bet · H401JuU31 · 2017-06-15 00:00:00 — Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare Utskottet föreslår att antar regeringens förslag till ändring i kameraövervakningslagen och avslår två följdmotioner. Förslaget innebär att kameraövervakning från drönare inte ska omfattas av lagen, om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Enskildas personliga integritet kommer i stället att skyddas av reglerna i personuppgiftslagen. Lagändringen föreslås träda i kraft . I betänkandet finns två reservationer (M, SD, C, L, KD, -). Proposition 2016/17:182 Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare. Två yrkanden i följdmotioner. Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare Skyddet för den personliga integriteten 1.Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare, punkt 1 (SD, -) 2.Stärkt skydd för den personliga integriteten, punkt 2 (M, C, L, KD) Bilaga 1 Förteckning över behandlade förslag Bilaga 2 Regeringens lagförslag Bilaga 3 Reservanternas lagförslag Utskottets förslag till riksdagsbeslut Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare antar regeringens förslag till lag om ändring i kameraövervakningslagen (2013:460). Därmed bifaller proposition 2016/17:182 och avslår motion 2016/17:3742 av (SD). Reservation 1 (SD, -) Stärkt skydd för den personliga integriteten 2016/17:3744 av m.fl. (M, C, KD). Reservation 2 (M, C, L, KD) Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (MP), i (S), (S), (M), (M), (S), (SD), (L), (V), (KD), Lawen Redar (S), (M), (M), (C), (-), (S) och (S). I betänkandet behandlar utskottet regeringens proposition 2016/17:182 Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare. Regeringen föreslår att kameraövervakning från drönare inte ska omfattas av kameraövervakningslagen (2013:460) om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Enskildas personliga integritet kommer i stället att skyddas av reglerna i personuppgiftslagen (1998:204). Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1, regeringens lagförslag finns i bilaga 2 och reservanternas lagförslag finns i bilaga 3. Lagförslaget har granskats av Lagrådet. Med anledning av propositionen har två motioner med ett yrkande vardera väckts. Förslagen i motionsyrkandena återges i bilaga 1. Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag och avslår ett motionsyrkande om att även myndigheter ska omfattas av undantaget i kameraövervakningslagen för kameror som är monterade på drönare. Jämför reservation 1 (SD, -). I en dom (HFD 2016 ref. 71 I) slog fast att en kamera som är monterad på en drönare ska anses vara en sådan övervakningskamera som omfattas av kameraövervakningslagens tillämpningsområde. Det innebär att det som huvudregel krävs tillstånd för att använda en sådan drönare på en plats dit allmänheten har tillträde. Drönartekniken har många betydelsefulla användningsområden och kan vara till stor nytta inom bl.a. räddningsarbete, skogs- och jordbruk samt journalistisk verksamhet. Efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande har det ifrågasatts om det finns tillräckliga möjligheter att använda tekniken för bl.a. sådana ändamål. Inom utarbetades därför promemorian Kameraövervakningslagen och möjligheterna att använda drönare för berättigade ändamål. I promemorian föreslås att övervakning med kamerautrustade drönare ska undantas från lagens tillämpningsområde om övervakningen utförs av någon annan än en myndighet. Enskildas personliga integritet kommer att skyddas av reglerna i personuppgiftslagen (1998:204). Just nu pågår även en annan utredning som berör de frågor som är aktuella i detta ärende, Utredningen om kameraövervakning – brottsbekämpning och integritetsskydd (Ju 2015:14, dir. 2015:125). Utredningen har i uppdrag att bl.a. undersöka hur kameraövervakningslagens tillämpningsområde förhåller sig till användning av ny teknik, t.ex. kamerautrustade drönare, och att ta ställning till om det behövs integritetsstärkande eller teknikfrämjande åtgärder. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . Den nuvarande kameraövervakningslagen trädde i kraft . Enligt 1 § kameraövervakningslagen är syftet med lagen att tillgodose behovet av kameraövervakning för berättigade ändamål som enskilda skyddas mot otillbörligt intrång i den personliga integriteten. Lagen är tillämplig på övervakningskameror som är uppsatta med viss varaktighet och som kan användas utan att manövreras på platsen. Lagen gäller inte vid kameraövervakning av en plats dit allmänheten inte har tillträde om övervakningen bedrivs av en fysisk person som ett led i en verksamhet av rent privat natur, exempelvis kameraövervakning i den egna bostaden (5 §). Huvudregeln är att det krävs tillstånd för kameraövervakning av en plats dit allmänheten har tillträde (8 §). Tillstånd ska ges om intresset av sådan övervakning väger tyngre än den enskildes intresse av att inte bli övervakad (9 §). För vissa platser dit allmänheten har tillträde är kameraövervakning tillåten efter en anmälan (12–15 §§). Vid dessa platser krävs alltså inte något tillstånd. Exempelvis får en övervakningskamera efter anmälan sättas upp i en banklokal, en lokal hos ett kreditmarknadsföretag eller ett postkontor eller i området utanför in- och utgångar till en sådan lokal. Detsamma gäller vid uttagsautomater eller liknande anordningar. Vidare får en övervakningskamera sättas upp efter anmälan i en butikslokal eller i en yta i en butikslokal där det bedrivs bankverksamhet genom ombud eller postverksamhet. Motsvarande gäller för kameraövervakning i en tunnelbanevagn eller av en tunnelbanestation samt i parkeringshus. Vid all kameraövervakning enligt kameraövervakningslagen gäller som huvudregel en upplysningsplikt. Upplysning om kameraövervakning ska lämnas genom tydlig skyltning eller på något annat verksamt sätt (25 §). Upplysning ska också lämnas om vem som bedriver kameraövervakningen, om detta inte framgår av förhållandena på platsen. Om ljud kan avlyssnas eller tas upp vid övervakningen, ska det lämnas en särskild upplysning om detta. En drönare är ett obemannat luftfartyg som går under ett antal olika benämningar, bl.a. obemannat luftfartygssystem (unmanned aircraft system, UAS), obemannat luftfartyg (unmanned airial vehicle, UAV) och fjärrstyrt luftfartygssystem (remotely piloted aircraft system, RPAS). Begreppet luftfartyg är inte definierat i svensk rätt men används i bl.a. luftfartslagen (2010:500) och i 10 § första stycket 6 kameraövervakningslagen. En drönare är ofta utrustad med en kamera och fjärrstyrs normalt från marken eller programmeras att automatiskt flyga till en viss plats eller enligt en angiven rutt. Drönartekniken har många potentiella användningsområden, t.ex. inom räddningsarbete, byggbesiktningar, skogs- och jordbruk. Den används även inom verksamheter som marknadsföring, bild, reklam, media, journalistik och konst. Även hobby- och nöjesflygning ryms inom användningsområdet. En stor fördel med tekniken är att den kan användas i svårtillgängliga miljöer eller på platser som är farliga för människor. En ändamålsenlig användning av tekniken kan därför bidra till effektivisering av näringsverksamheter av en mängd olika slag men också vara ett viktigt verktyg t.ex. vid eftersökandet av försvunna personer. Tekniken kan vidare ha stor betydelse i arbetet för en säkrare arbetsmiljö och är dessutom fördelaktig från miljösynpunkt i de fall där alternativet är en traditionell helikopter. Förutom att drönartekniken har många användningsområden finns det även en potentiell marknad i utvecklingen av nya produkter och tillbehör. Drönare kan emellertid även användas i antagonistiska syften som terrorism, sabotage och spioneri samt riskera att röja säkerhetsskyddad verksamhet. Användningen av drönare aktualiserar viktiga frågor om bl.a. luftfarts-säkerhet och skydd av geografisk information som styrs av andra svenska regelverk. Användare av drönare är skyldiga att följa den skyddsreglering som finns i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och säkerhetsskyddsförordningen (1996:633) samt skyddslagen (2010:305). I dessa regleringar finns ett skydd mot användning av drönare i antagonistiska syften. Hur kameraövervakningslagen reglerar möjligheten att använda kamerautrustade drönare Som har angetts har fastställt att kameraövervakningslagen är tillämplig på drönare som är utrustade med kameror. Datainspektionen har tagit fram information till samtliga länsstyrelser som kan användas vid bedömning av ansökningar om tillstånd till kameraövervakning med drönare. Datainspektionen anser bl.a. att tillstånd kan ges till kameraövervakning med drönare för ändamål av det slag som avses i 9 § andra stycket kameraövervakningslagen. Exempel på detta är användning av drönare för att förhindra olyckor, efterforskning av försvunna personer, tillsyn och kontroll av områden i samband med bränder samt inspektion av kraftledningar och kraftledningsgator inför insats av personal. Enligt Datainspektionen är det inte uteslutet med kameraövervakning för andra ändamål än sådana som avses i 9 § andra stycket kameraövervakningslagen. I sådana fall krävs det dock att integritetsintresset är helt försumbart. Tillämpningen ska enligt Datainspektionen präglas av restriktivitet och i enlighet med grundtanken att övervakningskameror ska kunna användas när det finns ett samhälleligt intresse av övervakningen. Sådana syften kan exempelvis vara forskning, tillsyn av skog och jordbruk och besiktning av byggnader. Enligt Datainspektionen är dock utrymmet för övervakning endast för att exempelvis öka försäljningen ytterst begränsat. Detsamma borde enligt Datainspektionen gälla övervakning för uteslutande kommersiella syften eller för rena nöjesändamål. Datainspektionen har också lämnat förslag på villkor som länsstyrelserna kan använda i sina tillståndsbeslut för att minska risken för integritetsintrång vid kameraövervakning med drönare. Som exempel nämns bl.a. villkor om att kameran ska stängas av om personer från allmänheten beträder området eller att bilderna i dessa fall ska raderas eller i nära anslutning till övervakningen. Villkoren kan också innebära att kameran bara får aktiveras på en viss höjd eller att den ska ha olika typer av inbyggd teknik som reducerar integritetsriskerna. Genom att meddela villkor om vilken typ av område som får övervakas och i vilka områden som övervakningen inte får ske (t.ex. i närheten av bostadsbebyggelse, friluftsområden och badplatser) kan enligt Datainspektionen också generella tillstånd utfärdas så att tillstånd inte behöver sökas för varje flygning eller uppdrag. Hur kan regleringen av kamerautrustade drönare bli mer ändamålsenlig? Regeringen anser att kameraövervakningslagen bör ändras så att möjligheterna att använda drönare även för andra ändamål än de som anges i kameraövervakningslagen säkerställs som ett starkt integritetsskydd garanteras. Som skäl för detta anger regeringen i huvudsak följande. Möjligheterna att få tillstånd till kameraövervakning för andra ändamål än de som anges i lagen är begränsade trots att drönare till övervägande del används inom mer kommersiella verksamheter. Det finns därför en betydande risk att en stor del av verksamheten i en snabbt växande bransch omöjliggörs genom regleringen i kameraövervakningslagen. Detta riskerar i sin tur att hämma teknikutvecklingen, medföra förlorade arbetstillfällen och drabba andra viktiga samhälleliga intressen. Vidare är kameraövervakningslagen inte tillämplig på företag som är etablerade i en annan EU-stat, vilket innebär att bolag som är etablerade i grannländer kan använda drönare tillståndsfritt i . Detta riskerar att snedvrida konkurrensen för mobil kameraanvändning som möjliggörs av drönartekniken, till svenska företags nackdel. Dessutom kommer det reformarbete som pågår inom EU troligen att innebära att det inte kommer att vara möjligt att behålla ett generellt tillståndskrav inom den privata sektorn för kameraövervakning på platser dit allmänheten har tillträde. Regeringen konstaterar slutligen att det av ovannämnda skäl är angeläget att en förändrad reglering kan träda i kraft och att det inte är möjligt att invänta Utredningen om kameraövervakningslagens betänkande som ska lämnas . Ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare bör inte införas Regeringen anför att det inte bör införas ett undantag från tillståndsplikten eller anmälningsplikten i kameraövervakningslagen för användningen av kamerautrustade drönare, utan i stället bör andra lösningar övervägas. Gemensamt för undantagen från tillståndsplikten i kamera-övervakningslagen är att de avser kameraövervakning på väl avgränsade platser eller för vissa specifika och särskilt angelägna syften. Så är fallet även för de undantag som uttryckligen tar sikte på eller omfattar kameror som är uppsatta på ett fordon (10 §). Regeringen anser att det skulle vara mycket svårt att utforma ett undantag från tillståndsplikten för kamerautrustade drönare som enbart träffar sådan användning där övervakningsintresset generellt sett väger tyngre än integritetsintresset. Dels kan tekniken användas för vitt skilda ändamål, dels är det svårt att i förväg i lagstiftningen bestämma eller avgränsa det övervakade området. Ett undantag från tillståndsplikten skulle möjligen kunna begränsas så att undantaget åtminstone inte omfattar sådan användning av kamerautrustade drönare där själva syftet är att övervaka personer. I många fall riskerar dock människor att fångas på bild av kameran ändå, trots att detta inte har varit avsikten. Ett undantag från tillståndsplikten skulle därför riskera att resultera i både gränsdragningsproblem och ett bristfälligt integritetsskydd. Regeringens slutsats blir därför att andra lösningar bör övervägas. Den privata sektorns användning av kamerautrustade drönare ska undantas från kameraövervakningslagens tillämpningsområde Regeringen föreslår att kameraövervakningslagen inte ska tillämpas på kameraövervakning från ett obemannat luftfartyg om övervakningen bedrivs av någon annan än en myndighet. Drönare undantas därmed från kameraövervakningslagens tillämpningsområde genom att det införs en särskild undantagsbestämmelse. Bestämmelsen tar sikte på själva användningen av tekniken, vilket innebär att den blir förhållandevis enkel att tillämpa och att gränsdragningssvårigheterna blir begränsade. Flera remissinstanser har haft synpunkter på att förslaget avgränsar undantaget till den privata sektorn, och framhåller i sina remissvar att även myndigheter har behov av att använda tekniken för berättigade ändamål. Regeringen instämmer i att behovet av att kunna använda tekniken finns i både den privata och den offentliga sektorn men poängterar dels att kameraövervakningslagen redan medger kameraövervakning med drönare för samhälleliga syften, dels att det för vissa myndigheter redan finns möjlighet till undantag från tillståndsplikten i kameraövervakningslagen. I kommittémotion 2016/17:3742 av (SD) yrkas att undantaget i kameraövervakningslagen för kameror som är monterade på drönare även ska omfatta myndigheter. Genom att göra det svårare för myndigheter att få tillgång till tekniken går man enligt motionären inte bara miste om en utvecklingspotential i fråga om teknik och applicering, utan det riskerar även att innebära effektivitetsförluster och onödiga kostnader eftersom myndigheter vid ett avslag på tillståndsansökan kan bli tvungna att använda dyrare alternativ. Utskottet delar regeringens bedömning att kameraövervakningslagen bör ändras så att möjligheterna att använda drönare även för andra ändamål än de som anges i lagen säkerställs som ett starkt integritetsskydd garanteras. Detta bör, som anförs i propositionen, ske genom att drönare delvis undantas från lagens tillämpningsområde. Av de skäl som regeringen har angett – risk för bl.a. hämmad teknikutveckling och förlorade arbetstillfällen – anser utskottet att en lagändring bör ske och att det därmed inte är möjligt att invänta den pågående utredningen om kameraövervakningslagen som ska redovisa sitt uppdrag . Det är självklart så att även myndigheter har behov av att kunna använda kamerautrustade drönare. Gällande rätt medger dock redan kameraövervakning med drönare för samhälleliga syften som t.ex. forskning, tillsyn av skog och jordbruk och besiktning av byggnader, under förutsättning att integritetsintrånget reduceras i tillräckligt hög utsträckning. För vissa myndigheter, exempelvis Försvarsmakten, , räddningsledare och Säkerhetspolisen, finns det dessutom möjlighet till undantag från tillståndsplikten. Vidare tycks det huvudsakliga hindret för myndigheter inte vara svårigheterna att få tillstånd. Remissvaren har snarare lyft fram möjligheten till tids- och effektivitetsvinster som skäl för att även myndigheter ska undantas. Mot den bakgrunden delar utskottet regeringens bedömning att behovet av en snabb förändring av regelverket inte kan vara lika stort för myndigheter som för den privata sektorn. Utskottet finner sammanfattningsvis att den föreslagna lagstiftningen är väl avvägd och att mot bakgrund av det anförda bör bifalla regeringens lagförslag och avstyrka motion 2016/17:3742 (SD). Skyddet för den personliga integriteten Utskottets förslag i korthet avslår ett motionsyrkande om att regeringen ska återkomma med förslag som stärker skyddet för den personliga integriteten när det gäller kameraövervakning från drönare. Jämför reservation 2 (M, C, L, KD). Grundläggande reglering till skydd för den personliga integriteten Grundläggande reglering till skydd för den personliga integriteten finns i regeringsformen (RF), , dataskyddskonvention, EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna samt det nuvarande dataskyddsdirektivet. Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt huvudsakligen genom personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. Bestämmelserna i personuppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. En personuppgift är all slags information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet. Enligt 5 a § PUL, den s.k. missbruksregeln, behöver dock de flesta av lagens regler inte tillämpas på personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. Behandling av personuppgifter som faller in under missbruksregeln får inte utföras, om det innebär en kränkning av enskildas personliga integritet. Personuppgiftslagen är subsidiär, vilket innebär att lagens bestämmelser inte ska tillämpas om det finns avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftslagen och har därigenom det övergripande och generella ansvaret för tillsynen över behandling av personuppgifter. Inom EU sker just nu en omfattande dataskyddsreform, vilket bl.a. kommer att innebära att personuppgiftslagen måste upphävas och att nationell lagstiftning som hänvisar eller på något sätt förhåller sig till personuppgiftslagens bestämmelser, såsom kameraövervakningslagen, behöver ses över och anpassas till den nya EU-regleringen. Exempel på annan lagstiftning till skydd för den personliga integriteten är bestämmelserna i om förbud mot kränkande fotografering (4 kap. 6 a §) och ofredande (4 kap. 7 §). Skyddet för den personliga integriteten säkerställs genom bestämmelserna i personuppgiftslagen Regeringen understryker att ett undantag för kamerautrustade drönare i kameraövervakningslagen inte innebär att användningen blir oreglerad och därmed alltid tillåten. Konsekvensen av förslaget är i stället att regleringen i personuppgiftslagen blir tillämplig. Personuppgiftslagen reglerar själva hanteringen av personuppgifter oavsett om hanteringen är harmlös eller kan anses som känslig från integritetssynpunkt. Den omfattar – med få undantag – all användning av personuppgifter oavsett syfte, omfattning och art. De grundläggande kraven på behandling av personuppgifter anges i 9 §, och i 10 § finns en uttömmande uppräkning av i vilka fall behandling av personuppgifter är tillåten utan den registrerades samtycke. Kan behandlingen inte hänföras till något av de fall som anges där, är behandlingen otillåten. Enligt 5 a § PUL, den s.k. missbruksregeln, behöver dock de flesta av lagens regler, bl.a. 9 och 10 §§, inte tillämpas på behandling av personuppgifter som inte ingår i eller är avsedda att ingå i en samling av personuppgifter som har strukturerats för att påtagligt underlätta sökning efter eller sammanställning av personuppgifter. Behandling av personuppgifter som faller in under missbruksregeln får dock inte utföras om behandlingen innebär en kränkning av enskildas personliga integritet. De personuppgifter som behandlas vid kameraövervakning är normalt inte strukturerade på ett sådant sätt som avses i missbruksregeln (prop. 2012/13:115 s. 31). Av förarbetena framgår att 5 a § PUL bygger på en intresseavvägning där den registrerades intresse av en fredad, privat, sfär vägs mot andra motstående intressen i det enskilda fallet (prop. 2005/06:173 Översyn av personuppgiftslagen s. 26–27). Regeringens syfte med förslaget är att skapa en mer ändamålsenlig reglering som tillåter användning av tekniken i större utsträckning. För att åstadkomma detta måste det ske en förändring av de regler som syftar till att skydda den personliga integriteten, men det är av avgörande betydelse att skyddet även fortsättningsvis är fullgott. Enligt regeringens bedömning ger missbruksregeln i personuppgiftslagen enskilda ett fullgott skydd mot integritetskränkande övervakning. En tillämpning av missbruksregeln i personuppgiftslagen innebär att en bedömning av huruvida en kameraövervakning är kränkande eller inte, och därmed tillåten, behöver göras inför varje användning. Har hanteringsreglerna i personuppgiftslagen följts, trots att de i och för sig inte är tillämpliga, kan det som utgångspunkt inte vara fråga om missbruk av personuppgifter. Dessa regler innebär bl.a. att behandlingen måste ske med den enskildes samtycke eller vara nödvändig för något av de ändamål som anges i lagen, t.ex. ett berättigat intresse som väger tyngre än den enskildes intresse av skydd mot kränkning av den personliga integriteten. Vidare innebär reglerna bl.a. att personuppgifter inte får bevaras längre än vad som är nödvändigt samt att den enskilde ska informeras. Ett exempel på en sådan kränkning som missbruksregeln skyddar mot är användning av drönartekniken i syfte att övervaka människor utan att de har möjlighet att upptäcka det. Det är således ett ansvar för den som använder drönarteknik att göra det på ett öppet sätt och vidta andra åtgärder som säkerställer att användningen inte leder till men för någon enskild. Detta kan bl.a. ske genom en tydlig märkning av vem drönaren tillhör, att information lämnas till enskilda i det närbelägna området och att positionsljus används om det är mörkt. Regleringen tillåter inte heller att tekniken används för personövervakning i icke-legitima syften. De regler om tillsyn som blir tillämpliga är desamma som gäller för annan personuppgiftsbehandling. I det sammanhanget har Datainspektionen, i sin ställning som tillsynsmyndighet över lagen, en viktig roll att fylla. Aktiva och förebyggande åtgärder i form av information och vägledning kommer naturligt att utgöra en viktig del av tillsynen när det gäller kamerautrustade drönare. Sådana åtgärder är en integrerad del av arbetssättet hos Datainspektionen och utgör ett viktigt medel i myndighetens uppgift att verka för att enskilda inte kränks genom behandling av personuppgifter.