prop · H30395 · 2016-03-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:95 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i begravningslagen (1990:1144). Det föreslås att metallföremål som inte förbränts vid kremering och som skiljts från askan ska återvinnas genom s.k. materialåtervinning. Den ersättning som innehavaren av krematoriet får från återvinningen ska, efter att eventuella kostnader för återvinningen dragits av, tillföras Allmänna arvsfonden. Om kostnaderna för återvinningen överstiger intäkterna ska huvudmannen för begravningsverksamheten stå för den kostnaden. Vidare föreslås att systemet som reglerar kostnader vid gravsättning mellan huvudmännen för begravningsverksamheten avskaffas. För att de som innehar begravningsplatser utan att vara huvudmän inte ska förlora sin rätt till ersättning föreslås att huvudmannen för begravningsverksamheten inom det förvaltningsområde den avlidna var folkbokförd i ska ersätta den som innehar enskild begravningsplats eller den som innehar allmän begravningsplats utan att vara huvudman, om en sådan innehavare tillhandahåller gravsättning på gravplats eller motsvarande. I lagen föreslås även en bestämmelse om att församlingar ska bekosta utbildning av sina begravningsombud. Ändringarna i begravningslagen som avser återvinning av metaller leder till följdändringar i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Lagändringarna föreslås träda i kraft i fråga om avskaffande av systemet som reglerar kostnader vid gravsättning och ersättningssystemet till innehavare av enskilda begravningsplatser och till församlingar som innehar allmänna begravningsplatser utan att vara huvudmän. Övriga lagändringar föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) ........................................................................ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) om Ärendet och dess beredning ............................................................ Återvinning av metaller efter kremering......................................... En miljövänlig ordning präglad av respekt för den Reglering av kostnader vid gravsättning......................................... 5.1Systemet med kostnadsreglering mellan huvudmän 5.2Ersättning till den som innehar en begravningsplats utan att vara huvudman .................................................... Kostnaden för utbildning av begravningsombud ............................ Prövning av nya begravningsmetoder............................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) ...................................................................... 10.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1994:243) om Sammanfattning av betänkandet Några begravningsfrågor (SOU 2009:79)................................... Lagförslag i betänkandet (SOU 2009:79)......................... Förteckning över remissinstanserna (2009:79)................. Sammanfattning av betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82)............................ Lagförslag i betänkandet (2013:82).................................. Förteckning över remissinstanserna (SOU 2013:82)........ Begravningsclearing (SOU 2015:26) ............................... Lagförslag i betänkandet (SOU 2015:26)......................... Förteckning över remissinstanserna (SOU 2015:26)........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde .......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i begravningslagen (1990:1144), 2.lag om ändring i lagen (1994:243) om Allmänna arvsfonden. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i begravningslagen (1990:1144) Härigenom föreskrivs i fråga om begravningslagen (1990:1144)1 dels att 9 kap. 10 § ska upphöra att gälla, dels att 5 kap. 6 §, 9 kap. 11, 12 och 14 §§ och 10 kap. 7 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 10 kap. 7 a §, av följande lydelse. Sådana delar av stoftet som inte har förbränts vid kremeringen skall tillföras askurnan. Om det inte kan ske, skall innehavaren av krematoriet låta förstöra delarna eller gravsätta dem inom en allmän begravningsplats. Sådana delar av stoftet som inte har förbränts vid kremeringen ska tillföras askurnan. Metall som inte har förbränts vid kremeringen ska skiljas från askan efter stoftet och återvinnas. Utsortering får inte göras efter det att askan tillförts askurnan. Metallerna ska återvinnas genom att metallerna upparbetas till nya produkter, material eller ämnen som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Innehavaren av krematoriet ska tillföra Allmänna arvsfonden ersättning från återvinningen efter att innehavarens kostnader för återvinningen dragits av. Om kostnaderna för återvinningen överstiger intäkterna, ska huvudmannen för begravningsverksamheten stå för den kostnaden. Detta utgör en kostnad för begravningsverksamheten. 1Senaste lydelse av 9 kap. 10 § 1999:306. 2Senaste lydelse 1999:306. Om de tjänster som anges i 6 § tillhandahålls av den som innehar den som innehar en enskild den huvudman som avses i den begravningsplats eller av den som innehar en allmän begravnings- av den enskilda begravnings- plats utan att vara huvudman, ska platsen med de belopp som den huvudman som avses i 6 § fastställs för varje tjänst i enlighet lämna ersättning till innehavaren. med 12 §. Regeringen eller den myndighet och kommuner ska på fastställer de belopp med vilka ersättning skall betalas för de tjänster som anges i 6 §. bestämmer lämna de uppgifter som behövs för att meddela föreskrifter om den ersättning som anges i Regeringen eller den myndighet med stöd av 8 kap. 7 § föreskrifter om den ersättning som ska betalas när gravsättning på tillhandahålls enligt 11 § och om de uppgifter som ska lämnas enligt första stycket. 3Senaste lydelse 1999:306. 4Senaste lydelse 1999:306. avgiftssatsen ska regeringen, avgiftssats som ska gälla ska avgiftssats som ska gälla för det om den avgiftssats som ska gälla respektive huvudmans andel av de av de totala kostnaderna. kyrkan ska till regeringen eller den kyrkan ska till regeringen eller den uppgifter som behövs för att uppgifter som behövs för att fastställa en avgiftssats. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet meddelar närmare föreskrifter om med stöd av 8 kap. 7 § när och hur uppgifterna ska föreskrifter om de uppgifter som Bestämmelser om skyldighet att lämna uppgifter när kommun är huvudman finns i lagen (1965:269) med särskilda bestämmelser om kommuns och annan menighets utdebitering av skatt, m.m. Begravningsombudet har rätt till Begravningsombudet har rätt till skälig ersättning för sitt arbete och skälig ersättning för sitt arbete och betalas av församlingen och utgör av församlingen och utgör en en kostnad för begravnings- 5Senaste lydelse 2013:379. 6Senaste lydelse 2012:133. Församlingen ska bekosta begravningsombudets utbildning. Utbildningen utgör en kostnad för begravningsverksamheten. Denna lag träder i kraft i fråga om 9 kap. 10 och 11 §§ och i övrigt . Förslag till lag om ändring i lagen (1994:243) Härigenom föreskrivs att 1 § lagen (1994:243) om Allmänna arvs- fonden ska ha följande lydelse. Allmänna arvsfonden består av egendom som tillfallit fonden genom arv, gåva, testamente eller 14 § aktiebolagslagen (2005:551) eller genom domstolsbeslut. −ersättning från återvinning enligt 5 kap. 6 § andra stycket begravningslagen (1990:1144), −skifte enligt 32 kap. 14 § aktiebolagslagen (2005:551), eller Det som sägs om egendom som har tillfallit fonden genom arv gäller också egendom som har tillfallit fonden enligt 1 kap. 11 § den upphävda lagen (1937:81) om internationella rättsförhållanden rörande dödsbo eller enligt 2 kap. 4 § lagen (2015:417) om arv i internationella situationer. Denna lag träder i kraft . 7 Senaste lydelse 2015:421. 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över vissa frågor på begravningsområdet (dir. 2008:39). Tilläggsdirektiv beslutades (dir. 2009:51). Utredningen antog namnet . överlämnade utredningen betänkandet Några begravningsfrågor (SOU 2009:79). En sammanfattning av betänkandet och lagförslag i nu relevanta delar finns i bilaga 1 respektive bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2015/77/KL). Till följd av betänkande överlämnade regeringen propositionen Några begravningsfrågor (prop. 2011/12:51) till med förslag till ändringar i bl.a. begravningslagen. biföll propositionen (bet. 2011/12: KU11, skr. 2011/12:159). förslag om kostnaden för begravningsombudens utbildning och om fastställande av begravningsombudens ersättning togs dock inte upp i propositionen. Regeringen tar därför ställning till dessa frågor i denna proposition. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att återigen se över vissa frågor på begravningsområdet (dir. 2012:118). I uppdraget ingick bl.a. att analysera behovet av en ändrad lagstiftning i syfte att uppnå en miljömässig hantering av metaller efter kremering. Genom ett tilläggsdirektiv som beslutades fick utredaren även i uppdrag att utreda frågan om hur avgifterna för begravningsverksamheten i och kommuner kan inlemmas i systemet med enhetlig begravningsavgiftssats (dir. 2013:67). Utredningen, som antog namnet Utredningen om vissa begravningsfrågor, lämnade betänkandet Begravning – återvinning, nya begravningsmetoder och enhetlig begravningsavgiftssats (SOU 2013:82). En sammanfattning av betänkandet och lagförslagen i nu relevanta delar finns i bilaga 4 respektive bilaga 5. Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2015/83/KL). Frågan om hur avgifterna för begravningsverksamheten i och kommuner kan inlemmas i systemet med enhetlig begravningsavgiftssats bereds vidare inom och omfattas således inte av denna proposition. Därefter beslutade regeringen att ge en särskild utredare i uppdrag att se över systemet med reglering av kostnader vid gravsättning av avlidna som inte har varit folkbokförda inom en huvudmans förvaltningsområde, s.k. begravningsclearing (dir. 2014:62). Utredaren skulle bl.a. analysera vilka konsekvenser införandet av en enhetlig begravningsavgiftssats får för systemet med begravningsclearing och behovet av en förändrad reglering av kostnadsansvaret vid gravsättning. Utredningen, som antog namnet Utredningen om begravningsclearing, lämnade betänkandet Begravningsclearing (SOU 2015:26). En sammanfattning av betänkandet och lagförslagen i relevanta delar finns i bilaga 7 respektive bilaga 8. 2015/16:95 Betänkandet har remissbehandlats och en förteckning över remiss- instanserna finns i bilaga 9. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ku2015/01119/KL). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 10. Lagrådets yttrande finns i bilaga 11. Lagrådet har haft synpunkter av redaktionell karaktär. Regeringen har i propositionen följt Lagrådets synpunkter. Lagrådets synpunkter behandlas i författningskommentaren. 4 Återvinning av metaller efter kremering Enligt nuvarande regler är det inte tillåtet att återvinna metall som inte förbränts vid kremering av en avliden person. Efter kremering finns det normalt i askan metallrester av olika slag. Det kan finnas rester av kistbeslag och höftledsproteser, men också rester av andra metaller som t.ex. tandguld eller ringar som den avlidna bar vid kremeringen. Enligt 5 kap. 6 § första stycket begravningslagen (1990:1144) ska sådana delar av stoftet som inte har förbränts vid kremeringen tillföras askurnan. Emellertid kan vissa metallrester på grund av sitt omfång inte tillföras urnan (prop. 1990/91:10 s. 52). I dessa fall ska innehavaren av krematoriet låta förstöra delarna eller gravsätta dem inom en allmän begravningsplats (5 kap. 6 § andra stycket). Av förarbetena till bestämmelsen framgår att regleringen i första hand syftar till att förhindra tillgrepp och handel av ädelmetaller (prop. s. 51 f. och s. 97). I betänkandet Begravningslag (SOU 1987:16) föreslogs att sådana delar av kremationsaskan som inte lämpligen kunde tillföras askurnan skulle tas om hand av krematoriemyndigheten, kyrkorådet eller en nämnd utsedd av kyrko- eller kommunfullmäktige. För varje krematorium skulle det finnas ett reglemente med föreskrifter om förfarandet med aska efter kremering (betänkandet s. 125 f.). I propositionen valdes emellertid en annan väg, då det utifrån etiska synpunkter bedömdes att det fanns anledning att ifrågasätta lämpligheten av den föreslagna ordningen. Det ansågs stötande om sådana metallrester som inte förbränts vid kremeringen skulle kunna avyttras t.ex. genom försäljning på den öppna marknaden. För att värna om pieteten och respekten för den avlidne föreslogs därför att även sådana delar som inte förbränts vid kremeringen skulle tillföras askurnan eller, om detta inte gick på grund av delarnas omfång, på något annat betryggande sätt gravsättas inom begravningsplatsen eller förstöras. Ett av bestämmelsens syften är alltså att av etiska skäl säkerställa att kvarvarande metalldelar inte blir föremål för handel på metallmarknaden. Rekvisitet ”låta förstöra delarna” i 5 kap. 6 § andra stycket kan därför inte tolkas så att metalldelarna skulle kunna återvinnas. 2015/16:95 således att det krävs en ändring av 5 kap. 6 § för att metaller ska kunna återvinnas. Den praktiska hanteringen av metalldelar som inte förbränts vid kremeringen varierar bland de 63 krematorier som finns i . Metalldelarna skiljs normalt maskinellt från askan genom en s.k. askberedare som finfördelar askan. En vanlig modell som används består av en trumma perforerad med hål och fungerar i praktiken på följande sätt. En behållare med aska från krematorieugnen sätts in i askberedaren, och därefter vänder beredaren upp så att askan faller in i trumman. Trumman börjar snurra, varefter en kula i trumman gör att askan faller sönder i mindre delar. När dessa delar är mindre än hålen i trumman, faller askan ned i urnan och metalldelar som är större än blir kvar i trumman. Dessa delar faller ur trumman när den vänder tillbaka och når en separat behållare eller bricka under trumman. Måttet om möjliggör att all aska kan tillföras urnan och att askan kan spridas efter tillstånd eller gravsättas i minneslund. Större metalldelar som kistbeslag och proteser sorteras dock oftast ut manuellt från askan innan den s.k. asklådan placeras i askberedaren. De större metalldelarna som manuellt eller maskinellt skiljts från askan placeras i en behållare, t.ex. en tunna, där metalldelar från flera kremationer samlas. Metalldelarna grävs därefter ned någonstans på kyrkogården eller läggs i en grav, separerade från stoftet och urnan. 4.1En miljövänlig ordning präglad av respekt för den avlidna Regeringens förslag: Metall som inte har förbränts vid kremeringen ska skiljas från askan efter stoftet och återvinnas. Metallerna ska återvinnas genom att de upparbetas till nya produkter, material eller ämnen som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Ersättningen från återvinningen ska tillföras Allmänna arvsfonden efter att avdrag har gjorts för de kostnader som innehavaren av krematoriet har haft för återvinningen. Om kostnaderna för återvinningen överstiger intäkterna ska huvudmannen för begravningsverksamheten stå för den kostnaden. Dessa kostnader utgör en kostnad för begravningsverksamheten. Regeringens bedömning: tillsynsansvar för begravningsverksamheten bör omfatta tillsyn över återvinningsförfarandet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att regeringen ska få meddela föreskrifter om askberedning och återvinning. Utredningen föreslår inte att återvinning av metaller ska begränsas till materialåtervinning eller att avdrag för krematorieinnehavarens kostnader i samband med återvinningen ska ske innan ersättningen tillförs Allmänna arvsfonden. Utredningen påpekar att huvudmannen för begravningsverksamheten ska stå för kostnaden i de fall då kostnaderna för återvinningen överstiger intäkterna, men lämnar inget lagförslag angående detta. Remissinstanserna: Alla remissinstanser är i huvudsak positiva till förslaget om ett återvinningsförfarande eller har inte några invändningar mot det. (mark- och miljödomstolen) saknar en tydlig reglering av hanteringen av de metallföremål som utgörs av ädelmetaller som är av så personlig beskaffenhet att de inte bör skiljas från askan. instämmer i bedömningen att metallföremål som på grund av sitt omfång inte kan tillföras urna ska återvinnas, men anser att respekten för den avlidnas värdighet bör medföra att tandguld, smycken och andra personliga tillhörigheter ska tillförs askurnan när det är praktiskt möjligt. Avfall anser att återvinningen av etiska skäl bör begränsas till materialåtervinning. Förvaltningsrätten i anför att tillsynsansvar bör förtydligas när det gäller att även ska utöva tillsyn över återvinningsförfarandet. Även länsstyrelserna i bl.a. och förespåkar en tydligare reglering av tillsynsansvar för att det ska kunna garanteras att tillsynen av återvinningsförfarandet bedrivs på det sätt som lagstiftaren avsett. Flera av länsstyrelserna bl.a. i och framhåller också att länsstyrelsernas tillsynsansvar för återvinningsförfarandet innebär ett omfattande arbete och att det behövs ökade resurser för att tillgodose tillsynsansvaret. Flertalet av de pastorat och församlingar som har yttrat sig föreslår att de kostnader som huvudmannen haft i samband med återvinningen ska täckas av intäkten från återvinningen innan resterande medel tillförs Allmänna arvsfonden. Även och Föreningen förespråkar en sådan ordning. och Kristnas råd anser, i likhet med Kammarkollegiet, att oklarhet råder om hanteringen av en situation när krematorieinnehavarens kostnader överstiger intäkterna från ett återvinningsförfarande. Skälen för regeringens förslag Nuvarande reglering i 5 kap. 6 § begravningslagen har tillkommit för att säkerställa att stoftet efter en avliden person hanteras på ett värdigt och pietetsfullt sätt. Regleringen medför emellertid att en stor mängd metaller grävs ned i marken , vilket är problematiskt ur miljösynpunkt. har beslutat om en målstruktur för miljöarbetet med generationsmål, miljökvalitetsmål och etappmål (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). Generationsmålet innebär att det övergripande målet för miljöpolitiken är att till nästa generation lämna över ett samhälle där de stora miljöproblemen i är lösta, utan att orsaka ökade miljö- och hälsoproblem utanför gränser. Generationsmålet anger inriktningen för den samhällsomställning som 2015/16:95 behövs för att miljökvalitetsmålen ska nås och syftar till att vara vägledande för miljöarbetet på alla nivåer i samhället. Miljöpolitiken ska bl.a. inriktas mot att kretsloppen är resurseffektiva och så långt som möjligt fria från farliga ämnen och att en god hushållning sker med naturresurserna. Av de 16 miljökvalitetsmålen har miljökvalitetsmålet Giftfri miljö tydligast kopplingar till frågan om återvinning av metaller efter kremering. Metall är en ändlig naturresurs som det är viktigt att hushålla med. Ny metall måste brytas, om inte metall kan återföras till kretsloppet. Ytterst handlar det om att ta ansvar för förvaltning och ett långsiktigt hållbart nyttjande av naturresurserna. Återvinning av metaller bidrar till att nå det av antagna generationsmålet för miljöarbetet och till miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. En annan aspekt är att metalldelar som inte förbränns vid kremeringen och som grävs ned i marken betraktas som avfall som skaffas bort enligt och avfallsförordningen (2011:927). Med avfall menas varje föremål eller ämne som innehavaren gör sig av med eller avser eller är skyldig att göra sig av med (15 kap. 1 § första stycket ) och med bortskaffande avses bl.a. deponering på eller under markytan (4 § avfallsförordningen och bilaga 3 till förordningen). För hantering av avfall gäller enligt och rådets direktiv /98/EG av om avfall och om upphävande av vissa direktiv (Avfallsdirektivet) den så kallade avfallshierarkin, som lyfts fram som prioriteringsordning för lagstiftning och politik. Avfallshierarkin innebär att återvinning som huvudregel ska väljas före bortskaffande. Direktivet ställer uttryckliga krav på medlemsstaterna att främja återanvändning och materialåtervinning, bl.a. framhålls ett mål på totalt materialåtervinning av papper, metall, plast och glas. När återvinning inte genomförs, ska medlemsstaterna vidare se till att avfallet bortskaffas under betryggande former, och ska bestämmelsen i artikel 13 i direktivet beträffande skydd för människors hälsa och miljön tillämpas. Av artikeln framgår att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att se till att avfallshanteringen genomförs utan fara för människors hälsa och utan att skada miljön, i synnerhet utan risk för bl.a. vatten, luft, mark, växter eller djur. Det kan slutligen konstateras att metaller som grävts ned i marken kan påverka människors hälsa och miljön på ett menligt sätt. Metallernas giftighet är dock beroende av i vilken förening de förekommer. En annan komponent är rörligheten i marken och därmed potentialen för dessa metaller att nå t.ex. vattendrag och grundvatten. Även markens egenskaper där metallerna grävs ned har betydelse. Vissa av metallerna, däribland krom, kan emellertid vara mycket giftiga. Sammanfattningsvis anser regeringen, liksom majoriteten av remissinstanserna, att det finns starka miljömässiga skäl för att införa en reglering om återvinning av metallföremål efter kremering. Som flera remissinstanser framhåller väcker en reglering med åter- av metaller som inte förbränts vid kremering flera etiska Inledningsvis kan dock konstateras att återvinning av metaller inte framstår som omotiverat från etisk synvinkel. Tvärtom skulle återvinning kunna vara ett mer pietetsfullt sätt att ta hand om metallföremål som inte förbränts vid kremeringen, än den hantering som sker . varierar hanteringen av metaller vid krematorierna. Metalldelar från flera kremationer sorteras ut från askan, både manuellt och maskinellt, för att sedan sammanblandas och grävas ned i marken någonstans på kyrkogården, ofta separerade från aska och urna. Risken är stor att nedgrävd metall kommer vid ett senare skede, t.ex. när gravrätten löpt ut, i samband med att nya gravar grävs eller när kyrkogården förändras. Metall som påträffas kan då behöva tas om hand eller skaffas bort på nytt. Utgångspunkten vid bedömningen av om återvinning är etiskt försvarbart, är om berörda metallföremål ska anses vara en del av stoftet efter en avliden person. Metallföremål som inte förbränns vid kremering utgörs till övervägande del av beslag och spikstift från kistan. Dessa metallföremål kan inte anses vara en del av stoftet och det bör därför inte finnas något etiskt hinder mot att skilja sådana föremål från askan och den följande begravningsprocessen. En stor mängd metall som inte förbränns vid kremeringen är vidare metallföremål som infogats i kroppen under en människas levnad, t.ex. proteser av olika slag. En rådande uppfattning är att föremål som blivit inopererade i kroppen inte är en naturlig del av denna. Därför kan de skiljas från askan och det fortsatta förfarandet. Mot denna uppfattning bör man väga in synsättet att den avlidnas önskningar ska få genomslag i fråga om hur främmande metallföremål i kroppen hanteras. I enlighet med detta synsätt skulle det genom t.ex. ett donationskort kunna bestämmas vad som ska göras med de metaller som finns i kroppen.