bet · H401CU15 · 2017-04-21 00:00:00 — I kommittémotion 2015/16:1986 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om att minska antalet överklaganden, bl.a. genom att begränsa antalet personer som kan överklaga ett ärende, genom att avgiftsbelägga överklaganden och genom att ta bort som överklagandeinstans för detaljplaner och områdesbestämmelser. m.fl. (M) begär i kommittémotion 2015/16:2702 yrkandena 10 och 11 tillkännagivanden om att möjligheten att överklaga plan- och byggärenden bör begränsas och att instansordningen bör förändras genom att tas bort som överklagandeinstans för bygglov, detaljplaner och områdesbestämmelser. Liknande yrkanden framställs även i motionerna 2015/16:494 av m.fl. (M) yrkande 1, 2015/16:1120 av Boriana (M) yrkandena 1 och 2, 2015/16:1328 av m.fl. (M) yrkande 2, 2015/16:1350 av (M) yrkandena 1 och 2, 2015/16:2019 av (SD) yrkandena 5 och 6, 2016/17:785 av (SD), 2016/17:976 av m.fl. (S), 2016/17:1094 av (M) yrkandena 3 och 4, 2016/17:2413 av (SD) yrkandena 4 och 5, 2016/17:2863 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkandena 2–4 och 2016/17:2968 av m.fl. (M) yrkande 1. Bestämmelser om överklaganden och instansordning finns i 13 kap. PBL. Vissa kommunala beslut enligt PBL får överklagas i den ordning som gäller för laglighetsprövning enligt kommunallagen. Det gäller bl.a. överklaganden av beslut om översiktsplan. Vissa andra kommunala beslut får inte överklagas alls, bl.a. beslut om avbrytande av planarbete. Övriga kommunala beslut överklagades fram till och därefter till mark- och miljödomstolen och slutligen till Mark- och . överklagas beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser inte längre till i första instans. I stället överklagas besluten direkt till mark- och miljödomstolen (prop. 2015/16:55, bet. 2015/16:CU16, rskr. 2015/16:166). Instanskedjan för andra beslut än detaljplaner och områdesbestämmelser Förslagen i proposition 2015/16:55 En kortare instanskedja för detaljplaner och områdesbestämmelser byggde på förslag som den s.k. lade fram i betänkandet Effektiv och rättssäker PBL-överprövning (SOU 2014:14). Utredningen hade i uppdrag att se över möjligheten att effektivisera processen för prövning av kommunala beslut som överklagats enligt . I uppdraget (dir. 2013:53) ingick bl.a. att analysera dels om instanskedjan för överklagade kommunala beslut om planer, lov och tillsyn skulle kunna förkortas, dels om handläggningen av sådana överklaganden skulle kunna koncentreras till ett begränsat antal länsstyrelser. När det gäller frågan om instanskedjan för överklagade beslut om lov och tillsyn gjorde utredningen bedömningen att en koncentration av prövningen av överklagade beslut var att föredra framför alternativet att besluten överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Som skäl för sin bedömning hänvisade utredningen till att antalet överklagade beslut om lov, förhandsbesked och till-syn är betydligt större än antalet överklagade beslut om detaljplaner och områdesbestämmelser. Vidare ansåg utredningen att behovet av kompletteringar av materialet i överklagade ärenden, behovet av besök på platsen och sambandet med prövningar enligt talade mot alternativet att helt ta bort från instanskedjan. Ett överklagande till mark- och miljödomstolen som första instans ansågs även innebära betydligt högre kostnader för prövningen av överklagade beslut om lov, förhandsbesked och tillsyn. När det gäller utredningens bedömning att inte ta bort från instanskedjan för beslut om lov och tillsyn anförde regeringen bl.a. följande: Om de aktuella ärendena koncentreras till mark- och miljödomstolarna, skulle detta medföra att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. En sådan koncentration skulle dessutom innebära att, med undantag för de beslut som överklagas enligt reglerna i kommunallagen, samma instansordning för alla överklagade kommunala beslut enligt skulle gälla. En reform med den inriktningen är emellertid betydligt mera omfattande än den som utredningen har föreslagit. Bland annat berörs en ärendemängd som är i storleksordningen åtta gånger större än antalet planärenden. Eftersom utredningen inte närmare har belyst ett sådant alternativ måste eventuella överväganden i den riktningen föregås av fördjupade studier. Det gäller bl.a. i fråga om vilka konsekvenser ett genomförande skulle kunna få för länsstyrelsernas kompetensförsörjning och för behovet av personella och ekonomiska resurser vid mark- och miljödomstolarna. Utskottet anförde i sitt betänkande 2015/16:CU16 att det finns flera faktorer som talar för att helt ta bort som överklagandeinstans. Utskottet framhöll att det i många ärenden skulle kunna leda till att tiden för ett beslut att få laga kraft blir kortare. Vidare skulle det innebära att instanskedjan för överklagade beslut enligt PBL skulle bli mer enhetlig. kan man inte, anförde utskottet, helt bortse från de invändningar mot denna förändring som redovisas i betänkande och som har beaktats i regeringens bedömning. Det gäller bl.a. den kraftiga ökningen av antalet mål som det skulle bli fråga om i mark- och miljödomstolarna samt konsekvenserna för länsstyrelsernas handläggning av andra ärenden. Utskottet pekade också på att regeringen konstaterat att utredningen inte tillräckligt hade belyst konsekvenserna av att helt ta bort som överklagandeinstans. Sammantaget ansåg utskottet att det inte fanns ett tillräckligt underlag för att ta ställning till om lagen borde ändras så att även kommunala beslut om lov och tillsyn borde överklagas direkt till mark- och miljödomstolen. Ett ställningstagande skulle enligt utskottet förutsätta en närmare analys och en fortsatt beredning. Utskottet hänvisade också till att regeringen i propositionen klargjort att man var beredd till sådana fortsatta överväganden i frågan. Utskottet fann mot den här bakgrunden att det inte fanns skäl för ett tillkännagivande till regeringen när det gäller instanskedjan för överklagade kommunala beslut om lov och tillsyn. Ett aktivitetskrav för rätt att överklaga har remitterat promemorian Ett aktivitetskrav för rätt att överklaga vissa beslut om lov m.m. I promemorian föreslås att det i PBL ska införas bestämmelser om att ett beslut om lov eller förhandsbesked i fråga om en åtgärd som innebär en avvikelse från en detaljplan eller områdesbestämmelser, eller som ska utföras i ett område som inte omfattas av en detaljplan eller områdesbestämmelser, får överklagas endast av den som skriftligen har framfört synpunkter på ansökan som inte har blivit tillgodosedda. Remissvaren ska lämnas . Utskottet delar motionärernas uppfattning om vikten av att överprövningen av ärenden enligt PBL är effektiv och ändamålsenlig. Som redovisats ovan gäller nya regler som innebär att beslut att anta, ändra eller upphäva en detaljplan eller områdesbestämmelser överklagas direkt till mark- och miljödomstolen i första instans. Därigenom har motion 2015/16:2790 yrkande 8 blivit tillgodosett och motionerna 2015/16:494 yrkande 1, 2015/16:1350 yrkande 1, 2015/16:2019 yrkande 5, 2015/16:1938 yrkande 7 och 2015/16:2702 yrkande 11 blivit delvis tillgodosedda. Utskottet finner inte skäl att nu ändra det ställningstagande som utskottet gjorde under riksdagsbehandlingen av propositionen när det gäller instansordningen för att överklaga andra kommunala beslut enligt PBL. Vidare pågår ett arbete i med att införa ett aktivitetskrav för rätt att överklaga vissa beslut om lov m.m. enligt PBL. Mot den här bakgrunden bedömer utskottet att det inte finns anledning att nu vidta någon åtgärd från . Motionsyrkandena bör därför avslås. Privat initiativrätt till detaljplan Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att privat initiativrätt till detaljplaner ska införas. Utskottet hänvisar till pågående arbete. Jämför reservation 7 (M, C, L, KD). I partimotion 2016/17:3192 av m.fl. (L) yrkande 22 begärs ett tillkännagivande om att privat initiativrätt till detaljplaner ska införas. Samma yrkande framställs också i partimotion 2016/17:3378 av m.fl. (M) yrkande 31, i partimotion 2015/16:2790 av m.fl. (L) yrkande 6, i kommittémotion 2016/17:3118 av m.fl. (C) yrkande 11, i kommittémotion 2015/16:1986 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 8, i kommittémotion 2015/16:2702 av m.fl. (M) yrkande 12 och i kommittémotion 2015/16:3210 av m.fl. (C) yrkande 10. Yrkanden om tillkännagivanden om att privat initiativrätt till detaljplaner ska införas framställs även i motionerna 2015/16:1992 av och (båda KD), 2015/16:2019 av (SD) yrkande 2 och 2016/17:2413 av (SD) yrkande 1. I inledningen till PBL slås det fast att det är en angelägenhet att planlägga mark och vatten (1 kap. 2 §). Detta kallas ofta för det kommunala planmonopolet och innebär att det är kommunerna som antar planer inom de ramar som beslutat. I det kommunala planmonopolet ligger också makten för kommunen att ensam bestämma om planläggning ska komma till stånd eller inte. I samband med de senare årens utredningsarbete och diskussioner om möjliga åtgärder för att åstadkomma en snabbare och effektivare planeringsprocess har det i olika sammanhang förts fram förslag om ökade möjligheter för fastighetsägare och byggare att initiera och delvis genomföra ett arbete med detaljplaner. Frågan om privat initiativrätt behandlades i betänkande En effektivare plan- och bygglovsprocess (SOU 2013:34). Det framhölls då att det finns goda skäl att ytterligare stärka den enskildes möjligheter att skapa förutsättningar för önskvärda exploateringar, men att förslagen i utredningen i övrigt skulle leda till att behovet av nya detaljplaner minskar, varför en förstärkning av den privata initiativrätten inte var lika angelägen. Motioner om privat initiativrätt till detaljplaner behandlades i utskottets betänkande Planering och byggande (2014/15:CU10). Utskottet anförde då bl.a. följande. Problemen med att tillräckligt snabbt genomföra planläggningen av mark som ansetts vara lämplig för exploatering pekats ofta ut som en av huvudorsakerna till ett otillräckligt bostadsbyggande. Många kommuner har otillräckliga resurser för planarbetet, vilket kan medföra att önskvärda exploateringar inte kommer till stånd trots att det finns byggherrar som har kapacitet och vilja att påbörja byggprojekten. Det svenska kommunala planmonopolet innebär att berörda fastighetsägare och byggare har mycket begränsade möjligheter att initiera och på olika sätt bidra till arbetet med att ta fram en nödvändig detaljplan. I anfördes att det visserligen fanns goda skäl att stärka den privata initiativrätten i fråga om detaljplaneläggning, men att flera av utredningens andra förslag gjorde att en sådan reform inte var lika angelägen. Utredaren syftade då bl.a. på förslag om ökade möjligheter att exploatera nya områden direkt genom bygglov utan att först upprätta en detaljplan, samt om att planbestämmelser i befintliga detaljplaner ska upphöra att gälla efter genomförandetiden. Dessa förslag kom dock inte att leda till någon lagändring i samband med beslut om ett antal ändringar i PBL (prop. 2013/14:126, bet. 2013/14:CU31, rskr. 2013/14:366). Utskottet anser mot den redovisade bakgrunden att det finns skäl att nu åter överväga möjligheten att införa en rätt till privata initiativ vid detaljplaneläggning i den svenska plan- och bygglagstiftningen. Utgångspunkten för övervägandena bör vara att utforma förslag till regler som med ett bibehållande av grunderna i det kommunala planmonopolet ger större möjlighet för en exploatör att initiera ett planeringsarbete eller att själv bidra till att en plan tas fram som sedan kan prövas och genomföras i vanlig ordning. Regeringen bör således låta utreda hur regler som medger en sådan privat initiativrätt till detaljplan kan utformas och därefter återkomma till med förslag i frågan. Vad utskottet nu anfört bör som sin mening ge regeringen till känna. Regeringen har gett en särskild utredare i uppdrag att utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning (dir. 2017:6). Enligt direktiven ska kommunen dock alltid ha kvar rätten att besluta om vilka planer som ska antas. Uppdraget ska redovisas . Som angetts ovan har regeringen sedan tillkännagivande gett en särskild utredare i uppdrag att utreda behovet av och förutsättningarna för att införa en privat initiativrätt till detaljplaneläggning. Enligt utskottets bedömning bör det pågående arbetet med frågan inte föregripas genom någon åtgärd från sida. Motionsyrkandena bör därför avslås. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att åtgärder ska vidtas för att förkorta handläggningstiderna för plan- och byggärenden. Utskottet hänvisar till pågående arbete. Jämför reservation 8 (M, C, L, KD). I partimotion 2016/17:3378 av m.fl. (M) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att åtgärder ska vidtas för att korta handläggningstiden för plan- och byggärenden. I kommittémotion 2016/17:3118 av m.fl. (C) yrkande 15 begärs ett tillkännagivande om att det ska införas en maximal handläggningstid för överklagande. m.fl. (KD) begär i kommittémotion 2016/17:3347 yrkandena 13 och 18 tillkännagivanden om att ansökningsavgiften för bygglov ska reduceras om den lagstadgade handläggningstiden inte följs och om att en tidsfrist för handläggningen av överklaganden ska införas. Ett yrkande om att avgiften ska reduceras om den lagstadgade handläggningstiden inte följd framställs även i kommittémotion 2015/16:1938 av m.fl. (KD) yrkande 10. I kommittémotion 2015/16:1986 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 2 begärs ett tillkännagivande om att det ska införas kortare tidsgränser för kommunernas och länsstyrelsernas handläggning av plan- och byggärenden. m.fl. (M) begär i kommittémotion 2015/16:2702 yrkandena 6 och 7 tillkännagivanden dels om att det ska införas kortare tidsgränser för kommunernas och länsstyrelsernas handläggning av plan- och byggärenden, dels om att ansökningsavgiften för bygglov ska reduceras om den lagstadgade handläggningstiden inte följs. Liknande yrkanden om tillkännagivanden om kortare handläggningstid för plan- och byggärenden framställs även i motionerna 2015/16:2161 av m.fl. (S) och 2016/17:2863 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 5. I PBL finns bestämmelser om tidsfrister för handläggning av ärenden om lov och förhandsbesked och om den avgift som får ta ut i bl.a. sådana ärenden. ska handlägga ärenden om lov och förhandsbesked skyndsamt och meddela sitt beslut om lov eller förhandsbesked från det att den fullständiga ansökningen kom in till nämnden. Om det är nödvändigt på grund av utredningen i ärendet, får tiden förlängas en gång med högst utöver de ursprungliga . Sökanden ska informeras om förlängningen och skälen för den innan den ursprungliga tidsfristen har gått ut (9 kap. 27 §). får ta ut avgifter för bl.a. beslut om lov och förhands-besked (12 kap. 8 §). avgift får inte överstiga kommunens genomsnittliga kostnad för den typ av besked, beslut eller handläggning som avgiften avser (12 kap. 10 §). Avgiften ska betalas av den som är sökande eller gjort anmälan i det ärende som beskedet, beslutet eller handläggningen avser. Avgiften får tas ut i förskott (12 kap. 11 §). Bestämmelserna om tidsfrister i ärenden om lov och förhandsbesked infördes genom den nya plan- och bygglag som beslutades och som trädde i kraft . Frågan om sanktioner mot en kommun som inte uppfyller tidsfristen hade behandlats i det föregående utredningsarbetet, men inte lett fram till något förslag. I propositionen (prop. 2009/10:170) anförde regeringen att det inte bedömdes nödvändigt att koppla några sanktioner till tidsfristen. Målet om en ökad effektivitet i beslutsprocessen borde enligt regeringen kunna nås ändå. När det gäller åtgärder som kräver anmälan ska , enligt 6 kap. 7 § plan- och byggförordningen (2011:338) handlägga en anmälan skyndsamt och meddela sitt beslut om startbesked från den tidpunkt då samtliga behövliga uppgifter kom in till nämnden. Om frågan är av större vikt eller av principiell betydelse, får dock nämnden meddela sitt beslut om startbesked från den tidpunkten. Frågan om kortare handläggningstider behandlades av utskottet i betänkandet Planering och byggande (2014/15:CU10). Utskottet kunde då konstatera att de nya reglerna med tidsfrister för handläggningen av bygglovsansökningar hade tillämpats under närmare och att det fanns indikationer på att handläggningen fortfarande tog alltför i många kommuner och att reglerna om tidsfrister inte efterlevdes. Utskottet ansåg därför att det fanns skäl att närmare överväga möjligheten att koppla en sanktion till bestämmelserna om tidsfrister för handläggningen av bygglovsansökningar. Utskottet föreslog därför ett tillkännagivande till regeringen. I betänkandet anförde utskottet bl.a. följande. Enligt utskottets mening bör det införas en ordning som innebär att bygglovsavgiften reduceras om inte meddelar sitt beslut inom den tidsfrist som finns angiven i lagen. Inriktningen bör givetvis vara att utforma ett system med reducerade avgifter som inte strider mot det övergripande kravet på enkelhet i beslutssystemets uppbyggnad. Utskottet anser att regeringen bör låta utarbeta ett förslag om en komplettering av PBL med regler om reduktion av bygglovsavgiften och därefter återkomma till med ett förslag i frågan. Övervägandena bör även omfatta övriga ärenden om lov och förhandsbesked där en tidsfrist gäller. beslutade också, på utskottets förslag, ett tillkännagivande om att regeringen skulle vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till reglerna om handläggningstiderna för anmälningsärenden (prop. 2014/15:122, bet. 2015/16:CU3, rskr. 2015/16:18). Utskottet anförde bl.a. följande. Enligt uppgift från håller man inom Regerings-kansliet på att utarbeta en lämplig tidsfrist för anmälningsärenden. Utgångspunkten är att tidsfristen ska vara kortare än tidsfristen i ärenden om lov och förhandsbesked och ambitionen är att regeringen ska meddela beslut om tidsfristen senast . Liksom motionärerna anser utskottet att någon form av incitament eller sanktioner bör kopplas till de kommande reglerna om kommuners tidsfrister för att handlägga ett anmälningsärende. Sådana incitament eller sanktioner kan antas bidra till att tidsfristerna kommer att efterlevas. Detta gäller särskilt eftersom det förekommer uppgifter om stora variationer i handläggningstiderna för anmälningsärenden mellan olika kommuner i landet. Enligt utskottet bör regeringen således vidta nödvändiga åtgärder för att koppla någon form av incitament eller sanktioner till kommande regler om kommuners handläggningstider för anmälningsärenden. Detta bör ställa sig bakom och tillkännage för regeringen. Regeringen uppdrog åt att utvärdera hur byggnadsnämnderna tillämpar bestämmelserna i om att ska handlägga ett ärende om bygglov m.m. inom (N2016/01418/PUB). Inom ramen för uppdraget skulle utarbeta förslag till de författningsändringar som behövs för att införa ett sanktionssystem i syfte att säkerställa att tidsfristerna hålls, både när det gäller anmälningsärenden och ärenden om lov och förhandsbesked. redovisade sitt uppdrag . I sin rapport (2017:4) föreslår att de avgifter som får ta ut för förhandsbesked, lov och anmälningsärenden ska reduceras med en femtedel för som aktuell tidsfrist överskrids. Utöver det pågående uppdraget till fick länsstyrelserna –2016 extra resurser för att korta handläggningstiderna för överklagade ärenden enligt PBL, t.ex. bygglov och detaljplaner. har regeringen tillfört länsstyrelserna och därefter för att ge resurser för detaljplanering och handläggning av överklagade ärenden hos länsstyrelserna. Som anförts ovan har regeringen gett i uppdrag att utvärdera hur byggnadsnämnderna tillämpar reglerna i PBL om att ärenden om bygglov ska handläggas inom . Uppdraget omfattar också frågan om att avgiften i anmälningsärenden ska reduceras om tidsfristen i ett sådant ärende inte följs. Utskottet anser att det pågående arbetet inte bör föregripas genom någon åtgärd från sida. Motionsyrkandena bör därför avslås. Planbestämmelser som upphävs efter genomförandetiden Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om att bestämmelser i detaljplaner om utformning av byggnadsverk och tomter i fler fall ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löpt ut. Utskottet hänvisar till tidigare ställningstagande och pågående arbete. Jämför reservation 9 (M, C, L, KD). I partimotion 2016/17:3378 av m.fl. (M) yrkande 25 begärs ett tillkännagivande om att bestämmelser i detaljplaner om utformning av byggnadsverk och tomter i fler fall ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löpt ut. m.fl. (L) begär i partimotion 2016/17:3192 yrkandena 28–30 tillkännagivanden om att bestämmelser i detaljplanen som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löpt ut, om att små byggnader som inte ryms inom detaljplanen ska tillåtas om det inte innebär ett permanent ingrepp och om att det ska införas förenklade regler när det gäller att ställa om en fastighets tillåtna användningsområde inom en detaljplan. m.fl. (C) begär i kommittémotion 2015/16:3210 yrkande 17 ett tillkännagivande om att underlätta för kommunerna att göra ändringar i detaljplaner sedan genomförandetiden gått ut. Ett yrkande om att bestämmelser i detaljplaner om utformning av byggnadsverk och tomter i fler fall ska upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löpt ut framställs också i motion 2016/17:2863 av m.fl. (KD, M, C, L) yrkande 1. I proposition 2013/14:126 En enklare planprocess föreslog den förra regeringen att de bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter skulle upphöra att gälla när detaljplanens genomförandetid löper ut, förutsatt att bestämmelserna reglerar ett annat område än ett sådant bebyggelseområde som är särskilt värdefullt från historisk, kulturhistorisk, miljömässig eller konstnärlig synpunkt. Regeringen anförde i propositionen bl.a. följande som skäl för förslaget. Enligt regeringens uppfattning blir planbestämmelser om utformning ofta snabbt inaktuella, dvs. i första hand sådana frågor som reglerar den arkitektoniska eller estetiska utformningen. Regeringen anser att sådana planbestämmelser som huvudregel bör upphöra att gälla efter genomförandetidens slut på det sätt som har föreslagit. Med en sådan ordning skulle det efter genomförandetidens slut inte finnas några planbestämmelser om utformning som huvudregel, vilket enligt regeringens uppfattning skulle tydliggöra möjligheten att pröva sådana frågor som avser den yttre utformningen i ärenden om förhandsbesked och bygglov. Om möjligheten ökar att behandla utformningsfrågorna i lovskedet, bör detta leda till att kommunerna avstår från att göra detaljplanerna fullt så detaljerade som ofta sker . Att planbestämmelser som avser arkitektonisk eller estetisk utformning upphör att gälla efter genomförandetidens slut bör enligt regeringens uppfattning således leda till en ökad flexibilitet, dels genom att inaktuella begränsningar i gamla detaljplaner upphör att gälla, dels genom att nya planer görs mindre detaljerade. Vid sin behandling av propositionen anförde utskottet följande (bet. 2013/14:CU31). föreslog att flertalet s.k. frivilliga planbestämmelser ska upphöra att gälla efter genomförandetidens slut. Detta förslag mötte en omfattande remisskritik och majoriteten av remissinstanserna avstyrkte förslaget. Det framhölls bl.a. att bygglovsprövningen riskerade att bli mer skönsmässig och oförutsägbar. Vidare framhölls att den föreslagna ordningen skulle kunna inverka negativt på rättssäkerheten. Regeringens lagförslag innebär en förändring i förhållande till utredningsförslaget såtillvida att endast de bestämmelser i en detaljplan som avser utformning av byggnadsverk och tomter ska upphöra att gälla när genomförandetiden löper ut. Vissa av de synpunkter som framkom under remissbehandlingen har därigenom blivit tillgodosedda.