bet · H401TU15 · 2017-04-07 00:00:00 — Ett förändrat tillsynssystem för nationella fartyg Utskottet föreslår att ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i fartygssäkerhetslagen. Lagändringarna innebär bl.a. att dokumentationskontroll blir en ny tillsynsförrättning, att kravet på tillsynsbok avskaffas, att Transportstyrelsen får överlåta uppgiften att utfärda och förnya certifikat till en fysisk eller juridisk person och att kravet på fartcertifikat ska bestämmas av fartygets längd i stället för av bruttodräktigheten. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslaget innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas till ett utländskt organ. Vid beslut ska därför 10 kap. 6 § regeringsformen tillämpas, dvs. beslutet måste fattas med minst tre fjärdedels majoritet av de röstande, och mer än hälften av ledamöter måste rösta för det. Proposition 2016/17:135 Ett förändrat tillsynssystem för nationella fartyg. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Förändrat tillsynssystem för nationella fartyg Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Förändrat tillsynssystem för nationella fartyg antar regeringens förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen (2003:364). Därmed bifaller proposition 2016/17:135. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (M), (S), (S), (S), (SD), (M), (C), (S), Per Klarberg (SD), (L), (V), (KD), (S), (M), (S) och (M). Ärendet och dess beredning I betänkandet behandlar utskottet proposition 2016/17:135 Ett förändrat tillsynssystem för nationella fartyg. Till grund för propositionen ligger en framställan från Transportstyrelsen som inkom med kompletteringar och . Framställan avser ändringar i fartygssäkerhetslagen (2003:364) och har remissbehandlats. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Regeringen har begärt in Lagrådets yttrande och har följt Lagrådets synpunkter. I förhållande till lagrådsremissen föreslås ett senare datum för ikraftträdande. I propositionen lämnar regeringen förslag till ändringar i fartygssäkerhetslagen i frågor som handlar om tillsyn över det lite mindre fartygstonnaget. Lagförslagen innebär bl.a. att det för vissa fartyg införs en ny form av tillsynsförrättning – dokumentationskontroll – som utgår från krav på egenkontroll. Det finns dessutom lagförslag som innebär att ett av kriterierna för att avgöra om ett handelsfartyg ska ha ett s.k. fartcertifikat eller inte ändras från bruttodräktighet 20 till en skrovlängd av . För fritidsfartyg är ändringen från bruttodräktighet . Bruttodräktighet är ett volymmått på fartyg, och fartcertifikat är ett bevis om att ett fartyg vid tillsyn har befunnits sjövärdigt. Det finns också ett förslag om att mindre brister inte ska hindra utfärdande av vissa certifikat. Regeringen föreslår också att Transportstyrelsen ska få överlåta uppgifter att utfärda och förnya andra certifikat än gemenskapscertifikat för inlandssjöfart till en fysisk eller juridisk person. Förslagen innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas till ett utländskt organ. beslut bör därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förändrat tillsynssystem för nationella fartyg Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till lag om ändring i fartygssäkerhetslagen. Lagändringarna innebär bl.a. att dokumentationskontroll blir en ny tillsynsförrättning, att kravet på tillsynsbok avskaffas, att Transportstyrelsen får överlåta uppgiften att utfärda och förnya certifikat till en fysisk eller juridisk person och att kravet på fartcertifikat ska bestämmas av fartygets längd i stället för av bruttodräktigheten. Fartygssäkerhetslagen (2003:364), förkortad FSL, innehåller bestämmelser om säkerheten till sjöss. Det handlar om krav på fartyg och deras bemanning, om arbetsmiljön på fartyg och om tillsyn. Lagen kompletteras av fartygssäkerhetsförordningen (2003:438), förkortad FSF, och föreskrifter på myndighetsnivå. Det är i huvudsak Transportstyrelsen som utfärdar föreskrifter, bl.a. om hur ett fartyg ska vara konstruerat, byggt, utrustat och hållet i stånd samt om tillsynsförrättningar. FSL omfattar alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium och svenska fartyg som används till sjöfart utanför sjöterritoriet. Lagens tillämpningsområde är oberoende av ett fartygs storlek och användning. Den svenska lagstiftningen har i stora drag utformats för att överensstämma med internationella konventioner och andra mellanstatliga avtal som har tillträtt. Dessutom anpassas den fortlöpande för att genomföra EU-direktiv och för att inte strida mot EU-förordningar. Sjövärdighet, certifikat och dokument Vilka krav som ställs för att ett fartyg ska vara sjövärdigt, dvs. hur det ska vara konstruerat, byggt, utrustat och hållet i stånd, beror på vilken typ av fartyg det är fråga om, fartygets storlek och i vilka fartområden fartyget går. Ett fartygs storlek uttrycks i bruttodräktighet eller i längdmått. Fartområden är en geografisk indelning av Sveriges sjöterritorium, där t.ex. fartområde E utgör skyddade farvatten nära land och fartområde A utgör området längst från land. Ett fartyg ska ha de certifikat som anges i lagen eller i föreskrifter. Certifikat utfärdas som bevis på att ett fartyg har uppfyllt de gällande kraven på sjösäkerhet. Certifikat utfärdas vid en inledande certifiering när fartyget är nybyggt, vid en mellanliggande eller årlig påteckning under certifikatets giltighetstid och vid förnyelse av certifikatet när giltighetstiden har gått ut, oftast efter utfärdandet. Ett certifikat ska förklaras ogiltigt om förhållandena inte längre motsvarar föreskrivna krav och brister inte har avhjälpts eller om fartyget inte undergår föreskriven tillsyn. I lagen specificeras olika slag av certifikat och när sådana krävs. De grundläggande nationella säkerhetscertifikaten är fartcertifikat, passagerarfartygscertifikat, fribordscertifikat och certifikat om godkänd säkerhetsorganisation. Till den kategorin hör också kravet på att rederier i vissa fall ska ha ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation. Därutöver finns ett betydande antal certifikat som utfärdas som bevis på att ett fartyg uppfyller de krav som föreskrivs i internationella konventioner. Kraven på vilka certifikat ett fartyg ska ha beror på vilken typ av fartyg det är fråga om och i vilka fartområden fartyget går. Tillsyn enligt FSL och enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen utövas i huvudsak av Transportstyrelsen vid tillsynsförrättningar, dvs. besiktningar, inspektioner, värdstatskontroller och rederikontroller. Besiktningar görs i huvudsak enligt en uppgjord plan och krävs för utfärdande av certifikat. Inspektioner görs när tillsynsmyndigheten finner det motiverat. Inspektion av utländska fartyg sker genom s.k. hamnstatskontroll. Härutöver görs s.k. värdstatsbesiktningar på roropassagerarfartyg och höghastighetsfartyg som går i regelbunden trafik mellan två medlemsländer. Transportstyrelsen genomför drygt 4 000 tillsynsförrättningar . Verksamheten finansieras genom de avgifter som myndigheten tar ut av redaren eller fartygets ägare. Certifikat giltiga i högst utfärdas för de fartyg som omfattas av krav på certifikat. Fartygen kontrolleras sedan genom besiktningar med periodiska intervall beroende på fartygstyp och användningsområde. Passagerarfartyg i fartområde A–D har årlig tillsyn. Såväl inspektioner som besiktningar utförs ombord på fartyget. För vissa fartyg och rederier tillämpas dock en modell med s.k. systemtillsyn där dokumentation av egenkontroll ligger till grund för tillsynen. Svenska passagerarfartyg och andra svenska fartyg med en bruttodräktighet av minst 20 ska ha en tillsynsbok. För fritidsfartyg gäller dock att de ska ha en tillsynsbok endast om bruttodräktigheten är minst 100. ska innehålla uppgifter om fartygets tekniska och operativa status, och den ska finnas ombord och hållas tillgänglig vid tillsynsförrättningar. Överlåtelse av uppdrag till organisationer Enligt FSL får Transportstyrelsen överlåta åt en erkänd organisation att utfärda och förnya andra certifikat än gemenskapscertifikat för inlandssjöfart och i sådant syfte fastställa minsta tillåtna fribord. Därutöver får regeringen eller, efter regeringens bemyndigande, Transportstyrelsen, ge i uppdrag åt någon annan än en erkänd organisation att utfärda och förnya certifikat som bara avser utrustning till fartyg och personlig skyddsutrustning samt föreskriva eller för särskilda fall besluta att sådana certifikat ska ha samma giltighet som certifikat som utfärdas av Transportstyrelsen. I samband med genomförandet av direktiv /87/EG om tekniska föreskrifter för fartyg i inlandssjöfart infördes möjligheten för Transportstyrelsen att överlåta åt ett erkänt klassificeringssällskap att utfärda och förnya gemenskapscertifikat för inlandssjöfart. I praktiken är erkända organisationer och erkända klassificeringssällskap samma organisationer. Inskränkningar i rätten att använda ett fartyg Transportstyrelsen får – och ska i vissa fall – förbjuda ett fartygs vidare resa genom att meddela ett s.k. nyttjandeförbud. Nyttjandeförbud kan meddelas i förhållande till svenska och utländska fartyg av säkerhetshänsyn. Genom FSL regleras möjligheten att meddela nyttjandeförbud när fartyget saknar vissa dokument ombord, bl.a. certifikat. Dokumentationskontroll blir en ny tillsynsförrättning Alla fartyg ska uppfylla FSL:s grundläggande krav på sjövärdighet. Kraven på certifikat av olika slag är kopplade till storlek (bruttodräktighet eller längd) och i viss utsträckning användningssätt. Även om tillsyn i princip ska utövas över alla fartyg som omfattas av lagen framgår det i propositionen att det i praktiken är endast certifikatspliktiga fartyg som blir föremål för periodisk tillsyn. Det betyder att ca 5 000 fartyg i storlek upp till bruttodräktighet 20 inte besiktigas inom ramen för tillsynssystemet. Regeringen framhåller att det inte är försvarbart att det i praktiken inte utövas någon tillsyn över dessa fartyg. pekar regeringen på att det nuvarande tillsynssystemet är resurskrävande för myndigheten bl.a. på grund av det betydande antal besök som måste utföras på tillsynsobjekten. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om skyldighet för fartygets ägare eller redare att utöva fortlöpande kontroll (egenkontroll) över att fartyget uppfyller de krav som gäller enligt FSL eller föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. De nuvarande tillsynsförrättningarna kompletteras enligt förslaget med en ny förrättning – dokumentationskontroll – som ska göras av fartyg som omfattas av skyldighet för fartygets ägare eller redare att utöva egenkontroll. Vid en dokumentationskontroll ska tillsynsmyndigheten pröva om ett fartyg motsvarar kraven med ledning av de handlingar som ska finnas för fartyget enligt FSL eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Syftet med de föreslagna kompletteringarna i lagen är primärt att skapa den legala grunden för tillsynsmyndigheten att anpassa utförandet av tillsynen till vad som är ändamålsenligt för olika fartygs- och verksamhetssegment. Regeringen bedömer att den närmare innebörden av förrättningen – vilka fartygskategorier som ska omfattas, kraven på egenkontroll, vilka typer av faktiska besiktningar som kan ersättas med dokumentationskontroll m.m. – lämpligen regleras genom myndighetsföreskrifter. Ett fartygs resa får förbjudas om det saknar ett certifikat som det ska ha ombord. Den föreslagna tillsynsförrättningen dokumentationskontroll innebär att Transportstyrelsen kontrollerar att fartygets ägare eller redare rapporterar egenkontrollen. Avsikten är att rapporteringen ska göras genom en självdeklaration. Även om dokumentationskontrollen inte är en fysisk kontroll ombord på fartyget kan även dessa fartyg bli föremål för tillsyn i form av inspektioner. Från den utgångspunkten är det viktigt att självdeklarationen, eller motsvarande handling som Transportstyrelsen föreskriver om, finns ombord. Regeringen föreslår därför att möjligheten att förbjuda ett fartygs resa utvidgas till att omfatta även andra handlingar än certifikat som fartyget ska ha enligt FSL eller enligt föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Straffansvar för oriktiga uppgifter i fartygsdokumentationen Egenkontrollen ska resultera i handlingar som verksamhetsutövaren i första hand själv tar fram, bl.a. en självdeklaration. Enligt 8 kap. 3 § 12 FSL är det förenat med bötesstraff att uppsåtligen eller av oaktsamhet lämna oriktiga uppgifter till en tillsynsmyndighet. Det är regeringens uppfattning att straffsanktionen i 8 kap. 3 § 12 är tillräcklig. Regeringen gör därför bedömningen att det inte behövs någon särskild straffsanktion knuten till dokumentationskontrollen. Kravet på tillsynsbok avskaffas Syftet med tillsynsboken är att den ska ge en fullständig upplysning om fartyget från tillsynssynpunkt. Med modern teknik har dock uppgifter och information om fartyg till stor del överförts till andra handlingar och tillsynsmyndighetens digitala tillsynssystem. Regeringen framhåller att tillsynsboken med tiden har blivit marginaliserad och inte längre fyller någon självständig funktion. Regeringen föreslår därför att kravet på tillsynsbok slopas. Rätten att ta del av innehållet i tillsynsboken för den som behöver det för att kunna ta till vara sin rätt ska i stället avse innehållet i de certifikat eller andra handlingar som har utfärdats för fartyget. I vissa av de internationella konventionerna finns regler som medger att tillsynsuppgifter och utfärdandet av certifikat överlåts dels till klassificeringssällskap, dels till erkända organisationer. Överlåtelsemöjligheterna till någon annan än en erkänd organisation är dock begränsade enligt det internationella regelverket. Transportstyrelsen får ge i uppdrag åt någon annan än en erkänd organisation att utfärda och förnya ett certifikat men med begränsningen att det endast avser utrustning till fartyg och personlig skyddsutrustning. Regeringen föreslår att Transportstyrelsen ska få överlåta till en fysisk eller juridisk person, som inte är en erkänd organisation, att utfärda och förnya andra certifikat än gemenskapscertifikat för inlandssjöfart och att i sådant syfte fastställa minsta tillåtna fribord samt föreskriva eller för särskilda fall besluta att sådana certifikat ska ha samma giltighet som certifikat som utfärdas av Transportstyrelsen. Ett beslut om överlåtelse får enligt förslaget förenas med villkor för utförande av uppgifterna. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer föreslås få utfärda föreskrifter om vilka krav som ska uppfyllas för att överlåtelse ska få ske. Regeringens förslag innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlämnas till en privat aktör. Enligt regeringsformen (12 kap. 4 § andra stycket) måste ett sådant överlämnande ha stöd i lag. När det gäller möjligheten att överlämna förvaltningsuppgifter till ett utländskt organ finns det bestämmelser i 10 kap. 8 § regeringsformen. Eftersom regeringens förslag innebär att förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning får överlåtas även till ett utländskt organ bör beslut därför fattas i den ordning som föreskrivs i 10 kap. 6 § andra stycket regeringsformen. Bemyndigande om dokumentation ombord I propositionen framhålls att skyldigheten att medföra viss dokumentation som har utfärdats för fartyget i vissa fall kan framstå som omotiverad, t.ex. på grund av fartygets ringa storlek. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får bemyndigande att för vissa fartyg utfärda föreskrifter om eller besluta om undantag i enskilda fall från skyldigheten att ombord på fartyget medföra, och vid tillsynsförrättning hålla tillgängliga, certifikat eller andra handlingar som har utfärdats för fartyget. Regeringen förtydligar att bemyndigandet inte gäller kravet på att ombord medföra en kopia av rederiets dokument om säkerhetsorganisation. Att fastställa ett fartygs bruttodräktighet är ett sätt att beskriva fartygets storlek utifrån dess volym. Internationella regelverk baseras dock i stor utsträckning på längdgränser angivna i meter. Regeringen föreslår därför att kravet på fartcertifikat ska bestämmas av fartygets längd i stället för av bruttodräktigheten. Den nuvarande gränsen på en bruttodräktighet av minst 20 ersätts av att fartygets skrov ska ha en största längd av , och bruttodräktigheten minst 100 för fritidsfartyg ersätts av att fartygets skrov ska överstiga . På samma sätt ska kravet för att fastställa minsta tillåtna fribord ändras från en bruttodräktighet på minst 20 till ett skrov med en största längd av . Möjlighet att utfärda nationella certifikat trots vissa brister Av propositionen framgår att närmare tre av fyra fartyg uppvisar brister i något avseende vid besiktningar för utfärdande av nationella certifikat. Många av bristerna har inte någon nämnvärd påverkan på fartygets sjövärdighet. Regeringen föreslår därför att brister som till antal och omfattning är begränsade och inte påverkar fartygets sjövärdighet inte ska vara hinder för att utfärda ett fartcertifikat eller ett nationellt passagerarfartygscertifikat. Certifikatet ska i sådana fall förenas med föreläggande för fartygets ägare eller redare att avhjälpa bristerna. Ett certifikat ska förklaras ogiltigt om bristerna inte har avhjälpts. Krav på dokumentation om godkänd säkerhetsorganisation Enligt 6 kap. 3 § första stycket 1 FSL ska ett fartygs resa förbjudas om dess rederi saknar ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation. Regeringen föreslår att bestämmelsen om att ett fartygs resa ska förbjudas om dess rederi saknar ett dokument om godkänd säkerhetsorganisation förtydligas för att klargöra att detta endast gäller när det finns ett sådant krav i lagen eller i föreskrifter som har utfärdats med stöd av lagen. Transportstyrelsens verksamhet som avser ärendehandläggning, tillsyn och registerhållning täcks i huvudsak med avgifter. Den normala ordningen är att avgiften ska svara mot den kostnad som den offentliga verksamheten medför. Regeringen föreslår därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får utfärda föreskrifter om avgifter till staten för handläggning av ärenden om överlåtelse av uppgiften till någon annan än en erkänd organisation att utfärda eller förnya certifikat för fartyg och för uppföljning av sådana överlåtelser. Det nuvarande avgiftsbemyndigandet i 7 kap. 6 § FSL förtydligas enligt förslaget så att det klart framgår att bemyndigandet omfattar tillsynen av såväl arbetsmiljön som arbets- och levnadsförhållandena ombord på fartyg. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . För fartyg som vid ikraftträdandet inte omfattas av krav på fart- eller fribordscertifikat, men som blir certifikatspliktiga genom ändringarna, ska de äldre föreskrifterna om bruttodräktighet för sådana certifikat gälla. Utskottet konstaterar inledningsvis att fartygssäkerhetslagen (FSL) gäller som huvudregel för alla fartyg som används till sjöfart inom Sveriges sjöterritorium samt svenska fartyg som används för sjöfart utanför sjöterritoriet. Alla fartyg ska uppfylla det grundläggande kravet på sjövärdighet, men kraven på certifikat av olika slag är kopplade till storlek och i viss utsträckning till användningssätt. Även om tillsyn i princip ska utövas över alla fartyg som omfattas av lagen är det i praktiken endast certifikatspliktiga fartyg som blir föremål för periodisk tillsyn. Det betyder att ca 5 000 fartyg i storlek upp till 20 brutto inte besiktigas inom ramen för tillsynssystemet. Utskottet noterar i sammanhanget att utifrån flera olycksutredningar av fartyg med en bruttodräktighet under 20 har lämnat rekommendationer som handlar om behovet av att skapa ett sammanhållet och anpassat regelverk, att ett tillsynssystem införs och att det informeras och arbetas attitydpåverkande. Nuvarande ordning där det i praktiken inte utövas någon tillsyn över de fartyg som inte är certifikatspliktiga är enligt utskottets mening inte tillfredsställande. En förklaring till denna ordning är att det nuvarande regelverket är omodernt, svårtillgängligt, ofullständigt och därmed i behov av modernisering. Enligt utskottets bedömning finns det för de storleksmässigt minsta fartygen som används i yrkesmässig verksamhet och som inte omfattas av krav på certifikat ett tydligt behov av en sammanhållen och konsoliderad reglering som på ett klart och överskådligt sätt anger de krav som är nödvändiga för att upprätthålla såväl en godtagbar sjösäkerhet som sunda konkurrensvillkor för den svenska sjöfartsnäringen i allmänhet. Utskottet välkomnar därför att det vid Transportstyrelsen pågår ett arbete för att införa ett sammanhållet nationellt regelverk med en tydlig struktur som ska förenkla tillämpningen och gälla för svenska fartyg som används yrkesmässigt och för de större fritidsfartygen. Utskottet anser att det är viktigt att skapa den legala grunden för tillsynsmyndigheten att anpassa utförandet av tillsynen till vad som är ändamålsenligt för olika fartygssegment. Det nuvarande tillsynssystemet är resurskrävande för Transportstyrelsen på grund av det betydande antal besök som måste utföras på respektive tillsynsobjekt. Utskottet finner att det nuvarande tillsynssystemet saknar den flexibilitet som behövs för att anpassa systemet till de fartyg som kommer att omfattas av ett moderniserat regelverk. Utskottet välkomnar därför införandet av dokumentationskontroll som en ny tillsynsförrättning. Utskottet vill betona att de föreslagna ändringarna i FSL är en del i en större förändring för sjöfartsnäringen som ska ge ökad flexibilitet och ett incitament till utveckling. Utskottet ser positivt på att regeringens förslag innebär att antalet fartyg som omfattas av en heltäckande kravbild kommer att öka kraftigt. Tillsynen kommer att breddas till att omfatta även de fartyg som inte är certifikatspliktiga, vilket enligt utskottets bedömning bör främja en sund konkurrenssituation och minska risken för olyckor. De fartyg som inte är föremål för periodisk tillsyn kommer att bli föremål för tillsyn med femåriga intervall. Den periodiska tillsynen kommer i normalfallet att genomföras genom att Transportstyrelsen kontrollerar den dokumentation som ska visa utfallet av redarnas egenkontroll av fartygen. Utskottet delar regeringens bedömning att det är av stor vikt att Transportstyrelsen är tydlig både i regelverket och i informationen till fartygsägarna om vad som krävs för egenkontrollen och hur dokumentationen ska gå till. Utskottet ser positivt på förslaget om att avskaffa kravet på tillsynsbok. Utskottet konstaterar i sammanhanget att relevant information till stor del har överförts till andra handlingar och digitala tillsynssystem. Utskottet är vidare positivt till att Transportstyrelsen ska få överlåta uppgiften att utfärda och förnya certifikat till en fysisk eller juridisk person som inte är en erkänd organisation. Förslaget bör leda till ökad flexibilitet och tillgänglighet till tillsynsverksamhet för svenska rederier. I sammanhanget vill utskottet påminna om att trafikutskottet färdigställde en uppföljning av svensk sjöfarts konkurrenskraft (2014/15:RFR9). I uppföljningen ingick bl.a. frågor om tillsyn och delegering av vissa tillsynsuppgifter. I uppföljningen välkomnades Transportstyrelsens projekt med att utreda vilka uppgifter som skulle kunna delegeras till klassificeringssällskapen. Det framfördes att en administrativt mindre betungande tillsyn och lägre kostnader skulle förbättra förutsättningarna att bedriva rederiverksamhet under svensk flagg.