yttr · H405AU2y · 2016-10-11 00:00:00 — Nytt regelverk om upphandling har gett bl.a. arbetsmarknadsutskottet möjlighet att yttra sig över proposition 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling och eventuella motioner. Med anledning av propositionen har motionerna 2016/17:30 av och (båda SD) och 2016/17:68 av m.fl. (M, C, L, KD) väckts. begränsar sitt yttrande till de förslag i propositionen och motionerna som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner samt till det motionsförslag som gäller entreprenörsansvar. Utskottet anser att finansutskottet bör dels avstyrka regeringens förslag i de delar som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner och tillstyrka motionerna i motsvarande delar, dels avstyrka motionsförslaget om entreprenörsansvar. I yttrandet finns två avvikande meningar och två särskilda yttranden. Nytt regelverk om upphandling I proposition 2015/16:195 Nytt regelverk om upphandling lämnar regeringen förslag till en ny lag om offentlig upphandling och en ny lag om upphandling inom försörjningssektorerna. Vidare lämnar regeringen förslag till en lag om upphandling av koncessioner. Lagarna genomför och rådets direktiv om offentlig upphandling (2014/12/EU av , LOU-direktivet), och rådets direktiv om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (2014/25/EU av , LUF-direktivet) samt och rådets direktiv om tilldelning av koncessioner (2014/23/EU av , LUK-direktivet). Den föreslagna lagen om offentlig upphandling ersätter lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och den föreslagna lagen om upphandling inom försörjningssektorerna ersätter lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Till följd av de nya lagarna föreslås även ett antal ändringar i befintliga lagar. De nya lagarna och följdändringarna föreslås träda i kraft . LOU-direktivet och LUF-direktivet bygger i sak i stora delar direktiv, som de ersätter. De nya direktiven innehåller också ett antal nya bestämmelser som utvecklar och kompletterar den tidigare regleringen. Särskilt utvecklas skyldigheterna och möjligheterna att genom upphandling främja samhälleliga mål. Miljöhänsyn, sociala hänsyn och arbetsrättsliga hänsyn ges ökat utrymme i de nya direktiven. Propositionen om ett nytt regelverk om upphandling bygger bl.a. på betänkande Nya regler om upphandling (SOU 2014:51), departementspromemorian Nya regler om upphandling (Ds 2014:25) och betänkandet Upphandling och villkor enligt kollektivavtal (SOU 2015:78). Inledningsvis kan noteras att regeringens förslag om arbetsrättsliga hänsyn är likalydande i de tre föreslagna lagarna på upphandlingsområdet. Respektive lagförslag innehåller liksom nuvarande lagar på upphandlingsområdet en s.k. målsättningsbestämmelse. Det föreslås nu att det uttryckligen i målsättningsbestämmelsen anges att arbetsrättsliga hänsyn bör beaktas vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Lagförslagen innehåller konkreta åtgärder för de olika stadierna av en upphandling som kompletterar målsättningsbestämmelsen för att säkerställa att leverantörerna uppfyller miljö-, sociala och arbetsrättsliga hänsyn. De konkreta åtgärderna innebär både möjligheter och skyldigheter för de upphandlande myndigheterna och enheterna att ta bl.a. arbetsrättsliga hänsyn. I fråga om särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner föreslår regeringen att det, om det är behövligt, ska vara obligatoriskt för upphandlande myndigheter och enheter att ställa särskilda arbetsrättsliga villkor om lön, semester och arbetstid för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. Bedömningen av om det är behövligt eller inte att ställa de aktuella villkoren om lön, semester och arbetstid ska enligt regeringen göras mot bakgrund av risken för oskäliga avtalsvillkor i den aktuella upphandlingen. Myndigheterna och enheterna ska göra en helhetsbedömning av omständigheterna i upphandlingen och då bl.a. ta hänsyn till vilken bransch upphandlingen rör. Bedömningen ska även göras mot bakgrund av sannolikheten för att kontraktet eller koncessionen kommer att utföras under sådana förhållanden att svensk rätt inte är tillämplig och av risken för att arbetet utförs enligt villkor som inte är förenliga med kärnkonventioner. Regeringen föreslår vidare att det i lagtexten tas in exempel på ett antal särskilda arbetsrättsliga villkor som den upphandlande myndigheten eller enheten får ställa. De exempel som anges är försäkringar, tjänstepension och annan ledighet än semester. De obligatoriska villkoren ska enligt förslaget bestämmas enligt den lägsta nivå som följer av ett centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. Ett villkor får dock inte bestämmas till en nivå som understiger den lägsta nivå som följer av lag. Villkoren ska anges som minimivillkor vilka leverantören minst ska tillförsäkra arbetstagarna. Om flera centrala avtal är tillämpliga får den upphandlande myndigheten eller enheten bestämma vilket av avtalen som ska tillämpas. Att villkor ska anges ur ett centralt kollektivavtal som är tillämpligt på arbetet innebär att villkoren kan behöva hämtas ur olika kollektivavtal beroende på vilken yrkesgrupp som sysselsätts i upphandlingen. Innan obligatoriska villkor anges ska de centrala arbetstagar- och arbetsgivarorganisationer som slutit kollektivavtalet i fråga haft tillfälle att lämna uppgifter om villkoren. Även när arbete utförs under sådana förhållanden att svensk arbetsrätt inte är tillämplig ska upphandlande myndigheter och enheter, om det är behövligt, ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. Villkoren ska då ställas i enlighet med kärnkonventioner. Utöver villkor i enlighet med kärnkonventioner anges i lagtexten att upphandlande myndigheter och enheter får ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor om att arbetet ska utföras enligt de arbetsrättsliga bestämmelser som gäller där arbetet utförs. Vidare föreslår regeringen att det ska vara obligatoriskt för den upphandlande myndigheten eller enheten att, i de fall det ansetts behövligt att ställa särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor, som ett särskilt kontraktsvillkor ange att leverantören ska säkerställa att dennes underleverantörer, som direkt medverkar till att fullgöra kontraktet eller koncessionen, uppfyller de obligatoriska särskilda arbetsrättsliga kontraktsvillkor som följer av upphandlingskontraktet. Även i detta sammanhang anges i lagtexten att myndigheten eller enheten i övrigt får ställa ett sådant krav. Huvudregeln för leverantörerna att uppfylla de särskilda kontraktsvillkoren är att de minst ska följa de villkor som ställts av den upphandlande myndigheten eller enheten. Även om leverantören inte uppfyller just de ställda särskilda arbetsrättsliga villkoren, ska en leverantör anses uppfylla villkoren om den tillämpar motsvarande villkor i ett annat centralt kollektivavtal som tillämpas i hela på motsvarande arbetstagare i den aktuella branschen. En leverantör ska också anses uppfylla villkoren, om den är en arbetsgivare som omfattas av tillämpningsområdet för lagen (1999:678) om utstationering av arbetstagare och tillämpar motsvarande villkor om arbets- och anställningsvillkor enligt den lagen. Vissa villkor, särskilt avseende försäkringar, är i vissa fall möjliga endast för avtalsparterna i ett kollektivavtal att uppfylla. Det föreslås därför en möjlighet för icke kollektivavtalsbundna leverantörer att som alternativ till ett sådant villkor visa att de tillämpar likvärdiga villkor. Två motioner har väckts med anledning av propositionen. Nedan redovisas de yrkanden som gäller regeringens förslag om särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. m.fl. föreslår i motion 2016/17:68 (M, C, L, KD) att ska avslå regeringens lagförslag i de delar som avser en skyldighet för upphandlande myndigheter och enheter att ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. Partierna anser att det förslag som regeringen har lagt om att det ska ställas krav på villkor i nivå motsvarande kollektivavtal gällande lön, arbetstid och semester innehåller en rad inbyggda problem som kommer att leda till tillämpningssvårigheter och oönskade konsekvenser. Därtill motsätter sig partierna helt förslaget som ger upphandlande myndigheter och enheter rätt att ställa särskilda arbetsrättsliga krav utöver den hårda kärnan, gällande exempelvis försäkringar, tjänstepension och annan ledighet än semester. föreslår i motion 2016/17:30 av och att ska avslå propositionen (yrkande 1). Det är enligt problematiskt att påverka marknaden på det sätt som föreslås i propositionen och inte acceptabelt att andra förutsättningar ska gälla för företag som använder utstationerad arbetskraft. Förslaget innebär vidare, menar partiet, att inflytande förskjuts från arbetsmarknadens parter till myndigheter och kommuner. Partiet anser att regeringen bör återkomma till med förslag på upphandlingslagstiftning som inte går bortom de av EU stipulerade direktiven på området. Upphandling är ett viktigt instrument för att effektivisera offentlig verksamhet och låta företag växa på rättvisa villkor. Det är av stor vikt att upphandling för offentlig verksamhet sker på ett öppet, rättssäkert och transparent sätt så att alla aktörer har möjlighet att lämna sina anbud i samband med upphandling och att det finns en fungerande konkurrens. Utskottet menar också att upphandlande myndigheter och enheter bör föregå med gott exempel när det gäller att ta arbetsrättsliga hänsyn. Det är angeläget att offentliga upphandlingar sker på ett sådant sätt att skattemedlen används på ett ansvarsfullt sätt. Utskottet delar regeringens bedömning att det finns skäl att stärka regelverket om upphandling. Utskottet menar dock att regeringens förslag när det gäller särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner innehåller en rad inbyggda problem som kommer att leda till tillämpningssvårigheter och oönskade konsekvenser. Utskottet noterar att Lagrådet har haft synpunkter på denna del av förslaget. Vidare saknar utskottet en tillfredsställande analys av vilka konsekvenser förslaget skulle få för den svenska partsmodellen. Mot denna bakgrund anser utskottet att finansutskottet bör avstyrka regeringens förslag i de delar som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor vid fullgörande av kontrakt eller koncessioner (17 kap. 2–5 §§ i förslaget till lag om offentlig upphandling, 16 kap. 2–5 §§ i förslaget till lag om offentlig upphandling inom försörjningssektorerna och 14 kap. 2–5 §§ i förslaget till lag om upphandling av koncessioner). bör därmed tillstyrka motionerna 2016/17:30 av och (båda SD) yrkande 1 i motsvarande delar och 2016/17:68 av m.fl. (M, C, L, KD). yrkar i motion 2016/17:30 av och att regeringen ska återkomma till med en proposition som gäller frågan om huvudentreprenörsansvar (yrkande 2). Ett entreprenörsansvar, där huvudentreprenörer är ansvariga för hela underleverantörskedjan, är enligt i princip den enda lösningen på det alltför vanligt förekommande fenomenet att många offentliga upphandlingar i slutändan kommit att hanteras av företag med antingen oschysta villkor eller med regelrätt svart arbetskraft. Utskottet har tidigare behandlat frågan om att införa ett entreprenörsansvar, senast i betänkande 2014/15:AU4. Utskottet kan konstatera att med flera nivåer av underentreprenörer ökar risken för att det uppstår problem – både för de anställda och för samhället. Anställda kan komma att arbeta under oschysta villkor eller stöta på problem med att få sin intjänade lön utbetald. För samhället kan det få följden att skatt och sociala avgifter undanhålls. För att förhindra oseriösa entreprenörer och exploatering av arbetskraften kan en framkomlig väg vara att införa någon form av entreprenörsansvar. Frågan om införande av ett entreprenörsansvar behandlas i departementspromemorian Entreprenörsansvar och svenska kollektivavtalsvillkor vid utstationering (Ds 2016:6). Frågan bereds inom och utskottet anser inte att det finns anledning att föreslå något initiativ från sida. Utskottet anser därför att finansutskottet bör avstyrka motion 2016/17:30 av och (båda SD) yrkande 2. Följande ledamöter har deltagit i beslutet: (S), (M), (S), (M), (S), (SD), (M), (S), (C), (MP), (M), (L), (V), (KD), i (S), (S) och (SD). Nytt regelverk om upphandling (S, MP, V) (S), (S), (S), (S), (MP), (V), i (S) och (S) anför: Ambitionsnivån för oss kommer alltid vara att svenska löner och villkor ska gälla för alla som arbetar i . har det kommit rapporter om att det offentliga, inom ramen för upphandlingar, har bidragit till social dumpning. För att motverka dumpning av löner och andra villkor på den svenska arbetsmarknaden behövs kraftfulla åtgärder. Vi välkomnar att regeringens förslag om ett nytt regelverk om upphandling innebär att sociala och arbetsrättsliga hänsyn ges ett ökat utrymme inom upphandlingar. Det sociala skyddet är också något som framhålls särskilt i EU:s nya upphandlingsdirektiv. Kollektivavtal och arbetsrättslig lagstiftning har en avgörande betydelse för att skyddet av arbetstagarna ska kunna upprätthållas. Att ta arbetsrättsliga hänsyn vid upphandling handlar dock inte enbart om arbetstagarnas sociala skydd. Skötsamma leverantörer ska inte heller riskera att utsättas för illojal konkurrens av sådana leverantörer som vinner ekonomiska fördelar genom att konkurrera med undermåliga anställningsvillkor. Arbetsrättsliga hänsynstaganden bidrar till likabehandling av leverantörer och en sund konkurrens. Det torde också vara självklart att offentliga medel bör användas på ett sådant sätt att viktiga regler och normer upprätthålls och stärks. Det finns en starkt förankrad folklig förväntan om att offentliga medel används till förnyelse och förbättrade villkor i samhället, inte motsatsen. Lagstiftningen bör ge upphandlande myndigheter och enheter verktygen att handla i enlighet med detta. Det finns möjligheter att med nuvarande regelverk ta sociala och arbetsrättsliga hänsyn vid upphandling. Vi delar dock regeringens bedömning att det bland upphandlande myndigheter och enheter tycks finnas en osäkerhet framför allt om vad de får kräva när det gäller arbetsrättsliga hänsyn, vilket i praktiken innebär att möjligheten utnyttjas i en alltför begränsad omfattning. Det nuvarande frivilliga systemet framstår därför som otillräckligt då det inte kan anses ha lett till att särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner ställs i erforderlig utsträckning, dvs. när det är behövligt för att undanröja riskerna för oskäliga anställningsvillkor. Vi instämmer således i regeringens bedömning att det finns tungt vägande skäl för att införa tvingande bestämmelser om att ställa särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner. Vi är medvetna om att frågan om att införa krav på villkor enligt kollektivavtal är komplicerad. Rätt utformade och tillämpade kan dock bestämmelserna stärka den svenska modellen och arbetsmarknadens parter. Regeringens förslag är utformat så att parter och intressenter och avtal dem emellan ges ett lämpligt utrymme i utvecklingen av ny praxis. Vi menar att regeringens förslag är väl avvägt och balanserat med respekt för såväl arbetsrättsliga som upphandlingsrättsliga bestämmelser. Genom sitt ställningstagande sviker utskottets majoritet bestående av och de borgerliga partierna svenska löntagare. Detta beklagar vi djupt. Det är hög tid att sätta stopp för möjligheten att upphandlingar vinns genom att ha låga löner, dåliga arbetsvillkor eller skadlig arbetsmiljö. Mot denna bakgrund anser vi att finansutskottet bör tillstyrka regeringens förslag i de delar som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor för fullgörande av kontrakt eller koncessioner och avstyrka motionerna 2016/17:30 av och (båda SD) yrkande 1 i motsvarande delar och 2016/17:68 av m.fl. (M, C, L, KD). Entreprenörsansvar (SD) (SD) och (SD) anför: Det är problematiskt att många offentliga upphandlingar i slutändan kommit att hanteras av företag med antingen oschysta villkor eller med regelrätt svart arbetskraft. Detta förklaras av att någon egentlig ”due diligence” över huvud taget inte sker. Ett entreprenörsansvar, där huvudentreprenören är ansvarig för hela kedjan, är i princip den enda lösningen på detta alltför vanligt förekommande fenomen. Detta är fullt rimligt att genomföra i lagstiftning, t.ex. inom upphandlingsområdet, möjligen med undantag för särskilda branscher – exempelvis inom lantbruk – där slutleverantören kanske är en enskild bonde som av naturliga skäl inte alla gånger kan leva upp till alla intentioner i exempelvis semesterlagen eller arbetstidslagen. Vi anser att regeringen bör återkomma till med en proposition som omfattar frågan om lagstiftat huvudentreprenörsansvar. bör därmed tillstyrka vår motion 2016/17:30 yrkande 2. Nytt regelverk om upphandling (M, C, L, KD) (M), (M), (M), (C), (M), (L) och (KD) anför: Som framgår av utskottets ställningstagande anser vi att finansutskottet bör avstyrka regeringens förslag i de delar som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor vid fullgörande av kontrakt eller koncessioner. I detta särskilda yttrande redovisar vi närmare våra skäl för detta. Regeringens proposition 2015/16:195 innehåller förslag till en ny lag om offentlig upphandling, en ny lag om upphandling inom försörjningssektorerna samt en lag om upphandling av koncessioner. Lagrådet och ett antal remissinstanser har riktat allvarlig kritik mot regeringens förslag om upphandling och villkor enligt kollektivavtal. Den kanske allvarligaste kritiken är att regelverket är mycket otydligt och komplicerat, vilket kommer att innebära dyra och tidskrävande upphandlingsprocesser. De EU-direktiv som ligger till grund för regeringens förslag till nya lagar på upphandlingsområdet innehåller förändringar som är tänkta att ytterligare motverka osunda affärsbeteenden, underlätta upphandlingsprocessen och erbjuda de upphandlande myndigheterna och enheterna en större flexibilitet. Det har också varit ett uttalat mål med direktiv att offentlig upphandling på ett tydligare sätt bör användas för att uppnå strategiska mål, t.ex. när det gäller sociala hänsyn eller miljömässiga mål. Vi ser hur småföretag, med dagens regelverk, ibland har svårt att lägga anbud och konkurrera om offentliga uppdrag. Alliansen ser sammantaget övervägande positivt på de nya EU-direktiven och beklagar att regeringen, i de delar där regeringen väljer att bygga på den svenska lagstiftningen ytterligare, landar i ett lagförslag som i flera avseenden går emot EU-direktivens syften. Den offentliga upphandlingen uppgår till . Tyvärr finns ett antal exempel på när upphandlande myndigheter har brustit i urvalsprocess och tillsyn, med konsekvensen att oseriösa aktörer lyckats vinna kontrakt trots missförhållanden. Alliansen ser allvarligt på sådana händelser. Det är vår uppfattning att upphandlande myndigheter och enheter bör föregå med gott exempel när det kommer till att bland annat ta socialt ansvar. Alliansen anser att det är rimligt att, i samband med offentlig upphandling, vid behov ställa sociala krav gällande den s.k. hårda kärnan, alltså det som rör arbetstid, lön och semester. Det handlar om ett ansvarstagande gentemot löntagare och alla de företag som agerar seriöst. Redan gällande lagstiftning ger vissa möjligheter att ställa sociala krav, men Alliansen utesluter inte ytterligare lagstiftning eller andra åtgärder för att säkra goda arbetsvillkor. Detta måste dock ske på ett sätt som värnar små och innovativa företags möjligheter att delta i offentlig upphandling. Regeringens förslag om ett nytt regelverk vid upphandling i fråga om villkor enligt kollektivavtal är dock så utformat att det är vår bedömning att det inte kan ligga till grund för lagstiftning. Förslaget innebär t.ex. att företag som inte är kollektivavtalsanslutna kan komma att missgynnas då de kan behöva erbjuda sina anställda bättre villkor än vad som följer av kollektivavtal, där möjlighet finns att avtala bort vissa förmåner. Sådana krav kommer att slå hårt mot små företag eftersom sex av tio företag med färre än 50 anställda saknar kollektivavtal. En konsekvens av regeringens förslag blir därför att företag avstår från att lägga anbud vid offentliga upphandlingar, vilket leder till sämre konkurrens och mindre valuta för våra gemensamma skattepengar. En annan konflikt uppstår i att företag kan komma att missgynnas beroende på vilket kollektivavtal de tillämpar. Detta då förslaget slår fast att det räcker att tillämpa ett alternativt centralt kollektivavtal till det av den upphandlande myndigheten eller enheten särskilt utvalda avtalet, även i de fall då det alternativa kollektivavtalet innebär mindre fördelaktiga arbetsvillkor. Ytterligare en svårighet med regeringens förslag är att konflikt uppstår gällande tolkningsföreträdet av kollektivavtalen eftersom de upphandlande myndigheterna och enheterna själva ska tolka dess innehåll och flera olika domstolar kan komma att pröva eventuella tvister. Till detta kommer andra delar som också kan påverka den svenska partsmodellen, nämligen att det finns frågetecken kring om villkor i kollektivavtalen som förhandlats fram som avsteg från semidispositiva regler om exempelvis arbetstid eller semester ska få gälla vid upphandlingen eller inte. Problem uppstår även i jämförelsen av olika kollektivavtal, då alla dessa inte är offentliga. Listan över oklarheter och tillämpningssvårigheter kan, med nu liggande proposition, tyvärr göras lång. Allianspartierna motsätter sig därutöver helt förslaget som ger upphandlande myndigheter och enheter rätt att ställa arbetsrättsliga krav utöver den hårda kärnan, gällande exempelvis försäkringar, tjänstepension och annan ledighet än semester. Detta riskerar att missgynna svenska företag då EU-direktiv slår fast att utstationerad arbetskraft endast behöver leva upp till de krav som omfattas av utstationeringslagen, vilka utgörs av den hårda kärnan. Svenska företag skulle dock enligt regeringens förslag kunna komma att behöva leva upp till högre krav, baserat på det av den upphandlande myndigheten eller enheten särskilt utpekade kollektivavtalet. Många av dessa försäkringar är i princip endast tillgängliga via kollektivavtal och skulle därför kunna leda till att många företag, med goda arbetsvillkor, som vill lämna anbud i samband med offentlig upphandling inte skulle kunna delta i upphandlingar med mindre än att de tvingas in i kollektivavtal. Detta får till konsekvens att små företag särskilt missgynnas och att regeringen går emot principen om att de arbetsrättsliga kraven ska ha koppling till kontraktsföremålet. Nytt regelverk om upphandling (SD) (SD) och (SD) anför: Som framgår av utskottets ställningstagande anser vi att finansutskottet bör avstyrka regeringens förslag i de delar som gäller särskilda arbetsrättsliga villkor vid fullgörande av kontrakt eller koncessioner. I detta särskilda yttrande redovisar vi närmare våra skäl för detta. är i grunden försvarare av den svenska modellen, med relativt starka parter på arbetsmarknaden där politiken håller en armlängds avstånd. Kollektivavtalen är givetvis grundläggande för den svenska modellen. är friheten att ingå i en arbetstagar- eller arbetsgivarorganisation och att teckna ett kollektivavtal varken mer eller mindre viktig än friheten att ingå i en viss förening och friheten för arbetsgivare och arbetstagare att teckna avtal sinsemellan. Exempelvis är det hos små företag inte lika vanligt förekommande med kollektivavtal som det över huvud taget inte går att påvisa att anställda hos små företag utan kollektivavtal på något sätt skulle ha sämre villkor. av alla företag i är just små företag och av dessa saknar merparten, , kollektivavtal.