bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — sökte regeringen mandat från att på rådsmötet delta i diskussionen kring förslagen i kommissionens meddelande. På EU-nämndens möte påpekade alliansens företrädare att regeringens ståndpunkt inför samrådet i inte förhöll sig till kommissionens meddelande utan var en gammal ståndpunkt som delgivits nämnden , innan de konkreta förslagen från kommissionen var presenterade. sökte regeringen återigen mandat från inför diskussionen på rådsmötet . Kommissionens meddelande består av två huvudavsnitt. Enligt regeringen skulle endast en begränsad del av avsnitt I diskuteras och avsnitt II, som rörde lagliga vägar till , avsåg regeringen att inte diskutera på rådets möte. Regeringens ståndpunkt så som den presenterades både skriftligen och muntligen vid samrådet tog endast ställning till en liten del av huvudavsnitt I i kommissionens meddelande från . Regeringen påpekade även muntligen att endast en liten del av meddelandet skulle diskuteras på rådsmötet och att regeringen därför inte behövde mandat för en ståndpunkt i övriga delar. Regeringen ämnade inte yttra sig i övriga delar. Då diskussionen om kommissionens meddelande på rådsmötet flyttades från den formella mötesdagordningen till lunchdiskussionen återrapporterades aldrig skriftligen vad regeringen framfört från sida i dessa diskussioner. En muntlig återrapportering från mötet skedde i . På en fråga till migrationsminister om huruvida andra delar än de som man sökt mandat för tagits upp på rådet svarade migrationsministern: ”Den enda som på lunchmötet nämnde den specifika fråga som tar upp, att det är viktigt att vi etablerar legala vägar, var egentligen jag. driver som ni vet att vi måste ha det här på plats. Huvudpoängen vid den här lunchdiskussionen var att man skulle känna av stödet för alternativ ett respektive två eller se om det finns ett så stort motstånd att man inte ens kan gå vidare med detta. Det var också detta som de allra flesta EU-länder pratade om då, när vi gick runt bordet.” I sitt svar antyder migrationsminister att uttalat sig i en fråga som regeringen inför mötet i rådet uttryckligen sa inte skulle komma upp för diskussion. Svaret antyder också att andra EU-länder faktiskt uttalade sig i meddelandets alla delar, inte bara om en liten del av ett av de två avsnitten, som regeringen framhållit inför rådets möte. I dessa överläggningar framkommer också att regeringen tolkar det som att man inte skriftligen behöver redovisa vad uttryckt i ett informellt lunchmöte trots att det var en fråga som varit föremål för två samråd i . Med anledning av vad som ovan anförs bör granska ifall migrationsminister har uppfyllt sin samrådsskyldighet gentemot när regeringen inte velat förankra en ståndpunkt i alla förslag som kan komma upp för diskussion men sedan uttalat en ståndpunkt i dessa delar på rådsmötet. Till grund för granskningen har legat bl.a. en svarspromemoria från , bilaga A1.4.2, och utfrågningar med justitie- och migrationsminister , bilaga B7, och statsminister , bilaga B8. Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen. Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl. Grundlagarna [l , Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). Enligt m.fl. är de besked som regeringen får av inte bindande. Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt konstitutions-utskottet kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Det kan tilläggas att , när det gäller innebörden av samverkan mellan och regeringen i EU-frågor, har uttalat följande (bet. 1994/95:KU22 s. 15): får enligt utskottets bedömning i praktiken ett reellt inflytande när det gäller ståndpunkter vid mötena i Europeiska unionens råd. Man bör nämligen kunna utgå från att regeringen inte kommer att företräda en ståndpunkt som står i strid med vad nämnden har gett uttryck för i samrådet. Det som sagts om innebörden av samverkan har betydelse för det politiska ansvarstagandet. Om redan från början skulle binda regeringen med fastställda förhandlingsdirektiv, skulle regeringens politiska ansvar för agerandet i EU-förhandlingarna uttunnas avsevärt. Som uttalas i propositionen kan inte heller ett riksdagsorgans uttalanden bli bindande för hela , och sådana uttalanden saknar formell konstitutionell betydelse. Det är, som också påpekas i propositionen, regeringen som företräder vid ministerrådets möten. Det är därigenom regeringen som har det politiska ansvaret för förhandlingarna. medverkan vid uppläggningen av förhandlingarna påverkar således inte möjligheter att använda de kontrollinstrument som anges i 12 kap. regeringsformen. Tilläggas kan också att i inför 2000-talet (förs. 2000/01:RS1 s. 138) uttalade bl.a. följande om ställnings-taganden: Vi vill påpeka att parlamentarismens princip innebär att regeringen skall handla så att den tolereras av . I ett förtroendefullt samarbete mellan riksdag och regering får regeringen förutsättas agera i enlighet med ståndpunkter. Vi kan konstatera att praxis har utvecklats så att det inte anses tillräckligt att regeringen inte gör något som står i strid med synpunkter utan i stället agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. Denna praxis bör bestå. En fråga kan dock utvecklas på ett sätt som gör att regeringen bedömer att en avvikelse från nämndens ståndpunkt är nödvändig. Vi vill i detta sammanhang erinra om möjligheten för regeringen att söka förnyad kontakt med nämnden. Om regeringen ändock inte agerar i enlighet med nämndens ställningstaganden skall regeringen tydligt redovisa skälen för avvikelsen i den skriftliga återrapport som skall tillställas kammarkansliet och efter rådsmötet. Som påpekat måste mycket goda skäl föreligga för att regeringen inte skall företräda nämndens ståndpunkt. Det står fritt att utnyttja de parlamentariska kontrollinstrumenten oavsett vilka skäl regeringen anför för sitt agerande. Det är således och inte regeringen som avgör om de skäl som regeringen anför för sitt agerande är tillräckliga. har i betänkandet i en ny tid (bet. 2005/06:KU21 s. 31 f.) uttalat att uttalanden av utskott eller eller dess ledamöter inte är bindande för hela . Sådana meningsyttringar kan dock – i likhet med ett kammarbeslut enligt den ordning som då föreslogs för hanteringen av grön- och vitböcker – vara uttryck för rådande åsiktsförhållanden i . Utskottet påminde om att det ytterst är regeringens uppgift att under parlamentariskt ansvar inför ta ställning till om de meningsyttringar som kommer till uttryck vid samråd med utskott och speglar rådande åsiktsförhållanden i . I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. Enligt andra stycket i nämnda paragraf ska regeringen överlägga med i andra frågor om arbetet i Europeiska unionen när nämnden av särskilda skäl begär sådan överläggning. När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl. Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Enligt de riktlinjer som formulerades när blev medlem i EU ska regeringen återrapportera till vad som förevarit på rådsmötena. anförde i ett betänkande om EU-frågornas behandling i följande om återrapporteringen (bet. 1996/97:KU2 s. 31): förutsätter att återrapporterar samtliga ministerrådsmöten till . Återrapporterna bör tillställas både och kammarkansliet. Utskottet vill framhålla att det är av stor vikt att återrapporteringen från ministerrådsmötena innehåller relevant information. Återrapporteringen är viktig både för att utskotten och nämnden skall veta hur ärendena har behandlats vid rådsmötena – kan ha anledning att ha synpunkter på den fortsatta hanteringen av ärendet – och för den granskning av regeringen där har en viktig roll. Utskottet vill påpeka att det ankommer även på andra utskott samt på att följa upp regeringens agerande i rådet. Endast utskotten och nämnden har den sakkunskap som i många fall krävs för att kunna bedöma regeringens agerande. Efter förslag från infördes en bestämmelse i riksdagsordningen (numera 9 kap. 21 § RO) enligt vilken regeringen ska redovisa sitt agerande i Europeiska unionen för . I förarbetena anförs följande (förs. 2000/01:RS1 s. 139 f.): Redovisningen skall inbegripa hur agerandet förhåller sig till ställningstaganden. Med ställningstaganden avses betänkanden som kammaren ställt sig bakom, men regeringens redovisning bör också relateras till vad som framkommit i samrådet i . Som påpekats ovan skall regeringen om den avviker från mandat redovisa skälen för avvikelsen. Redovisningen för agerandet kan lämnas i olika former. Statsministern skall även fortsättningsvis lämna information i kammaren om Europeiska rådets möten, den årliga skrivelsen skall innehålla redogörelser för regeringens agerande, skriftliga återrapporter skall lämnas efter samtliga möten i ministerrådet, och ordningen med muntliga återrapporter i skall fortsätta. Självfallet kan utskott påkalla information om regeringens handlande i en viss fråga. Av cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor () framgår följande när det gäller åter-rapportering till (s. 10–11): En rapport från ett rådsmöte bör normalt utformas på samma sätt som den kommenterade dagordningen. Rapporter från ordinarie rådsmöten och informella ministermöten bör som huvudregel i sin helhet överlämnas vid återrapportering till även om det kan finnas uppgifter som omfattas av sekretess. Om det förekommer sådana uppgifter i en rapport bör handlingen sekretessmarkeras. Av rapporten bör det framgå vilken inställning har redovisat i rådet samt hur den fortsatta hanteringen av frågan väntas ske. I de fall ett rådsmöte berört flera statsråds ansvarsområden bör det klart framgå vilka frågor som hör till respektive statsråds ansvarsområde. En kopia av rapporten bör lämnas till . Berörda utskott och får vidare i samband med information och samråd en muntlig redovisning av regeringens företrädare om vad som hänt vid det senaste rådsmötet på det aktuella sakområdet. Kommissionen presenterade meddelandet För en reform av det gemensamma asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till , KOM(2016) 197 final. Förslaget redovisas i faktapromemoria 2015/16:79, daterad . Som framgår av meddelandets titel handlar meddelandet om två frågor. Den första frågan har rubriken och hållbar gemensam asylpolitik, och den gäller frågor om asylsökande. Den andra frågan behandlas under rubriken och öka möjligheterna till säker och laglig migration. I det avsnittet föreslås åtgärder för att öka möjligheten till säkra och lagliga vägar för skyddsbehövande och övriga migranter till . I avsnittet finns två underavsnitt: II.1. För en mer styrd hantering av skydd för flyktingar i EU – ett strukturerat system för vidarebosättning och II.2. En smartare och väl förvaltad politik för laglig migration. handlar om det som ibland benämns arbetskraftsinvandring, där en del rör frågor som gäller högkvalificerade migrerande arbetstagare. Kommissionen lyfter i avsnitt I om en gedigen och hållbar gemensam asylpolitik fram fem prioriterade områden där det gemensamma asylsystemet bör omstruktureras. Det handlar om att etablera ett hållbart och rättvist asylsystem för att avgöra vilken medlemsstat som ska ansvara för att pröva asylansökningar, förstärka Eurodacsystemet, uppnå mer harmoniserade asylsystem i EU, förebygga sekundära förflyttningar inom EU samt ett nytt mandat för Europeiska stödkontoret för asylfrågor (Easo). Det som huvuddelen av diskussionen i samband med rådsmötet synes ha fokuserat på var den del i meddelandet som rörde frågan om ansvarig medlemsstat för prövning av asylansökan, dvs. den första frågan i avsnitt I. Kommissionen presenterar två alternativ. Det första alternativet utgår ifrån den nuvarande Dublinförordningen kompletterad med en fördelningsmekanism som föreslås bygga på den som kommissionen presenterade , dvs. förslaget om att etablera en permanent – i motsats till en tillfällig – omplaceringsmekanism som kan aktiveras i krissituationer. Alternativet kombineras med förslag till effektivisering av Dublinförordningen. Omfördelning föreslås ske av asylsökande som har en rimlig sannolikhet att beviljas skydd. Det andra alternativet bygger på en permanent fördelningsmekanism som omfattar alla asylsökande, även när det inte föreligger en krissituation. Ansökan och registrering sker i den första medlemsstaten. Fördelning av asylsökande sker därefter baserat på en fördelningsnyckel som t.ex. kan ta hänsyn till storlek, välstånd och kapacitet i medlemsstaterna. Exakt vilka kriterier som ska ingå i fördelningsnyckeln vill kommissionen återkomma till. Vissa aspekter – såsom hänsyn till familj, barnets bästa samt innehav av visering och andra tillstånd – förutses kunna innebära att man gör undantag från de grundläggande reglerna om omfördelning. Motsvarande minskning av den mottagande medlemsstatens tilldelade kvot ska då göras. Utöver dessa två alternativ nämner kommissionen även ett långsiktigt alternativ och menar att det kan övervägas om ansvaret för asylprocessen bör överföras från nationell nivå till EU-nivå. Detta skulle t.ex. kunna ske genom att Easo omvandlas till en beslutsfattande med nationella kontor i varje medlemsstat. En överklagandeinstans på EU-nivå skulle också behöva etableras. En sådan långtgående lösning bedömer dock kommissionen som svårgenomförbar även på medellång sikt. I avsnitt II i meddelandet föreslår kommissionen åtgärder för att öka möjligheten till säkra och lagliga vägar för skyddsbehövande och övriga migranter till . Kommissionen avser att arbeta med följande frågor: ett strukturerat vidarebosättningssystem, en revidering av blåkortsdirektivet, åtgärder för att attrahera företagare, en översyn av EU:s politik för laglig migration samt fortsatt nära samarbete med tredjeland. Kommissionen kommer även att lägga fram en EU-handlingsplan för integration. Mot bakgrund av de reaktioner som inkommer till kommissionen med anledning av meddelandet kommer kommissionen därefter att lägga fram lämpliga förslag. överlade socialförsäkringsutskottet med statssekreterare , , om framtiden för EU:s asylsystem (dvs. innan kommissionens aktuella meddelande hade lagts fram) (socialförsäkringsutskottets protokoll § 4 Framtiden för EU:s asylsystem). informerade statssekreterare , , socialförsäkringsutskottet om den aktuella lägesbilden på migrationsområdet, uppföljningen av och kommande åtgärder, inklusive avtalet mellan och , kommissionens meddelande om reform av det gemensamma asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till , KOM(2016) 197 och mötet inom Brdoprocessen 18–(socialförsäkringsutskottets protokoll § 3 EU-frågor på migrationsområdet). Vid EU-nämndens sammanträde inför ett möte i rådet för rättsliga och inrikes frågor fick regeringen stöd för följande text i den svenska ståndpunkten (stenografiska uppteckningar 2014/15:3): ska verka inom EU för att skapa fler lagliga vägar för att söka asyl inom unionen samt för att öka mottagandet av kvotflyktingar i andra länder. Denna ståndpunkt upprepades vid samråden inför möten i rådet för rättsliga och inrikes frågor och . I ett samråd i , inför ett möte i rådet för rättsliga och inrikes frågor, anförde justitie- och migrationsminister att det är nödvändigt att kommissionen utreder och presenterar alternativ för fler lagliga vägar för att söka asyl inom EU (stenografiska uppteckningar 2015/16:3). , också i ett samråd inför ett möte i rådet för rättsliga och inrikes frågor, framhöll följande (stenografiska uppteckningar 2015/16:30 s. 36): När det gäller legala vägar menar jag att vi i våra ståndpunkter är väldigt tydliga med att vi arbetar hårt för att få till stånd lagliga vägar och att EU:s samtliga medlemsländer måste ställa upp. Jag ser inget skäl till att vi ska förstärka den delen ytterligare. Jag menar att vi redan är väldigt tydliga där. De ovan redovisade ståndpunkterna har fått stöd i . Sammanträdena ägde rum innan kommissionen presenterade meddelandet För en reform av det gemensamma asylsystemet och ökade möjligheter till laglig inresa till . informerade och samrådde justitie- och migrationsminister med inför mötet i unionens råd för rättsliga och inrikes frågor . Inför samrådet hade översänt en kommenterad dagordning för rådsmötet. I den kommenterade dagordningen anförs under dagordningspunkt 7 (”Migration: uppföljning av och kommande åtgärder”, som inte är föremål för den aktuella anmälan) att arbetar för att skapa lagliga vägar in till EU för att söka asyl. Ståndpunkten fick stöd av nämnden. Inför samrådet hade också översänt en rådspromemoria för dagordningspunkt 8 om kommissionens meddelande. I promemorian sägs följande: Det andra huvudavsnittet i kommissionens meddelande (som inte kommer att behandlas vid rådsmötet ) handlar om behovet att förbättra lagliga vägar till . I promemorian finns också ett avsnitt om den svenska ståndpunkten. Vid EU-nämndens sammanträde sa i sin inledning om dagordningspunkt 8 om kommissionens meddelande att fokus vid diskussionen på rådsmötet skulle komma att ligga på den första delen av meddelandet, dvs. reformen av asylsystemet. När det gäller regeringens ståndpunkt anförde följande i sin inledning (uppteckningar 2015/16:39 anf. Regeringen anser att vi överlag kan välkomna kommissionens meddelande. Konkreta förslag i de enskilda delarna kommer först senare, och vi får i så fall återkomma till dessa. Vid riksdagsbehandlingen inför rådets möte godkändes regeringens förslag till svensk ståndpunkt när det gäller ett framtida asylsystem med ett tillägg rörande frågan om återtagande. Denna ståndpunkt är fortfarande aktuell, såsom den också har kommit till uttryck i det skriftliga underlaget. Med utgångspunkt från denna ståndpunkt är det läge att från sida framför allt poängtera att vi vill se ett framtida asylsystem som bygger på kommissionens andra alternativ när det gäller ett hållbart och rättvist asylsystem. Vi behöver alltså uppnå en jämn fördelning av asylsökande i unionen baserat på en justerbar och objektiv fördelningsnyckel. Omfördelning ska ske av alla asylsökande, dock inte de sökande vars ansökningar anses vara uppenbart ogrundade. Jag vill betona att det i detta skede endast rör sig om ett första meddelande från kommissionen. Det faktum att vi nu uttrycker stöd för alternativ två innebär endast att vi förespråkar en inriktning på arbetet som ligger i linje med den svenska ståndpunkten. Vi kommer naturligtvis att ha anledning att återkomma till längre fram. Vi är överens med kommissionen om huvudprincipen: En asylsökande har inte rätt att välja det land som ska pröva asylansökan. Därutöver är en ytterligare harmonisering av asylsystemen i EU nödvändig. Medlemsstaterna måste sträva efter att ha samma och godtagbara nivå när det gäller regler och genomförande. Avslutningsvis håller vi med kommissionen även om behovet av lagliga vägar in till EU. Vidarebosättning är ett väl beprövat system och det säkraste och mest humana sättet för personer i behov av skydd att komma till EU. i (M) sa följande (anf. Tack, migrationsministern, för det! När det gäller den svenska ståndpunkten hade vi ju frågan uppe inför att man skulle ha en kvällsdiskussion. Då förelåg det inte något skriftligt material, men vi hade en överläggning och ett samråd inför det. Det skulle vara mer av en allmän diskussion. kommer det tillbaka, men det är med tanke på att kommissionen har lämnat ett meddelande. Kommissionen har skickat ut meddelandet om att man vill ha en ny framtida asylpolitik, och så är det upp till medlemsstaterna att komma med inskick. Det är ett fönster för att kunna påverka. De förslag som kommissionen har presenterat är rätt omfattande. Man går från direktiv till förordningar, och det finns lite andra saker i dem. Den svenska ståndpunkten förhåller sig ju inte till kommissionens meddelande. Den är en kopia av det vi hade i den allmänna diskussionen – förutom en mening, och den meningen är att alla asylsökande bör fördelas med undantag för dem som anses vara uppenbart ogrundade. Att återanvända en ståndpunkt, ordagrant förutom en mening, som är och inte förhålla sig till kommissionens meddelanden i den här ståndpunkten tycker jag är anmärkningsvärt. Vi kommer därför att lämna en avvikande mening från Alliansen, och jag kommer att läsa upp den . Regeringen hänvisar till en överläggning i socialförsäkringsutskottet och en behandling i . Det fanns där stöd för regeringens redovisade inriktning, inklusive den ändring som Alliansen där föreslog. Under dessa möten saknades skriftligt underlag för diskussionerna, och utskotten tog därför inte ställning till några dokument. Ett sådant bristande underlag innebär ett svagt mandat för regeringen att utgå från. Ändå har regeringen inte valt att hålla överläggningar med socialförsäkringsutskottet eller i denna runda. Det som ligger på bordet har inte samråtts, vilket vi ställer oss kritiska till. och har kommissionen lämnat ett omfattande meddelande som medlemsstaterna har blivit ombedda att ta ställning till. Kommissionen kommer bland annat att föreslå en ny förordning om inrättande av ett enda gemensamt asylförfarande inom hela EU som ska ersätta direktivet om asylförfaranden, en ny förordning om kvalifikationer som ska ersätta direktivet om kvalifikationer samt inriktade förändringar av direktivet om mottagningsvillkor. Regeringen har trots detta valt att återanvända sin ståndpunkt utan ytterligare klargöranden. I viktiga frågor, till exempel EU:s framtida gemensamma asylpolitik, vill vi framhålla att regeringen tydligare bör klargöra vad regeringen ämnar att driva i förhandlingarna i rådet. Vi vill även framhålla vikten av tidiga samråd med berörda utskott och i synnerhet med . Därför måste regeringen återkomma till om man vill ha mandat i denna fråga. I den fortsatta diskussionen i diskuterades om regeringens förslag till ståndpunkt är tillräcklig för rådsmötet. (M) säger avslutningsvis följande (anförande 152): ”Vi kommer kanske inte längre. Vi har en avvikande mening om att regeringen ska återkomma till om de vill ha mandat i den här frågan.”