bet · H401MJU23 · 2017-06-12 00:00:00 — Mot denna bakgrund har det inom jordbruket bedrivits ett strukturerat arbete genom såväl regler, ekonomiska styrmedel, rådgivning som information. Lagstiftningsåtgärderna är omfattande och inbegriper även EU-reglerade direktiv som nitratdirektivet och ramdirektivet för vatten. Ekonomiska styrmedel i form av miljöersättningar inom det svenska landsbygdsprogrammet omfattar stora insatser. Miljöersättningar som bidrar till att minska jordbrukets läckage av växtnäringsämnen omfattar –2020. Till detta ska även läggas miljöinvesteringar för bland annat anläggning av våtmarker, liksom rådgivning, information och kompetensutveckling inom programmet. Programmets totala budget är . Omfattande insatser vidtas alltså för att minska läckaget av näringsämnen från jordbruket. som ett strukturerat och långsiktigt åtgärdsarbete bedrivs sker parallellt inom jordbruket en utveckling av nya tekniker och odlingsmetoder som ökar precision och resurseffektivitet i odlingen. Detta går hand i hand med höga miljöambitioner. Exempelvis kan precisionsodling i form av anpassad gödsling till åkermarkens egenskaper och grödans behov minska växtnäringsläckaget, som lantbrukarens ekonomiska resultat förbättras. gav regeringen i uppdrag att föreslå åtgärder inom landsbygdsprogrammet som kan förbättra måluppfyllelsen för miljökvalitetsmålen Ett rikt odlingslandskap, Ingen övergödning, Ett rikt växt- och djurliv samt Myllrande våtmarker. redovisade sju förslag i rapporten på miljöåtgärder inom ramen för landsbygdsprogrammet, som tagits fram tillsammans med Havs- och vattenmyndigheten, och . De förslag som ges när det gäller våtmarker och ingen övergödning är en samlad satsning på bättre vattenkvalitet, ökad budget till rådgivning inom Greppa näringen och förändrad strukturkalkning så att stödet får en öronmärkt budget och schablonersättning. Enligt bereds rapporten inom . Även miljöminister betonar att åtgärdstakten behöver öka för att miljökvalitetsmålet Ingen övergödning ska utvecklas positivt, och åtgärderna behöver i ökad utsträckning vidtas där det kan ge tydliga resultat i miljön (ip. 2015/16:724 om miljötillståndet i ). Miljöministern anför vidare att deltar aktivt i det internationella arbetet för att förbättra miljö där Helcoms Baltic Sea Action Plan, havsmiljödirektivet och ramdirektivet för vatten är de viktigaste komponenterna. Nationellt ingår frågan också i den maritima strategi som regeringen beslutat, och frågan om att minska övergödning är viktig för att tillvarata den tillväxtpotential som finns kopplad till . Ministern poängterar följande: Vi vill att vårt arbete på nationell och regional nivå ska visa ett svenskt ledarskap som vi är stolta över och som vi kan presentera när vi tillsammans med anordnar det stora för genomförandet av hållbarhetsmålet nr 14 om havet. Vad gäller jordbruket finns det också mycket som sker kopplat till vattenfrågorna. De skyddsåtgärder som kommer att genomföras i enlighet med vattendirektivet kommer att vara omfattande och påverka även de här delarna. Det är viktigt att ta ett helhetsgrepp om både vattenfrågorna och hur jordbruket utvecklas så att vi får ett arbete som fungerar väl för den enskilde jordbrukaren men också ger tydliga resultat. antog nya globala mål för en hållbar utveckling. Målen ska vara vägledande för det internationella utvecklingssamarbetet (Agenda 2030), och de syftar bl.a. till att säkerställa ett varaktigt skydd för naturresurserna. Mål 14 handlar om att bevara haven och de resurserna och nyttja dem på ett hållbart sätt. Målet är nedbrutet i delmål, och delmål 14.1 handlar om att till 2025 förhindra och markant minska alla former av havsföroreningar, särskilt till följd av landbaserad verksamhet, inklusive marint avfall och övergödning. och har gemensamt tagit initiativet till en , , för att stödja arbetet med att rädda världshaven och uppnå det globala hållbara utvecklingsmålet om hav och resurser, mål 14 i FN:s Agenda 2030. ska driva på genomförandet och möjliggöra att fler tar ansvar för havens framtid. Utskottet anser att det är bekymmersamt att det är långt kvar innan miljökvalitetsmålet Ingen övergödning kan nås. Övergödningen är fortfarande ett stort problem i sjöar, vid kust och i hav. Utskottet delar regeringens bedömning att fortsatt höga ambitioner i det internationella arbetet är avgörande för att nå miljökvalitetsmålet. Vidare är det viktigt att bygga upp kunskap och utveckla metoder för att åstadkomma en mer effektiv styrning av medel till kostnadseffektiva åtgärder. Utskottet noterar med glädje att omfattande insatser vidtas inom landsbygdsprogrammet för att minska läckaget av näringsämnen från jordbruket men även i åtgärdsprogrammen inom ramen för vattendirektivet. Inom jordbruket sker en utveckling av nya tekniker och odlingsmetoder som ökar precision och resurseffektivitet i odlingen, vilket ska minska övergödningen. Utskottet ser fram emot utvecklingen av hållbara odlingsmetoder. Vidare anser utskottet att det är positivt att deltar aktivt i det internationella arbetet. Utskottet ser fram emot den av och arrangerade för genomförandet av hållbarhetsmål 14 om havet och hoppas att detta kommer att leda till viktiga åtaganden bl.a. när det gäller att minska övergödningen globalt. Utskottet föreslår med det anförda att motionerna 2016/17:824 (C) yrkande 41 och 2016/17:3615 (KD) yrkande 27 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om åtgärdsinriktade och resultatbaserade miljöersättningar. Jämför reservation 86 (M, C). Landsbygdsprogrammet –2020 innehåller åtgärder som syftar till att stärka jordbrukets miljö- och klimatarbete. Regeringen har avsatt av programmets budget till målet att ”säkerställa hållbar förvaltning av naturresurser och klimatåtgärder”. Det innebär en satsning på nästan . Miljöersättningar är den enskilt största satsningen i programmet och omfattar ca . Flera av dem har villkor som innebär att djurhållning är en förutsättning för stödet. Ett exempel är ersättningen för att bevara betesmarker som förutsätter att brukaren har betande djur. Stöd ges också till jordbrukare för att behålla livsmedelsproduktion i bygder med sämre naturliga förutsättningar, t.ex. i skogsdominerade landskap. Stöden bidrar också till att kulturlandskapet och kulturmiljöer bevaras. Enligt kommittémotion 2016/17:3618 av m.fl. (C) är det viktigt att den gemensamma jordbrukspolitiken används för att säkerställa att jordbruk är så hållbart som möjligt och bidrar till att uppnå de 17 globala hållbarhetsmålen. Detta görs bäst via miljöersättningar där lantbruksföretagaren kan välja åtgärder som passar på den egna gården. Oavsett produktionsform har alla gårdar sina hållbarhetsutmaningar att arbeta med. Att i högre grad låta varje gård välja sina åtgärder snarare än att ge generella miljöstöd riktade till vissa produktionsformer skulle enligt motionärerna ge högre utväxling när det gäller faktisk miljönytta (yrkande 38). Kan åtgärderna dessutom i högre grad kopplas till faktiskt miljöresultat skulle miljöersättningarna ge ännu högre utväxling än (yrkande 37). Även i kommittémotion 2016/17:2023 av och (båda C) uppmärksammas behovet av att utveckla miljöersättningarna med gårdsanpassade och resultatbaserade stöd i stället för med fokus på produktionsform (yrkande 14) och att miljöersättningar bör riktas mot miljönytta i stället för produktionsform (yrkande 15). Enligt kommittémotion 2016/17:3173 av m.fl. (M) yrkande 9 i denna del baseras dagens miljöersättningar i allra största utsträckning på vilken åtgärd som utförs. Ur miljösynpunkt är det inte helt optimalt. Det leder ofta till att åtgärder inte genomförs, eller att ineffektiva åtgärder genomförs, med följden att nationella miljömål inte uppnås. Miljöersättningarna till lantbruket bör i större utsträckning baseras på resultat snarare än åtgärder. utvärderar löpande hur EU:s gemensamma jordbrukspolitik (CAP, Common Agricultural Policy) påverkar miljön i . driver detta arbete under benämningen CAP:s miljöeffekter tillsammans med , och Havs- och vattenmyndigheten. I samarbetet ingår också representanter från länsstyrelserna. Syftet med utvärderingen är att göra analyser av jordbrukspolitikens effekter på miljön och ta fram olika framtidsscenarier för att kunna se möjligheter till förbättringar. Det är viktigt att peka ut vad som kan förbättras inom miljöområdet och att föreslå ändringar av stödformer, regleringar m.m. –2019 kommer projektet att följa miljöeffekterna av det nya programmet och ta fram kunskapsunderlag för ändringar bortom 2020. har inom projektet miljöeffekter genomfört en studie för att undersöka om det är juridiskt möjligt att införa resultat- och värdebaserade miljöersättningar (Högre ersättning för högre miljönytta? Är resultat- och värdebaserade miljöersättningar förenliga med WTO:s och ?, rapport 2015:12, ). Av rapporten framgår att det finns resultatbaserade miljöersättningar i några EU-länder. har det inte uppstått några diskussioner eller tvister i WTO () i samband med att länder har infört sådana ersättningar. En ytterligare fråga som belyses i rapporten är om miljöersättningar vars ersättningsnivåer utgår från miljövärde i stället för åtgärdskostnader får införas. I förhållande till EU:s nuvarande regler för jordbruksstöd är en sådan ersättning inte möjlig om ersättningsnivån överskrider åtgärdskostnaderna och kostnaderna för produktionsbortfall. Reglerna behöver revideras så att de kan tillåta högre ersättning än kalkylerade merkostnader. Utifrån finns inget hinder mot en sådan revision. Enligt rapporten är skälet till att byta ut de nuvarande åtgärds- och kostnadsbaserade ersättningarna mot resultat- och värdebaserade ersättningar främst att de kan vara effektivare, ha större miljönytta och ge lägre kostnader (transaktionskostnader medräknade). Resurserna kan styras dit de gör störst nytta, vilket ger riktade incitament, och lantbrukarna är fria att välja de metoder som passar bäst på platsen för att nå effekten. Andra fördelar är högre brukaracceptans, möjligheter till förenkling och bättre kontrollegenskaper. En möjlig nackdel enligt är högre ekonomisk risk för lantbrukarna om resultatet delvis beror på faktorer utanför deras kontroll. En slutsats från studien är att ekonomiska värderingsstudier och mer kunskap om själva genomförandeprocessen, exempelvis genom en geografiskt avgränsad pilotstudie, behövs för att kunna införa resultat- och värdebaserade miljöersättningar i . genomför därför i samarbete med och Världsnaturfonden en flerårig pilotstudie där man ska utveckla resultat- och värdebaserade ersättningar och betala lantbrukare utifrån leverans av efterfrågade miljönyttor. Projektet kommer att bedrivas fram . Därefter kommer studien att utvärderas. Enligt är frågan om resultatbaserade miljöersättningar synnerligen levande, både i och inom EU. Det finns exempel på sådana i bl.a. . Kommissionen har även initierat några pilotprojekt som pågår bl.a. på och i . Regeringen anser att möjligheten att använda sig av resultat- och värdebaserade ersättningar bör utvecklas i kommande reform av den gemensamma jordbrukspolitiken. Utskottet noterar att löpande utvärderar EU:s gemensamma jordbrukspolitiks påverkan på miljön i . Det är viktigt enligt utskottet att sådana utvärderingar sker för att kunna förbättra både landsbygdsprogrammet och den gemensamma jordbrukspolitiken . Vidare noterar utskottet att det inte finns några lagliga hinder mot att införa resultat- och värdebaserade miljöersättningar utan att det snarare kan innebära fördelar med högre miljönytta och lägre kostnader. Utskottet ser därför fram emot resultatet av pilotstudien om resultat- och värdebaserade ersättningar. I likhet med regeringen anser utskottet att resultat- och värdebaserade miljöersättningar bör utvecklas i den kommande reformen av den gemensamma jordbrukspolitiken. I avvaktan på pågående arbete föreslår utskottet att motionerna 2016/17:2023 (C) yrkandena 14 och 15, 2016/17:3173 (M) yrkande 9 i denna del samt 2016/17:3618 (C) yrkandena 37 och 38 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om vattendirektivet och dess förslag till åtgärder, om målen för ökad livsmedelsproduktion och vattendirektivets mål, om att se över ersättningsformer till markägare vid bildande av vattenskyddsområden, om dialog mellan markägare och myndighet vid införandet av vattenskyddsområden samt om att se över system med miljökvalitetsnormer för vatten. Jämför reservation 87 (SD) och 88 (C). I kommittémotion 2016/17:3614 av m.fl. (SD) framhåller motionärerna att om det föreslagna åtgärdsprogrammet för att uppfylla vattendirektivet skulle genomföras fullt ut skulle det få långtgående konsekvenser för svensk livsmedelsproduktion. Vattendirektivet är i grunden ett sunt åtgärdspaket men det lägger en alldeles för stor ekonomisk börda på lantbruket som kan tvingas ta avsevärda arealer ur produktion. Vattendirektivet och dess förslag till åtgärder måste präglas av kostnadseffektiva åtgärder som inte missgynnar svenskt jord- och skogsbruk (yrkande 8). Motsvarande synpunkter redovisas även i kommittémotion 2016/17:2446 av m.fl. (SD) yrkande 29. I motion 2016/17:1111 av (M) framhålls behovet av en harmonisering av målen om en ökad livsmedelsproduktion och vattendirektivets mål om god vattenkvalitet, innan vi förlorar viktig livsmedelsproduktion. Det är av stor vikt att vi ökar vår livsmedelsproduktion, och för att uppnå detta krävs att vårt lantbruk har goda förutsättningar. Utmaningen är att anpassningen till vattendirektivet riskerar försvåra för den svenska bonden att bruka sin mark. Det leder till lägre livsmedelsproduktion och försvårar möjligheten att nå målet om en ökad livsmedelsproduktion. Regeringen måste se till så att en harmonisering av dessa två mål genomförs innan vi förlorar viktig livsmedelsproduktion. Enligt kommittémotion 2016/17:3618 av m.fl. (C) är det viktigt att fastighetsägaren kan bruka sin mark för att kunna producera livsmedel. Om staten gör anspråk på mark är det därför viktigt att se över fastighetsägarens rätt till ersättning. Ett tydligt exempel är bildande av vattenskyddsområden där livsmedelsproduktionen avsevärt försvåras och det inte längre går att odla mat. Att skydda dricksvattenförsörjningen är enligt motionärerna centralt, men ersättningsformer till markägare när mark tas i anspråk vid bildande av vattenskyddsområden behöver ses över (yrkande 14). Vidare framhålls betydelsen av att verka för en bättre dialog mellan myndighet och markägare vid införandet av vattenskyddsområden (yrkande 33). Motsvarande synpunkter om en bättre dialog mellan myndigheter och markägare redovisas även i kommittémotion 2016/17:2023 av och (båda C) yrkande 9. Av kommittémotion 2016/17:3618 av m.fl. (C) framgår att motionärerna även anser att system med miljökvalitetsnormer för vatten bör bli föremål för en översyn (yrkande 44). behandling och kompletterande information och rådets direktiv /60/EG av om upprättande av en ram för gemenskapens åtgärder på vattenpolitikens område, det s.k. vattendirektivet eller ramdirektivet för vatten, fastslår en ram för den europeiska gemenskapens vattenpolitiska samarbete. Direktivet trädde i kraft . Direktivet syftar till att etablera en ram för enhetliga regler på EU-nivå för skydd av europeiska vatten: sjöar, vattendrag, kustvatten och grundvatten men dock inte hav. Det handlar främst om att förbättra vattenrelaterat miljöarbete genom en gemensam lagstiftning för vatten. Bland annat försöker man minska föroreningar, främja hållbar vattenanvändning, förbättra tillståndet för existerande akvatiska ekosystem och reducera effekterna av översvämningar och torka. För att uppnå eller bibehålla god status och följa miljökvalitetsnormerna för vatten i respektive vattendistrikt ska åtgärdsprogram utformas. Det är vattenmyndigheterna i fem vattendistrikt som , med hjälp av länsstyrelserna, utarbetar och fastställer åtgärdsprogrammen. Vad ett åtgärdsprogram ska innehålla framgår av vattenförvaltningsförordningen, som införlivar EU:s ramdirektiv för vatten. Förslagen till åtgärdsprogram innehåller bl.a. åtgärder mot fysisk påverkan, övergödning och kemikalier. Att fastställa ett åtgärdsprogram innebär att man prövar ett förslag och kommer fram till att det, med eventuella ändringar, ska gälla som åtgärdsprogram. Enligt den ordning som regeringen bestämt i förordningen (2004:660) om förvaltning av kvaliteten på vattenmiljön är huvudregeln att det är vattenmyndigheterna som gör den prövning som mynnar ut i ett fastställande. Regeringen ska i vissa fall ges möjlighet att pröva ett förslag till åtgärdsprogram, vilket skett med programmet –2021. Utskottet har behandlat frågan om åtgärdsprogrammen inom ramen för vattendirektivet för perioden –2021 tidigare i betänkande 2015/16:MJU14 Vattenvård. Utskottet föreslog ett tillkännagivande till regeringen med följande innehåll: Utskottet anser emellertid att de samhällsekonomiska kostnaderna för genomförandet av åtgärderna bör analyseras, och därefter bör de mest kostnadseffektiva åtgärderna prioriteras. Vattenmyndigheterna bör lämna förslag på hur deras förslag ska finansieras, och kostnaderna som dessa medför bör vara tydliga. Vidare bör vattenmyndigheterna göra konsekvensanalyser av påverkan på jordbruk och vattenverksamheter samt möjligheten till jobb i hela landet i kombination med att miljömålen ska nås. följde utskottets förslag till beslut (rskr. 2015/16:209). Regeringen redovisade i skrivelse 2016/17:75 skrivelser till regeringen – åtgärder bl.a. sitt arbete med anledning av tillkännagivandet. Regeringen anför i skrivelsen att de har slutfört prövning av åtgärdsprogrammen inom vattendirektivet. Regeringens beslut fattades . Av beslutet framgår vikten av att beslutade åtgärder ska kunna genomföras kostnadseffektivt. Regeringen har lyft fram att avvägning mellan olika samhällsintressen utgör en viktig del i bedömningen av hur åtgärder bör fördelas mellan olika typer av verksamheter, både utifrån deras påverkan på vattenmiljön och i förhållande till vilka åtgärder som är mest kostnadseffektiva. Regeringen specificerade de åtgärder som var riktade till i en bilaga till beslutet. För att bidra till ett konkurrenskraftigt jordbruk betonade regeringen vikten av att åtgärderna ska ske inom ramen för det svenska landsbygdsprogrammet 2014–2020. Gemensamt för samtliga åtgärder är att de ska bidra till att miljökvalitetsnormerna för vatten uppfylls. I beslutet efterfrågade regeringen en komplettering av konsekvensanalysen och betonade att det inför beslut om åtgärder är av största vikt att det finns en grundlig och heltäckande redovisning av konsekvenserna av respektive åtgärd från såväl allmän som enskild synpunkt. Regeringen lyfte även fram behovet av avvägning mellan nyttor och kostnader. Vattenmyndigheterna reviderade och fastställde åtgärdsprogrammen . Arbetet med att genomföra dem har påbörjats, vilket kan bidra till att flera miljömål kan nås. När det gäller ambitionen att ha en ökad livsmedelsproduktion och en god vattenkvalitet anför dåvarande miljö- och klimatminister som svar på interpellation 2014/15:575 om vattendirektivet att regeringens ambition och arbete är starkt inställt på att ge förutsättningar för ökad livsmedelsproduktion i . Ministern anförde vidare att en ökad livsmedelsproduktion behövs av flera skäl: Det handlar om ett levande lantbruk som också levererar mycket bra miljötjänster med öppna landskap, levande landsändar och levande byar. Men det handlar också om att vi i ett internationellt perspektiv har ett ansvar, ett åtagande, att använda de jordbruksmarker som finns i till att producera livsmedel. Den typen av jordbruk kommer att vara svårare att bedriva i andra delar, inte minst i södra , med tanke på klimatförändringar. De gör att det blir ett oerhört mycket svårare jordbruksklimat. Det här går alltså hand i hand. Ett levande lantbruk och en stark livsmedelsförsörjning bygger också på att ta väl vara på våra resurser, och därför menar jag att det är onödigt att måla upp bilden av att ta hand om en god vattenkvalitet skulle stå i kontrast till att värna om en bra livsmedelsproduktion och en levande landsbygd. Det här tror jag att de flesta i de gröna näringarna ser. Precis som sas inledningsvis är ju en god vattenkvalitet också grunden för den typen av företag, och därför finns det ett starkt gemensamt engagemang och ett starkt gemensamt ansvar. Utskottet har behandlat denna fråga tidigare, bl.a. i betänkande 2015/16:MJU9 Landsbygdspolitik. Utskottet anförde att man inte ansåg att det fanns en målkonflikt mellan ökad livsmedelsproduktion och en god vattenkvalitet utan snarare att en god vattenkvalitet är en förutsättning och grund för ett levande lantbruk och en stark livsmedelsförsörjning. Enligt 7 kap. 21 § får ett mark- eller vattenområde förklaras som vattenskyddsområde av eller kommunen. Vattenskyddsområdet är till skydd för en grund- eller ytvattentillgång som utnyttjas eller kan antas komma att utnyttjas för vattentäkt. För ett vattenskyddsområde ska eller kommunen meddela sådana föreskrifter om inskränkningar i rätten att förfoga över fastigheter inom området som behövs för att tillgodose syftet med området (22 § ). Fastighetsägaren har rätt till ersättning på grund av beslut som innebär att mark tas i anspråk eller att pågående markanvändning inom berörd del av en fastighet avsevärt försvåras, om beslutet gäller föreskrifter enligt 7 kap. 22 § om åtgärder och inskränkningar som rör vattenskyddsområden. Av förarbetena till (prop. 1997/98:45) framgår att innehåller förhållandevis långtgående hänsynsregler och att en verksamhetsutövare ska iaktta dessa regler på eget initiativ och ansvar. Tillsynsmyndigheter kan ingripa direkt med stöd av hänsynsreglerna för att kräva rättelse, och reglerna ska ligga till grund för villkor vid domstolars och andra myndigheters tillståndsprövningar och omprövningar av tillstånd. En underförstådd och självklar begränsning i uttrycket pågående markanvändning är att endast lagenlig användning av mark eller byggnad berättigar till ersättning. Någon rätt till ersättning finns därför inte vid myndighetsingripanden i syfte att se till att en lags aktsamhets- eller hänsynskrav följs. Föreskrifter till skydd för ytvattentäkter och enskilda grundvattentäkter kan också meddelas med stöd av 40 § 5 förordningen (1998:889) om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd. Där anges att kommunen får meddela sådana föreskrifter om det behövs för att hindra att olägenheter för människors hälsa uppkommer i en kommun. Det är kommunen som gör bedömningen om föreskrifter behövs och som tar fram underlaget. Sådana kommunala föreskrifter får inte medföra onödigt tvång för allmänheten eller annan obefogad inskränkning i den enskildes frihet (9 kap. 13 § ). Dessa föreskrifter är inte ersättningsgrundande, till skillnad från inskränkningar som beslutas med stöd av 7 kap. 22 § . Dock kan föreskrifter som beslutats med stöd av 40 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd inte begränsa de tillstånd till olika verksamheter som har beslutats enligt , vilket föreskrifter om vattenskyddsområden som har beslutats enligt kan. Detta innebär t.ex. att ett jordbruksföretag som har tillstånd inte behöver följa en föreskrift utfärdad enligt 40 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd i den mån föreskriften begränsar tillståndet. Skyddsformen är också endast tillämplig på befintliga vattentäkter. beslutade regeringen att utse en särskild utredare för att se över den lagstiftning som möjliggör inskränkningar i användningen av mark eller byggnader (rådighetsinskränkningar) av hälsoskydds-, miljöskydds- eller säkerhetsskäl. presenterade utredningen sitt betänkande Ersättning vid rådighetsinskränkningar (SOU 2013:59). I betänkandet redovisas att det ligger utanför utredningens uppdrag att granska och föreslå ändringar i de bestämmelser som möjliggör rådighetsinskränkningar av hälsoskydds-, miljöskydds- och säkerhetsskäl.