bet · H401TU9 · 2017-02-24 00:00:00 — Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till lagändringar om värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur och avslår yrkandena i sex följdmotioner. De föreslagna bestämmelserna syftar till att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till samhället delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur. Vidare föreslås en ändring som förtydligar att kommuner får medfinansiera byggande av järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, som ett landsting är huvudman för. Lagändringarna föreslås träda i kraft . I betänkandet finns tio reservationer (M, SD, C, L, V, KD). Proposition 2016/17:45 Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur. 19 yrkanden i följdmotioner som väckts med anledning av propositionen. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ärendet och dess beredning Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur Konsekvenser och uppföljning av lagstiftningen Några andra frågor om finansiering av transportinfrastruktur 1.Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur, punkt 1 (SD) 2.Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur, punkt 1 (V) 3.Påverkan på byggtakten, punkt 2 (M, C, L, KD) 4.Konsekvenser och uppföljning av lagstiftningen, punkt 3 (C) 5.Konsekvenser och uppföljning av lagstiftningen, punkt 3 (KD) 6.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 4 (M) 7.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 4 (C) 8.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 4 (L) 9.Lagstiftningens framtida utformning, punkt 4 (KD) 10.Några andra frågor om finansiering av transportinfrastruktur, punkt 5 (L) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 yttrande 2016/17:CU3y Utskottets förslag till riksdagsbeslut Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur antar regeringens förslag till 1. lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter 2. lag om ändring i (2010:900) Därmed bifaller proposition 2016/17:45 punkterna 1 och 2 samt avslår motionerna 2016/17:3548 av m.fl. (V) och 2016/17:3549 av och (båda SD) yrkandena 1 och 2. Reservation 1 (SD) Reservation 2 (V) 2016/17:3550 av m.fl. (M) yrkande 2. Reservation 3 (M, C, L, KD) Konsekvenser och uppföljning av lagstiftningen 2016/17:3552 av (C) yrkande 1 och 2016/17:3558 av m.fl. (KD) yrkande 2. Reservation 4 (C) Reservation 5 (KD) 2016/17:3550 av m.fl. (M) yrkande 1, 2016/17:3552 av (C) yrkande 2, 2016/17:3557 av m.fl. (L) yrkandena 2–5 och 7–10 samt 2016/17:3558 av m.fl. (KD) yrkande 1. Reservation 6 (M) Reservation 7 (C) Reservation 8 (L) Reservation 9 (KD) Några andra frågor om finansiering av transportinfrastruktur 2016/17:3557 av m.fl. (L) yrkandena 1 och 6. Reservation 10 (L) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), (M), (S), (S), (M), (S), (SD), (M), (C), Boriana (M), Per Klarberg (SD), (L), (V), (KD), (S), (S) och (S). Ärendet och dess beredning I betänkandet har utskottet behandlat proposition 2016/17:45 Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur och 19 yrkanden i 6 följdmotioner till propositionen. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet som lämnat dem utan erinran. har gett civilutskottet tillfälle att yttra sig över propositionen och följdmotionerna. yttrande finns i bilaga 3. I propositionen föreslås ändringar i för att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till samhället delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur (värdeåterföring). I propositionen föreslås att värdeåterföring kan ske genom att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar (medfinansieringsersättning). Regeringen föreslår även en ändring i lagen om vissa kommunala befogenheter som förtydligar att kommuner även får medfinansiera byggande av järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, som ett landsting är huvudman för. Värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår motionsförslag om att avslå propositionen. Utskottet välkomnar propositionen och framhåller att regeringens förslag är väl avvägda. Jämför reservationerna 1 (SD) och 2 (V). beslutade den dåvarande regeringen om direktiv för en särskild utredare, benämnd förhandlingsperson, om utbyggnad av nya stambanor samt åtgärder för bostäder och ökad tillgänglighet i storstäderna (dir. 2014:106). beslutades om tilläggsdirektiv till utredningen, senare kallad Sverigeförhandlingen (dir. 2014:113). Direktiven anger att Sverigeförhandlingen ska ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan och respektive . Sverigeförhandlingen ska också genomföra förhandlingar med berörda aktörer om lösningar för spår och stationer där stambanorna angör till respektive stad. Sverigeförhandlingen ska även ingå överenskommelser med kommuner, landsting och andra stationer där stambanorna angör till respektive stad. Sverigeförhandlingen ska vidare ingå överenskommelser med kommuner, landsting och andra berörda aktörer i , och län om åtgärder som förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande i storstadsregionerna i dessa län. Sverigeförhandlingen ska dessutom pröva förutsättningarna för en fortsatt utbyggnad av järnvägen i norra med ett betydande inslag av medfinansiering från näringsliv, kommuner och regioner. Inom ramen för uppdraget ska förhandlingspersonen även föreslå lagändringar som tydliggör hur markvärdesökningar som uppstår genom investeringar i infrastruktur kan ligga till grund för kostnadsdelning i samband med exploateringsavtal. Förhandlingspersonen skulle enligt direktiven lämna en delredovisning innehållande författningsförslag som tydliggör hur markvärdesökning kan ligga till grund för kostnadsfördelning i exploateringsavtal. Förhandlingspersonen överlämnade sitt delbetänkande Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60). I propositionen konstateras att möjligheterna för samhället att återföra värdeökningar för fastigheter finns genom skatter och avgifter, avtal, försäljning och upplåtelse av offentligt ägda fastigheter, inlösen av mark och expropriation. Regeringen pekar på att det i expropriationslagen (1972:719) finns en särskild möjlighet att expropriera med hänvisning till värdestegring, som inte har använts. I propositionen framhåller regeringen att utbyggnaden av transportinfrastruktur medför att berörda fastigheter kan exploateras i större utsträckning än annars. Regeringen pekar vidare på att den i proposition 2011/12:118 tog ställning till frågan om exempelvis en förskottering riskerar att leda till sämre kvalitet på de projekt som genomförs och fann att så inte var fallet. I propositionen framför regeringen att syftet med förslaget är att ge kommunerna en möjlighet att finansiera en del av sin kostnad för bidrag till statliga och landstingskommunala infrastrukturprojekt. Regeringen framhåller att en medfinansiering inte ska påverka kvalitetskraven vid prioriteringen av projekt och regeringen delar den tidigare bedömningen att det på sin höjd kan komma att handla om när i tiden ett färdigutrett projekt kan byggstartas. Regeringen pekar vidare på att det finns goda argument för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig investering återföra delar av det ökade värdet till samhället i större utsträckning än vad som sker . Därför menar regeringen att en del av den värdeökning som uppstår hos exploatörer till följd av offentligt finansierad infrastruktur bör återföras. Bestämmelser om exploateringsavtal finns i 6 kap. (2010:900), förkortad PBL. Med exploateringsavtal avses ett avtal om genomförande av en detaljplan mellan en kommun och en fastighetsägare eller byggherre avseende mark som inte ägs av kommunen. Genom exploateringsavtalet kommer kommunen överens med fastighetsägaren eller byggherren om att denne ska åta sig att antingen vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp och andra åtgärder för att detaljplanen ska kunna genomföras. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Värdeåterföring som en del av exploateringsavtalen I propositionen föreslår regeringen att ett exploateringsavtal ska få omfatta medfinansieringsersättning. Regeringen klargör att med medfinansierings-ersättning avses ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för. I propositionen föreslås att avtal om medfinansieringsersättning får ingås under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas detaljplanen kan antas öka i värde. Av propositionen följer att avtalet får omfatta medfinansieringsersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående. Regeringen konstaterar att det finns skäl som talar för att ett förhandlingsbaserat institut är att föredra framför ett förvaltningsrättsligt sådant. Regeringen gör bedömningen att ett administrativt system skulle kunna riskera att kraftigt försena detaljplanernas antagande och genomförande. Vidare konstaterar regeringen att det får anses ligga i sakens natur att det krävs konkreta skäl för att kommunen ska kunna göra antagandet att fastigheten till följd av transportinfrastrukturen stiger i värde. Den kommunalrättsliga likställighetsprincipen, konkurrensfrågor och statsstödsreglerna Den kommunalrättsliga likställighetsprincipen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) och innebär att kommunerna är skyldiga att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Regeringen gör bedömningen att ge kommunerna en laglig möjlighet att utöka förhandlingarna om exploateringsavtalen till att omfatta värdeåterföring inte i sig innebär att likställighetsprincipen åsidosätts. Däremot pekar regeringen på att kommunerna kommer att vara bundna av principen i sina förhandlingar med fastighetsägarna i det enskilda fallet. Regeringen bedömer även att en möjlighet för kommunerna att förhandla om värdeåterföring inte är i strid med reglerna om statsstöd eller att konkurrensen snedvrids eller hotas att snedvridas. Däremot skulle en konflikt med statsstödsreglerna kunna uppstå om en kommun i förhandlingarna utan godtagbara skäl behandlar de fastighetsägare som omfattas av kommunens riktlinjer för medfinansiering olika. Regeringen gör bedömningen att exploateringsavtalets skälighet ska bedömas utifrån , även utifrån medfinansieringsersättning och att detta bör komma till uttryck i lagtexten. Regeringen anser att kommuner bör få förhandla om medfinansieringsersättning även efter att den har avtalat om medfinansiering, och även efter att den värdeskapande infrastrukturen kommit på plats. Regeringen pekar dock på att det inte alls är säkert att det är lämpligt att i varje fall av medfinansiering förhandla om medfinansieringsersättning i efterhand. Regeringen framhåller att frågan behöver hanteras av kommunerna och tydliggöras i kommunernas riktlinjer om medfinansieringsersättning. För att undvika problem vid gränsdragningen till övriga finansieringsprinciper föreslår regeringen att förslaget begränsas till att det enbart är kommunens medfinansiering av statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur som bör ligga till grund för en värdeåterföring. Regeringen föreslår att kommunen ska anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för medfinansieringsersättning, om kommunen avser att avtala om sådan ersättning. Av propositionen följer att riktlinjerna ska ange kommunens utgångspunkter och mål för att ingå exploateringsavtal som omfattar medfinansieringsersättning. Vidare ska riktlinjerna på en övergripande nivå redovisa under vilka förhållanden som kommunen avser att ingå sådana avtal och tydliggöra vilken transportinfrastruktur som kan antas medföra att fastigheterna i det berörda området kan antas öka i värde. Utökad kompetens och kommunala redovisningsfrågor Regeringen föreslår att kommunens möjlighet att lämna medfinansiering till utökas till att omfatta kommunernas medfinansiering av landstingens satsningar på järnväg, vilket avser tunnelbana och spårväg. Regeringen anser vidare att om det finns särskilda skäl, får ett sådant bidrag lämnas utan att det finns en sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i kommunallagen. Regeringen föreslår även att samma redovisningsprinciper bör gälla när kommunen lämnar bidrag till ett landstings investering i transportinfrastruktur som när kommunen lämnar bidrag till en statlig investering i transportinfrastruktur. Regeringen föreslår att lagändringarna ska träda i kraft . Regeringen framhåller att förslaget inte innebär några ökade kostnader för staten. Regeringen anser att utökade kostnader för kommuner förutsätts bli marginella och förslaget bedöms inte innebära något ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Regeringen pekar på att enskilda personer bedöms indirekt ha fördelar av förslaget i form av tillgänglighetsökningar och ökat bostadsbyggande. I kommittémotion 2016/17:45 yrkar m.fl. (V) att bör avslå propositionen. I motionen anges bl.a. att inte är principiellt motståndare till medfinansiering men ser stora risker med att finansieringsmetoden riskerar att förändra prioritetsordningen för nationella infrastrukturobjekt. Det kan enligt motionärerna leda till att projekt med hög samhällsnytta prioriteras bort. Vidare befarar motionärerna att förslaget kan komma att skapa negativa effekter på bostadsmarknaden genom att bostadsbyggandet avtar och boendekostnaderna ökar till följd av den medfinansieringsersättning som ska betalas. Även i kommittémotion 2016/17:3549 av och (båda SD) yrkande 1 begär man att avslår propositionen. Motionärerna framför att de anser att det är positivt att s.k. värdeåterföring möjliggörs men har synpunkter på förslagets utformning. I yrkande 2 anser motionärerna att regeringen ska återkomma till med ett nytt förslag som är tydligare när det gäller frivilligheten att ingå avtal om medfinansieringsersättning, avtalens utsträckning och konkurrensfrågor. har yttrat sig till trafikutskottet över propositionen och de följdmotioner som väckts med anledning av propositionen i de delar dessa berör civilutskottets beredningsområde. I sitt yttrande anför civilutskottet bl.a. följande: ekonomi utvecklas starkt, vilket bidrar till ett hållbart samhällsbyggande. För att denna utveckling ska kunna fortsätta på lång sikt krävs infrastruktur som ger hög tillgänglighet och fler bostäder som gör det möjligt för människor att flytta till och inom respektive region, något som i sin tur möjliggör för företag och andra arbetsgivare att rekrytera. Infrastruktursatsningar av den typen genomförs oftast med staten eller ett landsting som huvudman och kräver att stora resurser tas i anspråk. har kommunernas medfinansiering kommit att bli en viktig pusselbit när det gäller att möjliggöra stora resurskrävande statliga infrastruktursatsningar. anser att det finns goda grunder för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig investering återföra delar av det ökade värdet till samhället i större utsträckning än vad som sker . Utskottet bedömer därför att en del av den värdeökning som uppstår hos exploatörer till följd av offentligt finansierad infrastruktur bör återföras. bedömer vidare att ökade möjligheter till medfinansiering av infrastruktur genom att kommunen kan förhandla om medfinansieringsersättning med byggherrar och fastighetsägare också leder till att mark kan exploateras i större utsträckning. Utskottet instämmer även i regeringens bedömning att ökad medfinansiering inte kan förväntas leda till att fel infrastrukturprojekt prioriteras. framför att det måste kunna förutsättas att kommunerna följer sina riktlinjer och behandlar samtliga avtalsparter likvärdigt varför förslaget som sådant inte bör medföra någon snedvridning mellan stora och små företag som agerar på marknaden. gör även bedömningen att förslaget kan förväntas leda till ökad exploatering och påverka bostadsbyggandet positivt. Sammanfattningsvis anser civilutskottet att trafikutskottet bör föreslå att anta regeringens lagförslag när det gäller värdeåterföring genom medfinansieringsersättning och avslå samtliga motionsyrkanden som utskottet har yttrat sig över. har behandlat frågor om finansiering av infrastrukturinvesteringar vid ett flertal tillfällen och har även anordnat en offentlig utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur (2015/16:RFR26). Utskottet framhöll bl.a. i betänkande 2016/17:TU4 att medfinansiering av statliga transportinfrastrukturprojekt genom exempelvis bidrag från kommuner, landsting och företag kan vara ett sätt att åstadkomma lösningar i transportsystemet. Även regeringen framhöll i infrastrukturpropositionen (prop. 2016/17:21) att investeringar i transportinfrastrukturen för väg och järnväg samt för vissa sjöfartsåtgärder i regel finansieras genom anslag men att alternativ finansiering i form av bl.a. medfinansiering bedöms vara aktuell även –2029. Utskottet kan också konstatera att har kommunernas medfinansiering kommit att bli en viktig pusselbit när det gäller att möjliggöra stora resurskrävande statliga infrastruktursatsningar. Möjligheterna för samhället att återföra värdeökningar för fastigheter finns genom skatter och avgifter, avtal, försäljning och upplåtelse av offentligt ägda fastigheter, inlösen av mark och expropriation. Möjligheterna är dock begränsade. Utskottet anser därför, i likhet med civilutskottet, att det finns goda grunder för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig investering återföra delar av det ökade värdet till samhället i större utsträckning än vad som sker . Utskottets uppfattning är därför att en del av den värdeökning som uppstår hos exploatörer till följd av offentligt finansierad infrastruktur bör återföras. Utskottet bedömer att ökade möjligheter till medfinansiering av infrastruktur också leder till att mark kan exploateras i större utsträckning. Det har i sin tur en positiv effekt på byggandet och bostadsmarknadens utveckling. Mot denna bakgrund välkomnar utskottet regeringens proposition om värdeåterföring vid satsningar på transportinfrastruktur. Av konsekvensanalysen till propositionen framgår att förslaget utgår från att båda parter tjänar på att ett avtal om värdeåterföring ingås. En produktionskostnad vägs nämligen upp av att den ökade tillgängligheten som infrastrukturinvesteringen innebär medför realiserbara nyttor för exploatörer. Det kan handla om att möjliggöra en exploatering som annars inte kunnat göras, exempelvis en högre exploateringsgrad. Regeringen framför att förslaget därför kommer att leda till att fler, inte färre bostäder kommer att byggas. Utskottet delar regeringens bedömning. I propositionen framhåller regeringen vidare att en medfinansiering inte ska påverka kvalitetskraven vid prioriteringen av projekt utan påtalar att det möjligen kan komma att handla om när i tiden ett färdigutrett projekt kan byggstartas. Utskottet delar regeringens bedömning och vill understryka att de transportpolitiska målen bör vara utgångspunkt för prioritering av objekt oberoende av om det förekommer medfinansiering eller inte. Även regeringen betonar detta i infrastrukturpropositionen. Utskottet kan vidare konstatera att ska ett delbetänkande redovisas till regeringen från den kommitté som har i uppdrag att utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift. Utskottet har noterat att det av kommittédirektiven framgår att propositionen om värdeåterföring är en av de utgångspunkter kommittén har för sitt arbete. bedömer sammanfattningsvis, i likhet med civilutskottet, att regeringens förslag är väl avvägda. Mot denna bakgrund tillstyrker utskottet regeringens proposition 2016/17:45 och avstyrker motionerna 2016/17:3548 (V) och 2016/17:3549 (SD) yrkandena 1 och 2. Utskottets förslag i korthet Utskottet bedömer att regeringens lagförslag kan förväntas leda till ökad exploatering och påverka bostadsbyggandet positivt. Jämför reservation 3 (M, C, L, KD). I kommittémotion 2016/17:3550 yrkande 2 av m.fl. (M) yrkar motionärerna att regeringen vidtar åtgärder som säkerställer att regeringens förslag inte leder till att byggtakten i mattas av. Motionärerna pekar bl.a. på att somliga remissinstanser framfört att förslaget om att en avgift ska tas ut av exploatören kan få negativa konsekvenser för byggandet. I propositionen framhåller regeringen att kommuner ofta har ett starkt intresse av att en exploatering kommer till stånd och regeringen ser därför inte någon större risk för att kommunerna skulle försöka förhandla fram så hög värdeåterföring att en exploatering äventyras. Vidare framhåller regeringen att om fastighetsägare åtar sig att ersätta en kommun för en del av kommunens kostnad för medfinansiering, sker detta i en situation där båda parter tjänar på att infrastrukturen kommer till stånd. Utskottet gör inte någon annan bedömning än regeringen och vill framhålla att utbyggnaden av transportinfrastruktur i stället medför att berörda fastigheter kan exploateras i högre utsträckning än annars. Utskottet vill även framhålla att utbyggnaden också kan leda till att det blir kommersiellt möjligt att exploatera nya områden som annars inte hade efterfrågats. Även civilutskottet gör i sitt yttrande till trafikutskottet bedömningen att förslaget kan förväntas leda till ökad exploatering och därmed påverka bostadsbyggandet positivt. anser därför inte att det finns skäl för att ta något initiativ med anledning av motionsförslaget. instämmer i civilutskottets bedömning och avstryker därmed motion 2016/17:3550 (M) yrkande 2. Konsekvenser och uppföljning av lagstiftningen Utskottets förslag i korthet Utskottet pekar på betydelsen av att följa upp och utvärdera ny lagstiftning. Jämför reservationerna 4 (C) och 5 (KD). I motion 2016/17:3552 yrkande 1 av (C) framförs att regeringen noga bör följa utvecklingen av kostnader, regelkrångel och effekter av lagändringarna. Motionären pekar bl.a. på att avtal om värdeåterföring riskerar att bli krångliga och svåröverskådliga och därmed öka kostnaderna för inblandade parter. Motionären framhåller att regelkrångel löpande bör ses över både när det gäller värdeåterföringen och i sin helhet. I kommittémotion 2016/17:3558 yrkande 2 av m.fl. (KD) önskar motionärerna en utökad konsekvensanalys. Regeringens konsekvensanalys för privatpersoner anser motionärerna vara otillräcklig. De framhåller att det inte är seriöst att så snabbt avfärda de negativa och kostsamma konsekvenserna för privatpersoner. Motionärerna anför att utformningen av värdeåterföringssystemet är otydlig och att konsekvenserna för privata fastighetsägare är dåligt utredda, vilket riskerar att medföra att förslaget leder till att enskilda fastighetsägares rättigheter urholkas. Utskottet vill inledningsvis instämma i vad som anförs i motion 2016/17:3552 (C) yrkande 1 om vikten av att följa upp och utvärdera den nya lagstiftningen för att säkerställa att den faktiskt verkar i avsedd riktning och inte får oönskade effekter.