prop · H4035 · 2016-09-20 00:00:00 — förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos en annan Hemkommunens beslut i fråga om ett åtagande enligt 20 kap. 21§ tredje stycket får överklagas till ÖKN av den sökande (28 kap. 12 § första stycket 12 och andra stycket). Bestämmelserna om åtagande och överklagande innehåller dock inte någon hänvisning till hem- kommunens skyldighet enligt 20 kap. 19 § andra stycket att ersätta den mottagande kommunens kostnader för sådan komvux på gymnasial nivå som den sökande har rätt till. Det blir därmed, som ÖKN påpekar, oklart om hemkommunens beslut i fråga om interkommunal ersättning i sådana fall kan överklagas till nämnden. I lagrådsremissen förtydligades därför i 20 kap. 21 § tredje stycket skollagen att hemkommunen – utöver skyldig- heten att alltid lämna ett åtagande att svara för kostnaderna om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos en annan huvudman – alltid ska lämna ett åtagande att svara för kostnaderna om hemkommunen är skyldig att ersätta den andra huvudmannens kostnader på grund av att den sökande har rätt att delta i utbildningen hos den andra kommunen. innebar att även hemkommunens beslut i fråga om ett sådant åtagande skulle kunna överklagas av den sökande. Lagrådet anför att det är svårt att se vilken funktion ett åtagande att svara för kostnaderna skulle ha när det gäller kostnader som kommunen enligt lag är skyldig att svara för. ÖKN:s remissyttrande tycks enligt Lagrådet bygga på föreställningen att det skulle få rättsverkningar för en enskild sökande om hemkommunen skulle vägra att ersätta den motta- gande kommunens kostnader för en sökandes utbildning. inte utläsa något sådant i bestämmelserna. skrivs i lagen (20 kap. 19§ andra stycket) och synes enligt Lagrådet vara ett mellanhavande mellan kommunerna som inte berör den sökandes rätt Lagrådet förordar därför att den föreslagna bestämmelsen om åtagande utgår. Regeringen konstaterar att den skyldighet som hemkommunen har enligt 20 kap. 21 § tredje stycket skollagen att lämna ett åtagande att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning hos en annan huvud- man, om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildningen hos den andra huvudmannen, är en interkommunal skyldighet. Enligt 28 kap. 12 § första stycket 12 och andra stycket är det dock endast den sökande, inte den andra kommunen, som har möjlighet att överklaga hemkommunens beslut i fråga om ett Lagrådsremissens förslag formulerades med denna kon- struktion som förebild. I denna proposition föreslås, liksom i lagrådsremissen, att hemkommu- nen ska ha en viss bestämmanderätt när det gäller vilken utbildning som ska erbjudas för att den enskilde ska uppnå grundläggande behörighet till högskoleutbildning eller yrkeshögskoleutbildning, men att kommunen bl.a. ska ta hänsyn till den vuxnes behov och önskemål. Precis som i lag- rådsremissen föreslås också att den enskilde, om kommunen inte erbju- der den utbildning som den enskilde har rätt till, ska ha rätt att delta i utbildningen i en annan kommun eller ett landsting. Med hänsyn till att hemkommunen enligt de föreslagna bestämmelserna har viss bestämmanderätt, under hänsynstagande till önskemål från den enskilde, kan det i ett enskilt fall finnas olika uppfattningar om vilken utbildning den enskilde har rätt till. Regeringen har därför bedömt att det behövs en överklagandemöjlighet för den enskilde som motsvarar den överklagandemöjlighet som den enskilde har när det gäller ett beslut av hemkommunen i fråga om ett interkommunalt åtagande från kommunens sida på grund av den sökandes personliga förhållanden enligt 20 kap. 21 § tredje stycket. Regeringen anser dock att den lagtekniska lösningen i lagrådsremissen medför en dubbelreglering och anser i linje med Lagrådets synpunkter att det framstår som onödigt med en skyldighet för kommunerna att lämna ett åtagande så länge det är fråga om en redan lagreglerad skyldighet. Regeringen anser därför att den nuvarande bestämmelsen i 20 kap. 19 § andra stycket om en skyldighet för hemkommunen att svara för vissa kostnader bör ersättas av en ny bestämmelse i 20 kap. 21 § tredje stycket om att en hemkommun – utöver skyldigheten att alltid lämna ett åtagande att svara för kostnaderna om den sökande med hänsyn till sina personliga förhållanden har särskilda skäl att få delta i utbildning hos en annan huvudman – alltid ska lämna ett åtagande att svara för kostnaderna om den sökande har rätt till utbildning enligt de bestämmelser som föreslås i denna proposition. På så vis kan en dubbelregelring undvikas som det blir tydligt att även ett beslut i fråga om ett åtagande att svara för kostnaderna för sådan utbildning som den sökande har rätt till får överklagas till ÖKN av den sökande. Mottagande och antagning till utbildning Som framgått av avsnitt 5 görs det i skollagen skillnad mellan att en sökande tas emot och att en sökande antas. De som är behöriga ska mottas. Om alla som ska tas emot inte kan beredas plats ska ett urval göras innan vissa av de sökande antas. ÖKN uppfattar förslagen om rätt till behörighetsgivande utbildning som att det införs behörighetsvillkor för rätt till antagning till vissa utbildningar inom komvux på gymnasial nivå, utöver de allmänna behörighetsvillkor som följer av 20 kap. 20 § skollagen. ÖKN påpekar att såsom förslaget i promemorian är utformat får frågan om de kompletterande behörighetskraven är uppfyllda inte överklagas hos ÖKN. Beslut om att en sökande inte uppfyller behörighetsvillkor för mottagande till utbildning får normalt överklagas. Exempelvis får avslagsbeslut när det gäller mottagande till gymnasial komvux för att en sökande inte uppfyller behörighetsvillkoren överklagas till ÖKN och beslut om att en sökande inte uppfyller behörighetsvillkoren för antagning till utbildning i högskolan överklagas till . Vidare utgår ÖKN i sitt remissvar från att den kommun som anordnar utbildningen ska besluta att ta emot den sökande när det är fråga om rätt till utbildning hos en annan kommun än hemkommunen. Denna utökade rättighet att tas emot hos en annan kommun eller ett annat landsting kan enligt nämnden medföra ett ökat antal överklaganden hos nämnden med nya frågor att pröva. I skollagen anges att den huvudman som anordnar komvux på gymnasial nivå beslutar om den sökande ska tas emot till utbildningen. Hemkommunen ska ta emot en sökande om de vanliga behörighetsvillko- ren för sådan utbildning är uppfyllda. En kommun ska ta emot en behörig sökande från en annan kommun och ett landsting ska ta emot en behörig sökande, om hemkommunen har åtagit sig att svara för kostnaderna för den sökandes utbildning (20 kap. 22 §). Ett beslut av en kommun eller ett landsting i fråga om mottagande till komvux på gymnasial nivå enligt 20 kap. 22 § skollagen får överklagas till ÖKN (28 kap. 12 § första stycket 9). Den huvudman som anordnar komvux på gymnasial nivå ska enligt skollagen också besluta om en sökande ska antas till utbildningen. Eftersom en sökande som har rätt till komvux på gymnasial nivå är garanterad en plats i utbildningen ska något urval inte göras när det gäller Det innebär att det inte ska fattas något särskilt antag- ningsbeslut när det gäller en sådan sökande (20 kap. 23 §). bär beslutet om att en sökande som har rätt till komvux på gymnasial nivå ska tas emot till utbildningen att den sökande också antas till utbild- Detsamma gäller i fråga om sökande som enligt skollagen har rätt till komvux på grundläggande nivå (20 kap. 11 §). Beslut i fråga om antagning till komvux på gymnasial nivå får inte överklagas, varken till ÖKN eller enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kom- Detta framgår av överklagandeförbudet i 28 kap. 18 § Med anledning av synpunkterna från ÖKN anser regeringen att vissa förtydliganden av lagtexten bör göras. I bestämmelsen om beslut om mottagande till komvux på nivå i 20 kap. 22 § bör det anges att hemkommunen ska ta emot en sökande om de allmänna behörig- hetsvillkor som anges i 20 § är uppfyllda eller om den sökande har rätt till utbildning inom komvux på gymnasial nivå. Det bör även förtydligas att en kommun ska ta emot en sökande från en annan kommun och att ett landsting ska ta emot en sökande, om de allmänna behörighetsvillkor som anges i 20 § är uppfyllda eller om den sökande har rätt till komvux på gymnasial nivå samt att en ytterligare förutsättning är att hem- kommunen har åtagit sig att svara för kostnaderna för den sökandes ut- Det bör vidare anges i lagtexten att det av ett beslut om att en sökande ska tas emot ska framgå på vilken eller vilka grunder den sökande tas emot. En kommun som beslutar att ta emot en sökande till komvux på gymnasial nivå ska alltså i beslutet ange om den sökande tas emot på grund av att de allmänna behörighetsvillkoren i 20 § är uppfyllda eller på grund av att den sökande har rätt till utbildningen. sökande som anser sig ha rätt till komvux på gymnasial nivå men som bara tas emot till utbildningen på den grunden att de allmänna behö- righetsvillkoren i 20 § är uppfyllda kan därmed överklaga beslutet om mottagande under åberopande av att beslutet ska fattas på den grunden att han eller hon har rätt till utbildningen. Detta har betydelse i sak efter- som ett beslut om mottagande i sistnämnda fall även innefattar ett beslut Detta förhållande, dvs. att ett beslut om mottagande i det aktuella fallet även innebär ett beslut om antagning, bör också förtydligas i 20 kap. 23 § skollagen. Beslut i fråga om mottagande till komvux på gymnasial nivå får som ovan nämnts överklagas till ÖKN. bedömer dock inte att den föreslagna utökade rätten till komvux kommer Prop. 2016/17:5 att medföra ett nämnvärt ökat antal överklaganden hos nämnden. Som flera remissinstanser påpekar kan studie- och yrkesvägledningen vara viktig för att vald utbildning ska motsvara den enskildes mål med studierna. Den stora mångfalden av både yrken och utbildningar gör det svårt för eleverna att överblicka sina möjligheter. är central för att eleverna ska kunna fatta väl övervägda beslut när det gäller dessa frågor. som leder till avbrutna studier och onödig skuldsättning kan på så sätt undvikas. Eftersom eleverna inom vuxenutbildningen har mycket varierande erfarenheter och utbildningsbakgrund är en väl organiserad och tillgänglig studie- och yrkesvägledning viktig när en utökad rätt till komvux på gymnasial nivå införs. I sammanhanget kan det också vara av vikt att beakta den yrkesvägledning som erbjuds av Arbetsförmedlingen, särskilt när det gäller arbetslösa som står inför valet att välja utbildning för att förbättra sin arbetsmarknadssituation. Det kan även främja studie- och yrkesvägledningens effektivitet om det finns en väl utvecklad samverkan mellan kommuner och Arbetsförmedlingen avseende olika vägledningstjänster. Det bör också understrykas att kommunerna i vissa fall kan uppfylla sin skyldighet att erbjuda komvux genom validering. Med validering avses enligt skollagen en process som innebär en strukturerad bedömning, värdering och dokumentation samt ett erkännande av kunskaper och kompetens som en person har oberoende av hur de förvärvats (20 kap. 42 §). Att i ett inledande skede, vid planeringen av utbildningen, genomföra en kartläggning av individens kunskaper och kompetenser i syfte att se om hans eller hennes kunskaper kan valideras kan leda till att utbildningstiden förkortas. Ett validerande förhållningssätt, dvs. att undervisningen anpassas till de kunskaper eleverna redan har med sig, kan få samma effekt. I promemorian Validering med mervärde (Ds 2016:24) lämnas flera förslag som syftar till att skapa effektivare system för och öka tillgängligheteten till validering. Bland annat föreslås en ändrad definition av validering och en skyldighet för huvudmännen för komvux att erbjuda validering. Promemorian har remitterats. Regeringen anser att validering kan vara ett sätt att förkorta och effektivisera utbildningen som bör uppmärksammas i detta sammanhang. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . 2016/17:5 Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. I promemorian föreslås dessutom att de nya bestämmelserna ska tillämpas första gången på kurser och gymnasiearbeten som påbörjas efter ikraftträdandet och att äldre bestämmelser ska gälla för kurser och gymnasiearbeten som har påbörjats före ikraftträdandet. Remissinstanserna: och påpekar att ikraftträdandet kan behöva tidigareläggas. Nämnden noterar att exempelvis antagningsbeslut som avser kurser som påbörjas kan behöva fattas före . Även Skolinspektionen uppmärksammar att vissa beslut på lokal nivå om antagning som avser kurser som påbörjas sannolikt behöver fattas under föregående höst. Det kan således enligt myndigheten bli en viss förskjutning av ansökningsförfaranden m.m. utifrån den nya lagstiftningen. Skälen för regeringens förslag: För att de förslag som lämnas i denna proposition ska kunna genomföras behöver ändringar göras i skollagen. Eftersom förslaget till lag om ändring i skollagen kräver riksdagsbehandling är det lämpligt att lagändringarna träder i kraft . Det ligger i sakens natur att de nya bestämmelserna om rätt till komvux inte kan tillämpas retroaktivt. Bestämmelserna kommer att bli tillämpliga på antagning som sker efter ikraftträdandet. Regeringen anser därför inte att det finns något behov av övergångsbestämmelser och lämnar inte något sådant förslag. Vilka berörs av regleringen? För enskilda individer kommer förslagen i denna proposition att innebära en förstärkt rätt till utbildning inom komvux på gymnasial nivå. Kommunerna är huvudmän för komvux och därmed skyldiga att tillhandahålla den utbildning som en individ ska ha rätt till enligt förslagen i denna proposition. Som angetts i avsnitt 5 får vidare ett landsting tillhandahålla komvux på gymnasial nivå inom områdena naturbruk och omvårdnad och efter avtal med en kommun även inom andra områden. Kommunerna har också möjlighet att sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person om att utföra uppgifter inom komvux (entreprenad). I enlighet med den kommunala finansieringsprincipen föreslås staten stå för de merkostnader som förslagen i denna proposition beräknas medföra. bör få i uppdrag att följa upp och utvärdera reformen. Som närmare utvecklas nedan förväntas inte den utökade rätten till utbildning inom komvux leda till annat än en relativt liten ökning av antalet elever inom komvux. Även om de kortsiktiga konsekvenserna därmed är små i ett samlat perspektiv, kommer förslagen sannolikt att få stor betydelse för enskilda individer. I vissa kommuner är det ingen självklarhet att elever i behov av behörighetsgivande studier antas till Prop. 2016/17:5 sådan utbildning. För dessa individer kan förslagen innebära att de ges möjlighet att få behörighet till högre utbildning, något de saknar. Utbildning är ofta avgörande för etablering på arbetsmarknaden, liksom för löneutvecklingen. För enskilda individer kan rätten därmed ge möjligheter att förbättra sin position på arbetsmarknaden och sin livsinkomst som de saknar. Den föreslagna utvidgade rätten innebär även att likvärdigheten när det gäller tillgång till utbildning, oavsett vilken kommun en person bor i, stärks. På innebär den utökade rätten till utbildning inom komvux att tillgången till behörighetsgivande utbildning för vuxna säkerställs för framtiden. Som nämnts finns det vissa kommuner där tillgången till behörighetsgivande utbildning inom komvux inte är en självklarhet. Som tidigare nämnts i avsnitt 4 kan en stärkt rätt till behörighetsgivande utbildning också bidra till en ökad förutsägbarhet när det gäller tillgång till vuxenutbildning. Detta kan få betydelse t.ex. för ungdomar som ska välja gymnasieprogram. Vetskapen om att det finns en livslång rätt till behörighetgivande utbildning kan ge en större trygghet vid val av ett gymnasieprogram som inte ger behörighet till en viss eftergymnasial utbildning. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna antaganden är fortfarande relevanta Kostnaderna för ett införande av en rätt till utbildning inom komvux på gymnasial nivå för att uppnå grundläggande och särskild behörighet till högskoleutbildning har tidigare beräknats av den arbetsgrupp som presenterade departementspromemorian Rätt till gymnasial vuxenutbildning och gymnasial särvux (Ds 2009:20). I promemorian konstaterades det att efterfrågan på utbildning inom komvux på gymnasial nivå och därmed utbildningskostnaderna för kommunerna troligen inte kommer att öka med en rätt att läsa in grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Detta antagande bygger på diskussioner som arbetsgruppen haft med kommunala företrädare. Enligt vad som där framkom är de elever som saknar grundläggande behörighet till högskoleutbildning prioriterade vid antagningen till komvux på gymnasial nivå. Antagandet förutsätter att förhållandena i övrigt förblir oförändrade. När det gäller en rätt till komvux för att uppnå särskild behörighet till högskoleutbildning på grundnivå bedömde arbetsgruppen att även dessa sökande som regel bereds plats. Regeringen bedömer att arbetsgruppens antaganden är giltiga vad gäller andelen elever som läser inom komvux i syfte att uppnå grundläggande behörighet och i huvudsak även när det gäller särskild behörighet. Antagandena kan därmed utgöra en grund för nya beräkningar. Elevsammansättningen när det gäller bl.a. ålder och utbildningsbakgrund är i huvudsak densamma som när arbetsgruppen gjorde sina beräkningar, liksom antalet elever. Den största förändringen som har skett är att en större andel av eleverna är födda utomlands, men det bedöms inte påverka beräkningarna när det gäller den utvidgade rätten till komvux. En utökad rätt till komvux förväntas inte påverka antalet elever i någon större utsträckning Frågan om en utökad rätt till komvux leder till fler elever är central för beräkningen av kostnaden för en sådan reform. Bland remissinstanserna råder delade meningar om detta. kommun anger t.ex. att sökande med högskolebakgrund enligt kommunens praxis inte alltid ges rätt att läsa för särskild behörighet och att den föreslagna rätten sannolikt innebär en ökning av antalet elever. kommun tror inte att den utökade rätten till komvux kommer att innebära några egentliga förändringar i praktiken för kommunen. SKL anger att förbundet utifrån olika utgångspunkter som framförs i förbundets remissvar inte har anledning att förvänta några dramatiska volymökningar, om en utökad rätt till behörighet inom vuxenutbildningen införs, även om vissa kommuner med begränsad vuxenutbildning kan komma att påverkas. Beräkningarna i denna proposition utgår från antagandet att en utökad rätt till komvux totalt endast kommer att medföra en liten ökning av antalet elever i utbildningen. Frågan om eventuella ökade kostnader till följd av det stora antal personer som ansökt om asyl i berörs närmare längre ned i detta avsnitt. kommun nämner sin begränsade budget för vuxenutbildning på gymnasial nivå. Kommunen anger att den beräknade kostnaden för reformen uppgår till ca i kommun, att jämföra med dagens budget för komvux på gymnasial nivå på ca . Regeringen vill dock framhålla att enligt skollagen ska hemkommunen utöver att erbjuda komvux på gymnasial nivå sträva efter att erbjuda utbildning som svarar mot efterfrågan och behov (20 kap. 16 §). Kommunerna har således en relativt långtgående skyldighet att erbjuda komvux på gymnasial nivå. Om en kommun erbjuder komvux på gymnasial nivå i mycket begränsad omfattning i förhållande till efterfrågan, är det sannolikt att den föreslagna rättigheten kommer att innebära kostnadsökningar. När det gäller de kommuner som inte erbjuder alla sökande behörighetsgivande utbildning inom komvux kan det bli så att de måste erbjuda mer sådan utbildning och att denna utbildning tränger undan annan utbildning inom komvux, framför allt yrkesutbildning. För att säkerställa att kommunerna även kan erbjuda alla vuxna som behöver yrkesutbildning sådan utbildning, har regeringen inom det pågående satsat på statligt finansierade permanenta platser inom yrkesinriktad gymnasial vuxenutbildning. Den föreslagna utvidgade rätten till behörighetsgivande utbildning inom komvux utgör således en del i en bredare satsning på vuxenutbildning, där även satsningar inom yrkesutbildning ingår. Fler asylsökande kommer sannolikt att innebära fler elever inom vuxenutbildningen Flera remissinstanser, bl.a. Universitets- och högskolerådet och , bedömer att det är sannolikt att antalet personer i behov av vuxenutbildning kommer att öka till följd av det ökade antalet personer som sökt asyl i . Detta skulle även innebära ökade kostnader för en rätt till behörighetsgi- vande utbildning enligt förslagen i denna proposition. Även regeringen bedömer att antalet personer i behov av vuxenutbildning kommer att öka till följd av det ökade antalet asylsökande. Liksom bl.a. SKL anser regeringen att det inte är möjligt att uppskatta i vilken omfattning ett ökat antal utrikes födda elever kommer att påverka kostnaderna för den föreslagna rätten. Trots att kostnaderna för förslagen kan komma att öka till följd av det ökade antalet asylsökande anser regeringen att ersättningen för kommunernas kostnader till följd av den föreslagna rätten till utbildning bör beräknas med utgångspunkt från nuvarande förhållanden. Ökade framtida kostnader inom utbildningsväsendet till följd av det ökade antalet asylsökande kan inte beräknas, varken när det gäller storlek eller varaktighet. har angett att beräkningar visar att av kursdeltagarna i kommunen inom komvux på gymnasial nivå omfattas av den föreslagna rätten. I promemorian anges att andelen elever som beräknas omfattas av promemorias förslag antas motsvara av de elever som studerar inom komvux på gymnasial nivå. Detta är emellertid inte korrekt utan det är i stället av årsplatserna alternativt av kostnaderna för komvux på gymnasial nivå som omfattas av förslagen. Ett skäl till att de olika måtten ger olika siffror är att elever som går behörighetsgivande utbildningar inom komvux ofta går kortare utbildningar än elever som går yrkesutbildningar. Olika enheter och sätt att mäta kan således helt eller delvis förklara skillnaderna i siffrorna. Andelen sökande som kommer att ha en utvidgad rätt till komvux på gymnasial nivå kan också antas variera från kommun till kommun. Det har dock inte framkommit något som tyder på att uppskattningen av kostnaderna för förslagen i promemorian totalt sett inte stämmer. Kommunerna bör ersättas fullt ut Även om man bortser från det ökade antalet asylsökande kan kommuner drabbas av högre kostnader till följd av den föreslagna utvidgade rätten till komvux. Som nämnts tidigare är det ingen självklarhet att sökande antas till behörighetsgivande utbildning i vissa kommuner. Vidare kan kommuner som har ett mer begränsat utbud av behörighetsgivande kurser inom komvux tvingas bredda sitt kursutbud. Kostnaderna för att bredda kursutbudet kan dock för många kommuner bli betydligt lägre om de samverkar med närliggande kommuner (se avsnitt 5, 6.2 och 6.3). Genom samverkan kan kommuner erbjuda ett brett utbud av kurser inom komvux och ha tillräckligt elevunderlag för att kostnaden per utbildningsplats ska bli rimlig. Staten bör ersätta kommunerna fullt ut för kostnaderna enligt den s.k. kommunala finansieringsprincipen. De kommunala kostnader som beräknas nedan bör således finansieras av staten. Principen för beräkningen av kostnaderna Beräkningarna av kommunernas kostnader för en rätt till behörighetsgivande utbildning görs genom att kommunernas totala kostnader för behörighetsgivande utbildning enligt förslaget först beräknas. Staten tillför medel till kommunerna för deras vuxenutbildning, varav en del kan antas vara ersättning för behörighetsgivande utbildning inom komvux inom ramen för det generella bidraget till kommunerna som ersättning för att kommunerna tillhandahåller vuxenutbildning.