bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — bör särskilt granska det faktum att regeringen använder en tematisk indelning för resultatredovisningen och en annan för politikens inriktning och hur det påverkar möjligheterna att göra en meningsfull resultatuppföljning. Till grund för granskningen har legat bl.a. en promemoria som upprättats inom , bilaga A1.3.2. Regeringens resultatredovisning när det gäller utgiftsområde 7 Internationellt bistånd beslutade att målet för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd ska vara att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck (prop. 2013/14:1 utg.omr. 7, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:127). I budgetpropositionen delades politikens inriktning upp i sex tematiska områden (prop. 2014/15:1 utg.omr. 7 s. 14). Områdena presenterades första gången (skr. 2013/14:131, bet. 2013/14:UU20). De tematiska områdena har därefter utvidgats något, och i budgetpropositionen delades resultatredovisningen upp i åtta tematiska områden. konstaterade i sin behandling av budgetpropositionen att det pågått en dialog mellan och regeringen om hur regeringens resultatredovisning ska kunna förbättras (bet. 2014/15:UU2 s. 14). Utskottet välkomnade regeringens ansträngningar att presentera utförliga resultatredovisningar såväl för det multi- och bilaterala biståndet som för EU-biståndet inom de sex tematiska områdena. En nackdel med resultatredovisningen var dock enligt utskottet att det inte framgick hur de anslagna medlen fördelades på de olika tematiska områdena. Utskottet underströk i denna del betydelsen av att resultaten redovisas på ett sådant sätt att det går att följa kopplingen mellan mål, gjorda insatser, uppnådda resultat och regeringens anslagsförslag. Vidare instämde utskottet i regeringens bedömning att en relevant resultatredovisning ska bygga på förtroende, dialog och lärande. Både bra och dåliga resultat bör lyftas fram, analyseras och ligga till grund för beslut om den fortsatta inriktningen. Även regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 7 i budget-propositionen analyserades av utrikesutskottet (bet. 2015/16:UU2 s. 11 f.). Utskottet underströk på nytt att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag. Vidare betonade utskottet att de resultatindikatorer som används bör spegla utvecklingen av resultaten, inte omvärldsförändringar eller insatser, och att de bör redovisas med längre tidsintervall där det är relevant. Utskottet konstaterade att regeringens resultatredovisning hade utvecklats jämfört med föregående år. Utskottet välkomnade bl.a. att det fanns en omfattande omvärldsanalys och att denna analys, tillsammans med erfarenheterna från det svenska biståndssamarbetet, utgjorde grunden för regeringens förslag till prioriteringar inom det svenska utvecklingssamarbetet. Utskottet instämde i regeringens bedömning att insatserna inom utgiftsområdet måste svara upp mot förändringarna i omvärlden. underströk utskottet på nytt vikten av att både bra och dåliga resultat lyfts fram, analyseras och ligger till grund för beslut om den fortsatta inriktningen inom ramen för såväl budgetfördelning som utveckling av strategier. Utskottet noterade att bedömningen av resultat inom de tematiska områdena även detta år i huvudsak grundade sig på redovisningar i form av indikatorer och exempel på resultat, vilket försämrar möjligheterna att följa resultaten av utvecklingssamarbetet på en övergripande nivå. Utskottet ansåg vidare att analysarbetet försvårades av att fördelningen av medel till de tematiska områdena inte redovisades i budgetpropositionen. Utskottet delade regeringens sammanfattande bedömning att utvecklingssamarbete hade haft goda resultat inom samtliga tematiska områden som regeringen valt att fokusera på och att de resultat som uppnåtts hade bidragit till att uppnå det övergripande målet för utgiftsområdet. I budgetpropositionen redovisade regeringen bl.a. de resultat som hade uppnåtts i verksamheten i förhållande till målet för utgiftsområde 7 (prop. 2016/17:1 utg.omr. 7 s. 14 f.). Regeringen delade upp resultatredovisningen i följande tematiska områden: – ökad jämställdhet och stärkt egenmakt för kvinnor och flickor – förbättrad miljö, begränsad klimatpåverkan och stärkt motståndskraft mot miljöpåverkan, klimatförändringar och naturkatastrofer – stärkt demokrati och ökad respekt för mänskliga rättigheter – förbättrade möjligheter för fattiga människor att bidra till och dra nytta av ekonomisk utveckling – stärkt utbildning och forskning – förbättrad grundläggande hälsa – värnad mänsklig säkerhet och frihet från våld – räddade liv, lindrad nöd och upprätthållen mänsklig värdighet. Till grund för resultatredovisningen låg enligt regeringen framför allt myndigheters och multilaterala organisationers årsrapporter och årsredo-visningar, svenska och internationella utvärderingar, revisioner och analyser samt forskning. Regeringen framhöll vidare att uppföljningen i så stor utsträckning som möjligt skulle utgå från samarbetsländernas system för insamling och sammanställning av resultat och statistik och att det behövdes mer arbete med uppföljning och utvärdering för att följa resultaten av utvecklingssamarbetet på en övergripande nivå. Det krävdes dessutom enligt regeringen arbete för att säkerställa att det finns könsspecifika indikatorer inom såväl det bilaterala som det multilaterala utvecklingssamarbetet. Regeringens resultatredovisning för utgiftsområde 7 i budgetpropositionen analyserades av utrikesutskottet (bet. 2016/17:UU2 s. 11 f.). framhöll att syftet med analysen var att bilda ett underlag för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. konstaterade inledningsvis att utskottet i de två senaste budgetbetänkandena (bet. 2014/15:UU2 och 2015/16:UU2) hade understrukit att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag. Detta är enligt utskottet nödvändigt för att kunna göra prioriteringar i beredningen av regeringens budgetförslag och för att genomföra arbetet med uppföljning och utvärdering i enlighet med regeringsformen. Utskottet betonade också att de resultatindikatorer som används bör spegla utvecklingen av resultaten, inte omvärldsförändringar eller insatser, och att de bör redovisas med längre tidsintervall där det är relevant. Därutöver noterade utskottet att bedömningen av resultat inom de tematiska områdena även detta år i huvudsak grundade sig på redovisningar i form av indikatorer och exempel på resultat, vilket försämrade möjligheterna att följa resultaten av utvecklingssamarbetet på en övergripande nivå. Dessutom försvårades enligt utskottet analysarbetet av att fördelningen av medel till de tematiska områdena inte redovisades i budgetpropositionen. Utskottet noterade att regeringen visserligen hade redovisat en indikativ fördelning av medel till anslagsposter för ett anslag, men eftersom dessa anslagsposter inte följde de tematiska områden som valts för resultatuppföljning var det svårt att följa kopplingen mellan resultatredovisningen och regeringens anslagsförslag. Vidare underströk utskottet på nytt vikten av att både bra och dåliga resultat lyfts fram i resultatredovisningen, analyseras och ligger till grund för beslut om den fortsatta inriktningen inom ramen för såväl budgetfördelning som utveckling av strategier. Utskottet konstaterade att möjligheterna att se på vilket sätt resultatanalysen påverkat politikens inriktning begränsades av att regeringen använde en tematisk indelning för resultatredovisningen och en annan för politikens inriktning. Det framgick av statsrådet föredragning för utskottet att regeringen avsåg att presentera ett policyramverk för det svenska utvecklingssamarbetet i en skrivelse till . Utskottet stod fast vid sin tidigare uppfattning (bet. 2015/16:UU2) att det skulle underlätta arbetet med resultatuppföljning och resultatanalys om regeringen redan i skrivelsen om policyramverket diskuterade principer för resultatuppföljning och resultatredovisning. Utskottet delade regeringens sammanfattande bedömning att utvecklingssamarbete hade bidragit till att uppnå det övergripande målet för utgiftsområdet. Utskottet var inte berett att tillstyrka några motionsyrkanden med förslag till hur resultaten borde mätas och påverka biståndets inriktning och avstyrkte därför motionerna. förslag till riksdagsbeslut i denna del var att skulle avslå nämnda motionsyrkanden. I denna del finns i betänkandet två reservationer (M, SD). beslutade i enlighet med utskottets förslag (rskr. 2016/17:95). besvarade statsrådet en skriftlig fråga om när hon avser att lämna en budget som går att följa upp till (svar på fråga 2016/17:555). Av svaret framgår följande: Resultatredovisningen utgick från av fastställt mål samt politikens inriktning i BP 15. Under åtta tematiska rubriker redovisades kortfattat mål och verksamhetsinriktning, genomförande, utveckling mot förväntade strategiresultat, exempel på resultat från insatser samt en kort analys. Den finansiella redovisningen omfattade även utfall per tematiskt område. , även under tidigare regeringar, har resultatredovisningen för utgiftsområde 7 varit huvudsakligen tematisk. Regeringen har ansett att detta ger det bästa underlaget för utskottets behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. Resultatinformation på insats-, strategi- och organisationsnivå finns tillgänglig i myndigheters och organisationers årsrapporter, i projektrapporter och utvärderingar samt strategirapporter. Det finns utmaningar vad gäller biståndets uppföljningsbarhet, t.ex. möjligheten att knyta förändring i samarbetsländerna till just svenska insatser och förutsättningarna att aggregera resultat givet den mångfald av insatser som finns och bör finnas inom biståndet. Ytterligare en utmaning i den årliga rapporteringen ligger i att biståndet styrs av fleråriga strategier för vilka resultat måste ses långsiktigt. Detta är välkända problem som inte har sin grund i budgetens utformning och som återfinns inom många politikområden. För att möta dessa utmaningar pågår ett kontinuerligt arbete på alla nivåer för att stärka utvärdering, uppföljning och återrapportering; inom såväl som på Sida och på samarbetsorganisationer. Regeringen driver frågorna om uppföljning och effektivitet gentemot multilaterala organisationer, t.ex. inom Utstein group där var ordförandeland , och inom EU. Arbete med att, i linje med utrikesutskottets önskemål, lämna en resultatskrivelse avseende det multilaterala biståndet pågår. Framgent kommer det beslutade policyramverket att vara en viktig utgångspunkt i regeringens budget- och resultatarbete. Regeringen är också aktivt pådrivande för de internationellt överenskomna principerna för utvecklingseffektivitet: ägarskap, resultatfokus, inklusive partnerskap, transparens och ansvarsutkrävande. Utvecklingssamarbetet ska ta sin utgångspunkt i samarbetsländernas egna utvecklingsplaner, mål och indikatorer. Här finns en tydlig linje från Paris-deklarationen och till slutdokumentet från högnivåmötet i (Global Partnership for Effective Development Cooperation) där jag deltog och där hade en internationellt erkänd roll. En kontextanpassning av utvecklingssamarbetet får konsekvenser för givarländernas styrning och uppföljning som det gör utvecklingssamarbetet mer effektivt. Vi vill se inte bara en bra resultatredovisning utan framför allt verkliga och hållbara resultat i samarbetsländerna. Regeringen har gärna en fortsatt dialog med utskottet kring uppföljning av biståndet och resultatredovisningen i budgeten, utifrån de utmaningar och möjligheter som både regeringen och utskottet konstaterat. Budgetarbetet och regeringens resultatredovisning Enligt 9 kap. 5 § första stycket riksdagsordningen ska regeringen lämna en proposition med förslag till statens inkomster och utgifter för det kommande budgetåret (budgetproposition). Budgetåret sammanfaller med kalenderår. Av 10 kap. 3 § budgetlagen (2011:203) följer att regeringen i budgetpropositionen ska lämna en redovisning av de resultat som har uppnåtts i verksamheten i förhållande till de mål som har beslutat. Redovisningen ska vara anpassad till utgiftsområdena. I förarbetena till budgetlagen framhålls att resultatinformationen bör utformas som ett underlag för beslut och att resultatredovisningen bör utvecklas framför allt på områden som rör stora belopp eller där eftersträvade samhällseffekter är särskilt betydelsefulla (prop. 2010/11:40 s. 100 f.). Resultatredovisningen bör avse effekterna av statens verksamhet och de bidrag som insatserna har inneburit i förhållande till de mål har beslutat om. Det har dock inte ansetts lämpligt att i lag reglera den närmare utformningen av resultatinformationen och på vilken nivå den bör lämnas inom respektive utgiftsområde, med hänvisning till att det bör finnas utrymme för regeringen och att utveckla verksamhetsanpassade former för detta över tiden. I förarbetena betonas att bestämmelsen självfallet inte utesluter att resultatredovisningar lämnas även i andra sammanhang. Det anförs tvärtom att det kan vara naturligt att regeringen redovisar fördjupade analyser av olika verksamheter i skrivelser och i särpropositioner. Det framhålls också att även kan begära resultatinformation för olika verksamheter när behov finns. I budgetpropositionen (prop. 2009/10:1 Förslag till statsbudget , finansplan och skattefrågor m.m. s. 339 f.) anförde regeringen att en ökad grad av verksamhetsanpassning i styrningen av förvaltningsmyndigheterna ställer högre krav på såväl regeringen som . Det innebär bl.a. att regeringen har att överväga vilka mål som ska beslutas eller anges för olika utgiftsområden eller delar av utgiftsområden, vilka indikatorer och mått som ska användas samt vilken resultatinformation som bör lämnas för att skapa förutsättningar för en fullödig formaliserad dialog mellan och regeringen om resultaten. Regeringen framhöll i detta sammanhang att utskott har en viktig roll att spela i att precisera sina behov av resultatinformation och att föra en aktiv resultatdialog med regeringen. Vidare angavs att regeringens resultatredovisning i första hand syftar till att ge möjlighet att bedöma i vilken grad beslutade eller angivna mål är uppfyllda och att det ytterst är en uppgift för regeringen att, med beaktande av berörda utskotts önskemål, besluta om inriktning, omfattning, periodicitet etc. när det gäller redovisning av resultat inom ett utgiftsområde. Regeringen underströk att förändringarna i riktning mot ökad verksamhetsanpassning och flexibilitet i resultatstyrningen också syftar till att successivt öka kvaliteten och precisionen i resultatredovisningen till . Utskottens behandling av resultatinformation Av 4 kap. 8 § regeringsformen följer att i utskottens beredning av ärenden ingår uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut inom utskottets ämnesområde. Som en del i utskottens uppföljning ingår att behandla den resultatinformation som regeringen presenterar. har beslutat om riktlinjer för bl.a. den löpande uppföljningen av regeringens resultatredovisning (framst. 2005/06:RS3, bet. 2005/06:KU21, rskr. 2005/06:333–335). Av riktlinjerna framgår att beställer och tar emot information om resultatet av statens verksamhet. Utskotten analyserar mot den bakgrunden regeringens resultatredovisning för de olika utgiftsområdena i budgetpropositionen. Analysen syftar till att vara ett underlag för utskottens behandling av budgetpropositionen och för den fortsatta mål- och resultatdialogen med regeringen. De ovan redovisade riktlinjerna för arbete med uppföljning och utvärdering bygger på ett förslag från som 2005 överlämnades av riksdagsstyrelsen till för bedömning och beslut (framst. 2005/06:RS3). Framställningen bereddes av (bet. 2005/06:KU21). Av framställningen framgår bl.a. att utskottens budgetbetänkanden är ett centralt dokument i mål- och resultatdialogen mellan och regeringen och att utskotten i dessa betänkanden har möjlighet att ta ställning till de resultat som regeringen har redovisat i förhållande till de mål och anslagna medel som har beslutat (se bl.a. bet. 2005/06:KU21 s. 66). Det framgår vidare att det i det fortsatta uppföljnings- och utvärderingsarbetet är viktigt att alla utskott granskar den resultatinformation som regeringen lämnar i budgetpropositionen. För att dialogen mellan och regeringen ska kunna fortsätta är det enligt viktigt att regeringen å sin sida på ett bättre sätt lever upp till önskemål om fördjupad resultatredovisning. delade bedömning när det gäller arbete med uppföljning och utvärdering (s. 67). Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på ett antal frågor. Utskottet fick en svarspromemoria utarbetad inom (bilaga A1.3.2). Av promemorian framgår att redovisningen i budgetpropositionen omfattar resultat från det bilaterala och multilaterala utvecklingssamarbetet samt EU:s utvecklingssamarbete och att resultat med bäring på målet för utgiftsområdet redovisas under åtta tematiska områden. Dessa områden har av såväl nuvarande som tidigare regering identifierats som centrala för att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Det framhålls i promemorian att anpassningen av resultatredovisningen till utgiftsområdet har tagit sin utgångspunkt i den stora ämnesmässiga och geografiska mångfald som karakteriserar utgiftsområdet och att de enskilda insatserna är såväl många till antalet som utformade utifrån sin specifika kontext. Vidare anges i promemorian att roll är att stödja samarbetsländernas egna utvecklingsansträngningar, att resultaten uppnås gemensamt med nationella och internationella samarbetspartner och att detta påverkar redovisningen. Såväl nuvarande som tidigare regering har ställt sig bakom internationella principer för utvecklingseffektivitet, inklusive att i möjligaste mån använda samarbetsländernas egna indikatorer och system för uppföljning. I promemorian finns också en redovisning av de synpunkter på regeringens resultatredovisning som utrikesutskottet lyft fram i sitt betänkande avseende budgetpropositionen (bet. 2015/16:UU2) och regeringens kommentarer till dessa synpunkter. I denna del anförs följande. betonade bl.a. att det måste vara möjligt att följa kopplingen mellan mål, insatser, resultat och regeringens anslagsförslag. Med anledning av denna synpunkt redogjorde regeringen i budgetpropositionen under varje tematiskt område för aktuella mål på området och verksamhetens inriktning samt för resultat på generell nivå och med några exempel på enskilda insatser. Detta följdes av en analys med bedömning och slutsatser som knöt an till avsnittet om politikens inriktning. Därutöver framhöll utrikesutskottet att de resultatindikatorer som används bör spegla utvecklingen av resultaten, inte omvärldsförändringar eller insatser, och att de bör redovisas med längre tidsintervall där det är relevant. Med anledning av denna synpunkt innehöll resultatredovisningen i budgetpropositionen resultatindikatorer på flera olika nivåer, dock inte för enskilda insatser. Regeringen hänvisade även till vissa indikatorer för millenniemålen som har följts upp internationellt . I budgetbetänkandet underströk utrikesutskottet även vikten av att både bra och dåliga resultat lyfts fram. I budgetpropositionen redovisade regeringen därför såväl bra som bristande resultat, bl.a. måluppfyllelse för de strategier som styr samarbetet i termer som ”helt”, ”delvis” eller ”ej”. Utmaningar lyftes fram även i analysavsnitten, t.ex. i relation till demokrati och mänskliga rättigheter. Dessutom noterade utrikesutskottet att bedömningen av resultat inom de tematiska områdena i huvudsak grundar sig på redovisning i form av indikatorer med exempel på resultat, vilket försämrar möjligheterna att följa resultaten av utvecklingssamarbetet på en övergripande nivå. Utskottet efterlyste även resultatindikatorer. Regeringens ambition har varit att i resultatredovisningen genom en blandning av kvalitativa och kvantitativa data ge läsaren en rättvisande helhetsbild som speglar resultaten på såväl kort som . I resultatredovisningen inkluderades också resultat från vissa specifika insatser för att ge ökad konkretion. I budgetbetänkandet anförde utrikesutskottet vidare att dess analysarbete försvåras av att fördelningen av medel till de tematiska områdena inte redovisas i budgetpropositionen. I resultatredovisningen i budgetpropositionen inkluderade regeringen därför en tabell över finansiellt utfall per tematiskt område (prop. 2016/17:1 utg.omr. 7 avsnitt 2.4.2). Därutöver framhöll utrikesutskottet att det är svårt att följa kopplingen mellan resultatredovisningen och regeringens anslagsförslag, då anslagsposterna inte följer de tematiska områden som valts för resultatredovisningen. I denna del ansåg regeringen att en resultatredovisning per anslag och anslagspost inte skulle vara ändamålsenlig för att ge utskottet en redovisning av resultat på den övergripande nivån såsom efterfrågas. Genom en tematisk resultatredovisning erhålls en koppling till politikens inriktning som i stor utsträckning följer samma tematik. I nästkommande resultatredovisning avser regeringen att stärka kopplingen mellan tematik och anslagsposter. Den tematiska indelningen i politikens inriktning och rubrikerna i resultatredovisningen framgår av en tabell i promemorian. Enligt tabellen var tematiken i resultatredovisningen densamma som i politikens inriktning . Dock gjordes en särredovisning av jämställdhet samt utbildning och forskning, vilket speglar politiska prioriteringar. Politikens inriktning följde samma tematik som resultatredovisningen men med vissa skillnader i rubricering, vilket också speglar att politikens inriktning utvecklas . Sammanfattningsvis framgår av promemorian att regeringens resultatredovisning har levt upp till de krav som kan ställas utifrån gällande lagstiftning och med beaktande av utrikesutskottets uttalanden. Det framhålls att det inom fortlöpande pågår ett arbete med att utveckla resultatredovisningen till . Ambitionen är att så långt möjligt använda samma indelningsgrund för resultatredovisning, analys, slutsatser och politikens inriktning. har bl.a. i uppgift att löpande följa upp regeringens resultatredovisning av statens verksamhet. En viktig del i detta arbete är mål- och resultatdialogen mellan regeringen och . Denna dialog förs i regeringens budgetproposition och framför allt i riksdagsutskottens budgetbetänkanden. Från sida preciserar utskotten i budgetbetänkandena sina behov av resultatinformation, och regeringen anpassar resultatredovisningen i budgetpropositionen utifrån vad utskotten har anfört. En utvecklad och väl fungerande mål- och resultatdialog ställer krav på både regeringen och . En verksamhetsanpassad och tydlig dialog ökar kvaliteten och precisionen i regeringens resultatredovisning till . Utskottet har inte något att anföra mot regeringens agerande i detta granskningsärende. 1.4 Justitie- och migrationsministerns samråd med om ett meddelande från kommissionen I en anmälan till (dnr 1131-2016/17), bilaga A1.4.1, begärs att granskar migrationsministerns bristande samråd med när det gäller den svenska ståndpunkten rörande kommissionens meddelande En reform av det gemensamma asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till . I anmälan anförs att statsrådet muntliga återrapportering från ett ministerrådsmöte och en tillhörande lunchdiskussion tyder på att regeringen förde fram svenska ståndpunkter angående något som regeringen till felaktigt påstod inte skulle vara uppe för diskussion. På grund av att regeringen påstod att ämnet inte skulle vara föremål för diskussion skedde inte heller samråd med . presenterade kommissionen sitt meddelande om en reform av det gemensamma asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till .