bet · H501KU10 · 2017-11-14 00:00:00 — Granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (För fulltexten, se pdf:en) Enligt 13 kap. 1 § regeringsformen ska granska statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning. När det finns skäl till det, dock minst en gång , ska utskottet enligt 13 kap. 2 § meddela vad det vid sin granskning har funnit värt att uppmärksamma. I det betänkande som läggs fram behandlar utskottet vissa allmänna, administrativt inriktade granskningar angående regeringsarbetet. Till grund för granskningarna har utskottet haft tillgång till bl.a. material som har tagits fram av utskottets kansli och av . Delar av det skriftliga utredningsmaterialet redovisas i bilaga 1.1-9.3. Vissa resultat av granskningen Under rubriken och regeringsarbetets organisation har utskottet fortsatt att följa utvecklingen av antalet tjänstgörande i . Vidare har utskottet gått igenom regeringsprotokoll , bl.a. underprotokollen från . Utskottet utgår från att regeringen ser till att upprätthålla vad som sägs om tid från kungörande av en författning till dess ikraftträdande. Genomgången av regeringens handläggning av vissa förvaltningsärenden har huvudsakligen omfattat ansökan om medgivande att överlämna undervisning i skolväsendet på entreprenad. Utskottet uppmärksammar handläggningstiden i ett av de granskade ärendena. Det är otillfredsställande med långa handläggningstider. måste beslutsunderlaget vara tillräckligt så att beslut inte fattas på grunder som inte är säkra. Utskottet framhåller vikten av att de förvaltningsrättsliga principer, däribland kravet på snabb och effektiv handläggning, som kommer till uttryck i förvaltningslagen följs av regeringen. Vidare uppges att fokus ändrades under beredningen av det aktuella ärendet, men någon dokumentation i akten om detta finns inte. Utskottet påminner om behovet av dokumentation. Utskottet har också granskat sekretessmarkeringar hos . Iakttagelserna i granskningen ger inte underlag för bedömningen att bruket av sekretessmarkeringar i de granskade ärendekategorierna ökat , och egna sekretessmarkeringar var utformade i enlighet med offentlighets- och sekretesslagen. När det gäller rutinerna för sekretessprövning framgår av svar på utskottets frågor att sekretessprövningen omfattar samtliga handlingar, oavsett om handlingarna har skickats på ett skyddat sätt eller inte och oavsett om de har en sekretessmarkering. Utskottet utgår från att departementet arbetar för att organisera hanteringen av sina handlingar så att det svarar mot kraven på en god offentlighetsstruktur i syfte att fullt ut uppfylla sina grundlagsreglerade skyldigheter, såsom skyndsamhetskravet i tryckfrihetsförordningen. I granskningen har uppmärksammats att ett större antal handlingar har förkommit hos . Det är enligt utskottet helt oacceptabelt att handlingar i så stor utsträckning har kunnat förkomma. En myndighet måste ha sådana rutiner för sin dokument- och ärendehantering att risken för att en handling eller ett ärende ska förkomma minimeras. Departementet har anfört att åtgärder har vidtagits för att förbättra rutinerna för dokumenthanteringen. Vissa uppgifter som framkommit väcker enligt utskottet ytterligare frågor om departementets dokument- och ärendehantering, likaså om dess informations- och it-säkerhetsarbete. Särskilt yttrande SD I granskningen Beslut från JO har utskottet gjort en genomgång av de åtgärder som vidtagits med anledning av justitieombudsmännens framställningar och beslut. Hanteringen av beslut som överlämnats för kännedom synes variera något mellan departementen. Utskottet understryker att det kan förväntas finnas ett skäl bakom att vissa beslut överlämnas från JO, varför det finns anledning att även de uppmärksammas inom departementen och eventuellt läggs till grund för åtgärder från regeringens sida. Utskottet har genomfört ytterligare en granskning av kommittéväsendet. De utredningar som regeringen genom kommittédirektiv tillsatt , 1992, 1999, 2007, 2011 och 2015 har ingått i granskningen. Bland annat har studerats valet av utredningsform (särskild utredare eller kommitté), förekomsten av parlamentariskt inslag, utredarens eller kommittéordförandens bakgrund och utredningens sammansättning i övrigt. Vidare har kommittédirektivens innehåll med avseende på bl.a. utredningsuppdragets omfattning samt utredningstid gåtts igenom. Även om det är regeringens sak att avgöra hur de utredningar som utgör underlag för dess beslut bör bedrivas, ger granskningen anledning till vissa reflektioner och kommentarer enligt utskottet. Andelen särskilda utredare har enligt utredningen varierat , och har den ökat. Enligt utskottet kan en särskild utredare vara att föredra om uppdraget är begränsat eller av mer teknisk karaktär. Om syftet främst är att samla in och bearbeta expertkunskap kan också en särskild utredare vara att föredra samt om syftet enbart är att utveckla eller genomföra regeringens politik. Omständigheter som i stället talar för en kommitté kan vara att regeringen önskar få del av det kunnande i en viss fråga som finns på olika håll i samhället eller få en allsidig belysning av vissa frågeställningar. Vidare ger en kommitté olika intressenter tillfälle att på ett tidigt stadium komma in i reformarbetet och förutsättningar för ett fruktbart samarbete mellan olika aktörer. Andelen utredningar med parlamentariska inslag har totalt sett minskat . Dessutom har kommittéer med parlamentariskt inslag minskat medan andelen särskilda utredare i vars utredning det har funnits någon form av parlamentariskt inslag (t.ex. parlamentarisk referensgrupp) ökat. Utskottet framhåller vad det anförde i förra höstens granskning av det parlamentariska inslaget i utredningsväsendet. Om en bred politisk förankring är ett huvudsyfte kan en parlamentariskt sammansatt kommitté vara att föredra. Även det parlamentariska läget i kan vara av betydelse eftersom sådana kommittéer ger en minoritetsregering möjlighet att politiskt förankra förslag innan de överlämnas till . En särskild utredare med en parlamentarisk referensgrupp knuten till sig kan vara att föredra om uppdraget rör frågor som inte förutsätter en bred politisk förankring men där det ändå är önskvärt med någon form av politisk avstämning eller för att ge oppositionspartierna insyn i utredningsarbetet. För att säkerställa att det parlamentariska inslaget i en utredning fyller sitt ändamål bör enligt utskottet syftet med det parlamentariska inslaget noga övervägas innan regeringen tar ställning till utredningens form. Utskottet understryker vidare att det lämpligen alltid bör komma till uttryck i kommittédirektiven om regeringens uppfattning är att en utredning ska ha någon form av parlamentariskt inslag. Vidare visar granskningen att förhållandevis få av de identifierade utredningsuppdragen har rört genomförande av EU:s rättsakter. En förklaring kan vara att utredningar som syftar till att genomföra EU:s rättsakter ofta har hanterats inom eller av en berörd myndighet. En annan iakttagelse är att få av utredningarna i genomgången har haft i uppdrag att ta fram ny kunskap. Utskottet understryker att det emellanåt och vid behov kan vara ändamålsenligt att ge utrymme för att generera ny kunskap. Förhållandevis få utredningar har enligt genomgången haft helt öppna och generellt utformade direktiv. Kommittéer med parlamentarisk sammansättning verkar dock ha haft det oftare än övriga. Om en kommitté med parlamentarisk sammansättning har valts för att hitta ett forum för kompromisser och samförstånd i politiska frågor finns det också enligt utskottet skäl för att den ges ett större handlingsutrymme. När det gäller utredningarnas sammansättning framgår att av de särskilda utredarna respektive kommittéordförandena haft politisk bakgrund och att av kommittéerna har haft ledamöter med politisk bakgrund. Flera av de särskilda utredarna och kommittéordförandena har varit jurister eller generaldirektörer. Avgörande när det gäller bakgrund är enligt utskottet att den som utses har en kompetens som är lämplig. Politisk erfarenhet kan vara en fördel när det i ett utredningsuppdrag ingår att lägga fram förslag som innebär sådana avvägningar mellan olika intressen där politiska värderingar spelar en viktig roll. Andelen utredningar som biträtts av sakkunniga och experter har inte varierat nämnvärt . Dessa gruppers bakgrund har dock varierat. Tjänstemän i har ökat . Utskottet understryker att det kan finnas ett värde i att en utredning biträds av sakkunniga och experter med blandad bakgrund, vilket är en av de grundläggande fördelarna med kommittéväsendet. Själva utredningstiden har varierat något . har den ökat något. Bortsett har förhållandevis få utredningar haft en utredningstid som varit längre än . Hur en utredning får på sig är enligt utskottet en central fråga som hänger nära samman med syftet med ett utredningsuppdrag. För utredningar med uppdrag att utreda övergripande och omfattande frågor inom skilda sakområden krävs typiskt sett en längre utredningstid. Detsamma gäller i regel för en parlamentarisk kommitté med uppdrag att inom ett ämnesområde försöka nå en bred och långsiktig politisk överenskommelse. Slutligen uppmärksammas i granskningen att uppgifterna i kommittéberättelserna om utredningarnas sammansättning har varierat. angavs i regel de särskilda utredarnas, kommittéordförandenas, kommittéledamöternas, de sakkunnigas och experternas titlar, men är så inte alltid fallet och redovisningen skiljer sig åt mellan departementen. Enligt utskottet ligger det ett värde i att redovisningen i kommittéberättelsen är enhetlig och transparent. En annan granskning gäller regeringens hantering av myndighetsstyrelser och insynsråd. Valet av ledningsform för myndigheter är enligt utskottet en strategisk styrningsfråga varför det är av stor vikt att det finns ändamålsenliga kriterier som kan ligga till grund för valet. Utskottet ser positivt på att man inom har tagit fram en vägledning med kriterier, och dessa är en bra utgångspunkt för bedömningen vid valet av ledningsform. Utskottet noterar också att regeringen avser att genomföra ett utvecklingsarbete för att tydliggöra hur myndigheternas ledningsformer bör tillämpas vid styrningen av myndigheterna och att man i det arbetet överväger behovet av ytterligare vägledning om säkerhetsprövning. Utskottet framhåller betydelsen av att regeringen följer upp styrelsernas och insynsrådens arbete. Det är lämpligt att i den årliga analysen av myndigheternas verksamhet, resultat och styrning uppmärksamma om det fortsatt finns behov av den valda styrelseformen, om styrelsen eller insynsrådet har rätt sammansättning, om styrelsens strategiska roll tillvaratas på ett ändamålsenligt sätt och vad som är rådets främsta bidrag. Utskottet framhåller vidare vikten av att en myndighets styrelse ges goda förutsättningar att utöva sitt uppdrag. Styrelseledamöter måste därför kunna få ta del av alla uppgifter hos myndigheten som är nödvändiga för uppdraget. Regeringen bör således alltid noga överväga behovet av att placera ett uppdrag som ledamot i en myndighetsstyrelse i säkerhetsklass. När det gäller insynsråden är det på samma sätt viktigt att ledamöterna kan ta del av alla uppgifter som behövs för att de ska kunna genomföra sitt uppdrag fullt ut, och även i dessa fall bör frågan om behovet av placering i säkerhetsklass alltid noga övervägas. Vid urvalet av kandidater till styrelser och insynsråd är det viktigt att tillvarata kompetensen hos såväl kvinnor som män samt hos personer med olika bakgrunder och erfarenheter, enligt utskottet. Beträffande antalet ledamöter i en myndighets styrelse eller insynsråd har i granskningen anförts att det avgörs med utgångspunkt i de behov som verksamheten och regeringen har vid den aktuella tidpunkten. Utskottet vill i sammanhanget peka på att om de skäl som en gång låg till grund för bedömningen av lämpligt antal ledamöter ändras bör det också komma till uttryck i myndighetens instruktion. Långvariga vakanser som innebär att erforderlig kompetens saknas i en styrelse eller ett insynsråd bör undvikas. Särskilt yttrande SD Utskottet har på nytt granskat utnämningsmakten. Granskningen är som tidigare inriktad på politisk bakgrund respektive kön. Även s.k. öppna rekryteringsförfaranden, inklusive användningen av externt rekryteringsstöd, uppmärksammas. Andelen utnämnda myndighetschefer i med politisk bakgrund har legat mer eller mindre sedan regeringsskiftet . Detsamma gäller utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna. Utskottet framhåller sin tidigare uppfattning, att politisk bakgrund inte ska vara diskvalificerande vid tillsättningen så länge avseende endast fästs vid sakliga grunder såsom förtjänst och skicklighet. Vad som i sådana fall är relevant är inte vilket politiskt parti den person som utnämns har bakgrund inom, utan det faktum att han eller hon har haft vissa uppgifter i en politisk och offentlig miljö och utfört dessa på ett sådant sätt att det är meriterande för den tjänst som ska tillsättas. Andelen kvinnor bland dem som utses till myndighetschef i har ökat tydligt och ligger strax . Bland utnämnda chefer vid utlandsmyndigheterna har andelen kvinnor ökat och ligger nu på . När det gäller öppna rekryteringsförfaranden är andelen sådana fortsatt hög. Utskottet ser positivt på införandet av öppna rekryteringsförfaranden och framhåller att det har inneburit viktiga förändringar, exempelvis att fler och andra kandidater kan aktualiseras än vid ett mer slutet förfarande. Särskilt yttrande SD Slutligen har utskottet granskat regeringens hantering av trepartsmöten i . Förhandlingarna i trepartsmöten har tillkommit för att effektivisera EU:s lagstiftningsprocess, vilket enligt utskottet är nödvändigt. kan medlemsstaternas möjligheter till insyn och ansvarsutkrävande försvagas av hur förhandlingarna bedrivs. Antalet antagna EU-lagstiftningsakter som är resultatet av informella trepartsförhandlingar är mycket stort. Utskottet delar den uppfattning som Europeiska ombudsmannen ger uttryck för om behovet av ökad insyn och om att de nationella parlamenten måste ha reella möjligheter att utöva kontroll över hur respektive lands regering agerar i EU:s lagstiftningsprocess. Det är enligt utskottets mening nödvändigt att finna en ordning som innebär en balans mellan behovet av förtroliga förhandlingar och intresset av insyn. Vidare kan det i praktiken vara svårt att göra ändringar i förslagen efter det att trepartsförhandlingar har avslutats. Resultatet av arbete som ska redovisas kan här komma att bidra med värdefulla insikter. En förutsättning för att upprätthålla inflytande över agerande i EU är att regeringen vid behov informerar och samråder även under pågående trepartsförhandlingar, enligt utskottet. Utskottet framhåller vikten av att rutiner inom för information till och samråd med är anpassade efter den faktiska beslutsprocessen i EU, så att förutsättningarna för inflytande kan upprätthållas även i de fall ärenden är föremål för trepartsförhandlingar.