bet · H501UFöU3 · 2017-12-01 00:00:00 — Sammansatta utrikes- och försvarsutskottets betänkande deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen Sammansatta utrikes- och försvarsutskottet behandlar i detta betänkande regeringens proposition 2017/18:44 deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen och två följdmotioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottet föreslår att godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom EU (Pesco) och avstyrker därmed motionsyrkandena. I betänkandet finns en reservation (SD, V). Proposition 2017/18:44 deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen. Två yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (SD, V) 1.Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (M, C, L, KD) 2.Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (SD) 3.Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen. Därmed bifaller proposition 2017/18:44 och avslår motionerna 2017/18:3938 av m.fl. (SD) och 2017/18:3939 av m.fl. (V). Reservation (SD, V) På sammansatta utrikes- och försvarsutskottets vägnar Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (L), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (V), (KD), (S), (MP) och (SD). Ärendet och dess beredning I detta ärende behandlas regeringens proposition 2017/18:44 deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen. Propositionen inkom till . beslutade om förkortad motionstid. Motionstiden gick ut , och två följdmotioner har väckts med anledning av propositionen. Propositionen har hänvisats till utrikesutskottet. och försvarsutskottet har därefter beslutat, med stöd av 7 kap. 7 § riksdagsordningen, att bereda propositionen och tillhörande motioner i ett sammansatt utrikes- och försvarsutskott (UFöU). Statssekreterare och utrikesrådet informerade det sammansatta utrikes- och försvarsutskottet om propositionens bakgrund och innehåll. Det permanenta strukturerade samarbetet (Permanent Structured Cooperation, Pesco) inrättas i enlighet med artiklarna 42 och 46 i fördraget om Europeiska unionen () samt dess protokoll nr 10. antog rådslutsatser om behovet av att upprätta Pesco och bjöd in medlemsstaterna att upprätta en gemensam förteckning över kriterier och bindande åtaganden. Förhandlingar om Pescos utformning har därefter förts i medlemskretsen och resulterat i en underrättelse till rådet och den höga representanten för utrikes frågor och säkerhetspolitik som förtydligar samarbetets former. Underrättelsen beskriver vilka principer och åtaganden som avses ligga till grund för Pesco samt hur samarbetet ska styras. och ytterligare 22 EU-medlemsstater som avser att delta i Pesco från början underrättade rådet och den höga representanten om det i samband med EU:s utrikes- och försvarsministermöte . I enlighet med artikel 46 i ska rådet efter en sådan underrättelse anta ett beslut om att upprätta Pesco och fastställa förteckningen över deltagande medlemsstater. Rådet ska besluta med kvalificerad majoritet efter att ha hört den höga representanten. Detta beslut förväntas rådet fatta . I propositionen föreslår regeringen att godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom ramen för Europeiska unionen. Samarbetet är ett led i uppföljningen av EU:s globala strategi och erbjuder ett ramverk för utveckling av militära förmågor. Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen Utskottets förslag i korthet godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (Pesco) och avslår därmed två motionsyrkanden. Jämför reservationen (SD, V) och särskilt yttrande 1 (M, C, L, KD), 2 (SD) och 3 (V). protokoll nr 10 innehåller bestämmelser om att inrätta Pesco. I protokollet anges bl.a. följande principer. • Den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken bygger på en ökande samstämmighet mellan medlemsstaternas åtgärder. • Den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken utgör en integrerande del av den gemensamma utrikes- och säkerhetspolitiken. • Genom den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken tillförsäkras unionen en operativ kapacitet som stöder sig på civila och militära resurser. • EU får använda sig av den operativa kapaciteten utanför unionen för de uppdrag som avses i artikel 43 i i syfte att bevara fred, förebygga konflikter och stärka den internationella säkerheten i enlighet med principerna i . • Utförandet av nämnda uppgifter bygger på den militära kapacitet som tillhandahålls av medlemsstaterna, i enlighet med principen om en enda uppsättning av styrkor. • Unionens gemensamma säkerhets- och försvarspolitik påverkar inte den särskilda karaktären av vissa medlemsstaters säkerhets- och försvarspolitik. • Pesco ska vara öppet för varje medlemsstat som åtar sig att utveckla sin försvarskapacitet genom nationella bidrag och deltagande i multilaterala styrkor, deltagande i försvarsmaterielprogram samt har kapacitet att tillhandahålla särskilda stridsenheter för de externa krishanteringsinsatser som avses i artikel 43 i , särskilt för att tillmötesgå framställningar från FN. • Unionen ska vara i stånd att fullt ut ikläda sig det ansvar som åligger den som medlem av det internationella samfundet och FN kan komma att begära unionens bistånd för brådskande insatser i enlighet med kapitel VI och VII. Regeringen anser att Europa-, säkerhets- och försvarspolitiska skäl talar för ett svenskt deltagande i Pesco. Det är angeläget att deltar i samarbetet från början för att få inflytande över de beslut som ska fattas inom samarbetet kort efter upprättandet. EU är viktigaste utrikes- och säkerhetspolitiska plattform. har ett starkt intresse av att EU fortsätter att lämna avgörande bidrag till fred, demokrati och försoning inom och globalt. Det bidrar till att vi kan uppnå målen för vår nationella säkerhet också i relation till världen utanför EU. EU:s globala strategi stärker EU som säkerhetspolitisk aktör på en rad områden. Regeringen anser att det är av stor vikt att EU:s civila och militära krishanteringsförmåga är anpassad till de hot och utmaningar som unionen ska hantera i ett mer osäkert omvärldsläge. Ett Pesco som är inkluderande och resultatorienterat kan bidra till att medlemsstaterna kan uppnå den ambitionsnivå för den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken som de gemensamt lade fast i rådslutsatser . Regeringen bedömer också att deltagande i Pesco ger bättre förutsättningar att i bred bemärkelse påverka utformningen och genomförandet av EU:s gemensamma utrikes-, säkerhets- och försvarspolitik. Regeringen konstaterar vidare att samarbetet är mellanstatligt och förenligt med militära alliansfrihet. Ett deltagande kommer att ske i enlighet med försvarsinriktningsbeslut för perioden –2020. Möjligheten för deltagande medlemsstaters försvarsmakter att bidra operativt är av stor vikt för prioriteringen av de Pesco-projekt som kommer att utgöra grunden i samarbetet. Eftersom varje land endast har en uppsättning styrkor kommer de förmågor som utvecklas inom ramen för samarbetet även att kunna bidra till insatser ledda av FN eller Nato, till den svenska nationella försvarsförmågan och till att stärka regionala försvarssamarbeten. Regeringen framhåller att ska fortsätta sitt aktiva engagemang och deltagande i internationella fredsfrämjande insatser, såväl civila som militära. Att delta i sådana insatser är dels viktigt för vår nationella säkerhet, dels ett sätt att visa solidaritet och fördjupa samarbetet med länder och organisationer. Regeringen anser att målsättningen bör vara att EU självständigt ska kunna täcka hela spektrumet av de krishanteringsinsatser som anges i , inklusive de mest krävande insatserna. Pesco berör områden inom försvarspolitiken där regeringen bedömer att det finns ett strategiskt intresse att deltar. Regeringen kommer att verka för en effektivare europeisk försvarsindustri inom Pesco. anför i kommittémotion 2017/18:3938 av m.fl. att bör avslå propositionen i sin helhet eftersom ett svenskt deltagande i Pesco leder till en militarisering av EU och påverkar vår militära alliansfrihet. Det kommer enligt motionärerna även att påverka den svenska försvarsindustrin negativt. Även anför i kommittémotion 2017/18:3939 av m.fl. att propositionen bör avslås eftersom deltagandet i Pesco leder till en militarisering av EU. menar att en oberoende och militärt alliansfri utrikespolitik är avgörande för handlingsfrihet även . ska främst inrikta sin internationella säkerhetspolitik på fredliga lösningar och på att förebygga kriser snarare än att förespråka militära lösningar. Enligt 10 kap. 3 § regeringsformen krävs godkännande innan regeringen ingår en för riket bindande internationell överenskommelse, om överenskommelsen är av större vikt. Undantag kan dock göras om rikets intresse kräver det. Regeringen ska då i stället överlägga med innan överenskommelsen ingås. Utskottet delar regeringens uppfattning att deltagande i Pesco är av sådan vikt att godkännande ska inhämtas. Utskottet konstaterar att den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken inom EU vilar på mellanstatlig grund. Deltagande i Pesco är frivilligt för medlemsstaterna och påverkar inte den nationella suveräniteten. Enligt utskottets uppfattning är det väsentligt att beslut om att delta i säkerhets- och försvarspolitiska samarbeten är parlamentariskt förankrade. Utskottet konstaterar att en bred majoritet i står bakom beslutet att delta i Pesco, vilket är en förutsättning för ärendets korta motions- och beredningstid i . beslutade om inriktningen för svensk försvarspolitik för perioden –2020 (prop. 2014/15:109, bet. 2014/15:UFöU5, bet. 2014/15:FöU11). I beslutet underströk utskottet bl.a. att samarbetet i EU intar en särställning i svensk utrikes- och säkerhetspolitik. EU:s förmåga att agera som en säkerhetspolitisk aktör är ett resultat av medlemsstaternas resurser, sammanhållning och politiska vilja. Utskottet uttalade därför att EU bör stärkas som säkerhetspolitisk aktör, bl.a. genom att utveckla unionens förmåga att planera och genomföra civila och militära krishanteringsinsatser och att aktivt bör bidra till utvecklingen av innehållet i den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken och fortsätta att bidra till EU:s civila och militära krishanteringsinsatser. Utskottet står fast vid detta ställningstagande och konstaterar att ett svenskt medlemskap i överensstämmer med det försvarspolitiska inriktningsbeslutet. Utskottet övergår nu till att diskutera vissa frågor om innebörden av det mandat som ger regeringen i och med ett godkännande att delta i Pesco. Av 15 kap. 16 § regeringsformen följer att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land om inte ett medgivande till detta getts i lag eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som godkänt. Mot bakgrund av de skrivningar som finns i underrättelsen om Pesco (bilaga II, punkt 12) om att sträva mot snabba beslutsvägar för politiska åtaganden på nationell nivå, vill utskottet tydliggöra att ett svenskt deltagande i Pesco inte innebär en sådan skyldighet enligt internationell överenskommelse som enligt bestämmelsen i regeringsformen ger undantag från kravet på medgivande. Utskottet vill också understryka att alla beslut om deltagande i projekt och aktiviteter inom ramen för Pesco ska överensstämma med de riktlinjer som ges i inriktningsbeslut om den svenska försvarspolitiken. Detta gäller även den folkrättsliga grunden för svenskt deltagande i internationella insatser. Enligt inriktningsbeslutet är huvudlinjen att svenskt deltagande i fredsfrämjande insatser ska ske med ett mandat från säkerhetsrådet. Detta gäller i synnerhet för fredsframtvingande insatser i enlighet med kapitel VII. I sådana fall ska säkerhetsrådets mandat alltid sökas. Också när det gäller fredsbevarande insatser i enlighet med kapitel VI eftersträvas ett tydligt stöd från säkerhetsrådet. medger folkrätten att sådana insatser görs enbart med den mottagande statens och övriga relevanta parters samtycke. Den stora utmaningen uppstår i de exceptionella lägen då säkerhetsrådet inte förmår att förhindra folkmord, brott mot mänskligheten, krigsförbrytelser, etnisk rensning eller andra omfattande övergrepp, inklusive systematiska våldtäkter mot kvinnor och utnyttjande eller exploatering av barn i väpnade konflikter. slog fast att det internationella samfundet har ett gemensamt ansvar att förhindra grava övergrepp, folkmord och etnisk rensning. var en av de drivande krafterna bakom denna principöverenskommelse om skyldigheten att skydda (responsibility to protect, R2P). Den är ett viktigt steg i utvecklingen av det internationella normsystemet. I akuta situationer, då säkerhetsrådet inte axlar sitt ansvar, måste efter en noggrann bedömning överväga vad som ändå kan göras för att mildra mänskligt lidande. En sådan bedömning måste alltid göras med utgångspunkt i den enskilda, aktuella situationen och beakta folkrättsliga, politiska och humanitära aspekter. Utskottet vill också understryka att skydd av och respekt för folkrätten, inklusive de mänskliga rättigheterna och den internationella humanitära rätten, är centralt. Detta bör genomsyra agerandet i alla faser av planeringen och genomförandet av en insats. Genomförandet av Pesco ska enligt propositionen säkerställas genom en översyn av nationella genomförandeplaner. De första nationella genomförandeplanerna ska färdigställas inför upprättandet av Pesco . Enligt statssekreterare bereds en svensk sådan i . Utskottet avser att återkomma till denna fråga genom att kalla regeringen till överläggning om genomförandeplanen i särskild ordning i enlighet med riksdagsordningen (7 kap. 12 §). Det framgick av utrikesrådet och statssekreterare föredragning för utskottet att projekten inom ramen för Pesco ska finansieras av de deltagande medlemsstaterna själva, på det sätt och enligt den kostnadsfördelning som man har kommit överens om. framgår det av underrättelsen (bilaga II, punkt 3) att samarbetsprojekt, om lämpligt och nödvändigt, bör stödjas av den europeiska försvarsfonden som kommissionen har föreslagit. Mot den bakgrunden vill utskottet erinra om den svenska restriktiva grundhållningen i EU-budgetpolitiken som är fast förankrad i . ska även i fortsättningen verka för en effektiv och återhållsam budgetpolitik inom EU, vilket innebär en kostnadseffektiv användning av EU:s medel och en strikt budgetdisciplin. Enligt propositionen ska deltagande stater i Pesco, inom ramen för Europeiska försvarsbyrån, säkerställa att finansierade Pesco-projekt syftar till att stärka den europeiska försvarsindustrins konkurrenskraft genom samarbete och genom att undvika onödiga överlappningar. Det framgick av statssekreterare och utrikesrådet föredragning att detta inte innebär ökade samarbetsambitioner på det försvarsindustriella området. Utskottet konstaterar i sammanhanget att försvarsmarknaden gynnas av goda allmänna förutsättningar som bygger på marknadsmässiga principer och en näringspolitik som utgår från företagens egna behov. vill utskottet poängtera nödvändigheten av att säkra de förmågor som och regeringen pekat ut som väsentliga säkerhetsintressen för . Utskottet utgår från att regeringen agerar med den inriktning som anges i den försvarspolitiska inriktningspropositionen, vilken inkluderar möjligheterna att nyttja artikel 346 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget), och noterar att regeringen har gett Försvarsmakten och i uppdrag att bibehålla och utveckla stridsflygs- och undervattensförmågan på ett sätt som är rationellt i förhållande till kraven på krigsduglighet och god hushållning med statens resurser. Det framgår av propositionen att den höga representanten, utrikestjänsten (EEAS) och Europeiska försvarsbyrån () kommer att utvärdera hur medlemsstaterna uppfyller sina åtaganden baserat på de nationella genomförandeplanerna. Denna utvärdering kommer i enlighet med artikel 46 i att ligga till grund för rekommendationer och beslut som antas av rådet med enhällighet. Vid slutet av varje genomförandefas (2021 respektive 2025) kommer en strategisk utvärdering att genomföras. Utskottet har vid ett flertal tillfällen understrukit vikten av att internationella samarbeten och insatser får nationella, uppföljningsbara mål och att måluppfyllelsen redovisas för på lämpligt sätt. Detta gäller även för deltagandet i Pesco, och utskottet förutsätter att regeringen återkommer i denna fråga. Med beaktande av vad som här anförts föreslår utskottet att godkänner att deltar i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen, Pesco. Utskottet står även i övrigt bakom vad regeringen anfört i propositionen. Därmed avstyrks motionerna 2017/18:3938 av m.fl. (SD) och 2017/18:3939 av m.fl. (V). Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (SD, V) av (SD), (V) och (SD). Vi anser att förslaget till riksdagsbeslut borde ha följande lydelse: avslår regeringens förslag. 2017/18:3938 av m.fl. (SD) och 2017/18:3939 av m.fl. (V) samt avslår proposition 2017/18:44. Vi anser inte att bör delta i det permanenta strukturerade samarbetet inom EU. Vi anser därför att bör avslå propositionen. Vi utvecklar våra skäl för detta i våra särskilda yttranden 2 respektive 3. Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (M, C, L, KD) (L), (M), (M), (M), (C), (M) och (KD) anför: I regeringens proposition 2017/18:44 deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen anförs att samarbetet är mellanstatligt och förenligt med militära alliansfrihet. Alliansen konstaterar att militär alliansfrihet inte enkom är en option som enskilda stater kan välja att göra anspråk på. Alliansfriheten beror även på att den vinner trovärdighet i omvärldens ögon. har integrerats med Nato inom ramen för ett alltmer avancerat partnerskap, det så kallade värdlandsavtalet och genom deltagande i en lång rad av Natos internationella krishanteringsinsatser. är även medlem av Europeiska unionen och har deltagit i snart sagt alla unionens militära och civila insatser. Såvitt avser den gemensamma säkerhets- och försvarspolitiken måste vi anses tillhöra unionens kärna. Den rödgröna regeringen synes inte förstå att vårt nära samarbete med EU och Nato påverkar bilden av och tilltron till den proklamerade, militära alliansfriheten. Därmed påverkas även realismen i den av regeringen förda säkerhetspolitiken. Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (SD) (SD) och (SD) anför: Vi motsätter oss en militarisering av EU. Pesco är i realiteten avsett att leda dit och följaktligen motsätter vi oss också i konsekvensens namn ett svenskt deltagande i Pesco. I propositionen och i underrättelsen om Pesco hävdas att samarbetet inte påverkar medlemsstaternas suveränitet. Detta stämmer inte eftersom de svenska försvarssystemen delvis kommer att integreras i andra medlemsländers och i EU-organens system. Påståendet att Pesco är kompletterande till Natosamarbetet och inte duplicerande stämmer inte heller. Det är tydligt att syftar till ett långtgående försvarssamarbete, som delvis kommer att vara duplicerande. Vad gäller försvarsindustrin kan vi bara konstatera att svensk försvarsindustri är framgångsrik och kompetent att skapa effektiva materielsamarbeten med företag i andra länder. Att binda vid Europeiska försvarsbyrån () kommer att missgynna vår försvarsindustri och i värsta fall bli en katastrof för vår försvarsindustriella utveckling. Det är illavarslande att EU lyfter fram som en förebild industriekonomiskt eftersom försvarsindustri inte är kostnadseffektiv. EU:s politiska plan för konsolidering av medlemsstaternas försvarsindustrier kommer att kännetecknas av politisk byråkrati; låt i stället marknadskrafterna eliminera de företag som misslyckas. Deltagande i det permanenta strukturerade samarbetet inom Europeiska unionen (V) (V) anför: motsätter sig deltagande i Pesco och utvecklingen mot ett alltmer militariserat EU. har sakta men säkert alltmer frångått en traditionell och framgångsrik säkerhetspolitik som byggt på militär alliansfrihet, nedrustning, fredliga lösningar på konflikter, stöd till FN och solidaritet med tredje världen. Sedan vi blev medlemmar i unionen har den svenska militära alliansfriheten urholkats alltmer. är vi med och bidrar till militariseringen av EU, vårt samarbete med Nato stärks och det uppstår allt oftare frågetecken kring de internationella militära insatser vi deltar i. Deltagandet i Pesco innebär ytterligare ett steg i samma riktning. är emot denna utveckling. Ett deltagande i Pesco innebär dessutom en rad åtaganden som rör viktiga försvars- och säkerhetspolitiska områden. De deltagande medlemsstaterna åtar sig att arbeta för att de gemensamma målsättningarna ska uppfyllas. Det handlar bl.a. om investeringar i försvarsmateriel, om att ge stöd till gemensamma EU-insatser och bidra till EU:s stridsgrupper, snabbare militär rörlighet mellan länderna samt om att genomföra stridsgruppsövningar. En rad åtgärder som kan komma att påverka framtida försvarsbudgetar. Pesco är ett samarbete av mellanstatlig karaktär, någonting regeringen lutar sig mot i propositionen. Icke desto mindre innebär samarbetet en tydlig inriktning där målet är att bygga en tätare försvarsunion inom EU. Man motiverar ett svenskt deltagande med komplexa säkerhetspolitiska utmaningar i . Men utvecklingen av en alltmer militariserad union bidrar snarare till ökad upprustning och oro än till minskade spänningar. menar att en oberoende och militärt alliansfri utrikespolitik är avgörande för handlingsfrihet även . Vi vill att främst ska inrikta sin internationella säkerhetspolitik på fredliga lösningar och på att förebygga kriser snarare än att förespråka militära lösningar. EU är långt ifrån att vara det s.k. fredsprojekt som det så ofta misstas för att vara. Starka krafter inom EU arbetar för att militarisera unionen. Federalistiska strömningar arbetar aktivt för ett militariserat , och det europeiska och det militärindustriella komplexet ser sin chans att göra stora pengar på vapen och militärutrustning. har tidigare intagit en förhållandevis skeptisk hållning till en sådan utveckling. Vårt lands historia med av fred är unik. Den har möjliggjorts tack vare den militära alliansfriheten. Att regeringen nu aktivt arbetar för ökade militära samarbeten inom unionen är ett direkt avsteg från den traditionen. Att Pesco och det militära samarbetet inom EU dessutom ska fungera komplementärt till Nato tycks heller inte få regeringens larmklockor att ringa. Att regeringen bejakar EU:s militarisering, vars mål är en försvarsunion i nära samarbete med Nato, är ännu ett steg bort från den militära alliansfriheten. Dessutom sker det utan någon allmän och folkligt förankrad debatt. Den säkerhet som ska byggas med EU och en allt hårdare hoptvinning med Nato består av en hårt uppskruvad retorik och allt intensivare militärövningar och upprustningsprogram. Och inte minst en ständigt ökande spänningsnivå. menar att bör avbryta allt samarbete som bidrar till militariseringen av EU. I stället bör EU prioritera en roll som förtroendeskapare och fredsbyggare i . Produktion och utveckling av krigsmateriel är en viktig del av EU:s säkerhetspolitik. Starka krafter styr utvecklingen mot en gemensam politik och upphandlingsprocess för försvarsmateriel inom unionen. Detta intensifieras nu ytterligare genom Pesco.