bet · H501KU6 · 2017-11-30 00:00:00 — Det är centralt att en nationell rättigheter med auktoritet och trovärdighet kan granska och rapportera om hur dess lands internationella åtaganden om mänskliga rättigheter efterlevs. I Parisprinciperna understryks därför vikten av att sådana institutioner har en oberoende och självständig ställning. FN:s tidigare center för mänskliga rättigheter i (numera en del av kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter) har gett ut en handbok som anger grundläggande krav när institutioner för mänskliga rättigheter ska inrättas. Även i denna handbok framhålls att en nationell rättigheter ska kunna agera självständigt och oberoende i förhållande till såväl regeringen som partipolitik och andra intressen. Institutionen bör ha som huvudman Frågan om institutionens huvudmannaskap är av stor vikt. Regeringen anser att vikten av att tillförsäkra institutionen största möjliga grad av oberoende innebär att institutionen bör ha som huvudman. Ett tungt vägande skäl för det är att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för att konventionsåtaganden infrias. I praktiken kommer stora delar av institutionens granskning därmed att avse myndigheter under regeringen. Det bör i sammanhanget noteras att ett av de skäl som ICC anförde vid graderingen av DO till B-status var regeringens möjlighet att utan tydliga kriterier tillsätta och avsätta myndighetens ledning. Visserligen har BO i uppdrag att bevaka efterlevnaden av barn-konventionen och det finns bland regeringens myndigheter inslag av granskning av andra statliga aktörer. DO och är exempel på detta. Den typ av granskande arbete som Parisprinciperna föreskriver ligger dock till sin karaktär betydligt närmare myndigheterna inom kontrollmakt, dvs. Institutionens granskning av hur konventionsåtaganden respekteras kan ses som ett uttryck för det ansvar som de folkvalda i har inför väljarna. Det ter sig också naturligt att , som genom sitt godkännande är den instans som ytterst tar på sig ett konventionsåtagande, också är huvudman för en institution som ska granska dess efterlevnad. Institutionens oberoende måste värnas även med som huvudman Oavsett vilken huvudman en institution har innebär Parisprinciperna att institutionens granskning omfattar även beslut. Frågan om konventionsåtaganden på ett korrekt sätt införlivats av lagstiftaren kan, och bör, vara en central frågeställning i institutionens arbete. Det sagda innebär att även om institutionen har som huvudman bör det författningsmässiga ramverket innebära att myndigheten har en ställning som garanterar dess oberoende och integritet även i förhållande till och dess partier. Den fortsatta beredningen av frågan Frågor som berör myndigheter ankommer inte på regeringen utan på att bereda. Det innebär att en eventuell fortsatt beredning av frågan om inrättandet av en rättigheter, med som huvudman, helt ankommer på själv. Om beredning leder fram till att en institution inrättas är det regeringens avsikt att i en kommande budgetproposition föreslå att de medel som finns avsatta för åtgärder för främjande av mänskliga rättigheter på nationell nivå ställs till förfogande. I kommittémotion 2015/16:2502 (M) yrkande 1 från allmänna motionstiden anför motionärerna att de i princip är positiva till att en svensk MR-institution inrättas. Det kommer självfallet att vara centralt för MR-institutionen att säkerställa att den offentliga makten utövas med respekt för de mänskliga rättigheterna och att dessa rättigheter är välkända för alla som arbetar med offentlig maktutövning och för de medborgare som blir föremål för denna maktutövning. kan man konstatera att det har kommit en rad oroande beskrivningar av hur enskilda personer hindras i sin livsföring av andra enskilda eller grupper av enskilda. Om det på en del platser i förekommer öppna försök av större eller mindre grupper av människor att systematiskt beskära kvinnors, hbtq-personers och andras möjligheter att utöva sina mänskliga rättigheter, måste det rimligen utgöra ett av de allvarligaste och mest konkreta hoten mot de mänskliga rättigheterna i vårt land. MR-institutionen borde därför, i samarbete med myndigheter och det civila samhället, kartlägga denna typ av hot mot de mänskliga rättigheterna, arbeta för att den värdegrund som bär upp de mänskliga rättigheterna ska bli mer förankrad hos fler och på olika sätt stödja dem som vill åberopa sina mänskliga rättigheter för att få leva i frihet och trygghet. MR-institutionen skulle enligt motionen också kunna verka för att berörda kommuner och andra aktörer ska arbeta aktivt för att värna och öka respekten för de mänskliga rättigheterna i de aktuella områdena. Ett annat exempel som visar att respekten för de mänskliga rättigheterna inte enbart brister i olika förortsområden är förekomsten av näthat, men också förekomsten av hot och våld mot journalister och medieredaktioner. Enligt uppgift är det vanligt med hot mot journalister som skriver om främlingsfientlighet och organiserad brottslighet, men också sportjournalister är utsatta. Det finns ett behov av att på bred front skapa opinion för de mänskliga rättigheter som handlar om rätten att uttrycka sig fritt i tal och skrift, och även i det arbetet skulle en blivande MR-institution kunna spela en roll, i samverkan med andra aktörer. I motionen föreslås ett tillkännagivande om att det i uppdraget till den nya institutionen bör ingå att förebygga och motverka enskildas kränkningar av andra enskildas mänskliga fri- och rättigheter. I motion 2016/17:3470 (L) yrkande 4 från allmänna motionstiden anförs att ett oberoende MR-organ på nationell nivå i enlighet med Parisprinciperna bör inrättas på ett sätt som säkerställer institutionens fulla oberoende. En bred parlamentarisk förankring i fråga om institutionens roll och uppdrag är också eftersträvansvärd. Samma yrkande framförs i kommittémotion 2015/16:2788 (FP) yrkande 5 från allmänna motionstiden . I motion 2015/16:1494 (KD) från allmänna motionstiden tas frågor om funktionshinderspolitiken upp. har förbundit sig att inrätta en oberoende MR-institution när man ratificerade om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. En oberoende MR-institution ska främja, skydda och bevaka arbetet med mänskliga rättigheter i , vilken även främjar ett tydligt funktionshindersperspektiv. I motionen föreslås ett tillkännagivande om att undersöka förutsättningarna att inrätta en oberoende MR-institution. I följdmotion 2016/17:3516 (SD) anförs att arbetet med mänskliga rättigheter inte behöver bedrivas genom en ny fristående myndighet. Det finns lite i att upprätta en myndighet som enligt regeringens skrivelse ska ha ”en kompletterande roll i relation till det arbete som DO, BO och andra statliga myndigheter genomför inom sina respektive områden”. Arbetet med mänskliga rättigheter bör således hellre bedrivas inom redan befintlig myndighetsstruktur, t.ex. I motionen föreslås ett tillkännagivande om att ingen ny myndighet bör inrättas som nationell rättigheter. I följdmotion 2016/17:3515 (V) yrkande 1 välkomnas att regeringen är positivt inställd till och ser ett behov av att inrätta en nationell rättigheter. Arbetet med mänskliga rättigheter är fortfarande främst en fråga när vi diskuterar förhållanden i andra länder. När mänskliga rättigheter åsidosätts i brukar det ses som ett misstag eller undantag. Det bör inrättas en rättigheter. Detta bör ställa sig bakom och ge riksdagsstyrelsen till känna. Utredning beställd av utskottet Utskottet beslutade att ge en utredare i uppdrag att överväga och analysera om det är lämpligt att den nationella institutionen blir en del av ombudsmän () och på vilket sätt det skulle kunna ordnas organisatoriskt (dnr 1214-2016/17). Utredaren överlämnade sin rapport till utskottet . I det följande sammanfattas rapporten. Mänskliga rättigheter och Parisprinciperna och deras förhållande till rättigheter i svensk konstitution I rapporten anges (t.ex. på s. 25) att regeringens skrivelse 2016 inte, till skillnad från skrivelserna 2002 och 2006, innehåller någon beskrivning av vad eller vilka de mänskliga rättigheterna är, utan begreppets innehåll synes ha tagits för givet. Vidare anförs (s. 96 f.) att det råder enighet om att det bör finnas en instans i som följer upp folkrättsliga åtaganden på de mänskliga rättigheternas område och att principer av det slag som styrt inrättandet av sådana organ i andra länder bör vara vägledande även för vår del. Vid det närmare övervägandet av vad som därvid behöver göras bör det enligt rapporten inledningsvis ut vilka våra folkrättsliga åtaganden är och hur vi förhåller oss till dessa samt vilket innehåll principerna har. En iakttagelse i rapporten är att detta inte i tillräcklig utsträckning skett. Det finns ingen definition av begreppet mänskliga rättigheter som avgränsar rättigheterna och i rättsligt användbar form preciserar dem (s. 98 f.). I FN-sammanhanget har preciserade definitioner undvikits. En svensk rättigheter (IMR) kan inte inrättas utan ett konstitutionellt giltigt mandat, dvs. den måste i enlighet med regeringsformens legalitetsprincip ges en legal bas för sin verksamhet. Dess grundläggande uppgift – enligt Parisprinciperna att skydda och främja mänskliga rättigheter – måste anges i lag. Det kan inte ske utan att detta begrepp ges ett rättsligt gripbart innehåll. Intresset för mänskliga rättigheter i internationella överenskommelser ger ibland intryck av att enskilda människors rätt ignorerats i vårt land. Det är sant att ett naturrättsligt färgat rättighetstänkande haft svårt att göra sig gällande och att rättighetskataloger av det slag som finns på många håll hållits utanför författning. Men historiskt är det mest en fråga om form. Värnandet av den enskilda människans rätt att leva i frid och fred har i själva verket varit styrelseskickets ledstjärna så länge man kan tala om ett sådant. Svenska makthavare har knappast lyckats sämre med detta än andra. Parisprincipernas status och den dualistiska principen Utan att behöva vara vilseledande ger framställningar om de s.k. Parisprinciperna inte sällan intryck av att dessa tillhör ett folkrättsligt förpliktande regelverk (s. 100 f.). Så är det inte. Det har under ärendets gång inte gjorts någon folkrättslig analys av principerna eller av det internationella , vare sig i regeringsskrivelsen eller i de utredningar som föregått den. Den aktuella FN-resolutionen är ett icke bindande FN-dokument, som dessutom understryker staternas rätt att utforma institutioner för mänskliga rättigheter utifrån sina egna förutsättningar. Bilagan är en principöverenskommelse från en internationell workshop. tillämpar den i demokratisk ordning övervägda dualistiska principen i förhållande till internationella överenskommelser som ingåtts av företrädare för svenska staten. Syftet är bl.a. att säkerställa att åtaganden av det slaget införlivas i svensk rätt på det sätt som avsetts när överenskommelsen undertecknats och att dess normer anpassas så att de kan fungera i den svenska rättsordningen samt att det slutliga resultatet ska kunna sanktioneras av den svenska . Syftet med rapporten är inte att utvärdera eller bedöma JO:s verksamhet utan att beskriva och analysera den som ett led i besvarandet av frågan om JO på ett eller annat sätt kan fungera som IMR (s. 104 f.). Som en biprodukt av det arbetet framkommer dock iakttagelsen att ämbetet inte på länge varit föremål för extern belysning. Kontinuerlig utvärdering och självreflektion bör ske i alla verksamheter. När det gäller har löpande reflektion och omvärldsanalys inte kommit till stånd i önskvärd utsträckning. Ämbetets största bekymmer är den fortsatta ökningen av anmälningsärenden. Det finns ett samband mellan Opcat/NPM (tilläggsprotokollet till tortyrkonventionen/ Nationella organ – National Preventive Mechanism, nationell förebyggande mekanism) och Parisprinciperna/IMR (s. 106 f.). NPM och IMR fyller likartade funktioner i det internationella nätverk som vuxit fram för att följa upp efterlevnaden av FN:s . Från svensk horisont har NPM till synes utan närmare överväganden betraktats som ”ungefär samma sak som JO eller JK”. Det var ett misstag att utan rättsligt erforderliga transformerings- eller inkorporeringsbeslut lägga NPM-funktionen hos JO. Samma misstag bör inte göras i fråga om en svensk IMR. Svaret på frågan om JO av är en rättigheter är att JO sakligt sett fyller funktionen att rättsligt bevaka enskildas rättigheter, men inte fungerar som allmän MR-företrädare och inte heller som övervakare av internationella konventioners efterlevnad annat än i den mån dessa införlivats med eller tolkningsvis kan göras förenliga med svensk rätt (s. 108 f.). Till detta kommer att JO inte har vissa av de uppgifter som en IMR enligt Parisprinciperna bör sysselsätta sig med. Det gäller utbildning, forskning, allmän information och samarbete med för mänskliga rättigheter. Andra uppgifter fullgörs däremot. När det gäller att ta emot klagomål går JO:s uppgifter och befogenheter långt utöver Parisprinciperna och uppfyller med råge principernas tentativt beskrivna klagomålsfunktion. Även när det gäller remissyttranden och möjligheten att lämna förslag till lagstiftaren har JO funktioner av det slag principerna anger, dock med reservationen att JO inte kan binda sig vid ett annat rättighetsperspektiv än det som kan förankras i gällande rätt. Slutsatsen är att om JO ska anvisas uppgiften som svensk IMR krävs det lagändringar som innefattar tillägg till det nuvarande uppdraget. Inrättandet av en delegation för mänskliga rättigheter vid Tre alternativa modeller har övervägts enligt rapporten: integrering, samordning och delegering (s. 109 f.). Utredaren finner påtagliga nackdelar med alternativen integrering och samordning, och utvecklar i stället en ordning där delegerar uppgiften till chefsjustitieombudsmannen att inrätta en svensk IMR vid . En viss förebild för detta kan hämtas från , där en lösning av liknande slag kan sägas ha åstadkommits. Alternativet kan också beskrivas som en kombination av integrerings- och samordningsaltemativen. Det står på två ben. För det första kan det tydligare framhållas att JO har i uppdrag att bevaka enskildas fri- och rättigheter. Det bör ske genom en viss omredigering av hur uppdraget beskrivs i instruktionen. För det andra kan det vid inrättas en delegation för mänskliga rättigheter med uppgifter på Parisprincipernas område. uppgifter bör bl.a. vara att – vid inrätta och vidmakthålla en delegation för mänskliga rättigheter och utse ledamöter – själv vara delegationens ordförande, alternativt sätta en annan justitieombudsman i sitt ställe – utse huvudsekreterare/direktör för delegationen – besluta instruktion för delegationen och dess kansli. Uppdraget bör i så fall framgå av JO-instruktionen. En fråga är om detta förslag motsvarar Parisprincipernas krav. Parisprinciperna som sådana ter sig tänjbara i flera riktningar. Det gör det lättare att argumentera för att de kan tillgodoses på skilda sätt. Sammantaget borde förslaget tillgodose det rättighetsskydd som Parisprinciperna syftar till. går det att från de internationella nätverkens och FN:s synpunkter se svagheter. Sakligt sett blir ändå bedömningen att en IMR i denna svenska klädnad skulle motsvara åtaganden. En annan sak är om detta också. innebär att JO som IMR skulle ackrediteras som full medlem i Ganhri (). Ett underlag har under arbetet med rapporten diskuterats med justitieombudsmännen och JO:s kanslichef. I fråga om det skisserade alternativet framhölls inledningsvis att det förstås är som beslutar vad JO ska göra. Blir alternativet eller något liknande verklighet kommer det att genomföras och tillämpas på det sätt lagstiftaren beslutar. Med den reservationen restes ett antal frågor och även vissa invändningar. En farhåga som framhölls var att en IMR har uppgifter som skiljer sig mycket från JO:s traditionella verksamhet, varvid det finns risk för förtroendeskador. Sammanfattningsvis ser utredaren risker, svagheter och möjligheter med den skisserade ordningen. Från JO:s perspektiv är frågor om mänskliga rättigheter rättsliga. Det perspektiv som anlades av exempelvis MR-delegationen är väsentligt vidare; där är det rättsliga bara en del. Detta perspektivs moderna ursprung är FN:s deklaration om mänskliga rättigheter, som är ett mer politiskt än juridiskt dokument, vilket i första hand syftar till påverkan. Frågan huruvida en svensk IMR hör hemma hos JO eller inte är i hög grad avhängig av vilket av dessa perspektiv som ska väga tyngst. Från svensk konstitutionell synpunkt ter det sig naturligast att lägga tyngdpunkten på det rättsliga. Det mer vittsyftande begreppet mänskliga rättigheter har som framgått aldrig fått något fäste i svenskt lagspråk, där man föredragit mer tydligt rättsliga benämningar, som grundläggande rättigheter. Även JO hör till denna tradition. Om man vill att ”MR-frågorna” ska förvaltas i denna rättsliga anda skulle JO kunna fungera väl som huvudman och garant för att hanteringen blir just rättslig. Är syftet mer vittomfattande och gränsöverskridande passar institutionen i motsvarande grad mindre väl hos JO. Placeras den likväl där kan det, vilket det funnits tendenser till när det gäller NPM, bli slitningar mellan de olika kulturerna, vilket inte gagnar någotdera perspektivet. Resultatet blir då i stället för synergi suboptimering. Det finns alltså risker med det alternativ som skisserats, men även möjligheter. saknar inte utmaningar. Behovet av att vara öppnare mot omvärlden och den internationella rätten påtalas även från justitieombudsmännens sida. Att rättighetsperspektiv tydligare lyfts fram i instruktionen borde välkomnas av de flesta. En delegation med representanter från olika delar av samhället knuten till ämbetet skulle kunna bidra positivt på flera sätt. Rätt och väl omhändertagen skulle en förändring därför kunna skänka ämbetet både resurser och förnyelse. Det förutsätter dock en betydande anpassning av Parisprinciperna och att de betänkligheter justitie-ombudsmännen själva gett uttryck för går att hantera. Det alternativ som skisserats lägger dock en betydande arbetsbörda på chefsjustitieombudsmannen. Alternativ – en ny myndighet under Det finns, förutom , tre myndigheter som tillhör , , och JO. Samtliga dessa myndigheter fyller konstitutionella funktioner. Vilken motsvarande funktion en IMR skulle ha i verksamhet har inte angetts i de förslag som lagts fram. Det har med andra ord inte förklarats vad skulle med en sådan institution till. Allmänt sett gäller att inte är anpassad för att administrera myndigheter utan har helt andra funktioner. Redan de nuvarande ämbetena, som i praktiken måste höra till , erbjuder institutionella bekymmer, Att tillföra ytterligare myndigheter enbart för att kunna erbjuda dem en från regeringen formellt fristående ställning utan konstitutionell nytta för själv borde vara uteslutet. För del bör den fråga som här är aktuell därmed kunna begränsas till om en svensk rättigheter bör knytas till JO eller inte. Det huvudargument som förs fram för att institutionen ska placeras under är att den därmed skulle bli oberoende. Konstitutionellt sett är behovet av oberoende ett svagt argument för att ge i uppgift att administrera en myndighet, eftersom en verksamhets oberoende ställning eller i vart fall relativa självständighet kan säkerställas på andra sätt. I internationella sammanhang bör svenska myndigheters oberoende även i förhållande till regering och statsråd framhållas tydligare än vad som vanligtvis sker. Såväl förbudet mot ministerstyre som den grundlagsstadgade självständigheten vid beslutsfattande i enskilda ärenden är därvid av betydelse. Chefspositionen i statliga myndigheter är däremot, vilket förflyttningen av DO:s generaldirektör illustrerade, tydligt beroende av regeringen. Inget hindrar dock att vissa befattningshavare utses i särskild ordning. Lösningar av det slaget finns för domare. Man kan även tänka sig en roll för i samband med utnämningar och entledigande. Detsamma kan gälla vid anslagsbeslut. Procedurer för utnämning och entledigande kan även knytas till fristående organ av annat slag. Exempel på hur det kan ske kan hämtas från medieområdet och styrningen av de s.k. public service-företagen, varvid företrädare för civilsamhället kan involveras på det sätt som förespråkas i Parisprinciperna. var representerat vid det internationella organet for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC) med A-status genom den dåvarande ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO). I praktiken samarbetade DO och tre andra svenska ombudsmannamyndigheter (, och Ombudsmannen mot diskriminering på grund av sexuell läggning) genom att turas om att representera . När dessa fyra myndigheter slogs samman under namnet ansökte denna nygamla institution om medlemskap. DO erhöll 2011 B-status. Detta motiverades med dels att myndighetens chef inte hade en tillräckligt oberoende ställning, dels att myndigheten inte bedömdes ha ett tillräckligt brett mandat. MR-delegationen utgick från att en svensk IMR måste placeras under , eftersom dess oberoende i förhållande till regeringen bara kunde säkerställas på det sättet (s. 125 f.). Något som inte verkar ha övervägts är vilka möjligheter den sammantagna myndighetsstrukturen tillhandahåller. Det finns flera myndigheter som var för sig är verksamma på skilda delar av de mänskliga rättigheternas område. Åtskilligt som därvid görs är av det slag som Parisprinciperna rekommenderar. Dessa principer kräver dessutom inte att allt är samlat på ett ställe. Skälet till att någon utredning med denna inriktning inte gjorts är den tidigt intagna ståndpunkten att en IMR av oberoendeskäl måste administreras av . Att den ska ligga under parlamentet är dock inget Parisprinciperna kräver. Det är alltså förutsatt att oberoendeproblematiken kan lösas med andra metoder. I så fall öppnar sig alternativ till dem diskussionen varit inriktad på, alternativ som på många sätt torde vara att föredra framför en ny eller befintlig myndighet under . I inrättades 2012 ett s.k. Människorättscenter i anslutning till justitieombudsmannens kansli. Människocentret och dess delegation bildar tillsammans med justitieombudsman nationella rättigheter. I propositionen om en nationell människorättsinstitution anfördes följande (RP 205/210 rd): Målsättningen med förslaget är att skapa en institutionsstruktur som utgör en paraplyorganisation med synergieffekter på de nuvarande strukturerna inom de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt arbetet med de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. I lagen om justitieombudsman (197/2002, ändring 20.5.2011/535) anges att Människorättscentret har en direktör som ska vara väl förtrogen med de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. Efter att ha fått grundlagsutskottets ställningstagande utnämner justitieombudsman direktören för en mandatperiod . Direktörens uppgift är att leda och representera Människorättscentret och att avgöra de ärenden som ankommer på Människorättscentret och som inte ska avgöras av människorättsdelegationen. Människorättscentret har en människorättsdelegation som justitieombudsman tillsätter i sänder efter att ha hört centrets direktör. Ordförande för delegationen är Människorättscentrets direktör. Delegationen har dessutom minst 20 och högst 40 medlemmar. Delegationen består av representanter för det civila samhället, forskningen om de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna samt andra aktörer som deltar i främjandet och tryggandet av de grundläggande fri- och rättigheterna och de mänskliga rättigheterna. I finns ett rättigheter, Institut for Menneskerettigheder, som 2002 fick A-status vid ICC (skr. 2016/17:29 s. 17). Institutets uppdrag omfattar bl.a. rådgivning till och regeringen, utbildning, information, dokumentation och forskning. Institutet arbetar även för mänskliga rättigheter i andra länder, bl.a. i och .