bet · H401SoU8 · 2017-03-31 00:00:00 — Regeringens deklaration sammanfaller väl med vad regeringsformen och FN:s allmänna förklaring om mänskliga rättigheter innehåller: att alla människor har lika värde och rättigheter och att alla människor ska kunna ta del av sina mänskliga rättigheter på jämlika villkor oavsett funktionsförmåga. Konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning är också en viktig utgångspunkt i vårt arbete. infördes personlig assistans som en av de tio insatser som kan beviljas enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Reformen har haft en enorm betydelse för många kvinnors, mäns, flickors och pojkars möjlighet att vara delaktiga i samhället och kunna arbeta, studera och utveckla sina intressen – att kunna leva sina liv. I propositionen uppskattade regeringen att 7 000 personer skulle beviljas assistansersättning med i genomsnitt . STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING det till drygt 6 000 personer, vilket alltså var färre än beräknat. det genomsnittliga antalet timmar högre , nämligen 67. Det är det första pilotprojektet med personlig assistans startade Det var ett kooperativ med ett Det blev en av grunderna för den modell för assistans Detta vet många av er mycket väl. Det är LSS och assistansersättningen infördes. av att modernisera lagstiftningen för att den ska klara att ge ett likvärdigt och rättssäkert stöd med hög träffsäkerhet och kvalitet i insatserna till personer med stora hjälpbehov. Regeringen har konstaterat att det finns problem, och kritik har riktats mot nuvarande lag om att rättigheter har urholkats. vara en garant för att människors behov av stöd och hjälp tillgodoses. gäller såväl för dem som har personlig assistans som för dem som har andra insatser enligt LSS. Det är viktigt för legitimiteten i ersättningssystemet att medel som betalas ut för personlig assistans går till personlig assistans. Ett antal rapporter har pekat på problem med den nuvarande utformningen av assistansersättningen. Det finns svagheter i kontrollsystem och ett visst missbruk. spela in är schablonersättningens konstruktion, det delade huvudmannaskapets inverkan och utvecklingen av en assistansmarknad. Det finns även viss ren Ytterligare faktorer är att det i vissa delar kan vara brist på insyn och även brist i utförande och kvalitet till dem som medlen har beviljats för. Det här är skäl till att utredningen har tillsatts. Allt fler har fått insatser enligt LSS. insatser till 69 500 personer. har insatserna ökat med Alla insatser ökar dock inte. Ledsagarservice, korttidsvistelse, korttidstillsyn och boende för barn och unga har minskat. har det dock ökat med 2 000 om man ser på helhetsperioden. har kostnaderna ökat med 14 miljarder. Det är alltså inte antalet personer som bidrar till kostnadsökningen, utan det är sker det en liten nedgång. Antalet beslutade timmar fortsätter att öka, men i något lägre omfattning . Det innebär att antalet timmar och antalet brukare på totalen fortsätter att öka. Vilka som får assistans beviljad har förändrats. andelen av personkrets 3, trots att personer över 65 får behålla sin personliga Personkrets 3 har påverkats mest av tillämpningarna av regelverket som utgör grundläggande behov. Åldersgruppen 10–och 20–har ökat mest . åldersgrupp som ökar mest bland de nybeviljade är de allra yngsta barnen, 0– När det gäller antal timmar och antal brukare finns här samma mönster som på den förra bilden. Det är inte antalet personer som kostnadsökningen; det är antalet timmar. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING antalet personer med assistansersättning stabiliserats . Antalet beviljade timmar ökar linjärt och fortsätter att göra det även efter 2010. Med en sådan tillväxttakt är det regeringens ansvar att analysera och agera när så behövs. , 2006–2015 har kostnaden för assistansersättningen ökat med 14 miljarder, från 16 till 30. Utgiften är inte jämförbar eftersom då införde det som kallas efterskottsbetalningar. Det innebär att minst en månads utbetalningar har skjutits till 2017. Den effekten finns bara . Frågan är om timökningen och kostnadsersättningen är i paritet med en ökning av delaktigheten i samhället, av jämlikheten i levnadsvillkoren. Det finns olika förklaringsmodeller, men det är viktigt att också söka svar på hur det har bidragit till ökad delaktighet och mer jämlika levnadsvillkor. Prognosen från , som vi säkert kommer att höra mer om, pekar på att antalet timmar per person och vecka fortsätter att öka även . Assistansmarknaden har gått från att ha dominerats av kommuner till en marknad med en majoritet av välfärdsföretag. med denna utveckling har vi sett att antalet brukare och antalet beviljade timmar ökar. Vi vet också att kostnadsökningen framför allt beror på ett ökat antal beviljade timmar. har kommunernas andel som utförare minskat från till . Det blir allt vanligare att anordnare agerar som ombud för den som söker assistansersättning. I aktstudie av nybeviljade 2014 framkom att av de nybeviljade hade privata assistanssamordnare som ombud. Siffran kan jämföras med en aktstudie som gjordes ungefär där andelen var . I utredning ingår ett uppdrag att analysera ett oberoende rättsligt stöd åt den som söker personlig assistans. I enkätstudie av handläggare som arbetat med LSS framkommer det att handläggarna upplever att personer genom sin assistanssamordnare yrkar för att fylla sina dagar med olika aktiviteter. Det är rimligt för att öka den egna möjligheten att leva sitt eget liv. Men det är klart att det ibland uppstår prioriteringsfrågor och bedömningsfrågor i denna utveckling. Brukarna och anordnarna av assistans kan ha gemensamma intressen, och flera rapporter och utredningar har pekat på att assistansersättningens schablon verkar kostnadsdrivande. Skälet till det är att så länge nyttan och intäkten av en extra timme assistans överstiger marginalkostnaden för att tillhandahålla och erhålla ytterligare assistans finns det drivkrafter att öka antalet timmar. Regeringen har tillsatt utredningen för att skapa ett underlag för en långsiktigt hållbar ekonomisk utveckling av insatsen personlig assistans men också för att få till stånd en mer ändamålsenlig total LSS med alla de delar och insatser som ingår. Var och en ska få det stöd som hon eller han har rätt till. BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Det ska bli en intressant förmiddag. Jag ser fram emot att ta del av den kunskap som kommer att presenteras. Tack för att ni lyssnade! , kammarrättsråd: morgon! Jag har blivit inbjuden för att tala om de legala förutsättningarna när det gäller personlig assistans och Det är ett minst sagt komplicerat rättsområde, så på tio minuter hinner det inte bli mer än en ganska ytlig betraktelse. mig åt lite paragrafexercis och sedan fördjupa mig något i ett rättsfall som har fått stor betydelse på området. Vi har två samverkande regelverk. Det ena är lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, som reglerar kommunernas ansvar för att ge denna personkategori stöd och service. Det andra är bestämmelserna i 51 kap. socialförsäkringsbalken som handlar om assistansersättning. statens åtagande att avlasta kommunerna vid mer omfattande behov. Låt oss börja med personkretsen, det vill säga vilka som omfattas av LSS. Jag är medveten om att det för många av er är elementa, men jag tar ändå upp det för att vi ska komma på banan. Lagen omfattar tre kategorier. Den första är personer med utvecklingsstörning, autism och autismliknande tillstånd. Den andra är personer med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranlett av yttre våld eller Enligt förarbetena hör till exempel inte personer som har fått en hjärnskada på grund av missbruk hit. förvaltningsdomstolen förklarat att en person med alzheimer kan ingå i den I den tredje görs en mer generell definition av en del av personkretsen. anges vilka rekvisit som ska vara uppfyllda för att personer ska tillhöra denna Det är personer med varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd och service. När det gäller varaktighetskravet finns det ingen fast tidsgräns för vad som avses med det. Man kan dock konstatera att det är samma begrepp som tidigare användes i sjukersättningen när det gällde arbetsförmågans nedsättning för att få en sådan icke tidsbegränsad förmån. Det ska vara fråga om stora funktionshinder som starkt påverkar flera Med ”betydande svårigheter i den dagliga livsföringen” avses bland annat att den enskilde inte på egen hand kan klara I ”omfattande behov av stöd och service” kan det ligga både kvalitativa och Det innebär att den enskilde i allmänhet har dagligt behov av långvarigt eller upprepat stöd. I 5 § anges det övergripande målet för verksamheten. Det ger uttryck för de bärande principerna i funktionshinderspolitiken. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING LSS är en rättighetslagstiftning. Det betyder bland annat att den enskilde har rätt till en domstolsprövning för att få ett negativt beslut prövat av högre instans. Det innebär också att kommunen är skyldig att verkställa en dom möjligt. Det finns en begränsning i rätten till insatser genom formuleringen ”om deras behov inte tillgodoses på annat sätt”. Till skillnad från socialtjänstlagens regler om att behovet inte kan tillgodoses på annat sätt betyder detta att behovet faktiskt ska tillgodoses på annat sätt. Här talas det också om att den enskilde genom insatserna ska tillförsäkras ”goda levnadsvillkor”, vilket är ett starkare begrepp än socialtjänstlagens ”skälig levnadsnivå”. LSS handlar om flera olika insatser, men det vi talar om är biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans. Som sagt är ansvaret fördelat mellan kommunerna och staten. Enkelt uttryckt står kommunen för de första av det grundläggande behovet medan staten står för kostnaden för timmar därutöver. En person som har assistansersättning kan inte begära ytterligare stöd från kommunen. Vid tillfälliga behov kan dock ytterligare assistansersättning ges. En sådan situation är till exempel om den ordinarie assistenten är sjuk. Då är kommunen ansvarig för att såväl tillhandahålla som finansiera assistent. I 9 a § har vi definitionen av begreppet personlig assistans. Paragraferna är indelade i två stycken, och det första handlar om grundläggande behov. Det definieras som att det är ett personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kunskaper om den funktionshindrade. Dessa grundläggande behov måste finnas för att man ska kunna få insatser enligt andra stycket för andra personliga behov. Jag ska nu gå in på det rättsfall jag nämnde. Detta fall väckte ganska stor uppmärksamhet, för det uppfattades som att det blev en skärpning av hur man ser på detta med grundläggande behov. Fallet handlade om en man som levde med sviterna av en hjärninfarkt. Det medförde att hans vänstra arm och ben var totalförlamade. Han hade också i en klämolycka brutit lårbenshalsen. Han hade beräknat sitt totala behov , sju till avseende grundläggande behov. vägrade honom biträde av personlig assistent. Man ansåg att han hade ett stort och varaktigt funktionshinder som förorsakade stora svårigheter i vardagen men att han klarade sina grundläggande behov på egen hand. Det gick vidare till , som hörde både och . Man konstaterade att det var ett antal frågor som man måste ta ställning till när det gäller insatsen personlig assistans. Först konstaterade man att han tillhörde personkretsen. uppfattning var att om någon skulle höra till personkretsen enligt 1 § 3 behövde man inte göra en särskild prövning enligt 9 a § om hjälpbehovet var så krävande eller BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING komplicerat som förutsätts för rätt till personlig assistans. Denna uppfattning delade inte Regeringsrätten, som ansåg att två prövningar måste göras. Man konstaterade att det var fråga om grundläggande behov. Det skulle alltså gälla stöd och hjälp av mycket privat karaktär och att insatsen skulle vara förbehållen situationer av krävande eller komplicerad natur, i regel av mycket personligt slag. Man menade att lagstiftaren främst åsyftat sådant hjälpbehov som uppfattas som mycket privat och känsligt för den personliga integriteten och där den funktionshindrade måste ha ett särskilt intresse av att kunna bestämma vem som ska ge sådan hjälp och hur den ska ges. I detta fall var det fråga om bland annat hjälp vid måltider. Det visade sig att denna person klarade att äta och dricka själv. Han kunde även hälla upp dryck i glas och så vidare. Det han behövde hjälp med var att tillreda och plocka fram och undan mat. Han behövde också hjälp att dela maten. Det ansåg man inte vara ett behov som var så integritetskänsligt att han kunde få personlig assistans för det. , f.d. socialminister: fick jag ett mejl från , före detta ombudsman på och med egen funktionsnedsättning. Före assistansen var vi ofta hänvisade till institutionsliknande lösningar, till exempel serviceboende. Personalen var alltid underdimensionerad. De hade bråttom i kontakterna med oss eftersom umgänget i personallokalen var roligare. Vi kunde aldrig påverka vem som skulle hjälpa oss. Vi fick foga oss, även om det var någon man inte var bekväm med. Många hade kläder som skulle vara enkla för personalen att ta av och på snarare än snygga: tubsockor och mjukisbyxor, fläckiga tröjor och sunkig framtoning. Vi som var tjejer hade sällan smink, färgat hår eller nagellack. De brydde sig inte om hur vi såg ut. Vi var som en grå massa. För aktiviteter utanför hemmet krävdes ledsagarservice. Den måste oftast bokas veckor i förväg. Inte sällan ställdes aktiviteten in i sista stund, på grund av sjukdom eller dåligt väder. Bara de modigaste av oss, eller möjligen de mest dumdristiga, skaffade familj och barn. Det innebar stora risker. Många utsattes för kränkande utredningar och fick behålla sina barn först efter en hård kamp. Andra miste vårdnaden bara för att de inte fick den nödvändiga assistansen. Det var slitigt och verkligen inte att leva som andra. Som berättade förut lanserades idén om personlig assistans av kooperativet , Independent Living. De ville bort från det förmynderi som innebar att kommunen bestämde över deras liv, alltså vad de skulle få hjälp med, när den skulle ges och av vem. Som också nämnde gick med på ett försök, som startade . Dessa personer fick nu själva disponera de pengar som kommunen tidigare hade satsat på hemtjänst och ledsagning för att anställa sina egna personliga assistenter. Eftersom en hemtjänsttimme hos brukaren är dyrare än en assistenttimme kunde de för samma kostnad byta mot kanske 40, 50 eller . STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING beslutade om personlig assistans som en av insatserna inom ramen för den nya lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Som ni såg på bild förut omfattade den också fler personer än den gamla omsorgslagen, som i huvudsak var inriktad på personer med intellektuell funktionsnedsättning. Kostnaderna för LSS, inklusive assistansersättningen, har stigit från 1995 till . Är det mer än vad vi kunde förvänta oss? Det gjordes inga beräkningar 1993 av vad kostnaderna skulle bli . Men låt oss tänka oss att vi hade ställt frågan: Vad kommer LSS-insatserna att kosta 2015 om vi utgår från att anslagen ska öka i takt med den allmänna standardutvecklingen? För att kunna besvara frågan hade vi fått göra antaganden om kostnads- och standardutvecklingen. Men vet vi hur det blev, så låt oss utgå från det. Kostnaderna ökade , och standarden, mätt med reallönerna, ökade . fanns det 46 000 förmånstagare. Det innebär att årskostnaden per person uppgick till . Om vi justerar detta belopp för kostnads- och standardutvecklingen motsvarar det . Vad trodde vi då om utvecklingen av antalet förmånstagare? , som föregick LSS, laborerade med ett intervall där det lägsta antalet var 85 000. Prognosen för kostnaderna 2015 skulle med detta antal ha landat på . I verkligheten uppgår de till ungefär 70 miljarder eller möjligen något högre, som visade förut. Det beror bland annat på att antalet förmånstagare är lägre än vad som då antogs, ungefär Två slutsatser kan vi dra: Dagens kostnader är inte överraskande höga, och anslagen har, totalt sett, hängt med i standardutvecklingen. Antalet förmånstagare har ökat med 30 000. Av dessa tillhör 25 000 den gamla omsorgslagens personkrets. Merparten av ökningen skulle alltså ha skett även med den gamla lagen. När det gäller den nya personkretsen, som ni såg redovisad på bilder tidigare, har kriterierna i praktiken blivit mer restriktiva än vad som förutsattes i propositionen. Det är betydligt färre i denna grupp som har LSS-insatser än vad som då antogs – ungefär en tredjedel. Även om dagens kostnadsnivå totalt sett är väl i linje med intentionerna kunde vi naturligtvis inte förutse exakt hur fördelningen mellan olika insatser skulle bli. Assistansen har blivit mer omfattande, och annat har blivit mindre omfattande. Assistansen är kanske den insats som starkast har kommit att symbolisera målen om självbestämmande och att leva som andra. Många brukare har beskrivit assistansen som en stor frihetsreform. Att den har ökat relativt sett har lett till en ökning av statens andel av de totala kostnaderna, från . BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING När det gäller antalet assistansanvändare gjorde vi en någorlunda korrekt bedömning , med ett undantag: barn. hade inte föreslagit att barn skulle ha rätt till assistans, så det lade vi till i propositionen. I praktiken gjordes sedan inte någon bedömning av hur många det skulle komma att handla om. De fanns alltså inte med i totalsiffrorna. året blev det ett par tusen barn, och är det drygt 3 000. Av de barn som fick assistans efter reformen bodde omkring 700 på institutioner tidigare och kunde tack vare assistansen flytta hem. Före LSS var det många föräldrar, i praktiken mammor, som vårdade sina barn med funktionsnedsättningar på heltid. har de flesta i deras situation förvärvsarbete eller får lön som assistenter till sina egna barn. Assistansreformen var därför en viktig jämställdhetsreform. Även om vi träffade ganska rätt på antalet personer som skulle få assistans underskattade vi timutvecklingen. Det är svårt att få en klar bild av vad den Det behövs, som har framhållit, mer analys för att kunna ge tillfredsställande svar på vilka faktorer som driver timutvecklingen inom assistansen. En förklaring är rimligen den standardutveckling som jag har talat om. timmar är ett sätt för assistansanvändare att få del av den standardhöjning som andra får genom ökade reallöner. beslutade att dela upp brukarnas behov i grundläggande och andra behov. visade en bild på § 9 a i LSS, där detta sker. Grundläggande behov blev då en förutsättning för rätt till assistans, vilket innebar en skärpning jämfört med den ursprungliga lagen. Till en början fick lagändringen ingen effekt att tala om, men började skärpa reglerna för vad som skulle räknas som grundläggande behov, delvis med stöd av domar från Högsta förvaltningsdomstolen, till exempel den som talade om. Det var då de integritetskränkande behovsbedömningarna med klockning av toalettbesök med mera började. Många förlorade sin assistansersättning. Deras behov hade inte förändrats, bara sätt att etikettera Den statliga assistansersättningen kostar nu . Är det orimligt mycket? För att kunna svara på den frågan måste man jämföra med vad alternativen skulle innebära. Utan statlig assistansersättning skulle det krävas mer hemtjänst, institutionsboende och kommunalt beviljad Det skulle bli färre anhöriga i förvärvsarbete och därmed lägre skatteintäkter och fler vårdbidrag. Det skulle finnas färre jobb för assistenter och därmed högre arbetslöshet. Även om man förutsätter en kraftig standardsänkning för brukarna, förmånstagarna, med sådana alternativa insatser kan kostnaderna för det offentliga – för stat och kommun – uppskattas till . Nettokostnaden för assistansersättningen är alltså lägre än . STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Jag ska för övrigt nämna att allt kalkylunderlag för det jag nu påstår finns utanför salen, för dem som är intresserade av att göra egna alternativa kalkyler. Om man vidgar perspektivet genom en samhällsekonomisk analys som också beaktar standarden för brukarna och effekterna för anhöriga kan kostnadsskillnaden mellan alternativen mycket väl försvinna. Men för dem som har assistansersättning är det under alla förhållanden stor skillnad mellan alternativen – att kunna fortsätta att leva som andra eller att tvingas acceptera lägre standard, mer kommunalt förmynderi och ökat beroende av anhöriga. För långt över 1 000 personer, kanske 2 000, är detta redan en realitet. Låt mig avsluta med slutord i mejlet till mig: Med den personliga assistansen fick vi äntligen värdiga levnadsvillkor. Därför slåss vi med näbbar och klor mot försämringar. Vi som vet hur livet var före assistansen vill inte dit igen. Ordföranden: Då lämnar jag ordet till , som var utredare . Vi fortsätter alltså tillbakablicken något. , f.d. huvudsekreterare i om assistansersättningens kostnader: Jag tänkte börja med att säga vad det var vi skulle göra. Vårt uppdrag var att analysera grundorsakerna till kostnadsutvecklingen, bland annat svara på om det förekommer övervältring mellan staten och kommunala huvudmän. Vi skulle också beskriva om det kunde vara så att en del av kostnadsutvecklingen kunde förklaras av fusk, oegentligheter och överutnyttjande. De andra två frågor som vi hade som uppgift kommer jag inte att prata om . Jag vill nu backa bandet till 2011. Det är rätt länge sedan, och det var väldigt lite man kände till om detta då. Det hade börjat komma konstiga signaler. Brå hade gjort en utredning tillsammans med ISF om organiserad brottslighet inom välfärdssystemen. Man klassificerade brott som avsåg assistansersättningen som mycket avancerade upplägg mer i likhet med skattebrott än bidragsbrott. Sedan hade man kommit fram till en del konstigheter i , där polisen hade samarbetat med olika myndigheter. Den så kallade Kaninmannen hade blivit känd – en man som hade förespeglat att han hade funktionsnedsättningar men som absolut inte hade det. Det var fråga om mycket grov brottslighet. Sedan hade , turligt nog för oss, fått i uppdrag att tillståndspröva dem som skulle bedriva assistans. Det innebar att man plötsligt, genom ansökningarna, fick mycket kunskaper om assistansanordnare som man inte kände till tidigare. hade granskat förekomsten av skattefel hos assistansanordnare, och i och med detta fick vi reda på lite om ekonomin. Statskontoret hade granskat handläggning; allt detta var lite tur för utredningen. BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Vi utgick i våra analyser . Vad trodde man, vad räknade man på och vad är det som bestämmer kostnadsutvecklingen? Det är förstås antalet personer som beviljas ersättning, antalet timmar de får och vilken ersättning Så ser också vår utredning ut. varje sådan variabel för att se vad som hände, vad man trodde och hur det Vi kom fram till att ökningen av kostnaderna började , särskilt antalet timmar per person. Man trodde från början att det var sex eller sex och , men det blev nio när reformen drog igång. Det finns stora skillnader mellan länen avseende hur många timmar som beviljas och hur många personer som får rätt till dubbelassistans. grubblade vi mycket på om det kan finnas skillnader som är så stora på läns- nivå att det kan motivera detta. Vi tittade också på om det kunde finnas rent objektiva skillnader när det