bet · H401SfU8 · 2017-01-27 00:00:00 — Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning Utskottet ställer sig bakom regeringens förslag till ändringar i utlänningslagen. Förslagen innebär bl.a. att en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och som har uppehållstillstånd i en annan EU-stat med vissa undantag ska uppmanas att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Avvisning eller utvisning ska få beslutas först om en sådan uppmaning inte följts. Vidare föreslår regeringen att det införs ändrade regler bl.a. om överklagande av beslut om återreseförbud i syfte att undvika att frågor som har nära samband med varandra handläggs av olika överinstanser. För att beviljas ställning som varaktigt bosatt tredjelandsmedborgare i ska det enligt regeringens förslag inte längre vara ett krav för beviljande att sökanden har permanent uppehållstillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå motionen. I betänkandet finns två reservationer (SD). Proposition 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. Sju yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut 1.Uppföljning av EU-direktiv, punkt 1 (SD) 2.Uppmaning att avresa och tidsfrist för frivillig avresa, punkt 2 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut avslår motion 2016/17:3588 av m.fl. (SD) yrkandena 3, 4, 6 och 7. Reservation 1 (SD) Uppmaning att avresa och tidsfrist för frivillig avresa antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar det avser 8 kap. 6 a § med rubrik och 12 kap. 14 b §. Därmed bifaller proposition 2016/17:61 i denna del och avslår motion 2016/17:3588 yrkandena 1, 2 och 5. Reservation 2 (SD) antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i den mån lagförslaget inte omfattas av vad föreslagit ovan. Därmed bifaller proposition 2016/17:61 i denna del. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (MP), (S), (SD), (L), (KD), (S), (M), (SD), (V), (S) och (C). och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . Rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . Direktivet ändrades genom och rådets direktiv /51/EU av om ändring av rådets direktiv /109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (ändringsdirektivet). Lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft . Det svenska genomförandet av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har i vissa delar ifrågasatts av Europeiska kommissionen. Mot bakgrund av de synpunkter som har lämnats av kommissionen har en departementspromemoria upprättats inom : Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3). Regeringen har inhämtat Lagrådets yttrande över lagförslagen, och regeringens förslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. I betänkandet behandlar utskottet proposition 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning samt en följdmotion. En redovisning av motionen och det riksdagsbeslut som föreslås i propositionen finns i bilaga 1. Det lagförslag som lämnas i propositionen finns i bilaga 2. Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag till uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. avslår motionsyrkanden om bl.a. avslag på propositionens förslag om uppmaning att självmant lämna och om en ny tidsfrist efter det att en tidigare tidsfrist löpt ut. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (SD). En uppmaning att avresa självmant innan det fattas ett beslut om avvisning eller utvisning Återvändandedirektivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (artikel 2.1). Enligt artikel 6.1 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända, dvs. avvisas eller utvisas. I artikel 6.2 anges att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. Om tredjelandsmedborgaren inte följer det kravet, eller om hans eller hennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska ett beslut om återvändande fattas. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse, utan detta definieras indirekt genom att det framgår av utlänningslagen vad som är en laglig vistelse. Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. När återvändandedirektivet genomfördes gjordes inte några ändringar med anledning av artikel 6.2, varför det inte finns några särskilda regler för avvisning eller utvisning av tredjelandsmedborgare som har ett uppehållstillstånd eller ett liknande tillstånd utfärdat av en annan medlemsstat. Kommissionen har vid sin uppföljning av genomförande av återvändandedirektivet ansett att avsaknaden av särskilda regler för avvisnings- eller utvisningsförfarandet för tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd utfärdat i en annan EU-stat innebär att inte har genomfört artikel 6.2. Enligt kommissionen innebär artikeln att tredjelandsmedborgaren ska ges möjlighet att självmant bege sig till det EU-land där han eller hon har rätt att vistas innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas. Med anledning av kommissionens ståndpunkt föreslår regeringen att en ordning införs som innebär en uppskjuten prövning av frågan om avvisning eller utvisning för utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare, men som har uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat. Om omständigheterna är sådana att utlänningen bedöms vistas i olagligt, och det därmed enligt myndigheternas bedömning uppkommer en fråga om att avvisa eller utvisa utlänningen med stöd av reglerna i 8 kap. 2–6 §§ utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, bör den beslutande myndigheten först uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant resa till den stat där han eller hon har tillstånd att vistas. Först när det står klart att en sådan uppmaning inte följts bör frågan om avvisning eller utvisning prövas i sak av den beslutande myndigheten. Förutom att en sådan utformning av bestämmelsen genomför direktivets krav på ett tydligt sätt anser regeringen att en sådan ordning också kan förväntas leda till att fler återvänder frivilligt. Enligt regeringen finns det inte någon ordning som gör det möjligt att på ett standardiserat sätt kontrollera om det finns ett tillstånd som utfärdats av en annan EU-stat. En uppgift om att utlänningen har tillstånd att vistas i en annan EU-stat torde därför vanligen komma från utlänningen själv, och han eller hon bör ha bevisbördan för att ett sådant tillstånd finns. Uppmaningen att självmant återvända bör lämnas av den myndighet som enligt 8 kap. 17 eller 18 § UtlL är beslutande myndighet när det gäller frågan om avvisning eller utvisning. Det bör inte vara ett krav att det är samma myndighet som har utfärdat uppmaningen som sedan fattar beslutet om avvisning eller utvisning för det fall uppmaningen inte följs. Regeringen bedömer att en frist om normalt sett bör vara tillräcklig men att fristen ska kunna bestämmas längre med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Detta talar emot att införa en tidsgräns i lagen. En uppmaning att bege sig till en annan EU-stat får beslutas när förutsättningarna för avvisning eller utvisning annars är uppfyllda. Beslutet medför därför inte i sig negativa verkningar för den enskilda utlänningen. Att utlänningen först får en uppmaning att självmant lämna landet i stället för ett beslut om avvisning eller utvisning bör därmed betraktas som ett beslut som är till fördel för utlänningen. Mot denna bakgrund saknas det enligt regeringen skäl att låta ett beslut om att uppmana en utlänning att bege sig till en annan EU-stat vara överklagbart. Det finns situationer där återvändandedirektivet inte kräver att utlänningen ges en möjlighet att självmant lämna landet före ett beslut om avvisning eller utvisning och där detta inte heller är lämpligt. Den som har rätt att vistas i i avvaktan på att hans eller hennes ansökan om uppehållstillstånd prövas kan inte anses vistas olagligt i . Eftersom återvändandedirektivet endast är tillämpligt på personer som vistas olagligt här, bör det för dessa personer införas ett undantag från skyldigheten att lämna en uppmaning innan ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas. När det gäller hur man ska avgöra vilka personer som har rätt att vistas här under prövningen hänvisar regeringen till bestämmelserna i 5 kap. 18–19 §§ UtlL som anger i vilka fall en ansökan får bifallas efter inresan. Dessa bestämmelser reglerar emellertid inte uttömmande i vilka fall en ansökan om uppehållstillstånd får prövas efter inresan. Mot den bakgrunden föreslår regeringen att undantaget i stället formuleras så att någon uppmaning inte behövs om avvisar eller avslår en ansökan som enligt bestämmelser i utlänningslagen eller någon annan författning får bifallas efter inresan till . Regeringen föreslår vidare att i de fall allmän ordning eller nationell säkerhet kräver att utlänningen lämnar landet (artikel 6.2) ska avvisning eller utvisning kunna beslutas direkt utan någon föregående uppmaning att självmant lämna landet. Regeringen föreslår också att detsamma ska gälla för utlänningar som vid ett yttre gränskontrollställe, genom ett avvisningsbeslut, nekas att resa in i landet och för utlänningar som grips eller hejdas i direkt anslutning till en yttre gräns liksom i de fall det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Vad som ska avses med frivillig avresa Utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare förutsätts enligt återvändandedirektivet normalt sett lämna medlemsstaternas territorium (artiklarna 3.3, 6 och 7). I ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av eller en förvaltningsdomstol ska det anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl får mer än ett land anges i beslutet (8 kap. 20 § UtlL). Någon motsvarande skyldighet finns inte när det gäller beslut om avvisning. I praktiken innehåller emellertid beslut som regel en uppgift om vilket land utlänningen ska avvisas till. I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut. Med en tidsfrist för frivillig avresa avses enligt 8 kap. 21 § UtlL en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet. Om utlänningen reser till en annan EU-stat eller till ett annat tredjeland än det som särskilt pekas ut i beslutet och som godtar att ta emot honom eller henne har utlänningen lämnat landet och därmed genomfört en frivillig avresa i den mening uttrycket har i lagtexten. Följden av detta blir att det i dessa fall inte finns förutsättningar att meddela ett beslut om återreseförbud. För att nå bättre överensstämmelse med återvändandedirektivets innebörd föreslår regeringen att bestämmelsen om frivillig avresa i 8 kap. 21 § första stycket UtlL kompletteras så att det framgår att utlänningen måste lämna landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Det är således inte tillräckligt att utlänningen lämnar landet för att en frivillig avresa ska anses ha skett. Det krävs också att utlänningen reser till det land som angetts i beslutet. Ett återreseförbud bör inte meddelas om utlänningen reser till ett annat tredjeland än det som anges i avvisnings- eller utvisningsbeslutet, och det andra landet godtar att ta emot honom eller henne. Utlänningen får då anses ha återvänt i den mening som avses i återvändandedirektivet. En ny tidsfrist för frivillig avresa Enligt 8 kap. 21 § första stycket UtlL ska tidsfristen för frivillig avresa normalt vara vid ett beslut om avvisning och vid ett beslut om utvisning. När direktivet genomfördes bedömdes det som motiverat och i linje med direktivet att också medge att fristen från början bestämdes till än , om det fanns särskilda skäl. I förarbetena uttalades även att en tidsfrist för frivillig avresa borde kunna förlängas även om tidsfristen hade löpt ut. I den praktiska tillämpningen har det emellertid ifrågasatts om förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa kan ske även efter att tidsfristen löpt ut. Konsekvensen av att en tidsfrist för frivillig avresa inte följs är att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs möjligt och att ett ettårigt återreseförbud meddelas (12 kap. 15 a § UtlL). Det framstår enligt regeringen som rimligt att det ska finnas en laglig möjlighet att få en ny tidsfrist, om det av särskilda skäl finns behov av det. Regeringen föreslår därför att 12 kap. 14 b § UtlL ändras så att eller ska få bestämma en ny tidsfrist för frivillig avresa efter att tidsfristen löpt ut, om det finns särskilda skäl. Överklagande av beslut om återreseförbud och särskild tidsfrist för överklagande Om beslutar om avvisning och återreseförbud innebär dagens regler, om båda besluten överklagas, att de två frågorna normalt prövas av olika överinstanser. Beslutet om avvisning prövas av medan beslutet om återreseförbud prövas av en migrationsdomstol. Detta kan enligt regeringen inte anses vara en lämplig ordning. Huvudfrågan i denna situation är den om avvisning, och regeringen föreslår därför en ändring av 14 kap. 7 a § första stycket UtlL som innebär att om beslutar om avvisning och återreseförbud, ska beslutet om återreseförbud överklagas till den instans som ska överpröva avvisningsbeslutet, dvs. Vidare anser regeringen att det så långt möjligt bör undvikas att två myndigheter blir utlänningens motpart i en migrationsdomstol om beslut att fastställa beslut om återreseförbud överklagas och detta beslut har meddelats i samband med ett beslut om avvisning. Regeringen föreslår därför en komplettering i 16 kap. 6 § UtlL som innebär att endast blir utlänningens motpart i denna situation. Den myndighet som meddelat en tidsfrist för frivillig avresa kan besluta om återreseförbud om den kan konstatera att en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa löpt ut. När ett beslut om återreseförbud som meddelats av överklagas, gäller att tidsfristen för överklagande börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas (14 kap. 7 a § tredje stycket UtlL). Någon motsvarande regel finns inte när det gäller överklagande av beslut. Enligt regeringen är det rimligt att likadana regler gäller för hur tidsfristen för överklagande ska räknas oavsett om det är eller som fattar ett beslut om återreseförbud. Regeringen föreslår därför att den särskilda regeln om hur tidsfristen för överklagande ska räknas när fattar beslut om återreseförbud utvidgas till att gälla även vid överklagande av beslut om återreseförbud. Kravet på permanent uppehållstillstånd Enligt direktivet om varaktigt bosatta ska en tredjelandsmedborgare, som varaktigt har bott i en av EU:s medlemsstater , efter ansökan kunna få ställning som varaktigt bosatt i det landet. Den som beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som unionsmedborgare har. Av artikel 3.1 i direktivet framgår att det ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en medlemsstats territorium. I artikel 3.2 anges ett antal undantag från direktivets tillämpningsområde. Förutom övriga skyddsbehövande avser undantagen bl.a. personer vilkas vistelse inte är av varaktig natur, t.ex. studerande, au pairer eller säsongsarbetare. Enligt utlänningslagen ska en ansökan från en utlänning om en ställning som varaktigt bosatt i beviljas om sökanden har vistats i utan avbrott under och har haft, och vid tiden för ansökan har, permanent uppehållstillstånd. Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller dock inte en utlänning som har en ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och dennes anhöriga. För dessa personer krävs endast uppehållstillstånd i . Ställning som varaktigt bosatt i beviljas inte medborgare i en EU-stat och inte heller övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL (5 a kap. 1 och 4 §§ UtlL). Det krav på permanent uppehållstillstånd som ställs upp som en förutsättning för att ställningen som varaktigt bosatt ska beviljas har enligt regeringen mycket begränsad praktisk betydelse, eftersom en tredjelandsmedborgare som har varit lagligen bosatt i i regel har permanent uppehållstillstånd. Dessutom anser kommissionen att direktivet inte ger stöd för att en medlemsstat ställer upp ett krav på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att bevilja ställning som varaktigt bosatt. Regeringen föreslår därför att detta krav tas bort och i stället ersätts med ett krav på uppehållstillstånd. Att kravet på permanent uppehållstillstånd frångås innebär att de personer som avses i artikel 3.2 direktivet om varaktigt bosatta på något annat sätt måste undantas från rätten att beviljas en ställning som varaktigt bosatt i . Direktivets uppräkning av tredjelandsmedborgare som undantas från tillämpningen ger enligt regeringen en god vägledning för att bedöma vilka personer vars vistelse inte kan anses vara av varaktig karaktär. Till exempel måste det av artikel 3.2 e anses följa att personer som har ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft, men som har fått tillfälligt uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder utan att avvisnings- eller utvisningsbeslutet har upphävts, tillhör den krets av personer vars vistelse inte är av varaktig karaktär. Regeringen föreslår därför att 5 a kap. 4 § UtlL ändras så att det framgår att en ställning som varaktigt bosatt inte ska beviljas personer vars vistelse i inte är av varaktig karaktär. Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft . Enligt regeringens bedömning behövs det inte några övergångsbestämmelser. Regeringen gör vidare bedömningen att förslagen i propositionen kan leda till vissa merkostnader för och . Dessa kostnader bedöms emellertid vara så begränsade att de ska hanteras inom myndigheternas befintliga anslag. I motion 2016/17:3588 av m.fl. (SD) begärs i yrkandena 1 och 2 dels avslag på propositionen i den del som avser avvisning eller utvisning av tredjelandsmedborgare som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat, dels ett tillkännagivande i samma fråga. Motionärerna påpekar att den som vistas här lagligen inte kommer att få någon uppmaning att resa till den andra EU-staten innan ett beslut om avlägsnande meddelas. Den föreslagna lagstiftningen är således mer fördelaktig för den som vistas olagligen i jämfört med den som vistas här lagligen. Vidare ifrågasätter de om förslaget om skälig tid överensstämmer med direktivets ofördröjligen. Dessutom saknas enligt motionärerna regeringens uppfattning om verkställighet ska ske till den aktuella EU-staten eller inte. Motionärerna anser att regeringen bör beakta vad nu sagts och återkomma med ett nytt förslag. I yrkande 3 begärs ett tillkännagivande om förlängda tider för återreseförbud. Direktivet ger enligt motionärerna möjlighet att ha femåriga återreseförbud. Regeringen bör därför återkomma med förslag om förlängd tid. Vidare begärs ett tillkännagivande om tider för förvarshållande av tredjelandsmedborgare med beslut om avvisning eller utvisning. De tider som en sådan utlänning maximalt får hållas i förvar bör förlängas för att ligga i linje med de maximalt tillåtna tiderna enligt återvändandedirektivet (yrkande 4). I yrkande 5 begär motionärerna avslag på propositionen i den del som möjliggör bestämmandet av en ny tidsfrist efter att den tidigare tidsfristen löpt ut. Ett tillkännagivande om villkor för förlängning eller förnyelse av tidsfrist för frivilligt återvändande begärs i yrkande 6. Regeringen bör enligt motionärerna återkomma med förslag som tydliggör att ansökan om förlängd tidsfrist måste lämnas in innan en pågående tidsfrist löpt ut och att en ny frist får medges bara om behov av en sådan uppstår i direkt samband med planerad avresa. I yrkande 7 begärs ett tillkännagivande om förpliktelser i syfte att förhindra avvikande under tidsfrist för frivilligt återvändande. Motionärerna anser att regeringen bör återkomma med förslag om att införa sådana förpliktelser. Utskottet anser att bör genomföra EU-direktiv på ett noggrant och korrekt sätt. Det är därför rimligt att hörsamma kommissionens påpekande i fråga om de båda direktiven. Utskottet har således inget att invända mot regeringens förslag till lagändringar i syfte att uppfylla kommissionens krav. Inte heller motsätter sig utskottet övriga förslag till lagändringar. Av propositionen framgår det att regeringen väsentligen har begränsat det aktuella lagstiftningsärendet till de förändringar som behövs för att tillgodose kommissionens synpunkter på det svenska genomförandet av de båda direktiven. Utskottet ser inte något skäl att motsätta sig en sådan avgränsning av ärendet. Utskottet avstyrker därmed motion 2016/17:3588 och tillstyrker proposition 2016/17:61. Uppföljning av EU-direktiv, punkt 1 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 1 borde ha följande lydelse: ställer sig bakom det som anförs i reservationen och tillkännager detta för regeringen. Därmed bifaller motion 2016/17:3588 yrkandena 3, 4, 6 och 7. Eftersom återvändandedirektivet ger möjlighet att ha femåriga återreseförbud anser vi att det finns skäl att införa förlängda tider för återreseförbud i utlänningslagen. Även de tider som en tredjelandsmedborgare maximalt får hållas i förvar bör förlängas för att ligga i linje med de maximalt tillåtna gränserna enligt återvändandedirektivet. Vidare anser vi att sådana förpliktelser som anges i återvändandedirektivets artikel 7.3 i syfte att förhindra avvikande under tidsfrist för frivilligt återvändande bör införas i utlänningslagen. Det kan handla om regelbunden anmälan hos myndighet, deposition av en garantisumma eller skyldighet att stanna på viss plats. Med det anförda anser vi att regeringen bör återkomma med förslag i dessa frågor. Uppmaning att avresa och tidsfrist för frivillig avresa, punkt 2 (SD) av (SD) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut under punkt 2 borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) i de delar det avser 8 kap. 6 a § med rubrik och 12 kap. 14 b §. Därmed bifaller motion 2016/17:3588 yrkandena 1, 2 och 5, avslår proposition 2016/17:61 i denna del samt tillkännager för regeringen det som anförs i reservationen. Vi anser att propositionen i den del som avser avvisning eller utvisning av de tredjelandsmedborgare som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat ska avslås. Regeringens förslag har utformats så att den som vistas här lagligen i väntan på besked om uppehållstillstånd inte kommer att få någon uppmaning att resa till den andra EU-staten innan ett beslut om avlägsnande meddelas.