prop · H303100 · 2016-04-13 00:00:00 — Befolkningens hälsa och de äldres funktions- förmåga har förbättrats . Sjukligheten i flera av de stora folksjukdomarna har förskjutits högre upp i åldrarna, som en mindre andel i varje given åldersgrupp anger att de har sjukdomar eller besvär som hindrar deras dagliga liv (se Den ljusnande framtid är vård ). En fortsatt förbättring av hälsan innebär sannolikt betydande positiva effekter på de offentliga finanserna. Kostnaderna för vård och omsorg ökar med åldern. Den genomsnittliga årliga kostnaden för vård och omsorg uppgick till per person i åldern 35–, till ca per person i åldern 70–och särskilt bland de äldre, skulle därför avsevärt reducera kostnaderna för vård och omsorg. Detta är centralt för finanspolitikens hållbarhet, inte minst när andelen äldre i befolkningen ökar. Genom att minska ojämlikheten i hälso- tillstånd, förbättra livsvillkor och identifiera riskgrupper, kan livsstil och levnadsvanor påverkas och risken för ohälsa och sjukdom minskas. I den utsträckning som förbättrad hälsa även innebär ökad livslängd kan det dock medföra att fler personer uppnår åldrar där förekomsten av vissa vårdkrävande sjukdomar, t.ex. demens, är stor. Detta skulle i så fall minska den positiva effekten på de offentliga finanserna. Diagram 10.22 Primärt finansiellt sparande vid förbättrad hälsa Källor: och egna beräkningar. För att bedöma hur ett förbättrat hälsotillstånd påverkar hållbarheten antas de åldersspecifika kostnaderna för sjukvård och äldreomsorg för personer successivt skjutas upp i åldrarna i takt med den förväntade återstående medellivslängden . ökad medellivslängd innebär med andra ord ett relativt sett friskare år. har de åldersspecifika kostnaderna förskjutits med närmare sju levnadsår. Vård- och omsorgsbehovet för en 80-åring 2100 antas därför vara detsamma som för en 73-åring . Denna förskjutning gör att det primära finansiella sparandet blir högre (se diagram 10.22), och förbättrar S1 och S2 av BNP. Produktivitetens betydelse för hållbarheten En högre produktivitet i näringslivet innebär att det samlade välståndet i samhället ökar. Det gör att löneinkomsterna i samhället, och därmed även skatteinkomsterna, ökar, vilket stärker de offentliga finanserna. Det finns dock faktorer som verkar i motsatt riktning och som är i det närmaste lika stora. Löneutvecklingen i den offentliga sektorn följer utvecklingen i närings- livet, vilket ökar de offentliga utgifterna. Till detta kommer att de offentliga transfereringarna per individ på lång sikt antas följa löne- utvecklingen, vilket också ökar utgifterna. En produktivitetsökning i näringslivet bidrar visserligen till lägre kostnader på de insatsvaror som används i produktionen av de skatte- finansierade tjänsterna, men eftersom dessa utgör en betydligt mindre kostnadsandel än personalkostnaderna i så gott som alla verksam- heter förbättras de offentliga finanserna endast i liten utsträckning. En produktivitetsökning i den offentliga sektorn har däremot betydelse för finanspolitikens hållbarhet, eftersom en ökad effektivitet i denna sektor innebär en högre produktion till givna resurser, eller samma produktion till lägre kostnader. Det finns stora skillnader mellan olika landsting i hur mycket vård som produceras i förhållande till kostnaderna, även när skillnader i vårdbehoven beaktas. uppskattar att kostnaderna för hälso- och sjukvård i skulle kunna minska med av BNP om effektiviteten var lika hög som i de mest produktiva . I en liknande beräkning för utbildningssektorn bedömer att kostnaderna skulle kunna minska med av BNP. I en känslighetskalkyl antas att arbets- produktiviteten i produktionen av de skatte- finansierade välfärdstjänsterna ökar kontinuerligt . Detta förbättrar S1 av BNP och S2 av BNP. Flera faktorer kan öka de offentliga utgifterna Beräkningarna ovan tyder på att finanspolitikens hållbarhet förbättras om arbetskraftsutbudet ökar och hälsoläget förbättras. Men det finns andra möjliga utvecklingsmöjligheter som kan komma att sätta de offentliga finanserna under press. Utgifterna kan öka på grund av att befolkningen åldras, att priset på de skatte- finansierade tjänsterna ökar snabbare än den allmänna prisutvecklingen (Baumols lag), ökade sjukskrivningstal eller en högre efterfrågan på de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP ökar. Utöver dessa kostnadsdrivande faktorer kan utgifterna även komma att öka till följd av exempelvis den medicintekniska utvecklingen. Dessa utgifter kan behöva finansieras av en minskande andel förvärvsaktiva i befolkningen, som med stigande inkomster kan vilja öka sin fritid. Alla framtida försämringar av det offentliga sparandet bör dock inte föranleda förändringar av finanspolitiken . En fråga som berörts i avsnitt 10.2 är i vilken utsträckning det är rimligt att öka det offentliga sparandet för att framtida generationer förväntas vilja ha fler eller bättre välfärdstjänster eller mer fritid. vilka framtida problem som ska lämnas till morgondagens beslutsfattare att hantera, och vilka som kräver åtgärder , är ytterst en fördelningspolitisk fråga. En ökad efterfrågan på välfärdstjänster inne- bär dessutom inte nödvändigtvis att tjänsterna måste finansieras med skatter. En privat finansierad välfärdssektor har vuxit fram och möjligheterna för den enskilde att själv betala för vissa välfärdstjänster har ökat. Dessa möjligheter begränsas dock av den egna inkomsten och är inte jämnt fördelade i befolkningen. I tillhandahålls välfärds- tjänster som vård, omsorg och utbildning därför i stor utsträckning via den offentliga sektorn till låga eller inga kostnader för brukaren. På detta sätt säkerställs att välfärdstjänsterna kan utnyttjas efter behov och inte efter betalnings- förmåga. Diagram 10.23 BNP per person fördelat efter användning Tusental kronor, priser Källor: och egna beräkningar. Dessutom är den samhällsekonomiska nyttan av välfärdstjänster ibland större än nyttan för den enskilda individen då de ger upphov till s.k. positiva externa effekter. Utbildning, sjukvård och barnomsorg är exempel på tjänster som i många fall inte enbart är till nytta för brukarna, utan även för samhället i stort. Vikten av en jämn fördelning av välfärdstjänsterna och före- komsten av positiva externa effekter talar för att produktionen av välfärdstjänsterna till stor del bör finansieras med skatter även framöver. En högre efterfrågan på välfärdstjänster utgör en potentiell utmaning för framtidens finans- politik. växer välståndet och resur- serna, vilket innebär att möjligheten att möta denna utmaning ökar. Diagram 10.23 visar att BNP per capita i fasta priser förväntas vara nästan dubbelt så hög 2050, och mer än fyra gånger så hög 2100, som 2015. Hushållens konsumtionsutgifter ökar något snabbare i beräkningen, medan den offentliga kons- umtionen i fasta priser endast ökar i begränsad omfattning. Befolkningen kommer därmed att ha mer resurser att använda till konsumtion av varor och tjänster, inklusive välfärdstjänster. Den stora utmaningen är därför inte framtida resursbrist, utan möjligheten att upprätthålla dagens höga andel av gemensam finansiering av de ökande behoven. I bed- ömningen av i vilken utsträckning som välfärds- tjänsterna ska finansieras av skattemedel måste såväl fördelningspolitisk hänsyn som samhälls- ekonomisk effektivitet beaktas. Med stora demografiska förändringar torde efterfrågan på välfärdstjänster bestå i minst samma omfattning som . Ett stigande välstånd kan sätta press på finanspolitiken Det ekonomiska välståndet, mätt som BNP per invånare, förväntas öka under framskrivnings- perioden. En högre BNP per invånare möjliggör ökad konsumtion, men kan även medföra förändrade beteenden, såsom ökad efterfrågan på fritid och välfärdstjänster. När inkomsterna stiger kan behovet av materiell välfärd mättas, som fritid kan komma att värderas allt högre. Fritid kan tas ut i flera olika former, t.ex. genom minskad veckoarbetstid, fler semester- dagar, senare inträde på eller tidigare utträde från arbetsmarknaden. Mer fritid och färre arbetade timmar leder per person till minskande skatte- inkomster. Högre realinkomster behöver dock inte nödvändigtvis leda till ett lägre utbud av arbetade timmar, utan kan möjligen t.o.m. öka utbudet då högre inkomster gör att kostnaden för fritid ökar, dvs. de konsumtionsmöjligheter som uppoffras blir större (den s.k. substitutionseffekten). Framtida generationer kan också öka sin fritid och ändå arbeta fler timmar än om arbetslivet förlängs i proportion med medellivslängden. En annan möjlighet är att ett ökat välstånd leder till att kraven på det skattefinansierade välfärdsåtagandet ökar. Denna effekt, som ibland benämns lag, innebär att efterfrågan på de tjänster den offentliga sektorn tillhandahåller ökar som andel av BNP när BNP växer. till detta kan vara att ett samhälle med högre välstånd blir mer komplext, och att behovet av en sammanhållande offentlig verksamhet därför blir större. En annan förklaring är att högre inkomster medför ökade krav på skattefinansierade välfärdstjänster som vård, utbildning och kultur. För finanspolitiken ökar hållbarhetsproblemen om kraven på den offentliga sektorn ökar kontinuerligt när ekonomin växer. Diagram 10.24 Offentliga utgifter Källor: och egna beräkningar. I ökade de offentliga utgifterna från av BNP 1950 till av BNP 1982 (se diagram 10.24). Både den offentliga konsumtionen och transfereringarna ökade . Den snabba ökningen av de offentliga utgifterna möjliggjordes av att skatterna kunde höjas kraftigt från låga nivåer, som det fanns ett outnyttjat arbets- kraftsutbud främst i form av kvinnor med lågt arbetskraftsdeltagande. Utgiftskvoten minskade sedan något , men ökade åter snabbt till följd av 1990-talskrisen, då BNP föll kraftigt, och uppgick till av BNP. har utgifts- kvoten sjunkit till strax av BNP 2015, framför allt till följd av minskande transfereringar, men också på grund av lägre räntekostnader. Det verkar därför som att den offentliga utgiftskvoten nådde en maximal nivå redan omkring 1980, och att sambandet mellan tillväxt och utgiftskvot har varit svagt i . Det empiriska stödet för lag är tvetydigt och varierar både mellan länder och undersökta tidsperioder. Ett högre offentligt sparande kan användas för att bygga upp tillgångar som kan användas vid en temporär demografiskt betingad ökning av de offentliga utgifterna, om exempelvis ovanligt stora årgångar lämnar arbetsmarknaden och får behov av olika omsorgstjänster. Trendmässigt ökande kostnader, vare sig dessa beror på en ökande medellivslängd eller krav på högre standard eller mer fritid, bör dock hanteras via ett längre arbetsliv, exempelvis genom lägre inträdesålder på arbetsmarknaden, högre utträdesålder från arbetsmarknaden, eller minskad sjukfrånvaro. Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster försvagar de offentliga finanserna För att visa på konsekvenserna av förändringar i efterfrågan som kan ske på grund av ett ökat välstånd presenteras nedan ett scenario där den genomsnittliga arbetstiden per sysselsatt antas minska jämfört med i referensscenariot. Detta överens- stämmer ungefär med minskningen i medel- arbetstiden –2009. Pensionsåldern antas vara densamma som i referensscenariot. Nedgågen antas bero på en ökad efterfrågan på fritid, en kortare arbetsvecka, fler semesterdagar, etc. i takt med att BNP och det materiella välståndet ökar. antas den offentliga konsumtionen volymmässigt växa snabbare än vad som är demografiskt motiverat. Detta innebär att det sker en standardökning i de välfärdstjänster som den offentliga sektorn erbjuder. Därmed förändras också finanspolitiken successivt . I scenariot antas medelarbetstiden vara kortare per person och och kortare 2100 jämfört med i referens- scenariot (motsvarande ca eller ca per arbetsdag). Till följd av detta minskar även skatteinkomsterna och möjligheterna att finansiera den skattefinansierade välfärden. Finansierings- problemen förstärks ytterligare om standarden i de offentliga tjänsterna gradvis ökar. I scenariot antas personaltätheten inom vård, skola och omsorg öka så att antalet arbetade timmar i den offentliga sektorn sammantaget är högre 2100 än i referensscenariot. Det innebär att antalet arbetstimmar som är tillgängliga för produktion i näringslivet minskar i motsvarande utsträckning. Allt eftersom fritiden ökar, antalet arbetade timmar i hela ekonomin minskar och standarden höjs genom fler arbetstimmar, utsätts den offentliga sektorn för ett allt större förändrings- tryck för att finanspolitiken ska vara hållbar. Diagram 10.25 Primärt finansiellt sparande och högre efterfrågan Källor: och egna beräkningar. I detta scenario försvagas det primära finansiella sparandet betydligt jämfört med referens- scenariot, vilket försämrar hållbarheten (se diagram 10.25). S1-indikatorn uppgår till -1,4, vilket är en försvagning av BNP jämfört med i referensscenariot, och S2- indikatorn uppgår till 3,8, vilket är en för- svagning med av BNP. Enligt S2- indikatorn är utvecklingen därför långsiktigt ohållbar. Förändringen beror till ungefär en tredjedel på att arbetsutbudet minskar när fritiden ökar och till två tredjedelar på att produktionen av skattefinansierad välfärd ökar. 10.4Känsligheten i beräkningarna och jämförelse med föregående hållbarhetsbedömning I detta avsnitt behandlas beräkningarnas känslighet för olika antaganden och en jämförelse görs med den hållbarhetsbedömning som gjordes ekonomiska vår- proposition (prop. 2014/15:100). Finanspolitiken är hållbar i de flesta scenarier Hållbarhetsindikatorerna S1 och S2 visar att finanspolitiken är långsiktigt hållbar i ett scenario som bygger på ett oförändrat beteende. Detta resultat bör dock tolkas med försiktighet av flera skäl. De finanspolitiska utmaningar som behandlas i detta avsnitt verkar på mycket lång sikt och beräkningarna sträcker sig därför långt in . Den långa beräkningshorisonten medför ett betydande inslag av osäkerhet. Till detta ska läggas att kalkylerna är starkt beroende av de antaganden som görs. Kalkylerna ska, som redan nämnts, inte uppfattas som prognoser för en sannolik utveckling, utan som effektanalyser där effekten av olika förändringar i beräknings- antagandena redovisas. Tabell 10.3 Hållbarhetsindikatorer S1 och S2 -1,8 -1,1 -1,9 -2,9 -2,1 -1,9 Högre arbetsutbud bland kvinnor -2,1 -2,5 -1,9 -3,3 Högre produktivitet i offentlig sektor -1,9 -2,3 Högre efterfrågan på fritid och -1,4 -1,7 -1,5 -1,6 -0,8 -0,3 Anm.: Positiva värden anger att det offentliga sparandet måste förstärkas permanent för att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar, och negativa värden att en permanent försvagning är möjlig. Källa: Egna beräkningar. I tabell 10.3 sammanfattas hur de alternativa antaganden som ligger till grund för be- räkningarna påverkar S1 och S2. Dessutom redovisas ytterligare ett antal alternativa scenarier.47 Allmänt kan sägas att finanspolitiken är hållbar i de flesta av beräkningarna. S1- indikatorn är negativ i alla redovisade scenarier, och S2 endast positiv i scenariot med ett försämrat utgångsläge, i scenariot med högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster, samt kombinationen av de båda. I scenariot Högre jämviktsarbetslöshet antas att jämviktsarbetslösheten är 47 I promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet på regeringens hemsida, , finns en mer utförlig beskrivning av känslighetskalkylerna. högre alla år efter 2020, vilket försämrar S1 av BNP och S2 med av BNP. Om jämviktsarbetslösheten skulle bli lägre efter 2020 skulle de båda S-indikatorerna förbättras i motsvarande utsträckning. Diagram 10.26 Primärt finansiellt sparande vid ett försämrat utgångsläge Källor: och egna beräkningar. För att beskriva betydelsen av ett sämre utgångsläge antas i en alternativ bedömning en försämring i sparandet om motsvarande av BNP 2020. Det innebär att det primära finansiella sparandet motsvarar ca -1,av BNP detta år, jämfört med ett primärt sparande i balans i övriga scenarier. Det primära finansiella sparandet i de långsiktiga perioden, vilket illustreras i diagram 10.26. Vid en sådan utveckling försämras S1 och S2 till -0,av BNP. Finanspolitiken är således fortfarande hållbar enligt S1 om utgångsläget förvärras på detta sätt, även om marginalen till en ohållbar utveckling minskat. Hållbarheten är något bättre än i tidigare bedömning I scenariot med oförändrat beteende uppgår S1 till -1,av BNP och S2 till -1,av BNP. ekonomiska vårproposition beräknades S1 till -1,av BNP och S2 till -1,av BNP i samma scenario. Det betyder att hållbarheten är något bättre än enligt den tidigare bedömningen. En anledning till att hållbarheten förbättrats är ett något bättre utgångsläge för beräkningen. sparandet i slutåret av den medelfristiga beräkningen, som ligger till grund för långsikts- framskrivningen, är av BNP högre i denna beräkning än i beräkningen ekonomiska vårproposition. Allt annat lika betyder detta att den långsiktiga hållbarheten mätt med S2 förbättras av BNP. På motsvarande sätt är ett skäl till att S1- indikatorn reviderats att den konsoliderade bruttoskulden vid beräkningens startår är av BNP lägre än enligt bedömningen ekonomiska vårproposition. Andra faktorer som stärker finanspolitikens hållbarhet något är att den befolkningsprognos som den aktuella beräkningen bygger på har en något snabbare utveckling av befolkningen i arbetsför ålder än den tidigare prognosen, och att arbetskraftsutbudet per person är något starkare än det utbud som låg till grund för den tidigare bedömningen. 10.5Andra bedömningar av den finansiella hållbarheten () och Europeiska kommissionen har publicerat bedömningar av den svenska finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. KI bedömer att hållbarheten är svagt ohållbar på lång sikt, medan kommissionen bedömer att risken för en ohållbar utveckling är låg på medellång sikt, , men medelhög på lång sikt. Samman- fattande S1- och S2-värden redovisas i tabell 10.4. Tabell 10.4 Hållbarhetsindikatorer för -1,8 -1,1 (mar 2016) Europeiska kommissionen () -1,3 Källor: , Europeiska kommissionen samt egna beräkningar. Det offentligfinansiella utgångsläget är viktigt för slutsatserna Olika utgångslägen förklarar i stor utsträckning att regeringens, kommissionens och KI:s slut- satser om finanspolitikens hållbarhet skiljer sig åt. Kommissionen bedömer finanspolitikens hållbarhet på medellång sikt, , och på mycket lång sikt med hjälp av S1- och S2- indikatorerna. Eftersom det bara är till 2030 betyder den initiala skuldnivån mycket för S1-indikatorns värde. Om den offentliga skulden ligger långt ifrån av BNP krävs stora förändringar av finanspolitiken för att nå denna skuldkvot. Kommissionen räknar även på finans- politikens effekter över en oändlig tidshorisont. I dessa beräkningar blir dagens skuldnivå mindre viktig för resultatet. I stället blir det finansiella sparandet i utgångsläget viktigare. Kommiss- ionen delar upp sitt S2-värde i ett initialvillkor, dvs. den finansiella ställningen i utgångsläget, som förklarar av S2- värde på av BNP, och en del som avser den framtida utvecklingen, som förklarar resterande . Enligt kommiss- ionens bedömning i den senaste långsikts- beräkningen är det strukturella sparan- det -1,av BNP 2018, det år kostnads- beräkningarna börjar. , i regeringens medelfristiga prognos, bedömer kommissionen det strukturella sparandet till -1,av BNP, vilket är betydligt lägre än i regeringens bedömning. Utöver bilden av utgångsläget gör kommissonen även en annan bedömning än regeringen när det gäller beräkningen av de framtida utgifterna för offentlig konsumtion. Kommissionen beräknar en kostnad per person som använder de skattefinansierande tjänsterna, och låter sedan denna öka i takt med BNP per capita . Därefter skriver kommissionen fram de offentliga konsumtions- utgifterna med befolkningsutvecklingen. Regeringen antar i stället att personaltätheten inom den offentligt finansierade produktionen är oförändrad. KI antar i likhet med regeringen, att antalet arbetstimmar i den offentliga sektorn är per individ som använder tjänsten. Till skillnad från regeringen antar dock KI att den summa som läggs på insatsvaror i produktionen (t.ex. hyror, datorer, hemtjänst- larm och medicinsk utrustning) växer i samma takt som lönekostnaderna. Regeringen antar i stället att utgifterna för insatsvaror endast ökar i takt med antalet producerade tjänster och prisutvecklingen på dessa insatsvaror. Denna skillnad i beräkningsantagandena gör att utgifterna för den offentliga konsumtionen som andel av BNP ökar snabbt i KI:s bedömning och når en högre BNP-andel än . Denna utveckling skiljer sig signifikant från regeringens beräkning, där konsumtionen som andel av BNP är relativt oförändrad , och endast ökar med av BNP (se tabell 10.1). Det är även värt att notera att både KI och kommissionen använder andra befolknings- prognoser än regeringen. KI använder sig av den befolkningsprognos som presenterade , där invandringen till var betydligt högre än i prognosen , som regeringen använder sig av. Kommissionen använder sig av befolkningsprognos Europop2013 som publicerades . Eftersom beräkningarna i stor utsträckning bygger på det demografiska underlaget är resultatet starkt beroende av den befolkningsprognos som används. Resultaten skiljer sig även åt av andra anledningar, t.ex. på grund av olika antaganden om potentiell tillväxttakt, prisökningstakt, räntor, arbetsutbud och arbetslöshet. Finanspolitikens hållbarhet är bättre än i många andra länder Baserat på Europeiska kommissionens bedöm- ningar bedöms finanspolitikens hållbarhet vara god i ett internationellt perspektiv. På medellång sikt är det bara fyra länder i EU som har bättre värden på kommissionens S1-indikator än : , , och (se tabell 10.5). Enligt den långsiktiga hållbarhetsindikatorn S2 ligger på tolfte plats, med ett värde som är något bättre än genomsnittet för EU:s medlemsländer. Bäst S2- värden har och medan och har de sämsta S2-värdena.48 48 Europeiska kommissionen gör ingen bedömning av finanspolitikens hållbarhet i och . Tabell 10.5 S1 och S2 enligt -1,2 -3,3 -4,0 -0,9 -0,8 -2,1 -4,4 -0,2 -0,7 -1,3 -0,6 -0,8 -0,6 Källa: Europeiska kommissionen 10.6En sammantagen bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Finanspolitiken bedöms vara långsiktigt hållbar i ett scenario med oförändrat beteende, och där inga ofinansierade reformer, förutom de som redan är beslutade eller aviseras i denna proposi- tion, genomförs. S1 uppgår då till -1,av BNP och S2 till -1,av BNP. Det finansiella sparandet och den konsoliderade skulden ligger inom ramarna för de uppsatta gränserna i stabilitets- och tillväxtpakten i de flesta av de redovisade scenarierna. Därmed är ett viktigt krav som ligger till grund för marknadernas värdering av hållbarheten uppfyllt. –2035 karaktäriseras av ett stigande, demografiskt motiverat, utgiftstryck. De primära offentliga utgifterna bedöms öka med av BNP dessa år på grund av en demografiskt betingad ökad efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster. Denna utveckling visar på vikten av en politik som även fortsättningsvis är inriktad på att minska arbets- lösheten och öka antalet arbetade timmar. Pensionssystemet skapar i sig starka incitament att arbeta längre upp i åldrarna när medel- livslängden ökar, eftersom pensionärernas inkomster minskar i förhållande till de förvärvs- aktivas om utträdesåldern från arbetsmarknaden inte senareläggs. Om yrkeslivet förlängs i takt med att den förväntade medellivslängden vid ökar förbättras dock finanspolitikens hållbarhet påtagligt. Att så många som möjligt har ett långt och produktivt arbetsliv är en förutsättning för att pensionärer och övriga medborgare ska ha en god ekonomisk standard och för att offentligt finansierade tjänster av god kvalitet ska kunna tillhandahållas. Med en ökad medellivslängd finns möjligheten att både öka fritiden och tiden i arbete. I takt med att medellivslängden ökar är det därför viktigt med ett högt arbetskrafts- deltagande och ett långt arbetsliv, bland både kvinnor och män.