yttr · H305NU2y · 2016-05-31 00:00:00 — om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall Till miljö- och jordbruksutskottet Vid sitt sammanträde beslutade miljö- och jordbruksutskottet att ge näringsutskottet tillfälle att yttra sig över regeringens skrivelse 2015/16:165 om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall och de motioner som kan komma att väckas med anledning av skrivelsen i de delar de berör näringsutskottets beredningsområde. begränsar sitt yttrande till de delar av skrivelsen som gäller frågor som regleras i minerallagen (1991:45) samt över följdmotionerna 2015/16:3402 (V) yrkandena 3 och 4 och 2015/16:3408 (KD). föreslår att miljö- och jordbruksutskottet avstyrker de aktuella motionsyrkandena och att skrivelsen kan läggas till handlingarna. I sitt ställningstagande instämmer utskottet bl.a. i regeringens uppfattning att efterbehandlingskostnaderna även fortsättningsvis bör skattas i samband med miljöprövningen och inte i samband med koncessionsprövningen. Vidare redovisar utskottet att det pågår en översyn av den s.k. mineralersättningen och olika avgifter som belastar gruvnäringen och att det inte finns skäl för att föregripa regeringens fortsatta beredning av det underlag som denna översyn genererar. I yttrandet finns två avvikande meningar (V, KD). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser i rapporten – Ekonomiska risker för staten (RiR 2015:20) och de åtgärder som regeringen avser att vidta med anledning av rekommendationerna. Utöver de delar av skrivelsen som faller inom miljö- och jordbruksutskottets beredningsområde rekommenderar att regeringen överväger författningsändringar för att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession enligt 4 kap. minerallagen (1991:45) även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. [1] utgångspunkt är här att en lönsam gruvverksamhet förutsätter att fyndigheten även kan bära kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Frågor om sådana kostnader ingår nu i stället i miljödomstolarnas prövning av ekonomisk säkerhet för tillstånd för gruvverksamhet. noterar vidare att i de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan gruvverksamheten påbörjas. För att minska risken för att staten och därigenom skattebetalarna ska tvingas bekosta utgifter för efterbehandling anser att regeringen bör överväga författningsändringar. Därigenom förtydligas att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Regeringen instämmer med i att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Enligt regeringen är frågan om ekonomisk säkerhet för verksamheten dock svårbedömd även utifrån det underlag som finns vid prövningen hos mark- och miljödomstolen, vilken kan äga rum efter att bearbetningskoncession har beviljats (en bearbetningskoncession gäller som huvudregel ). Under den tiden kan väsentliga förutsättningar för bedömningen av kostnaderna ha ändrats. Regeringen har svårt att se hur dessa kostnader ska kunna beaktas med större säkerhet redan vid Bergsstatens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession. Regeringen delar inte heller bedömning att en tidigare prövning av dessa kostnader är mer ändamålsenlig än dagens. I syfte att minimera risken för att kostnader för efterbehandling och avfallshantering av gruvverksamhet ska belasta staten eller skattebetalarna har de förändringar av lagstiftningen som har genomförts bidragit till att förutsättningarna för dagens gruvverksamhet har förändrats. Regeringen avser att även fortsättningsvis utvärdera och förbättra regelverken samt främja miljömässigt hållbar hantering av gruvindustrins restprodukter och avfall. Gruvindustrin är en strategiskt viktig näring för , sägs det inledningsvis i kommittémotion 2015/16:3402 av m.fl. (V). Motionärerna menar dock att en modernisering av det svenska samhället måste innebära att även gruvnäringen utvecklas i samklang med övriga delar av samhället. I likhet med anser motionärerna att regeringen bör se över det gällande regelverket för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncessioner även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Ett tillkännagivande med den innebörden efterfrågas (yrkande 3). Motionärerna anser att utöver regelverk bör regeringen även se över de författningar som gäller Bergsstaten. granskning tydliggör att brister kan uppstå med nuvarande regelverk samt att tidiga bedömningar av de totala kostnaderna i processen bör eftersträvas. Motionärerna slår vidare fast att är ett mycket attraktivt land för mineralprospektörer. Ersättningen till staten och fastighetsägare vid eventuell gruvdrift är mycket liten i internationell jämförelse (av det beräknade värdet av de som har brutits och som omfattas av koncessionen). Motionärerna anser att regeringen bör tillsätta en utredning med uppgiften att se över regelverket för gruvnäringen, inklusive frågan om nivån på mineralersättningen, i syfte att skapa en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar mineralutvinning som främjar landsbygdsutvecklingen. Ett tillkännagivande med den inriktningen efterfrågas (yrkande 4). I kommittémotion 2015/16:3408 av m.fl. refereras iakttagelse att i de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet har beviljats har det inte krävts att den ekonomiska säkerheten har godkänts innan gruvverksamheten påbörjas. utgångspunkt är att en lönsam gruvverksamhet förutsätter att fyndigheten kan bära även kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området, vilket inte prövas när Bergsstaten tar ställning till en ansökan om bearbetningskoncession. För att minska risken för att staten och därmed skattebetalarna ska tvingas bekosta efterbehandling anser motionärerna att regeringen bör överväga författningsändringar för att förtydliga att Bergsstatens prövning av en ansökan om bearbetningskoncession även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling. ställda krav på ekonomiska säkerheter kan, enligt motionärerna, också bidra till en sållning av aktörer som vill verka i gruvbranschen. De anser att om det redan vid ansökan om bearbetningskoncession klarläggs att ett företag kan betala för avfallshantering och efterbehandling – och inte som i samband med prövningen av miljötillstånd enligt – kan statens kostnader minimeras. Motionärerna vill att genom ett tillkännagivande ska framhålla mineralersättningens koppling till frågor om finansiering av mark- och vattensaneringsåtgärder efter gruvbrytning (yrkande 1). Motionärerna framhåller vidare att det kan finnas behov av återställning även när endast prospektering har genomförts. Kvarlämnade borrhål får inte tillåtas läcka ut gifter eller utgöra en risk för skada på människor eller djur. Kraven på och uppföljningen av återställning efter prospektering bör, enligt motionärerna, därför skärpas. De vill att ska framföra detta till regeringen genom ett tillkännagivande (yrkande 2). Enligt 4 kap. 2 § 1 punkten minerallagen är en förutsättning för att en bearbetningskoncession ska meddelas att ”en fyndighet som sannolikt kan tillgodogöras ekonomiskt har blivit påträffad”. För ändamålet finns riktlinjer utgivna av dåvarande . Riktlinjerna innehåller bl.a. uppgifter om hur det ska gå till att bedöma själva mineralfyndigheten och vilka kriterier som ska tillämpas, dvs. hur stor kännedom om en fyndighet som ska krävas och vilka uppgifter som är relevanta. För att Bergsstaten ska kunna bedöma mineralfyndighetens ekonomiska värde krävs att ett omfattande underlag lämnas in. Den sökande ska kunna redovisa de resultat som undersökningsarbetet har lett till samt presentera övrigt bevismaterial. Detta inkluderar bl.a. analysprotokoll, mätningsresultat, geologiska och geofysiska kartor samt tekniska och ekonomiska utredningar. För att en fyndighet ska anses vara ekonomiskt utvinningsbar – dvs. betraktas som malm – krävs det enligt riktlinjerna att det bär sig att starta en gruva med eventuell anrikningsverksamhet från det att ett beslut om koncession har meddelats. Enligt grundlagen (2 kap. 18 § regeringsformen) är varje medborgares egendom tryggad utom när det krävs för att tillgodose angelägna allmänna intressen. Att kan brytas och tas till vara och att trygg försörjning skapas inom mineralbranschen har ansetts vara av sådant allmänt intresse. Grundlagens förutsättningar för ingrepp i markägarnas rätt har därför ansetts vara uppfyllda. I de båda motionerna omnämns den s.k. mineralersättningen. Denna ersättning infördes i samband med vissa ändringar i minerallagen (prop. 2004/05:40, bet. 2004/05:NU8). Mineralersättning syftar till att uppnå en bättre balans mellan exploatörer och markägare (7 kap. 7 § minerallagen). Ersättningen ska motsvara av värdet av de som omfattas av koncessionen och som har brutits . Av ersättningen ska tre fjärdedelar tillfalla fastighetsägarna inom koncessionsområdet och en fjärdedel staten. Bestämmelserna om mineralersättning gäller alla koncessioner som har beviljats och där gruvdrift pågår. Mineralersättningen har ingen direkt koppling till den eventuella miljöskada som gruvverksamheten kan resultera i eller till finansiering av eventuella efterbehandlingsåtgärder. De intäkter som tillfaller staten genom mineralersättningen redovisas i stället enligt gällande principer för statens budgethantering mot inkomsttitel i budgetpropositionen. Av geologiska undersöknings (SGU:s) årsredovisning framgår det att för var reglerna om mineralersättning till staten och markägarna tillämpliga på sammanlagt 16 bearbetningskoncessioner. För den gruvbrytning som skedde beslutade bergmästaren om mineralersättningar . Totalt uppgick ersättningen till ca med fördelningen ca till staten och ca till markägarna. I budgetpropositionen (prop. 2014/15:1 förslag till statens budget, finansplan m.m. s. 46) angav regeringen att den har för avsikt att medverka till att nya modeller skapas för att utveckla samhällets och gruvnäringens ansvar för att finansiera de investeringar som krävs för en miljömässigt hållbar gruvnäring och samhällsutveckling. Regeringen avsåg i detta sammanhang att göra en översyn av det den kallade mineralavgift och återkomma till med förslag. Inom ramen för regeringens mineralstrategi fick Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) sedermera i uppdrag att kartlägga attraktivitet som gruvland och vilka faktorer som påverkar detta. I en delrapport skulle myndigheten redovisa hur nivån på mineralersättningen och andra avgifter enligt minerallagen påverkar attraktivitet som gruvland. I uppdragsbeslutet återgav regeringen sitt ovan refererade uttalande i finansplanen och angav att uppdraget till Tillväxtanalys är en del i den översynen. Den del av uppdraget som avsåg mineralersättningen och andra avgifter redovisades i promemorian Tillstånd och miljöprövning för att öppna gruvor – en internationell utblick (pm 2016:05). I promemorian konstateras det bl.a. att den svenska och den finska lagstiftningen, som ger markägaren rätt till mineralersättning, är unika då markägarens rättigheter till mineralerna som regleras i gruvlagarna inte kan sägas vara helt klar. I praktiken har reglerna inneburit att marken där en gruva eventuellt kan etableras förvärvas av gruvbolaget. Vidare noteras det att det i flera länder förekommer system för att fördela de skatteintäkter och de avgifter som betalas för prospektering och gruvdrift på flera nivåer lokalt, regionalt och nationellt. avstyrkte näringsutskottet ett antal motionsyrkanden som på olika sätt gällde mineralersättningen eller avgifter som regleras i minerallagstiftningen (bet. 2015/16:NU14). Bland dessa fanns ett yrkande som var likalydande med yrkande 4 i den nu aktuella motionen 2015/16:3402 (V). Utskottet såg ingen anledning för att föregripa regeringens fortsatta beredning av det ovan omnämnda underlag som Tillväxtanalys då hade presenterat. Mineralprospektering – nya regler och miljöpåverkan beslutade om vissa ändringar i minerallagen som bl.a. syftade till att underlätta för de berörda myndigheterna att bevaka allmänna intressen vid prospektering efter mineraltillgångar. Bland annat skärptes kraven på innehållet i de arbetsplaner som krävs innan undersökningsarbete får inledas. Lagändringarna trädde i kraft (prop. 2013/14:159, bet. 2013/14:NU20). När det gäller prospekteringens eventuella miljöpåverkan och behovet av efterbehandling bör erinras om att undersökningsarbete (prospektering) kan vara av mycket skiftande omfattning och karaktär. Det kan t.ex. bestå av seismiska, radioaktiva, magnetiska eller elektriska mätningar, geologiska undersökningar, diamantborrning, provtagning, blockletning, provdikesgrävning, borttagande av jord och sprängning. Typen av undersökningsarbete och områdets karaktär är avgörande för om det krävs en anmälan till eller kommunen eller om det fordras tillstånd enligt . I den händelse tillstånd krävs kan detta – på samma sätt som för annan gruvverksamhet – villkoras med krav på att ekonomisk säkerhet ställs för de kostnader som kan uppkomma för att avhjälpa en miljöskada eller för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan motivera. Avslutningsvis kan nämnas att regeringspartierna i den överenskommelse som har omnämnts tidigare i detta yttrande även har uttalat att miljökraven vid prospektering och provborrning ska skärpas. Enligt överenskommelsen kommer en analys av framkomliga vägar att göras inom . är en framträdande gruvnation. Prospektering efter och utvinning av måste ske i samklang med såväl naturmiljön som det omgivande samhället. Näringen måste präglas av ett agerande som har såväl social och ekonomisk som miljömässig bärkraft. Minerallagen ska säkerställa ett effektivt nyttjande av landets mineralresurser som och de miljöprövningar som fastställs i balken och i underliggande författningar ska garantera att utvinning och prospektering sker på ett sätt som är förenligt med en ambitiös miljöpolitik. Utskottet delar regeringens och uppfattning att utgångspunkten ska vara att en gruvverksamhet ska bära sina kostnader för avfallshantering och efterbehandling av området. Däremot anser utskottet inte att det är ändamålsenligt att väga in dessa kostnader i den lönsamhetsbedömning som Bergsstaten gör i samband med prövningen av en ansökan om bearbetningskoncession. I likhet med regeringen gör utskottet bedömningen att det är svårt att se hur dessa kostnader ska kunna skattas och beaktas med nödvändig säkerhet redan i detta skede av prövningsprocessen. Vidare vill utskottet erinra om att Bergsstaten vid prövning av en ansökan om bearbetningskoncession vanligen inte har tillgång till uppgifter om var anrikningsverk, vägar eller upplag för gruvavfall ska placeras. Bergsstaten har därför svårt att göra korrekta uppskattningar av kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Med hänvisning till det anförda förordar utskottet därför att gällande ordning bibehålls, dvs. att efterbehandlingskostnaderna skattas i samband med den efterföljande miljöprövningen – som kan genomföras efter att själva bearbetningskoncessionen har beviljats – och vägs in i underlaget för att bedöma storleken på de ekonomiska säkerheter som kan krävas med stöd av . I refereras en synpunkt från som går ut på att kostnader för efterbehandling av såväl avfallsanläggningar som övriga delar av området som påverkas av gruvverksamheten bör vägas in i malmbevisningen. Verket menar att sådana kostnader på ett realistiskt sätt bör vägas in i bedömningen av en gruvas lönsamhet så att omfattningen av kostnaderna för efterbehandling inte blir en överraskning vid tillståndsprocessen enligt . Utskottet förutsätter dock att den som ansöker om en bearbetningskoncession har viss grundläggande kunskap om vad den efterföljande miljöprövningen omfattar och att det inom ramen för denna kan komma att ställas krav på säkerhet för att täcka kostnader för efterbehandling. Det befarade momentet av överraskning torde således utebli. Huvudsyftet med kravet på ekonomisk säkerhet är att samhället ska skyddas från risken att behöva stå för kostnaden för avhjälpande i situationer där den ansvariga verksamhetsutövaren har gått i konkurs eller av annan anledning inte fullföljer sina skyldigheter enligt . I sådana situationer ska en ställd säkerhet finnas tillgänglig och kunna tas i anspråk. Den ekonomiska säkerheten ska beräknas så att det alltid finns tillräckliga medel tillgängliga för att efterbehandla området samt för andra återställningsåtgärder som verksamheten kan motivera. utövar miljötillsynen inklusive tillsyn över de ställda säkerheterna, och kan under verksamhetens gång ompröva säkerhetens storlek om den bedömer att det är nödvändigt. När det gäller det som anförs i motionerna om mineralersättningen hänvisar utskottet till att det pågår en översyn av denna ersättning och olika avgifter som belastar gruvnäringen, och Tillväxtanalys har presenterat ett underlag i dessa frågor. I likhet med vad utskottet anförde när liknande motionsyrkanden bereddes ser utskottet ingen anledning för att föregripa regeringens fortsatta beredning av det ovan omnämnda underlag som Tillväxtanalys har redovisat. Yrkande 4 i motion 2015/16:3402 (V) och yrkande 1 i motion 2015/16:3408 (KD) bör därför avstyrkas. I det sistnämnda fallet är det för övrigt oklart för utskottet vad det efterfrågade tillkännagivandet ska omfatta då det saknas motivering till förslaget i motionen. Avslutningsvis konstaterar utskottet att regeringspartierna har aviserat en skärpning av de miljökrav som ställs i samband med prospektering och att en analys av framkomliga vägar kommer att genomföras inom . En analys med denna inriktning torde även omfatta de krav som ställs på återställning efter prospektering. Utskottet anser att utfallet av detta arbete bör inväntas innan det finns skäl för att agera med anledning av vad som efterfrågas i motion 2015/16:3408 (KD) yrkande 2. Sammantaget innebär detta att utskottet föreslår att miljö- och jordbruksutskottet avstyrker de aktuella motionsyrkandena och att skrivelsen läggs till handlingarna. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (SD), (S), (C), (MP), (M), (S), (SD), (V), (KD), (S), (M), (S), (M) och (L). om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall (V) (V) anför: Gruvnäringen är strategiskt viktig för . En modernisering av det svenska samhället, som möter de miljö- och klimatutmaningar som redan kan ses som påtagliga realiteter, måste dock innebära att även gruvnäringen utvecklas i harmoni med övriga delar av samhället. Genom nya gruvetableringar skapas framtidstro i regioner som har drabbats av hög arbetslöshet och utflyttning. har gruvbrytning stor påverkan på miljö och omgivning. Mot nya exploateringar står andra intressen som måste tas på allvar. Detta ställer stora krav på att gruvnäringen tar till vara och värnar gemensamma naturtillgångar, ligger i framkant när det gäller att använda miljövänlig teknik och tar ansvar för det lokala och regionala samhället. Detta innebär också att stora krav måste ställas på lagstiftning och tillståndsgivande myndigheter. Jag och anser att den svenska minerallagen är exceptionellt förmånlig för gruv- och prospekteringsbolag, som alldeles för lite hänsyn tas till dem som påverkas av verksamheten. Ersättningen till staten och fastighetsägarna vid eventuell gruvdrift är i internationell jämförelse mycket liten. Den s.k. mineralersättningen uppgår till endast av den brutna malmens värde. Jag och anser att regeringen bör tillsätta en utredning som ser över regelverket för gruvnäringen, inklusive frågan om nivån på mineralersättningen, i syfte att skapa en ekologiskt, ekonomiskt och socialt hållbar mineralutvinning som främjar landsbygdsutvecklingen. Med hänvisning till det anförda föreslår jag att miljö- och jordbruksutskottet tillstyrker yrkande 4 i motion 2015/16:3402 (V). Gruvbrytning medför ofrånkomligen negativ miljöpåverkan. I den nu aktuella skrivelsen står efterbehandlings- och gruvavfallsfrågor i fokus. Enligt min uppfattning borde det vara en självklarhet att en lönsam gruvverksamhet även ska kunna bära kostnader för avfallshantering och efterbehandling. Det är därför orimligt att skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändiga åtgärder för efterbehandling. Jag anser därför att dessa frågor måste behandlas grundligare och tidigare i prövningsprocessen än . För att minimera risken att verksamhetsutövarna kommer undan sitt ansvar och för att principen ”förorenaren betalar” ska gälla sluter jag även upp bakom det som anförs i den ovannämnda motionen – och i – om att regeringen bör genomföra en översyn av gällande regelverk för att förtydliga att Bergsstatens prövning av bearbetningskoncessioner även ska innefatta kostnader för avfallshantering och efterbehandling (yrkande 3). Sammantaget innebär detta att jag anser att miljö- och jordbruksutskottet bör tillstyrka yrkandena 3 och 4 i motion 2015/16:3402 (V). Motion 2015/16:3408 (KD) bör avstyrkas. om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall (KD) (KD) anför: Gruvnäringen är viktig för , men medför dessvärre ofrånkomligen olika former av negativ miljöpåverkan. Emellanåt är det staten som via tvingas lägga resurser på att sanera efter gruvbolagens mineralutvinning. För att möjliggöra finansiering av dylika insatser anser jag och att den s.k. mineralersättningen bör höjas. Med internationella mått mätt är den svenska mineralersättningen mycket låg och motsvarar endast av det beräknade värdet av de som omfattas av koncessionen och som har brutits och uppfordrats inom koncessionsområdet . Av denna marginella andel får staten dessutom bara en fjärdedel. Sammantaget innebär detta att de saneringskostnader som staten tvingas bära inte alls täcks av intäkterna från mineralersättningen. Till saken hör också att de säkerheter som gruvbolagen ska avsätta för att täcka kostnader för efterbehandling enligt inte i tillräcklig utsträckning minimerar riskerna för att staten och därmed skattebetalarna ska behöva bekosta nödvändig efterbehandling av nedlagda gruvor. Sammantaget innebär det sagda att jag sluter upp bakom det som sägs i motion 2015/16:3408 (KD) om att i ett tillkännagivande bör framhålla mineralersättningens koppling till frågor om mark- och vattensaneringsåtgärder. Jag och instämmer även i det som sägs i motionen om att det kan finnas behov av återställningsinsatser även när endast någon form av prospekteringsrelaterad verksamhet har genomförts. Kvarlämnade borrhål som läcker ut gifter eller som riskerar att skada människor eller djur är exempel på negativa miljöeffekter efter prospektering. Jag anser att tillkännagivandet även bör innefatta en uppmaning till regeringen om att kraven på återställning efter prospektering bör skärpas. Sammantaget innebär detta att jag anser att miljö- och jordbruksutskottet bör tillstyrka motion 2015/16:3408 (KD). Yrkandena 3 och 4 i motion 2015/16:3402 (V) anser jag bör avstyrkas. om ekonomiska risker för staten i fråga om gruvavfall (SD) (SD) och (SD) anför: Vi har ställt oss bakom utskottets ställningstagande att föreslå miljö- och jordbruksutskottet att avstyrka de motionsyrkanden som gäller mineralersättningen med hänvisning till den pågående översynen av denna ersättning. Vi vill här dock påminna om den grundläggande uppfattning som vi och har när det gäller vad som i förlängningen bör bli utfallet av denna översyn. I en reservation i utskottets mineralpolitiska betänkande (bet. 2015/16:NU14) har vi anfört att mineralersättningen bör reformeras. Genom den nuvarande konstruktionen får staten en alldeles för liten andel av det värde som gruvnäringen genererar som staten tvingas stå för tunga investeringar i bl.a. infrastruktur.