: 1.Riksdagen antar regeringens förslag till kommunallag. 2.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1944:475) om arbetslöshetsnämnd. 3.Riksdagen antar regeringens förslag till lag om ändring i .