bet · H401FiU34 · 2017-06-16 00:00:00 — Årsredovisning för staten 2016 Utskottet föreslår att regeringens skrivelse 2016/17:101 Årsredovisning för staten 2016 och redogörelse /17:RR4 redogörelse för granskning av Årsredovisning för staten 2016 läggs till handlingarna. Årsredovisningen för staten är ett viktigt komplement till budgetpropositionen och ger en möjlighet att följa upp och kontrollera de beslut som fattat om statens budget. Utskottet konstaterar att regeringen förklarar väsentliga skillnader mellan budgeterade belopp och utfall på både inkomsttitlar, anslag och bemyndiganden om ekonomiska åtaganden och utlåning. Med anledning av utfallet av årliga revision av de statliga myndigheternas årsredovisningar förutsätter utskottet att regeringen återkommer med en redogörelse av eventuella vidtagna och planerade åtgärder i budgetpropositionen . Enligt utskottet är det av central betydelse att myndigheternas årsredovisningar är rättvisande för att regeringen ska kunna fullgöra sin redovisningsskyldighet gentemot . Skrivelse 2016/17:101 Årsredovisning för staten 2016. Redogörelse /17:RR4 redogörelse för granskning av Årsredovisning för staten 2016. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Årsredovisning för staten 2016 Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Skrivelse 2016/17:101 Bilaga 2 yttrande 2016/17:NU7y Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Tabell 2 Budgeteringsmarginalens användning Tabell 3 Utfall för statens budget 2016 Tabell 4 Garantiramar och utfärdade garantier 2016 Tabell 5 Avsättningar för förväntade garantiförluster 2016 Utskottets förslag till riksdagsbeslut Årsredovisning för staten 2016 lägger skrivelse 2016/17:101 och redogörelse /17:RR4 till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S), (L) och (MP). Ärendet och dess beredning Regeringen ska året efter budgetåret lämna en årsredovisning för staten. Detta regleras i 10 kap. 5 § budgetlagen (2011:203) och i 6 § framgår vad årsredovisning för staten ska innehålla. Skrivelsen Årsredovisning för staten 2016 (skr. 2016/17:101) överlämnades till . Enligt 3 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska granska årsredovisningen för staten. Av 5 § framgår att granskningen ska ske i enlighet med god revisionssed och ha till syfte att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande. Granskningen ska varje räkenskapsår avslutas med en revisionsberättelse, som enligt tilläggsbestämmelsen 9.17.6 till 9 kap. 17 § riksdagsordningen lämnas till . överlämnade riksrevisor redogörelsen om granskning av Årsredovisning för staten 2016 (redog. 2016/17:RR4) till . I betänkandet behandlas regeringens skrivelse och redogörelse. Inga motioner har väckts med anledning av skrivelsen eller redogörelsen. Samtliga utskott har getts tillfälle att yttra sig, och näringsutskottet har valt att göra det. yttrande 2016/17:NU7y återfinns i bilaga 2. I skrivelsen lämnar regeringen en redogörelse för det ekonomiska utfallet för staten 2016. Redovisningen omfattar följande delar: • Uppföljning av de budgetpolitiska målen • Utfallet för statens budget • Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys • Utvecklingen av statsskulden • Redovisning och riskanalys av statliga garantier och utlåning • Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU. I skrivelsen redovisas även de myndigheter som i revisionen 2016 fått en modifierad revisionsberättelse från och skälen för detta. Där lämnas även en sammanställning av granskningsrapporter från effektivitetsrevisionen och regeringens åtgärder med anledning av dessa. Årsredovisning för staten 2016 Utskottets förslag i korthet lägger regeringens skrivelse 2016/17:101 Årsredovisning för staten 2016 och redogörelse /17:RR4 redogörelse för granskningen av Årsredovisningen för staten 2016 till handlingarna. Uppföljning av de budgetpolitiska målen Uppföljningen av de budgetpolitiska målen i årsredovisningen för staten omfattar dels uppföljningen av den offentliga sektorns finansiella sparande, dels uppföljningen av utgiftstaket för staten. Tabell 1 Den offentliga sektorns finansiella sparande Skillnad mot budget 2016 Källa: Årsredovisning för staten 2016. Av tabell 1 framgår att den offentliga sektorns finansiella sparande uppgick till 2016, dvs. sparandet var ca större än prognosen i budgetpropositionen . I förhållande till 2015 förstärktes det finansiella sparandet med ca . Enligt skrivelsen kan förstärkningen helt och hållet hänföras till det finansiella sparandet i staten. Inkomsterna från skatter och avgifter blev högre än i prognosen i budgetpropositionen , vilket framför allt förklaras av högre intäkter från skatt på produktion (ca ) och kapitalvinster (ca ). Statens utgifter blev lägre än förväntat, trots att utgifterna för det stora antalet asylsökande blev ca högre än beräknat. Regeringen anger i skrivelsen att åtgärder i form av tidigare- och senareläggningar av utgifter förstärkte statens finansiella sparande med ca . har beslut med anledning av regeringens vår- och höständringsbudgetar försvagat statens finansiella sparande med ca . Ett genomsnitt för det finansiella sparandet , 2007–2016, används av regeringen som indikator för att i efterhand avgöra om det finansiella sparandet i den offentliga sektorn varit i linje med målet. Syftet med denna bakåtblickande indikator är att bedöma om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten för att målet nås . Det strukturella sparandet används också som en indikator på hur målet uppfyllts och i måttet beaktas konjunkturlägets påverkan på den offentliga sektorns sparande. Den bakåtblickande tioårsindikatorn visar att det genomsnittliga finansiella sparandet 2007–uppgick till av BNP. Det finansiella sparandet i staten uppvisade balans i genomsnitt över tidsperioden. Den låga nivån på det genomsnittliga sparandet –2016 beror enligt regeringen delvis på den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, men också på de ofinansierade skattesänkningar som den förra regeringen genomförde. –2016 bedöms BNP-gapet i genomsnitt ha uppgått till –1,av potentiell BNP. Det strukturella sparandet stärktes , och regeringen bedömer att såväl det finansiella som det strukturella sparandet låg i linje med överskottsmålet. I skrivelsen anger regeringen att utgiftstaket är ett viktigt budgetpolitiskt åtagande som främjar budgetdisciplinen och stärker trovärdigheten i den ekonomiska politiken. Utgiftstaket kan användas som ett verktyg för att uppnå överskottsmålet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Det slutligt fastställda utgiftstaket uppgick till . Sedan ursprungligen fastställde utgiftstakets nivå har nivån höjts med till följd av tekniska justeringar och med utifrån finanspolitiskt motiverade höjningar. Tabell 2 Budgeteringsmarginalens användning –47,7 Reviderad pris- och löneomräkning –40,6 Finanspolitiskt motiverad höjning av utgiftstaket1 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:310. Källa: Årsredovisning för staten 2016. När i enlighet med förslaget i budgetpropositionen fastställde utgiftstakets nivå , uppgick budgeteringsmarginalen till ca . I utfallet blev de takbegränsade utgifterna ca lägre än det slutligt fastställda utgiftstaket som föreslogs i Vårändringsbudget . Av tabell 2 framgår att ca av budgeteringsmarginalen tagits i anspråk för de reformer (nettoeffekt på utgiftssidan) som regeringen föreslagit och beslutat om sedan utgiftstaket fastställdes. Reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna förbättrade budgeteringsmarginalen med ca . Detta beror bl.a. på att utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget blivit lägre till följd av att inkomstindex och balansindex successivt reviderats ned. Utgifterna inom arbetsmarknadsområdet har också blivit lägre, framför allt till följd av att antalet subventionerade anställningar, t.ex. traineejobb och extratjänster, inte ökat i den omfattning som budgeterats. Volymförändringar har tagit i anspråk ca av budgeteringsmarginalen. Detta beror i första hand på det stora antalet asylsökande som på ett betydande sätt förändrade förutsättningarna för utgiftsberäkningarna. Övriga faktorer förklarar en förbättring av budgeteringsmarginalen på . Förskottsbetalningar av vissa utgifter i stället , t.ex. EU-avgiften, har bidragit till detta. Utfallet för statens budget 2016 Tabell 3 Utfall för statens budget 2016 –28,3 –41,1 –12,8 –6,7 Utgiftsområden exkl. statsskuldsräntor m.m. –16,4 –9,0 –20,2 –3,1 –16,5 –9,6 Källa: Årsredovisning för staten 2016. Statens budgetsaldo blev , och därmed bättre än vad som beräknades i statens budget , vilket framgår av tabell 3. Inkomsterna blev högre och utgifterna lägre. Engångseffekter förbättrade saldot med , bl.a. till följd av engångsvisa skatteinbetalningar och att bolag gjort kapitalplaceringar på sammanlagt på sina skattekonton. Skatteinkomsterna för staten blev ca högre än beräknat. Det är främst skatt på konsumtion och skatt på kapital som blivit högre. Övriga inkomster blev lägre än beräknat. Detta förklaras bl.a. av att inkomsterna av försåld egendom blev lägre i förhållande till den beräkningsmässiga schablonen på . Högre avräkningar m.m. i anslutning till skattesystemet, bl.a. till följd av att den nya resolutionsavgiften inte budgeterades i statens budget , anger regeringen också som orsak. Regeringens analys av hur inkomsterna har utvecklats jämfört med budgeten beaktar både utvecklingen av makroekonomin och förändringar i regelverken. Sammanlagt beräknades reformer på skattesidan i statens budget öka skatteintäkterna med . Utfallet för den nominella BNP-tillväxten och en positiv utveckling av lönesumman i ekonomin påverkade också skatteintäkterna positivt, liksom en stark utveckling av de fasta bruttoinvesteringarna genom ökade intäkter från mervärdesskatt. Utgifterna i statens budget uppgick till , vilket är lägre än den av beslutade budgeten . Med beslut om ändringar i statens budget 2016 anvisades sammanlagt ytterligare . I förhållande till totalt anvisade medel blev utgifterna ca lägre. Det resulterade i att anslagsbehållningarna ökade med nästan . Utgifterna för de allra flesta utgiftsområdena blev lägre än anvisat i statens budget, men bl.a. utgifterna för migration blev högre. Utgifterna för utgiftsområde 8 Migration blev högre än anvisat i den ursprungliga budgeten, men lägre än vad som totalt anvisades . De lägre utgifterna på flertalet utgiftsområden förklaras bl.a. av att utgifterna för sjukpenning, föräldrapenning och bostadsbidrag blev lägre, att antalet kommunmottagna nyanlända blev färre än beräknat, att volymerna för de nya insatserna extratjänster och traineejobb blev lägre än beräknat, att satsningar inom skolområdet inte kommit igång så fort som beräknat, att investeringsbidrag för anordnande av hyresbostäder och studentlägenheter inte betalats ut och på vissa senareläggningar och överklaganden som medfört lägre utgifter. Regeringens analys av hur utgifterna utvecklats jämfört med budgeten beaktar både reviderade bedömningar av de makroekonomiska förutsättningarna, reviderade bedömningar av volymer i olika transfereringssystem och hur stor del av skillnaden som beror på nya beslut. Skillnaden till följd av ändrade makroekonomiska förutsättningar medförde att utgifterna blev ca lägre än i statens budget, vilket till största delen berodde på lägre räntor som gjorde att statsskuldsräntorna blev lägre. Ändrade volymer ledde till att utgifterna blev ca högre än i statens budget. Till följd av beslut med anledning av vår- respektive höständringsbudgeten blev utgifterna ca högre än i den ursprungligen beslutade budgeten . Utfallet för nettoutlåning blev ca högre än beräkningen i statens budget, vilket bl.a. beror på en högre dollar- och eurokurs som ökade lån i med men också på att både och Kärnavfallsfonden minskade sina placeringar i . Nettoutlåningen blev också lägre än beräknat eftersom något låneavtal med inte undertecknades . På nettoutlåning redovisas också behållningarna i Stabilitetsfonden och resolutionsreserven. överfördes från Stabilitetsfonden till den nya resolutionsreserven. Den nya resolutionsreservens konto uppgick till . I Stabilitetsfonden, som kommer att vara kvar som nationellt reglerad fond för bankstödsåtgärder, minskade kontobehållningen till . Med bemyndigande får regeringen besluta att ett anslag får överskridas om det är nödvändigt för att täcka särskilda utgifter i en verksamhet. Utgifterna ska inte ha varit kända då anslaget anvisades. Regeringen får även fatta beslut om att överskrida ett anslag för att uppfylla ett av beslutat ändamål med anslaget. Regeringen beslutade om sex medgivna överskridanden . Av dessa utnyttjades fyra: • utgiftsområde 8, anslag 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden, • utgiftsområde 23, anslag 1:6 Bekämpande av smittsamma husdjurssjukdomar, • utgiftsområde 23, anslag 1:12 Finansiella korrigeringar, • utgiftsområde 24, anslag 1:21 Finansiering av rättegångskostnader, Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får för det ändamål och med högst det belopp som beslutat beställa varor eller tjänster och besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. När ett bemyndigande utnyttjas ska detta redovisas mot det av beslutade bemyndigandebeloppet. Det totala bemyndigandebeloppet var och de utestående åtagandena uppgick till ca . De totala utestående åtagandena blev alltså lägre än det totala bemyndigandebeloppet. De största skillnaderna mellan bemyndigandebelopp och utestående åtaganden återfinns på utgiftsområde 22 Kommunikationer (–), utgiftsområde 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel (–) samt utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (–). Inom utgiftsområde 22 blev utfallet lägre som en följd av att avtalen om medfinansiering ökat och att räntekostnaderna för upptagna lån blev lägre än väntat på grund av den låga marknadsräntan. Det låga utnyttjandet inom utgiftsområde 23 beror på att bemyndigandebeloppen avser beslut för hela programperioden –2020. De största beloppsmässiga skillnaderna inom utgiftsområde 7 avsåg Multilaterala utvecklingsbanker, fonder och skuldavskrivningar, , Forskningssamarbete, Reformsamarbete i , och samt . Revisionen av myndigheternas årsredovisningar 2016 I Årsredovisning för staten 2016 redovisas de myndigheter som fått en modifierad revisionsberättelse från . En myndighet, , har fått en modifierad revisionsberättelse i form av en avvikande mening, dvs. revisorn drar slutsatsen att det finns väsentliga fel som är genomgripande och att årsredovisningen därför inte ger en rättvisande bild. För ytterligare en myndighet, , har avstått från att uttala sig, då man dragit slutsatsen att det råder flera osäkerhetsfaktorer som tillsammans gör att de inte har kunnat bilda sig en uppfattning om årsredovisningen. Övriga 14 modifierade revisionsberättelser är av en sådan karaktär att felen visserligen är väsentliga, men att de inte är genomgripande för myndighetens årsredovisning. Resultaträkning, balansräkning och finansieringsanalys I resultaträkningen redovisas de totala konsoliderade intäkterna och kostnaderna för de myndigheter som ingår i årsredovisningen. Konsolideringen innebär att transaktioner mellan myndigheter elimineras i resultat- och balansräkningen. Statens budget och resultaträkningen skiljer sig åt såväl i avgränsning och struktur som i redovisningsprinciper. Till exempel ingår affärsverken i resultatredovisningen, men till stor del inte i statens budget. Redovisningsprinciperna skiljer sig också åt. Redovisningen i resultaträkningen görs i sin helhet enligt bokföringsmässiga grunder, dvs. den består av intäkter och kostnader, medan redovisningsprinciperna i statens budget är blandade, dvs. kassamässigt och periodiserat. Ytterligare en skillnad är att statens budget har en ändamålsstruktur där anslagen är grupperade i utgiftsområden och inkomsttitlarna i inkomsttyper. Resultaträkningen är i sin tur indelad i intäkts- och kostnadsslag. Jämförelser av poster i resultaträkningen och statens budget går därför ofta inte att göra, utan i stället kompletterar dokumenten varandra, enligt regeringen. Resultaträkningen visar ett överskott på , vilket är bättre än 2015. Skatteintäkterna ökade med i förhållande till 2015 och bidragsintäkterna med . Intäkter av bidrag är intäkter som inte är relaterade till utförda prestationer, t.ex. återflöde från EU-budgeten, bidrag för forskning till universitet och högskolor och bidrag till från kommuner för investeringar i infrastruktur. Transfereringskostnaderna ökade med , bl.a. till följd av att de senaste årens ökning av bidragen till kommunerna fortsatt. Resultatet från andelar i hel- och delägda företag försämrades med främst på grund av försämrade resultat. Kostnaderna för statens egen verksamhet ökade med . Lönekostnaderna ökade bl.a. till följd av ett ökat behov av personalresurser inom operativa verksamhet och att Arbetsförmedlingen ökat satsningarna inom sitt etableringsuppdrag. Lokalhyra för asylsökandes boenden har ökat lokalkostnaderna för med . I balansräkningen redovisas värdet av statens samtliga tillgångar, skulder och kapital . Statens nettoförmögenhet är skillnaden mellan tillgångarnas och skuldernas bokförda värde. Statsskulden svarar för den övervägande delen av skulderna. Nettoförmögenheten var negativ vid utgången av 2016 och uppgick till –, dvs. staten hade en nettoskuld. Det är en förbättring med jämfört med och förklaras bl.a. av överskottet i resultaträkningen på . I skrivelsen redovisas också skillnaderna mellan balansräkningens nettoförmögenhet och nationalräkenskaperna (NR). Skillnaden innebär att NR-beräkningen visar en positiv nettoförmögenhet som är högre än vad som redovisas i balansräkningen. Den beror dels på olika värderingsprinciper, dels på olika avgränsningar av staten. Den enskilt största skillnaden beror på att fasta realtillgångar i NR värderas till återanskaffningsvärdet medan värderingen i balansräkningen utgår från det ursprungliga anskaffningsvärdet. Dessutom bokförs forskning och utveckling i högre grad som tillgångar i NR. Skillnaden förklaras också av att NR använder marknadsprisvärdering. Finansieringsanalysen visar bl.a. förändringen av statens nettoupplåning , dvs. förändringen av statsskulden justerad för orealiserade valutakursförändringar. minskade statens nettoupplåning med nära , vilket innebär att staten gjort en nettoamortering av sina lån. Utvecklingen av statsskulden och statsskuldens kostnader Den konsoliderade statsskulden minskade med till vid utgången av 2016. Huvudorsaken till att statsskulden minskade var budgetöverskottet på 2016. påverkades statsskulden i motsatt riktning av den försvagade kronan, då valutaskuldens värde steg mätt i svenska kronor. Lån i svenska kronor minskade med och lån i utländsk valuta ökade med . Den konsoliderade statsskulden som redovisas i årsredovisningen för staten skiljer sig från den okonsoliderade som redovisar. Skillnaden utgörs av hanteringen av myndigheters innehav av svenska statspapper vid beräkningen av skulden. Statliga myndigheters innehav av sådana statspapper uppgick till ca 2016 och nästan hela beloppet utgörs av Insättningsgarantifondens och Kärnavfallsfondens innehav. Utgifterna för statsskuldsräntor m.m. uppgick till 2016 och innebar en minskning med jämfört med . De utgiftsmässiga principer som används i statens budget har svagheter när det gäller att beskriva statsskuldens kostnader, t.ex. har valet av upplåningsteknik stor påverkan på anslagsbelastningen ett visst år. I resultaträkningen för staten redovisas räntor enligt kostnadsmässiga principer sedan räntor till eller från statliga myndigheter räknats bort. I kostnaderna ingår även en omvärdering av skulden i utländsk valuta. Enligt resultaträkningen uppgick nettokostnaden för statsskulden (räntor, över- och underkurser, valutakursförändringar m.m.) till , vilket är en marginell minskning jämfört med . Ett statligt garantiåtagande innebär att staten går i borgen för någon annans betalningsåtagande, vilket innebär en finansiell risk för staten. Enligt budgetlagen får regeringen ställa ut kreditgarantier och göra andra liknande åtaganden för det ändamål och med högst det belopp som bestämmer. Regelverket föreskriver bl.a. att staten ska ta ut en garantiavgift som motsvarar statens förväntade kostnad för åtagandet, om inte beslutar annat, och att ett belopp motsvarande den subventionerade garantiavgiften då i stället ska belasta anslag på statens budget. Dessa principer för garantigivning kallas för den statliga garantimodellen. Exempel på stora garantiåtaganden som omfattas av garantimodellen är exportkreditgarantier och kreditgarantier för infrastrukturprojekt. har dock möjlighet att besluta om att undanta specifika garantier från garantimodellen. Det finns därför garantier som regleras i särskilda lagar eller på annan grund har andra villkor än de som stipuleras i budgetlagen, och insättningsgarantin och investerarskyddet är exempel på sådana garantier. Statens garantiportfölj ökade med ca och uppgick vid utgången av 2016 till . Näst efter insättningsgarantin, som uppgick till , utgjordes de största åtagandena av kreditgarantier, , och garantier om tillförsel av kapital, . Varken investerarskyddet eller den utestående kapitaltäckningsgarantin till Svensk-Danska Broförbindelsen () ingår i dessa belopp, då storleken på dessa åtaganden inte kan beloppsbestämmas. I tabell 4 redovisas de garantiramar som beslutat om och utfärdade garantier. Skillnaden mellan beloppet för statens garantiportfölj vid utgången av 2016 och summan i tabellen förklaras främst av att garantikapital, grundfondsförbindelser och affärsverkens garantier inte ingår i redovisningen i tabellen. Tabell 4 Garantiramar och utfärdade garantier 2016 Garantier till insättare i utländska instituts filialer i Sverige1 Garantier till kreditinstitut, Stabilitetsfonden Garantier till företag i resolution, resolutionsreserven Kreditgarantier till Öresundsbrokonsortiets upplåning Nordiska investeringsbanken, garantier för projektinvesteringslån Nordiska investeringsbanken, garantier för miljöinvesteringslån Kreditgaranti till European Spallation Source (ESS) Sida: Totalram för garantiåtaganden Kreditgarantier för ny- och ombyggnad av bostäder 1Garantin innebär endast en möjlighet att skydda dessa filialer och den är en följd av finanskrisen. Källa: Årsredovisning för staten 2016. De ansvariga myndigheterna (, , och ) värderar löpande de förväntade förlusterna, vilka är ett mått på den kostnad som följer med kreditrisken i de garantiåtaganden som hanteras enligt garantimodellen. Myndigheterna gör avsättningar för de förväntade förlusterna på skuldsidan i sina balansräkningar. Insättningsgarantin och investerarskyddet regleras inte av budgetlagen, och därför görs det varken någon värdering eller avsättning för den förväntade förlusten. I tabell 5 redovisas avsättningar för förväntade garantiförluster och de tillgångar som finns i form av inbetalda garantiavgifter. Tabell 5 Avsättningar för förväntade garantiförluster 2016 Miljoner kronor, om inte annat anges Avsättning för förväntad förlust Avsättning i % av engagemang Anm.: Insättningsgarantin, investerarskyddet, garantier till banker m.fl. och garantikapital ingår inte. återförsäkrar en del av sitt engagemang och har därför reducerat avsättningar för garantiförluster med . I engagemangen för Sida ingår inte utfästelser. Källa: Årsredovisning för staten 2016. I skrivelsen anges att den grupp av garantier som har störst avsättning i förhållande till sitt åtagande är garantier. har risken för ytterligare stora skadeutbetalningar i myndighetens problemärenden ökat kraftigt. För den del av garantiportföljen som omfattas av garantimodellen täcks avsättningarna för förväntade förluster väl av de avgifter som redan inbetalats.