bet · H401KU20 · 2017-06-13 00:00:00 — I en anmälan till (dnr 371-2016/17), bilaga A1.8.1, begärs det att utskottet granskar om ministern för internationellt utvecklings-samarbete och klimat, statsrådet , har uppfyllt sin informations- och samrådsskyldighet gentemot . I anmälan anförs att statsrådet presenterade ett diskussionspapper om EU:s utsläppshandelssystem vid ett informellt ministermöte inför ett möte i Europeiska unionens råd för miljö . Enligt anmälaren har diskussionspapperet inte varit föremål för samråd med inför förhandlingarna om EU:s utsläppshandelssystem. Anmälaren menar att det inte heller kan betraktas som regeringens officiella ståndpunkt. Anmälaren gör gällande att statsrådet därmed har åsidosatt regeringens skyldighet att samråda med . Till grund för granskningen har legat bl.a. promemorior jämte bilagor som har upprättats inom Miljö- och , bilaga A1.8.2–4. EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) beslutade att utsläppen av växthusgaser ska minska med inom EU jämfört med . beslöt att målet ska nås genom att utsläppen inom EU:s system för handel med utsläppsrätter (EU ETS) minskas och i den icke handlande sektorn till 2030 jämfört med . Beslutet från innehåller även vägledning till utformningen av handelssystemet för den fjärde handelsperioden, 2021–2030. Bland annat ska taket för antalet utsläppsrätter i systemet minskas . Fri tilldelning av utsläppsrätter ska fortsätta ges till sektorer som anses utsatta för avsevärd risk för koldioxidläckage. beslutade också att inrätta en fond för modernisering av energisektorn, i medlemsländer med låg BNP per capita, och en innovationsfond. Vidare beslutades att av alla auktionerade utsläppsrätter ska tillfalla medlemsstater med en BNP per capita av genomsnittet i EU. Resterande fördelas mellan medlemsstaterna baserat på historiska utsläpp, utan att minska andelen som auktioneras i systemet. Kommissionen presenterade ett förslag till hur förändringarna ska genomföras genom en ändring av och rådets direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläpps-minskningar och koldioxidsnåla investeringar[3]. Överläggning och preliminär svensk ståndpunkt[4] Vid ett sammanträde i miljö- och jordbruksutskottet (prot. 2015/16:40) beslutade utskottet enligt 7 kap. 12 § riksdagsordningen att överlägga med statsrådet om förslaget till och rådets direktiv om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar. Underlaget till överläggningen utgjordes av en tidigare översänd kommenterad dagordning från Miljö- och inför ett möte i Europeiska unionens råd för miljö . Av protokollet från utskottets sammanträde framgår att det nåddes en överenskommelse om regeringens preliminära ståndpunkt och att en avvikande mening hade framförts av M-ledamöterna. Ordföranden konstaterade att det i övrigt inte fanns något att tillägga till den svenska ståndpunkten i detta skede. sammanträde [5] Till EU-nämndens sammanträde (2015/16:49) översände Miljö- och bl.a. en kommenterad dagordning inför mötet i unionens råd för miljö . Den kommenterade dagordningen innehöll följande förslag till svensk ståndpunkt i fråga om förslaget till och rådets direktiv om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar: EU ska visa globalt ledarskap genom sin klimatpolitik. Det innebär att även EUs arbete behöver anpassas till den globala ambitionshöjningen i klimatavtalet från och öppna upp för framtida ambitionshöjningar. Regeringen föreslår att fortsatt verkar för ett stabilt, långsiktigt och välfungerande handelssystem med stärkt prissignal för att uppnå ambitionerna från klimatavtalet i samt EU:s långsiktiga klimatmål. EU:s handelssystem behöver utformas så att EU kan delta konstruktivt i de femåriga översynscyklerna för att höja EU:s ambitionsnivå under . Europeiska rådets beslut anger att fri tilldelning inte ska upphöra för de sektorer som löper avsevärd risk för koldioxidläckage, så länge inte motsvarande åtgärder vidtas i andra länder. Regeringen anser att det behövs mer fokuserade kriterier för att säkerställa att ingen gratis tilldelning ges till sektorer som inte löper avsevärd risk för koldioxidläckage. Beslutet att införa en marknadsstabilitetsreserv var viktigt för att säkerställa handelssystemets miljöintegritet. Översynen av EU:s handelssystem behöver värna marknadsstabilitetsreservens integritet och funktion. Regeringen motsätter sig därför kommissionens förslag om att ta utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven för att använda –2030. Regeringen anser att investeringar som finansieras med hjälp av fonder kopplade till handelssystemet behöver bidra till uppfyllandet av EU:s långsiktiga klimat- och energimål, främst genom att investera i förnybar energi, energieffektivisering och elinfrastruktur. Investeringar med hjälp av fonder kopplade till handelssystemet ska inte kunna gå till fossil energi. Av EU-nämndens uppteckningar från sammanträdet (2015/16:49 § 4) framgår att statsrådet , åtföljd av tjänstemän från , informerade och samrådde inför ett möte i Europeiska unionens råd för miljö . Statsrådet anförde följande (anförande 58): En policydebatt angående översynen av EU:s handelssystem för utsläppsrätter kommer att äga rum på rådsmötet . Det här förslaget har behandlats i rådet under . Syftet med policydebatten är att tydliggöra vilka frågor medlemsstaterna är överens om i stort och vilka frågor som behöver diskuteras ytterligare under det kommande slovakiska ordförandeskapet. Regeringens förslag till ståndpunkt redovisas i det skriftliga underlaget. Jag vill kort redogöra för de viktigaste ställningstagandena. Vi anser att översynen av EU:s handelssystem är en oerhört viktig del av EU:s genomförande av . EU kan inte låsa fast sig vid för låga ambitioner . Handelssystemet behöver därför utformas på ett sådant sätt att EU kan delta konstruktivt i de femåriga översynscyklerna. Dessa är bestämda i , för att man ska kunna höja ambitionerna i utvecklingen. Regeringen anser att det behövs ett stärkt handelssystem om EU ska kunna nå sina långsiktiga klimatmål på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen avser att betona vikten av ett stabilt och välfungerande handelssystem med stärkt prissignal och som driver på för investeringar i teknik för låga utsläpp. Regeringen avser också att betona vikten av marknadsstabilitetsreserven för handelssystemets funktion och prissignal. Vi motsätter oss kommissionens förslag om att utsläppsrätter från marknadsstabilitetsreserven ska användas efter 2021. Regeringen avser att driva på för att gratis tilldelning till sektorer som inte är konkurrensutsatta ska upphöra, för att fokusera på tilldelningen till verkligt utsatta sektorer på ett bättre sätt. Jag fick en fråga i miljö- och jordbruksutskottet i går om regeringens position vad gäller riktmärken. Regeringen anser att riktmärken för fri tilldelning bör uppdateras, för att spegla teknisk utveckling och skapa starka incitament för utsläppsminskningar. En viktig del i det är att det ska vara möjligt för de bästa anläggningarna att nå riktmärket. En viktig faktor att ta hänsyn till är att den kända potentialen för utsläppsminskningar ser olika ut i olika sektorer. För sektorer med processutsläpp finns det på kort sikt begränsade möjligheter att reducera utsläppen. Skillnaderna i förutsättningar bör därför beaktas vid uppdateringen av riktmärkena. Dessutom måste investeringar som finansieras av handelssystemets intäkter genom olika fonder bidra till EU:s långsiktiga klimat- och energimål och ej gå till fossila energislag eller fossila investeringar. (M) anförde följande (anförande 59): Tack, ministern, för föredragningen! Jag välkomnar att ministern förtydligade regeringens ståndpunkt när det gäller riktmärken. Det är en synnerligen viktig fråga för . Det är en viktig fråga inte bara för utan för , för svensk industri, för svenska jobb men också för klimatet. Det är viktigt att vi har ett utsläppshandelssystem som verkligen premierar de bästa anläggningarna, så att det finns incitament för att bedriva ett ambitiöst arbete på företagsnivå och som belönar företag som gör det. Jag har en liten kontrollfråga. har systemet med fri tilldelning handlat om att man ska försöka ge 100 procents tilldelning till de bästa företagen inom respektive sektor. Är det ett sådant riktmärke och sådana tilldelningsprinciper som regeringen verkar för? I övrigt anmälde en avvikande mening i miljö- och jordbruksutskottet i går. Det handlade om indirekta effekter, marknadsstabiliseringsmekanismer och prissignalen. Den avvikande meningen upprepar vi . Just frågan om indirekta effekter är viktig för svensk industri och för att skapa konkurrensneutralitet inom unionen. är det upp till varje medlemsland att avgöra om man vill kompensera sin industri för de indirekta effekter som utsläppshandelssystemet har på elpriserna. har valt att inte göra det. tycker att det är viktigt att man kommer till rätta med det konkurrenssnedvridande systemet och får till ett system som kompenserar på EU-nivå. För svenska företag handlar det om i ökade kostnader. Det är en synnerligen viktig fråga för att stärka svensk industris konkurrenskraft och för att helt enkelt skapa sjysta spelregler inom unionen. Statsrådet anförde följande (anförande 62): När det gäller indirekta kostnader anser regeringen att effekterna av det bör bli så likvärdiga som möjligt inom EU men också att det bör göras så restriktivt som möjligt. På det sättet kan vi begränsa insatserna. Vi vill inte se något obligatoriskt krav på medlemsstaterna att kompensera sin industri. Men vi vill att reglerna ska vara så harmoniserade som möjligt. Under diskussionerna har vi uppfattat det som att de flesta av medlemsstaterna är emot kompensationer för indirekta kostnader. När det gäller den specifika frågan hänvisar jag till experten på utsläppshandel. Departementssekreterare anförde följande (anförande 63): Jag finns på klimatenheten på . Jag kan redovisa kort för nuvarande regler för riktmärken. När man tar fram riktmärken på EU-nivå – det här vet du säkert, – tittar man på alla sektorer som producerar en viss produkt och sätter riktmärket efter de mest effektiva anläggningarna. Regeringen stöder att ansatsen att det ska vara på det sättet även fortsättningsvis. Vi tycker att det är en rimlig ansats för att sätta riktmärken. Det innebär att de som ligger över riktmärket, de som släpper ut mer än riktmärket, får tilldelning upp till riktmärket. Men sedan behöver de köpa utsläppsrätter utöver det. För de bästa innebär det att av dem kommer att få mer i gratis tilldelning än de släpper ut. Regeringen ser detta som ett viktigt incitament för sektorer att vilja bli bättre, för att de ska investera i bränslebitar, i effektiviseringar och liknande. Vi tycker att det är ett viktigt incitament som bör finnas kvar i handelssystemet även fortsättningsvis efter 2021. Det var ett kort svar på din fråga. (M) anförde följande (anförande 64): Det gläder mig att det tycks finnas stor enighet om riktmärken och att det är en prioriterad fråga för regeringen. Jag kommer att med stort intresse följa upp framgångarna som jag hoppas att regeringen kommer att skörda i frågan. Det är som sagt viktigt för klimatet men också för svensk industri. Ordföranden anförde följande (anförande 71): Då har vi klargjort det. Har ministern något mer att tillägga på den här dagordningspunkten? Så är inte fallet. Visst hade vi en avvikande mening från i de delar som var uppe på miljö- och jordbruksutskottet i går? (M) anförde följande (anförande 72): Precis, fru ordförande! I går lyfte upp fyra punkter. Det var riktmärket, indirekta effekter, marknadsstabiliseringsmekanism och prissignal. Med dagens besked har vi inte längre någon avvikande mening när det gäller riktmärket, men de andra tre punkterna kvarstår i enlighet med den avvikande mening som vi anmälde i går. Ordföranden anförde följande (anförande 73): Tack för klargörandet! Då vet vi vad den avvikande meningen från på den här punkten innehåller. Jag sammanfattar att det finns majoritetsstöd för regeringens här redovisade inriktning – eftersom det handlar om en riktlinjedebatt och ingenting annat. Eftersom vi vill använda ministerns tid på ett effektivt sätt hoppar vi i dagordningen på miljörådet och går till dagordningspunkt 8, Utkast till uttalande från rådet om ratificeringen av – Antagande. Till EU-nämndens sammanträde (2016/17:4) översände Miljö- och en skriftlig återrapport från mötet i unionens råd för miljö . I ett avsnitt som gäller förslaget till och rådets direktiv om ändring av direktiv /87/EG för att främja kostnadseffektiva utsläppsminskningar och koldioxidsnåla investeringar anges följande: Ordförandeskapet inledde med att betona betydelsen av . Översynen av EU:s utsläppshandel (ETS) var en viktig del av EU:s arbete med att genomföra på ett ambitiöst sätt. Kommissionär framhöll ett antal viktiga förhandlingsfrågor. Revidering av riktmärken för gratis tilldelning var ett exempel på en avgörande fråga. Riktmärken måste vara tekniskt nåbara men ambitiösa för att skapa incitament för utsläppsminskningar. Utformningen av riktmärken skulle kunna påverka om den sektorsövergripande korrektionsfaktorn behöver tillämpas –2030. Kommissionen noterade att förslaget om en differentierad koldioxidläckagelista (s.k. tiering) skulle kunna skapa mer komplexitet och ansåg att det var svårt att exakt bedöma hur utsatt en viss sektor är för koldioxidläckage. Översynen av EU ETS borde enligt kommissionen minska den administrativa bördan för olika aktörer och bättre anpassa den fria tilldelningen till faktiska produktionsnivåer. Kommissionen underströk också vikten av innovationsfonden och uppmuntrade medlemsstaterna att föra en dialog med bland annat den elintensiva industrin om vilka projekt som skulle kunna vara lämpliga för finansiering. Avslutningsvis förde kommissionär fram att medlemsstaterna måste arbeta inom ramen för Europeiska rådets beslut och att marknadsstabilitetsreserven och en eventuell översynsklausul skulle göra EU ETS tillräckligt flexibelt för EU att kunna delta i femåriga översynscykler. Diskussioner om ambitionshöjning, prisgolv och pristak gick däremot utanför ramen för Europeiska rådets beslut. Det fanns brett stöd från medlemsstaterna för en översyn av EU ETS som var i linje med Europeiska rådets beslut . påpekade ett antal medlemsstater att utformningen av EU ETS måste vara i linje med EU:s långsiktiga klimatmål. betonade vikten av ett ambitiöst genomförande av och att översynen värnar om marknadsstabilitetsreservens integritet. fick stöd för denna linje av två större medlemsstater. betonade även vikten av översynen av riktmärken samt behovet av att riktmärken speglar tekniska framsteg och olika sektorers potential att minska sina utsläpp. Det fanns brett stöd bland medlemsstaterna för fortsatt gratis tilldelning till sektorer som är utsatta för avsevärd risk för koldioxidläckage. bör en eventuell tillämpning av den sektorsövergripande korrektionsfaktorn undvikas i så stor utsträckning som möjligt. Medlemsstaterna hade olika uppfattningar om vilken modell för gratis tilldelning som bäst kunde möta de konkurrensutsatta sektorers [sic!] Två större medlemsstater förespråkade en differentierad koldioxidläckagelista (tiering) medan en handfull andra länder gav stöd till kommissionens förslag. Ytterligare en grupp medlemsstater uttryckte stöd för ett harmoniserat system för kompensation för indirekta effekter. En annan fråga som lyftes av flera medlemsstater var vikten av att sätta riktmärken efter senaste data. Andra medlemsstater uttryckte stöd för kommissionens förslag om en årlig nedskrivning av riktmärkena. Flera medlemsstater lyfte behovet av en översynsklausul i handelsdirektivet. En annan grupp medlemsstater ansåg att översynen i kombination med marknadsstabilitetsreserven var tillräcklig för att EU skulle kunna delta i de femåriga översynscyklarna [sic! Bland medlemsstaterna rådde delade meningar om moderniseringsfonden. De medlemsstater som står för finansieringen har ett annat perspektiv än de medlemsstater som kan söka finansiering från fonden. betonade med stöd från två andra medlemsstater vikten av att investeringar i moderniseringsfonden aktivt bidrar till EU:s långsiktiga klimatmål. Ett antal övriga medlemsstater ansåg att medlemsstaterna själva borde bestämma över vilka projekt som tilldelas finansiering. Flertalet medlemsstater betonade vikten av att minska den administrativa bördan för verksamhetsutövare i handelssystemet. En annan fråga som lyftes var frågan om genomförande och delegerade akter. Ordföranden konstaterade att det inte fanns några frågor från ledamöterna om den skriftliga återrapporten (anförande 3 i uppteckningar från sammanträde 2016/17:4 § 1). Återrapporten lades till handlingarna. Informellt ministermöte och rapportering i massmedierna I anmälan hänvisas till en artikel med rubriken proposes measures to strengthen carbon prices som publicerades på nyhetsbyrån webbplats. Enligt artikeln presenterade statsrådet förslag om EU:s utsläppshandelssystem vid ett informellt ministermöte som ägde rum i anslutning till ett möte i Europeiska unionens råd för miljö . I anmälan hänvisas även till en artikel med rubriken to Strengthen EU’s Ailing Carbon Market som publicerades på nyhetsbyrån webbplats. I artikeln anges bl.a. att statsrådet presenterade ett diskussionspapper om EU:s utsläppshandelssystem vid ett informellt ministermöte som ägde rum i anslutning till ett möte i Europeiska unionens råd för miljö . Enligt 10 kap. 10 § regeringsformen (RF) ska regeringen fortlöpande informera och samråda med organ som utses av om vad som sker inom ramen för samarbetet i Europeiska unionen. Närmare bestämmelser om informations- och samrådsskyldigheten meddelas i riksdagsordningen (RO). Enligt m.fl. har det ansetts vara av värde att det införs en bestämmelse i regeringsformen om regeringens skyldighet att informera och samråda med i EU-frågor. Bestämmelsen ska markera den starka ställning som har när det gäller dessa frågor (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 10 kap. 10 § RF). De besked som regeringen får av är inte bindande (se m.fl.). Regeringen företräder i ministerrådet och agerar där med fullt politiskt ansvar. m.fl. pekar på att man enligt kan utgå från att regeringen inte ska företräda en ståndpunkt som står i strid med vad gett uttryck för samt att det i riksdagsstyrelsens framställning inför 2000-talet uttalas att praxis för samrådet har utvecklat sig på det sättet att regeringen agerar i enlighet med nämndens råd och ståndpunkter. I 7 kap. 14 § RO föreskrivs att regeringen ska underrätta om frågor som ska beslutas i Europeiska unionens råd. Regeringen ska också rådgöra med nämnden om hur förhandlingarna i rådet ska föras inför besluten i rådet. När det gäller genomförandet av samrådet i lämnas följande beskrivning i m.fl. (se m.fl., Grundlagarna [, Zeteo], kommentaren till 7 kap. 14 § RO): sammanträder normalt med undantag för augusti månad. Vid sammanträdena behandlas ärendena i följande veckas rådssammanträden. Utgångspunkten är dagordningarna för dessa rådsmöten. Regeringen förser nämnden med skriftligt underlagsmaterial för de dagordningspunkter som gäller beslut (se vidare cirkulär 2 Samråd och information mellan regering och riksdag i EU-frågor). Vid samrådet ska från regeringens sida normalt det ansvariga statsrådet delta eller i undantagsfall om statsrådet har förhinder eller om det finns andra särskilda omständigheter, en statssekreterare från det ansvariga departementet. Samråd äger rum med statsministern före Europeiska rådets möten och ibland med det berörda statsrådet inför de s.k. informella ministermötena. Samråden avslutas med att nämndens ordförande konstaterar att det finns en majoritet för regeringens förhandlingsuppläggning eller ståndpunkt eller att det finns en majoritet mot den. verksamhet redovisas i nämndens verksamhetsberättelser som finns tillsammans med de stenografiska uppteckningarna från i riksdagstryckets utskottsserie (gröna band). Ett av granskningsärenden avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med och aktualiserades av att en handling, ett s.k. non-paper som innehöll förslag om ordförandeskapet i , hade lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i . Av en svarspromemoria från framgick att överlämnat ett papper till representanter för samtliga medlemsstater i EU, samtliga kandidatländer, ordförandeskapet i EU, råds-sekretariatet och kommissionen. Skälet till överlämnandet var en diskussion mellan medlemsstaternas ambassadörer i frågan som skulle äga rum i Coreper 2 . gjorde följande uttalande om skyldigheten att samråda med (bet. 2002/03:KU30 s. 35 f.): Vad sedan avser hanteringen av frågan i kan konstateras att regeringen informerat nämnden om tankepapperets existens och huvudsakliga innehåll genom den kommenterade dagordningen till ministerrådsmötet , där ordförandeskaps-funktionen fanns upptagen som en diskussionspunkt. Den kommenterade dagordningen tillställdes nämnden inför dess sammanträde . Regeringen hade således fullgjort sin informations-skyldighet gentemot nämnden före det ministerrådsmöte då frågan skulle kunna komma upp, även om själva tankepapperet förelades nämnden och dess ledamöter först vid sammanträdet. Tankepapperet hade emellertid överlämnats till företrädare för de andra medlemsstaterna och kandidatländerna samt EU:s centrala institutioner inför ett Corepermöte. Någon skyldighet för regeringen att samråda med inför Corepermöten föreligger inte. Den svenske statsministern och andra företrädare för den har givetvis ett utrymme att delta i den offentliga debatten om EU:s framtidsfrågor. Utskottet har vid tidigare granskningar, som rört uttalanden av statsråd, konstaterat som en utgångspunkt att statsråd i likhet med andra medborgare har rätt att göra uttalanden i olika sammanhang men att vissa särskilda hänsyn kan behöva tas. Det aktuella dokumentet kan emellertid inte ses som ett allmänt inlägg i den offentliga debatten utan har haft en speciell mottagarkrets i form av de övriga medlemsstaternas regeringar inför diskussionen om ett konstitutionellt fördrag för EU. Även om beteckningen non-paper innebär att förslagsställaren inför fortsatta diskussioner inte behöver känna sig bunden av innehållet är det uppenbart att den på detta vis förde fram ett förslag som saknade den förankring i nämnden som både statsministern och utrikesministern i efterhand konstaterat borde ha funnits. Statsministern konstaterade inför utskottet att förslaget mycket väl kunde bli verklighet till följd av regeringens initiativ. Det är vidare uppenbart att detta förslag utan förankring har kommit att framstå som den linje. Utskottet vill i detta sammanhang understryka att det knappast kan hävdas att regeringens företrädare i diskussioner som gäller utformningen av det konstitutionella fördraget kan försvara bristande förankring och stöd i riksdag med att det är personliga uppfattningar som man därmed för fram. Man måste kunna förutsätta, både från och från mottagarkretsens sida, att de uppfattningar som den företrädare för fram i diskussioner med de övriga medlemsstaternas företrädare inte bara är personliga uppfattningar utan faktiskt uttrycker de ståndpunkter som som medlemsstat intar. Statsministern och utrikesministern kan mot denna bakgrund inte undgå kritik för bristande samråd och förankring i denna fråga. Utskottet granskade även s.k. non-papers (bet. 2003/04:KU10 s. 90 f.). Utskottet hänvisade inledningsvis till den granskning som hade gjorts /03 och anförde att det ärendet avsåg omfattningen av regeringens skyldighet att samråda med och aktualiserades av att ett s.k. non-paper innehållande förslag om ordförandeskapet i EU lagts fram i EU-kretsen utan att förslagen behandlats i . Utskottet uttalade därefter följande (bet. 2003/04:KU10 s. 93):