bet · H401UbU19 · 2017-04-27 00:00:00 — Regeringen fattade beslut om att bredda Samverkan för bästa skola till att, utöver och motsvarande skolformer samt gymnasie- och gymnasiesärskolan, även innefatta förskolan och förskoleklassen (U2017/00301/S). ska följa upp satsningen och redovisa hur genomförandet av uppdraget fortlöper. Regeringen har vidare tillsatt skolkommission (dir. 2015:35) som ska lämna förslag som syftar till höjda kunskapsresultat, förbättrad kvalitet i undervisningen och en ökad likvärdighet i skolan. I skolkommissionens delbetänkande (SOU 2016:38) redovisar kommissionen bl.a. en långsiktig plan med utvecklingsområden, som enligt kommissionen utgör en sammanhållen reformstrategi för att råda bot på skolsystemets systemsvagheter. I skolkommissionens delbetänkande redogörs för kommissionens överväganden inför dess kommande arbete med slutbetänkandet. Slutbetänkandet ska redovisas (dir. 2016:86). För att garantera att elever som riskerar att inte uppnå kunskapskraven upptäcks tidigt och får adekvat stöd har Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti i sitt betänkande På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59) föreslagit en åtgärdsgaranti i förskoleklassen och i årskurs 1 och 3 i och sameskolan samt i årskurs 1 och 4 i specialskolan. Den föreslagna åtgärdsgarantin kan inte garantera att alla elever lär sig läsa, skriva och behärska grundläggande matematik utan garanterar att elever med behov av stöd upptäcks tidigt och får adekvata stödåtgärder. Betänkandet har remissbehandlas och bereds av (). Utskottet kan konstatera att ett flertal yrkanden behandlar de sjunkande resultaten i skolan och olika åtgärder för att komma till rätta med problemen, exempelvis större möjligheter att gå om en årskurs, utökad undervisningstid, nivågruppering av matematikundervisningen och examinationer utformade för att mäta elevers kunskapsresultat kopplat till målen i . Utskottet är medvetet om att den svenska har visat sjunkande resultat. Det framgår av de internationella studierna som mäter resultatutvecklingen i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. PISA-undersökningen visade den största nedgången någonsin för del och innebar att låg under OECD-genomsnittet i alla tre kunskapsområdena. Utskottet kan dock konstatera att den senaste PISA-undersökningen visar att fler elever lär sig mer. Trenden verkar ha vänt och kunskapsnivåerna ökar. När det gäller frågan om pojkars sämre prestationer i skolan kan utskottet även konstatera att 2015 visar att svenska pojkar och flickor presterar på samma nivå i naturvetenskap och matematik men att resultatskillnaderna mellan könen i läsförståelse har minskat sedan 2012. Utskottet anser att det är glädjande och ett bevis på att det arbete som rektorer, lärare och elever gör har gett resultat. Utskottet anser dock att det kvarstår stora utmaningar för att behålla och ytterligare förbättra kunskapsresultaten i skolan även om nu har placerat sig över OECD-genomsnittet i den senaste PISA-undersökningen (2015). Utskottet vill därför inledningsvis uppmärksamma det breda perspektiv som regeringen har för att höja kunskapsresultaten i skolan och höja likvärdigheten. Regeringen har vidtagit och vidtar en rad åtgärder för att säkerställa att tidiga insatser görs i skolan och att alla elever ska utvecklas så långt som möjligt. Det handlar bl.a. om att alla elever ska få den undervisningstid de har rätt till och att det är ett viktigt steg för en jämlik skola att fler elever klarar och att ingen lämnas efter. Utskottet välkomnar därför propositionen om en stadieindelad timplan som ska säkerställa att alla elever får den undervisningstid de har rätt till och därmed öka jämlikheten i skolan (prop. 2016/17:143). Utskottet vill även lyfta fram de initiativ som regeringen tagit för att stärka elevernas kunskapsutveckling, bl.a. de insatser som görs inom ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen, insatserna inom Samverkan för bästa skola och skolkommission. Vidare vill utskottet uppmärksamma den åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik som Utredningen om en läsa-skriva-räkna-garanti föreslår i sitt betänkande (SOU 2016:59). Utskottet anser att regeringens åtgärder är väl avvägda. När det gäller frågor om matematikundervisningen vill utskottet upplysa om att regeringen utökade undervisningstiden i matematik i med sammanlagt (prop. 2012/13:64, bet. 2012/13:UbU16, rskr. 2012/13:99 och prop. 2015/16:149, bet. 2015/16:UbU21, rskr. 2015/16:256). När det sedan gäller förläggningen av den utökade undervisningstiden föreslår regeringen i proposition 2016/17:143 En stadieindelad timplan i och närliggande frågor att den ska ges ett bemyndigande att meddela föreskrifter om fördelningen av undervisningstiden i (timplanen). Utskottet kan konstatera att regeringen har aviserat en ytterligare utökning av undervisningstiden i matematik i högstadiet fr.o.m. , med en minskning av undervisningstiden i elevens val i motsvarande grad (prop. 2016/17:1 utg.omr. Enligt uppgift från pågår det där ett arbete med ändringar i skolförordningen (2011:185) i enlighet med vad som föreslås i promemorian En stadieindelad timplan i och andra närliggande frågor. Förordningsändringarna avser utökad undervisningstid i matematik i högstadiet och planeras – under förutsättning att beslutar i enlighet med regeringens förslag i proposition 2016/17:143 – beslutas och träda i kraft . Utskottet välkomnar en sådan utökning av undervisningstiden i matematik. Utskottet vill när det gäller frågan om elevers möjlighet att gå om en årskurs påminna om den gällande regleringen på området och de åtgärder som beskrivits ovan som pågår för att förbättra kunskapsresultaten i skolan. När det sedan gäller yrkandet om en flexibel skolstart vill utskottet framhålla att skollagen tillåter uppskjuten skolplikt genom att ett barn får börja fullgöra sin skolplikt först det kalenderår när barnet fyller om det finns särskilda skäl. Skollagen ger även möjlighet för barn att redan höstterminen det år när barnet fyller jämställas med skolpliktiga barn i fråga om rätten att börja skolan om barnets vårdnadshavare begär det hos hemkommunen. Utskottet finner inga skäl att föreslå någon ändrad reglering inom dessa områden. Utskottet anser med det anförda att det inte finns skäl att tillstyrka motionerna 2016/17:502 (M), 2016/17:577 (S) yrkande 1, 2016/17:835 (SD) yrkande 26, 2016/17:951 (S) yrkande 2, 2016/17:1361, 2016/17:1378 (SD), 2016/17:1385 (SD), 2016/17:1896 (S), 2016/17:2251 (M), 2016/17:3040 (M) yrkande 1, 2016/17:3045 (M) yrkandena 3 och 4, 2016/17:3346 (KD) yrkande 14, 2016/17:3372 (M) yrkande 35 och 2016/17:3389 (M) yrkande 34. Ansvars- och resursfördelningen i skolväsendet Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om ansvars- och resursfördelningen i skolväsendet. Jämför reservationerna 6 (M) och 7 (KD). I kommittémotion 2016/17:3040 av m.fl. (M) yrkande 2 anser motionärerna att det behövs en ansvarsutredning för att säkerställa att styrkedjan i svensk skola förtydligas. I uppdraget ska det tydligt framgå vilket ansvar som ligger på respektive nivå i det svenska skolsystemet. Motion 2016/17:680 av (M) behandlar behovet av att kvalitetssäkra statistik och utvärderingskriterier för skolgång för nyanlända elever så att rätt resurser hamnar i rätt skola. Motionären påpekar att den statistik och de kriterier som används för utbetalning av statligt stöd till kommuner för nyanländas skolgång inte stämmer överens med verkligheten. I kommittémotion 2016/17:2659 av m.fl. (KD) yrkande 12 framhåller motionärerna att det behövs ökad flexibilitet med bibehållen kvalitet inom skolväsendet på landsbygden. Motionärerna anser att kommunerna bör ges ökade möjligheter att skapa flexibla lösningar för att uppfylla skolplikten, exempelvis skolundervisning för mindre barn med lång resväg. I partimotion 2016/17:3383 av m.fl. (KD) yrkande 3 anser motionärerna att det ska genomföras en satsning på skolorna i de mest utsatta områdena. Kommunerna ska ha ansvar för att minska klassernas storlek och för att rekrytera de bästa och mest motiverade lärarna genom att erbjuda högre lön. Gällande rätt och pågående arbete Skolväsendet omfattar skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning och särskild utbildning för vuxna. I skolväsendet ingår också fritidshemmet. Obligatoriska skolformer är grundskola, grundsärskola, specialskola och sameskola (1 kap. 1 § skollagen). och regeringen har ett övergripande nationellt ansvar för skolväsendets resultat och utveckling. Staten anger nationella mål, krav och riktlinjer för verksamheterna i skollagen (2010:800), läroplanerna och andra författningar. Staten ansvarar för tillsyn, statlig kvalitetsgranskning samt nationell uppföljning och utvärdering genom de statliga förvaltningsmyndigheterna inom området (och Skolinspektionen). I 2 kap. skollagen finns bestämmelser om huvudmän och ansvarsfördelning inom skolväsendet. Inom skolväsendet är staten huvudman för specialskolan och sameskolan. Kommunerna, i vissa fall landstingen, och enskilda kan vara huvudmän för övriga skolformer (förskolan, förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan, gymnasiesärskolan och fritidshemmet). När kommunen är skolhuvudman är det kommunfullmäktige som är mottagare av statens uppdrag och som enligt kommunallagen (1991:900) och skollagen ska utse en eller flera nämnder för att fullgöra det statliga skoluppdraget. Huvudmannen ansvarar för att utbildningen genomförs i enlighet med bestämmelserna i skollagen, föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Det innebär att huvudmännen ansvarar för att inom regelverkets ramar bedriva och organisera sin verksamhet så att målen nås. I skollagen framgår också det ansvar som rektorer och förskolechefer har för ledningen av utbildningen (2 kap. 9–12 §§ skollagen). Den största delen av verksamheterna inom skolväsendet bedrivs av kommunerna och finansieras dels med kommunala skatteintäkter, dels med statsbidrag som beslutas av efter förslag från regeringen i budgetpropositionen. Statsbidragen kan vara generella eller riktade. De generella statsbidragen finns inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna, som bereds av finansutskottet, och de riktade statsbidragen finns inom bl.a. utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning, som bereds av utbildningsutskottet. Därutöver ersätts kommunsektorn för ökade kostnader till följd av reformer inom utbildningsområdet i enlighet med den kommunala finansieringsprincipen. Sådana ersättningar finns också inom utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommunerna. Kommunerna fördelar resurser för utbildning inom skolväsendet dels till sina egna förskole- och skolenheter, dels till andra huvudmän enligt särskilda bestämmelser om bidrag till fristående verksamheter, interkommunal ersättning och ersättning till statliga skolor. Enligt 2 kap. 8 a § skollagen ska kommuner fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Paragrafen omfattar fördelning av resurser såväl till kommunernas egna verksamheter som till enskilda huvudmän. Det är alltså förutsättningarna och behoven som ska vara styrande vid resursfördelningen. Bestämmelsen reglerar inte närmare hur resurserna ska fördelas, men anger att de ska fördelas utifrån dessa grunder (prop. 2013/14:148, bet. 2013/14:UbU21, rskr. 2013/14:292). Bidraget till fristående verksamheter, dvs. verksamheter med enskild huvudman, består av ett grundbelopp och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Grundbeloppet ska bestämmas efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelningen av resurser till den egna verksamheten – den s.k. likabehandlingsprincipen (10 kap. 37–39 §§, 16 kap. 53 § och 17 kap. 32 § skollagen). Den förra regeringen tillsatte , som bl.a. hade i uppdrag att kartlägga hur budgeteringen och redovisningen går till i kommuner och hos enskilda huvudmän för fristående skolor, med syftet att en jämförbar ekonomisk information på skolenhetsnivå skulle kunna presenteras (dir. 2014:126). Utredningen lämnade sitt slutbetänkande (SOU 2016:66). I betänkandet föreslår utredningen bl.a. att särskilda regler ska införas för fristående skolor inriktade på elever som har ett så omfattande behov av särskilt stöd att tilläggsbelopp ska lämnas. Betänkandet har remitterats, med sista svarsdatum . förordar i sitt delbetänkande Samling för skolan – Nationella målsättningar och utvecklingsområden för kunskap och likvärdighet (SOU 2016:38) en starkare statlig styrning av skolans finansiering för att uppnå kvalitet och likvärdighet. Kommissionen arbetar inför slutbetänkandet med två alternativa modeller: dels en nationellt bestämd resursfördelningsmodell som utifrån elevsammansättningen anger en lägsta nivå för varje kommuns resurstilldelning för undervisning och elevhälsa, dels ett nytt sektorsbidrag för skolan. Modellerna innebär också att elevernas socioekonomiska bakgrund får större betydelse för kommunernas ersättning till de fristående skolorna. Slutbetänkandet ska redovisas (dir. 2016:86). Extra resurser till kommunerna De 46 kommuner som tagit emot störst andel nyanlända barn och ungdomar tilldelades 2015 för att stötta utbildningsverksamheten i kommunen. , som har i uppdrag att fördela bidraget, har fördelat det proportionellt mot antalet asylsökande/kommunplacerade barn i respektive kommun. Summorna varierar mellan ca 1,2–9,. Regeringen har även initierat ett resurstillskott om totalt till kommuner, landsting och civilsamhället som var avsett att användas (prop. 2015/16:47 Extra ändringsbudget ). Detta kunde också användas för att upprätthålla och förbättra mottagandet av nyanlända barn och elever. beviljade åtta kommuner som tagit emot många nyanlända barn och ungdomar i förhållande till sitt totala elevantal sammanlagt . Pengarna skulle stötta utbildningsverksamheten i kommunerna. I 2 kap. skollagen finns bestämmelser om ledningen av utbildningen. Enligt 2 kap. 9 § skollagen ska det pedagogiska arbetet vid en skolenhet ledas och samordnas av en rektor. Det pedagogiska arbetet vid en förskoleenhet ska ledas och samordnas av en förskolechef. Dessa ska särskilt verka för att utbildningen utvecklas. Det är rektorn och förskolechefen som beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Rektorn och förskolechefen fattar i övrigt de beslut och har det ansvar som framgår av särskilda föreskrifter i skollagen eller andra författningar. Rektorn och förskolechefen får ge i uppdrag åt en anställd eller en uppdragstagare vid förskole- eller skolenheten som har tillräcklig kompetens och erfarenhet att fullgöra enskilda ledningsuppgifter och besluta i frågor som ankommer på rektorn eller förskolechefen, om inte annat anges (2 kap. 10 § skollagen). Regeringen tog 2015 (prop. 2014/15:1 utg.omr. 16 avsnitt 9.1) initiativ till en nationell samling för läraryrket, inom vilken arbetsmarknadens parter på skolans område arbetar tillsammans för att göra läraryrket mer attraktivt. Mot bakgrund av diskussionerna inom den nationella samlingen för läraryrket tillsatte regeringen en särskild utredare som ska lämna förslag som syftar till att ge lärare, förskollärare, rektorer och förskolechefer bättre förutsättningar att utföra sina uppdrag (dir. 2016:76). Vissa delar av uppdraget, som bl.a. avser om förskolechefer i förskolan bör benämnas rektorer i skollagen, ska redovisas . Uppdraget i övrigt ska redovisas . Utskottet kan inledningsvis konstatera att regeringen avser att på flera sätt utveckla styrningen av myndigheter (prop. 2016/17:1 utg.omr. Regeringen anser bl.a. att detaljstyrningen bör minska till förmån för en mer strategisk styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. Inriktningen är att skapa bästa möjliga förutsättningar för den offentliga förvaltningen att förverkliga regeringens politik. När det gäller har bl.a. Statskontoret visat på behovet av att minska detaljeringsnivån i regeringens styrning (Statskontorets rapport av , 2015:16). Utskottet kan vidare konstatera att generella statsbidrag bör vara utgångspunkten när staten förmedlar pengar till kommunerna, även om det finns tillfällen när riktade bidrag är lämpliga att använda. Läget inom skolväsendet är sådant att det finns behov av riktade statsbidrag. Utskottet vill i sammanhanget upplysa om att utskottet med intresse följer upp de riktade statsbidragen inom skolområdet (se bet. 2015/16:UbU1 och 2016/17:UbU1). De riktade statsbidragen är i sig ett symtom på den oklara styrkedja som bl.a. identifierat (in – An Perspective). Utskottet vill framhålla att regeringen därför har tillsatt skolkommission som kan bidra till att långsiktigt minska behoven av de många riktade statsbidrag som finns på området. Regeringen arbetar också kontinuerligt för att uppnå en strategisk användning av statsbidragen och med att fortsätta förbättra styrningen inom skolans område. Utskottet gör liksom regeringen bedömningen att detta kommer att öka den samlade effekten av statens satsningar och på så sätt bidra till en bättre skola för alla elever (prop. 2016/17:1 utg.omr. Utskottet vill även påminna om det ansvar som kommunerna har enligt skollagen att fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov och att resurserna ska fördelas såväl till kommunernas egna verksamheter som till enskilda huvudmän. När det gäller frågan om hur det statliga stödet fördelas av till nyanländas skolgång vill utskottet i enlighet med vad som anförs ovan betona vikten av att minska detaljeringsnivån i regeringens styrning av myndigheter till förmån för en styrning som kännetecknas av tillit och förtroende. Utskottet ser inga skäl att föregripa regeringens arbete i fråga om ansvars- och resursfördelningen och avstyrker med det anförda motionerna 2016/17:680 (M), 2016/17:2659 (KD) yrkande 12, 2016/17:3040 (M) yrkande 2 och 2016/17:3383 (KD) yrkande 3. Utskottets förslag i korthet avslår motionsyrkanden om ett aktivt skolval och placering vid skolenhet. Jämför reservationerna 8 (M, C, L, KD) och 9 (V). I partimotion 2016/17:3372 av m.fl. (M) yrkande 38, partimotion 2016/17:3389 av m.fl. (M) yrkande 8 och kommittémotion 2016/17:3070 av m.fl. (L, M, C, KD) yrkande 2 begär motionärerna att det ska införas en rätt till ett aktivt skolval i samtliga kommuner i . Motionärerna värnar det fria skolvalet och anser att valfriheten är en rättighet som alla elever ska garanteras. För att det aktiva skolvalet ska bli möjligt för alla bör informationsinsatserna öka och jämförelser mellan skolorna bli tydliga. Även i kommittémotion 2016/17:2954 av i m.fl. (C) yrkande 26 begär motionärerna att det ska införas ett aktivt skolval. Motionärerna anser att det är viktigt att det blir lättare att söka till olika skolor och att föräldrar kan få stöd i detta, speciellt föräldrar som inte har svenska som modersmål. Informerade val har enligt motionärerna visat sig vara av stor betydelse när många nyanlända elever börjar i den svenska skolan. Vidare begärs i motion 2016/17:1944 av (M) att det ska införas ett aktivt skolval. Motionären framhåller att elever och vårdnadshavare kommer att göra ännu mer genomtänkta val om det införs ett aktivt skolval och att skolor kommer att profilera sig tydligare, vilket kommer att öka mångfalden. I partimotion 2016/17:1988 av m.fl. (V) yrkande 4 anser motionärerna att regeringen bör återkomma till med ett förslag om att en kommun ska få göra undantag från bestämmelserna om placering enligt vårdnadshavarnas önskemål nära hemmet om det finns särskilda skäl med hänsyn till kommunens mottagande av nyanlända elever eller andra elever som varit bosatta i landet . Bakgrund och gällande rätt Möjlighet att välja skola överlämnade regeringen propositionen Valfrihet i skolan till , som beslutade att införa en möjlighet för elever och föräldrar att välja skola (prop. 1992/93:230, bet. 1992/93:UbU17, rskr. 1992/93:406). blev det möjligt för eleverna att välja en annan skola än den som låg närmast. Det gick att välja en skola både i och utanför hemkommunen. Enligt 10 kap. 25 § skollagen (2010:800) har en elev rätt att bli mottagen i en grundskola som anordnas av en annan kommun än den som ska svara för elevens utbildning, om eleven med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få gå i den kommunens grundskola. Särskilda skäl kan vara bl.a. mobbning och andra allvarliga konfliktsituationer. Prövningen ska göras av den kommun där barnet önskar fullgöra sin utbildning. Hemkommunens inställning i frågan om ersättning för mottagandet är utan betydelse i frågan om barnet ska tas emot eller inte (se prop. 2009/10:165 s. 737). Att elever ska ha nära till skolan regleras i 10 kap. 29 § skollagen. I bestämmelsen sägs att varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt för eleverna från kommunikationssynpunkt. I 10 kap. 30 § skollagen anges att en elev ska placeras vid den av kommunens skolenheter där elevens vårdnadshavare önskar att eleven ska gå. Om den önskade placeringen skulle medföra att en annan elevs berättigade krav på placering vid en skolenhet nära hemmet åsidosätts, ska dock kommunen placera eleven vid en annan skolenhet inom sin grundskola. I bestämmelsen sägs också att kommunen i annat fall endast får frångå elevens vårdnadshavares önskemål om den önskade placeringen skulle medföra betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter för kommunen eller om det är nödvändigt med hänsyn till övriga elevers trygghet och studiero. Fristående skolors skyldighet att vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen är föreskriven i lag (t.ex. 10 kap. 35 § skollagen). Vid urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som har fler sökande än det finns platser får en huvudman för en sådan skola, som använder anmälningstid som en urvalsgrund, välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. I den särskilda kvoten får bara de elever ingå som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret (se förordningen [2016:910] om särskild kvot för fristående skolor). regleras i 29 kap. 19 § skollagen att kommuner är skyldiga att informera vårdnadshavare och elever om utbildningar som erbjuds i eller av kommunen och om riksrekryterande utbildningar. Informationen ska utformas enligt 6 kap. 8 a § andra stycket kommunallagen (1991:900), dvs. vara saklig, relevant, jämförbar, lättförståelig och lättillgänglig. Bestämmelsen i kommunallagen syftar till att säkerställa att allmänheten ges god information om de valmöjligheter som finns när enskilda kan välja en särskild utförare av nämndens tjänster. En skolhuvudman är vidare enligt 29 kap. 19 a § skollagen skyldig att lämna sådana uppgifter om verksamhetens organisation och ekonomiska förhållanden till som behövs för allmänhetens insyn. Bestämmelserna tillämpas på utbildningar som påbörjats efter (prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). har haft regeringens uppdrag att utveckla och driftsätta ett nytt informationssystem (se bl.a. regleringsbrev ). I förordningen (2015:195) om ett nationellt informationssystem för skolväsendet har regeringen beslutat vilka uppgifter ska publicera på webbplatsen. I förordningen framgår bl.a. att informationssystemet för varje skolenhet i förskoleklassen, och gymnasieskolan ska innehålla en uppgift om hur många lärare det finns i förhållande till antalet elever, andel legitimerade lärare, tillgång till speciallärare eller specialpedagog, förelägganden från Skolinspektionen och huvudmannens juridiska form.