bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — För att avgöra om svaret skulle bli ja eller nej gjordes i samband med styrelses begäran om ägarsamordning en analys av om den föreslagna avyttringen av brunkolsverksamhet var förenlig med det uppdrag för som beslutat, om den var i överensstämmelse med budgetlagens krav på affärsmässighet och om den var förenlig med statens ägarpolicy i relevanta delar. Efter genomförd analys, som redovisades i en promemoria daterad , meddelade närings- och innovationsministern bolagets styrelse att regeringen ställde sig bakom den föreslagna avyttringen. Utfrågning med närings- och innovationsminister Utskottet höll en utfrågning med närings- och innovationsminister (bilaga B1). I sin inledning anförde följande. Ärendet handlar ytterst om vilka ramar regeringen har att förhålla sig till i förvaltningen av de statligt ägda bolagen. Det är staten, inte regeringen, som äger de statligt ägda bolagen. Regeringens uppdrag är att förvalta bolagen i enlighet med det uppdrag som har beslutat för respektive bolag. Regeringen representerar visserligen ägaren i förhållande till bolaget, men regeringen är i sin styrning av bolaget bunden av vad har beslutat. Om regeringen vill göra något annat än vad har beslutat måste regeringen begära godkännande. För att beslut ska bli aktiebolagsrättsligt giltigt ansvarar regeringen för att uppdraget blir en del av bolagets bolagsordning, som antas vid en bolagsstämma. Därigenom blir beslut styrande och bindande för bolagets styrelse, som ska hantera förvaltningen av bolagets verksamhet i enlighet med vad som står i bolagsordningen. beslutade om nuvarande uppdrag . Uppdraget innebär att ska generera marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet, så att bolaget tillhör de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion. Detta finns inskrivet i bolagsordning sedan en extra bolagsstämma . Affärsmässighet är alltså det övergripande föremålet för verksamhet. Vidare anförde inledningsvis att han hade tagit emot en begäran om ägarsamordning från i fråga om en föreslagen avyttring av brunkolsverksamhet. hade vid ett styrelsemöte dagen innan fattat beslut om avyttringen men villkorat den med ägarens ställningstagande. En ägarsamordning syftar till att säkerställa att ägaren har samma syn som bolaget i en viss fråga, en för bolaget avgörande fråga. Det innebär att när ett statligt ägt bolag står inför ett särskilt viktigt avgörande ska styrelsen genom sin ordförande samordna sin syn med regeringen, som är företrädare för ägaren. anförde vidare att han som ansvarig för de statligt ägda bolagen sett till att ägarsamordningen blivit en skriftlig process. Det är bolagets styrelse som ska ta initiativ till en ägarsamordning och bedöma i vilket fall samordning ska ske. Det kan exempelvis handla om en avyttring som innebär att bolagets riskprofil eller balansräkning förändras på ett avsevärt sätt. Vidare anförde att just den här ägarsamordningen innebar att regeringen hade att säga ja eller nej till den transaktion som redan hade fattat beslut om, dvs. att avyttra brunkolsverksamheten i . För att avgöra om svaret skulle bli ja eller nej gjordes en analys för att se om den föreslagna transaktionen var förenlig med det uppdrag som hade beslutat om för , om transaktionen var i överensstämmelse med budgetlagens krav på affärsmässighet och om transaktionen var förenlig med statens ägarpolicy i relevanta delar. Det var på förhand givet att det var dessa parametrar som skulle analyseras inom ramen för en ägarsamordning, men det var såklart inte på förhand givet vad svaret skulle bli. Vidare anförde att regeringens process för hanteringen av ägarsamordningen har varit omfattande. Transaktionen har granskats noggrant av med hjälp av en extern finansiell rådgivare. Efter genomförd analys gjorde regeringen sin slutgiltiga bedömning , då i ett brev meddelade bolagets styrelse att regeringen ställde sig bakom den föreslagna avyttringen. I sin inledning tog vidare upp de kommentarer om ägarsamordningen som han och statsrådet gjort till medierna och som nämns i anmälan till utskottet. Han anförde följande. Kommentarerna baserade sig dels på hur uppdrag till var formulerat, dels på det faktum att regeringen rent konstitutionellt har att hålla sig inom de ramar som har beslutat. anförde att fördes det fram argument i den allmänna debatten om att regeringen borde säga nej till transaktionen för att lägga ned brunkolsverksamheten och låta kolet stanna i marken. Både bolaget och gjorde bedömningen att en sådan nedläggning inte skulle vara affärsmässig och därmed inte heller förenlig med det uppdrag som hade beslutat för bolaget. Att skulle fatta beslut om ett nytt eller väsentligt förändrat uppdrag för bedömdes det inte finnas någon majoritet för i . Detta bekräftades även i samband med en aktuell debatt i kammaren . Regeringen skulle bedöma transaktionen i ljuset av det uppdrag som beslutat . Efter den omfattande processen inom gjorde regeringen bedömningen att den transaktion som fattat beslut om var affärsmässig och att regeringen som företrädare för ägaren delade bolagets uppfattning att det i ett finansiellt perspektiv var mer affärsmässigt att avyttra tillgångarna än att behålla dem och driva dem vidare. Regeringen delade även bolagets bedömning att transaktionen möjliggjorde för att växa genom att tillvarata affärsmöjligheter i det nya energilandskapet och driva utvecklingen mot ett hållbart energisystem, minska de risker som förknippas med koldioxidintensiva tillgångar samt möjliggöra för att rikta in sin verksamhet för att bli ett av de ledande företagen inom förnybar energi på kärnmarknader. Som svar på frågor anförde att en ägarsamordning handlar om att säga ja eller nej. Det var inte på förhand givet vad svaret skulle vara. De kommentarer som regeringen gav i medierna handlade däremot om den konstitutionella frågan om huruvida bolaget och regeringen är bundna av det uppdrag som har gett bolaget. Den bedömning som gjordes inom , med stöd av den rättsliga kompetens som finns där, innebar att regeringen i sin styrning var bunden av det uppdrag som hade beslutat om för bolaget. verksamhetsföremål sådant det beslutats av anger affärsmässighet som det övergripande föremålet för bolagets verksamhet, något som också har bekräftats i förarbetena till det beslutet. Hade regeringen sagt nej till affären hade det inneburit att hade fortsatt att driva den energiverksamhet man gjorde innan, dvs. Både bolaget och juristerna inom bedömde att om man ville förändra inriktningen på bolaget på ett sådant sätt att man t.ex. skulle låta kolet ligga i marken, vilket ju den allmänna debatten handlade om, hade regeringen behövt gå till för en diskussion och ett nytt beslut. bedömde att det inte fanns en majoritet där som ville ändra styrningen av . Vidare anförde att regeringen, bolaget och regeringens finansiella rådgivare gjorde bedömningen att det var bättre att genomföra affären och sälja tillgångarna än att behålla dem. Regeringen anlitade ett företag för att göra en bedömning, en fairness opinion. Den visade att det skulle vara ett dyrare och mer kostsamt alternativ för att behålla verksamheten och driva den än att göra försäljningen. I bedömningen konstaterade också företaget att det skulle bli lättare för att följa sitt strategiska arbete, inte minst hållbarhetsarbetet, om affären genomfördes. Frågan huruvida det var bättre att behålla och driva vidare brunkolet prövades i ägarsamordningen. Det visade sig vara en mer kostsam affär för staten – ägaren – och bolaget än att genomföra transaktionen. Det hade varit mer kostsamt för bolaget och inneburit färre möjligheter att göra investeringar i förnybar omställning. Det hade kunnat gå att säga nej till affären om de finansiella rådgivarna hade sagt t.ex. att det hade varit en dålig affär, en sämre affär än att behålla verksamheten och driva den vidare. Vid utfrågningen svarade på en fråga om han vidhöll att man var konstitutionellt förhindrad att vid ägarsamordningen säga nej till en försäljning. Nej, själva poängen med ägarsamordningen är att säga ja eller nej. Annars skulle vi ju inte ha någon ägarsamordning. Om vi däremot hade sagt nej till affären hade det inneburit att hade fortsatt att driva den energiverksamhet man gjorde innan, det vill säga brunkolsverksamhet i . Skulle eller regeringen vilja något annat som inte ingår i det uppdrag som hade och som regeringen också jobbar efter hade vi behövt gå till för att inhämta ett nytt beslut. På en fråga om hur såg på ett uttalande av dåvarande klimat- och miljöminister om att det inte var möjligt att stoppa affären med försäljning av brunkolsverksamheten svarade följande: Jag vill hänvisa till vad jag sa tidigare. Det är två diskussioner. Den första är att vi har att säga ja eller nej. Det är själva poängen med ägarsamordning. De alternativen stod öppna. Vi var tvungna att göra en sådan prövning. Men det var inom ramen för det affärsmässiga. I den allmänna debatten fördes mycket diskussioner om att ett nej till en försäljning skulle innebära att kolet låg kvar i marken. Det var den allmänna miljödiskussionen. Det alternativet hade vi inte att ta ställning till i ägarsamordningen. Ägarsamordningen sa ja eller nej till det beslut som dagen innan hade fattat innan det blev föremål för ägarsamordning. Vår bedömning juridiskt var att om man skulle göra en sådan förändring av hade vi behövt gå till med ett sådant beslut. Då frångår man affärsmässigheten. I den allmänna debatten och i medierna blandades nog en del av begreppen ihop: Korrekt. Ja eller nej. Inte bestämt på förhand, men inom ramen för affärsmässigheten. Det var om man ville frångå affärsmässigheten som vi bedömde att man behövde gå till . Vidare svarade på en fråga om huruvida regeringen kommit fram till att det inte skulle bli någon avkastning om brunkolet behölls i ägo. Han svarade följande: Vi skulle kolla om vi skulle säga ja eller nej. Det var själva poängen med en ägarsamordning. Om vi hade gjort bedömningen att den bedömning som bolaget hade gjort var felaktig, om våra externa rådgivare sagt att bolaget hade gjort en felaktig bedömning, hade vi definitivt sagt nej till transaktionen. Vi gjorde inte det. Frågan huruvida det var bättre att behålla och driva vidare brunkolet prövades i ägarsamordningen. Det visade sig vara en mer kostsam affär för staten – ägaren – och bolaget än att genomföra transaktionen. Det hade varit mer kostsamt för bolaget, inneburit färre möjligheter att göra investeringar i förnybar omställning, än det alternativ vi valde. Man måste se detta i ljuset av möjligheter att fokusera och koncentrera sig på den miljömässiga omställningen av energisystemet, som vi alla i det här rummet är engagerade i. Bara för att nämna en siffra i sammanhanget: Jag tror att om man skulle behålla och driva vidare brunkolsverksamheten, inte för att få tillbaka insatserna på eget kapital och möta avkastningskraven utan bara för att över huvud taget komma tillbaka till plus minus noll, då skulle man behöva bedriva brunkolsverksamheten . Det var alltså väldigt långa perspektiv på att få avkastning på att behålla och driva vidare brunkolsverksamheten . En del partier i kammaren tycker att det är väldigt bra att ha kvar kolverksamhet i energiproduktion för en väldigt . Man kan också säga att vi gjorde en annan bedömning, både våra finansiella rådgivare och bolaget, än köparen. Köparen tror uppenbarligen på kolkraft och tror att det här är en lönsam historia framöver. Vi tror inte att det är lika lönsamt som att göra en avyttring och fokusera verksamhet på den förnybara omställningen. svarade vidare följande på en fråga om huruvida det var teoretiskt möjligt att säga nej till affären även om det inte var politiskt önskvärt: Jag har ju svarat på frågan förut, men jag kan göra det igen. En ägarsamordning innebär att man säger ja eller nej och att vi på förhand inte kunde veta om vi skulle landa i ett ja eller ett nej. Däremot kunde vi inte fatta ett beslut som stred mot affärsmässigheten. Återigen vill jag säga att de här ägarstyrningsfrågorna och regelverket mellan riksdag och regering inte var i första rummet för den allmänna debatten om brunkolets framtid. Där förekom det andra diskussioner, som kanske inte riktigt handlade om ägarstyrning eller den ägarsamordning som skulle förekomma. Jag tror att jag och många med mig fick svara på ganska många frågor som kanske inte handlade om den konstitutionella aspekten av detta. Jag tror att man ska ha viss respekt för att det i den allmänna debatten förekommer många olika frågor och att de blandas ihop lite grann i resonemanget, där inte minst miljörörelsen drev tanken att ett nej i ägarsamordningen skulle innebära att verksamheten skulle upphöra. Det skulle ju de facto innebära att brunkolsverksamheten skulle fortsätta att bedrivas affärsmässigt inom verksamhet. Vidare uppgav som svar på frågor att om affären inte hade varit affärsmässig hade regeringen kunnat stoppa den utan att gå till . Om man däremot skulle stoppa affären genom att frångå affärsmässigheten, då var det regeringens bedömning att man måste gå till . På en fråga om huruvida det var möjligt utifrån den givna situationen att säga nej till affären svarade följande: Självklart hade man kunnat säga ja och nej, men det måste ju bygga på någon analys som vi gör och som i så fall våra finansiella rådgivare gör. Bolaget hade gjort bedömningen att det här var affärsmässigt. Våra finansiella rådgivare menade att det var affärsmässigt att genomföra den här affären. Hade vi velat göra någonting annat, då hade vi behövt ta ställning till det och gå till om vi ville bryta mot affärsmässigheten. Ett alternativ hade varit att säga nej och fortsätta bedriva kolverksamhet i . Det hade vi inte behövt vända oss till för att göra. Att bedriva fortsatt kolverksamhet i hade dock varit ett sämre affärsmässigt upplägg än det som föreslogs. Det är alltså två olika diskussioner, men återigen: Det fanns en diskussion som var ganska omfattande, vill jag säga, som sa att vi skulle göra någonting annat med koltillgångarna, det vill säga antingen ge bort dem eller låta verksamheten ligga i marken. Det hade inte gått att göra med annat än att vi hade gått till . På en fråga om det varit möjligt att säga nej till den här affären utan att ändra bolagsordningen svarade att det hade kunnat gå att säga nej till affären om de finansiella rådgivarna hade sagt att det hade varit en dålig affär, en sämre affär, att sälja kolverksamheten än att behålla och driva den vidare. På en fråga om huruvida de uttalanden från bl.a. och som gjorts i den allmänna debatten återspeglar rättsläget på ett korrekt sätt svarade följande: Det är korrekt att om man bara läser det här citatet rakt av kan man få en uppfattning att det inte handlar om affärsmässigheten. Det är det som jag, när jag talar med , att hon menade att skulle man frångå affärsmässigheten och det regelverk vi har skulle man behöva gå till . Det är det hon har velat uttrycka, men exakt så står det ju inte i artikeln, nej. Enligt 13 kap. 1 § första stycket regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Utskottet granskar således inte försäljning av brunkolsverksamheten i sig och inte heller affärsmässigheten i försäljningen. har beslutat att statens uppdrag för är att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot miljömässigt hållbar energiproduktion. Utskottet noterar att statligt ägda aktiebolag liksom andra aktiebolag regleras av aktiebolagslagen. I sin egenskap av företrädare för det statliga ägandet lyder regeringen således under samma regler som andra bolagsägare. Vad gäller ska styrelsen, genom styrelseordföranden, enligt bolagets arbetsordning samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden. Som framgår av utredningen i ärendet skulle regeringen vid ägarsamordningen enbart ta ställning till förslaget från om att bolaget skulle avyttra brunkolsverksamheten. för ägarsamordningen pågick även en miljödiskussion där frågan var om man skulle säga nej till en försäljning och i stället låta brunkolet vara kvar i marken, men den frågan var inte aktuell inom ramen för ägarsamordningen. Vid utfrågningen anförde närings- och innovationsministern om ägarsamordningen att frågan gällde att säga ja eller nej till den transaktion som hade beslutat om. För att avgöra om svaret skulle bli ja eller nej gjordes en analys för att se om avyttringen av brunkolsverksamheten var förenlig med uppdrag för bolaget, budgetlagens krav på affärsmässighet och statens ägarpolicy. Av granskningen har framgått att det var möjligt att säga nej till avyttringen utan att ändra uppdraget för . Utskottet vill framhålla vikten av att statsråds uttalanden grundas på uppgifter som är korrekta. I övrigt ger inte granskningen anledning till något uttalande av utskottet. 4 Vissa frågor om statsråds tjänsteutövning m.m. 4.1 Utrikesministerns relation till ett fackförbund I två anmälningar till utskottet (dnr 1146-2015/16 och 1158-2015/16), bilaga A4.1.1–2, begärs att utskottet granskar om utrikesminister försatt sig i ett beroende till ett fackförbund genom sin boendesituation och därigenom handlat på ett sådant sätt som kan rubba förtroendet för henne enligt 6 kap. 2 § regeringsformen och de allmänna krav som kan ställas på att ett statsråd inte ska agera på ett sådant sätt att förtroendet för honom eller henne riskerar att rubbas. I anmälningarna anförs att det blev känt att fackförbundet ordförande ordnat en hyreslägenhet i en av fastigheter i åt . I anmälningarna anförs vidare att som utrikesminister är en del av regeringen och deltar i de kollektiva beslut regeringen fattar och vars beslut påverkas av för sin verksamhet. Som utrikesminister är dessutom inflytande speciellt i relation till den internationella verksamhet bedriver. De uppgifter som inkommit om att lägenheten är knuten till tjänst, där avtalet kan sägas upp om statsrådsuppdraget upphört, gör också lägenheten direkt kopplad till verksamhet som statsråd. Till grund för granskningen har bl.a. legat två promemorior upprättade inom Statsrådsberedningen och , bilaga A4.1.3–4. I ärendet har utskottet begärt in ett hyresavtal mellan och gällande en hyreslägenhet, bilaga A4.1.5. I artiklar i medierna anfördes , t.ex. i en artikel i med rubriken för mig, att fackförbundet hyrt ut en lägenhet åt utrikesminister . I en artikel i med rubriken vädjan till : Stoppa lönesänkningar, anförs att fackförbundet skrivit ett brev till , utrikesminister , om löner för viss FN-personal. I artikeln anges att brevet är stämplat som inkommet till . Vidare anges att brevet inte finns med i listorna över inkommande och utgående post för perioden och att brevet inte fått något diarienummer. beslutade att inleda en förundersökning om fackförbundet tillhandahållande av lägenhet till utrikesminister . beslutade åklagaren att lägga ned förundersökningen. I beslutet anförs följande: Det kan på föreliggande utredningsmaterial inte styrkas att en förmån lämnats, utlovats eller erbjudits för utövningen av mottagarens i ärendet aktuella uppdrag. Det kan därför inte bevisas att förfarandet varit brottsligt varför det inte längre finns anledning att fullfölja förundersökningen. Ytterligare utredning kan inte antas förändra bevisläget på något avgörande sätt. Förundersökningen läggs därför ner. Regeringsformens bestämmelser om bisysslor Enligt 6 kap. 2 § andra stycket regeringsformen får statsråd inte inneha någon anställning. Han eller hon får inte heller inneha uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för honom eller henne. utgjorde paragrafen 6 kap. 9 §. I den paragrafen angavs att statsråd inte fick ”utöva allmän eller enskild tjänst” vilket ändrades till ”inneha anställning” (prop. 2009/10:80). I förarbetena till bestämmelsen uttalade departementschefen (prop. 1973:90 s. 283 f.) att ytterligare kompetensvillkor för statsråd inte behövde anges i regeringsformen. Ett par remissinstanser hade efterlyst att sådana skulle anges där. Enligt departementschefen låg det uppenbarligen i högsta grad i regeringens eget intresse att dess medlemmar har sådana egenskaper att de får förtroende i och hos allmänheten. Av dessa skäl kunde man ifrågasätta behovet av föreskrifter om att statsråd inte fick utöva tjänst eller inneha uppdrag av ett visst slag m.m. Departementschefen ville emellertid inte bestrida att bestämmelser av denna art kunde ha ett värde. Bestämmelsernas syfte var i första hand att värna om statsrådstjänstens integritet, men de kunde också motiveras av önskemålet att ett statsråd inte skulle splittra sina krafter. Det fick enligt departementschefen från fall till fall bedömas om det rubbade förtroendet för ett statsråd om han eller hon innehade ett visst uppdrag eller utövade en viss verksamhet. I allmänhet torde gälla att det var olämpligt att ett statsråd hade uppdrag inom bolag, föreningar eller inrättningar, vars verksamhet huvudsakligen har ekonomiskt syfte. Att undantagslöst upprätthålla en sådan regel lät sig enligt departementschefen emellertid inte göras. Å andra sidan kunde också innehav av uppdrag av annat slag ha menlig inverkan på förtroendet för den som utövar statsrådstjänst. Utöver bestämmelsen i 6 kap. 2 § regeringsformen saknas bestämmelser om jäv för statsråd. Förvaltningslagen (1986:223) och dess regler om jäv gäller formellt inte vid handläggningen av sådana ärenden som beslutas vid ett regeringssammanträde. I Statsrådsberedningens riktlinjer (Ds 1998:52 s. 77) anges att om någon av de situationer som beskrivs i 11 § förvaltningslagen (1986:223) gäller för ett statsråd bör ett sådant statsråd inte föredra ett ärende eller delta i avgörandet av ett regeringsärende. I Statsrådsberedningens skrift Förvaltningslagens tillämpning hos regeringen (s. 45–47) och i en promemoria från Statsrådsberedningen (SB PM 1987:2, reviderad ) lämnas bl.a. följande råd när det gäller jäv vid regeringssammanträden. Det är ett statsråds skyldighet att förvissa sig om att det vid ett visst regeringssammanträde inte kommer upp ärenden som statsrådet i ett annat sammanhang befattat sig med eller i vilka statsrådet av andra orsaker är att anse som jävig. I etiska riktlinjer beslutade anges att ett klart fall av jäv är bl.a. att någon själv eller någon närstående är sökande i ärendet eller om ärendets utgång kan väntas medföra synnerlig nytta eller skada för någon eller någon närstående. Andra situationer som kan medföra att någon är jävig är att det i övrigt finns någon särskild omständighet som är ägnad att rubba förtroendet för någons opartiskhet i ärendet, t.ex. att någon är vän eller ovän med den som är part eller intressent i ärendet, ekonomiskt beroende av en part eller intressent eller engagerad i saken på ett sådant sätt att misstanke lätt kan uppkomma om att det brister i förutsättningarna för en opartisk bedömning. I en utfrågning i ett granskningsärende (bet. 2006/07:KU20 s. 58 f.) redogjorde rättschefen i Statsrådsberedningen för arbetet inom med jävsfrågor och för de jävsbestämmelser som är aktuella att tillämpa i regeringsarbetet. Rättschefen anförde bl.a. att förvaltningslagens jävsbestämmelser tillämpas analogt och att dessa bestämmelser tar sikte på konkreta ärenden, inte på faktiskt handlande. Sakägarjävet är det som man främst tittar på, därefter kommer man in på frågor om intressejäv och den s.k. generalklausulen. Det kan röra sig om intressejäv om ett ärendes utgång kan medföra synnerlig nytta eller skada för statsrådet eller någon närstående. Det gäller framför allt när ett statsråd har en stor aktiepost i ett bolag, bolaget är part i ärendet och ärendets utgång inte är av ringa betydelse för bolaget. En liten aktiepost i ett bolag som är part i ärendet grundar enligt litteraturen i allmänhet inte jäv.