bet · H401FiU32 · 2017-01-10 00:00:00 — betänkande 2016/17:FiU32 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utskottet ställer sig i allt väsentligt bakom regeringens lagförslag om ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Propositionen innehåller lagförslag i syfte att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Därutöver föreslås anpassningar till EU- förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. I propositionen föreslås att lagen om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism upphävs och ersätts av en ny lag med samma rubrik. Den nya lagen riktar i huvudsak skyldigheter mot fysiska och juridiska personer som utövar finansiell och viss annan verksamhet att förebygga, upptäcka och förhindra penningtvätt och finansiering av terrorism. Vidare föreslås en ny lag om registrering av verkliga huvudmän, som syftar till att öka insynen i ägande och kontroll av juridiska personer och juridiska konstruktioner såsom truster. Utskottet utgår från att regeringen noga följer upp vilka effekter den nya lagen får för de ideella organisationerna. I syfte att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivets och den nämnda EU-förordningens krav på tillsyn och på sanktioner som ska kunna meddelas mot den som överträder de nationella bestämmelserna föreslås i propositionen också ändringar i en rad rörelselagar. Ändringar föreslås även i offentlighets- och sekretesslagen. Utskottet föreslår att lagförslagen träder i kraft i stället för som föreslås i propositionen. Orsaken till att utskottet föreslår ett något tidigare ikraftträdande är lagteknisk och handlar om att undvika s.k. lagkollisioner. Därutöver föreslår utskottet också några redaktionella ändringar i förhållande till regeringens lagförslag. Proposition 2016/17:173 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Utskottets förslag till riksdagsbeslut............................................................... Redogörelse för ärendet.................................................................................. Ärendet och dess beredning.......................................................................... Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism.......... Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism (V) .............................................................................................................. Förteckning över behandlade förslag............................................................ Utskottets förslag till riksdagsbeslut Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism antar regeringens förslag till 1.lag (2017:000) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism med de ändringarna att i 1 kap. 8 § 6 ska infogas "1 kap." före "3– 7 §§", i 4 kap. 9 § andra stycket 2 ska ordet "i" strykas framför "2 kap." och i 4 kap. 9 § andra stycket 5 ska ordet "en" infogas efter "avsluta", 2.lag (2017:000) om registrering av verkliga huvudmän, 3.lag om ändring i sparbankslagen (1987:619), 4.lag om ändring i lagen (1987:667) om ekonomiska föreningar, 5.lag om ändring i lotterilagen (1994:1000), 6.lag om ändring i stiftelselagen (1994:1220), 7.lag om ändring i pantbankslagen (1995:1000), 8.lag om ändring i lagen (1995:1570) om medlemsbanker, 9.lag om ändring i lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, 10.lag om ändring i lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet med den ändringen att i 7 § andra stycket ska ordet "institutetet" bytas ut mot "institutet", 11.lag om ändring i lagen (1998:293) om utländska försäkringsgivares och tjänstepensionsinstituts verksamhet i med den ändringen att i 4 kap. 5 § andra stycket 2 b) ska ordet "särskild" bytas ut mot "särskilt", 12.lag om ändring i kasinolagen (1999:355) med den ändringen att i 14 e § andra stycket ska kommatecknet efter ordet "stycket" tas bort och ersättas med ordet "och", 13.lag om ändring i revisionslagen (1999:1079), 14.lag om ändring i revisorslagen (2001:883), 15.lag om ändring i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall, 16.lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder, 17.lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse med den ändringen att 15 kap. 8 § ska ha den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 3, 18.lag om ändring i lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, 19.lag om ändring i lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, 20.lag om ändring i aktiebolagslagen (2005:551), 21.lag om ändring i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden med den ändringen att 25 kap. 9 § ska ha den lydelse som framgår av utskottets förslag i bilaga 3, 22.lag om upphävande av lagen (2008:99) om tillämpning av och rådets förordning (EG) nr 1781/2006 om information om betalaren som ska åtfölja överföringar av medel, UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT 23.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), 24.lag om ändring i lagen (2010:751) om betaltjänster med den ändringen att i 8 kap. 16 § ska ordet "i" infogas efter "anges", 25.lag om ändring i försäkringsrörelselagen (2010:2043) med de ändringarna att i ingressen efter uttrycket "dels att rubriken" ska infogas "närmast före rubriken" och att i 18 kap. 17 a § första stycket 2 ska ordet "institutet" bytas ut mot "försäkringsföretaget", 26.lag om ändring i fastighetsmäklarlagen (2011:666), 27.lag om ändring i lagen (2011:755) om elektroniska pengar med de ändringarna att i 5 kap. 16 § ska ordet "i" läggas till efter "anges" och att i "sanktionsföreläggandet", 28.lag om ändring i lagen (2011:1029) om upphandling på försvars- och säkerhetsområdet med den ändringen att i 11 kap. 1 § första stycket 4 ska uttrycket "EU nr" bytas ut mot "(EU) nr", 29.lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244), 30.lag om ändring i lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder med den ändringen att i 14 kap. 13 § ska ordet "i" infogas efter "anges", 31.lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter med den ändringen att i 20 a § första stycket ska ordet "i" infogas efter "ingår", 32.lag om ändring i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott, 33.lag om ändring i lagen (2015:62) om identifiering av rapporteringspliktiga konton med anledning av , 34.lag om ändring i lagen (2015:911) om identifiering av rapporteringspliktiga konton vid automatiskt utbyte av upplysningar om finansiella konton, 35.lag om ändring i lagen (2016:1024) om verksamhet med bostadskrediter, 36.lag om ändring i lagen (2016:1145) om offentlig upphandling med den ändringen att i 13 kap. 1 § första stycket 4 ska uttrycket "EU nr" bytas ut mot "(EU) nr", 37.lag om ändring i lagen (2016:1147) om upphandling av koncessioner med den ändringen att i 11 kap. 1 § första stycket 4 ska uttrycket "EU nr" bytas ut mot "(EU) nr", med den ändringen att lagarna under punkterna 1–37 ska träda i kraft . Därmed bifaller delvis proposition 2016/17:173 punkterna 1–37. UTSKOTTETS FÖRSLAG TILL RIKSDAGSBESLUT Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (SD), (M), (S), (C), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (S), (L) och (MP). Ärendet och dess beredning I proposition 2016/17:173 Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism föreslår regeringen att antar lagförslag i syfte att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt.1 Därutöver föreslås anpassningar till EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel.2 Regeringens förslag till riksdagsbeslut återges i bilaga 1. Regeringens lagförslag finns i bilaga 2. Lagförslagen har granskats av Lagrådet. Regeringen har i huvudsak följt Lagrådets förslag och synpunkter. Efter lagrådsföredragningen har det tillkommit ett antal lagförslag som inte har granskats av Lagrådet. Ändringarna avser bl.a. hänvisningar till den nya penningtvättslagen. I förhållande till lagrådsremissen föreslår regeringen dessutom att lagförslagens ikraftträdande flyttas fram från till . Utskottets lagförslag finns i bilaga 3. Ändringarna i förhållande till regeringens förslag beror i huvudsak på att utskottet föreslår att lagarnas ikraftträdande ändras från för att undvika lagkollisioner. Det handlar om överlappande lagändringar med förslag i proposition 2016/17:162 Nya regler om marknader för finansiella instrument (bet. 2016/17:FiU35) och rör bestämmelser i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Utöver ändringarna i bilagan med utskottets lagförslag föreslår utskottet ett antal lagändringar av redaktionell karaktär. Dessa framgår av utskottets förslag till riksdagsbeslut. Vidare kan noteras att 18 kap. 21 och 22 §§ i försäkringsrörelselagen (2010:2043) ändrades så sent som genom SFS 2017:233. Därmed omfattar inte nuvarande lydelse i regeringens lagförslag dessa ändringar. Inga motioner har väckts med anledning av propositionen. I ärendet har finansutskottet mottagit två skrivelser, en från och en från Forum. Sistnämnda är en samarbetsorganisation för sociala ideella organisationer inom civilsamhället. Under förhandlingarna om direktivet har regeringen tagit fram en faktapromemoria som överlämnats till (2012/13:FPM72). 1 Direktiv (EU) 2015/849 om åtgärder för att förhindra att det finansiella systemet används för penningtvätt eller finansiering av terrorism, om ändring av och rådets förordning (EU) nr 648/2012 och om upphävande av och rådets direktiv /60/EG och kommissionens direktiv /70/EG. 2 Förordning (EU) 2015/847 om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel och om upphävande av förordning (EG) nr 1781/2006. höll finansutskottet överläggningar med regeringen om det fjärde penningtvättsdirektivet. Det fjärde penningtvättsdirektivet antogs av och rådet . antogs även den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. En särskild utredare har haft regeringens uppdrag att lämna förslag till de lagbestämmelser som krävs för att genomföra det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt. Utredningen lämnade betänkandet Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism – fjärde penningtvättsdirektivet – samordning – ny penningtvättslag (SOU 2016:8). Betänkandet har remissbehandlats. Åtgärder mot penningtvätt har funnits på EU:s agenda , när det första penningtvättsdirektivet antogs. Regelverket har därefter reviderats och har, genom penningtvättsdirektiv (det tredje i ordningen), även kommit att inkludera åtgärder mot finansiering av terrorism. Lagändringar med anledning av det tredje penningtvättsdirektivet trädde i kraft (prop. 2008/09:70, bet. 2008/09:JuU13, rskr. 2008/09:163). Penningtvättsdirektiven, så även det fjärde, ställer krav på att medlemsstaterna kriminaliserar penningtvätt och finansiering av terrorism och därutöver inför sanktioner och administrativa regleringar. Det fjärde penningtvättsdirektivet kompletteras, precis som det föregående direktivet, av en revidering av EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel. Det fjärde penningtvättsdirektivet har som målsättning att ytterligare förstärka ramverket för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Det inkluderar en vidare krets av verksamhetsutövare . Direktivet omfattar i princip de flesta tillhandahållare av speltjänster. Vidare omfattas fysiska och juridiska personer som yrkesmässigt handlar med varor i den utsträckning som betalning görs kontant med ett belopp om motsvarande eller mer. I det fjärde penningtvättsdirektivet införs också nya krav på att använda en riskbaserad metod för att minska risker för penningtvätt och finansiering av terrorism. Följande tre huvudområden kan urskiljas: a.Europeiska riskbedömningar ska genomföras minst , under ledning av kommissionen. Riskbedömningarna ska ge en lägesbild på övernationell nivå, och resultaten ska göras tillgängliga för medlemsstaterna och verksamhetsutövarna. b.Medlemsstaterna ska genomföra regelbundna nationella riskbedömningar som ska göras tillgängliga för verksamhetsutövarna och, efter förfrågan, andra medlemsstater, kommissionen och de tre europeiska tillsynsmyndigheterna (Europeiska bankmyndigheten), Eiopa (Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten) och (Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten). c.Verksamhetsutövarna ska genomföra egna riskbedömningar som ska dokumenteras och hållas uppdaterade. Verksamhetsutövarnas kartläggningar är ett centralt element i den riskbaserade metoden. Dessutom ska kommissionen ta fram en ”svart lista” över länder som ska anses vara högriskområden i fråga om penningtvätt och finansiering av terrorism. I enlighet med identifierade och bedömda risker ska verksamhetsutövarna vidta lämpliga åtgärder för kundkännedom. Fjärde penningtvättsdirektivet innebär skärpta krav på kundkontroll, bl.a. för personer med inhemskt viktiga offentliga funktioner och personer som arbetar för internationella organisationer. En fråga som varit central vid förhandlingarna om direktivet är hur insynen i juridiska personer på ett effektivt sätt kan ökas. I det fjärde penningtvättsdirektivet förutsätts att juridiska personer har uppgifter om sina verkliga huvudmän, som både behöriga myndigheter och verksamhetsutövarna bör få tillgång till. Med verklig huvudman avses den som äger eller kontrollerar en juridisk person eller en fysisk person till vars förmån någon annan handlar. Den största nyheten i direktivet är att uppgifter om verkliga huvudmän också ska lagras i ett centralt register. För att registret ska få avsedd effekt, dvs. verkligen öka insynen i de juridiska personerna och vara ett hjälpmedel för att bekämpa penningtvätt och finansiering av terrorism, ska var och en som kan visa ett berättigat intresse kunna ta del av uppgifter ur detta. Fjärde penningtvättsdirektivet omfattar en katalog med administrativa sanktioner som medlemsstaterna bör genomföra om inte en motsvarande straffrättslig reglering finns. Sanktionerna ska kunna påföras verksamhetsutövarna och ska också kunna tillämpas på ledningen. Varje medlemsstat ska ha en särskilt inrättad samordningsfunktion, dvs. en kanal för att samverka kring insatser och resursfördelning m.m. Fjärde penningtvättsdirektivet förutsätter också att medlemsstaternas myndigheter samarbetar med varandra inom unionen. Finansunderrättelseenhetens roll lyfts fram. De europeiska finansunderrättelseenheterna ska bl.a. ha möjlighet att utbyta relevanta upplysningar. Den uppdaterade EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel Syftet med att se över EU-förordningen om uppgifter som ska åtfölja överföringar av medel har varit att täppa till de luckor som konstaterats i det nuvarande regelverket och anpassa den till FATF:s3 uppdaterade rekommendationer. Den information som ska följa med betalningar måste vara tillräcklig för att hela betalningskedjan ska kunna genomlysas. En av de mest centrala ändringarna är att även information om betalningsmottagaren ska inkluderas. har förordningen enbart omfattat krav på information om betalningsavsändaren. Ett annat krav som följer av förordningen är att identiteten på betalningsmottagare ska verifieras vid överföringar som har sitt ursprung utanför EU och där beloppet överstiger . Även i den reviderade förordningen får det riskbaserade förhållningssättet en större betoning. Det ställs bl.a. krav på riskbaserade rutiner för att bedöma när överföringar ska genomföras, avvisas eller hållas inne. En väsentlig nyhet i den reviderade förordningen är att medlemsstaterna ska införa regler om administrativa sanktioner och särskilda åtgärder vid överträdelser av reglerna i förordningen. Förordningens krav på sanktioner vid överträdelser överensstämmer i allt väsentligt med de krav på sanktioner för kreditinstitut och finansiella institut som följer av det fjärde penningtvättsdirektivet. Den svenska administrativa regleringen på området finns främst i penningtvättslagen (2009:62). Vissa ytterligare regler finns bl.a. i förordningen (2009:92) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Dessa regleringar kompletteras i sin tur av myndighetsföreskrifter. Vidare har flera branschspecifika organ utarbetat egna riktlinjer för hur dessa krav kan uppfyllas. Penningtvättsregleringen utgör också inslag i flera rörelselagar och andra författningar, t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet. Dessa tar primärt inte sikte på åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism, utan innehåller regler som bl.a. rör tillsynen över de verksamheter som omfattas av lagarna i fråga. Penningtvättslagen riktar sig först och främst till verksamhetsutövarna och ger dem flera skyldigheter, bl.a. att kartlägga och bedöma riskerna för penningtvätt och finansiering av terrorism i den egna verksamheten. Penningtvättslagen innehåller också vissa bestämmelser om tillsyn. Det finns även straffrättsliga regleringar på området. De centrala straffrättsliga reglerna finns i lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott. När det gäller finansiering av terrorism finns straffrättsliga regler i lagen (2002:444) om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall (finansieringslagen). 3 Financial Action Task Force (FATF) är en mellanstatlig organisation som arbetar med internationella standarder för bekämpning av penningtvätt och finansiering av terrorism. Ytterligare åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism Utskottets förslag i korthet antar regeringens lagförslag som genomför det fjärde penningtvättsdirektivet i svensk rätt, med den ändringen att lagändringarna träder i kraft i stället för . Jämför det särskilda yttrandet (V). Det fjärde penningtvättsdirektivet är ett minimidirektiv. Medlemsstaterna får således införa eller behålla strängare regler på det område som omfattas av direktivet. Regeringen föreslår att den nuvarande penningtvättslagen upphävs och ersätts med en ny lag med en ny struktur och förnyad redaktionell utformning. Penningtvättslagens syfte ska vara att förhindra att finansiell och annan näringsverksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism. Det fjärde penningtvättsdirektivet genomsyras, i än högre grad än tidigare direktiv, av principen om ett riskbaserat förhållningssätt. Det riskbaserade synsättet bör medföra att verksamhetsutövare kan motverka att deras verksamhet utnyttjas för penningtvätt och finansiering av terrorism till en lägre kostnad och med högre effektivitet än vid ett detaljreglerat system. En utgångspunkt vid genomförandet av det fjärde penningtvättsdirektivet i den nya penningtvättslagen bör enligt regeringen därför vara att se till att verksamhetsutövarna kan tillämpa det riskbaserade synsättet fullt ut i sina verksamheter. Vid tillämpning av den nya penningtvättslagen ska med penningtvätt jämställas åtgärder med egendom som typiskt sett är ägnade att dölja att någon avser att berika sig eller någon annan genom en framtida brottslig handling. Vidare justeras definitionen av finansiering av terrorism så att den omfattar även de nya straffbestämmelserna i lagen om straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall. Därutöver föreslår regeringen också vissa ändringar i definitionerna av ”kund”, ”verklig huvudman” och begreppet ”person i politiskt utsatt ställning”. Exempelvis utvidgas det sistnämnda begreppet genom att ledamöter i styrelsen för politiska partier inkluderas i uppräkningen av viktiga funktioner i en stat. De verksamhetsutövare som omfattas av penningtvättslagen ska även omfattas av den nya lagen. Beloppsgränsen för när fysiska och juridiska personer som handlar med varor mot kontant betalning omfattas av lagen sänks från till , vilket är strängare än direktivets minimikrav på . Inte bara mottagande utan även utbetalning av kontanta belopp medför att lagen blir tillämplig. Om det är sannolikt eller står klart att det i en verksamhet genomförs eller kommer att genomföras enstaka eller sammanhängande transaktioner som innebär att utbetalt eller mottaget belopp i kontanter uppgår till , ska verksamheten omfattas av lagen. Den nya penningtvättslagen ska även, utöver verksamhet för anordnande av kasinospel, omfatta anordnare av speltjänster som drivs med stöd av tillstånd eller efter registrering enligt lotterilagen. Tillämpningsområdet utvidgas också till att omfatta verksamhet som bedrivs enligt pantbankslagen. Riskbedömning och riskbaserade rutiner Enligt regeringens lagförslag ska en verksamhetsutövare göra en bedömning av hur de produkter och tjänster som tillhandahålls i verksamheten kan utnyttjas för penningtvätt eller finansiering av terrorism och hur stor risken är för att detta sker. Vid riskbedömningen ska särskilt beaktas vilka slags produkter och tjänster som tillhandahålls, vilka kunder och distributionskanaler som finns och vilka geografiska riskfaktorer det finns. Riskbedömningen ska dokumenteras och hållas uppdaterad samt utformas så att den kan ligga till grund för verksamhetsutövarens rutiner, riktlinjer och övriga åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Omfattningen av riskbedömningen ska bestämmas med hänsyn till verksamhetsutövarens storlek och art och de risker för penningtvätt eller finansiering av terrorism som kan antas finnas. Lagrådet har haft en hel del tekniska och redaktionella synpunkter på regeringens förslag till lagtext till ny penningtvättslag. Dessa har regeringen i allt väsentligt beaktat. I bestämmelsen som beskriver innehållet i den allmänna riskbedömning som en verksamhetsutövare ska utföra föreslår regeringen i tillägg till Lagrådets förslag till lagtext att den allmänna riskbedömningen också bör innehålla en bedömning av hur stor risken för penningtvätt och finansiering av terrorism är (2 kap. 1 § första stycket). Vidare föreslår regeringen att verksamhetsutövaren, utöver uppgifter från myndigheter, också ska beakta den kunskap som verksamhetsutövaren fått vid rapportering av misstänkta transaktioner och aktiviteter. Detta innebär att regeringen föreslår ett förtydligande till den lagtext i 2 kap. 1 § andra stycket som Lagrådet föreslagit. Rutiner och riktlinjer m.m. Verksamhetsutövare ska enligt lagförslaget ha rutiner och riktlinjer för kundkännedom, övervakning och rapportering samt behandling av personuppgifter. Rutiner och riktlinjer ska även avse interna kontroller. Lagen reglerar också ett moderbolags ansvar för dotterbolag och särskilda krav vid gränsöverskridande verksamhet. Enligt den nya penningtvättslagen ska det finnas rutiner för bakgrundskontroll och lämplighetsprövning av anställda m.fl. Det gäller anställda vars arbetsuppgifter är av relevans för skyldigheterna i penningtvättslagen. Vidare ska anställda fortlöpande få relevant utbildning och information, exempelvis om innehållet i gällande regelverk. Den nya penningtvättslagen innehåller också bestämmelser om ansvarsfördelningen mellan anställda som är verksamhetsutövare, exempelvis advokater, revisorer eller fastighetsmäklare, och den juridiska person där dessa i förekommande fall är anställda. Verksamhetsutövare med finansiell verksamhet får inte föra anonyma konton eller etablera korrespondentbanksförbindelser med brevlådebanker. Tillräcklig kunskap om kunder är en grundläggande förutsättning för verksamhetsutövarnas möjligheter att förhindra penningtvätt eller finansiering av terrorism och att rapportera misstänkta aktiviteter och transaktioner till . Direktivet ställer krav på medlemsstaternas reglering av när kundkännedomsåtgärder ska vidtas samt vilka och hur omfattande åtgärder som ska krävas i det enskilda fallet. Kraven innebär att reglerna om kundkännedom måste genomsyras av det riskbaserade synsättet.