prop · H4031 · 2016-09-20 00:00:00 — Tillväxttakten i utlåningen till hushåll har tilltagit och den årliga tillväxttakten uppgick till . Det är framför allt lån med bostäder som säkerhet som driver tillväxten. Även bostadspriserna har ökat betydligt , i synnerhet priserna på bostadsrätter. Bostadspriserna har dock ökat i en betydligt långsammare takt 2016 än 2015. Inbromsningen kan delvis bero på det amorteringskrav som infördes . En stor del av ökningen av bostadspriserna och hushållens skuldsättning kan förklaras av strukturella och makroekonomiska faktorer. Allt fler hushåll äger sin bostad. Utbudet av bostäder i framför allt storstäder har dock ökat långsammare än befolkningen och de bostadsrelaterade skatterna har sänkts, särskilt i samband med införandet av en takbegränsad fastighetsavgift 2008. har hushållens inkomster ökat i god takt och realräntan sjunkit. Med snabbt stigande bostadspriser ökar risken för att det ska ske en prisnedgång. En kraftig nedgång i bostadspriserna kan få stor påverkan på hushållens förmögenhet. Om hushållens reala förmögenhet skulle minska finns en risk för att hushållen också minskar sin konsumtion, vilket i sin tur utgör en risk för den makroekonomiska stabiliteten. bedömer Finans- inspektionen i sin årliga bolåneundersökning 2016 att hushållen överlag har tillräckliga marginaler i sin ekonomi för att kunna hantera ränteökningar och inkomstbortfall. Detta minskar risken för att banker och andra kredit- institut ska göra kreditförluster på hushållens bolån. har flera åtgärder vidtagits för att minska riskerna som är förknippade med den höga skuldsättningen, bl.a. har skärpta kapitalkrav för banker, ett bolånetak och höjda riskvikter för bolån införts. Regeringens utgångspunkt är att ökade amorteringar minskar skuldsättningen och förbättrar hushållens motståndskraft mot störningar. har antagit regeringens lagförslag om amorteringskrav, som ger mandat att utfärda föreskrifter avseende amorteringskrav på nya bolån i syfte att motverka makroekonomiska stabilitetsrisker förknippade med hushållens skuldsättning (prop. 2015/16:89, bet. 2015/16:FiU30, rskr. 2015/16:179). Lag- ändringarna trädde i kraft . Därefter har , efter regeringens godkännande, beslutat om föreskrifter om amorteringskrav, som trädde i kraft . Regeringen och berörda myndigheter fortsätter att analysera riskerna med hushållens skuldsättning. Regeringen är beredd att vidta ytterligare åtgärder om det skulle krävas. Frågan om bör få ett bredare mandat att införa åtgärder för att bl.a. minska riskerna med hushållens skuldsättning bereds i . Även finansutskott har pekat på behovet av ett sammanhållet och tydligt ramverk för den svenska makrotillsynen och framhållit vikten av att regeringen återkommer med förslag om detta (bet. 2015/16:FiU41 s. 43 och 44). P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Regeringen delar också kommissionens bedömning att utformningen av skattesystemet kan påverka hushållens skuldsättning. Det är viktigt att upprätthålla stabila och förutsebara regler för så betydelsefulla beslut som köp av bostäder. Behovet av åtgärder på området måste ses långsiktigt och hanteras varsamt. Detta gäller särskilt t.ex. förändringar av ränteavdraget. Utöver en utfasning av ränteavdragen rekommenderar kommissionen en högre beskattning av privatägda fastigheter. Den tidigare statliga fastighetsskatten ersattes med det nuvarande systemet med fastighetsavgifter då skatten av många ansågs vara orättvis och därför saknade folkligt stöd. Detta ansågs överväga de ekonomiska argumenten för en fastighetsskatt (prop. 2007/08:27 s. 73 ff). Regeringen delar även kommissionens bedömning att skattesystemet kan påverka rörligheten på bostadsmarknaden. De senaste årens förändringar av bostadsbeskattningen har gått i riktning mot en minskad löpande beskattning och en ökad beskattning vid transaktionstillfällen. Detta kan ha lett till inlåsningseffekter, särskilt för bostäder som haft en stor värdestegring. För att öka rörligheten på bostads- och arbetsmarknaden aviserar regeringen i denna proposition att reglerna för uppskov med kapitalvinst vid avyttring av privatbostad bör ändras. Förslaget har remissbehandlats och regeringen avser att återkomma till med ett sådant förslag (se avsnitt 6.8). Regeringen delar kommissionens bedömning att det bristande utbudet av bostäder utgör en viktig utmaning. Flera åtgärder har redan vidtagits för att öka utbudet och regeringen planerar ytterligare åtgärder som bl.a. ska öka utbudet av nya hyresbostäder, effektivisera plan- och överklagandeprocesser och främja ett ökat utbud av byggbar mark (se även utg.omr. 18 avsnitt 3.6). Hyressättningssystemet är konstruerat för att skapa en balans mellan hyresgästernas rätt till trygghet i sitt boende och skäliga hyror för såväl den enskilde hyresgästen som fastighetsägarna. En övergång till mer marknadsmässiga hyror innebär risker för både samhället och den enskilde, då fastighetsägarnas möjligheter att tillhandahålla bostäder till alla grupper kommer att begränsas, eftersom det finns hushåll som inte kommer att kunna efterfråga bostäder till P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Regeringen bedömer därför inte att en avreglering skulle leda till att fler bostäder som ekonomiskt svaga hushåll kan efterfråga blir tillgängliga. Systemet för hur hyrorna bestäms reformerades 2011 och ändringar i de särskilda regler som gäller för att bestämma hyran i nyproducerade hyreslägenheter trädde i kraft . En särskild förhandlare har haft i uppdrag att tillsammans med de stora organisationerna på hyresbostadsmarknaden se över möjligheterna att utveckla hyressättnings- systemet (N2016/02174/PUB). Regeringen har även aviserat att en utredning ska tillsättas i syfte att djupare analysera problemen och ta fram förslag till författningsändringar så att hyres- sättningssystemet kan utvecklas och bli mer ändamålsenligt. har till uppgift att utvärdera måluppfyllelsen och inriktningen på finanspolitiken. publicerade sin årliga rapport om svensk finanspolitik. I detta avsnitt redovisas rådets huvudsakliga bedömningar och rekommendationer i rapporten tillsammans med en kort redogörelse för regeringens bedömning av dessa. Stabiliseringspolitiken och målet för det finansiella sparandet Rådet konstaterar att överskottsmålet inte har nåtts i ett bakåtblickande perspektiv. Det gäller både om tidshorisonten omfattar 2006–2015 och 2000–2015. Rådet betonar att svensk ekonomi enligt de flesta bedömare är på väg in i en högkonjunktur . Det anser att stabiliseringspolitiska överväganden därför talar för att finanspolitiken borde vara betydligt stramare 2016–2018 än den politik som regeringen presenterade ekonomiska vårproposition (prop. 2015/16:100). Rådet menar att det finns en betydande avvikelse mellan det finansiella sparandet och vad överskottsmålet kräver. Avvikelsen kan enligt rådet endast till en mindre del förklaras av de tillfälligt höga utgifterna för mottagandet av asylsökande. Enligt rådet har regeringen inte presenterat några skäl mot aktiva budget- förstärkningar, trots att det föreligger en avvikelse från överskottsmålet. Dessutom menar rådet att det inte finns något åtagande om att finansiera oförutsedda utgiftsökningar eller reformer. Sammantaget anser rådet att detta är ett brott mot det finanspolitiska ramverket. Regeringen delar inte rådets uppfattning att regeringen bryter mot det finanspolitiska ramverket och att finanspolitiken borde vara betydligt stramare 2016–2018. När regeringen tillträdde var underskottet stort, på grund av att omfattande ofinansierade reformer, främst skattesänkningar, hade genomförts av den förra regeringen. Regeringen har sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik som medfört att det underskott som ärvdes från den förra regeringen har minskat kraftigt. bedöms såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet vara nära balans. Regeringens prognoser utgår från planeringsantagande som innebär betydligt färre asylsökande 2016– 2020 jämfört med . Därmed är en betydande del av utgifterna kopplade till migration och etablering av tillfällig karaktär. Det är rimligt att en exceptionell händelse, som det mycket stora antalet asylsökande 2015, kan hanteras utan krav på kortsiktiga budgetförstärkningar. Regeringen anser även att en tydlig åtstramning av finanspolitiken skulle medföra ett ytterligare tryck på penningpolitiken, som redan är mycket expansiv. En sådan inriktning på den ekonomiska politiken skulle kunna öka riskerna kopplade till hushållens skuldsättning. Den offentliga skuldsättningen är förhållandevis låg och förtroendet för offentliga finanser är högt. I enlighet med vad som har anförts i avsnitt 5.1 kan därför sparandet stärkas i en takt som värnar samhällsekonomisk balans utan att hållbarheten eller förtroendet för de offentliga finanserna äventyras. Det finansiella sparandet förväntas stärkas och gå mot överskott som överstiger nivån på överskottsmålet. Sammantaget anser regeringen att den förda politiken är väl avvägd och ändamålsenlig. Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att vidta åtgärder för att klara utgiftstaket om det är hotat, men borde enligt rådet ha avstått från att använda bokföringsmässiga åtgärder för att öka sannolikheten för att klara utgiftstaket . Rådet anser att det visserligen hade inneburit en större risk att behöva föreslå en höjd nivå på utgiftstaket , men att det skulle ha upprätthållit en högre trovärdighet för utgiftstaket. Regeringen instämmer inte i rådets bedömning. Det oväntat stora antalet asylsökande innebar att utgifterna väntades öka kraftigt . För att hantera osäkerheten i utgiftsutvecklingen och säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket vidtog regeringen åtgärder för att minska de planerade utgifterna på en rad områden. Det rörde sig både om tidigareläggningar av betalningar inom vissa områden och om minskade utgifter genom sänkt ambitionsnivå eller senareläggning av verksamheter. Regeringens möjligheter att tidigarelägga betalningar begränsas både av budgetlagens bestämmelser om redovisning mot anslag och av de regelverk som oftast styr transfereringar av olika slag. Regeringen agerade således inom den begränsade flexibilitet som budgetlagen medger, på samma sätt som tidigare regeringar gjort. Regeringen bedömer att en tidigareläggning av utgifterna under de rådande omständigheterna var ett bättre och långsiktigt stramare alternativ än att föreslå en höjning av utgiftstaket. Att höja utgiftstaket skulle allvarligt ha skadat förtroendet för detta viktiga finanspolitiska styrmedel. Genom att tidigarelägga utgifterna tog regeringen ansvar för både utgiftstaket och de offentliga finanserna. Rådet instämmer i regeringens bedömning att den stora ökningen av antalet asylsökande motiverar utbildningssatsningar, utökade arbets- marknadspolitiska åtgärder och fler subventio- nerade anställningar. Rådet anser även att det är nödvändigt att stimulera framväxten av fler jobb med låga kvalifikationskrav i både privat och offentlig sektor. Rådet menar att nya P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 anställningsformer med lägre lön kan vara ett verktyg för att stimulera en sådan utveckling. Rådet förespråkar emellertid inte generellt lägre löner som en metod för att öka sysselsättningen och anser inte heller att staten ska gripa in i lönebildningen genom lagstiftning, eftersom detta är en fråga för arbetsmarknadens parter. Rådet anser dock att en expertkommission skyndsamt bör tillsättas med uppgift att stödja parternas arbete med att förbättra integrationen på arbetsmarknaden och ta fram förslag till åtgärder som underlättar nyanländas etablering på arbetsmarknaden. Regeringen anser att det är viktigt att stimulera framväxten av jobb i privat och offentlig sektor med goda villkor för personer med kort utbildning. Regeringen har därför genomfört och föreslår även i denna proposition insatser för att öka arbetsgivarnas benägenhet att anställa personer som står långt från arbetsmarknaden. Exempelvis förväntas förslaget i denna proposition om en mer träffsäker utformning av nystartsjobben bidra till en snabbare arbetsmarknadsetablering. Även införandet av sänkta arbetsgivaravgifter för enmansföretag som anställer en person möjliggör för fler av dessa företag att ta steget att anställa. För personer med kort utbildning kan även regeringens satsning på moderna beredskapsjobb i staten vara en viktig väg in på svensk arbetsmarknad. Genom jobb med lägre kvalifikationskrav och goda villkor kan etableringen förbättras för nyanlända som står långt ifrån arbetsmarknaden. Regeringen anser att lönebildningen är en fråga för arbetsmarknadens parter. Regeringen anser att etableringen på arbetsmarknaden måste bli mer effektiv för nyanlända. Därför har regeringen genomfört och avser även i kommande propositioner att föreslå åtgärder för bättre och snabbare etablering (se avsnitt 1.4). Resultat från forskning och utvärderingar utgör en viktig utgångspunkt i arbetet med dessa reformer. Regeringen bjuder därför löpande in forskare och andra experter för att diskutera åtgärder för att förbättra etableringen på arbetsmarknaden. Regeringen anser därför att det inte finns behov av att tillsätta en expertkommission av det slag som rådet efterfrågar. P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Rådet upprepar sin rekommendation till regeringen om att införa ett ramverk för infrastrukturbeslut. Syftet med ett sådant ramverk skulle enligt rådet vara att tydliggöra de samhällsekonomiska avvägningarna utan att inskränka den politiska beslutsmakten. Ett ramverk av detta slag bör enligt rådet innehålla krav på att alla beslut om infra- strukturinvesteringar ska föregås av en samhällsekonomisk kalkyl. Sådana kalkyler bör göras för fler investeringsprojekt än vad som beräknas rymmas inom investeringsbudgeten. Efter beslut och genomförande ska en uppföljning genomföras. Ett regelverk bör enligt rådet skapas som beskriver hur besluts- underlagen ska utformas och uppföljningar genomföras. Rådet hänvisar vidare till en rapport från och konstaterar att de planerade investeringarna i höghastighetsjärnväg mellan och /bedöms som samhällsekonomiskt mycket olönsamma. Detta gäller, enligt rådet, oberoende av hur investeringarna finansieras. Rådet anser därför att investeringarna inte bör genomföras. utgör samhällsekonomiska analyser en viktig del av underlaget inför beslut om större infrastrukturinvesteringar. Regeringen avser att lämna en proposition med förslag till ekonomiska ramar för en nationell plan för investeringar av detta slag 2018–2029. Arbetet med en sådan proposition utgår från myndighetsunderlag i vilka samhällsekonomiska bedömningar ingår. Vid genomförandet av den nationella planen kommer regeringen, utifrån underlag från , att besluta om vilka projekt som ska påbörjas . En utgångspunkt, både för beslutet om den nationella planen och för de årliga besluten, är samhällsekonomisk lönsamhet. Det är dock viktigt att poängtera att även andra faktorer än samhällsekonomisk lönsamhet måste vägas in när beslut fattas om olika infrastrukturprojekt, exempelvis regionalpolitiska aspekter. Regeringen anser att nya stambanor skulle stärka järnvägens konkurrenskraft och förbättra förutsättningarna för arbetspendling. På regeringens uppdrag undersöker möjligheterna att sänka byggkostnaderna för höghastighetsbanorna. ses nytto- beräkningarna över. på regeringens uppdrag bl.a. med att redovisa uppdaterade uppgifter om kostnader och nytta för en uppgradering av befintliga stambanor mellan och /. Rådet bedömer att regeringen inte kommer att nå sitt mål om lägst arbetslöshet inom EU till 2020. Rådet menar att det vore bättre om regeringen omformulerade sitt arbetslöshetsmål till separata mål för olika grupper. Exempel på sådana är mål för att förbättra arbetsmarknads- integrationen av nyanlända, mål för snabbare inträde på arbetsmarknaden för unga och mål för en successivt höjd pensionsålder. Regeringen delar inte rådets bedömning att det vore bättre med separata arbetslöshetsmål för olika grupper. Målet om att ska ha lägst arbetslöshet i EU vägleder den ekonomiska politiken. Regeringen instämmer dock i rådets bedömning att det är viktigt att inte ha ett ensidigt fokus på den aggregerade arbetslösheten. Vissa personer är mer utsatta än andra på arbetsmarknaden. För att politiken ska bli ändamålsenlig och bidra till lägre arbetslöshet och ökad sysselsättning anser regeringen att det är nödvändigt att följa arbetsmarknads- utvecklingen och identifiera de väsentliga problemen på arbetsmarknaden. Detta inbegriper att analysera olika gruppers förutsättningar på arbetsmarknaden, exempelvis för unga, utomeuropeiskt födda, nyanlända och vuxna utan fullföljd gymnasieutbildning. Regeringen presenterar sin bedömning av utmaningarna för politiken på detta område i den ekonomiska vårpropositionen. Ekonomisk jämställdhet mellan kvinnor och män Rådet har gjort en genomgång av regeringens bilagor om ekonomisk jämställdhet och bedömer att bilagorna ger en bra beskrivning av fördelningen av ekonomiska resurser mellan kvinnor och män. Rådet menar emellertid att regeringen bör precisera tidssatta mål för den ekonomiska jämställdheten och regelbundet utvärdera den förda politiken mot dessa mål. Regeringens mål är att kvinnors sysselsättningsgrad ska vara lika hög som mäns och att löneskillnaderna mellan kvinnor och män Antalet myndigheter med uppdrag att ta fram en plan för jämställdhetsintegrering har utökats . Därutöver avser regeringen att inrätta en jämställdhetsmyndighet 2018. Myndigheten ska bidra till ett effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken. Jäm- ställdhetsperspektivet ska även beaktas vid utformningen av budgetpolitiken. I arbetet med budgetpropositionen har regeringen därför ställt högre krav än tidigare på att effekter för jämställdheten synliggörs. På så sätt kan konsekvenser för jämställdheten beaktas redan vid beslut om inriktning på politiken och fördelning av resurser. Beteendeeffekter av regeringens politik Rådet anser att regeringen i sin beräkning av föreslagna skattehöjningars effekt på statens inkomster bortser från att försvagade drivkrafter påverkar arbetsutbudet negativt. Därmed menar rådet att skatteinkomsterna kommer att öka betydligt mindre än vad regeringen antar. Rådet anser att regeringens reformer till följd av detta delvis är finansierade med inkomster som sannolikt inte kommer att realiseras. När förändringar av skatte- och avgiftsregler föreslås redovisas de offentligfinansiella effekterna. Redovisningen av dessa effekter ska vara så enkel och tydlig som möjligt. I enlighet med de beräkningskonventioner som finns på området är beräkningarna som redovisas i allmänhet statiska, dvs. hänsyn tas inte till eventuella beteendeförändringar, som t.ex. förändrat arbetsutbud. Anledningen till detta är att det råder stor osäkerhet om vilka effekter ändringar av detta slag har på beteenden och att sådana eventuella effekter i regel inte i betydande grad slår igenom på kort eller medellång sikt. Principen att endast statiska effekter av skattehöjningar och skattesänkningar redovisas har tillämpats åtminstone . I prognosen över den makroekonomiska utvecklingen gör regeringen en samlad bedömning av hur reformer påverkar den makroekonomiska utvecklingen, både i form av kortsiktiga effekter och i form av effekter på den långsiktiga produktions-, sysselsättnings- och arbetslöshetsnivån. I denna bedömning beaktas även eventuella effekter av skatteförändringar på arbetsutbud och sysselsättning. Prognosen för den makroekonomiska utvecklingen används P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 sedan som utgångspunkt för prognosen för de offentliga finanserna. Det innebär att eventuella förändringar av arbetsutbudet till följd av skatteförändringar även påverkar prognosen för de offentliga inkomsterna och utgifterna. Regeringen delar därmed inte rådets uppfattning att regeringens reformer delvis skulle vara finansierade med inkomster som sannolikt inte kommer att realiseras. Rådet bedömer att den stora globala utmaningen för att stoppa klimatförändringarna är att minska utsläppen från kolkraft på ett kostnadseffektivt sätt. Svensk klimatpolitik bör därför enligt rådet inriktas på åtgärder som direkt eller indirekt bidrar till en utfasning av kolanvändningen i världen. Rådet anser att detta är betydligt viktigare än att minska oljeanvändningen. Rådet menar vidare att en snabb minskning av oljeanvändningen i , kombinerad med sektorsvisa reduktionsmål inom landets gränser, riskerar att bli dyr för , utan att leda till minskade globala växthusgasutsläpp eller visa vägen för hur världen kan minska sitt beroende av fossila bränslen. Regeringen delar inte rådets syn på klimatpolitiken. Regeringen anser att ska vara en global föregångare i klimatomställningen och ett av de första fossilfria välfärdsländerna. Nyckeln till att minska de globala klimat- utsläppen är att rikare länder går före och sprider lösningar, som utvecklingsländerna ges stöd i sin klimatomställning och klimat- anpassning. Regeringen har vidtagit flera åtgärder för att minska utsläppen och för att påskynda omställningen till ett hållbart samhälle. Målet är förnybar elproduktion 2040. deltar i en rad internationella samarbeten på klimat- och energiområdet, där strävan är att minska klimatpåverkan och främja energieffektivisering och investeringar i förnybar energi. bidrar vidare med mer medel per medborgare än något annat land till FN:s gröna klimatfond för att finansiera kostnadseffektiva utsläpps- minskningar och anpassningsprojekt i de utvecklingsländer som drabbas hårdast av klimatförändringarna. Regeringen anser att utsläppen måste minska från en rad olika utsläppskällor, inte bara P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 kolkraft, för att hålla den globala temperatur- ökningen så långt ned som möjligt . 12.3Riksrevisionens granskning av årsredovisningen för staten 2015 har för årsredovisningen för staten 2015 (skr. 2015/16:101) lämnat en revisionsberättelse utan reservation eller av- vikande mening (Fi2016/02813/BATOT). Enligt myndigheten har regeringen i alla väsentliga avseenden upprättat de finansiella delarna av årsredovisningen i enlighet med 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen och även i övrigt lämnat information som är förenlig med årsredovisningens finansiella delar. Riks- revisionens uttalande omfattar, , inte avsnittet om den offentliga sektorns finansiella sparande. Skälet till detta är att informationen i avsnittet, enligt myndigheten, är behäftad med olika grader av osäkerhet och inte möjlig att verifiera med tillräckliga och ändamålsenliga revisionsbevis. har även genomfört en effektivitetsgranskning av årsredovisningen för staten 2015. Myndighetens granskningsrapport av Årsredovisningen för staten 2015 har av överlämnats till regeringen (Fi2016/02325/BATOT). Regeringens skrivelse med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till . 12.4Utvecklingen av den ekonomiska styrningen I detta avsnitt redovisas i korthet det arbete som regeringen drivit i syfte att utveckla den ekonomiska styrningen i staten, dvs. resultat- styrning och finansiell styrning samt intern styrning och kontroll. Den ekonomiska styrningen syftar till att understödja såväl en effektiv fördelning av medel inom den statliga budgetprocessen som uppfyllandet av de budgetpolitiska målen. Utvecklingen av den ekonomiska styrningen bedrivs med utgångspunkt i regeringens behov av att styra olika verksamheter för att genomföra politiken och nå de beslutade målen för dessa samt regeringens och behov av att följa upp genomförandet och måluppfyllelsen. Vid utvecklingen av styrningen ska myndigheternas kärnverksamheter värnas och olikheter i förutsättningar och verksamheter beaktas. Regeringens resultatstyrning ska bidra till förverkligandet av de politiska målen och ge underlag för att bedöma hur utvecklingen ser ut på olika områden i förhållande till dessa mål. () har 2015 och 2016 regeringens uppdrag att sprida goda exempel på effektivisering i statsförvaltningen avseende resultat, arbetssätt och metoder samt styrning och uppföljning.