bet · H401SoU8 · 2017-03-31 00:00:00 — gäller hur funktionshinder har utvecklats och liknande, men vi fann inga sådana förklaringar. Antalet personer, inklusive äldre, som har beviljats assistansersättning har i stort sett följt prognosen, med undantag av barn 0–15, som har ökat något Schablonersättningen tittade vi mycket på. Beloppets storlek ska täcka kostnader för obekväm arbetstid. Om man inte har dessa kostnader blir det ett allmänna råd räknade med att lönekostnaderna i princip skulle vara av beloppet. Det faktiska utfallet visade sig vara lägre. av anordnarna hade lägre kostnader än . Det finns kort sagt drivkrafter att öka antalet timmar och brukare. sådan timme kan generera ett överskott om man inte har de kostnader som ska täckas med ersättningen. Vi konstaterade att ingen återhållande kraft fanns i Tyvärr såg vi också att det fanns fusk och oegentligheter. Jag vill gärna säga att det inte var vi som bestämde vad som skulle betecknas som fusk, utan vi räknade och gick igenom det som andra hade bedömt var fusk och Vi gjorde helt enkelt en kartläggning av alla kontrollärenden och återkravsärenden, polisutredningar, domar – allt som var Vi tog också del av nationella granskning av anordnare och tillståndsbeslut och tillsynsärenden. väl beskrivet i utredningen vad vi hittade. Överutnyttjande är ett svårt begrepp. De regler som har är inte heltäckande. Det är olyckligt att det är på det viset, för det innebär att man av misstag kan göra saker som man egentligen inte borde. vad som är helt och hållet förbjudet, så reglerna är inte heltäckande. Som jag sa finns det stora skillnader mellan länen, vilket kan tyda på att några får för mycket. Men det kan ärligt talat också vara så att några får för lite – det vet vi inte riktigt. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Utformningen av schablonersättningen kan generera överskott som kan användas till annat än assistanskostnader, vilket också sker enligt de studier som vi tog del av. Det fanns indikationer på att assistansersättningen användes till sådant som egentligen inte var förbjudet men som inte stämde med intentionerna i reformen. Det var svårt att dra en gräns mellan fusk och oegentligheter. Brå och ISF har till exempel gjort iakttagelsen att det är svårt att hävda uppsåt. Det kan bli misstag för att man har tolkat reglerna på ett olyckligt sätt. Övervältring har många utredningar tittat på. Man kan säga att ingen har vågat sig på att kvantifiera om det förekommer och i så fall hur mycket. Vi tyckte att det var väldigt svårt, men eftersom regelverket ger brukare möjlighet att välja är det viktigt att det finns något att välja mellan. Om man till exempel bor i en kommun som inte har byggt ut sin alternativa service, såsom gruppboende och liknande, eller att dessa, som sa, har väldigt dålig kvalitet är det kanske inte intressant att efterfråga dem. Då väljer man naturligtvis inte dem, om man har ett annat alternativ. I fråga om hälso- och sjukvården är begreppet egenvård ganska svårtolkat när det gäller personlig assistans. Normalt ska egenvård vara sådant som inte kräver hälso- och sjukvårdskunskaper. Om någon har behov som kräver sådana kunskaper ska vården ges av legitimerad personal, men undantag kan göras för personlig assistans. Det finns ekonomiska drivkrafter med delat huvudmannaskap. Vi konstaterade i vår utredning att detta betyder att det faktiskt sker en övervältring som innebär ökade kostnader för staten. När det gäller de sammanfattade resultaten har antalet timmar per person och dygn ökat mer än förväntat. Schablonersättningen medger vinst . Det finns alltså starka ekonomiska drivkrafter för alla att öka antalet timmar och brukare. Det delade ansvaret mellan staten och kommunen medför ekonomiska incitament för övervältring, och vi menar att detta också sker. Regelverket är vagt utformat och svårt att tolka för , brukare och andra. Detta ger glidningar i praxis och svaga kontrollmöjligheter; det såg vi när vi tittade på detta 2011. handläggning visar många problem, som får stora konsekvenser. Vi gjorde en beräkning som visade att om i det län som beviljade minst hade beslutat om alla ärenden i skulle assistansersättningen ha kostat 18 miljarder i stället för 23 miljarder . Om det län som beviljade mest hade beslutat skulle ersättningen ha slutat på Årskostnaden var 23 miljarder och en skillnad på antingen 18 eller 33 miljarder mellan länen med högst respektive lägst nivå är orimlig. Vi menar att detta är en alldeles för stor skillnad för att kunna förklaras med faktiska omständigheter, utöver olika praxis. Överutnyttjande och övervältring har större betydelse för kostnadsutvecklingen än fusk och oegentligheter, menar vi när det gäller att BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING förklara kostnadsutvecklingens orsaker. Det fanns flera som hade tittat på fusk och oegentligheter och kommit fram till olika metoder. När vi utnyttjade Statskontorets enkätundersökning hos handläggarna på kom vi fram till att fuskets omfattning skulle kunna röra sig om kanske av samtliga ärenden. Det är lägre än vad och andra trodde – de räknade på kanske av beviljade ärenden. Icke desto mindre är fusk och oegentligheter ett stort problem för själva ersättningen eftersom det skadar legitimiteten, skapar misstroende och kan vara obehagligt för dem som behöver assistans och som kan känna sig Avslutningsvis tänkte jag säga att den enskilt viktigaste åtgärden för att komma åt problemen med kostnadsutveckling och fusk/oegentligheter som vi såg var att handläggning initialt – det första beslutet man fattar i ett ärende – måste vara perfekt. Man behöver ett klart regelverk, effektivt stöd och bra kontrollmöjligheter. Detta kräver rättssäkerheten. , f.d. särskild utredare i : Jag hade ett uppdrag som särskild utredare . Mitt uppdrag var att se på assistansersättningen och dess konstruktion. Det var delvis mot bakgrund av den utredning som just har redogjort för. Vi skulle titta på hur ersättningen kunde utformas, och syftet var att stärka den långsiktiga hållbarheten. Vi skulle göra en analys av för- och nackdelar med själva konstruktionen hos assistansersättningen – som en schablonersättning – och titta på hur den förhöll sig till verkliga kostnader för Vi hade också några särskilda uppdrag när det gäller arbetsledning för egen assistans och kostnader för sjuklön, men jag återkommer till dem. ungefär på oss att göra detta. Det är svårt att hinna göra ett omfattande kartläggningsarbete , men vi gjorde vad vi kunde. Jag ska inledningsvis ge en sammanfattning av de förslag som vi Ett förslag var att differentiera timschablonen för att öka träffsäkerheten i ersättningen. Ett annat förslag var att föra in kostnaden för assistenters sjuklön i schablonen. Vi föreslog också ett krav på skriftligt avtal med visst minimiinnehåll mellan brukare och anordnare för att öka kraven på anordnaren och stärka Vi föreslog även att en brukare inte ska få betalt för att arbetsleda den egna assistansen. Vi hade en bedömning. Jag säger vi, för även om det var jag som var utredare var vi flera som höll på med arbetet. Vi föreslog en revidering av beräkningsmodellen för schablonen. Den var inte lagreglerad, utan det var regeringens uppdrag att fastställa den efter förslag från . återkommer till den också. STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Flera av våra förslag hade funnits i tidigare utredningar och rapporter i någon form. Vi försökte utifrån dessa att göra en utveckling och konkretisering av förslagen på det sätt som vi menade skulle kunna motsvara de behov som fanns. Vi tittade på modellen med en timschablon, för det fanns olika synpunkter på hur bra den var. Vi tittade även på alternativa konstruktioner av en sådan ersättning, på en kostnadsredovisningsmodell och på lite blandade modeller samt på en upphandlingsmodell, men vi fann att de hade olika nackdelar. De är kostnadsdrivande och minskar brukarens egen frihet, och framför allt kan de leda till mycket administration. Vi landade i att fördelarna med en schabloniserad ersättning ändå övervägde, eftersom den ger brukaren stor frihet att prioritera inom den ram som schablonen ger. Den är även enkel att administrera, tydlig, lätt att förutse och konkurrensneutral. Sedan finns förstås vissa problem med en schablon, framför allt träffsäkerheten. En förutsättning är att schablonen är rätt beräknad. Vi gjorde en ganska ingående analys av den timschablon som fanns och av den beräkningsmodell som använde. Det var som föreslog hur hög timschablonen skulle vara. Riktpunkten för schablonen var att skulle vara lön och lönebikostnader och att skulle vara övriga kostnader. Vi tittade på hur schablonen hade utvecklats och räknats upp och kunde konstatera att beräkningarna inte byggde på ett underlag som var tillräckligt bra för att schablonen skulle bli rätt. Det handlar om lönekostnader. Inom detta område finns såväl kommunala som privata och kooperativa utförare, och det är lite olika avtal och skillnader hos dessa som påverkar lönekostnaderna. Framför allt hade kommunerna lite högre kostnader än de andra på grund av avtalen. Från början hade kommunerna en stor del av assistansen, och denna lönedel hade delvis blivit normerande. Metoder, statistik och det faktum att det är olika branscher med olika avtal gjorde att man hamnade snett och beräknade lönekostnaderna för högt. Den konstruktion som beräkningsmodellen hade ledde till att övrigtposten på kom att bli alldeles för stor, därför att den användes som en restpost för avvikelser i de prognoser som gjordes för löneutvecklingen. När man fastställer nivån måste det bygga på löneuppgifter, och då blir det avvikelser i de prognoser man använder. Det blev en restpost, och då sprang övrigtdelen upp från . Det innebar att om alla faktorer lades ihop hamnade schablonen högre än vad den annars hade gjort. Jag visar nu en bild med en enkel kalkyl över hur det hade sett ut om man hade räknat med den metod som vi menade att man borde ha använt respektive den metod som faktiskt använde. Det blir en ganska stor skillnad i arbetskostnad men framför allt i övriga kostnader. BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Den motsvarades inte av någon berättigad ökning av själva övrigkostnaderna i sig, för det fanns en princip för att skriva upp dem också. Detta innebar att vi föreslog att beräkningsmodellen skulle revideras, att annan lönestatistik skulle användas och att en fast ram skulle sättas för övriga Vi skulle också titta på om kostnaderna svarade mot schablonens storlek. Det var inte så lätt eftersom det inte fanns några underlag, så vi gjorde en del egna undersökningar och kartläggningar. Om man ska sammanfatta detta är det svårt att göra undersökningar då det är väldigt stor spridning i kostnader. Vi hittade inget stort stöd för att schablonen var alldeles för högt beräknad i förhållande till de kostnader som Däremot såg vi att det fanns skillnader och att kommunerna tenderade att ha lite högre kostnader än kooperativa och privata anordnare. Det var svårt att förklara skillnaderna mellan olika kostnader eftersom det var så spretigt. Det enda vi såg var ersättning för obekväm arbetstid, där man kunde visa att det finns en stor spridning. Här gjorde vi en djupstudie som illustreras på den bild jag nu visar. Det handlar om spridning i ersättning per timme för obekväm arbetstid. Den grå, lite hackiga kurvan visar spridningen från 0 till Den beräknade andelen i schablonen var per Det är den röda linjen i bilden. Man ser att en del har väldigt låga kostnader och får pengar som kan användas till annat i stället, medan många har mycket högre kostnader än schablonen och då får använda andra delar av den för att täcka upp. Det förslag som vi lade fram för att, åtminstone lite grann, komma till rätta med detta var att dela upp schablonen i en grunddel och en tilläggsdel. att det framför allt var de brukare som hade mycket assistanstid och som hade de högsta kostnaderna för obekväm arbetstid. föreslog att den grupp som har mycket tid och skulle få tilläggsschablonen medan övriga skulle få grundschablonen, som man då fick I den bild vi nu ser visar den svarta kurvan med ett hack på mitten hur en tilläggsschablon skulle fungera. Man fångar fortfarande inte upp alla variationer, men man får ändå en större träffsäkerhet i precisionen. Slutligen hade vi ett uppdrag att titta på kostnaderna för sjuklön för ordinarie assistenter som blir sjuka. Det är kommunerna som betalar sjuklönen Detta går tillbaka till kommunernas basansvar för personer med Det medförde stora administrativa kostnader för kommunerna, eller medför, för detta gäller fortfarande. Det ger dessutom inte anordnarna några incitament att vidta åtgärder för att förbättra sin arbetsmiljö på det sätt som andra gör. Det finns inga andra arbetsgivare som kan skjuta över kostnader för sjukdom hos personalen på någon annan. Vi föreslog därför att kostnaden skulle föras in i schablonen, och det motsvarade ungefär 2,70 på en schablon som var på totalt . Det var ingen stor summa, men det var en viktig STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING Detta skulle vi reglera genom att staten tar in pengarna från kommunerna, eftersom det var de som skulle befrias från kostnaden. Ordföranden: Då är . Vi återupptar socialutskottets öppna utfrågning om kostnadsutvecklingen inom den statliga assistansersättningen och den kommunala insatsen personlig assistans. Ordföranden: Jag ber att få lämna ordet till , avdelningschef på . , : Vi har precis lämnat en rapport till regeringen. Det är en slutrapport angående ett regeringsuppdrag som vi har haft. Det innebär att vi har följt upp och analyserat utvecklingen av assistansersättningen – särskilt gäller det utvecklingen av antalet personer och antalet beviljade timmar. Ambitionen med vår rapport är att den ska fungera som ett aktuellt kunskapsunderlag i debatten om assistansersättningens utveckling. Vi vill med den här rapporten också bidra med nya fakta. Inledningsvis skulle jag vilja framhålla det som var inne på: att debatten som förs om assistansersättningens utveckling ibland tenderar att bli lite förenklad. Det finns nämligen väldigt många olika faktorer som påverkar assistansersättningens utveckling, vilket gör att den är komplex. Den är också svår att analysera. Det finns många aktörer med olika intressen och ansvar inom det här området. Det är , kommuner, hälso- och sjukvård, alla personer som har assistans, anhöriga, brukarrörelsen och anordnarna. Hela systemet bygger på en lagstiftning som lämnar ett betydande utrymme för bedömningar. Vi har en rättspraxis som har utvecklats successivt. Vi har också sett att utvecklingen av anordnarmarknaden har skett – och den har varit mer eller mindre oreglerad. Vi har det delade huvudmannaskapet. Vi vet också att assistansersättningen är en del i ett större sammanhang. Allt detta gör att det är komplext och svårt att analysera utvecklingen. Det vi ser i vår rapport, som vi presenterade för regeringen i går, är delvis fakta som är allmänt kända, men det är ändå viktigt att framhålla dem. Antalet personer som finns i den här förmånen är stabilt. De flesta behåller ersättningen . Den dras in endast för ett fåtal personer. När det sker beror det på att behovet av antalet grundläggande timmar inte längre uppgår . Antalet personer som nybeviljas assistansersättning ökade och har varit stabilt. Enligt våra bedömningar beror halva den här ökningen på två lagändringar. Det är dels införandet av möjligheten för STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING mottagare att behålla assistansersättningen, dels införandet av det femte grundläggande behovet. Nya siffror visar på en minskning av antalet mottagare med Det är för tidigt att säga om det är ett trendbrott. kan det vara. Det kan också vara en tillfällig variation. Men vi ser att det finns två domar från som har påverkat antalet personer som är berättigade till den här typen av ersättning. Det är domen som kom 2012, som uttalade att egenvård inte ska räknas in när man beräknar antalet timmar för det grundläggande behovet. Det är också domen , som säger att det femte grundläggande behovet endast gäller människor som har en psykisk funktionsnedsättning. När det gäller det genomsnittliga antalet timmar kan vi se att det ökar kontinuerligt över tiden. Ökningen kan framför allt härledas till personer som finns i förmånen och som redan har ersättningen. Ungefär hälften av alla personer som beviljas ersättning ansöker om fler timmar Bland de personerna är det nio av tio som beviljas fler timmar. Man får då i genomsnitt till. Vi kan också se att personer som nybeviljas timmar får fler timmar vid första beslutet jämfört med personer som nybeviljats timmar året innan. en ökning av antalet timmar. är det genomsnittliga antalet Det betyder att det i genomsnitt är . Den här ökningen har skett för alla, män och kvinnor, och i hela landet. I vissa åldrar beviljas ett särskilt högt antal timmar. upp och blir äldre minskar det som bedöms som normalt föräldraansvar, och då beviljas barn fler timmar. Vi ser att unga beviljas fler timmar när de slutar Vi ser också en stor ökning av antalet timmar året innan man blir 65 – det är alltså sista möjligheten att få fler timmar. Vi har analyserat timutvecklingen . visar att det har skett ett avstannande i ökningstakten när det gäller Det kan vara ett trendbrott, men det är för tidigt att säga. När det gäller tvåårsomprövningar som vi gör kan vi konstatera att de flesta tvåårsomprövningar leder till att timantalet är oförändrat. Det är inte ovanligt att man i samband med en tvåårsomprövning ansöker om att få fler timmar. Det är vanligt att man då får oförändrat antal timmar eller fler timmar. var det av våra tvåårsomprövningar som ledde till att ersättningen drogs in. Det motsvarar ungefär 200 personer. Utifrån dessa siffror har lämnat en prognos, som Vår prognos är att utgifterna förväntas fortsätta öka och att kostnaden för den statliga assistansen då kommer att Det här baserar vi då på den minskande trenden vad gäller antalet brukare, som startade , och att antalet timmar per brukare har ökat. Detta är huvuddragen i vår rapport. Men det finns också flera obesvarade som är intressanta att analysera vidare. En sådan fråga är: Är STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING assistansersättningen bättre än andra LSS-insatser? Det är ett starkt fokus på assistansersättningen, men det är viktigt att komma ihåg att det är en del i ett större system. Varför är det så många som ansöker om fler timmar efter att man har blivit nybeviljad? Har synen på vad som är rimlig tidsåtgång förändrats över tiden? Rättspraxis, som vi har hört talas om här , har i huvudsak rört sig om att försöka ge svar på hur man ska se de grundläggande behoven och vad som ska anses ingå i de grundläggande behoven. Det har inte varit så mycket praxis eller normering kring själva tidsåtgången. Vad händer med de människor som får avslag? Kunskapen om dem är begränsad, och avser att analysera detta vidare. Vilken betydelse har det för assistansen att anhöriga är assistenter? Hur påverkar det kvaliteten? Hur påverkar det antalet timmar? Det vet vi inte. Som framgår finns det i den här rapporten en del lärdomar för att arbeta vidare med. För oss är det viktigt att våra handläggare har ett bra stöd så att vi fattar korrekta beslut. Det är viktigt för oss att säkerställa att vi har en god utredning med rätt och relevant information så att våra beslut är korrekta så att rätt person får rätt beslut. Vi behöver också prioritera tvåårsomprövningarna. Vi har inte arbetat med dem i den takt som vi borde, och det är för oss ett viktigt verktyg när det gäller att säkerställa att alla personer som är i behov av assistans har rätt beslut. Vi behöver också ha god kontroll på alla utbetalningar som vi gör för att säkerställa att möjligheterna att missbruka systemet blir så små som möjligt. Ordföranden: går vidare, och jag lämnar ordet till , projektledare hos Inspektionen för socialförsäkringen. , Inspektionen för socialförsäkringen: Vi har utfört ett regeringsuppdrag rubricerat Sjukvårdande insatser och personlig assistans. ISF har tillsyn enbart över socialförsäkringen, så vi tittar bara på just assistansersättningen och inte någonting på personlig assistans enligt LSS, som kommunerna tillämpar. Sjukvård är intressant särskilt när det gäller assistansen. Det finns nämligen ett förbud i socialförsäkringsbalken mot att bevilja tid för sjukvård. Det förbudet saknas i LSS som lagförbud, men samma har ansetts gälla i LSS också, även om det uppenbarligen finns en skillnad eftersom det inte finns något förbud i mot att bevilja personlig assistans för sjukvård. Rapporten kom , och dess tema var att man inte får bevilja ersättning för sjukvård enlig HSL, medan man får bevilja för egenvård. Det är egentligen samma sak, det är bara det att det finns en speciell procedur för att bestämma vad som är egenvård. Detta kommer vi till . Så har vi det här som det var mycket diskussioner om och , det vill säga om ny tillämpning hos på grund av ny praxis, vilket hade uppfattats ha en inskränkande effekt. BILAGA 3 STENOGRAFISK UTSKRIFT FRÅN OFFENTLIG UTFRÅGNING När det gäller sjukvård är lagen konstruerad så att handläggare i ett initialskede ska sitta och bestämma vad som är sjukvård och Det kan man tycka är lite knepigt, för det är ju sällan handläggare på har någon utbildning eller särskild kompetens när det gäller Här ska man alltså sortera ut vilka insatser som kan tänkas vara sjukvård och vad som ska bli föremål för en egenvårdsbedömning. Då kommer frågan till sjukvården som ska titta på den speciella insats som man begär tid för och se om det kan utföras som egenvård. Det kan vara i princip vad som helst som sjukvården normalt sett utför: Det finns ingen annan definition på sjukvård än att det som sjukvården utför är sjukvård – längre än så kommer man inte när det gäller definitionen. När det gäller den nya praxis som fick den här effekten på tillämpningen har vi konstaterat att regleringen för personlig assistans är svag, vilket ger ett stort utrymme för domstolar och tillämpare att göra bedömningar, vilket i sin tur skapar sämre förutsättningar för förutsägbarhet. Det blir nästan omöjligt att se vad som ska hända. Som vi hörde tidigare är det här en rättighetslagstiftning, och så brukar man inte vilja ha det i en rättighetslagstiftning – man vill liksom veta vad som gäller. Jag brukar säga så här: Fram till att man gjorde vissa ändringar i barnbidraget var barnbidraget en perfekt rättighetslagstiftning, det vill säga man visste precis vem som hade rätt till barnbidrag. Det är en perfekt rättighetslagstiftning, kan man säga. Här har vi alltså vissa problem, och det var precis vad som hände: I Högsta förvaltningsdomstolen fick vi de här tre domarna som har uppfattats som inskränkande och som har väckt oro framför allt i brukarrörelsen. kan ju ha missat vad som pågick . Då måste man fråga sig: Vad är egentligen personlig assistans? här med grundläggande behov, och vi har andra personliga behov. assistansen består av. De fem olika grundläggande behoven är i någon mån specificerade, i alla fall fram till det sista femte (bild), och så har vi andra personliga behov som är definierade så här i förarbetena (bild). inte i lagen. De grundläggande behoven är definierade i lagen, och de andra är definierade i de ursprungliga förarbetena. Man har alltså bestämt i praxis att aktiv tillsyn är när man behöver tillsyn för att man är en fara för sig själv eller andra. Det vill säga man måste ha någon som bevakar en så att man inte gör illa sig själv eller andra, springer ut i gatan Man är helt enkelt farlig för sig själv och andra. Så finns det medicinsk tillsyn. Här blev det väldigt problematiskt med den dom som kom 2012 som handlar om massage och varma bad. I domen sa man helt enkelt att egenvård, som då är sådan här så kallad medicinsk tillsyn, inte kan falla under grundläggande behov, så då åkte alla med väldigt mycket egenvård ut ur assistansen – rent teoretiskt.