bet · H501FiU17 · 2017-11-08 00:00:00 — Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser Utskottet har granskat kommissionens diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser (KOM(2017) 358) och föreslår att lägger utskottets utlåtande till handlingarna. Diskussionsunderlaget är en del i en bredare diskussion om EU:s framtid. Utskottet ser sammanfattningsvis de kommande förhandlingarna om nästa fleråriga budgetram som ett tillfälle till ytterligare modernisering av EU-budgeten. En omprioritering till förmån för åtgärder med ett tydligt europeiskt mervärde som främjar ekonomisk förnyelse bör vara vägledande i arbetet. EU-budgeten ska inte finansieras genom att EU får beskattningsrätt. I utlåtandet finns en motivreservation (SD). Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser (KOM(2017) 358). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser Tal om tillståndet i unionen Information och överläggning i finansutskottet Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser – motiveringen (SD) Bilaga 1 Förteckning över granskade dokument Bilaga 2 yttrande 2017/18:SkU6y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser lägger utlåtandet till handlingarna. Reservation (SD) – motiveringen Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), (MP), (M), (S), (SD), (L), (S), (S), (M), (V) och (KD). Ärendet och dess beredning Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser (KOM(2017) 358) offentliggjordes av kommissionen . Dokumentet inkom till . Talmannen bestämde efter samråd med gruppledarna att diskussionsunderlaget skulle hänvisas till finansutskottet för behandling. Kammaren hänvisade dokumentet till finansutskottet . lämnade regeringen faktapromemoria 2016/17:FPM117 till . höll ett EU-sakråd om kommissionens diskussionsunderlag då ett trettiotal organisationer och myndigheter bjöds in för att tillföra synpunkter och erfarenheter. hade utskottet en överläggning (gemensamt med skatteutskottet) med finansminister och finansmarknadsminister om Europeiska kommissionens diskussionsunderlag om EU:s framtida finanser (KOM(2017) 358) och faktapromemoria 2016/17:FPM117. Ordföranden konstaterade att det fanns stöd för regeringens ståndpunkt. har berett skatteutskottet tillfälle att yttra sig i ärendet. yttrande (yttr. 2017/18:SkU6y) finns i bilaga 2. Diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser Utskottets förslag i korthet lägger utlåtandet till handlingarna. Jämför motivreservationen (SD). Kommissionens ordförande nämnde i sitt tal om tillståndet i unionen (State of the Union) planerna på att publicera en vitbok om EU:s framtid. Detta initiativ välkomnades senare vid stats- och regeringschefernas informella möte i . Kommissionen presenterade en vitbok om EU:s framtid. När 60-årsdagen av högtidlighölls i inleddes diskussionen om EU:s framtid. om EU:s framtid innehåller huvudsakligen fem scenarier för hur unionen kan utvecklas beroende på vilket förhållningssätt medlemsstaterna intar till hur EU bör utvecklas. uttrycker ingen uttalad preferens för något av de fem scenarierna. De fem scenarierna är följande: EU fortsätter med den nuvarande inriktningen. EU begränsar sig till den inre marknaden. Djupare integration på frivillig basis. Färre samarbetsområden och ökat fokus på effektivitet. Fördjupad integration på samtliga områden. När vitboken lades fram aviserades diskussionsunderlag om fem övergripande ämnen: den sociala dimensionen, hur globaliseringen ska bemötas, den ekonomiska och monetära unionen (EMU), försvar och EU:s framtida finanser. Diskussionsunderlaget om framtiden för EU:s finanser (KOM(2017) 358) presenterades . I diskussionsunderlaget från kommissionen redovisas omfattningen av EU:s budget. EU-budgeten utgör av EU-ländernas bruttonationalinkomst (BNI) och av de totala offentliga utgifterna. Budgeten förankras i fleråriga budgetramar . Den nuvarande budgetramen (2014–2020) omfattar . Budgeten finansieras främst genom bidrag från varje medlemsland utifrån deras BNI (av EU-budgetens inkomster enligt prognosen ), tullar () och bidrag på grundval av mervärdesskatt (). Ett antal justeringar och ”rabatter” har införts med tiden eftersom vissa medlemsländer har ansett att deras bidrag till EU:s budget varit för stort i förhållande till vad de får tillbaka. Det har enligt diskussionsunderlaget gjort EU:s nuvarande finansieringssystem alltmer komplicerat och otydligt. utträde och bortfallet av tillhörande rabatter kommer att undanröja vissa hinder för reformer på inkomstsidan av EU-budgeten. Sammansättningen av EU-budgeten har förändrats . Andelen för jordbruks- och sammanhållningsutgifter har minskat, men sammantaget utgör de fortfarande av de totala utgifterna. Alltmer finansiering har gått till områden som forskning, transeuropeiska nät och åtgärder utanför EU samt program som direkt förvaltas på EU-nivå. All diskussion om framtiden för EU:s budget bör börja med den allra mest grundläggande frågan: vad bör EU-budgeten vara till för? EU-mervärde måste vara kärnan i den diskussionen. Å ena sidan handlar EU-mervärde om att uppnå de mål som anges i fördraget, å andra sidan om en budget som möjliggör kollektiva nyttigheter med en europeisk dimension eller bidrar till att upprätthålla grundläggande friheter, den inre marknaden eller den ekonomiska och monetära unionen. I ett avsnitt om tendenser och utmaningar tas olika frågor upp under följande rubriker: – Säkerhet och skydd för var och en i unionen – Ekonomisk styrka, hållbarhet och solidaritet – Externa utmaningar, säkerhet, humanitärt bistånd och utveckling. I avsnittet om ekonomisk styrka tas särskilt följande tre områden upp: – investeringar i kollektiva nyttigheter som förvaltas direkt på EU-nivå – ekonomisk, social och territoriell sammanhållning – hållbart jordbruk. Alternativ för EU:s framtida finanser Utformningen av den framtida EU-budgeten måste enligt diskussionsunderlaget bygga på en tydlig vision om EU:s prioriteringar. Det kommer att uppstå ett hål i EU-budgeten till följd av det brittiska utträdet och det finns behov av att finansiera nya prioriteringar. Nya prioriteringar har gått att rymma inom den aktuella budgetramen genom att den befintliga flexibiliteten har utnyttjats till bristningsgränsen. Enligt kommissionen bör EU-budgeten även fortsättningsvis kunna hantera de rådande trender som kommer att forma EU . Det finns dessutom flera nya utmaningar där EU-budgeten behöver klara mer än . Det gäller hanteringen – däribland integrering – av flyktingar och irreguljära migranter, bevakningen av de yttre gränserna, säkerheten, it-säkerhet, kampen mot terrorismen och det gemensamma försvaret. Att minska de ekonomiska och sociala klyftorna mellan och inom medlemsländerna är mycket viktigt för ett EU som strävar efter att vara en mycket konkurrenskraftig social marknadsekonomi med full sysselsättning och sociala framsteg. Detta är mycket viktigt för euroområdet, där skillnader äventyrar den ekonomiska och monetära unionens hållbara utveckling på medellång sikt. Huvuddelen av de ekonomiska resurserna till försvaret i EU förväntas även fortsättningsvis komma från de nationella budgetarna, men det råder enighet om behovet av att gå vidare tillsammans, t.ex. om områden som forskning och utveckling och konkurrenskraften hos EU:s industriella bas. Ett annat område är upphandling där EU-budgeten bör finansiera en europeisk försvarsfond för att ge mer valuta för pengarna. Incitament till stöd för strukturreformer, som kan bestå av ekonomiska förmåner, skulle innebära ett erkännande av att strukturreformer på kort sikt medför ekonomiska, finansiella och politiska kostnader och bidrar till att reformerna kan genomföras med framgång. Att värna EU:s grundläggande värderingar när EU-strategier tas fram och genomförs är enligt diskussionsunderlaget mycket viktigt. Det finns en tydlig koppling mellan rättsstatsprincipen och ett effektivt genomförande av de privata och offentliga investeringar som får stöd av EU-budgeten. En viktig fråga är om nästa EU-budget ska innehålla något slags stabiliseringsfunktion. En finanspolitisk stabiliseringskapacitet för euroområdet skulle tillföra något kvalitativt nytt till EU-budgeten. Det framhålls också som nödvändigt att lägga om inriktningen mot nya, hållbara tillväxtmodeller som tar ett integrerat helhetsgrepp på ekonomiska, sociala och miljömässiga hänsyn. Alla befintliga instrument måste ses över. I diskussionsunderlaget behandlas framför allt reformer av de två största utgiftsområdena (jordbruk och sammanhållning), men inget program eller instrument som får stöd ur EU-budgeten ska vara befriat från EU-mervärdestestet. Antalet utrikespolitiska instrument kan behöva minskas och deras flexibilitet öka för att genomslaget ska kunna förbättras. I diskussionsunderlaget framhålls vidare att det pågår ett arbete med att modernisera och förenkla den gemensamma jordbrukspolitiken. Bland de alternativ som har diskuterats finns förslag om en mer ändamålsenlig inriktning på direktstödet för att trygga inkomsterna för alla lantbrukare i EU, särskilt i isolerade områden och för de fattigaste gårdarna. Ett sådant alternativ skulle leda till ett minskat direktstöd till stora lantbruksföretag. Ett alternativ är att införa nationell medfinansiering av direktstöden för att upprätthålla de nuvarande totala stödnivåerna. Man kan tänka sig att det införs riskhanteringsverktyg för att hantera kriser. När det gäller sammanhållningspolitiken finns det ett antal olika alternativ som kan effektivisera och maximera investeringarnas genomslag. Sammanhållningspolitiken kan göras mer flexibel för att ta itu med nya utmaningar, t.ex. via en återstående kapacitet. Sammanhållningspolitiken bör genomföras snabbare och övergången mellan programperioderna gå smidigare. EU-budgeten bör vidare stärka sin administrativa kapacitetsuppbyggnad som är kopplad till de viktigaste investeringsområdena som får EU-finansering. Nivåerna på den nationella medfinansieringen inom sammanhållningspolitiken bör öka. En enda investeringsfond eller ett enda regelverk för de befintliga fonderna skulle sörja för enhetligare investeringar och förenkla livet för mottagarna. Avslutningsvis framhålls att ett bra genomförande av EU:s politiska strategier bygger på en stark och effektiv . Utformningen av EU:s framtida budget bör enligt kommissionen bygga på följande viktiga principer. Finansieringen bör inriktas på de områden där mervärdet av åtgärden på EU-nivå är störst Debatten om EU:s framtida budget ska ske i form en demokratisk och öppen process. Ytterligare instrument utanför EU-budgeten bör användas minimalt, eftersom sådana instrument gör det svårare att förstå budgeten och äventyrar demokratisk kontroll, insyn och god förvaltning. – Större flexibilitet inom en stabil ram. EU-budgetens fleråriga struktur är en tillgång. Säkra och förutsägbara förutsättningar är nödvändiga för långsiktiga investeringar. Men erfarenheten visar att mer flexibilitet är viktig för att kunna hantera kriser och oförutsedda händelser. Detta bör återspeglas i en mer flexibel struktur, och den öronmärka andelen av budgeten bör minska. – Enklare regler. Allmänheten ska inte avskräckas från att söka EU-bidrag på grund av alltför mycket byråkrati. Arbetet med att minska byråkratin och ytterligare förenkla genomförandereglerna bör därför fortsätta. Att sträva efter ett enda regelverk bör kunna bidra till att uppnå detta. Övervägandena kring reformer på EU-budgetens utgiftssida bör enligt diskussionsunderlaget åtföljas av en kritisk utvärdering av hur budgeten finansieras – systemet för egna medel – och hur det systemet kan reformeras för att bli effektivare och bättre på att stödja politiken. Det nuvarande finansieringssättet är tillkrånglat, svårbegripligt och översållat med invecklade korrigeringsmekanismer. bör systemet vara enkelt, rättvist och transparent. I en perfekt värld skulle EU:s egna medel enligt kommissionen härröra från en viktig EU-strategi med ett tydligt EU-mervärde, uppfattas som rättvis och finansiera en stabil och betydande del av EU-budgeten – allt på en gång. Ett bra exempel på det är de traditionella egna medlen i form av tullar. Det finns många möjliga inkomstkällor som kan användas för att finansiera EU-budgeten, men ingen källa kan på egen hand uppfylla alla kriterier som krävs för egna medel. Tvärtemot vad som ofta sägs behöver enligt diskussionsunderlaget nya egna medel inte nödvändigtvis innebära en ökning av EU-budgetens storlek. Beslut om utgiftsnivån fattas mot bakgrund av den fleråriga budgetramen. Vid oförändrade utgiftsnivåer skulle nya egna medel göra att andelen BNI-baserade egna medel automatiskt skulle sjunka, eftersom de fungerar som en restpost som täcker upp för eventuella hål för att täcka EU-utgifter, beroende på utvecklingen för andra egna medel. Högnivågruppen för egna medel, som tillsattes gemensamt av , rådet och kommissionen med som ordförande, har publicerat en rapport. Den innehåller en omfattande analys av de här frågorna, och flera möjliga inkomstkällor analyseras utifrån de mest relevanta kriterierna (t.ex. rättvisa, effektivitet, stabilitet, transparens, fokus på EU-mervärdet och demokratiskt ansvarsutkrävande). Framsteg med skattesamordning, särskilt när det gäller bolagsbeskattning och beskattning av finansiella transaktioner, skulle underlätta vissa former av egna medel. På grundval av den pågående debatten kan man tänka sig flera reformperspektiv. Kommissionen för i diskussionsunderlaget fram följande punkter som alternativ för systemet för egna medel. – De nuvarande momsbaserade egna medlen skulle kunna reformeras och förenklas. Ett extremt alternativ vore att avskaffa dem helt. – Med utträde kommer den rabatt som tidigare infördes som en eftergift åt det landet att bli obsolet. Detsamma gäller för rabatterna på den brittiska rabatten. Övriga rabatter löper ut . Rabatternas avskaffande bereder väg för en omfattande förenkling av inkomstsystemet. Under idealiska förhållanden bör en långtgående reform av med fokus på det största mervärdet göra alla rabatter onödiga. – Alla nya egna medel bör utformas så att de inte bara finansierar en del av EU-budgeten utan också kompletterar sina politikområden. Som ett exempel skulle gemensamma energi- och miljöskatter kunna tillämpas för att säkerställa likvärdiga förutsättningar för företagen och bidra till den globala kampen mot klimatförändringarna. – På liknande sätt kan en procentandel av den gemensamma bolagsskattebasen eller skatten på finansiella transaktioner utformas för att förstärka den inre marknaden, lyfta fram fördelarna med den inre marknaden för storföretagen och stärka kampen mot skattebedrägerier och skatteflykt. – Med den framtida fördjupningen av den ekonomiska och monetära unionen kan inkomster från seigniorage – inkomster från sedel- och myntutgivning – på utgöra en grund för EU:s egna medel. – Medel som genereras direkt till följd av EU:s politik och behörighet skulle kunna anses som inkomster för EU-budgeten, som t.ex., på , inkomster från auktioner inom utsläppshandelssystemet och utsläppspremier för bilar och avgifterna från det framtida EU-systemet för reseuppgifter och resetillstånd, vilka ska betalas av personer som reser in i EU, eller andra liknande avgifter. – Om nya egna medel införs bör man se till att de är transparenta, enkla och stabila och att de stämmer överens med EU:s politiska mål, får genomslag på konkurrenskraft och hållbar tillväxt och att de fördelas rättvist mellan medlemsländerna. Möjliga scenarier för EU med 27 medlemmar I vitboken om EU:s framtid presenteras fem belysande scenarier med olika konsekvenser för EU-finanserna i termer av budgetens storlek, struktur och nivån på förändring och modernisering. Kombinationer är möjliga, och det går att förena olika delar eftersom alternativen och scenarierna varken är helt separata eller ömsesidigt uteslutande. De fem scenarierna är följande. – Fortsätta som förut – de 27 EU-länderna fortsätter att satsa på sin positiva reformagenda. – Göra mindre tillsammans – de 27 EU-länderna gör mindre tillsammans på alla politikområden. – Vissa gör mer – de 27 EU-länderna låter grupper av länder göra mer på specifika områden. – Radikal omstöpning – de 27 EU-länderna gör mer på vissa områden och mindre på andra. – Gör mycket mer tillsammans – de 27 EU-länderna bestämmer sig för att tillsammans göra mer på alla politikområden. När det gäller EU:s framtida finanser finns vissa övergripande aspekter som gäller för alla scenarier, enligt kommissionen. Den första aspekten är att EU-pengarna ska användas så effektivt som möjligt. Utgifterna bör vara inriktade på program som har ett bevisat EU-mervärde och som har utformats för att ge resultat till minimal kostnad. Resultaten bör vara centrala i nästa generation program. För det andra ska förenkling vara den gängse drivkraften för moderniseringen inom alla scenarier för att tillgodose ett samstämmigt krav från EU-länderna och stödmottagarna. Övergripande samstämmighet och komplementaritet mellan olika program och instrument bör säkerställas och överlappningar förebyggas redan vid utformningen. För att underlätta genomförandet bör samma regler i möjligaste mån gälla för samma typ av insatser med en enda regelbok som mål. De pågående processerna med att modernisera befintliga program och strategier skulle fortsätta, t.ex. för den gemensamma jordbrukspolitiken, sammanhållningspolitiken och forskningsprogrammet. Program med sämre resultat skulle avskaffas eller integreras med andra program. Alla scenarier kräver att man beaktar flexibiliteten för att kunna hantera större oväntade händelser och oförutsedda behov. Särskilda instrument i EU-budgeten har visat sig vara mycket viktiga för att hantera migrationen och säkerhetsproblemen inom den nuvarande fleråriga budgetramen. De måste kanske rationaliseras och stärkas för att skapa mer inbyggd flexibilitet i utgiftsprogrammen. Slutligen bör rabatter på EU-ländernas bidrag avskaffas helt i alla scenarier. På samma sätt bör man slopa rapporteringen av nettoflöden eller betydligt förbättra metoderna för den för att bättre spegla verkligheten. Ländernas behandling av bidrag till EU-budgeten skulle också harmoniseras. När det gäller de fem scenarierna innebär de följande i fråga om EU:s budget. Det första scenariot, ”Fortsätta som förut”, skulle enligt kommissionen innebära att fortsätta på den inslagna vägen, med en mer eller mindre oförändrad utgiftsvolym, något högre andel utgifter till konkurrenskraft, lägre andel till sammanhållningspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken samt högre andel utgifter till säkerhet, försvar, migration och utrikespolitik. Strukturreformer kopplade till den europeiska planeringsterminen anges. Rabatterna på medlemsländernas avgifter skulle tas bort och andra intäktskällor eller avgifter skulle finansiera EU-gemensamma åtaganden. Det andra scenariot, ”Göra mindre tillsammans”, skulle innebära att budgeten framför allt fokuserar på finansiering av insatser kopplade till den inre marknadens funktion. Budgetens utgiftsvolym skulle minska avsevärt och en större andel av utgifterna skulle gå till konkurrenskraft medan utgiftsnivåerna för sammanhållningspolitiken, den gemensamma jordbrukspolitiken och utrikespolitik skulle minska. Utgifterna för säkerhet, försvar och migration skulle tas bort. Rabatterna på medlemsländernas avgifter skulle tas bort men i övrigt skulle inkomstsystemet vara oförändrat. Scenario tre, ”Vissa gör mer”, skulle innebära att ytterligare medel ställs till förfogande av och för de medlemsstater som valt att ingå fördjupade samarbeten på vissa områden. Detta skulle framför allt gälla säkerhet, försvar, migration samt utrikespolitik. För övriga utgifter blir utvecklingen liknande den i scenario ett. En makroekonomisk stabiliseringsfunktion för eurozonen skulle införas. EU skulle ha samma inkomstsystem som i scenario ett, med tillägget att nya insatser endast skulle finansieras av deltagande medlemsstater. Scenario fyra, ”Radikal omstöpning”, skulle innebära ökad fokusering på åtgärder med ett mycket stort europeiskt mervärde, såsom konkurrenskraft, säkerhet, försvar, migration och utrikespolitik. Den totala utgiftsvolymen skulle minska. Andelen utgifter för sammanhållningspolitiken och den gemensamma jordbrukspolitiken skulle minska. Inkomstsystemet skulle vara detsamma som enligt scenario ett, men med ytterligare förenklingar, inklusive slopade rabatter på medlemsländernas avgifter samt att nya egna medel skulle införas. Scenario fem, ”Göra mycket mer tillsammans”, skulle enligt kommissionen innebära att budgetens totala utgiftsvolym ökade väsentligt. Utgifterna för samtliga rubriker skulle öka och inkomstsystemet skulle reformeras i grunden. Nya egna medel skulle finansiera en stor del av budgeten. En makroekonomisk stabiliseringsfunktion för eurozonen och en europeisk monetär fond skulle införas. presenterade kommissionen en översyn av EU:s fleråriga budgetram för perioden –2020. I översynen ingår förslag som syftar till att hantera utmaningar kopplade till migration, säkerhet samt tillväxt och sysselsättning. Förslagen innebär kraftigt utökad budgetflexibilitet. Flera utgiftsrestriktiva länder, däribland , var starkt kritiska till kommissionens förslag. Kommissionen avser att presentera förslag till en flerårig budgetram för perioden . Regeringen tog fram faktapromemorian Översyn av EU:s fleråriga budgetram för perioden –2020 (fakta-PM 2016/17:FPM8). Finansminister besökte utskottet för att informera om bl.a. EU:s långsiktiga budget, den fleråriga budgetramen. Den fleråriga budgetramen gäller . Beslut om den nuvarande budgetramen togs 2013, och den gäller för perioden –2020. utträde ur EU kommer därmed främst att påverka nästkommande budgetram, dvs. 2021–2027. Tal om tillståndet i unionen höll , ordförande, tal om tillståndet i unionen. Juncker anförde att det är dags att göra en första sammanfattning av debatten om vitboken om EU:s framtid. Juncker redovisade sin åsikt, ett eget sjätte scenario, med tre principer som unionen alltid ska bygga på: frihet, jämlikhet och rättsstat. När det gäller budgetfrågor anförde Juncker att det inte behövs någon budget för euroområdet, men en stark budgetpost för euroområdet i EU:s budget. arrangerade ett EU-sakråd om kommissionens diskussionsunderlag om framtiden för EU:s finanser. Ett trettiotal organisationer och myndigheter bjöds in för att tillföra synpunkter och erfarenheter vid sakrådet, som leddes av statssekreterare . Av minnesanteckningarna framgår att majoriteten av de deltagande organisationerna såg positivt på regeringens förslag till svenska ståndpunkter inför kommande förhandlingar om nästa fleråriga budgetram. Många organisationer instämde i att nya skatter på EU-nivå inte var önskvärda liksom att en BNI-baserad avgiftsstruktur var att föredra. I faktapromemoria 2016/17:FPM117 om det aktuella dokumentet anförs att regeringen i diskussionerna kommer att utgå från de fem övergripande ståndpunkter och förhandlingsmålsättningar för förhandlingarna om nästa fleråriga budgetram som regeringen presenterade vid en presskonferens och i finansutskottet : – Utgiftstak i den fleråriga budgetramen som stabiliseras i reala termer och som är av EU 27:s BNI. När bidrag försvinner behöver budgeten minska med lika mycket. – Den svenska avgiften ska hållas nere. Det uppnås främst genom att minska storleken på budgeten men också genom att värna fortsatta rabattarrangemang. – En modern budget med omprioriteringar till fördel för gemensamma åtgärder som säkerhet, migration, konkurrenskraft, forskning och klimatomställning. Det sker genom väsentliga minskningar av utgiftsramarna för jordbrukspolitiken och sammanhållningspolitiken. – Införandet av ett villkorssystem med särskilt fokus på ett solidariskt ansvarstagande för flyktingmottagande.