yttr · H305KU7y · 2016-04-06 00:00:00 — beslutade , inom ramen för beredningen av motioner i betänkande 2015/16:UbU14 Skolväsendet, att bereda tillfälle att yttra sig över angivandet av tidsgränser i tillkännagivanden till regeringen i de fall tillkännagivandet har en hög detaljeringsgrad när det gäller inriktningen på det förslag som utskottet vill att regeringen ska återkomma med till . Gränsdragningen mellan och regeringen är av särskilt intresse då regeringen enligt regeringsformen styr riket och ansvarar för beredning av lagförslag inför riksdagsbeslut. , regeringen och tillkännagivanden Enligt 1 kap. 4 § regeringsformen (RF) är folkets främsta företrädare. stiftar lagar, beslutar om skatter till staten och bestämmer hur statens medel ska användas. Vidare granskar rikets styrelse och förvaltning. fattar således beslut som är bindande för medborgare och myndigheter i form av lagar eller anslag. Enligt en grundlagskommentar finns det givetvis inget hinder för att fatta beslut som inte är rättsligt bindande (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 67). Det kan röra sig om principbeslut eller beslut i form av riktlinjer eller uttalanden. En sådan mer obestämd beslutsform kan som Grundlagberedningen påpekade (SOU 1972:15 s. 101) ofta vara ändamålsenlig bl.a. genom att den gör det möjligt för att pröva större frågor på ett tidigt stadium. Beslut av detta slag kan alltefter omständigheterna medföra en ”politisk” bundenhet. I grundlagskommentaren konstateras att en vanlig form av riksdagsuttalanden är s.k. tillkännagivanden till regeringen. Dessa avser vanligen en begäran om utredning eller förslag i ett lagärende (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 67). I en annan grundlagskommentar framförs att användningen av tillkännagivanden ibland kan framstå som om majoritet i strid mot regeringens politik har fattat ett beslut som har rättsliga verkningar. Besluten är dock inte bindande för regeringen utan kan snarare förstås som en sorts ”beställningar” som likväl kan ha politisk betydelse. Tillkännagivanden är alltså ett politiskt betydelsefullt men oreglerat institut (m.fl., Regeringsformen med kommentarer, 2012 s. 35 f.). I ytterligare en grundlagskommentar sägs att regeringen inte är skyldig att följa tillkännagivanden som strider mot regeringens politik utan tvärtom har en skyldighet att slå vakt om den styrande makten enligt RF, i den mån skulle överträda gränsen mot den (och , Regeringsformen en kommentar, 3 uppl. 2015, s. 131). Regeringen styr enligt 1 kap. 6 § RF riket. Den är ansvarig inför . I motiven (prop. 1973:90 s. 230) sägs att den närmare innebörden i stort av att regeringen styr riket framgår av bestämmelser i olika kapitel i regeringsformen. Men allt som ingår i den styrande makten är inte omnämnt i grundlagen, påpekas i en grundlagskommentar (m.fl., Grundlagarna, 3 uppl. 2012, s. 70). Den styrande funktionen bör uppfattas som en restfunktion först och främst i förhållande till funktioner. Enligt 4 kap. 4 § RF får regeringen och varje riksdagsledamot, i enlighet med bestämmelser i riksdagsordningen (RO), väcka förslag i fråga om allt som kan komma under prövning, om inte annat anges i regeringsformen. Inom ramen för uppföljnings- och utvärderingsarbete genomfördes under /06 en studie av tillkännagivanden där det framhölls att mycket länge har beslutat om att ställa föreställningar och önskemål till kungen eller regeringen (bet. 2005/06:KU34 bil. Enligt 89 § regeringsform fick frågor väckas i kamrar om förändringar, förklaringar och upphävanden av lagar och författningar som rörde rikets allmänna hushållning, om stiftande av nya sådana lagar samt om grunderna för allmänna inrättningar av olika slag. hade dock inte möjlighet att i dessa frågor besluta annat eller mer än föreställningar och önskningar som anmäldes hos kungen varefter kungen, sedan statsrådet hörts, gjorde det som han fann nyttigt för riket. Bestämmelsen var så formulerad att den täckte all lagstiftning som utgick från kungen ensam. Enligt (riksdag, del 14 och lagstiftningen, s. 170, 1934) kunde väl rätt att över huvud taget göra framställningar hos kungen betraktas som tillkommande även utan något uttryckligt grundlagsstadgande. Detta följde också av den begränsning som gällde enligt 90 §. Enligt denna paragraf fick det under eller utskottens överläggningar och prövning inte komma frågor om ämbets- och tjänstemäns till- och avsättande, regerings- och domarmakternas beslut, resolutioner och utslag, enskilda medborgares och korporationers förhållanden eller verkställigheten av någon lag, författning eller inrättning. Vad som inte tillhörde området för bestämmande, medbestämmande eller bemyndigande lagstiftning utgjorde området för kungens bestämmande och hemställande. De framställningar och önskningar i ekonomiska och administrativa lagstiftningsfrågor framförde till kungen kunde vara mer allmänt avfattade eller utmynna i mer eller mindre detaljerade förslag. kunde t.ex. helt allmänt anhålla om utfärdande av en författning, när det som gällde ansågs otillfredsställande. Men inget hindrade att framställningen innehöll ett i detalj utformat förslag till en författning eller en enstaka författningsbestämmelse. regeringsform bröt med det maktdelningssystem som präglade regeringsform. framhävs regeringsform som det centrala statsorganet, och dess huvudfunktioner anges (1 kap. 4 § RF). Regeringen ska grunda sin ställning på sammansättning och ansvara inför . Regeringen borde enligt förarbetena så länge den tolereras av och inom den ram som grundläggande beslut bildar kunna agera med den kraft och snabbhet som fordras i ett utvecklat samhälle (SOU 1972:15 s. 75, prop. 1973:90 s. 91, bet. KU 1973:26 s. 17). Grundlagen skulle ge regeringen de befogenheter som detta kräver. En funktionsuppdelning mellan olika statsorgan innebär enligt inte detsamma som maktdelning i äldre betydelse utan kunde sägas vara motiverad av följande överväganden (SOU 1963:17 s. 151): Statens många uppgifter är av så inbördes skiftande natur att de bör an-förtros åt skilda organ, sammansatta med hänsyn just till vad de särskilda uppgifterna kräver och verksamma i former som anpassats efter uppgifterna. Funktionsuppdelningen betingas av kravet på en ändamålsenlig arbetsfördelning. Härtill kommer att en bestämd och klar funktionsuppdelning underlättar den offentliga insynen i statsorganens verksamhet liksom att den också kan läggas till grund för olika slag av ansvarsreglering och kontroll. Till riksstyrelseärendena hörde enligt (SOU 1963:17 s. 153) i främsta rummet förslag till och verkställighet av beslut, dvs. utfärdande av lagar och regeringens dispositionsrätt till statens medel. En annan väsentlig uppgift för regeringen som särskilt omnämndes regeringsform var att besluta författningar för rikets styrelse och förvaltning. Området för denna beslutanderätt begränsas genom bestämningen av lagområdet. underströk att dess förslag till regeringsform lika lite som de då gällande grundlagarna innehöll en fullständig uppräkning av regeringens uppgifter. Konstruktionen var i stället den att övriga statsfunktioner skulle specificeras så långt möjligt och att regeringens verksamhet, förutom de uppgifter som angavs i regeringsformen, i princip kunde omfatta allt som inte var förbehållet något annat statsorgan eller på något annat sätt reglerat i en grundlag eller lag. Detta sätt att betrakta riksstyrelsefunktionen anslöt sig till uppfattningen att regeringen är det statsorgan som har huvudansvaret för initiativ, planering och överblick för hela den statliga verksamheten. I förhållande till rikets styrelse och förvaltning har en särskild, alltmer väsentlig kontrollfunktion. Enligt (s. 154) var det av betydelse att kontrollfunktionen utövades enligt bestämda former som lagts fast i grundlagen. Statsråden skulle sålunda enligt förslaget vara föremål för politisk kontroll från sida genom möjlighet till misstroendeförklaring och genom rätt för riksdagsledamöter att framställa interpellationer och frågor samt för administrativ och juridisk kontroll genom granskning. Enligt grundlagspropositionen (prop. 1973:90 s. 401) borde principen vara att inte ska vara ett förvaltande eller rättskipande organ utan att förvaltnings- och rättskipningsuppgifter ska ligga hos regeringen, förvaltningsmyndigheterna och domstolarna. Redan på grund av sin organisation och sammansättning var som regel inte lämpad att handha uppgifter av detta slag utan borde i huvudsak ägna sig åt de uppgifter som följer med dess innehav av normgivnings- och finansmakten och åt kontrollen av rikets styrelse och förvaltning. I uppföljning och utvärdering av tillkännagivanden /06 påpekas att om regeringen inte hörsammar ett tillkännagivande från har vid sidan av möjligheten till misstroendeförklaring möjlighet att genom att utöva sin normgivningsmakt eller finansmakt åstadkomma det resultat tillkännagivandet syftar till (bet. 2005/06:KU34 s. 58). Enligt 79 § riksdagsordning skulle framställningar till kungen, liksom svaren på kungens förslag till , avlämnas genom skrivelser till kungen. Enligt 11 kap. 21 § riksdagsordning gäller att om ett riksdagsbeslut kräver verkställighet, ska det organ som har att verkställa beslutet underrättas genom en skrivelse. beslut med anledning av en proposition eller en framställning ska alltid meddelas regeringen respektive det riksdagsorgan som lämnat framställningen genom en skrivelse. har regeringen redovisat vilka åtgärder tillkännagivanden har lett till. Redovisningen lämnades till och därefter direkt till . Sedan /98 har skrivelsen nummer 75. Skrivelsen omfattar samtliga riksdagsskrivelser som inte har avrapporterats som slutbehandlade. Således ingår också beslut om lagar och anslag m.m. I det följande refereras till skrivelsen som skrivelse 75. föreskrivs i 9 kap. 8 § RO att regeringen i en skrivelse till ska redovisa vilka åtgärder regeringen har vidtagit med anledning av de riksdagsskrivelser som överlämnats till regeringen. I förarbetena till 9 kap. 8 § RO konstateras att skrivelse 75 har kommit att få en viktig roll i uppföljningen av beslut, särskilt i fråga om tillkännagivandena. Mot denna bakgrund är det rimligt att regeringens skyldighet att lämna denna skrivelse regleras i riksdagsordningen (2012/13:URF3 s. 174, förs. 2013/14:RS3 s. 142). uppföljning och utvärdering /06 Ordningen med tillkännagivanden var föremål för ett omfattande uppföljnings- och utvärderingsarbete av /06. Arbetet redovisades i en promemoria (bet. 2005/06:KU34 bil. Promemorian sammanfattas i det följande. I promemorian görs en genomgång av tillkännagivanden till regeringen sedan regeringsformen trädde i kraft (studien granskar tre tidsperioder: 1975–1979/80, 1988/89–1992/93 och 2000/01–2004/05). En märkbar nedgång i antalet tillkännagivanden kan noteras . Antalet minskade från ca 1 300 –1979/80 till färre än 400 /01–2004/05. Som tänkbara bidragande orsaker till denna nedgång anges dels att de socialdemokratiska regeringsförslagen under den senare delen av den studerade perioden förbereddes i samråd med samarbetspartierna och , dels att den reformerade budgetprocessen inneburit att genom ett enda beslut fattar beslut om utgiftsramar och utgiftstak, vilket enligt utvärderingen förefaller ha minskat oppositionspartiernas möjligheter att söka majoriteter för sina förslag. Vidare diskuteras i promemorian om det skett en attitydförändring bland riksdagsledamöterna. Det minskade antalet tillkännagivanden har enligt promemorian inte lett till att tillkännagivandena åtgärdas snabbare . Tvärtom tycks de genomsnittliga handläggningstiderna ha förlängts. har andelen propositioner som åberopats som åtgärd med anledning av tillkännagivanden tydligt ökat. Detta skulle, enligt , möjligen kunna tyda på att tillkännagivandena varit av en annan och mer krävande karaktär . Av promemorian framgår vidare att regeringens redogörelser för behandlingen av skrivelser har förbättrats avsevärt . (1975–1979/80) var redovisningarna i allmänhet mycket knapphändiga. Successivt och i takt med att utskott tagit upp be-hovet av förbättringar i skilda avseenden har redovisningarna blivit mer lättillgängliga och även utförligare. Av promemorian framgår även att det dock inte alltid går att direkt utläsa av redogörelserna om tillkännagivandena följts helt eller delvis. I stor utsträckning hänvisar regeringen till att frågan behandlas i propositioner, utan att ange om tillkännagivandet därigenom tillgodoses eller inte. För det stora flertalet tillkännagivanden förefaller emellertid regeringen ha följt tillkännagivanden även om det dragit ut . Det är dock inte ovanligt att det direkt av redogörelsen framgår att regeringen inte avser att följa ett tillkännagivande. (SOU 2008:125 s. 302 f.) konstaterade att enligt den konstitutionella praxis som vuxit fram bör utgångspunkten vara att regeringen tillgodoser ett tillkännagivande. Om regeringen emellertid inte delar mening i en fråga och inte har för avsikt att tillgodose önskemål, bör den underrätta om detta inom den tidsgräns som angetts i tillkännagivandet. Även skälen till att regeringen inte har tillgodosett tillkännagivandet bör redovisas (se också t.ex. bet. 2007/08:KU21 s. 11 f.). (SOU 2008:125 s. 304 f.) framhöll att möjligheten att besluta om tillkännagivanden till regeringen är en viktig funktion för . Detta kommer dock inte till uttryck i regeringsformen, där begrep-pet tillkännagivanden inte nämns. Inom hade det bl.a. mot denna bakgrund diskuterats om det fanns anledning att i någon form reglera användningen av tillkännagivanden. Någon konstitutionell skyldighet för regeringen att följa ett tillkännagivande från finns inte, konstaterade utredningen. Om regeringen inte följer ett tillkännagivande, har möjlighet att utnyttja sin normgivningmakt eller finansmakt för att åstadkomma det resultat som tillkännagivandet syftade till. har även ytterst möjligheten att avge en misstroendeförklaring mot regeringen. ställde frågan om praxis för tillkännagivanden borde återspeglas i regeringsformen. Det skulle t.ex. kunna åstadkommas genom att en bestämmelse infördes som innebar att regeringen inom den tidsgräns som ges i ett tillkännagivande ska underrätta om vilka åtgärder som vidtagits eller som man avser att vidta med anledning av önskemål. kunde konstatera att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl. Det kunde dessutom inte uteslutas att den praxis som finns kan komma att utvecklas ytterligare, något som skulle kunna försvåras med en reglering i grundlag. Sammanfattningsvis ansåg således att det inte borde införas någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen i regeringsformen. av riksdagsordningen skulle enligt sina direktiv närmare analysera den konstitutionella betydelsen och innebörden av tillkännagivanden. Kommittén redovisade uttalanden av och andra och konstaterade att det finns uttalanden om tillkännagivandenas status (2012/13:URF3 s. 159 f.). Genom den årliga granskningen av skrivelse 75 finns också en mekanism för att följa upp tillkännagivandena (utöver kontrollinstrument, t.ex. frågeinstituten). Kommittén noterade att konstaterade att dagens ordning i allt väsentligt fungerar väl och att ansåg att det inte borde införas någon bestämmelse som reglerar tillkännagivanden till regeringen i regeringsformen. Kommittén redovisade också andra former av riksdagsuttalanden än tillkännagivanden. I kommitténs arbete gick man igenom utskottens förslag till riksdagsbeslut under de fem riksmötena /08–2011/12. Vid varje fanns det drygt 2 000 förslag till riksdagsbeslut, dvs. punkter i utskottens förslag till riksdagsbeslut. Huvuddelen avsåg motioner som föreslogs bli avslagna. Vidare fanns förslag om att lagar skulle antas och anslag anvisas. I ca 150 fall per föreslogs bemyndiga regeringen olika saker, t.ex. att ingå åtaganden som innebar framtida utgifter. I genomsnitt ungefär 120 gånger per föreslogs godkänna t.ex. mål för utgiftsområden, investeringsplaner och frågor som anses kräva godkännande utan att de regleras i lag (t.ex. lån till hemutrustning). I kommitténs betänkande kallas dessa förslag till riksdagsbeslut för godkännandeklämmar. De allra flesta frågor som kräver ett godkännande från sida har initierats av regeringen i budgetpropositionen och andra propositioner. Det förekommer emellertid också, anförde kommittén, att ett utskott föreslår att ska godkänna vad utskottet anfört utan att det finns något förslag från regeringen. Till exempel brukar finansutskottet i utvärderingen av penningpolitiken föreslå att ska godkänna vad utskottet anfört om penningpolitiken . Kommittén anförde att man kan säga att beslut av detta slag alltefter omständigheterna kan medföra en ”politisk” bundenhet. Om tillkännagivanden skulle regleras är frågan hur man ska se på t.ex. godkännandeklämmar. Det finns enligt kommittén en risk att den oklarhet som redan finns om godkännandeklämmars ställning skulle öka. resonemang om att en reglering i grundlag skulle kunna försvåra en ytterligare utveckling av den praxis som finns kan sägas vara tillämpligt också på en reglering i riksdagsordningen. Därtill kommer alltså att fattar andra slags riktlinjebeslut än tillkännagivanden. En reglering av tillkännagivanden skulle också kunna försvåra en utveckling av den typen av beslut. Kommittén fann således inte skäl att föreslå några ytterligare uttalanden om tillkännagivandenas status. Konsistens mellan olika riksdagsbeslut och över tid av riksdagsordningen förde ett resonemang om konsistens mellan olika riksdagsbeslut och . Kommittén anförde följande (2012/13:URF s. 172 f.): Det finns i detta sammanhang skäl att beröra vikten av att beslut hänger ihop . Det är olyckligt om fattar motsägande beslut som går i olika riktning. Det är rimligt att åtminstone på medellång sikt inte ger regeringen olika och motstridande signaler. Givet att utgångspunkten bör vara att regeringen tillgodoser tillkännagivanden har ett ansvar för att tillkännagivandena är tydliga och genomförbara. Det är svårt för en regering att leva upp till beslut om besluten inte hänger ihop. Oklara och skiftande besked från riskerar att skada konstitutionella ställning. Självfallet kan verkligheten medföra att ställningstaganden behöver förändras, men det är rimligt att grundinställning är stabil . Rambeslutsmodellen i den nya budgetprocessen /97 har lett till ökad koordinering i budgetarbete (förs. 2000/01:RS1 s. 61). Ett syfte med modellen var att undvika hoppande majoriteter som försvagar statens budget. Det kan nämnas att regeringen har tillsatt en parlamentarisk kommitté om en förstärkt budgetprocess (dir. 2012:124). Kommittén ska överväga på vilket sätt principen om en samlad budgetbehandling bör komma till uttryck i fråga om förslag med budgetpåverkan. Utan att föregripa den utredningen finns det skäl att påminna om att det är angeläget att utskotten i sin beredning av olika ärenden är medvetna om och beaktar tidigare riksdagsbeslut. Beslut som fattas under budgetprocessen måste respekteras. Det finns annars en risk för att fördelarna med en samordnad budgetprocess motverkas. Partigrupperna har också ett ansvar för att det sker en faktisk samordning mellan olika utskott. Som framgått ovan återredovisar och hanterar regeringen över hälften av tillkännagivandena i propositioner till . Det är värdefullt för arbete om det tydligt av redovisningen i den aktuella propositionen framgår vilket tillkännagivande som redovisningen görs med anledning av. Detta sker i stor utsträckning. En tydlig redovisning innebär att får kännedom om att regeringen anser att ett tillkännagivande är behandlat. Självfallet ska tillkännagivandena sedan redovisas också i regeringens skrivelse med redogörelse för behandlingen av skrivelser. Kommitténs resonemang ledde inte till något förslag om lagstiftning. I riksdagsstyrelsens förslag till ny riksdagsordning upprepades inte resonemanget (jfr förs. 2013/14:RS3 s. 139 f.). hade i uppdrag att göra en översyn av budgetprocessen (dir. 2012:124). Utredningen överlämnade sitt slutbetänkande och tog upp frågan om budgetrelaterade tillkännagivanden (SOU 2013:73 s. 66 f. och 152 f.). Utredningen anförde att trots att tillkännagivanden inte har någon rättslig verkan anses budgetrelaterade förslag om tillkännagivanden enligt praxis utgöra en potentiell källa till motstridighet i förhållande till budgetbesluten. gjorde bedömningen att förslag till tillkännagivanden som väcks under allmänna motionstiden och som innehållsmässigt sammanfaller med en del av regeringens eller något oppositionspartis budgetalternativ för nästföljande budgetår bör beslutas inom rambeslutsprocessen (SOU 2013:73 s. 154). Vidare gjorde kommittén bedömningen att förslag som väckts inom och som har en tydlig påverkan på statens budget i enlighet med nuvarande praxis bör avgöras inom ramen för något av besluten i den ordinarie budgetbehandlingen (SOU 2013:73 s. 163 f.). För att intentionerna bakom rambeslutsprocessen ska upprätthållas är det också viktigt att vidmakthåller sin praxis när det gäller att inte i efterhand genom separata beslut bryta sönder eller helt eller delvis upphäva en beslutad budget. Någon reglering av förslags- och initiativrätten i föreslogs inte av kommittén. Representanterna för S, MP, V och SD reserverade sig i utredningen mot de bedömningar som här redovisats. I den proposition som följde på utredningen anförde regeringen att betänkandet innehåller vissa bedömningar med koppling till budgetprocessen som är föremål för fortsatt beredning i (prop. 2013/14:173 s. 10). Detta gäller bl.a. utredningens bedömningar av vilka förslag som bör behandlas i något av rambeslutsprocessens två steg. Regeringen avser enligt propositionen att återkomma till i dessa frågor. Några förslag i de delarna har dock inte lagts fram av regeringen. Beredningskrav för regeringen och I 7 kap. 2 § regeringsformen uttrycks ett allmänt beredningskrav för regeringsärenden. Enligt bestämmelsen ska behövliga upplysningar och yttranden hämtas in från berörda myndigheter vid beredningen av regeringsärenden. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs hämtas in från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. 2008/09:KU10 s. 46 f.) granskade hur beredningskravet enligt regeringsformen fullgörs för en rad olika typer av regeringsärenden. Syftet med granskningen var att klargöra och bedöma rutinerna i arbete. Inom ramen för granskningen gjordes en genomgång av utskottets tidigare granskningar av beredningen av regeringsärenden. I sammanfattningen av resultaten av genomgången nämndes bl.a. att vissa omständigheter, t.ex. tidsbrist efter ett val, kan tillåtas påverka beredningsförfarandet. Om möjligt bör regeringen dock planera sitt arbete så att det inte uppstår någon tidsnöd. Utskottet påminde om att beredningskravet enligt 7 kap. 2 § regeringsformen gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut. Den ordning som där föreskrivs ska, ansåg utskottet, tillmätas stor vikt. Genom att låta förslag och pågående ärenden komma myndigheter, organisationer och andra till del kan de bli allsidigt belysta och konsekvenserna av dem så långt möjligt kända på förhand. Kvaliteten på regeringens beslutsfattande ökar därmed till gagn för demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. påminde utskottet om att beredningskravet inte är absolut utan att upplysningar och yttranden ska hämtas in i den mån det behövs. Vidare påminde utskottet om att det i regeringsformen inte föreskrivs någon särskild form för hur upplysningar och yttranden ska hämtas in. Granskningen visade att sättet på vilket beredningskravet uppfylldes varierar stort mellan olika ärendetyper, vilket utskottet ansåg var naturligt med hänsyn till ärendenas skiftande karaktär och förenligt med regeringsformens bestämmelser.