prop · H40367 · 2016-12-20 00:00:00 — övergripande bedömning är att statens nuvarande styrning av och lärosätenas arbete med fortbildning inte garanterar att utbudet motsvarar den efterfrågan och det behov som finns bland yrkesverksamma och hos arbetsgivare. Granskningen har visat att lärosätena har svårt att identifiera efterfrågan på fortbildning och kunskapen om denna efterfrågan är därmed begränsad. Även i de fall det finns ett identifierat behov finns det bristande incitament och förutsättningar R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G för såväl lärosäten som arbetsgivare och yrkesverksamma att genomföra eller delta i fortbildningsinsatser. Intresset för fortbildning har ökat men helhetsbild saknas kan konstatera att fortbildning inom högre utbildning är en begränsad men viktig del för att säkerställa samhällets kompetensbehov, framför allt för vissa yrkesgrupper. har efterfrågan på högre utbildning bland yrkesverksamma ökat. Antalet yrkesverksamma studenter har ökat med /94, från 17 000 till cirka 50 000 /14. Antalet yrkesverksamma studenter har ökat i snabbare takt än det totala antalet studenter vilket således innebär att även andelen yrkesverksamma inom högre utbildning har ökat. Uppdragsutbildning, som innebär en möjlighet för arbetsgivare att mot en avgift få skräddarsydda fortbildningsinsatser av universitet och högskolor, ingår inte i dessa uppgifter. SCB samlar inte in uppgifter om uppdragsutbildning och därför finns inte dessa att tillgå i universitets- och högskoleregistret. har dock lyft fram uppdragsutbildningen som en viktig del av det livslånga lärandet och framhållit att lärosätena bör vara mer aktiva i sitt arbete med att erbjuda denna typ av utbildning. bedömer att förbättrad tillgång till statistik gällande uppdragsutbildning skulle ge en mer rättvisande bild av lärosätenas arbete med fortbildning och bidra till bättre uppföljningsmöjligheter vad gäller utvecklingen av uppdragsutbildning . rekommenderar därför regeringen att: •Se över förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor så att Universitets- och högskoleregistret även innefattar uppgifter om uppdragsutbildning. 2.Lärosätenas arbete med att identifiera efterfrågan på fortbildning kan utvecklas Lärosätena har olika metoder för att identifiera efterfrågan på fortbildning. Deras främsta verktyg är att mäta antalet sökande till fristående kurser och program. Det innebär att den efterfrågan som inte inryms i lärosätenas befintliga utbildningsutbud inte fångas upp. Andra verktyg för att identifiera efterfrågan, till exempel undersökningar bland tidigare studenter, används i begränsad utsträckning. En förutsättning för att lärosätena ska kunna fånga upp efterfrågan på fortbildning är att det finns en väl fungerande samverkan mellan lärosäten och arbetsliv. När det gäller utbildningar inom hälso- och sjukvård samt utbildningar med pedagogisk inriktning har samverkan traditionellt sett varit god. Det beror bland annat på att flera yrken inom dessa branscher har formella legitimationskrav och att samverkansformerna inom dessa utbildningar är reglerade i större utsträckning än inom andra R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att efterfrågan länge varit avgränsad till ett fåtal verksamheter inom offentlig sektor har också underlättat samverkan. Inom dessa utbildningsinriktningar återfinns också den största delen yrkesverksamma studenter, vilket gäller för såväl ordinarie utbildning som uppdragsutbildning. Inom andra områden kan det vara svårare för universitet och högskolor att identifiera behov av fortbildning, exempelvis när aktörer på arbetsmarknaden har svårt att konkretisera vilken typ av fortbildning de behöver för sina anställda. Ytterligare en svårighet är när lärosätena möter en splittrad efterfrågan från flera mindre aktörer på arbetsmarknaden. Granskningen bekräftar också en tidigare etablerad bild av att lärosätena inte är den främsta aktören när det gäller att tillhandahålla fortbildning till privat sektor. Det beror dels på att den fortbildning som i många fall efterfrågas av arbetsgivare är företagsspecifik, dels på att arbetsgivare inte anser att lärosätena når upp till deras krav på flexibilitet och tillgänglighet. Lärosätenas långa ledtider kombinerat med korta tidshorisonter hos företag i konkurrensutsatta branscher medför att beställarna i stället vänder sig till andra aktörer på utbildningsmarknaden. Detta märks tydligast inom till exempel naturvetenskap och teknik, där andelen yrkesverksamma studenter är betydligt lägre än inom andra områden. Otydligt uppdrag och incitament påverkar utbud av och efterfrågan på fortbildning Lärosätena har en hög grad av autonomi och svarar i stor utsträckning för dimensioneringen av antalet utbildningsplatser. De har dock ett ansvar att erbjuda utbildningar som är attraktiva för yrkesverksamma, både till innehåll och till form. En majoritet av lärosätena anser dock att uppdraget är otydligt. Lärosätena efterfrågar såväl tydligare incitament som ett tydligare uppdrag. Även representanter för arbetsmarknadens parter efterlyser ett förtydligande av lärosätenas roll. Oklarheten innebär dels att universitet och högskolor har svårt att prioritera fortbildning i sitt utbildningsutbud, dels att representanter för arbetsmarknaden inte ser lärosätena som den främsta aktören att vända sig till när ett behov av fortbildning uppstår. rekommenderar därför regeringen att: • Förtydliga lärosätenas roll vad gäller att tillhandahålla fortbildning. Traditionellt har fristående kurser och fristående kurser på distans framhållits som sätt att möjliggöra fortbildning för yrkesverksamma. För vissa lärosäten, framför allt högskolor och nya universitet, har en satsning på denna typ av utbildning varit en strategi att attrahera studenter och har därför blivit en tydlig del av profileringen. Studier har dock visat att antalet fristående kurser och kurser på distans har minskat. Minskningen har bland annat förklarats av resurstilldelningssystemets utformning samt att regeringen har betonat att lärosätena ska prioritera utbildningar som R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V SL Å N G A L Ä RA N D E T I N O M H Ö G RE U T B I L D N I N G leder till examen. Även denna granskning visar att resurstilldelningssystemets utformning innebär negativa incitament för lärosätena att erbjuda fortbildning i form av fristående kurser. Lärosätena tilldelas resurser baserat på studenternas registrering och prestationer som mäts genom antal avklarade högskolepoäng. Eftersom yrkesverksamma tar högskolepoäng i lägre utsträckning än den genomsnittliga studenten, riskerar lärosätena att inte få ersättning för prestation när de erbjuder fortbildning. I granskningen har det dock framkommit att dessa kurser i stor utsträckning nyttjas av andra studenter än yrkesverksamma. Därför går det inte, utifrån definition av yrkesverksamma studenter, att med säkerhet säga att en minskning av denna typ av kurser försämrar tillgängligheten till fortbildning för yrkesverksamma i den utsträckning som tidigare studier framhållit. För vissa professionsutbildningar som kräver en tidigare examen har regeringen stärkt sin styrning genom att utöka antalet utbildningsplatser. Det gäller framför allt bristyrken inom hälso- och sjukvård samt utbildning. Styrningen förefaller ha gett visst resultat, eftersom lärosätena har utökat sitt utbud och fler studenter har antagits, dock inte tillräckligt många för att eliminera bristen på arbetskraft. kan det finnas bristande incitament för såväl arbetsgivare som yrkesverksamma att genomföra eller delta i fortbildning även i de fall där det finns ett konstaterat behov av fortbildning. För arbetsgivare kan en pressad arbetssituation eller hög konkurrens förhindra ett initierande av en fortbildningsinsats. För yrkesverksamma kan incitament att fortbilda sig saknas eftersom det är osäkert om utbildningen kommer att ge någon avkastning i form av högre lön eller ett utökat professionellt ansvar. I vilken mån ett ökat antal utbildningsplatser leder till fler studenter beror til syvende og sidst på studenternas intresse för dessa utbildningar. I många sammanhang lyfts uppdragsutbildning fram som en träffsäker utbildningsform för fortbildning. Lärosätena uppfattar uppdragsutbildningen som värdefull bland annat eftersom den skapar en mötesplats mellan akademi och arbetsliv. Om- fattningen av uppdragsutbildning har legat relativt och används nästan uteslutande av offentliga aktörer. Granskningen har visat att det saknas tydliga incitament för lärosätena att bedriva uppdragsutbildning i någon större utsträckning. Det beror bland annat på att uppdragsutbildningen kräver mycket resurser i form av tid och personal som ofta är uppbunden inom utbildning och forskning. rekommenderar regeringen att: •Se över de incitamentsstrukturer som kan påverka lärosätenas möjligheter att erbjuda fortbildning. RI K S RE V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv Ett av målen för utbildningspolitiken är att ska vara en ledande kunskapsnation där utbildningssystemet håller hög kvalitet och lägger grund för tillväxt och jämlikhet.1 Vidare ska vara ett land där alla har möjlighet till ett livslångt lärande från förskolan till yrkeslivet.2 Begreppet livslångt lärande har kommit att användas som en samlingsterm för ett sätt att se utbildning som något som betonar varje individs kapacitet att lära under hela livet och i alla de miljöer hon vistas. Denna granskningsrapport är den första om vuxnas lärande som kommer att genomföra i syfte att belysa området ur olika aspekter. I denna rapport granskas fortbildning inom högre utbildning. Tillgång till kvalificerad arbetskraft är viktig för att ska kunna konkurrera om produktion av varor och tjänster med högt kunskapsinnehåll i en allt mer globaliserad värld. Enligt en rapport från (2013) är andelen högkvalificerade jobb på den svenska arbetsmarknaden hög ur ett internationellt perspektiv – av jobben kräver en eftergymnasial utbildning.3 Med anledning av de tekniska förändringar som sker på arbetsmarknaden, där vissa jobb försvinner och andra tillkommer i högre grad än tidigare, finns det skäl att anta att yrkesverksamma kommer att behöva byta jobb eller yrke i större utsträckning under sitt arbetsliv än vad som sker (Author ). Detta gäller också högutbildade individer, vilket är fokus för denna granskning. Ur ett internationellt perspektiv är andelen individer med eftergymnasial utbildning hög i . De fortlöpande förändringarna på arbetsmarknaden innebär dock att de kunskaper och färdigheter som en individ tillgodogör sig genom utbildning före inträdet på arbetsmarknaden kan behöva utvecklas och uppdateras under arbetslivet. Det är därför sannolikt att högutbildade kan behöva fortbilda sig i högre utsträckning . En tidigare studie från , , (2014) visar också att högutbildade personer i högre grad än lågutbildade väljer att återkomma till studier senare i livet för att fortbilda sig. Tillsammans med ökningen av andelen högutbildade indikerar detta att efterfrågan på fortbildning och vidareutbildning inom högre utbildning kommer att öka.4 Det är därför av intresse att 1Det samlade målet för utbildningspolitiken formulerades budgetproposition. Se beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2000/01:1 utg. omr. 16 s. 36, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:98. 2Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2014/15:1 utg. omr. 16 s. 159, bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90. 3OECD, 2013. Skills Outlook : First Results from the Survey of Adult Skills, s. 168. 4SCB, 2014. Vuxnas deltagande i utbildning /2012, s. 13. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G granska hur efterfrågan från yrkesverksamma studenter och arbetsgivare ser ut, liksom lärosätenas insatser på området. 1.1.1 Begreppen fortbildning och vidareutbildning Begreppen fortbildning och vidareutbildning används ofta synonymt men följande distinktion kan göras: •Fortbildning avser utbildning som syftar till att upprätthålla och utveckla den kompetensnivå som krävs för att den yrkesverksamma ska kunna utföra de arbetsuppgifter som ingår i tjänsten. Exempelvis tar en lärare som studerar för att lära sig ett nytt betygssystem enligt denna definition del av en fortbildningsinsats. •Vidareutbildning avser utbildning som syftar till att förbereda den yrkesverksamma för delvis nya arbetsuppgifter på en fördjupad eller en högre kompetensnivå och som medför en ökad grad av specialisering inom ett eller flera kompetensområden. Specialpedagogutbildningen är ett exempel på en vidareutbildning för lärare. Fortbildning och vidareutbildning är dock ingen egen utbildningskategori, vilket innebär att det inte finns någon självklar definition av vilka fristående kurser och program som ingår i begreppen. I denna rapport har valt att utgå ifrån personer som har studerat på högskolenivå (eftergymnasial utbildning), som är etablerade på arbetsmarknaden och som återvänder till högskolan. Denna utgångspunkt innebär att såväl fristående kurser som utbildningar som leder till generell examina, framför allt magister och , ingår i definitionen. Vidare ingår yrkesexamensprogram som kräver en tidigare examen, det vill säga specialistsjuksköterske-, barnmorske-, psykoterapeut-, specialpedagog- och speciallärarprogrammet. Även uppdragsutbildning ingår. Fortsättningsvis i rapporten kommer begreppet fortbildning användas som samlingsbegrepp för både fortbildning och vidareutbildning. När det i rapporten hänvisas till lagtexter eller förarbeten kommer dock båda kategorierna att skrivas ut. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet är att granska lärosätenas insatser inom området fortbildning. Utifrån detta syfte har följande revisionsfrågor formulerats: •Hur ser intresset för fortbildning inom högre utbildning ut hos arbetsmarknadens parter och hos personer etablerade på arbetsmarknaden? •Hur ser lärosätenas kunskapsläge ut avseende arbetsmarknadens behov av och studenternas efterfrågan på fortbildning inom högre utbildning? •Hur bedrivs arbetet på lärosätena med att utforma utbudet av fortbildning? 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen fokuserar på fortbildning inom högre utbildning, det vill säga den utbildning som ges vid universitet och högskolor. Fortbildningssatsningar som bedrivs av andra utbildningsanordnare eller i andra utbildningsformer – till exempel , olika typer av arbetsmarknadsutbildningar eller utbildning för vuxna som i ett senare skede i livet påbörjar högre utbildning – har inte granskats. Möjligheten för individen att finansiera fortsatta studier på högre nivå är en central fråga i debatten om fortbildning. Denna granskning omfattar dock inte studiemedelssystemet eller eventuella partsöverenskomna omställningsförsäkringar. Som en del av diskussionen kring breddad rekrytering diskuteras ofta hur utformningen av behörighetskrav påverkar yrkesverksammas möjligheter att ta del av högre utbildning. fanns möjligheten att genom ålder och arbetslivserfarenhet få grundläggande behörighet till högskoleutbildning. Den möjligheten har tagits bort sedan höstterminen 2008.5 Denna fråga ingår inte heller i granskningen. Vidare ingår inte massive open onlince courses (så kallade mooc-kurser) i granskningen, vilket är en relativt ny utbildningsform bestående av öppna nätbaserade kurser som är fritt tillgängliga via internet. Kurserna möjliggör för studenter att, ofta kostnadsfritt, ta del av utbildning från olika lärosäten i hela världen.6 1.4 Utgångspunkter för granskningen Varje lärosäte beslutar i stor utsträckning självständigt om sitt utbildningsutbud. I granskningen har dock utgått ifrån att riksdag och regering vid ett flertal tillfällen uttalat att utbildningsutbudet vid universitet och högskolor ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.7 angav högskolelagen att fortbildning och vidareutbildning ingick i grundläggande högskoleutbildning.8 Anledningen till att fortbildning och vidareutbildning togs bort som en specifik uppgift var att gjorde bedömningen att det inte kan ses som en egen utbildningskategori. Det är i stället den 5Riksdagens beslut med anledning av propositionen Vägar till högskolan för kunskap och kvalitet: prop. 2006/07:107, s. 15, bet. 2006/07:UbU17, rskr. 2006/07:202. 6Universitetskanslersämbetet redovisade ett regeringsuppdrag som syftade till att analysera möjligheterna till och eventuella hinder för ett införande av mooc-kurser i svensk högskola (se UKÄ, 2016. Öppna nätbaserade kurser (MOOCs) i svensk högskola). 7Se t.ex. regleringsbrev för budgetåren 2013–2016 avseende universitet och högskolor, beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2014/15:1 utg. omr. 16, s. 182, bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90; beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2015/16:1 utg. omr. 16, s. 200, bet. 2015/16:UbU1, rskr. 2015/16:113. 8Se 1 kap. 7 § högskolelagen (1992:1434) för den ursprungliga lydelsen. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G enskilda individens syfte med utbildningen som avgör om utbildningen kan klassas som fortbildning eller vidareutbildning. Av förarbetena till förändringen av högskolelagen står det dock klart att fortbildning och vidareutbildning även fortsättningsvis ingår som en del av högskoleutbildning och att lärosätena har ett stort ansvar när det gäller att erbjuda utbildning som motsvarar efterfrågan från personer som önskar fortbilda eller vidareutbilda sig.9 och högskolor bör också, enligt , ha en pådrivande roll när det gäller att utveckla och erbjuda utbildningar som är attraktiva för yrkesverksamma, både till innehåll och till form.10 Vidare ingår det enligt högskolelagen i högskolornas uppgift att samverka med det omgivande samhället.11 I samverkansuppgiften ingår bland annat att undervisningen behandlar frågor med relevans för arbetslivet. I kapitel 3 redogörs för en mer detaljerad bild av granskningens ramverk. 1.5 Genomförande av granskningen Granskningen har genomförts med hjälp av ett flertal datainsamlingsmetoder vilka redovisas nedan. Metoderna har valts för att komplettera varandra och ge underlag för att sammantaget besvara revisionsfrågorna. Datainsamlingen har genomförts mellan . 1.5.1 Enkät till lärosäten skickade en enkät till samtliga statliga och enskilda lärosäten (48 stycken). De lärosäten som inte svarade på enkäten är , , Gammelkroppa Skogsskola, teologiska högskola, , Akademi för Psykoterapiutveckling och Teologiska Högskola. För att enkäten skulle bli så träffsäker som möjligt fick , och möjlighet att kvalitetssäkra den innan den skickades ut. För att ta reda på hur stor andel yrkesverksamma som tar del av högre utbildning har analyserat registerdata från Universitets- och högskoleregistret samt Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). Registerdatan redovisas för åren 1993–2013, dels på grund av att den 9Riksdagens beslut med anledning av propositionen Ny värld – ny högskola: prop. 2004/05:162, s. 88, bet. 2005/06:UbU3, rskr. 2005/06:160. 10Riksdagens beslut med anledning av propositionen Den öppna högskolan: prop. 2001/02:15, s. 81, bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98. 111 kap. 2 § 2 st. högskolelagen (1992:1434). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N högskolereform som i allt väsentligt styr högskolan ägde rum , dels på grund av att LISA-databasen vid granskningens genomförande endast sträckte sig till 2013. För att urskilja yrkesverksamma studenter har valt att fokusera på individer som har eftergymnasial utbildning och som är etablerade på arbetsmarknaden som de registrerar sig på en kurs eller på ett program. Definitionen av ”etablerad på arbetsmarknaden” har utgått från och () definition som har tagits fram i rapportserien om högskoleutbildades etablering på arbetsmarknaden. Definitionen utgår från att individen har en arbetsinkomst som överstiger ett visst värde, att individen är sysselsatt enligt definition aktuellt år och inte har några händelser som indikerar arbetslöshet eller arbetsmarknadspolitiska åtgärder som inte är att betrakta som sysselsättning. Ytterligare resonemang kring definitionen av etablerade går att finna i (numera UKÄ) rapportserie om etablering på arbetsmarknaden.12 Registerdatan har också analyserats utifrån kön, ålder och SUN-inriktning.13 I syfte att få en övergripande bild av hur fackliga organisationer, fackförbund och arbetsgivarorganisationer arbetar med frågor om fortbildning inom högre utbildning i kontakten med lärosätena samt hur de uppmärksammar frågor om fortbildning för sina medlemmar, har semistrukturerade intervjuer genomförts med följande organisationer och förbund: (), i (LO), Industrifacket (), (), Unionen, , , , och Kommuner och Landsting (SKL). För att komplettera den enkät som skickades till lärosätena samt för att fördjupa förståelsen kring lärosätenas arbete med fortbildning har även genomfört semistrukturerade intervjuer vid ett antal universitet och högskolor. De lärosäten som har valts ut för intervjuer är , , , , , , , och . Totalt har 17 intervjuer genomförts med sammanlagt 37 personer på central nivå, fakultetsnivå och institutionsnivå. Ytterligare intervjuer har genomförts med , , samt universitets- och högskoleförbunds arbetsgrupp för framtidens lärandemiljöer. 12Se , 2007. Etableringen på arbetsmarknaden. Rapport 2003:7 R. 13Svensk utbildningsnomenklatur, SUN, är en standard för klassificering av enskilda utbildningar. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G har gjort en kartläggning av de statliga universitetens och högskolornas årsredovisningar och strategidokument. Syftet har varit att kartlägga hur fortbildningsperspektivet behandlas i lärosätenas styrdokument. Detta inkluderar frågor om utbildningsutbud, tillgänglighet, samverkan och uppdragsutbildning. Vi- dare har en översikt av den aktuella forskningen på området genomförts. I kapitel 2 beskrivs teorin bakom granskningen. Kapitel 3 utvecklar bilden av den statliga styrningen av fortbildning inom högre utbildning. I syfte att ge en bild av efterfrågan på fortbildning dels från arbetsmarknadens perspektiv, dels från yrkesverksamma studenters perspektiv beskrivs efterfrågan i kapitel 4, och i kapitel 5 redogörs för hur lärosätena arbetar för att möta denna efterfrågan. Åtskiljandet av utbud och efterfrågan är inte helt oproblematisk, eftersom begreppen i mångt och mycket går hand i hand. Kapitlen är dock strukturerade på detta sätt med en förhoppning om att framställningen ska gagna rapportens läsbarhet. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Varför fortbildning? 2.1 En arbetsmarknad i förändring Betydelsen av en välutbildad arbetskraft för att skapa ekonomiskt välstånd är oomtvistlig. En förutsättning för att arbetskraften ska kunna vara fortsatt konkurrenskraftig på en arbetsmarknad som präglas av globalisering, vilket i sin tur innebär att arbeten konkurrensutsätts i större utsträckning, är att det finns möjligheter för individer att skaffa sig den utbildning som behövs (2007). Fortbildning kan i detta sammanhang spela en viktig roll för att individer ska kunna upprätthålla och utveckla kunskaper och färdigheter. Behovet av att upprätthålla sina kunskaper aktualiseras ytterligare i ett sammanhang där individer förväntas arbeta allt längre upp i åldrarna.