bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — När det gällde hade regeringen tillsatt en styrelse med en bred kompetens, från både näringslivet och den politiska världen, för att svara för förvaltningen av bolagets angelägenheter. Dessutom hade regeringen sett till att hade direkt representation för att aktivt kunna följa och förvalta bolaget. Därmed hade regeringen vidtagit de åtgärder som krävdes för att se till att följde beslut. hade också följt riktlinjer. framhöll i sitt ställningstagande att de olika mål som i sin verksamhet skulle uppfylla uppenbarligen inte hade kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Något som väckt ett särskilt intresse vid utskottets granskning var de stora investeringar som gjort i . Det kunde enligt utskottet givetvis finnas utrymme för olika bedömningar i frågan om huruvida dessa investeringar bidragit till att uppnå målen för verksamhet. Vad som kommit fram under granskningen gav emellertid inte grund för någon annan bedömning än att agerande kunde anses förenligt med vad hade beslutat. Utskottet hade följaktligen inte skäl att rikta kritik mot regeringen eller något enskilt statsråd för att ha brustit i fråga om styrningen av eller för att ha åsidosatt vad beslutat. I en reservation (M, FP, KD, C, MP) framhölls att något som var särskilt iögonfallande vid granskningen var att hade gjort stora investeringar i . Det torde enligt reservanterna vara rätt uppenbart att dessa investeringar inte stod i överensstämmelse med den långsiktiga inriktning som låg till grund för den politiskt beslutade omställningen av energisystemet i . Besluten om investeringar i hade genom underhandskontakter varit förankrade i regeringen och genomförts med ett uttalat stöd från regeringens företrädare. Det kunde därför ifrågasättas om regeringen hade varit tillräckligt aktiv när det gällde att ge erforderliga direktiv för att verksamheten inom detta område skulle präglas av de målsättningar som låg till grund för svensk energipolitik. De olika mål som skulle uppfylla i sin verksamhet hade uppenbarligen inte kunnat nås utan omsorgsfulla avvägningar. Regeringens styrning hade i väsentliga hänseenden utövats formlöst, något som minskade möjligheterna att i efterhand granska vad som hade förekommit. Det gick efter granskningen likväl inte att komma ifrån intrycket att den styrning som regeringen utövat inte hade varit tillräcklig. Det sätt på vilket uppträtt kunde inte anses ha varit väl förenligt med vad beslutat. Reservanternas slutsats blev att regeringen inte kunde undgå kritik för att ha brustit i fråga om styrningen av . ställde sig bakom reservationen (prot. 2002/03:117 ). granskade utskottet regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2003/04:KU10 s. 66). Utskottet erinrade i sitt ställningstagande inledningsvis om att förhållandet mellan regeringen och statliga aktiebolag regleras av aktiebolagslagen samt pekade på de möjligheter till styrning som bl.a. framgår av aktiebolagslagen. Utskottet pekade också på att särskilt hade , på grund av avregleringar och marknadsutvecklingen, flertalet av de bolag regeringen förvaltar förändrats från monopolföretag med särskilda uppgifter till företag med större marknads-inriktning. Det torde därvid vara ofrånkomligt att det emellanåt i förvaltningen av ett bolags angelägenheter uppkommer beslutssituationer som kräver avvägningar mellan finansiella mål och samhällsmål, när det inte framstår som självklart vilket mål som ska prioriteras. I egenskap av företrädare för det statliga ägandet har regeringen att verka i enlighet med de beslut som fattats av om enskilda bolags verksamhet. Regeringen har ett politiskt ansvar för den statliga företagsverksamheten. Från de utgångspunkter som utskottet hade att beakta var det av betydelse att styrningen skedde på ett sätt som skapade möjlighet att i efterhand granska regeringens agerande. Utskottet hänvisade till ett tidigare uttalande om att rutiner bör utvecklas som gör det möjligt att följa upp viktigare händelseförlopp och att granska vilka kontakter som förekommit mellan bolagsledningar och berörda departement i frågor av större betydelse. Utskottet förutsatte att det fortsatta utvecklingsarbetet när det gällde ägarstyrningen skulle göras i medvetande om detta. granskades regeringens styrning av de statliga bolagen (bet. 2006/07:KU20 s. 225 f.) med anledning av två anmälningar. I den ena anmälan begärdes att utskottet skulle granska vilka åtgärder som det ansvariga statsrådet hade vidtagit i olika avseenden i samband med Posten AB:s förvärv av bolaget . Under rubriken redovisades att enligt regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. Hur statliga bolag sköter sina angelägenheter faller utanför utskottets granskningsområde. Granskningen ledde inte till något uttalande från utskottets sida. I den andra anmälan begärdes en granskning av näringsminister styrning av . I sitt ställningstagande utgick utskottet från att regeringen vid ägarstyrningen av de statliga bolagen iakttar vad har bestämt för bolaget. När det gäller hade bestämt bl.a. att bolaget ska satsa på ny elproduktionsteknik och investera i förnybara energislag inom ramen för krav på affärsmässighet. Det var bolagets styrelse som ansvarade för bolagets beslut. krav på att bolaget skulle agera affärsmässigt medförde att motsvarande krav ställdes på ägaren. Det krävdes därför, anförde utskottet, en varsamhet i ägarens kontakter med ledningen för bolaget så att det blev klart för omgivningen hur ansvaret var fördelat mellan ägaren och ledningen för bolaget. Vad som framkommit i granskningen ledde i övrigt inte till något uttalande. granskade utskottet regeringens styrning av (bet. 2009/10:KU20 s. 228 f.). Granskningen föranleddes av två granskningsanmälningar. Enligt den ena anmälningen fanns en motsättning i bolagsordningen för mellan det affärsmässiga och miljötänkandet. I den andra granskningsanmälningen hänvisades till att nyhetsrapporteringen om hade väckt frågor om hur regeringens klimat- och energipolitik egentligen såg ut och vem som drev den men också om styrningen av bolaget. Utskottet skickade i granskningsärendet ett antal frågor till . Som svar översändes till utskottet promemorior upprättade inom . I promemoriorna anfördes bl.a. att de instruktioner som finns för bolaget har sin grund i beslut och återfinns bl.a. i bolagsordningen. Vid årsstämman i bolaget överlämnas dessutom den s.k. ägarmappen. Denna innehåller bakgrund och motiv till bolagets bildande (där bl.a. beslut om bolaget återges), bolagsordningen, statens ägarpolicy och riktlinjer för företag med statligt ägande (dvs. Riktlinjer för anställningsvillkor för ledande befattningshavare i företag med statligt ägande och Riktlinjer för extern rapportering för företag med statligt ägande) samt bolagets ekonomiska mål. Härutöver hade regeringen genom den löpande dialogen med bolaget fått information om bolagets situation och framfört sin syn på frågor som varit föremål för diskussion eller som regeringen funnit anledning att uppmärksamma. Vidare hade näringsministern tagit initiativ till ett arbete med en ny strategi för bolaget. Mot bakgrund av detta arbete uttalade ägaren vid bolagets årsstämma 2009 vilka frågor som ägaren såg ett behov av att bolaget särskilt skulle uppmärksamma. Regeringen tog initiativ till en tätare, tydligare och mer kvalitativ dialog med bolaget. Möten hölls vid behov, vilket betydde kvartalsvis, , eller , med de personer som ansvarade för en viss fråga. Detta hade i sin tur medfört att styrningen hade blivit mer aktiv. skedde t.ex. en regelbunden uppföljning av och diskussion om mål och prioriterade aktiviteter. När det gällde ansvarsfördelningen mellan styrelse och ägare anfördes i svarspromemoriorna att enligt arbetsordningen för skulle styrelsen genom styrelseordföranden samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor av avgörande betydelse. I arbetsordningen exemplifieras sådana frågor som främst större strategiska förändringar i AB:s eller koncernens verksamhet och större förvärv, fusioner eller avyttringar men även beslut som innebär att AB:s eller koncernens riskprofil eller balansräkning förändras på ett avsevärt sätt. Det är styrelsen som ska bedöma i vilka fall samordningen ska ske inför ett visst styrelsebeslut. Från regeringens sida tolkades begreppet ”samordna” som ett utbyte av information/synpunkter för att i frågor av avgörande betydelse nå ställningstaganden som såväl styrelsen som ägaren kunde ställa sig bakom. Samordningen kan resultera i att ägaren instruerar bolaget att agera alternativt inte agera på ett visst sätt. Det berörda statsrådet ansvarar för samordningen, och från bolagets sida ansvarar styrelseordföranden. Dessa kontakter dokumenteras i årsakten för bolaget eller i en särskild akt. Inför bolagets beslut att ingå ett s.k. kontrollavtal med dess helägda tyska dotterföretag genomfördes inte någon samordning med ägaren. Styrelseledamoten från deltog i det styrelsesammanträde när styrelsen fattade beslut om att ingå kontrollavtalet. Vid exempelvis förvärv av Nuon samordnade styrelsen genom styrelseordföranden sin syn med ägaren. Dessa kontakter dokumenterades i årsakten för bolaget. Investeringsplaner är enligt svaren från typiskt sett en fråga för styrelsen att besluta om men kan diskuteras i den fortlöpande dialogen med ägaren. I den dialogen hade regeringen framför allt tydliggjort ägarens inställning till det uppdrag som styrelsen hade att iaktta vid sin förvaltning av bolagets angelägenheter. I den mån investeringsplaner utgör eller innefattar sådana frågor som styrelsen enligt arbetsordningen ska samordna med ägaren ansvarar styrelsen genom styrelseordföranden för att samordningen sker. Några riktlinjer för investeringar i kraftproduktion som är baserad på fossila bränslen, t.ex. kolkraft, finns inte. finns enligt promemoriorna agendor dokumenterade i årsakten för de kvartals- och månadsvisa möten för informationsutbyten som äger rum mellan företrädare för regeringen och bolaget. I den mån dessa möten resulterar i ställningstaganden och/eller instruktioner från ägarens sida dokumenteras dessa i årsakten eller i en särskild akt. De veckovisa eller dagliga kontakter som äger rum med bolaget är av mer löpande karaktär vid behov. Ställningstaganden och instruktioner som görs inom ramen för dessa kontakter dokumenteras också i årsakten eller i särskild akt. Vidare angavs i svaren att statens ägarrepresentant på lämnade instruktionen att skulle fokusera på 1) värdeskapande, lönsamhet och kostnadskontroll, 2) den europeiska omställningen till hållbara energisystem, och 3) att stärka varumärket så att det speglar de höga ambitioner som finns hos ägare och företagsledning. Detta framfördes i ett tal av den dåvarande statssekreteraren på stämman. Instruktionen fastställdes inte av bolagsstämman genom beslut. Som svar på en fråga från utskottet om vad syftet var med att en av styrelseledamöterna i var kansliråd vid enhet Statligt ägande anfördes att ägarens krav på insyn i verksamheten tillgodosågs genom en sådan styrelsemedverkan och att den gav en möjlighet till aktiv förvaltning. Styrelsemedverkan medför även att styrelsen samlat får en kompetens som är relevant för bolaget. Denna medverkan fråntar dock inte styrelsen dess ansvar enligt arbetsordningen att genom styrelseordföranden samordna sin syn med företrädare för ägaren i frågor av avgörande betydelse. Det är styrelsen som helhet som ska besluta om en fråga är av avgörande betydelse och som följaktligen beslutar om huruvida någon samordning ska ske. Utskottet anförde följande i sitt ställningstagande: Utskottet vill inledningsvis erinra om sina tidigare uttalanden om att det ligger i sakens natur att det vid sidan av den formella styrningen förekommer underhandskontakter mellan staten som ägare och den direkta bolagsledningen, särskilt när staten är enda aktieägaren. påpekade 2004 brister i dokumentation och möjlighet till uppföljning beträffande styrningen. Utskottets granskning visar att enligt de riktlinjer som införts, förs till akten handlingar och uppgifter som avser den löpande förvaltningen, i den omfattning som krävs för att följa viktigare händelseförlopp, och övriga frågor som lett till ägarförvaltningens ställningstagande. Utskottet vill understryka vikten av god dokumentation, för att man så långt som möjligt ska kunna följa upp och i efterhand granska hur den löpande förvaltningen närmare har gått till. Från regeringens sida har framhållits att man inte detaljstyr bolagen utan fastställer principer och riktlinjer och att man velat komma ifrån att styrningen sker informellt och utan fullgod information. Granskningen ger vid handen att det också har skett en utveckling av styrningen – från mer av informell styrning till mer av formellt grundad styrning. Även de löpande kontakter som bolaget haft med departementet har ändrat karaktär. Möten av mer löpande art sker numera främst med ansvarig statssekreterare snarare , som varit fallet, direkt med näringsministern. Näringsministern håller sig underrättad och involveras framför allt när det gäller frågor av mer strategisk och övergripande inriktning. Dokumentation kring dessa möten har tillställts utskottet. Utskottet kan konstatera att det råder samstämmighet om att ledning och ledning haft tolv möten under den förre ordförandens tid, varav ministern och/eller statssekreteraren sammanträtt med styrelseordföranden vid tio av dessa tillfällen. Den s.k. samordningen är en särskild form av kontakt som enligt bolagsstyrelsens arbetsordning ska ske när bolaget står inför särskilt viktiga avgöranden, som t.ex. när riskprofilen förändras på ett avsevärt sätt. Granskningen visar att någon sådan samordning med näringsminister , som alltid sker på begäran av styrelseordföranden, inte ägde rum under den tidigare styrelseordförandens tid. Enligt vad som framkommit under utfrågningarna skedde dock samordning om processen som ledde fram till det s.k. kontrollavtalet med tidigare näringsminister. Någon ytterligare samordning i ärendet med den nuvarande näringsministern bedömde därför den dåvarande ordföranden inte vara nödvändig. Utskottet konstaterar dock att dokumentation kring denna tidigare samordning saknas. Utskottet kommer att följa den fortsatta utvecklingen av regeringens arbete med dokumentationen. Det finns dock anledning att nu peka på att dokumentationen över ett möte inte behöver utgöras av mötesanteckningar, utan kan det, beroende på vad som är lämpligt i det aktuella fallet, vara tillräckligt med annan dokumentation, t.ex. i form av OH-bilder som visats vid mötet. Utskottet anser att vad som framkommit i ärendet inte ger utskottet skäl till någon annan bedömning än att ministerns agerande i fråga om styrningen av står i överensstämmelse med gällande regelverk. granskade utskottet ägarförvaltningen av statliga bolag när det gäller rutiner för samordning och ägarrepresentation (bet. 2010/11:KU10 s. 46 f.). Utskottet anförde bl.a. att uppgifter om kontakter mellan ägarförvaltningen och bolaget bör föras till och bli kvar i akten i den omfattning som krävs för att i efterhand kunna följa viktigare händelseförlopp, detta även om kontakterna är sådana att de inte direkt kräver ett ställningstagande från ägarens sida. granskade utskottet regeringens hantering av AB:s förvärv av Nuon (bet. 2013/14:KU20 s. 132 f.). Utskottet konstaterade att samordningen vid förvärv av Nuon inte var något regeringsärende men att det ändå finns krav på beredning av den typen av frågor. Ställningstaganden i sådana frågor fick liksom beslut i regeringsärenden förutsättas färgas av eller åtminstone vara förenliga med värderingar gemensamma för hela regeringen. Utskottet konstaterade att och hade inhämtat underlag i fråga om förvärvet av Nuon. Utskottet, som inte granskade affärsmässigheten i affären, hade utifrån sina utgångspunkter ingen anledning att kommentera underlagen. I granskningen framkom att en gemensam beredning skedde mellan och om att upphandla en finansiell rådgivare i fråga om ett bud för att förvärva ett större energibolag. Det fanns dock olika synsätt om huruvida en gemensam beredning genomfördes i frågan om själva ställningstagandet till köp vid ägarsamordningen. I riktlinjer angavs att det får anses följa av statsministerns särskilda ställning i regeringen en skyldighet för departementen att informera Statsrådsberedningen om regeringsärenden eller andra frågor av större vikt. Det fanns ingen dokumentation som visade att man hade följt reglerna om att sådan information skulle ges. Utskottet konstaterade att det inte har getts något kapitaltillskott eller skett någon breddning av ägandet. Betalningen för Nuon var dock ännu inte fullgjord. Utskottet konstaterade att det förelegat brister vad gäller den gemensamma beredningen, den interna informationen samt dokumentationen i samband med regeringens hantering av förvärv av Nuon. granskade utskottet satsning på kolgruvor i Brandenburg, . Utskottet noterade att i en rapport hade granskat om regeringen styr i riktning mot att bolaget ska uppnå sitt uppdrag och sina miljörelaterade hållbarhetsmål och att frågan hur brunkolsverksamhet förhåller sig till bolagets uppdrag och hållbarhetsmål då hade uppmärksammats. Utskottet begränsade sin granskning till frågor om regeringens kontakter med och styrning av vad gäller de planer som funnits på att ansöka om ytterligare kolbrytning i kolgruvor i . Utskottet konstaterade att den nämnda planeringen huvudsakligen hade hanterats inom löpande förvaltning i . Vad som framkommit i granskningen gav mot den bakgrunden inte anledning till något uttalande av utskottet. Utskottet begärde genom en skrivelse till svar på följande frågor: – Föregicks de nämnda uttalandena av statsråden och av någon utredning av rättsläget i fråga om regeringens styrning av vad gäller bolagets planerade försäljning av brunkolsverksamheten? Om så skedde, vad visade utredningen? – Grundade statsråden sina uttalanden om att regeringen var förhindrad att styra i fråga om den planerade försäljningen på formella (att det var en fråga för styrelsen i enligt bolagsrättsliga regler och principer) eller materiella (uppdrag enligt beslut) skäl? – Vilket eller vilka alternativ till försäljning av brunkolsverksamheten hade övervägts inom när statsråden gjorde sina uttalanden? Vilken bedömning gjordes av hur de olika alternativen förhöll sig till det av beslutade uppdraget att ska affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget är ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion? – Vilka kontakter (ägarsamordning etc.) har fram t.o.m. försäljningen av brunkolsverksamheten förekommit mellan och i fråga om ägarstrukturen för brunkolsverksamhet? Vilken dokumentation finns av dessa kontakter? – Vilka upplysningar och kommentarer i övrigt föranleder anmälan och denna promemoria? Som svar fick utskottet en promemoria upprättad inom (bilaga A3.4.2). I promemorian anförs att det för de nämnda uttalandena fanns en analys av rättsläget baserat på propositioner, betänkanden och gällande lagstiftning. Den visade sammanfattningsvis följande. Statligt ägda aktiebolag regleras, liksom privatägda aktiebolag, av aktiebolagslagen (2005:551). Ett aktiebolags uppgifter framgår av bolagets bolagsordning som anger ramarna för bolagets verksamhet. För bolag med statligt ägande beslutar om bolagets inriktning och uppdrag. Mot bakgrund av beslut fastställs sedan bolagets verksamhetsföremål i bolagsordningen vid bolagsstämma. Regeringen är i sin styrning av bolaget bunden av det uppdrag för bolaget som fastställt och av de begränsningar som kan finnas i aktiebolagslagens regler om bl.a. värdeöverföring. Dessa kan exempelvis innebära hinder mot att dotterbolag överlåts på villkor som inte är marknadsmässiga. Vidare anförs i promemorian att beslutade att uppdraget för skulle förtydligas och bestå i att generera en marknadsmässig avkastning genom att affärsmässigt bedriva energiverksamhet så att bolaget tillhör ett av de bolag som leder utvecklingen mot en miljömässigt hållbar energiproduktion (prop. 2009/10:179, bet. 2009/10:NU23, rskr. 2009/10:325). Anledningen till att förtydligandet gjordes var bl.a. den otydlighet som fanns i tidigare uppdrag mellan affärsmässighet och ”ledande i omställningen”, vilket hade kritiserat. Genom det nya uppdraget förtydligades att verksamheten i bolaget skulle bedrivas affärsmässigt, och regeringen anförde i propositionen att lönsamhet är grundförutsättningen för hela verksamhet och överlevnad. Vidare anförde regeringen i propositionen att energiproduktion och distribution är verksamheter med mycket kapitalkrävande investeringar. En marknadsmässig avkastning måste därför vara utgångspunkten för all verksamhet i . Vid en extra bolagsstämma i antogs en ny bolagsordning där verksamhetsföremålet förtydligades i enlighet med beslut. I promemorian anförs också att styrelsen för inkom med en begäran om ägarsamordning i fråga om en avyttring av brunkolsverksamhet efter att vid ett styrelsemöte fattat beslut om avyttringen villkorat av ägarens ställningstagande. Ägarsamordningen innebar att säga ja eller nej till den transaktion som redan fattat beslut om. Det var således endast styrelsens förslag om en försäljning av brunkolsverksamheten som prövades inom ramen för samordningen. Prövningen avsåg om en försäljning av brunkolsverksamheten var förenlig med det uppdrag för som beslutat, om den var i överensstämmelse med budgetlagens krav på affärsmässighet och om den var förenlig med statens ägarpolicy i relevanta delar. Vidare anförs i promemorian att statsrådens aktuella uttalanden i ärendet tog sin utgångspunkt i frågan om den av styrelsen föreslagna transaktionen var i enlighet med det uppdrag för bolaget som beslutat. Regeringens process för hanteringen av ägarsamordningen har enligt promemorian varit omfattande. Transaktionen har noggrant granskats av med hjälp av en extern finansiell rådgivare. I processen har också egna analyser analyserats när det gäller scenariot att sälja eller att behålla brunkolsverksamheten och driva den vidare i linje med krav på affärsmässighet. Under analysprocessen har regeringen begärt fördjupad information om prissäkringarna, köparna, de framtida åtagandena för återställande av mark samt även de finansiella konsekvenserna i scenariot. Vidare anförs i promemorian att regeringens ställningstagande sammanfattningsvis var att den föreslagna transaktionen var förenlig med det uppdrag för som beslutat, att den var i överensstämmelse med budgetlagens krav på affärsmässighet och att den var förenlig med statens ägarpolicy i relevanta delar. Närings- och innovationsministern meddelade bolagets styrelse att regeringen ställer sig bakom den föreslagna avyttringen av brunkolsverksamhet. I promemorian anförs också att de kontakter som förekommit mellan och , utöver ovannämnda skriftliga begäran om ägarsamordning av och ägarens skriftliga ställningstagande av , finns dokumenterade i ett särskilt upprättat projektärende (dnr N2015/00073/SB, tidigare Fi2014/04390/KSÄ/SB). Av ärendet framgår att det förekommit löpande kontakter mellan och som i huvudsak bestått i att efterfrågat och fått olika typer av underlag från bolaget. Genom en skrivelse till begärde utskottet svar på följande kompletterande fråga: Gjorde regeringen, före eller i samband med prövningen av styrelses förslag om försäljning av brunkolsverksamheten, någon bedömning av vilka möjligheter det fanns att säga nej till en eventuell försäljning? Om ja, vad visade bedömningen? Som svar fick utskottet en promemoria upprättad inom (bilaga A3.4.3). I promemorian anförs att ägarsamordningen innebar att säga ja eller nej till den transaktion som redan hade fattat beslut om, vilket framgår av svaren i promemoria av .