prop · H303104 · 2016-04-25 00:00:00 — föreslog ett tillägg i riktlinjerna utifrån den första delen av uppdraget. Regeringen beslutade enligt förslaget vilket innebar att regeringen i riktlinjerna fastställer principerna för den aktiva i stället för . framgår det av riktlinjerna att positioner bara får tas på marknader som potentiellt är lånevaluta inom ramen för statsskuldsförvaltningen samt att risken på dessa marknader ska kunna hanteras genom likvida och i övrigt väl utformade derivatinstrument. ska även i fortsättningen fastställa vilka marknader som vid var tid uppfyller kraven inom de av regeringen beslutade principerna. Denna beslutsordning anses lämplig eftersom förutsättningarna kan variera över tiden. förslag till VaR-mandat skilde sig åt från regeringens beslut och 2014. föreslog att VaR-mandatet skulle vara , medan regeringen beslutade . föreslog att VaR-mandatet skulle vara , medan regeringen beslutade . Mandatet i kronans valutakurs Mandatet i kronans valutakurs gör det möjligt att ta till vara svängningar i kronans värde gentemot andra valutor för att därigenom sänka kostnaden för statsskulden. Mandatet härstammar från det avvikelseintervall runt amorteringsriktvärdet på valutaskulden som tillämpades , då det långsiktiga andelsmålet på för valutaskulden uppnåddes. Mandatet för positioner i kronans valutakurs fastställs i miljarder kronor. beslutade regeringen, efter förslag från , att utöka mandatet i den svenska kronans valutakurs . Det höjda mandatet undantogs från VaR-begränsningen som gällde andra positioner. Bakgrunden till det höjda kronmandatet var den extremt låga kronkursen som följde av finanskrisen. Regeringen och bedömde att kronan skulle stärkas när den finansiella oron ebbat ut. inleddes en gradvis avveckling och var positionen helt avvecklad. Positionens resultat blev ett överskott på . I riktlinjerna 2012 återfördes mandatet i kronans valutakurs till nivån före finanskrisen, dvs. I riktlinjerna sänktes mandatet till . förslag till mandat i kronans valutakurs skiljde sig åt från regeringens beslut . föreslog att mandatet skulle vara , medan regeringen beslutade . föreslog att mandatet skulle vara , medan regeringen beslutade . tillämpning av riktlinjer för positionstagande Målet för positionsverksamheten är att sänka kostnaderna för statsskulden. Positionsverksamheten bedöms även bidra till positiva effekter i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos . har möjlighet att ta positioner i utländsk valuta och i den svenska kronans växelkurs inom de mandat för riskexponering som regeringen fastställer i de årliga riktlinjebesluten (tabell 4.3). Positioner får endast tas på marknader som medger att marknadsrisken kan hanteras 2015/16:104 genom likvida och väl utvecklade derivatinstrument och som potentiellt är en lånevaluta inom ramen för skuldförvaltningen. Positioner får inte tas på den svenska räntemarknaden. Verksamheten bedrivs både internt av och med hjälp av externa förvaltare. Diversifieringen hjälper till att begränsa riskerna inom positionstagningen. För åren 2011‒2014 beslutade att den löpande förvaltningen skulle disponera av VaR-mandatet och . Den del som inte delegerats till den löpande förvaltningen har funnits tillgänglig för taktiska positioner. VaR- mandatet har inte överskridits . Mandatet för riskexponering i den svenska kronans växelkurs uttrycks i miljarder kronor. Mandatet i kronans valutakurs har inte överskridits . I tabell 4.4 redovisas resultatet från positionsverksamheten. Som framgår av tabellen gav den interna löpande positionsverksamheten ett underskott på 2014 och ett underskott på 2015. över hela utvärderingsperioden uppgick underskottet för den interna löpande positionsverksamheten till , vilket motsvarar ett underskott på i genomsnitt . har den interna löpande positionsverksamheten dock genererat ett överskott på . initierade en särskild position vars värde kommer att vara noll då positionen förfaller. Positionen kan ses som en sorts försäkring och innebär att räntan på skulden i schweizerfranc låstes till -0,. Positionen fungerar så att dess marknadsvärde är lika stort som (nuvärdet av) framtida kostnadsförändringar i den underliggande skulden14. Resultat från styrelsepositioner har endast uppkommit då ett överskott på redovisades. Resultatet härrör den position som tog när den svenska kronkursen bedömdes vara kortsiktigt undervärderad till följd finanskrisen. Positionen som uppgick till resulterade i ett 14 När den schweiziska sänkte golvet för schweizerfrancen och sänkte sin inlåningsränta till -0,medförde detta marknadsvärdet på positionen föll till -. Räntesänkningen medför också att kostnader för den underliggande skulden i schweizerfranc kommer att bli lägre under positionens löptid. Den lägre räntekostnaden hade dock uppkommit även om positionen inte tagits. överskott på , varav realiserades Skr. 2015/16:104 . Regeringen har i tidigare utvärderingsskrivelser utvärderat den taktiska positionen (skr. 2011/12:104 och skr. 2013/14:196). Totalt har positionsverksamheten sedan starten bidragit till att minska kostaderna för statsskulden med . Resultatet härstammar främst från strategiska positioner som tagits när valutakurser kraftigt avvikit från sitt jämviktsvärde. Den externa löpande positionsverksamheten visade överskott för både 2014 och 2015, med 90 respektive . över hela utvärderingsperioden uppgick överskottet för den externa löpande positionsverksamheten till , vilket motsvarar ett genomsnittligt överskott på . Det sammantagna resultatet för positionsverksamheten visade underskott på över utvärderingsperioden, vilket motsvarar ett underskott på i genomsnitt. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen konstaterar att i positionsverksamheten inte tagit större risk än vad som rymts inom de tilldelade mandaten. konstateras att positionsverksamheten har visat ett underskott på sammanlagt . Det innebär att det kvantitativa målet om att verksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden inte har uppnåtts. I vilken utsträckning positionsverksamheten bidrar till positiva effekter i termer av ökat marknadsfokus och breddad kompetens i finansiella frågor hos (som i sin tur kan bidra till att sänka kostnaden för statsskulden) är svårt att kvantifiera. Mot bakgrund av det svaga resultatet avser regeringen att ge i uppdrag att analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet. Regeringen konstaterar att positionsverksamheten sedan starten har bidragit till att sänka kostnaden för statsskulden med . Regeringens riktlinjer: ska genom privatmarknadsupplåningen bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Regeringens bedömning: Privatmatmarknadsupplåningen har bidragit till att minska kostnaden för statsskulden med i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Av kostnadsbesparingen stod Premieobligationer för och Riksgäldsspar för -. För de båda sparformerna sammantaget har därmed uppnått det kvantitativa målet för privatmarknadsupplåningen . Den premieobligationsupplåning som togs upp ökade dock kostnaden för statsskulden med . 2015/16:104 beslut om att avsluta Riksgäldsspar med rörlig ränta /2016 var välmotiverat. Regeringen avser att ge i uppdrag att analysera om upplåning i premieobligationer bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet. Regeringens riktlinjer om upplåning på privatmarknaden I riktlinjerna preciserades målet för upplåning på privatmarknaden. har riktlinjen haft följande lydelse: ska genom privatmarknadsupplåningen bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. Bakgrunden till förändringen var att regeringen gav i uppdrag att arbeta vidare med förbättringar av jämförelsen mellan upplåning på privatmarknad och statspappersmarknad. lämnade förslag till målformuleringen års riktlinjebeslut. I förslag utvecklades resonemang och metoder för utvärdering av privatmarknadsupplåningen. Metoden innebär att räntan på privatmarknadsinstrument ska jämföras med räntan på motsvarande instrument som ger ut på statspappersmarknaden. Resultatet ska beräknas som räntemarginalen (omräknad i kronor) för de båda sparprodukterna och Premieobligationer. Liksom tidigare ska kostnader som tillkommer för att distribuera och hantera privatmarknadsinstrumenten belasta resultatet. förslag till riktlinjer har överensstämt med regeringens beslut. tillämpning av riktlinjer för upplåning på privatmarknaden uppgick privatmarknadsupplåningen (Premieobligationer och Riksgäldsspar) till totalt 18,7 miljarder, vilket motsvarade av den totala statsskulden (figur 4.6). Av figuren framgår att privatmarknadsupplåningen minskat betydligt . Ett av skälen till detta är att beslutade att Riksgäldsspar med rörlig ränta skulle vara avvecklat /2016. Beslutet fattades mot bakgrund av att konkurrensen på sparmarknaden ökat, vilket bedömdes göra det omöjligt att behålla tillräcklig lönsamhet för att motivera sparformen. Den ökade konkurrensen på sparmarknaden torde även vara en viktig förklaring till att volymen halverats . I förhållande till den totala räntesparmarknaden i (bankinlåning, räntefonder och privatobligationer) utgjorde privatmarknadsupplåning vid utgången av 2015. Det är en minskning . Tabell 4.5 Kostnadsbesparing för privatmarknadsupplåning -40,0 -8,1 -6,6 Minskade volymer och lägre ränta på den institutionella marknaden har gjort att privatmarknadsupplåningen bidragit till allt mindre kostnadsbesparing (tabell 4.5). ökade privatmarknadsupplåningen kostnaden för statsskulden med , vilket kan jämföras med en besparing på 2014. Det försämrade resultatet berodde på att privatmarknadsupplåningen gjordes till positiva räntor trots att motsvarande räntor på den institutionella marknaden var negativa. 2015/16:104 perioden uppgick den samlade kostnadsbesparingen för privatmarknadsupplåningen till . Premieobligationer stod för av besparingen, medan Riksgäldsspar stod för en kostnadsökning med . bidrog premieobligationer till i minskade kostnader, vilket kan jämföras med Det sämre resultatet 2015 beror på att de obligationer som gavs ut såldes till en högre ränta än statsobligationer med De premieobligationer som gavs ut emitterades således med förlust. Förklaringen till att resultatet ändå blev positivt är att det emitterats premieobligationer med positivt resultat som ännu inte löpt till förfall. Beslutet att ge ut premieobligationer trots förlusten togs för att värna låneformen och främja försäljningen . En inställd emission när ett gammalt lån förfaller riskerar att minska kundstocken och därmed den För att hålla nere kostnaderna ingen marknadsföringskampanj i samband med de två emissioner som genomfördes . Vid den första emissionen såldes premieobligation 15:1 med en löptid . Utlottningen sattes till , vilket innebar att den högsta vinsten sänktes från till samt att garantivinsten Trots den låga räntan för lånet genererade emissionen en förlust på , eftersom räntan på motsvarande institutionella upplåning var negativ. Det var första gången som en premieobligation såldes till en högre ränta än den institutionella Den andra emissionen premieobligationer 15:2 såldes i november med samma villkor som premieobligation 15:1. motsvarande marknadsränta fortfarande var negativ resulterade även denna emission i förlust. ESV har i sin uppföljning lyft fram privat- marknadsupplåning som ett område som påverkats av det låga ränteläget. Det faktum att haft negativ ränta på tvååriga statsobligationer, vilket utgör basen för premieobligationer med löptid, gör att premieobligationsupplåningen gjordes med ett negativt resultat (dvs. upplåning som gjordes ). Utsikterna för att premieobligationsupplåningen ska sänka kostnaderna är inte heller goda utifrån prognos för statsobligationen stiga till 0,4‒0,för att premie- obligationsupplåningen ska bidra till en besparing (utifrån villkoren i Den tvååriga statsobligationen har i genomsnitt under legat 29 punkter över reporänta. penningpolitiken är inne i en återhämtningsfas är skillnaden vanligtvis Om höjer reporäntan i enlighet med sin prognos och når en nollränta , kan premieobligationer åter komma att medföra en kostnadsbesparing under . dess torde resultatet förbli negativt. låna billigare i premieobligationer än konstaterar ESV att premieobligationer spelar en ringa roll i statsskuldsförvaltningen, då volymen är begränsad till samt att volymen stadigt minskat. Upplåningsformen är heller inte flexibel i den mening att den går att öka markant, om lånebehovet skulle stiga. ESV anser därmed att den enda anledningen till att upplåningskanalen ska upprätthållas är om den sänker kostnaden för statsskuldsförvaltningen samt att bör överväga att lägga ner sparformen om det finns tvivel på den punkten. medförde Riksgäldsspar en kostnadsökning för privatmarknadsupplåningen med , vilket kan jämföras med en kostnadsbesparing på föregående år. Det negativa resultatet förklaras av att räntan på Riksgäldsspar med rörlig ränta var som reporänta var negativ. Mot bakgrund av beslut om att Riksgäldsspar skulle vara avvecklat /2016 betalades tillbaka till kontohavarna . återstod som inte kunde betalas tillbaka, bl.a. eftersom det saknades uppgifter om konton att betala tillbaka till. kommer arbetet med att betala ut de kvarvarande insättningarna på Riksgäldsspar att fortsätta. stängdes Riksgäldsspar med fast ränta för nyteckning. Vid slut fanns 7 500 konton av detta slag med ett samlat värde av . Konton med fast ränta kommer att finnas kvar till sina ursprungliga förfallodagar, vilket som längst är till slutet av 2020. Skälen för regeringens bedömning: Regeringens mål för privatmarknadsupplåningen är att den ska bidra till att minska kostnaden för statsskulden i förhållande till motsvarande upplåning på institutionsmarknaden. bidrog privatmarknadsupplåningen till att kostnaden för statsskulden blev lägre än om motsvarande upplåning finansierats på institutionsmarknaden. Av resultatet bidrog premieobligations-upplåningen till och Riksgäldsspar med -. Mot bakgrund av resultatet för Riksgäldsspar konstaterar regeringen att beslut om att avveckla Riksgäldsspar med rörlig ränta /2016 var välmotiverat. Regeringen konstaterar att premieobligationsupplåningen gjorts med förlust samt att volymen utestående premieobligationer minskat . Baserat på reporänteprognos bedömer ESV att upplåningsformen som tidigast kommer att kunna generera kostnadsbesparingar 2018. Mot bakgrund av ESV:s beräkningar och minskade premieobligationsvolymer avser regeringen att ge i uppdrag att analysera om premieobligationsupplåningen bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet. 2015/16:104 4.6 Lån för att tillgodose behovet av statslån Regeringens riktlinjer: har möjlighet att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån enligt 5 kap. 1 § budgetlagen om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. Regeringens bedömning: Det har inte funnits skäl att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån under utvärderingsperioden 2011‒2015. har inte heller gjort någon sådan extra upplåning. har rätt att låna för att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. Denna regel har sin bakgrund den kraftigt ökade efterfrågan på statspapper som följde efter konkurs . För att möta den stora efterfrågan på statspapper som uppstod (och därigenom minska den finansiella oron) beslutade att genomföra extra auktioner i statsskuldväxlar. satte en övre gräns på för hur mycket de utestående extra växlarna fick uppgå till. De extra emissionerna beslutades i samråd med . beslutade i efterhand om en lagändring (nuvarande 5 kap. 1 § första stycket 4 budgetlagen [2011:203]) avseende upplåning för att tillgodose behovet av statslån med olika löptid. I riktlinjebeslutet beslutades att den utestående volymen för ändamålet maximalt får uppgå till ett värde av . I riktlinjebesluten , 2011 och 2013 har tillägg och förtydliganden gjorts. Ändringarna resulterade i följande riktlinjer vilka gällt : Möjligheten att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån enligt 5 kap. 1 § budgetlagen får utnyttjas bara om det är påkallat på grund av hot mot den finansiella marknadens funktion. får ha utestående lån till ett maximalt nominellt värde av för detta ändamål. Placering av medel som tagits upp genom lån för att tillgodose behovet av statslån bör vägledas av de principer som anges i lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut. förslag till riktlinjer har överensstämt med regeringens beslut. tillämpning av riktlinjer avseende lån för att tillgodose behovet av statslån Under utvärderingsperioden 2011‒2015 har inte tagit upp lån för att tillgodose behovet av statslån. ändamål har endast tagits upp en gång, vilket var under finanskrisens mest turbulenta skede . Den extra upplåning som då togs upp utvärderades i skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2005‒2009 (skr. 2009/10:104). framgick att regeringen bedömde att snabba och tydliga agerande bidrog till att minska effekten av den finansiella oron. Åtgärdena bekräftades som rimliga och riktiga genom Skr. 2015/16:104 lagändring och regeringens ändrade riktlinjer. Skälen för regeringens bedömning: Under utvärderingsperioden 2011‒2015 har det inte uppstått hot mot den finansiella stabiliteten som motiverat extra emissioner av statslån. Efterfrågan på statslån har täckts av det ordinarie utbudet. Det har därför inte funnits behov av att ta upp lån för att tillgodose behovet av statslån. 5Utvärdering av upplåning och skuldförvaltning Sammanfattning: Regeringen bedömer att strategiska och operativa beslut har fattats i enlighet med regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet. I detta avsnitt utvärderas strategiska och operativa beslut avseende upplåning och skuldförvaltning. Inom ramen för regeringens riktlinjer och det statsskuldspolitiska målet har i uppgift att fatta strategiska beslut.15 De operativa besluten fattas inom myndigheten. Regeringens riktlinjer begränsar statsskuldens exponering mot olika risker. Däremot styr inte riktlinjerna hur själva finansieringen ska göras, dvs. i vilket skuldslag och med vilken löptid upplåningen ska göras. För att kunna låna på ett flexibelt och effektivt sätt som riskerna hålls inom riktlinjernas ramar använder derivatinstrument. Regeringens bedömning: förvaltningsstrategier har haft en positiv inverkan för den svenska statspappersmarknaden. En väl fungerande statspappersmarknad minskar både statens upplåningskostnader och risk. huvudsakliga bidrag till att minimera kostnaden för statsskulden är att verka för att marknaden för svenska statspapper är attraktiv för så många investerare som möjligt. Om många investerare vill låna ut pengar till svenska staten blir kostnaden för statsskulden lägre. Dessutom främjas likviditeten i marknaden, vilket i sin tur stimulerar efterfrågan på statspapper. Ytterligare en aspekt är att 15 De interna riktlinjerna fastställs i finans- och riskpolicy. 2015/16:104 finansieringsrisken blir lägre om många långivare är beredda att låna ut pengar till svenska staten. På marginalen kan även påverka kostnaden för statsskulden genom att utnyttja tillfällen då prissättningen på marknaden är fördelaktig. arbetar på flera sätt för att göra statspappersmarknaden så attraktiv som möjligt för investerare (avsnitt 4.3). För att konkretisera detta arbete har brutit ned det övergripande målet i flera mellanliggande mål. Dessa understödjer det övergripande målet men är lättare att påverka och mäta. De viktigaste mellanliggande målen är att statspappersmarknaden är likvid och har en väl fungerande infrastruktur, svenska statspapper attraherar en bred krets av investerare, har en transparent och öppen kommunikation, är tydlig och förutsägbar, har goda motparts- och investerarkontakter, samt genom att ta derivatpositioner i utländsk valuta uppnår lägre kostnad eller risk i statsskulden. För att uppnå de mellanliggande målen använder flera förvaltningsstrategier. Förvaltningsstrategier kan delas upp i två kategorier: likviditet och infrastruktur samt transparens, förutsägbarhet och tydlig kommunikation. För att mäta hur återförsäljare och investerare ser på strategier och förmåga att genomföra dessa gör TNS Prospera en årlig enkätundersökning (se även avsnitt 4.3). I tabell 5.1 redovisades de fem viktigaste kraven från marknadsaktörerna på en femgradig skala.16 Marknadsvård genom repor i statspapper Kommunikation om lånebehov och finansiering Ett tydligt och konsekvent agerande Information om volymer och andra villkor om statsobligationer Marknadsvård genom byten av realobligationer När samma aktörer betygsatte förmåga att genomföra strategierna blev rangordningen densamma, se tabell 5.2. Undersökningen pekar därmed på att fokuserar på rätt saker. Prosperas sammanfattning av resultatet lyder: ”Värderingen bland återförsäljare kan karakteriseras som mycket hög. Bland svenska och internationella investerare är värderingen lägre, men kan fortsatt 16 Undersökningen genomfördes mellan och . Total tillfrågades sju återförsäljare och 54 investerare. Svarsfrekvensen uppgick till 89 beskrivas som bra”. att förtroendet för Skr. är fortsatt stort och liksom tidigare rankas Riksgälds- kontoret högt för sin transparens jämfört med andra skuldkontor. Marknadsvård genom repor i statspapper Kommunikation om lånebehov och finansiering Ett tydligt och konsekvent agerande Information om volymer och andra villkor om statsobligationer Marknadsvård genom byten av realobligationer Statspapper efterfrågas vanligtvis på grund av sin låga kreditrisk och goda likviditet. Den låga kreditrisken följer av att det är värdepapper utgivna av staten. har dessutom starka statsfinanser, en egen valuta och egen centralbank. Attraktionskraften beror också i hög grad på den likviditet som statspappersmarknaden kan erbjuda. Här avses möjligheten att kunna sälja eller köpa stora volymer statspapper utan att priset påverkas nämnvärt. För att attrahera en så bred krets av investerare som möjligt arbetar aktivt för att främja statspappersmarknadens likviditet och infrastruktur. Det görs framför allt genom att bedriva aktiv marknads- och skuldvård med repo- och bytesåtaganden, koncentrera upplåningen till ett begränsat antal benchmarklån, samt upprätthålla flera effektiva försäljningskanaler, bland annat med hjälp av ett system av återförsäljare. Marknads- och skuldvård: För att minska risken för att återförsäljare av statspapper inte får tag på obligationer eller statsskuldväxlar som är särskilt eftertraktade erbjuder marknadsvårdande repor i statspapper. Vetskapen om att reporna finns gör det lättare för återförsäljarna att ställa priser, vilket i sin tur gynnar likviditeten på marknaden. När återförsäljarna rangordnar aktiviteter anses repor i statspapper vara viktiga (4,8). får också ett högt betyg för verksamheten (4,3). erbjuder även byten av mindre likvida statspapper mot mer likvida utgåvor. Introduktion av nya obligationer görs normalt med hjälp av byten för att de nya lånen snabbt ska få god likviditet. erbjöd större bytesvolymer i realobligationer än tidigare, bl.a. i samband med introduktionen av två nya lån, men framför allt när likviditeten försämrades efter rykten om att skulle köpa realobligationer i penningpolitiskt syfte. I enkätundersökningen gavs marknadsvårdande byten i realobligationer betyget 4,0 , jämfört med 3,5 året innan. Det är att betrakta som en stor förbättring. Få benchmarklån: Upplåningen i stats- och realobligationer koncentreras vanligtvis till ett fåtal benchmarklån för att se till att den utestående volymen i dessa obligationer blir tillräckligt stor för att säkerställa god likviditet. Detta accentueras när statsskulden krymper. När emissionsvolymerna är stora blir behovet av att koncentrera instrument och när lånebehovet är litet prioriteras emissioner i dessa