bet · H401MJU22 · 2017-05-23 00:00:00 — Skälet till att vägledningen togs fram var att det rådde oklarheter om hur bestämmelsen i 16 kap. 4 § första stycket skulle tillämpas och att dessa oklarheter innebar en osäkerhetsfaktor i planeringsprocessen för vindkraft. och har därefter fått i uppdrag av regeringen att bl.a. följa upp och analysera hur planerings- och tillstånds-processerna vid etablering av vindkraftverk har utvecklats efter det att vägledningen antogs. Uppdraget ska redovisas till Miljö- och energi-departementet , och i avvaktan på denna rapport finner utskottet inte anledning att föreslå några åtgärder i frågan. Utskottet avstyrker därför motion 2016/17:2473 (V) yrkande 2. Utskottets förslag i korthet avslår motioner som rör miljöorganisationers talerätt. Jämför reservation 6 (M, C) och 7 (SD). Enligt kommittémotion 2016/17:3171 av m.fl. (M) yrkande 3 bör man se över organisationers minsta storlek för att ha talerätt i frågor om skydds- och licensjakt. I kommittémotion 2016/17:2450 av m.fl. (SD) yrkande 15 förordas att miljöorganisationer inte ska ges möjlighet till rättslig prövning av beslut om normala skogsbruksåtgärder. behandling och kompletterande uppgifter Miljöorganisationers rätt att överklaga domar och beslut enligt och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken regleras i 16 kap. 13 § . Enligt den paragrafen får överklagbara domar och beslut om tillstånd, godkännande eller dispens enligt balken, om upphävande av skydd av områden enligt 7 kap., eller om tillsyn enligt 10 kap. eller i sådana frågor enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av balken, överklagas av en ideell förening eller annan juridisk person som har till huvudsakligt ändamål att tillvarata naturskydds- eller miljöskyddsintressen, inte är vinstdrivande, har bedrivit verksamhet i under och har minst 100 medlemmar eller på annat sätt visar att verksamheten har allmänhetens stöd. För att få överklaga räcker det inte att organisationen har klagorätt enligt 16 kap. 13 § , utan den måste även vara parts- och processbehörig enligt 11 kap. 2 § . Organisationen ska alltså kunna förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter – ha rättskapacitet – vilket för ideella föreningars del förutsätter att den har stadgar och styrelse. Det ska också finnas en behörig ställföreträdare som kan föra dess talan. Det åligger organisationen att skaffa fram utredning om att den uppfyller dessa krav, exempelvis genom att visa upp stadgar och verksamhetsberättelse eller annan dokumentation om dess verksamhet (se m.fl., – En kommentar, Zeteo, version , kommentaren till 16 kap. 13 §). Frågor om miljöorganisationers talerätt har behandlats av utskottet i betänkande 2015/16:MJU8 (se s. 18 f.). I betänkandet redovisas att det i artikel 4.3 i fördraget om Europeiska unionen () föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta alla lämpliga åtgärder, både allmänna och särskilda, för att säkerställa att de skyldigheter fullgörs som följer av fördragen eller unionens institutioners akter. Enligt artikel 19.1 andra stycket ska medlemsstaterna fastställa de möjligheter till överklagande som behövs för att säkerställa ett effektivt domstolsskydd inom de områden som omfattas av unionsrätten. Artikel 47 första stycket i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna anger att var och en vars unionsrättsliga rättigheter har kränkts har rätt till ett effektivt rättsmedel inför en domstol. I Århuskonventionen anges i artikel 9.3 att den allmänhet som uppfyller eventuella kriterier i nationell rätt ska ha möjlighet att få handlingar och underlåtenheter som strider mot den nationella miljölagstiftningen prövade av domstol eller i administrativ ordning. Enligt konventionen och direktivet om allmänhetens deltagande (2003/35/EG) ska en berörd allmänhet som har tillräckliga skäl ha rätt att föra talan. Vad som är tillräckliga skäl ska avgöras i enlighet med nationell rätt och konventionens syfte att ge allmänheten en omfattande rätt till överprövning (prop. 2004/05:65). Den svenska lagstiftningen och rätten för miljöorganisationer grundas på den konventionen. Av betänkandet framgår vidare att utskottet tidigare (i bet. 2014/15:MJU9) har redovisat att huvudregeln när det gäller talerätt är att en förvaltningsmyndighets beslut enligt förvaltningslagen (1986:223) får överklagas av den som beslutet rör, om det har gått honom eller henne emot och beslutet kan överklagas. Frågan om vem som kan anses vara berörd av ett beslut har i svensk rättstradition ofta lämnats till de rättstillämpande organen att avgöra. Kammarrätten i fann i mål nummer 4390-12 och 4396-12 att miljöorganisationer under vissa förutsättningar ska ha talerätt när det gäller beslut om jakt på rovdjur som skyddas av , detta med hänsyn till Århuskonventionens bestämmelser. Utskottet konstaterade att denna praxis har vidareutvecklats genom Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nummer 5962-12. I målet gavs en miljöskyddsförening rätt att överklaga ett beslut enligt skogsvårdslagen (1979:429) i syfte att säkerställa att allmänheten har tillgång till effektiva rättsmedel i enlighet med Århuskonventionen. I betänkande 2015/16:MJU8 uttalar utskottet att Århuskonventionen föreskriver viktiga principer för möjligheten att få ett brett samhälleligt deltagande i beslutsprocesser på miljöområdet (jämför bet. 2014/15:MJU12). Utskottet anför att en berörd allmänhet som har tillräckliga skäl ska ha rätt att föra talan enligt Århuskonventionen och direktivet om allmänhetens deltagande (2003/35/EG). Vad som är tillräckliga skäl ska avgöras i enlighet med nationell rätt och konventionens syfte att ge allmänheten en omfattande rätt till överprövning (prop. 2004/05:65). Den svenska lagstiftningen och rätten för miljöorganisationer grundas på den konventionen. Vidare anförs att miljöorganisationers talerätt har fastställts av i flera mål, senast i det s.k. vargmålet (312-15) där internationella åtaganden har tydliggjorts. tillsatte regeringen en särskild utredare med uppgift att föreslå vem eller vilka som bör ha ansvaret när det gäller skyldigheter inom skogsvårdslagstiftningen, att identifiera behov av tydliggörande av bestämmelser om överklagande i skogsvårdslagen och att analysera om det bör införas en bestämmelse i skogsvårdslagen som straffbelägger oriktigt lämnade av uppgifter. Av direktivet till utredningen översyn av skogsvårds-lagstiftningen (dir. 2015:121) framgår bl.a. att utredaren ska – se över om det finns behov av att tydliggöra bestämmelserna om överklagande i skogsvårdslagen och lämna de förslag som bedöms vara lämpliga – analysera om Århuskonventionen innebär att allmänheten bör ha en rätt till överprövning när det gäller beslut och ställningstagande att inte fatta beslut med anledning av underrättelser enligt 14 § skogsvårdslagen – lämna de förslag som bedöms vara lämpliga för att säkerställa rätten till en sådan överprövning om allmänheten bedöms ha rätt till den – utarbeta nödvändiga författningsförslag. beslutade regeringen att förlänga utredningen som ska slutredovisas . svarade landsbygdminister på interpellationerna 2016/17:122 om allmänhetens talerätt i frågor om skogsbruk och 2016/17:126 om rättslig prövning av skogsavverkning. Ministern svarade då i huvudsak följande: Jag vill inte kommentera de frågor som interpellanterna ställer, eftersom de har en koppling till den pågående utredningen om en rättslig översyn av skogsvårdslagstiftningen och frågan om hur i fråga om skogsbruk ska genomföra konventionen om tillgång till information, allmänhetens deltagande i beslutsprocesser och tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor, den så kallade Århuskonventionen. är part till konventionen, vilken också är en del av EU:s rättsordning. Som part till konventionen ska garantera att allmänheten har rätt att ta del av miljöinformation och rätt att, under de förutsättningar som anges i konventionen, delta i beslutsprocesser om miljön. Konventionen innehåller även bestämmelser som ger den berörda allmänheten tillgång till rättslig prövning i miljöfrågor. är skyldigt att se till att handlingar och underlåtenheter av personer och myndigheter som strider mot miljölagstiftningen kan prövas av domstol eller i administrativ ordning. Med berörd allmänhet avses bland annat organisationer i det civila samhället som främjar miljöskydd. Det är riksdag och regering som ansvarar för att genomföra konventioner i svensk lagstiftning. För att få underlag för att göra en sådan bedömning av om lever upp till bestämmelserna i konventionen ingår frågan som en del i den rättsliga översyn av skogsvårdslagstiftningen som genomförs. Det stämmer att regeringen vill stärka allmänhetens delaktighet bland annat vad gäller tillgång till rättslig prövning, men naturligtvis måste varje åtgärd föregås av en noggrann avvägning mellan olika intressen och utifrån sina respektive förutsättningar. Som framgår av redovisningen ovan har utskottet vid tidigare tillfällen behandlat frågan om miljöorganisationers rätt att föra talan mot beslut enligt och föreskrifter som har meddelats med stöd av balken. Utskottet finner varken skäl att frångå det som tidigare uttalats i frågan eller att ta initiativ till en sådan översyn av talerättsbestämmelsen i 16 kap. 13 § som motionärerna efterlyser. Utskottet avstyrker därför motion 2016/17:3171 (M) yrkande 3. När det gäller den specifika frågan om miljöorganisationers möjligheter att föra talan mot vissa beslut enligt skogsvårdslagen kan utskottet konstatera att det pågår en utredning som ska behandla bl.a. frågan om hur – när det gäller skogsbruk – ska genomföra den s.k. Århuskonventionen (se dir. 2015:121). Utredningen ska slutredovisas , och i avvaktan på resultatet av denna föreslår utskottet att motion 2016/17:2450 (SD) yrkande 15 avslås. Samverkan mellan svensk forskning och näringslivet Utskottets förslag i korthet avslår en motion om utvecklad samverkan mellan svensk forskning och näringslivet i frågor som rör substitution av farliga ämnen. Jämför reservation 8 (C, L). Enligt partimotion 2016/17:824 av m.fl. (C) yrkande 15 måste samarbetet mellan näringslivet och svensk forskning utvecklas. I motionen framhålls att industrin efterfrågar alternativ till ämnen på EU:s s.k. kandidatlista över potentiellt skadliga ämnen som ska utredas. Industrin saknar dock ibland förutsättningar för att själv bedriva de vetenskapliga studierna, och därför vill stärka både näringslivet och svensk forskning genom utvecklad samverkan. behandling och kompletterande uppgifter Frågor om substitution av farliga ämnen behandlades av miljö- och jordbruksutskottet i betänkande 2016/17:MJU7. I betänkandet anförde utskottet bl.a. följande: När det gäller substitution av farliga ämnen framgår det av skrivelsen (dvs. regeringens skrivelse 2015/16:169 Giftfri vardag) att regeringen tillsatte en särskild utredare för att utreda förutsättningarna för att inrätta ett centrum för ökad substitution av farliga ämnen i varor. Ett förslag om att inrätta ett centrum för ökad substitution har bl.a. förts fram i Miljömålsberedningens betänkande (SOU 2012:38) och av berörda myndigheter och branschorgan. Syftet med ett sådant centrum skulle vara att bidra till ökad substitution av farliga ämnen och att utveckla verktyg för att främja arbetet med kemikaliesäkerhet hos företagen. Små och medelstora företag som importerar, säljer eller tillverkar varor skulle vara en prioriterad målgrupp. Vidare har många företag efterlyst en plattform för kunskapsutbyte och informationsspridning inriktad på utbyte av farliga ämnen som skulle underlätta för dem att leva upp till Reachförordningens krav. Genom att företagen i större utsträckning ställer krav på information om innehållet av kemiska ämnen i varor från andra företag i leverantörskedjan skapas drivkrafter att byta ut farliga ämnen. Detta driver i sin tur på produktutveckling och innovation. Ett centrum för ökad substitution skulle kunna visa vilka alternativ som finns och ge stöd åt företagen i deras arbete med att ställa krav på leverantörer och byta ut farliga ämnen. Detta kan underlätta för företagen att arbeta proaktivt och påbörja en utfasning innan ämnen förbjuds inom EU. Ett sådant centrum skulle ha till syfte att öka kunskapen om farliga ämnen i varor, främja ökat utbyte av farliga ämnen och därmed verka för utveckling av hållbara produkter och varor. Centrumet skulle vidare kunna ha en roll i att bearbeta och göra tillgänglig den mycket omfattande kemikalierelaterade information som tas fram vid tillämpningen av Reachförordningen och anpassa den efter olika branschers behov. Centrumet skulle därmed kunna bli ett viktigt komplement till myndigheterna, vars roll främst är att tillämpa kemikalielagstiftningen och kontrollera att den följs. Uppdraget ska redovisas . Utskottet noterar att regeringen arbetar i samverkan med både konsumenter och producenter genom dialoger, forskning, metod-utveckling och information för att driva arbetet mot en giftfri vardag framåt. Det är positivt att regeringen har tillsatt en utredning för att se hur man arbetar mest effektivt för att ersätta farliga ämnen med säkrare alternativ, och där målet är ett för företagare, forskare och andra som arbetar med kemikalier. Utskottet ser fram emot resultatet av utredningen. Vidare noterar utskottet att regeringen i forsknings-propositionen (dvs. 2016/17:50) framhåller behovet av forskning om bl.a. ersättning av farliga ämnen för att uppnå en cirkulär ekonomi och att samarbete behövs mellan forskningsaktörer, myndigheter, näringsliv, branschorganisationer etc. I regeringsförklaringen framhålls att arbetet för en giftfri vardag ska intensifieras. Arbetet med en giftfri vardag har förstärks genom ytterligare resurser till berörda myndigheter. Utskottet delar regeringens vision om ett giftfritt med en vardag fri från hälsoskadliga ämnen. Utskottet noterar slutligen att det pågår arbete på både nationell nivå och EU-nivå med att minska användningen av farliga kemikalier. Betänkandet Substitution i Centrum – stärkt konkurrenskraft med kemikaliesmarta lösningar (SOU 2017:32) överlämnades till regeringen (Miljö- och ) . Av sammanfattningen (s. 17 f.) framgår att olika aktörer med hjälp av ökad kunskap och information kan samverka för att minska mängden farliga ämnen i varor och kemiska produkter. Utredarna bedömer att ett substitutionscentrum har goda förutsättningar att bidra till detta. Företagens arbete med substitution sker i en kontext av globala leverantörskedjor. Därför måste substitutionscentrumet söka internationell samverkan och inhämta kunskap utanför gränser. Substitutionscentrumets verksamhet ska vila på tydliga och vetenskapligt grundade kriterier. En viktig utgångspunkt är miljökvalitetsmålet Giftfri miljö som i sin tur bidrar direkt till sju av de globala målen. Utredningen bedömer att kriterierna ska utgå från ämnens inneboende egenskaper (fara) som i sin tur kan delas in i olika prioriteringsnivåer för substitution. Substitutions-centrumets uppgift ska vara att stimulera produkt- och affärsutveckling som systematiskt minskar kemikalierelaterade miljö- och hälsorisker från varor, detta genom att stödja handlande företag och offentliga upphandlare som är de aktörer som har störst möjligheter att driva på dessa innovationsprocesser. Utredningen bedömer att substitutionscentrumet i första hand ska rikta sig till handlande konsumentnära företag – främst små och medelstora företag och de som hanterar varor. Utredarna menar att ett centrum som bidrar till ökad kunskap om hur kravställning kan göras vid inköp har goda förutsättningar att ta till vara företagens behov som substitutionen kan drivas på. Offentliga upphandlare efterfrågar i stor utsträckning samma typ av stöd som handlande konsumentnära företag. Man efterfrågar stöd med prioritering av utfasningsämnen och hjälp att identifiera bättre alternativ. Detta talar för att även kommuner, regioner, landsting och nationella myndigheter ska vara en målgrupp för substitutionscentrumet. Även om kravställning är viktigt för att skapa efterfrågan på kemikaliesmarta alternativ är det bara en del av lösningen. Kravställning utan uppföljning riskerar att skapa en negativ utsållning där företag med bättre kemikaliekontroll förlorar i konkurrenskraft. Stöd vid leverantörsuppföljning bör därför även vara en uppgift för substitutionscentrumet. Substitutionscentrumets verksamhet grundar sig på frivillig samverkan, och organisationsformen behöver ge goda förutsättningar för detta. För att lyckas att samverka brett behöver organisationen uppfattas som en neutral part. En genomgående synpunkt från de företag, branschorganisationer, kommuner och landsting som utredningen har träffat är att centrumet måste uppfattas som oberoende och baseras på vetenskaplig grund. Utredningen bedömer att en oberoende organisation har goda förutsättningar till bred samverkan. Utredningen föreslår att regeringen inrättar ett fristående centrum för substitution av farliga ämnen i varor och kemiska produkter. Centrumet ska organiseras som en ideell förening genom ett gemensamt initiativ mellan staten och intressenter från näringslivet, kommuner och landsting. Utredningen bedömer att organisationsformen ideell förening, med stadgar som slår fast kriterier för arbetet och där verksamheten kan bedrivas i ett helägt aktiebolag, har goda förutsättningar att kunna samverka med olika berörda aktörer. Utredningen bedömer att det finns vissa kriterier som bör vara uppfyllda för placeringen av substitutionscentrumet. Det handlar bl.a. om att relevant kompetens och erfarenhet bör finnas där centrumet lokaliseras. Enligt uppgift från Miljö- och pågår beredning av betänkandet SOU 2017:37 inom . När det gäller samverkan mellan svensk forskning och näringslivet, närmare bestämt i frågor som rör substitution av farliga ämnen, framgår det av redovisningen ovan att en utredning har föreslagit att ett substitutionscentrum ska inrättas. Enligt förslaget ska substitutionscentrumet bl.a. bidra till ökad kunskap och information så att aktörer i samhället kan samverka för att minska mängden farliga ämnen i varor och kemiska produkter. Substitutionscentrumets verksamhet ska vila på tydliga och vetenskapligt grundade kriterier, och dess uppgift ska vara att stimulera produkt- och affärsutveckling som systematiskt minskar kemikalierelaterade miljö- och hälsorisker från varor. Utskottet ser positivt på det förslag som har presenterats och ser fram emot resultatet av den beredning som pågår inom . Mot bakgrund av det pågående arbetet i frågan föreslår utskottet att motion 2016/17:824 (C) yrkande 15 lämnas utan vidare åtgärd. Utskottets förslag i korthet avslår en motion om tillsynsavgifter för gruvverksamhet. Jämför reservation 9 (M). I kommittémotion 2016/17:3168 av m.fl. (M) yrkande 11 framhålls att regeringen bör se över möjligheten att vidta åtgärder för att differentiera tillsynsavgifterna för gruvverksamhet så att hänsyn tas till gruvverksamhetens omfattning. Motionärerna anför också att avgifterna totalt sett i större utsträckning måste täcka de faktiska kostnaderna för prövning och tillsyn. behandling och kompletterande uppgifter Genom förordningen (2015:154) om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt infördes ett nytt kapitel 2 som förutvarande kapitel 2 upphävdes. Ändringen trädde i kraft . Enligt 2 kap. 1 § första stycket förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt ska en prövnings- och tillsynsavgift betalas av den som driver eller har tillstånd till en verksamhet som är tillståndspliktig enligt miljöprövningsförordningen (2013:251) har ett sådant tillstånd som avses i 9 kap. 6 a § eller 6 b § efter ett föreläggande att ansöka om tillstånd eller en frivillig ansökan om tillstånd, eller har upphört att vara tillståndspliktig men bedrivs med stöd av ett sådant tillstånd som avses i 9 kap. 6 § . Närmare bestämmelser om i vilka fall utvinning, brytning och bearbetning av torv, olja, gas, kol, malm, , berg, naturgrus och annat kräver tillstånd återfinns i 4 kap. 1–17 §§ miljöprövningsförordningen (2013:251). Av 2 kap. 2 § första stycket i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt framgår att prövnings- och tillsynsavgiften är det belopp som anges i bilagan till förordningen. Av 2 kap. 3 § samma förordning följer att om verksamheten är tillståndspliktig och omfattas av ett tillstånd, ska man till grund för beräkningen av prövnings- och tillsynsavgiften använda det belopp som anges i bilagan för den storlek eller omfattning av verksamheten som är tillåten enligt tillståndet. Om verksamheten är tillståndspliktig utan att omfattas av något tillstånd, ska man till grund för beräkning av avgiften använda det belopp som anges i bilagan för den storlek eller omfattning som verksamheten faktiskt har. Av bilagan i den del som är aktuell här framgår att avgifterna är differentierade på så sätt att det finns ett samband mellan avgiftens storlek och omfattningen av den verksamhet som tillståndet enligt miljöprövningsförordningen avser; ju större omfattning på verksamheten desto högre avgift. Av ikraftträdande- och övergångsbestämmelserna till förordningen (2015:154) om ändring i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt framgår bl.a. att prövnings- och tillsynsavgiften för åren 2015–2017 ska bestämmas genom att avgiften ska avse tiden från och uppgå till av hela avgiftsbeloppet, avgiften ska uppgå till av hela avgiftsbeloppet och avgiften ska uppgå till av hela avgiftsbeloppet. I , Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten, RIR 2015:20, behandlas frågan om finansiering av tillsynen. I rapporten (s. 52 f.) anförs bl.a. att även om gruvnäringen liksom annan tillståndspliktig verksamhet betalar prövnings- och tillsynsavgifter sker finansieringen av länsstyrelsernas prövnings- och tillsynsverksamhet genom förvaltningsanslaget. Finansieringen av gruvnäringens prövnings- och tillsynsverksamhet har varit föremål för diskussion. konstaterade 2012 i en rapport till regeringen om tillsyn bl.a. att finansieringen genom förvaltningsanslaget medför olika förutsättningar för länsstyrelserna att bedriva tillsyn. konstaterade också i sin rapport att länsstyrelserna inte har tillräckligt med resurser för att bedriva en god tillsyn. Resurserna räcker ofta enbart till reaktiv tillsyn. Enligt () får staten in ca i tillsynsavgifter för alla typer av tillsyn. Målet är full kostnadstäckning, men i praktiken är kostnadstäckningen 60–på riksnivå. De rekommendationer som har lämnat till regeringen i granskningsrapporten rör – såvitt här är av intresse – branschfinansiering av efterbehandling, kontroll och tillsyn av nedlagda gruvor. Detsamma gäller vad regeringen anfört i skrivelse 2015/16:165. Skrivelsen, liksom sex följd-motioner, har behandlats i betänkande 2015/16:MJU23. svarade dåvarande klimat- och miljöminister på en skriftlig fråga (fr. 2015/16:773) bl.a. om ministern avsåg att ta initiativ till en förändring av tillsynsavgifterna så att avgifterna totalt sett i större utsträckning täcker de faktiska kostnaderna. Av svaret framgick bl.a. följande: Avgifter för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter fastställs i förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt . Denna förordning trädde i kraft i samband med att infördes. Avgifterna har i princip inte justerats sedan de infördes . I ett led för att öka kostnadstäckningen för statens kostnader för prövning och tillsyn beslutade regeringen att höja avgifterna för prövning och tillsyn av miljöfarliga verksamheter . Avgiftshöjningen är en uppräkning av de avgiftsbelopp som trädde i kraft . Avgifterna höjs stegvis för att ge de berörda verksamhetsutövarna tid för att anpassa sig till de högre avgiftsbeloppen. Jag håller med om att den som förorenar också ska stå för kostnaderna för detta. Av detta följer att den verksamhetsutövare som bedriver en verksamhet som medför större kostnader för prövning och tillsyn också bör betala en högre avgift än en verksamhet som medför mindre kostnader.