bet · H401NU20 · 2017-06-12 00:00:00 — Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017 Utskottet tillstyrker proposition 2016/17:179 Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017. Elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat stödsystem som ska främja tillkomsten av förnybar elproduktion. Förslagen i propositionen innebär bl.a. att elcertifikatssystemet förlängs till 2045 och att det utökas med till 2030, vilket kräver ändringar i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Därutöver föreslår utskottet en ändring i den nyssnämnda lagen för att undanröja ett mindre förbiseende i propositionen. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet avstyrker samtliga förslag i de motioner som behandlas i betänkandet och som har väckts i anslutning till propositionen eller under den allmänna motionstiden /17. I betänkandet finns 7 reservationer (SD, V, L). Proposition 2016/17:179 Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017. Tre motioner som har väckts med anledning av propositionen. Tre motioner från den allmänna motionstiden /17. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Nytt mål för förnybar el och förlängning av elcertifikatssystemet Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet Utbyggnad av elproduktion på marknadsmässiga grunder Vissa övriga frågor om elcertifikatssystemet 1.Nytt mål för förnybar el och förlängning av elcertifikatssystemet, punkt 1 (SD, L) 2.Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet, punkt 2 (SD) 3.Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet, punkt 2 (V) 4.Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet, punkt 2 (L) 5.Utbyggnad av elproduktion på marknadsmässiga grunder, punkt 3 (SD, L) 6.Vissa övriga frågor om elcertifikatssystemet, punkt 4 (V) 7.Vissa övriga frågor om elcertifikatssystemet, punkt 4 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Motioner från allmänna motionstiden /17 Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Utskottets lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Nytt mål för förnybar el och förlängning av elcertifikatssystemet a) regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat, b) utskottets förslag i bilaga 3 till lag om ändring i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Därmed bifaller proposition 2016/17:179 och avslår motionerna 2016/17:3720 av m.fl. (SD) yrkande 1 och 2016/17:3724 av m.fl. (L) yrkande 1. Reservation 1 (SD, L) Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet 2016/17:1772 av m.fl. (SD) yrkande 35, 2016/17:2473 av m.fl. (V) yrkande 13, 2016/17:3720 av m.fl. (SD) yrkande 2 och 2016/17:3724 av m.fl. (L) yrkandena 2 och 4. Reservation 2 (SD) Reservation 3 (V) Reservation 4 (L) Utbyggnad av elproduktion på marknadsmässiga grunder 2016/17:3724 av m.fl. (L) yrkande 3. Reservation 5 (SD, L) Vissa övriga frågor om elcertifikatssystemet 2016/17:1591 av och (båda M) yrkande 2, 2016/17:2473 av m.fl. (V) yrkandena 14 och 15, 2016/17:3724 av m.fl. (L) yrkandena 5 och 6 samt 2016/17:3738 av m.fl. (V) yrkandena 1–3. Reservation 6 (V) Reservation 7 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (C) och (L). Ärendet och dess beredning I detta betänkande behandlar utskottet – proposition 2016/17:179 Nytt mål för förnybar el och kontrollstation för elcertifikatssystemet 2017 – tre motioner (elva yrkanden) som har väckts med anledning av propositionen – tre motioner (fem yrkanden) från den allmänna motionstiden /17 med förslag som gäller elcertifikatssystemet. Parallellt med detta ärende behandlar utskottet i betänkande 2016/17:NU25 regeringens proposition 2016/17:187 Avtal om ändring av avtalet mellan och om en gemensam elcertifikatsmarknad. infördes elcertifikatssystemet för att främja en ökad elproduktion från förnybara energikällor. Bestämmelser om systemet finns i lagen (2011:1200) om elcertifikat, förordningen (2011:1480) om elcertifikat och i föreskrifter som har meddelats av , som är tillsynsmyndighet. Elcertifikatssystemet är ett marknadsbaserat stödsystem. Producenter av förnybar el tilldelas under vissa förutsättningar elcertifikat av staten. En efterfrågan på certifikaten skapas genom att det i lagen om elcertifikat finns en skyldighet för bl.a. elleverantörer och vissa andra elanvändare att köpa och annullera elcertifikat i förhållande till sin försäljning respektive användning av el (kvotplikt). På det sättet skapas en marknad för elcertifikat som innebär att förnybar el kan produceras kostnadseffektivt. Storleken på kvotplikten speglar hur mycket förnybar elproduktion som måste finansieras för att målen inom systemet ska nås. Man kan alltså säga att det finns både mål och finansieringsåtaganden inom elcertifikatssystemet. Elproducenter som har en elproduktion som uppfyller kraven i lagen om elcertifikat får ett elcertifikat för varje megawattimme (MWh) el som de producerar. Elcertifikat får tilldelas för produktionen av el i högst , dock längst till utgången av 2035, som systemet ser ut . Den mängd elcertifikat som ska köpas av de kvotpliktiga elanvändarna – kvotplikten – ändras . Hur stor kvotplikten är för ett givet år framgår av 4 kap. 4 § lagen om elcertifikat. Målet inom elcertifikatssystemet var inledningsvis att produktionen av förnybar el skulle öka med (TWh) till 2010. Målet har höjts , och elcertifikatssystemet har förlängts i omgångar till det nuvarande . är elcertifikatsmarknaden gemensam med . Samarbetet om den gemensamma elcertifikatsmarknaden regleras i ett bilateralt avtal mellan och . I avtalet fastställs bl.a. målet för den gemensamma marknaden samt volymrelaterade förpliktelser. Det samlade målet för ny förnybar elproduktion inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden är till 2020. mål är att finansiera förnybar elproduktion till 2020 jämfört med , vilket inom den gemensamma marknaden med innebär ett mål om att finansiera ny förnybar elproduktion till 2020. De volymrelaterade förpliktelserna innebär att elcertifikat ska annulleras till 2020 och totalt fram motsvarande för perioden –2035 och för perioden –2035. slöts en ramöverenskommelse mellan , , , och om den svenska energipolitiken (energiöverenskommelsen). Inom ramen för denna överenskommelse har de fem partierna bl.a. enats om att elcertifikatssystemet ska förlängas och utökas med till 2030. Inför kontrollstation 2017 har på regeringens uppdrag utrett frågor om – justering av kvotkurvan – tidpunkt för godkännande av anläggningar – torvens roll inom elcertifikatssystemet – elcertifikatssystemets utveckling . I den ovanomnämnda energiöverenskommelsen angavs därutöver att skulle få i uppdrag att föreslå utformningen av kvotkurvan för elcertifikaten efter 2020. fick ett sådant uppdrag och avrapporterade det . gav regeringen i uppdrag att analysera och redovisa torvutvinningens klimat- och miljöpåverkan, särskilt med avseende på miljökvalitetsmålen Begränsad klimatpåverkan och Myllrande våtmarker, samt att föreslå hur torvutvinningens negativa inverkan på uppfyllelsen av dessa mål kan minska, bl.a. genom förslag till styrmedelsförändringar. I den nu aktuella propositionen behandlas den del av uppdraget som avser torvens roll i elcertifikatssystemet. Lagrådet har i ett yttrande framfört uppfattningen att det inte fyller någon lagteknisk funktion att ange målen för elcertifikatssystemet i den inledande bestämmelsen i lagen, och Lagrådet avstyrkte därför förslaget i den delen. Propositionen innehåller förslag till ändringar i lagen (2011:1200) om elcertifikat som innebär att elcertifikatssystemet förlängs till 2045 och att systemet utökas med till 2030. Förslaget innebär en linjär upptrappning av dessa . Denna upptrappning föreslås börja 2022 och blir fram . Ändringarna innebär också att kvoterna för beräkning av kvotplikten, som finns i lagen, flyttas till förordningen om elcertifikat och att värden för de TWh som ska användas för beräkning av kvoterna anges i lagen. I propositionen föreslås bestämmelser som anger vilka ändringar av kvoterna, s.k. tekniska justeringar, som får göras i förordningen och hur sådana justeringar ska göras. I propositionen finns även förslag som innebär förändringar av kvotplikten för vissa leveranser av el bl.a. till laddstationer för fordon. Några förändringar av hanteringen av torv i elcertifikatssystemet föreslås inte. Det är nödvändigt att en överenskommelse träffas mellan och för att det nya målet till 2030 ska kunna genomföras. I propositionen anges att regeringen avser att återkomma till med en sådan överenskommelse (se tidigare omnämnd proposition 2016/17:187 under rubriken och dess beredning). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Nytt mål för förnybar el och förlängning av elcertifikatssystemet Utskottets förslag i korthet antar regeringens förslag till ändringar i lagen (2011:1200) om elcertifikat. Innebörden är att elcertifikatssystemet förlängs till 2045 och att systemet utökas med till 2030. Förslaget innebär en linjär upptrappning av dessa med –2030. Förslaget till lagändringar innebär också att kvoterna för beräkning av den s.k. kvotplikten flyttas till en förordning och att de värden som ska användas för beräkning av kvoterna anges i lagen. antar även utskottets förslag till ändring i lagen om elcertifikat. Därtill avslår motioner om att propositionen bör avslås. Jämför reservation 1 (SD, L). Utökning och förlängning av elcertifikatssystemet I energiöverenskommelsen anges att den förnybara energin ska fortsätta att byggas ut. Vidare anges att elcertifikatssystemet ska förlängas och utökas med nya elcertifikat till 2030. Ingen ytterligare ambitionshöjning ska dock göras . Däremot framgår det av överenskommelsen att tekniska justeringar för att förbättra marknadens funktion, utan att öka ambitionsnivån, ska kunna göras för att öka tilltron till systemet. Energiöverenskommelsen innebär ett nytt mål efter 2020 för elcertifikatssystemet. I propositionen finns förslag som genomför energiöverenskommelsen i de delar som avser elcertifikatssystemet. Eftersom målåret i överenskommelsen är satt till 2030 och systemet medger tilldelning av elcertifikat bör systemet förlängas till 2045. I propositionen följer regeringen också det som sades i överenskommelsen om att ingen ytterligare ambitionshöjning ska göras . Den utbyggnad som överstiger målet till 2020 bör därför bidra till det nya målet på . Enligt avtalet mellan och om en gemensam marknad för elcertifikat krävs det samråd ifall någon av parterna önskar införa ett nytt mål för en ökning av den förnybara elproduktionen efter 2020 inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden. Det är därför nödvändigt att en överenskommelse träffas mellan och för att det nya målet till 2030 ska kunna genomföras. Regeringen avser att återkomma till med en sådan överenskommelse (se tidigare omnämnd proposition 2016/17:187 under rubriken och dess beredning). När elcertifikatssystemet infördes fanns endast ett mål för systemet. Som en följd av att ambitionsnivån har höjts och samarbetet med inletts har mål och avtalsförpliktelser tillkommit. Regeringen menar att det kan vara svårt att få en överblick över vad systemet syftar till. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att det ska framgå direkt av elcertifikatslagen att den syftar till att främja produktion av förnybar el för att inom den gemensamma elcertifikatsmarknaden med 2020 nå målet om att finansiera ny förnybar elproduktion, 2030 nå målet om att utöka elcertifikatssystemet med nya elcertifikat, för perioden uppfylla volymrelaterade förpliktelser och för att 2020 nå det nationella målet om att finansiera ny förnybar elproduktion jämfört med . Inga grundläggande förändringar bör göras Regeringen konstaterar att det är tydligt angett i energiöverenskommelsen att elcertifikatssystemet ska förlängas. Det anges också att ska optimera systemet för att få fram den mest kostnadseffektiva produktionen. konstaterar i sin rapport att det kommer att vara viktigt för systemets kostnadseffektivitet att det behålls marknadsbaserat, teknikneutralt och styr mot konkurrens mellan kraftslag i anläggningens hela livscykel. Myndigheten föreslår dock vissa förändringar för att optimera systemet. Det handlar bl.a. om att införa en stoppmekanism och om huruvida mikroanläggningar upp till (kWh) bör uteslutas ur systemet. Övriga förändringar som myndigheten föreslår behandlas i det följande. Åtgärder till skydd för sjunkande produktionskostnader Om kostnaderna för produktion av förnybar el sjunker för att teknikutvecklingen går framåt, kan intäkterna sjunka och påverka lönsamheten i tidigare investeringar på ett sådant sätt att det ger effekter även på synsättet på framtida investeringar (teknikrisk). har gjort bedömningen att produktionskostnaden sannolikt kommer att sjunka mindre bl.a. som en följd av att den låga räntan förväntas stiga . Dessutom bedömer myndigheten att aktörerna själva kan styra hur mycket de påverkas av teknikrisken beroende exempelvis på hur man säkrar priset på el och elcertifikat eller binder räntor. uppfattning är att teknikrisken är en risk bland andra som bör hanteras av marknaden själv och inte genom förändringar av systemet, inte minst eftersom den framtida produktionskostnaden är oklar och eventuella åtgärder riskerar att göra systemet dyrare. Regeringen anser inte heller att det ska införas särskilda mekanismer i elcertifikatssystemet för att hantera teknikrisken. har berört frågan om tillgången på effekt och menar att mer förnybar elproduktion i med största sannolikhet innebär en ökad mängd variabel elproduktion som styrs mer av väder än av efterfrågan på el. Myndigheten anser att det är viktigt att belysa om det finns åtgärder som behöver vidtas för att minska negativa konsekvenser på elsystemet men att eventuella tekniska krav eller systembehov för att bättre optimera elsystemet bör genomföras utanför elcertifikatsmarknaden. Regeringen delar den uppfattningen och instämmer således i att det inte bör göras några grundläggande förändringar av systemet när det gäller effektfrågan. Reglering av tiden mellan elcertifikatens tilldelningsperioder har även framfört uppfattningen att det bör utredas om man ska ställa krav på att det ska ha gått efter att tilldelningen av elcertifikat har upphört innan en ny tilldelningsperiod får påbörjas. Flera remissinstanser stöder förslaget, och regeringen avser att ge ett uppdrag till myndigheten i denna del. Tilldelning av elcertifikat om det rörliga elpriset är noll eller lägre I motsats till vad och flera remissinstanser har framfört har regeringen inte för avsikt att utreda frågan om att elcertifikat inte bör tilldelas om spotpriset (det rörliga elpris som sätts på den nordiska elbörsen) är noll eller lägre. Regeringen anför att negativa spotpriser inte har förekommit i , och bedömningen är att även om sådana priser skulle uppkomma borde det vara ett begränsat problem. Frågan bör dock, enligt regeringens uppfattning, bevakas och analyseras i en kommande kontrollstation. Utredning av elcertifikatens giltighetstid har föreslagit att frågan om begränsning av elcertifikatens giltighetstid utreds för att bl.a. minska risken för överutbyggnad. Regeringen konstaterar att av de remissinstanser som har yttrat sig avstyrker flertalet att frågan utreds. Endast en remissinstans stöder förslag, och regeringen anser att det inte är aktuellt att gå vidare med en sådan utredning. Det är införandet av en stoppmekanism som, enligt regeringens uppfattning, ska användas för att förhindra att det uppkommer en överutbyggnad av den förnybara elproduktionen (se vidare nedan). Utvidgning av elcertifikatssystemet till andra länder Ett par remissinstanser anser att frågan om en öppning av elcertifikatssystemet till andra länder enligt Europeiska kommissionens förslag till reviderat förnybartdirektiv för perioden behöver utredas. Förhandlingar om en omarbetning av direktivet har inletts. Regeringen konstaterar att har en i grunden positiv inställning till samarbete med andra länder, vilket har visats genom införandet av den gemensamma elcertifikatsmarknaden med . Den svenska utgångspunkten är dock att samarbete mellan länder även fortsättningsvis ska vara frivilligt. Efter hand som närmar sig har frågan om att införa en stoppmekanism i elcertifikatssystemet aktualiserats alltmer. Avsaknaden av en stoppregel kan leda till ett överutbud av elcertifikat och därmed till en priskollaps. Risken för en sådan priskollaps kan påverka nya investeringar och även måluppfyllelsen. bör därför införa en stoppregel som ska bidra till balans mellan utbud och efterfrågan på elcertifikatsmarknaden. har en stoppregel i sin nationella lagstiftning som innebär att inga nya anläggningar som tas i drift efter kan godkännas för tilldelning av elcertifikat. har på regeringens uppdrag utrett behovet av en stoppregel, och införandet av en stoppmekanism har ett brett stöd bland remissinstanserna. Regeringen gör bedömningen att en stoppmekanism för det nya målet 2030 bör beslutas senast vid utgången av 2020. anser regeringen att det behövs ytterligare utredning av hur stoppmekanismen ska utformas. bör därför få i uppdrag att analysera och ge förslag på utformningen av en sådan mekanism. Analysen bör omfatta olika alternativ, däribland en volymrelaterad stoppmekanism, och deras för- och nackdelar jämfört med att införa en tidsgräns. Effektgräns för godkännande av anläggningar inom elcertifikatssystemet har redovisat att småskalig elproduktion från s.k. mikroanläggningar endast utgör en liten andel av den totala elproduktionen inom ramen för elcertifikatssystemet. Däremot är fler än hälften av alla anläggningar i systemet mikroanläggningar (bl.a. små solcellsanläggningar). Myndigheten konstaterar att det för privatpersoner förekommer en rad olika situationer som blir administrativt tunga i förhållande till elcertifikatssystemet. Detta skapar en omotiverat stor administrativ börda för både producenten och myndigheten i relation till andelen tilldelade certifikat och värdet av dessa. En stor del av mikroproduktionen är också gynnad på flera sätt utöver elcertifikatssystemet som gör att den inte konkurrerar på lika villkor med övriga förnybara kraftslag. Det skapar en viss osäkerhet utöver marknadsrisken för aktörerna på elcertifikatsmarknaden. har föreslagit att anläggningar med en installerad effekt lägre än 68 kWh inte ska få stöd genom elcertifikatssystemet efter 2020 utan i stället ges en högre skattereduktion. förslag kan innebära en positiv förenkling. För att bl.a. säkerställa att ingen aktör missgynnas beroende på exempelvis ägandeform anser regeringen emellertid att frågan behöver analyseras vidare. bör få i uppdrag att göra en sådan analys. Elcertifikatssystemet har skapat ett kraftigt överutbud av produktionskapacitet som elmarknaden inte har efterfrågat, sägs det i kommittémotion 2016/17:3720 av m.fl. (SD. Elpriserna har som en följd av detta pressats nedåt så att i princip ingen elproduktion blir lönsam. Trots detta väljer regeringen att förlänga och höja ambitionsnivån i elcertifikatssystemet med långtgående mål om främst väderberoende elproduktion. Man uppmanar alltså till mer av samma medicin utan att ha förstått grundorsakerna till att krisläget uppkom från början. Motionärerna anser mot denna bakgrund att bör avslå propositionen (yrkande 1). Även i kommittémotion 2016/17:3724 av m.fl. (L) yrkande 1 föreslås att propositionen ska avslås. Motionärerna anför att förslagen i propositionen om en förlängning och utökning av elcertifikatssystemet bygger på den energiöverenskommelse som har slutits mellan , , , och . Eftersom Liberalerna inte står bakom energiöverenskommelsen, inklusive det som gäller elcertifikatssystemet, anser motionärerna att bör avslå propositionen. Miljö- och har under beredning uppmärksammat utskottet på ett förbiseende i propositionen. Saken gäller en nödvändig följdändring i 2 kap. 11 § lagen (2011:1200) om elcertifikat som inte finns med i propositionen. Som har redovisats tidigare i detta betänkande och som framgår av propositionen (s. 14 f.) föreslår regeringen att elcertifikatssystemet ska förlängas till 2045. Något förslag om ändring i den bestämmelse som omnämns i föregående stycke finns alltså emellertid inte i regeringens proposition. I bilaga 3 redovisar utskottet ett förslag till hur detta förbiseende kan korrigeras. Utskottet ser ett stort värde i en fortsatt utbyggnad av den förnybara elproduktionen och anser att elcertifikatssystemet är ett styrmedel som säkerställer att denna utbyggnad sker på ett kostnadseffektivt sätt. Det är därför utskottets uppfattning att bör bifalla propositionen. avstyrker utskottet de yrkanden som finns i motionerna 2016/17:3720 (SD) och 2016/17:3724 (L) om att bör avslå propositionen. Utöver detta föreslår utskottet att ska bifalla det förslag till lag om ändring i 2 kap. 11 § lagen (2011:1200) om elcertifikat som utskottet redovisar i bilaga 3. Detta förslag till lagändring syftar till att korrigera ett mindre förbiseende i propositionen. Högre ambitionsnivå eller avveckling av elcertifikatssystemet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om en avveckling av elcertifikatssystemet eller som omfattar en högre ambitionsnivå inom elcertifikatssystemet än den som föreslås i propositionen. Utskottet hänvisar till att det står bakom den ambitionsnivå som föreslås i propositionen. Jämför reservation 2 (SD), 3 (V) och 4 (L). I kommittémotionerna 2016/17:1772 och 2016/17:3720 av m.fl. (SD) anförs det att elcertifikatssystemet snedvrider konkurrensen till förmån för energislag som inte nödvändigtvis kan tillhandhålla effekt när efterfrågan är som störst (t.ex. sol- och vindkraft). Vidare menar motionärerna att elcertifikatssystemet har medverkat till att det har uppförts produktionsanläggningar som inte kan bära sina egna kostnader och att det är svårt att finansiera investeringar i och renoveringar av dessa anläggningar. Enligt motionärerna förekommer det även att vindkraftsparker rivs , eftersom subventionerna är tillräckliga. är risken påtaglig att systemet kväver sig självt. Motionärerna vill sanera elmarknaden från konkurrenssnedvridande stöd och anser att elcertifikatssystemet därför bör fasas ut. Detta kan åstadkommas genom att nya investeringar i förnybar elproduktion inte längre ska tilldelas elcertifikat (yrkande 35 i mot. 2016/17:1772 och yrkande 2 i mot. 2016/17:3720). I kommittémotion 2016/17:2473 av m.fl. slås det inledningsvis fast att klimatfrågan är vår tids ödesfråga och att det därför är viktigt att ligger i framkant vad gäller förnybar elproduktion. Motionärerna konstaterar att det i den energipolitiska överenskommelsen slås fast att elcertifikatssystemet ska förlängas och utökas med nya elcertifikat till 2030. Detta anser motionärerna är positivt. Däremot anser de att det är olyckligt att det också slås fast att det inte ska göras någon ytterligare ambitionshöjning . Motionärerna anser att det kommer att behöva göras mer för att öka utbyggnaden av den förnybara energin och för att nå regeringens ambition om att ska ha ett energisystem som baseras på förnybar energi. Regeringen bör därför föreslå en högre ambitionsnivå för elcertifikatssystemet inför nästa kontrollstation 2017 (yrkande 13). Uppvärmningen av jorden genom ökade koldioxidutsläpp är den största framtidsutmaningen för vår generation, framhålls det i kommittémotion 2016/17:3724 av m.fl. (L). Tack vare vattenkraften, kärnkraften och investeringar i förnybar el har en säker, effektiv elproduktion med små utsläpp av växthusgaser till konkurrenskraftiga priser. Liberalerna vill värna klimatsmarta energisystem. Motionärerna vill att målet ska vara att värna näst intill fossilfria elsystem (yrkande 2). De menar också att eftersom all elproduktion i EU ingår i det gemensamma utsläppshandelssystemet finns det ingen klimatnytta med ett utbyggt och förlängt elcertifikatssystem.