bet · H501FiU7 · 2017-09-29 00:00:00 — Ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland Utskottet föreslår att lämnar ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande i enlighet med 10 kap. 3 § riksdagsordningen. Utskottet anser att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet anser att kommissionens förslag om krav på samtycke från Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten () och relevanta centralbanker är alltför långtgående och inte tar tillbörlig hänsyn till befintliga verktyg för att främja tillsynskonvergens. Förslaget riskerar även att skapa en ineffektiv struktur där det kan ifrågasättas om målen med förslaget nås. Utskottet anser därutöver att möjligheten att kräva omlokalisering av vissa systemviktiga centrala motparter från tredjeland till EU går längre än vad som är nödvändigt för att nå målen med förslaget. Vidare saknar utskottet en motivering till varför relevanta centralbanker ges utökade befogenheter i tillsynsarbetet. Utskottet noterar att kommissionen under pågående subsidiaritetsprövning lämnat ett förslag som ändrar det prövade förslaget KOM(2017) 331. Utskottet konstaterar dock att detta inte påverkar utskottets bedömning i frågan om subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterar därutöver Europeiska () rekommendation till ändring av artikel 22 i bankens stadgar och konstaterar att rekommendationen visar på en oönskad konsekvens av kommissionens förslag KOM(2017) 331. Kommissionens förslag till ändring av förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland (KOM(2017) 331). Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Kommissionens förslag till ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet Förteckning över prövade förslag Motiverat yttrande från riksdag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kommissionens förslag till ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (S), (M), (S), (M), (S), (MP), (M), (S), (SD), (L), (S), (M) och (V). Ärendet och dess beredning presenterade ett förslag till ändringar i regelverket för tillsyn över centrala motparter (KOM(2017) 331). Ändringarna avser förordningen om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister (EU) nr 648/2012, den s.k. Emirförordningen. Ändringarna avser också förordningen om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) (EU) nr 1095/2010, den s.k. Esmaförordningen. Kammaren bordlade kommissionens förslag och hänvisade förslaget till finansutskottet . Tidsfristen för att avge ett motiverat yttrande går ut . överlämnade regeringen en faktapromemoria (2016/17:FPM115) till , där regeringens preliminära bedömning av förslagets förenlighet med subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna framgår. I samband med finansutskottets sammanträde redogjorde finansmarknadsminister ytterligare för regeringens syn på förslaget. Utskottet gav stöd för regeringens ståndpunkt. lämnade kommissionen ett förslag (KOM(2017) 539) som ändrar förslaget KOM(2017) 331. Utskottet gör bedömningen att ändringsförslaget inte påverkar utskottets ställningstagande i fråga om subsidiaritetsprincipen. Emirförordningen trädde i kraft och är bindande och direkt tillämplig i alla medlemsländer. I subsidiaritetsprövningen av förslaget till Emirförordningen ansåg utskottet att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen. överlämnade () en rekommendation till beslut av och rådet om ändring av artikel 22 i . överlämnade regeringen en faktapromemoria (2016/17:FPM121) till . Finansmarknadsminister redogjorde ytterligare för regeringens syn på rekommendationen i samband med finansutskottets sammanträde . Utskottet gav stöd för regeringens ståndpunkt. Rekommendationen från ECB är inte föremål för subsidiaritetsprövning enligt rådets tolkning av , men har ett nära samband med kommissionens förslag KOM(2017) 331. En central motpart agerar mellanhand mellan köpare och säljare i en finansiell transaktion. Enligt Emirförordningen ska s.k. clearing av OTC-derivat[1] inom EU ske genom centrala motparter. Förordningen innehåller krav på centrala motparters auktorisation och riskhantering samt tillsynsarrangemang för centrala motparter belägna i EU och i tredjeland. Syftet med förordningen är både att minska systemrisker och att minska transaktionsrisker i handeln med OTC-derivat. Sedan Emirförordningen antogs har clearing genom centrala motparter ökat, en ökning som enligt kommissionen kan förväntas fortsätta. Central clearing i EU är i stor utsträckning koncentrerad till ett fåtal aktörer. [2] En stor andel av clearingverksamheten sker i , och efter utträdet kommer sannolikt en stor andel av clearingen att ske i tredjeland. I Esmaförordningen anges uppgifter och befogenheter för Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). ska bl.a. bidra till att gemensamma standarder och metoder för reglering och tillsyn upprättas. Kommissionen har argumenterat för att bör få en starkare roll, särskilt inom ramen för kapitalmarknadsunionen. Syftet med kommissionens förslag är att etablera en tydlig och konsekvent tillsynsram för centrala motparter belägna i EU och centrala motparter belägna i tredjeland. Förslaget ger nya befogenheter till och relevanta centralbanker. [3] Förslaget berör ansvarsfördelning och beslutsordning mellan behöriga myndigheter, tillsynskollegier, och centralbanker. Förslaget innehåller även revideringar av vad som krävs för att centrala motparter belägna i tredjeland ska få tillhandahålla clearingtjänster i EU. Som rättslig grund för förslaget anges artikel 114 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) som är grunden för Emir- och Esmaförordningarna. och rådet beslutar om åtgärder gemensamt enligt det ordinarie lagstiftningsförfarandet, stipulerat i artikel 294 i EUF-fördraget. Tillsyn över centrala motparter inom EU Kommissionen föreslår att det inom etableras ett nytt s.k. exekutivorgan, med ansvar för frågor om och tillsyn över centrala motparter. Exekutivorganet ska bestå dels av permanenta medlemmar på EU-nivå[4], dels av icke-permanenta medlemmar som är specifika för varje central motpart som är föremål för tillsyn. De kollegier som inrättas och leds av de nationella tillsynsmyndigheterna ska enligt kommissionens förslag i stället ledas av chefen för exekutivorganet. Förslaget innebär även en förändring av röstningsreglerna i kollegierna. föreslås få ökad befogenhet när det gäller översyn och utvärdering av centrala motparter. De nationella tillsynsmyndigheterna ska vidarebefordra all information som de tar emot från en central motpart till . Den nationella myndigheten måste även begära in mer information från motparten om begär det. De nationella tillsynsmyndigheterna ska även fortsättningsvis bedriva tillsyn över centrala motparter inom sina jurisdiktioner. Enligt förslaget ska dock , och i vissa fall relevanta centralbanker, ha gett sitt samtycke innan beslut om exempelvis auktorisering kan fattas av den nationella tillsynsmyndigheten. föreslås även få befogenhet att begära att en nationell tillsynsmyndighet ska vidta tillsynsåtgärder, inklusive beslut om återkallelse av auktorisation. Om den nationella tillsynsmyndigheten inte instämmer i Esmas invändningar kan frågan lyftas till . Om Esmas invändning eller begäran inte följs av den nationella tillsynsmyndigheten kan fatta egna beslut gentemot berörda finansmarknadsaktörer, som då får företräde framför nationella beslut. Centrala motparter belägna i tredjeland Kommissionen föreslår att ytterligare krav införs för att en central motpart i tredjeland ska få godkännas av . Enligt det nya kravet ska göra en granskning av den centrala motpartens betydelse för den finansiella stabiliteten i EU eller i något medlemsland. Om den centrala motparten inte bedöms vara systemviktig fortsätter den i allt väsentligt att hanteras som . Om motparten däremot bedöms vara systemviktig, eller komma att bli det, klassas den som kategori två. Det innebär att motparten då måste uppfylla vissa krav i Emirförordningen. Dessutom får relevanta centralbanker befogenhet att ställa vissa krav i godkännandeprocessen som inte specificeras i förslaget. kan även bedöma att motparten är av sådan systemvikt att de ytterligare kraven inte är tillräckliga för att säkerställa EU:s finansiella stabilitet. Kommissionen får då i en genomförandeakt besluta att motparten inte ska godkännas. Motparten får därmed bara erbjuda clearingtjänster inom EU efter att den beviljats auktorisation enligt Emirförordningen. Beslutet innebär i praktiken ett omlokaliseringskrav, eftersom en förutsättning för att beviljas auktorisation enligt Emirförordningen är att motparten är belägen i EU. Kommissionen föreslår vidare att kommissionen ska få ökade befogenheter när det gäller beslut om ett tredjelands rättsliga och tillsynsmässiga ram för centrala motparter är likvärdig den i EU. [5] föreslås även få en skyldighet att löpande övervaka utvecklingen av den rättsliga och tillsynsmässiga ramen i tredjelandet. föreslås få utökade befogenheter att begära in information direkt från en central motpart i tredjeland, där befogenheterna är mer ingripande för de motparter som anses systemviktiga. I vissa fall ska Esmas tillsynsbeslut godkännas på förhand av relevanta centralbanker. Enligt förslaget ska även få befogenhet att besluta om sanktioner för centrala motparter i ett tredjeland om de bryter mot bestämmelser i förordningen. Förslag från kommissionen om ändring av det liggande förslaget presenterade kommissionen ett förslag (KOM(2017) 539) som ändrar förslaget KOM(2017) 331 om ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland. Ändringen innebär att ytterligare uppgifter ges till det exekutivorgan inom som kommissionen föreslår ska bildas. Kommissionens principiella inställning är att ändrade förslag inte omfattas av subsidiaritetskontrollmekanismen, men kommissionen underställer dem ändå subsidiaritetskontroll om ändringen bedöms kunna påverka subsidiaritetsbedömningen (se C(2013) 4869). Detta fall är speciellt eftersom subsidiaritetsprövningen av det ursprungliga förslaget fortfarande pågår. Det är oklart hur kommissionen kommer att hantera det ändrade förslaget i förhållande till subsidiaritetskontrollmekanismen. Europeiska rekommendation om ändring i bankens stadgar Som en följd av kommissionens förslag har () lämnat en rekommendation till och rådet om ändring av artikel 22 i stadgan för Europeiska centralbankssystemet och (ECBS-stadgan). Ändringen syftar till att ge ECB behörighet att reglera clearingsystem och särskilt centrala motparter. Enligt ECB är ändringen nödvändig för att banken ska kunna genomföra de nya uppgifter som följer av kommissionens förslag. Den föreslagna ändringen av stadgan ger ECB behörighet att utfärda bindande rättsakter för att säkerställa effektiva och sunda clearingsystem för finansiella instrument. Ändringen ger ECB befogenhet att genomföra uppgifterna i kommissionens förslag. Ändringen innebär dessutom att ECB kan anta generella krav för centrala motparter som utför clearing av transaktioner som genomförs i euro. Det innebär i praktiken att ECB får möjlighet att kräva av centrala motparter som tillhandahåller clearing i euro att omlokalisera till eurozonen. Rekommendationen från ECB har inte kommit till utskottet för subsidiaritetsprövning, men tas ändå upp i detta sammanhang eftersom den har ett nära samband med kommissionens förslag. Kommissionens förslag till ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland Utskottets förslag i korthet beslutar att avge ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Prövning av subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna Subsidiaritetsprincipen regleras i artikel 5.3 i . Enligt artikeln ska unionen, på de områden där den inte har exklusiv befogenhet, vidta en åtgärd endast om och i den mån som målen för den planerade åtgärden inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås av medlemsländerna och därför, på grund av den planerade åtgärdens omfattning eller verkningar, bättre kan uppnås på unionsnivå. Enligt Lissabonfördraget ska de nationella parlamenten se till att subsidiaritetsprincipen följs. ska enligt 9 kap. 20 § riksdagsordningen pröva om ett utkast till lagstiftningsakt strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet kan begära att regeringen informerar utskottet om sin bedömning av subsidiaritetsprincipen i ett aktuellt förslag. Om minst fem av utskottets ledamöter anser att förslaget strider mot subsidiaritetsprincipen ska ett förslag till motiverat yttrande avges till kammaren, som sedan med sedvanliga majoritetsregler beslutar om ett motiverat yttrande ska lämnas till EU:s institutioner. Om utskottet (och högst fyra ledamöter har en annan uppfattning) anser att förslaget inte strider mot subsidiaritetsprincipen anmäler utskottet det i ett protokollsutdrag till kammaren. Enligt vad har uttalat (bet. 2015/16:KU5) innefattar subsidiaritetsprövningen ett visst mått av proportionalitetsbedömning. Av orden ”endast om och i den mån” anses framgå att subsidiaritetsprövningen innefattar ett proportionalitetskriterium och att det därav följer att den föreslagna åtgärden inte får gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå de eftersträvade målen med förslaget. Subsidiaritets- och proportionalitetsprinciperna i det aktuella ärendet Kommissionen konstaterar att Emirförordningens syfte inte i tillräcklig utsträckning kan uppnås enskilt av medlemsländerna, utan det kan uppnås bättre på EU-nivå. Kommissionen gör bedömningen att medlemsländerna på egen hand inte kan mildra 1) de systemrisker som skapas av sammankopplade och gränsöverskridande centrala motparter, 2) risken som uppstår genom divergerande nationell tillsynspraxis och 3) riskerna som centrala motparter i tredjeland kan innebära för EU:s finansiella stabilitet. Enligt kommissionen innebär förslaget att tillsynsramen för centrala motparter som är auktoriserade på EU-nivå effektiviseras, som det nationella offentligfinansiella ansvaret bevaras. Enligt kommissionen går förslaget inte längre än vad som är nödvändigt för att nå målet om att minska de systemrisker som kan skapas av centrala motparter i tredjeland. Kommissionen menar vidare att förslaget endast innebär riktade ändringar i Esmaförordningen och inte går längre än vad som krävs för att ska kunna utföra de uppgifter som fastställs i Emirförordningen. Regeringen har i faktapromemoria 2016/17:FPM115 samt vid överläggning med utskottet välkomnat att tillsynsarrangemangen för centrala motparter i EU och i tredjeland ses över. Regeringen bedömer dock att vissa delar av förslagen är för långtgående och strider mot subsidiaritetsprincipen. Regeringen anser att kravet på samtycke från och relevanta centralbanker i tillsynsarbetet skapar en ineffektiv struktur och går längre än vad som är nödvändigt för att nå målen med förslaget. Det finns i Emir- och Esmaförordningarna redan verktyg för att främja tillsynskonvergens, bl.a. genom de tillsynskollegier där behöriga myndigheter från olika medlemsländer ingår. har också, i vissa situationer, möjlighet att lösa tvister mellan myndigheter genom s.k. bindande medling. Regeringen bedömer att de föreslagna reglerna för godkännande av centrala motparter i tredjeland är i linje med subsidiaritetsprincipen. Däremot anser regeringen att kommissionen inte presenterat en tydlig konsekvensanalys av möjligheten att kräva omlokalisering av en central motpart till EU. Förslaget innebär att kraven på systemviktiga motparter i tredjeland ökar väsentligt, och regeringen ifrågasätter om det är proportionerligt. Regeringen är även tveksam till förslaget om att ge relevanta centralbanker de mandat som föreslås när det gäller tillsyn över centrala motparter. Regeringen anser dels att kommissionen inte motiverat de föreslagna befogenheterna, dels att befogenheterna är för vidsträckta. Utskottet är i grunden positivt till ändamålsenliga tillsynsarrangemang för centrala motparter i EU och i tredjeland. Givet att centrala motparter i EU och i tredjeland får en allt större vikt i det finansiella systemet kan det finnas skäl att se över regelverket för att främja tillsynskonvergens och minska riskerna för EU:s finansiella stabilitet. Utskottet anser dock i likhet med regeringen att kommissionens förslag innehåller bestämmelser som är alltför långtgående för att nå målen med förslaget. Kommissionens förslag innehåller uttryckliga krav på samtycke från och relevanta centralbanker i tillsynsarbetet. Utskottet anser att kravet på samtycke och processen för att nå dit skapar en ineffektiv tillsynsstruktur, och utskottet ifrågasätter om det leder till att målen med förslaget nås. Utskottet anser vidare att kommissionens förslag inte tar hänsyn till befintliga verktyg för att främja tillsynskonvergens inom EU. I tillsyns-kollegierna finns behöriga myndigheter från olika länder representerade som kan påverka de beslut som fattas. har också, i vissa situationer, möjlighet att lösa tvister genom s.k. bindande medling. Vidare noterar utskottet att kommissionens förslag om tillsyn över centrala motparter i tredjeland i praktiken innebär ett omlokaliseringskrav till EU för vissa systemviktiga centrala motparter belägna i tredjeland. Utskottet anser att det saknas en analys av konsekvenserna av införandet av ett lokaliseringskrav, en åtgärd som förefaller vara mycket långtgående. Kommissionen föreslår att relevanta centralbanker ges mandat i tillsynen över centrala motparter. Utskottet ställer sig tveksamt till detta och anser att kommissionen inte tillräckligt har motiverat behovet av dessa befogenheter. Utskottet ifrågasätter om de är nödvändiga för att nå målen med förslaget. Mot bakgrund av dessa invändningar anser utskottet att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. Utskottet noterar även att kommissionen under pågående subsidiaritets-prövning har lämnat ett förslag som ändrar det prövade förslaget om ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland. Utskottet konstaterar dock att detta inte påverkar utskottets ställningstagande i fråga om subsidiaritetsprincipen. Därmed föreslår utskottet att avger ett motiverat yttrande till , rådets och kommissionens ordförande med den lydelse som anges i bilaga 2. Utskottet noterar därutöver ECB:s rekommendation till ändring av artikel 22 i bankens stadgar och konstaterar att rekommendationen visar på en oönskad konsekvens av kommissionens förslag. Förteckning över prövade förslag KOM(2017) 331 Kommissionens förslag till ändring av förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland (KOM(2017) 331). Motiverat yttrande från riksdag har prövat kommissionens förslag till ändring av förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten) och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 vad gäller förfarandena för och de myndigheter som ska delta i auktorisationen av centrala motparter samt om kraven för godkännande av centrala motparter från tredjeland (KOM(2017) 331). är i grunden positiv till ändamålsenliga tillsynsarrangemang för centrala motparter i EU och i tredjeland. Givet att centrala motparter i EU och i tredjeland får en allt större vikt i det finansiella systemet kan det finnas skäl att se över regelverket för att främja tillsynskonvergens och minska riskerna för EU:s finansiella stabilitet. anser dock i likhet med regeringen att kommissionens förslag innehåller bestämmelser som är alltför långtgående för att nå målen med förslaget. Kommissionens förslag innehåller uttryckliga krav på samtycke från och relevanta centralbanker i tillsynsarbetet. anser att kravet på samtycke och processen för att nå dit skapar en ineffektiv tillsynsstruktur, och ifrågasätter också om de föreslagna åtgärderna leder till att målen med förslaget nås. anser vidare att kommissionens förslag inte tar tillbörlig hänsyn till befintliga verktyg för att främja tillsynskonvergens inom EU. I tillsyns-kollegierna finns behöriga myndigheter från olika länder representerade som kan påverka de beslut som fattas. har också, i vissa situationer, möjlighet att lösa tvister genom s.k. bindande medling. Vidare noterar att kommissionens förslag om tillsyn över centrala motparter i tredjeland i praktiken innebär ett omlokaliseringskrav till EU för vissa systemviktiga centrala motparter belägna i tredjeland. anser att det saknas en analys av konsekvenserna av införandet av ett sådant lokaliseringskrav, en åtgärd som för övrigt förefaller vara mycket långtgående. Kommissionen föreslår att relevanta centralbanker ges mandat i tillsynen över centrala motparter. ställer sig tveksam till detta och anser att kommissionen inte tillräckligt har motiverat behovet av dessa befogenheter. ifrågasätter om de är nödvändiga för att nå målen med förslaget. Mot bakgrund av dessa invändningar anser att kommissionens förslag strider mot subsidiaritetsprincipen. noterar även att kommissionen under pågående subsidiaritetsprövning har lämnat ett förslag som ändrar det prövade förslaget om ändrade regler för tillsyn över centrala motparter i EU och i tredjeland. bedömer dock att den föreslagna ändringen inte påverkar ställningstagande i fråga om subsidiaritetsprincipen. noterar därutöver ECB:s rekommendation till ändring av artikel 22 i bankens stadgar och konstaterar att rekommendationen visar på en oönskad konsekvens av kommissionens förslag. [1] OTC-derivat är värdepapper, t.ex. terminer eller optioner, som handlas bilateralt över disk (over the counter) vid sidan av erkända handelsplatser, t.ex. börser. [2] Det finns 17 centrala motparter inom EU i 12 olika medlemsländer. har en central motpart, . Svenska motparter nyttjar även clearingtjänster i främst och . [3] Relevanta centralbanker är de centralbanker som ger ut de huvudsakliga valutor som clearas i den centrala motparten. [4] Tre representanter från , en från kommissionen och en från ECB. [5] Beslut om likvärdighet innebär att kommissionen fastställt att den rättsliga och tillsynsmässiga ramen för den centrala motparten i tredjelandet är likvärdig med de krav på centrala motparter som ställs i Emirförordningen. Kommissionen fattar beslutet i form av en genomförandeakt.