bet · H501MJU1 · 2017-12-06 00:00:00 — 1.3 Syfte och frågeställningar beslutade miljö- och jordbruksutskottet att följa upp och analysera regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen för de två utgiftsområden som utskottet bereder. Syftet har varit att ta fram ett underlag för att utskottet enklare ska kunna bedöma vilka eventuella justeringar i budgeten eller lagstiftningen som kan behövas. Uppföljningen kan även användas som ett underlag i dialogen med regeringen om hur den ekonomiska styrningen utvecklas när det gäller verksamhet och insatser som finansieras med statliga medel inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde. Arbetet med uppföljningen har tagit sin utgångspunkt i de mål för utgiftsområde 20 som har beslutat om och det sätt som regeringen redovisar resultat i förhållande till målen. Uppföljnings- och utvärderingsgruppen har även följt upp vad som har hänt med anledning av utskottets tidigare löpande och fördjupade uppföljningar samt det som utskottet anförde om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 . ställde sig bakom det som utskottet anförde och tillkännagav detta för regeringen. [6] Tillkännagivandet rörde frågor om redovisningens innehåll och struktur samt frågor om klimatområdet, Ingen övergödning, biologisk mångfald i rinnande vatten och Giftfri miljö samt regeringens anslagsförslag. Årets uppföljning har dessutom beaktat Årsredovisningen för staten 2016 liksom regeringens aviserade åtgärder till följd av tillkännagivande som redovisas i regeringens skrivelse (skr. 2016/17:75). Utgiftsområde 20 är indelat i områdena Miljöpolitik och Miljöforskning. Gruppen har avgränsat uppföljningen av regeringens resultatredovisning till att omfatta en översiktlig bedömning av redovisningens innehåll och struktur samt delar av området Miljöpolitik. De miljökvalitetsmål som uppföljningen omfattar är Begränsad klimatpåverkan, Ingen övergödning, Giftfri miljö och Levande sjöar och vattendrag. [7] Gruppen gör också en sammanfattande bedömning av den ekonomiska styrningen i staten. 2 Ekonomisk styrning och regeringens resultatredovisning 2.1 Budgetlagens krav på resultatredovisning m.m. Enligt 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) ska regeringen i budgetpropo-sitionen lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har antagit. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. Redan i 2 § dåvarande lagen (1996:1959) om statsbudgeten fanns krav på regeringen att till redovisa de mål som åsyftas och de resultat som uppnåtts på olika verksamhetsområden. Formerna för resultatredovisningen har varit och är föremål för utvecklingsarbete (se nedan), inom både och regeringen. Arbetets syfte var tidigare och är alltjämt att ge och regeringen bättre underlag för prioriteringsdiskussioner och göra det lättare att bedöma värdet av insatta resurser i förhållande till politiskt beslutade mål. Inom har utvecklingen av mål- och resultatstyrningen bl.a. behandlats av och varit föremål för insatser inom olika utskott. 2.2 Skälen till mål- och resultatstyrning samt budgetlagens krav Att i budgetlagen särskilt beröra frågor om resultatstyrning var enligt förarbetena[8] till budgetlag lämpligt då styrningen av den statliga verksamheten hade fått en så stark anknytning till budgetprocessen. Att ange ett mål (eller ett förväntat resultat) och jämföra detta med det resultat som faktiskt uppnåtts var alltså helt grundläggande i en styrprocess som syftade till en allt effektivare och mer ändamålsenlig verksamhet. Flera skäl angavs för en reglering av resultatstyrningen i budgetlagen. Ett var att klargöra att regeringen, om den begär statliga medel för ett ändamål, måste kunna ange vad den vill uppnå samt vidta åtgärder så att resultatet av verksamheten kan följas upp och jämföras med vad som var avsett. Ett annat skäl var att underlätta för att i ökad utsträckning ägna sig åt uppföljning och utvärdering av resultat. Av nämnda förarbeten framgår att budgetpropositionen var det naturliga dokumentet för den löpande mål- och resultatredovisningen på områden där ekonomiska styrmedel, särskilt anslag, används i stor utsträckning. Även innan 1990-talets mitt innebar mål- och resultatstyrningen[9] att och regeringen skulle bestämma mål och inriktning för den statliga verksamheten och ställa bestämda resultatkrav och likaledes krav på förbättrad uppföljning. 2.3 Utvecklingsarbetet med resultatredovisning och resultatanalys I budgetpropositionen redovisas regeringens arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen i staten. Arbetet bedrivs med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra sin politik och nå beslutade mål för olika områden samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet av och måluppfyllelsen i verksamheten. Vidare anges i propositionen[10] att regeringen har vidtagit flera åtgärder för att utveckla resultatredovisningen av statens insatser, bl.a. vad avser regeringens redovisning till . Regeringen bedömer att underlaget för resultatanalyser av statens verksamhet har förbättras som en följd av dessa åtgärder. () pågår ett kontinuerligt arbete med att förbättra regeringens resultatredovisning till i budgetpropositionen. De senaste årens utvecklingsarbete har tagit fasta på att synliggöra resultat och att arbeta med rätt information på rätt plats. I budgetpropositionen hänvisas även till finansutskottets uttalanden[11] om att det är rimligt att utvecklingsarbetet inriktas på att koncentrera resultatredovisningen till att beskriva och bedöma resultat av statliga insatser i förhållande till mål. Utskottet har också betonat vikten av att skapa en tydlig uppföljning och analys av måluppfyllelse som grund för prioriteringar och budgetförslag. Inför budgetpropositionen har ett fördjupat utvecklingsarbete bedrivits inom RK under ledning där dialog även förts mellan berörda fackdepartement och utskottskanslier. De områden som ingått i arbetet är internationell samverkan (utgiftsområde 5), funktionshinders-politik (del av utgiftsområde 9), migration (utgiftsområde 8) och allmän miljö- och naturvård (utgiftsområde 20). Arbetet har enligt regeringen, med anpassning till respektive avsnitt, resulterat i utvecklad resultatinformation. När det gäller utgiftsområde 20 har miljö- och jordbruksutskottet och Miljö- och dessutom haft en fortlöpande dialog om hur regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20 kan förbättras och tillgodose tillkännagivande. 2.4 Regeringsuppdrag till ESV om resultatuppföljningen I syfte att utveckla resultatuppföljningen gav regeringen () i uppdrag att presentera en översiktlig bild per utgiftsområde av dels utvecklingen i förhållande till målen, dels utgiftsutvecklingen för berörda anslag. Uppdraget redovisades i en rapport (ESV 2017:46) som visar att kopplingen mellan mål, indikatorer och anslag varierar. I en del fall har indikatorerna en tydlig koppling till såväl mål som anslag. I andra fall är sådana kopplingar mer komplexa eller svåra att göra. Rapporten kommer enligt regeringen att användas i RK:s fortsatta arbete med att utveckla resultatanalyserna, resultatstyrningen och resultatredovisningen. Av budgetpropositionen för utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård framgår att målen för politikområdet är strukturerade i ett målsystem som kallas för miljömålssystemet. [12] Målen omfattar • ett generationsmål som anger inriktningen för den samhällsomställning som behöver ske inom en generation för att nå miljökvalitetsmålen • miljökvalitetsmål som beskriver det tillstånd i den svenska miljön som miljöarbetet ska leda till • etappmål som beskriver de samhällsomställningar som är viktiga steg för att nå miljökvalitetsmålen och generationsmålet. Regeringen uppger att miljömålen används som samlingsnamn för generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen. Miljömålen ger även en struktur för en systematisk uppföljning av miljöpolitiken som grund för åtgärdsarbetet. Det finns 16 miljökvalitetsmål: Levande sjöar och vattendrag Grundvatten av god kvalitet Hav i balans samt levande kust och skärgård Ett rikt växt- och djurliv. Etappmålen beslutas normalt av regeringen och ska göra det tydligt var olika insatser bör sättas in och på så sätt göra det lättare att nå generationsmålet och miljökvalitetsmålen. finns det 28 etappmål, varav fyra nya etappmål beslutades av . [13] Regeringen bedömer att sju av de 28 etappmålen har uppnåtts. Länsstyrelserna och 26 nationella myndigheter har i sina respektive instruktioner ett utpekat ansvar för att verka för att nå miljömålen. Av dessa myndigheter har åtta även ett utpekat ansvar för att samordna uppföljningen och utvärderingen av ett eller flera miljökvalitetsmål. ska samordna miljömålsuppföljningen i samråd med de andra berörda myndigheterna. Verket ska redovisa en bedömning av möjligheterna att nå miljökvalitetsmålen och etappmålen. Minst en gång per mandatperiod ska dessutom redovisa en fördjupad utvärdering. överlämnade med sikte på miljömålen (6666) till regeringen. Rapporten ger en fördjupad utvärdering av förutsättningarna att nå miljökvalitetsmålen och innehåller en beskrivning av utmaningarna samt en analys av möjligheterna att nå målen. Till vart och ett av miljökvalitetsmålen hör ett antal s.k. preciseringar. Regeringen uppger att preciseringarna beskriver innebörden av miljökvalitetsmålet och det miljötillstånd som ska uppnås. Preciseringarna är också grunden för att bedöma resultaten i budgetpropositionen, dvs. bedömningsgrunderna, och för att bedöma om styrmedel och insatser i , inom EU och internationellt är tillräckliga för att nå målen. Regeringen uppger att de myndigheter som är ansvariga för ett eller flera miljökvalitetsmål också använder sig av indikatorer för att bedöma om målen är möjliga att nå. Indikatorerna redovisas på miljömålsportalen (). Alla indikatorer redovisas inte eftersom de speglar långsamma skeenden och är resurskrävande att mäta. För att stärka och vidareutveckla uppföljningen tog och de andra målansvariga myndigheterna på regeringens uppdrag fram ett antal nya indikatorer för varje miljökvalitetsmål inklusive för generationsmålet. [15] Enligt regeringen kan en majoritet av de nya indikatorerna följas upp . De nya indikatorerna speglar också, enligt regeringen, i viss mån uppföljningen av de globala målen för hållbar utveckling inom Agenda 2030 främst när det gäller den miljömässiga dimensionen. Regeringen uppger att fr.o.m. nästa års redovisning i budgetpropositionen kommer uppföljningen att göras bl.a. utifrån de nya indikatorerna. Regeringen redovisar i årets budgetproposition en samlad redovisning och en samlad bedömning av miljökvalitetsmålen. Regeringens bedömning är att det bara går att nå två av sexton miljökvalitetsmål med beslutade styrmedel. Dessa miljökvalitetsmål är Skyddande ozonskikt och Säker strålmiljö. I den samlade redovisningen framgår vilka kopplingar som finns mellan nationella miljömål och de 17 globala hållbarhetsmålen för FN:s Agenda 2030. Regeringen uppger att regeringen så långt som möjligt tillgodosett önskemål i tillkännagivande om regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen . [16] Miljökvalitetsmålens tillstånd följs inte upp eftersom förändringarna i miljön tar mycket . Tillståndet mäts i rapporten om fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen som tas fram av berörda myndigheter. Regeringen uppger därmed att tillkännagivandet är slutbehandlat. 2.6 Utskottets tidigare ställningstaganden I budgetbetänkandet konstaterade utskottet att det pågått ett arbete med att utveckla den ekonomiska styrningen och resultatredovisningen från regeringen till . Utskottet ansåg att resultatredovisningen var ett viktigt underlag för budgetberedning, och att det var väsentligt att dialogen mellan och miljö- och jordbruksutskottet fortsatte och utvecklades. Enligt utskottet var det viktigt att regeringens resultatredovisning och bedömning hade en klar och tydlig struktur som knöt samman mål, statliga insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Utskottet ansåg att det var positivt att regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen utgick från miljömålsstrukturen, dvs. generationsmålet, miljökvalitetsmålen och etappmålen, och att det var positivt att regeringen fortsatte att redovisa de resultatindikatorer eller bedömningsgrunder som ligger till grund för redovisningarna i propositionen. Utskottet noterade att det i budgetpropositionen saknades en översikt när det gällde tillståndet i miljön för samtliga miljökvalitetsmål, till skillnad . Enligt utskottet var det önskvärt att regeringen gav en tydlig och övergripande beskrivning av utvecklingen för samtliga miljökvalitetsmål i sin redovisning till för de mål som har antagit. Utskottet ansåg att det var positivt att regeringen redovisade sin bedömning av att fyra av 21 etappmål har uppnåtts. Vidare konstaterade utskottet i likhet att det i resultatredovisningen för de undersökta områdena i vissa fall kunde vara svårt att urskilja vilka resultat som faktiskt hade uppnåtts eftersom redovisningen av resultat i vissa fall blandades med redovisning av insatser. Utskottet framhöll att det var angeläget med tydliga indikatorer som inriktades på resultat av statliga insatser samt att det var önskvärt med långa tidsserier. 2.7 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Miljö- och jordbruksutskottets uppföljningsgrupp ser positivt på det utvecklingsarbete och erfarenhetsutbyte som har pågått mellan och miljö- och jordbruksutskottet i syfte att utveckla resultatredovisningen i budgetpropositionerna. En dialog har skett såväl på den politiska nivån mellan den ansvariga statssekreteraren i och utskottets uppföljnings- och utvärderingsgrupp som på tjänstemannanivån. Gruppen anser att det är väsentligt att dialogen fortsätter att utvecklas. Miljömålsstrukturen – en bra utgångspunkt Gruppen anser att det är positivt att regeringens resultatredovisning i budgetpropositionen utgår från miljömålsstrukturen. Detta är väsentligt för att utskottet ska kunna fullfölja sin uppgift att följa upp regeringens redovisning av vilka resultat som uppnåtts i verksamheten i förhållande till vad som sägs i budgetlagen. Flera förbättringar av strukturen Gruppen anser att regeringen vidtagit flera åtgärder för att förbättra resultatredovisningen och tillgodose tillkännagivande. Gruppen ser positivt på att regeringen återinfört en samlad redovisning och en samlad bedömning av miljökvalitetsmålen. Gruppen välkomnar särskilt den tabell som beskriver vilka kopplingar som finns mellan etappmålen och de globala hållbarhetsmålen inom Agenda 2030. Gruppen välkomnar också att regeringen redovisar en sammanställning av samtliga etappmål och vilka av dessa som har uppnåtts. konstaterar gruppen att endast fem av de 28 etappmålen har beslutats av och att resten har fastställts av regeringen. Tydliga indikatorer i några områden Inom områdena Begränsad klimatpåverkan och Ingen övergödning konstaterar gruppen att regeringen redovisar tydliga indikatorer som följer upp målen. Gruppen vill framhålla att det är angeläget att även redovisningen av området Giftfri miljö utvecklas på motsvarande sätt. När det gäller området Levande sjöar och vattendrag redovisar regeringen en indikator med en längre tidsserie. Gruppen noterar att regeringen fr.o.m. nästa års budgetproposition kommer att utgå från delvis nya indikatorer, som tagits fram av miljöansvariga myndigheter, som ett i led i regeringens utveckling av redovisningen. Viktigt med fokus på resultat, effektivitet och långsiktighet Gruppen vill påminna om att det är viktigt att resultatredovisningen koncentreras till att redovisa resultaten av insatserna, samt att det är önskvärt att kunna följa den långsiktiga utvecklingen av de indikatorer som regeringen har valt. Det är en fördel om regeringen i ökad utsträckning presenterar tidsserier som speglar utvecklingen. Det är också önskvärt att effektiviteten i insatserna kan redovisas om möjligt. Gruppen har förståelse för att det kan vara svårt att redovisa resultat av statliga insatser inom miljöområdet eftersom det tar för miljön att återhämta sig och det därför behövs ett långsiktigt och uthålligt arbete. vill gruppen uppmärksamma möjligheten att belysa utvecklingen av statliga resultat genom exempel även om detta inte ger en fullständig bild. tillkännagav för regeringen som sin mening vad utskottet hade anfört om regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 20. Tillkännagivandet rörde frågor om redovisningens innehåll och struktur samt frågor om klimatområdet, Ingen övergödning, biologisk mångfald i rinnande vatten och Giftfri miljö samt regeringens anslagsförslag. I samband med regeringens behandling[18] av tillkännagivandet kommenterar regeringen varför det i fjolårets resultatuppföljning till skillnad saknades en samlad översikt för miljötillståndet för samtliga miljökvalitetsmål. Miljökvalitetsmålens tillstånd följs inte upp eftersom förändringarna i miljön tar mycket . Tillståndet mäts i rapporten om fördjupad utvärdering av miljökvalitetsmålen som tas fram av berörda myndigheter. Regeringen kan trots detta fortsättningsvis redovisa en översiktlig redovisning av miljötillståndet för miljökvalitetsmålen i resultatredovisningen . Regeringen anger vidare att resultat från anslagsökningar inom vissa områden tar då det ofta handlar om långsiktiga förändringar. Regeringen anser att det därför är svårt att redovisa resultat inom alla områden eftersom insatser inte gett resultat . Regeringen avser trots detta att i kommande års budgetpropositioner redovisa de anslagsförstärkningar som genomförts och i möjligaste mån visa på vilka effekter och resultat som uppnåtts. Gruppen ser positivt på regeringens ambition att ge en samlad översikt för miljötillståndet samt beskriva effekter och resultat, trots de svårigheter som finns inom det aktuella området. Även i budgetbetänkandet anför regeringen att man så långt möjligt har tillgodosett önskemål och ger som exempel att man återinfört en samlad bedömning och översikt över tillståndet i miljön för samtliga miljökvalitetsmål. Regeringen beskriver vidare att man har arbetat för att redovisningen bättre ska fokusera på resultat av insatser samt för att i ökad utsträckning redovisa hur tidigare års anslagsförstärkningar har använts. Gruppen anser att regeringen på många sätt har tillmötesgått önskemål och betraktar för egen del tillkännagivandet som slutbehandlat. Gruppen understryker betydelsen av att utvecklingsarbetet fortsätter och att det är angeläget att redovisningen av området Giftfri miljö utvecklas på motsvarande sätt som t.ex. området Ingen övergödning. Regeringens anslagsförslag inom utgiftsområde 20 jämfört med budgeten framgår av tabell 1. Tabell 1 Anslag inom utgiftsområde 20 jämfört med 1:3 Åtgärder för värdefull natur 1:4 Sanering och återställning av förorenade områden 1:7 Avgifter till internationella organisationer 1:11 Åtgärder för havs- och vattenmiljö 1:12 Insatser för internationella klimatinvesteringar 1:14 Skydd av värdefull natur 1:15 Havs- och vattenmyndigheten 1:18 Investeringsstöd för gröna städer (Ny) 1:19 Elcykelpremie (Ny) 1:20 Industriklivet (Ny) 2017 1:14 Hållbara städer 2:1 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande 2:2 för miljö, areella näringar och samhällsbyggande: Forskning Källa: Prop. 2017/18:1 utg.omr. 20, tabell 3.1 och 4.1 och egen bearbetning. Regeringen föreslår totalt en höjning av anslagen inom utgiftsområdet med , vilket motsvarar en ökning i förhållande till innevarande års budget. Regeringen prioriterar främst anslag 1:16 Klimatinvesteringar. Nya anslag är, efter storleken på anslagen, 1:19 Elcykelpremie, 1:20 Industriklivet och 1:18 Investeringsstöd för gröna städer. Bland höjningar av tidigare anslag kan nämnas en förstärkning av havs- och vattenmiljöarbetet (1:11) med och en satsning på för att i större utsträckning restaurera och anlägga våtmarker (1:3). Anslag 1:8 Supermiljöbilspremien skulle ha upphört 2017, men regeringen förlänger anslaget till och inför ett bonus–malus-system för nya lätta fordon fr.o.m. som ger en bonus till fordon med låga koldioxidutsläpp och höjer fordonsskatten för fordon med höga utsläpp. 3.2 Utskottets tidigare ställningstaganden Utskottet konstaterade att de betydande anslagsförstärkningarna som fattade beslut om 2015 på grundval av regeringens förslag bestod. Utskottet underströk att deras önskemål om en rapportering av hur medlen har använts och framför allt vilka resultat som uppnåtts kvarstod. Utskottet förutsatte att en sådan redovisning skulle genomföras av regeringen i enlighet med önskemål. 3.3 Uppföljnings- och utvärderingsgruppens iakttagelser och bedömningar Gruppen konstaterar att regeringen har föreslagit betydande anslagsför-stärkningar inom området och att de anslagsförstärkningar som fattade beslut om förra året på grundval av regeringens förslag består. Önskvärt med redovisning av resultat Gruppen påminner om utskottets önskemål om en rapportering av hur medlen har använts och framför allt vilka resultat som uppnåtts. Miljökvalitetsmålet är att halten av växthusgaser i atmosfären i enlighet med om klimatförändringar ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Arbetet med att nå målet ska ske på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. har tillsammans med andra länder ett ansvar för att nå det globala målet. beslutade om ett nytt klimatpolitiskt ramverk för , i enlighet med regeringens proposition. [19] omfattar en klimatlag, fyra nya etappmål, varav ett långsiktigt utsläppsmål, och ett klimatpolitiskt råd. Det klimatpolitiska ramverket är enligt regeringen den viktigaste klimatreformen i svensk historia och en central del i arbetet för att ska leva upp till . Preciseringen av miljökvalitetsmålet som beslutades av 2017 lyder: Den globala medeltemperaturökningen begränsas till långt över förindustriell nivå och ansträngningar görs för att hålla ökningen över förindustriell nivå. ska verka internationellt för att det globala arbetet inriktas mot detta mål. Preciseringen är en skärpning av det tidigare temperaturmålet om att begränsa medeltemperaturen till högst två grader. Koncentrationsmålet som tidigare fanns har utgått. Till miljökvalitetsmålet hör också fem etappmål, varav de fyra sistnämnda beslutades av 2017. Etappmålet innebär att utsläppen av växthusgaser i , från verksamheter som inte omfattas av systemet för handel med utsläppsrätter, ska minska till 2020 jämfört med . ska inte ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. För att nå nettonollutsläpp får kompletterande åtgärder tillgodoräknas. Utsläppen från verksamheter inom svenskt territorium ska vara lägre än utsläppen . Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn[22] bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläpps-minskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen i i ESR-sektorn bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläpps-minskningarna får ske genom kompletterande åtgärder. Växthusgasutsläppen från inrikes transporter (utom inrikes luftfart som ingår i EU:s utsläppshandelssystem, EU ETS) ska minska med jämfört med . Miljökvalitetsmålet har kopplingar till tre globala hållbarhetsmål i Agenda , varav 7 Hållbar energi för alla och 11 Hållbara städer och samhällen har direkta kopplingar och 15 Ekosystem och biologisk mångfald har indirekta kopplingar. I avsnittet används preciseringen av miljökvalitetsmålet som bedömningsgrund. Två indikatorer, som använder i sin årliga uppföljning, redovisas med längre tidsserier i diagram: koncentration av växthusgaser i atmosfären 1989–2016 och växthusgasutsläpp per sektor 1990–2015. Därutöver redovisas två andra indikatorer i diagram: beviljade ansökningar per åtgärdskategori i Klimatklivet och utbetalade supermiljöbilspremier 2012–2016.