bet · H401JuU25 · 2017-06-08 00:00:00 — om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns Utskottet föreslår att lägger regeringens skrivelse till handlingarna och avslår ett yrkande i en följdmotion. Utskottet gör ingen annan bedömning än regeringen om att granskning inte ger anledning till några särskilda åtgärder från regeringens sida. I betänkandet finns en reservation (V). Skrivelse 2016/17:118 om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Ett yrkande i en följdmotion. Utskottets förslag till riksdagsbeslut om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (V) Bilaga Förteckning över behandlade förslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns 2016/17:3663 av m.fl. (V) och lägger skrivelse 2016/17:118 till handlingarna. Reservation (V) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (M), (MP), i (S), (S), (M), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), (S), (SD) och (S). I detta betänkande behandlar utskottet regeringens skrivelse 2016/17:118 om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som framgår av av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). har i rapporten granskat dels upprättande av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns , dels de beslut om återinförande och förlängning av gränskontroll som fattades av regeringen . En motion har väckts med anledning av skrivelsen. Förslaget i motionen finns i bilaga 1. om upprättandet av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att regeringen bör lämna förslag på åtgärder med anledning av och lägger skrivelsen till handlingarna. Jämför reservationen (V). Inom ska det i princip inte förekomma gränskontroll vid passage av gränserna mellan medlemsstaterna, s.k. inre gräns. ökade migrationen till . Regeringen beslutade att tillfälligt återinföra gränskontroller vid inre gräns. Detta är tillåtet vid ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten i en medlemsstat (art. 23 och 25 i den dåvarande kodexen om Schengengränserna, se även art. 25 och 28 i den nya kodexen[1]). har granskat upprättandet av de tillfälliga gränskontrollerna. Resultatet av granskningen redovisas i rapporten av tillfälliga gränskontroller vid inre gräns (RIR 2016:26). Syftet med granskningen var att bedöma om gränskontrollerna hade upprättats på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. Granskningen avsåg i första hand . Regeringen omfattades vad gällde uppdraget till och uppföljningen av insatsen, och , och vad gällde deras delaktighet i gränskontrollerna. Granskningen behandlade tiden och utgick från fem revisionsfrågor: Har uppdraget att återinföra gränskontroller varit tydligt? Har gränskontrollerna genomförts på ett ändamålsenligt sätt? Har haft en rimlig planering och beredskap för att kunna återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns? Har i rimlig utsträckning arbetat med att minimera de negativa effekterna för myndighetens övriga verksamhet? Har uppföljningen av gränskontrollernas kostnader och effekter varit tillräcklig för att kunna pröva behovet av fortsatta inre gränskontroller och vid behov justera insatsen? Granskningen omfattade inte identitetskontrollerna av resenärer med tåg, buss eller passagerarfartyg från till som infördes . I det följande avsnittet redovisas ett sammandrag av iakttagelser. konstaterar att en förutsättning för att ändamålsenliga gränskontroller ska kunna upprättas är att uppdraget är tydligt för den verkställande myndigheten och för de tjänstemän där som ansvarar för uppdraget. För att regeringens uppdrag till skulle vara tydligt krävdes enligt att beslutet antingen angav var kontrollerna skulle genomföras och vilka regler som skulle tillämpas vid dem, eller att detta kunde avgöras med ledning av det hot som skulle avvärjas genom dem. En förutsättning för det senare var att hotet konkretiserades. Regeringen beslutade att gränskontroll vid inre gräns skulle genomföras till . Lokaliseringen, omfattningen och utformningen av kontrollen skulle anpassas till vad som var nödvändigt med hänsyn till allmän ordning och inre säkerhet. I beslutet hänvisade regeringen till bedömningar av den rådande migrantsituationen från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, och och uppgav: Sammantaget bedömer regeringen att förhållandena nu är sådana att det ur ett brett perspektiv föreligger ett hot mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten. Mot bakgrund av att andra åtgärder bedömts otillräckliga för att avvärja detta hot bör därför gränskontroll i enlighet med artikel 25 i kodex om Schengengränserna genomföras vid den inre gränsen. De tillfälliga gränskontrollerna förlängdes därefter kontinuerligt. Några förändringar eller förtydliganden avseende det hot som skulle avvärjas, gränskontrollernas utformning eller lokalisering fanns inte i besluten om förlängning. I de underrättelser om återinförd gränskontroll som regeringen lämnade till , och övriga medlemsstater nämndes samma hotbild som i besluten. Regeringen tillade också att gränskontroller kan hjälpa till att slussa migranter till rätt samhällsfunktion samt att förebygga och upptäcka brott. Vad gäller genomförandet av gränskontrollerna framgick det inte av regeringens beslut vilka bestämmelser i kodexen om Schengengränserna som bedömdes tillämpliga eller hur kontrollerna skulle genomföras. Detta överläts i stället åt att avgöra. konstaterar att regeringens beslut inte konkretiserade vare sig det allvarliga hot som skulle avvärjas eller hur tillfälliga gränskontroller skulle bidra till det. Enligt kunde gränskontrollernas syfte tolkas på flera olika sätt eftersom beslutet var mycket allmänt hållet vad gäller hotet som skulle avvärjas, utöver att det rörde migrantsituationen. Regeringens uppdrag till var därför enligt bedömning otydligt i denna del. Vad beträffar beslut om gränskontroller noterar att kommenderingschefen för (den nationella s.k. särskilda händelse som hanterade den ökade migrationen ) beslutade var gränskontrollerna skulle genomföras. bedömer därför att uppdraget till tjänstemännen som hade att genomföra gränskontrollerna var tydligt i denna del. Genomförandet i övrigt bedömdes emellertid som en operativ fråga som fick lösas av insatscheferna och de enskilda anställda som tjänstgjorde vid kontrollerna. Uppdraget till den operativa personalen i fråga om genomförandet av gränskontrollerna var därför otydligt, enligt . Sammanfattningsvis anför följande. Vad gäller hur de återinförda gränskontrollerna skulle genomföras överlät regeringen denna fråga helt och utan närmare vägledning till – vad som konkret skulle uppnås genom gränskontrollerna framgick inte av regeringens beslut. Inom togs det inte heller fram några övergripande beslut eller riktlinjer för hur kodexen om Schengengränserna skulle tillämpas vid kontrollerna, vare sig av den nationella kommenderingschefen för den särskilda händelsen eller av de regionala kommenderingscheferna i de bägge berörda polisregionerna. Detta betraktades i stället som en operativ fråga för den operativa insatsledningen att lösa. I praktiken överläts alltså en juridiskt komplicerad, och för gränskontrollernas funktion avgörande, fråga utan närmare vägledning till de polisinsatschefer och enskilda anställda som hade att genomföra kontrollerna. Resultatet blev att beslut om hur kontrollerna skulle genomföras kom att delegeras från regeringen ända ned till lägsta operativa nivå. Detta innebär att det saknades styrning över att kontrollerna genomfördes på ett ändamålsenligt sätt och i enlighet med gällande regelverk. konstaterar att gränskontrollerna lokaliserades till de platser där migranter huvudsakligen reste in i och bedömer vidare att kontrollerna i stort var ändamålsenligt utformade för att nå sitt syfte. Det borde dock ha övervägts om inte utformningen av kontrollerna vad gäller bemanning och noggrannhet skulle ha justerats när antalet migranter som anlände minskade. har uppmärksammat tre aspekter som skulle förbättra möjligheterna att upprätta tillfälliga gränskontroller: • tillgång till teknisk utrustning • en plan för hur möjliga kontrollplatser ska kunna anpassas för tillfälliga gränskontroller, exempelvis hur teknisk utrustning kan kopplas in, om det behövs tillfälliga staket etc. och • praktiska rutiner för tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Enligt har och haft olika uppfattningar om ansvarsfördelningen mellan myndigheterna vad gäller övergången av ansvaret för asylsökande. hade uppfattningen att ansvaret för ett ärende övergick till när den asylsökande hade transporterats dit, medan hade uppfattningen att ansvaret övergick från först när den asylsökandes ansökan formellt hade registrerats och alla moment i en sådan registrering slutförts. Detta löstes i den praktiska tillämpningen, men meningsskiljaktigheterna medförde enligt en risk för att personer som uppger sig vilja ansöka om asyl skulle kunna komma in i landet utan att formellt ansöka om asyl. Frågan blir, menar , betydelsefull för gränskontrollerna om den asylsökande ändrar sig innan ansökan har registrerats hos . Personen har då som regel inte rätt att vistas i . Frågan är då vilken myndighet som beslutar om avvisning, vilka tvångsmedel som kan användas för att förhindra att personen i fråga lämnar och vilken myndighet som är behörig att besluta om användning av dessa tvångsmedel. Det är enligt otillfredsställande att myndigheterna haft olika uppfattningar om när ansvaret för de asylsökande övergår från till . För att undanröja denna situation bör lagstiftningen enligt förtydligas. beredskap att återinföra gränskontroll Det är enligt inte rimligt att kräva att skulle ha haft en planering för att hantera just det slags migrationsströmmar som förekom . Mot bakgrund av att det finns ett regelverk för att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns, och att sådana beslut hade fattats tidigare, borde emellertid ha haft en rimlig beredskap inför ett nytt beslut om gränskontroller. En sådan beredskapsplan bör enligt ange: • olika funktioners ansvar • resursinventering, resursbehov samt fördelning av personella och materiella resurser och • interna och externa kommunikationskanaler för att förmedla instruktioner, dela information och få en gemensam lägesbild. konstaterar att det finns framtagna regionala beredskapsplaner, men att dessa har betydande brister. Bristerna gör att inte har en samlad bild av sin förmåga, vilket påverkar beredskapen negativt samt försvårar effektiv kommunikation och snabb omfördelning av resurser i ett akut läge. Bristerna kan också leda till att arbetsuppgifterna blir otydliga för den operativa personalen. Trots de identifierade bristerna kunde överlag hantera den akuta situationen i det aktuella fallet. För att säkerställa en effektiv och smidig hantering av framtida akuta lägen bör enligt åtgärda bristerna i beredskapsplanerna. När planerna har uppdaterats bör arbeta med att förankra dem för att säkerställa att de är välkända och följs vid behov. insatser för att minimera negativa effekter på övrig verksamhet försökte enligt att minimera de ekonomiska konsekvenserna genom att planera förstärkningsresurserna så att övertids- och hotellkostnader skulle hållas nere. konstaterar dock att i övrigt inte arbetade systematiskt med att minimera de negativa effekterna av de extra arbetsuppgifter som de tillfälliga gränskontrollerna medförde. Detta ledde till att inte kunde kontrollera var undanträngningseffekter uppstod eller deras omfattning i de olika verksamhetsgrenarna. Enligt hade det ansträngda läget inom sannolikt kunnat minskas något om Polisregion i större utsträckning hade använt sig av möjligheten till biträde från andra myndigheter, främst från . En kontinuerlig uppföljning var enligt en förutsättning för att regeringen skulle ha ett fullgott underlag inför sina beslut om förlängning av insatsen. En sådan kontinuerlig uppföljning var också viktig för att vid behov skulle kunna justera insatsen och anpassa den till förändrade förutsättningar. Vidare var uppföljning och utvärdering viktigt för att kunna förbättra rutiner och beredskapsplaner inför kommande händelser. För att fungera som beslutsunderlag borde uppföljningen enligt omfatta de tillfälliga gränskontrollernas kostnader och deras effekter på övriga verksamhet samt på det allvarliga hotet mot den allmänna ordningen och den inre säkerheten som föranledde dem. Det behövde även följas upp om hotet fortfarande förelåg. konstaterar att det överlag saknades en kontinuerlig och systematisk uppföljning av eventuella undanträngningseffekter som uppstod genom att personal omfördelades till att arbeta med de tillfälliga gränskontrollerna. Dels försvårade detta för myndigheterna att göra eventuella justeringar för att minska eller styra negativa effekter, dels ledde det till brister i det beslutsunderlag som regeringen och beslutsfattare inom de operativa myndigheterna hade tillgång till. Samtliga berörda operativa myndigheter utvärderade däremot i efterhand insatsen. Regeringen gjorde enligt inte någon egen uppföljning av det allvarliga hotet mot allmän ordning och inre säkerhet som de tillfälliga gränskontrollerna skulle avvärja. Inför besluten om förlängning stämdes det aktuella läget muntligen av med och . Det fanns också löpande avstämningar med . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap sammanställde nationella lägesbilder avseende hela migrantsituationen, som regelbundet rapporterades till . Dessa hade, enligt , mer karaktär av att ge en bild av det aktuella läget än att fungera som en utvärdering av hotbilden. konstaterar att det inte gjordes någon systematisk uppföljning av huruvida det fortsatt fanns ett sådant allvarligt hot som avses i kodexen om Schengengränserna eller av gränskontrollernas effekter på hotet. bedömer att uppföljningen inte var tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringens beslut om förlängning av de tillfälliga gränskontrollerna, eller för justeringar från polisens sida i fråga om urval av förstärkningspersonal eller utformningen av kontrollerna. borde enligt bedömning ha sett till att det fanns en betryggande uppföljning av insatsen för att kunna genomföra eventuella justeringar av den. Även regeringen borde, som beslutsfattare, ha tagit ett större ansvar för att säkerställa att det fanns fullgoda beslutsunderlag och tillräcklig uppföljning av insatsen. Bristerna i regeringens underlag gör att det i viss mån framstår som oklart vad besluten har grundats på. Inget tyder enligt på att regeringen hade någon närmare kännedom om hur kontrollerna genomfördes. Det innebar stora risker att besluta om förlängning utan ordentlig styrning och uppföljning eftersom besluten avsåg en större polisinsats i en för redan ansträngd situation, det rörde tillämpningen av en restriktiv undantagsregel och gränskontroller kan få stora konsekvenser för enskilda personer. Kontrollerna riskerade såväl att inte vara tillräckliga (och därför inte på ett adekvat sätt avhjälpa hotet som föranledde dem) som att vara alltför omfattande (och därmed överskrida vad som var absolut nödvändigt för att bemöta det allvarliga hotet och därmed strida mot kodexen om Schengengränserna). har utöver sina observationer och slutsatser även uppmärksammat åtgärder som enligt revisionen skulle förbättra förmågan att upprätta tillfälliga återinförda gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet. Dessa åtgärder är följande: • Regeringen bör se över utlänningslagen och utlänningsförordningen i syfte att förtydliga ansvarsfördelningen mellan och vid överlämning av asylärenden. • bör planera för anpassning och utrustning av möjliga kontrollplatser vid tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. • bör uppdatera de befintliga beredskapsplanerna samt ta fram en nationell plan och en plan för Polisregion . Myndigheten bör även uppdatera rutinerna för särskilda händelser. • bör ta fram principer för urval av förstärkningspersonal som tar hänsyn till både kortare och längre insatser. • bör inom myndigheten genomföra en bredare utbildningsinsats avseende utlänningsrätt. Regeringen redogör i skrivelsen till för sina ställningstaganden kring iakttagelser. Regeringen noterar att har synpunkter i två avseenden, samt en rekommendation, som riktar sig mot regeringen. Den första synpunkten innebär att regeringens beslut om de tillfälliga gränskontrollerna enligt var otydligt. Regeringen anför till bemötande av detta att dess styrning av myndigheterna bl.a. kommer till uttryck genom resultatstyrning, där regeringen anger ett mål men överlämnar till myndigheterna att avgöra hur målet ska uppnås. Beslutet om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns utgjorde enligt regeringen inget undantag från denna princip. Det framgick av beslutet att det fanns ett allvarligt hot mot allmän ordning och inre säkerhet. Det framgick vidare av skälen för beslutet, där myndigheternas bedömningar redovisades, dels vad hotet bestod i, dels vad som var syftet med återinförandet. Det är därför regeringens uppfattning att det klart framgick av beslutet vad det allvarliga hotet bestod i och att det skulle bemötas genom återinförandet av gränskontroll vid inre gräns. mottog även en mer detaljerad och exemplifierad beskrivning genom de brev som i samband med beslutet sändes till , och övriga EU- och Schengenmedlemsstater. Detta är enligt regeringen helt i överensstämmelse med hur regeringen i allmänhet styr myndigheter. Beslutets utformning gav även den nödvändiga friheten att genomföra kontrollerna på det sätt som myndigheten ansåg vara mest ändamålsenligt utifrån sin bedömning av hur hotet rent konkret skulle kunna bemötas. Den föränderliga situationen medförde dessutom ett stort behov av flexibilitet och möjlighet till snabba omprövningar i hur kontrollerna skulle genomföras. Regeringen instämmer således inte i bedömning att regeringens beslut om att återinföra gränskontroller var otydligt. Enligt regeringen har den fattat ett beslut om att det ska återinföras gränskontroller och har verkställt beslutet. Uppföljning av gränskontrollernas kostnader och effekter Den andra synpunkten som riktar sig mot regeringen rör uppföljningen av insatsen. Regeringen anför i skrivelsen att den som föregick dess beslut att återinföra gränskontroll, samt inför besluten om förlängning, höll fortlöpande kontakter med såväl som . Utöver dessa kontakter, som bl.a. skedde i form av regelbundna samtal och avstämningar med nationella kommenderingsledning och tjänstemän vid Nationella operativa avdelningens () gränspolissektion, inhämtade lägesbilder från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap. Det är regeringens uppfattning att införandet av gränskontroll vid inre gräns hade avsedd effekt eftersom den gav överblick och information om vilka det var som kom till och vad deras avsikter var. Denna slutsats, tillsammans med den fortlöpande dialog i fråga om bedömning och uppdatering av situationen som inkom från berörda myndigheter, utgjorde enligt regeringen grund för varje bedömning och beslut om förlängning av gränskontrollerna. som avser sågs även en nedgång i inströmningen av migranter. Regeringen delar därför inte uppfattning om att uppföljningen av beslutet om att återinföra gränskontroll var bristfällig. Regeringen anför att den har haft en god bild av hur kontrollerna har genomförts samt vilken effekt de har haft. Denna bild har sedan, enligt regeringen, tjänat som ett fullgott beslutsunderlag inför varje beslut om förlängning. Regeringen bemöter bedömning att det finns ett behov att se över utlänningslagen och utlänningsförordningen på följande sätt. De generella bestämmelserna om handläggning av ärenden och samverkan mellan myndigheter finns bl.a. i förvaltningslagen (1986:223). Av utlänningslagen och utlänningsförordningen framgår de specifika bestämmelser som gäller vid handläggningen av utlänningsärenden. Av bestämmelserna följer bl.a. att en ansökan om asyl ska ges in till . Även om en person saknar tillstånd för inresa ska personen enligt bestämmelserna i kodexen om Schengengränserna medges att komma in i landet om han eller hon framför en önskan om att ansöka om asyl. Något krav på att en asylansökan formellt ska ha registrerats innan inresa medges finns inte. I 8 kap. 17 § utlänningslagen finns bestämmelser om beslutande myndigheter i ärenden om avvisning. ska pröva frågan om avvisning bl.a. om utlänningen ansöker om asyl här. Om anser det tveksamt om en utlänning bör avvisas, ska ärendet lämnas över till . Av 7 kap. 2 § utlänningsförordningen framgår att ska underrätta om det uppkommit en fråga om avvisning som ska prövas av verket. Vilken myndighet som blir handläggande myndighet i fråga om förvar och uppsikt och när detta ansvar övergår från till och vice versa framgår av 10 kap. 13–14 §§ utlänningslagen. Regeringen anser inte att regleringen i utlänningslagen med tillhörande förordning är otydlig när det gäller övergången av ansvar från till för en person som uppger sig vilja ansöka om asyl. Den översyn som förordas av är därför, enligt regeringen, inte nödvändig. Mot bakgrund av det som har redovisats i skrivelsen uppger regeringen att den inte avser att vidta några särskilda åtgärder med anledning av . Regeringen anser att i och med skrivelsen är slutbehandlad. I motion 2016/17:3663 av m.fl. (V) begär motionärerna ett tillkännagivande om att regeringen bör återkomma med förslag på åtgärder utifrån rekommendationer i rapporten. Motionärerna anför att har riktat allvarlig kritik mot regeringen. Regeringen instämmer emellertid inte i någon del av kritiken och anger i skrivelsen att den inte avser att vidta några särskilda åtgärder med anledning av rapporten eller förslag på åtgärder i denna. Det finns dock enligt motionärerna starka skäl som talar för att åtgärder bör vidtas utifrån rekommendationer. Detta gäller särskilt i fråga om en förtydligad ansvarsfördelning mellan och vid överlämning av asylärenden och rekommendationen som rör polisens beredskapsplanering. Migrantsituationen innebar att det svenska samhället och dess myndigheter ställdes inför utmaningar och påfrestningar som i många avseenden var unika. Det var för att bemöta det allvarliga hot som denna situation kom att innebära som regeringen fattade beslut om att återinföra tillfälliga gränskontroller vid inre gräns. Regeringen har till bemötande av kritik om att beslutet om att återinföra tillfällig gränskontroll var otydligt anfört att dess styrning av myndigheterna bl.a. kommer till uttryck genom resultatstyrning där regeringen anger ett mål men överlämnar till myndigheterna att avgöra hur målet ska uppnås, och att även beslutet om att återinföra de inre gränskontrollerna fattades i enlighet med denna princip. När det gäller kritiken om att den uppföljning som gjorts inte varit tillräcklig för att fungera som ett fullgott beslutsunderlag för regeringens beslut om förlängning av kontrollerna menar regeringen att man, bl.a. mot bakgrund av de regelbundna samtal som fördes med bl.a. och och den effekt kontrollerna gav när det gäller överblick och information om vilka som kom till , hade tillräcklig grund för sina beslut. Regeringen instämmer således inte i bedömningar. Utskottet gör i denna del inte någon annan bedömning än regeringen. Även när det gäller rekommendationen om en översyn av utlänningslagen och utlänningsförordningen delar utskottet regeringens bedömning att någon översyn inte är nödvändig. Som framgår har även uppmärksammat vissa åtgärder som skulle kunna förbättra förmågan att upprätta tillfälliga återinförda gränskontroller vid inre gräns mer effektivt och med högre kvalitet. Dessa rekommendationer som riktar sig till berörs inte närmare i regeringens skrivelse.