bet · H501FiU19 · 2017-12-07 00:00:00 — Ytterligare verktyg för makrotillsyn Utskottet ställer sig bakom regeringens lagförslag som innebär att ges ytterligare verktyg för makrotillsyn. Genom förslaget införs ett nytt krav på att kreditinstitut och sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Vidare ska amorteringskravet tillämpas också av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Slutligen införs med förslaget en möjlighet att i erkänna krav som ställs upp i en offentlig reglering i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att vissa företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Utskottet anser att bör avslå samtliga motionsyrkanden. I betänkandet finns en reservation (SD). Proposition 2017/18:22 Ytterligare verktyg för makrotillsyn. Fyra yrkanden i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Ytterligare verktyg för makrotillsyn Amorteringskravets tillämpning och mandat Amorteringskravets tillämpning och mandat, punkt 2 (SD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ytterligare verktyg för makrotillsyn antar regeringens förslag i bilaga 2 till 1. lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, 2. lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter. Därmed bifaller proposition 2017/18:22 punkterna 1 och 2. Amorteringskravets tillämpning och mandat 2017/18:3935 av m.fl. (SD) yrkandena 1–4. Reservation (SD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (M), (S), (SD), (L), (KD), (S), (C), (MP) och (V). Ärendet och dess beredning I proposition 2017/18:22 Ytterligare verktyg för makrotillsyn föreslår regeringen att antar förslag till ändringar i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter. En följdmotion har väckts med anledning av propositionen. Regeringens och motionens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Efter Lagrådets granskning har en hänvisning i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ändrats i regeringens förslag. Lagförslaget är författningstekniskt okomplicerat, och Lagrådets yttrande har därför inte begärts i denna del. En skrivelse i ärendet har inkommit till utskottet från och (dnr 509–2017/18). Utvecklingen av makrotillsynen internationellt och i för banktillsyn () utarbetar internationella standarder för banktillsyn. Reformpaketet III med bl.a. ökade krav på institutens likviditet och kapital och verktyg för makrotillsyn togs fram efter finanskrisen och 2009. Inom EU genomfördes III 2014 i det s.k. kapitaltäckningsregelverket. Som en del av makrotillsynsarrangemangen inom EU etablerades () 2010. ESRB övervakar och analyserar systemrisker och har möjlighet att utfärda varningar och rekommendationer till EU:s medlemsstater. I har som tillsynsmyndighet ansvar för de verktyg för makrotillsyn som kan aktualiseras inom ramen för det inom EU harmoniserade kapitaltäckningsregelverket och i övrigt. uppdrag utvidgades till att även omfatta ansvar för ”att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen”[1]. Frågan har därefter uppkommit om mandat att vidta åtgärder är tillräckligt för att ta hand om detta utvidgade ansvar. I särskilt fokus har risker förknippade med hushållens ökande skuldsättning i legat. Det uppstod särskilda oklarheter över vilket lagstöd som fanns för att utfärda föreskrifter om amorteringskrav. Lagstiftning om detta togs fram och trädde i kraft (se prop. 2015/16:89, bet. 2015/16:FiU30, rskr. 2015/16:179). För att effektivt kunna motverka risker för den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten har, förutom , bl.a. () och framhållit att det ytterligare bör klargöras vilka verktyg för makrotillsyn som ska kunna aktualiseras i det avseendet. Vidare har gjort bedömningen att ansvaret, befogenheterna, verktygen och processen kring makrotillsynsbeslut behöver förtydligas och läggas fast. har påtalat betydelsen av att regeringen föreslår ett sammanhållet och väl fungerande ramverk för den svenska makrotillsynen (bet. 2015/16:FiU41, rskr. 2015/16:313). träffades en politisk överenskommelse mellan regeringen, allianspartierna och om ett utvidgat mandat för . Stöd för verktyg för makrotillsyn finns i • kapitaltäckningsregelverket, dvs. i tillsynsförordningen och kapitaltäckningsdirektivet och svensk lagstiftning som genomför kapitaltäckningsregelverket • lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF. Enligt tillsynsförordningen kan medlemsstaterna under vissa omständigheter använda sig av ett antal specifika makrotillsynsåtgärder för att motverka makrotillsyns- eller systemrisker på nationell nivå (artikel 458). Det kan t.ex. handla om högre kapitalbaskrav eller striktare likviditetskrav än vad som följer av tillsynsförordningen. Kapitaltäckningsdirektivet genomförs i svensk rätt främst genom lagen (2014:968) om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag (tillsynslagen) och lagen (2014:966) om kapitalbuffertar (buffertlagen). Kapitaltäckningsdirektivets regler om kapitalbuffertar ger medlemsstaterna viss flexibilitet att på nationell nivå bemöta cykliska och strukturella systemrisker. Kapitaltäckningsdirektivet innehåller också regler som gör det möjligt för de nationella tillsynsmyndigheterna att besluta om att ett institut ska ha en högre kapitalbas än tillsynsförordningens kapitalbaskrav, dvs. att ett institut ska upprätthålla ett s.k. särskilt kapitalbaskrav (”pelare 2-beslut”). De sistnämnda reglerna är genomförda i 2 kap. 1 § tillsynslagen. kan erkänna vissa utländska verktyg för makrotillsyn i . [3] Syftet med dessa bestämmelser är att motverka regelarbitrage, dvs. att institut flyttar delar av sin verksamhet till länder med lägre krav för att undvika t.ex. strängare kapitalkrav. Amorteringskravet innebär att kreditinstitut enligt 6 kap. 3 § LBF ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushållen. Kravet syftar till att bidra till en sund amorteringskultur och motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Amorteringskravet har också ett konsumentskyddande syfte. Vidare ska kreditinstituts rörelse enligt 6 kap. 4 § LBF drivas på ett sunt sätt (sundhetskravet). Sundhetskravet – som i huvudsak är ett verktyg för konsumentskydd – syftar till att kreditinstituten ska hålla en sådan kvalitetsnivå i sin verksamhet att förtroendet för kreditmarknaden kan upprätthållas, framför allt i förhållande till kunderna. Såväl amorteringskravet som sundhetskravet har getts en generell utformning, och regeringen eller får utfärda närmare föreskrifter om kraven. Utöver ovanstående lagbestämmelser har utfärdat allmänna råd om begränsning av krediter mot säkerhet i form av pant i bostad, det s.k. [4] Bolånetaket syftar framför allt till att öka konsumentskyddet på kreditmarknaden men har även haft inverkan på makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker som är kopplade till hushållens skuldsättning. Ytterligare verktyg för makrotillsyn Utskottets förslag i korthet bifaller regeringens förslag om ytterligare verktyg för makrotillsyn. Därmed antar förslag om ändringar i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i bolånelagen. Krav på att företag ska driva sin verksamhet så att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden Regeringen föreslår att det införs ett nytt generellt krav på att kreditinstitut och sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen ska driva verksamheten på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer () ska kunna utfärda närmare föreskrifter om kravet. Bestämmelserna ska införas i LBF respektive bolånelagen. De verktyg för makrotillsyn som kan införas enligt förslaget – i form av föreskrifter – är olika slag av begränsningar av kreditgivning till hushåll och företag. Det gäller framför allt olika slag av begränsningar av hur stora lån och ränteutgifter som kredittagare kan anses klara av i förhållande till sina ekonomiska förutsättningar. Begränsningarna kan gälla för individuella lån eller kreditgivarnas samlade utlåning . Begränsningarna bör enligt regeringen ta sikte enbart på nya krediter och inte påverka redan ingångna kreditavtal. Förslaget att göra ingrepp i kreditgivarnas verksamhet i det nu aktuella avseendet motiveras enligt regeringen av de allvarliga skadeverkningar som finansiella obalanser kan leda till. Finansiella obalanser på kreditmarknaden kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker. Sådana obalanser kan t.ex. medföra att breda grupper av kredittagare (hushåll och företag) kraftigt ökar sin skuldsättning och därtill kopplade återbetalningar och räntekostnader. Den kreditgivning till hushåll eller företag som medför finansiella obalanser på kreditmarknaden kan medföra betydande effekter som drabbar ekonomi och finansiella system och som går utöver effekterna för den enskilda kreditgivaren. Erfarenheterna visar också att ekonomiska kriser som är kopplade till hög eller snabbt ökande skuldsättning tenderar att bli särskilt långa och djupa. ska inhämta regeringens medgivande innan ytterligare verktyg för makrotillsyn införs. En sådan ordning medför en förstärkt möjlighet till demokratiskt ansvarsutkrävande och också ett mer effektivt samspel mellan makrotillsynspolitiken och finanspolitiken, anför regeringen. Sådana verktyg är – liksom verktyg för makrotillsyn som kan införas enligt amorteringskravet – kraftfulla instrument med stor potentiell påverkan på såväl den enskildes ekonomi som svensk ekonomi och de offentliga finanserna. En förebild för utformningen av ett sådant krav på medgivande kan enligt regeringen vara förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. ska utöva tillsyn över att bestämmelserna följs, och om inspektionen finner att ett institut inte följer bestämmelserna kan den ingripa med sanktioner. Regeringen anser att det finns skäl att följa upp hur väl de verktyg för makrotillsyn som aktualiseras enligt förslaget uppfyller sitt syfte. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör därför följa upp frågan inom ramen för en utvärdering. Uppföljning och utvärdering bör ske först när ett enskilt verktyg för makrotillsyn har tillämpats att det finns ett tillräckligt bedömningsunderlag. Det kan enligt regeringens uppfattning finnas skäl att göra undantag från begränsningarna vid kreditgivning i fråga om vissa kredittagare eller krediter. får det enligt regeringen förutsättas att ett sådant undantag ska kunna motiveras av sakliga skäl. I det ligger också att ett undantag inte bör motverka syftet med kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. Regeringen framhåller att den förutsätter att när den utfärdar föreskrifter kommer att beakta sådana krediter som avses i 4 § fjärde stycket konsumentkreditlagen när den utfärdar föreskrifter. De krediter som avses är sådana som tillskillnad från en vanlig bostadskredit är uppbyggda så att konsumenten inte betalar amorteringar eller räntor löpande . Lagrådet och flera remissinstanser anser att det föreslagna kravet och bemyndigandet till det kravet bör kunna preciseras bättre. Regeringen konstaterar att den allmänt hållna utformningen av lagförslaget överensstämmer med den ordning som gäller för övriga bestämmelser i 6 kap. LBF och 4 kap. bolånelagen. Förslaget innebär att ska kunna utfärda föreskrifter om kravet på att företag ska driva sin verksamhet så att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. I det ligger att kravets innebörd i huvudsak kommer att framgå av föreskrifter. förslag till föreskrifter ska dessutom åtföljas av en konsekvensutredning där de närmare effekterna av föreskrifterna beskrivs. Mot den bakgrunden anser regeringen, till skillnad från remissinstanserna och Lagrådet, att det inte finns anledning att formulera det föreslagna kravet på annat sätt. Några remissinstanser ifrågasätter om delegering av föreskriftsrätten är förenlig med regeringsformen (RF). Regeringen anför att för att grundlagsenligheten av en bestämmelse inte ska behöva ifrågasättas är det viktigt att kunna avgöra om en viss reglering hör till det obligatoriska lagområdet eller inte. Av särskild betydelse är gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt. Regeringen menar att kravet som föreslås på att företag ska driva sin verksamhet så att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden är av offentligrättslig art. Det innebär att det är möjligt att delegera föreskriftsrätten. Den mer detaljerade regleringen av kravet på att företag ska driva sin verksamhet så att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden bör, liksom i fråga om amorteringskravet i LBF, ske i föreskrifter på lägre nivå än lag. En sådan ordning följer även systematiken i övriga lagar på finansmarknadsområdet, där föreskriftsrätt i stor utsträckning är delegerad till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det huvudsakliga skälet till denna form av lagstiftningsteknik är enligt regeringen att det ofta är fråga om detaljerade och tekniskt komplicerade bestämmelser. Sannolikheten är ofta stor för att regelverket återkommande behöver ändras för att hållas aktuellt och följa utvecklingen på kreditmarknaden. Amorteringskravet ska tillämpas också av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen Det nu gällande amorteringskravet enligt LBF – som trädde i kraft – innebär att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushåll. Regeringen föreslår att amorteringskravet ska tillämpas också av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Bolånelagen trädde i kraft . Ett sådant amorteringskrav bör enligt regeringen följa de principer som gäller för amorteringskravet i LBF. Det innebär t.ex. att innan beslutar föreskrifter om ett amorteringskrav för sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen ska de inhämta regeringens medgivande. Som skäl för förslaget anför regeringen att om kreditgivare som bedriver verksamhet enligt bolånelagen inte omfattas av amorteringskravet kan dessa företag vid kreditgivning lämna krediter under andra förutsättningar än de som gäller för kreditinstitut som driver verksamhet enligt LBF. Det kan i sin tur medföra dels ökade makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker i form av en urholkad amorteringskultur, dels snedvridning av konkurrensen på kreditmarknaden. En möjlighet införs att i erkänna utländska krav Regeringen föreslår vidare att det införs en möjlighet att i erkänna krav som ställs upp i en offentlig reglering i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES) och som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att vissa företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. När ett sådant krav har erkänts gäller det för den verksamhet som ett svenskt kreditinstitut driver i det landet. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör få utfärda föreskrifter om erkännande av utländska krav. Utländska krav påverkar i första hand ekonomin och de offentliga finanserna i det land som har ställt upp kraven. Vid en delegering till av rätten att utfärda föreskrifter om erkännande av utländska krav saknas det därför skäl att införa krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan föreskrifterna beslutas, menar regeringen. Förslaget träffar och sådana svenska kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen och som driver verksamhet i ett annat land inom EES antingen genom filial eller genom att från erbjuda och tillhandahålla tjänster utan att etablera filial och som (enligt det landets rörelseregler och i förekommande fall regler som genomför e-handels-direktivet) förutsätts iaktta utländska krav som motsvarar amorteringskravet eller kravet på att de ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden. ska kunna ingripa mot ett svenskt företag som driver verksamhet i ett annat land inom EES och som inte uppfyller det utländska kravet. Regeringen föreslår att lagändringarna träder i kraft . De nya bestämmelserna ska tillämpas på krediter som lämnas efter ikraftträdandet. I konsekvensanalysen framhåller regeringen att det på ett samhällsekonomiskt plan finns ett värde i att utbudet av krediter som kan medföra makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker begränsas. Förslaget kan leda till att kreditmarknaden blir mer motståndskraftig mot störningar och mer långsiktigt uthållig. När ett verktyg för makrotillsyn enligt förslaget övervägs, utformas eller kalibreras behöver såväl de risker som det aktuella verktyget motverkar som de kostnader som verktyget kan medföra för kreditgivare och kredittagare beaktas. Verktyg för makrotillsyn när det gäller bolån kan exempelvis leda till minskad rörlighet på bostadsmarknaden, vilket i sin tur också kan dämpa tillväxttakten i ekonomin och öka arbetslösheten. Minskad rörlighet på bostadsmarknaden skulle i sin tur kunna försvåra inträde på bostadsmarknaden för potentiella bostadsköpare, eftersom minskad rörlighet innebär lägre omsättning och därmed minskat utbud av bostäder till försäljning. De negativa samhällsekonomiska effekter som kan uppstå som ett resultat av att ett verktyg för makrotillsyn införs måste emellertid vägas mot de risker som kan uppstå om finansiella obalanser på kreditmarknaden tillåts växa obehindrat. Dessa effekter kan dessutom mildras genom att verktyg för makrotillsyn utformas och kalibreras på ett sätt som innebär att effekterna på den ekonomiska utvecklingen beaktas. Förslaget om att ett amorteringskrav ska tillämpas av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen bedöms inte få några betydande samhällsekonomiska effekter, eftersom amorteringskravet redan tillämpas i stor utsträckning vid kreditgivning. Förslaget om att utländska krav som motsvarar amorteringskravet och kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden ska kunna erkännas i kan påverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker i utlandet, men bedöms inte få några betydande samhällsekonomiska effekter i . Verktyg för makrotillsyn som införs när det gäller bolån innebär att vissa hushåll inte kan ta upp lika stora lån som de annars hade kunnat göra, eller att deras månatliga utgifter kopplade till boendet i fråga om nya lån påverkas. Det kan i sin tur medföra minskad handlingsfrihet för dessa hushåll i förhållande till om det inte hade införts verktyg för makrotillsyn. medför det minskade makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker, vilket i sin tur minskar hushållens risker. Vissa verktyg för makrotillsyn som kan införas enligt förslaget kan även ha ett konsumentskyddande syfte, vilket stärker hushållens ställning. Om det i sin tur medför att prisutvecklingen på bostäder dämpas, innebär det att hushållen köper bostäder med lägre belåningsgrad än om det inte hade införts verktyg för makrotillsyn. Verktyg för makrotillsyn som kan införas när det gäller företagskrediter kan i vissa fall begränsa företagens möjlighet att t.ex. bygga eller förvärva nya fastigheter, vilket i sin tur kan medföra lägre aktivitet i delar av ekonomin. innebär det minskade makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker, vilket i sin tur kommer företagssektorn till del genom en mer uthållig ekonomisk utveckling. Förslaget om att ett amorteringskrav ska tillämpas av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen har begränsade effekter för kredittagare, eftersom amorteringskravet redan tillämpas i stor utsträckning vid kreditgivning. Förslaget om att utländska krav, motsvarande t.ex. amorteringskravet, ska kunna erkännas i påverkar inte kredittagare i . Förslaget om ett krav på att inte bidra till finansiella obalanser på kreditmarknaden kan medföra minskad kreditgivning och lägre intäkter för företagen. minskar de risker som är förknippade med kreditgivning (kreditrisker och kreditförluster). Motsvarande gäller för förslaget om att ett amorteringskrav ska tillämpas av sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Förslaget om att utländska krav som motsvarar amorteringskravet och kravet på att företag ska driva sin verksamhet på ett sådant sätt att de inte bidrar till finansiella obalanser på kreditmarknaden ska kunna erkännas i kan medföra ökade kostnader för kreditgivning i form av anpassningar av rutiner och datasystem i värdlandet. kan förslaget medföra att konkurrensförhållandena på de aktuella kreditmarknaderna utjämnas i viss utsträckning, eftersom svenska företag tvingas iaktta samma krav som inhemska företag. Effekter för myndigheter och allmänna förvaltningsdomstolar Förslagen medför vissa merkostnader för , t.ex. för tillsyn över att de föreslagna kraven iakttas. De merkostnader som förslagen ger upphov till ska hanteras inom myndighetens befintliga ekonomiska ramar. beslut om ingripande kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. kan den förväntade måltillströmningen på grund av förslagen antas vara mycket begränsad. De merkostnader som förslagen kan ge upphov till hanteras inom domstolarnas befintliga ekonomiska ramar. fattade beslut om ett förslag till skärpt amorteringskrav inom ramen för gällande regelverk, och förslaget skickades till regeringen för godkännande. Regeringens godkännande av det skärpta amorteringskravet lämnades . Skärpningen innebär att nya bolånetagare med bolån som överstiger 4,5 gånger bruttoinkomsten ska amortera av skulderna utöver det befintliga amorteringskravet. Med nya bolån avses lån som lämnas mot säkerhet i en bostad i efter att de föreslagna föreskrifterna börjat gälla. Syftet med regleringen är att öka de svenska hushållens motståndskraft mot makroekonomiska störningar. De nya reglerna ska träda i kraft . Utskottet välkomnar regeringens lagförslag om ytterligare verktyg för makrotillsyn. Förslaget är ett viktigt led i att förtydliga ansvar, befogenheter och verktyg inom makrotillsynen. Som framhålls i propositionen kan kreditgivning till hushåll eller företag som leder till finansiella obalanser medföra betydande effekter för svensk ekonomi och finansiella system. Ekonomiska kriser kopplade till hög eller snabbt ökande skuldsättning tenderar dessutom att bli särskilt långa och djupa. Utskottet anser liksom regeringen att det till följd av de allvarliga skadeverkningar som finansiella obalanser kan leda till kan vara motiverat att göra ingrepp i kreditgivarnas verksamhet på det sätt som förslaget innebär. I förslaget ingår att amorteringskravet ska utvidgas till att gälla också sådana kreditgivare som driver verksamhet enligt bolånelagen. Det är enligt utskottet motiverat eftersom det förutom att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker även förhindrar en snedvridning av konkurrensen på kreditmarknaden. kan det som regeringen påpekar finnas skäl att göra undantag från amorteringskravet i vissa fall. Det gäller exempelvis för sådana krediter som kan lämnas till äldre personer mot säkerhet i en bostad som de redan äger, s.k. seniorlån.