prop · H303195d3 · 2016-01-01 00:00:00 — De bör också kunna utesluta anbudssökande eller anbudsgivare vars genomförande av tidigare offentliga kontrakt eller kon trakt med andra upphandlande enheter har visat på be tydande brister i fråga om de väsentliga kraven, exempel vis uteblivna leveranser eller uteblivet tillhandahållande, betydande brister i fråga om levererade varor eller till handahållna tjänster som gör dem oanvändbara för det avsedda syftet, eller olämpligt uppträdande som ger upp hov till allvarliga tvivel om den ekonomiska aktörens pålitlighet. Det bör i nationell rätt föreskrivas en längsta tid för sådan uteslutning. Vid tillämpning av fakultativa skäl för uteslutning bör särskild uppmärksamhet ägnas åt proportionalitetsprinci pen. Mindre allvarliga oegentligheter bör bara under ex ceptionella omständigheter leda till att en ekonomisk aktör utesluts. Upprepade fall av mindre allvarliga oegentligheter kan dock ge upphov till tvivel om en ekonomisk aktörs pålitlighet, vilket kan motivera att den utesluts. (107)Om upphandlande enheter är skyldiga eller väljer att till lämpa sådana utslutningskriterier bör de tillämpa direktiv /24/EU i fråga om möjligheten att ekonomiska ak törer eventuellt vidtar efterlevnadsåtgärder för att av hjälpa konsekvenserna av brott eller fel och för att ef fektivt förhindra att de upprepas. (108)Anbud som förefaller vara onormalt låga i förhållande till byggentreprenaderna, varorna eller tjänsterna kan vara baserade på antaganden eller praxis som är tekniskt, eko nomiskt eller rättsligt osunda. Om anbudsgivaren inte kan ge en tillfredsställande förklaring bör den upphand lande enheten ha rätt att förkasta anbudet. Detta age rande bör vara obligatoriskt i de fall då den upphand lande enheten har konstaterat att det onormalt låga pris eller de onormalt låga kostnader som föreslås beror på att tvingande unionsrätt eller nationell rätt som är för enlig med unionsrätten på social-, arbets- eller miljörät tens område inte följs eller att bestämmelser i internatio nell arbetsrätt åsidosätts. (109)I villkoren för fullgörandet av ett kontrakt fastställs spe cifika krav på kontraktets fullgörande. Till skillnad från tilldelningskriterier som ligger till grund för en jäm förande utvärdering av anbudens kvalitet, är villkoren för fullgörande av ett kontrakt fasta objektiva krav som inte påverkar bedömningen av anbuden. Villkoren för fullgörandet av ett kontrakt bör vara förenliga med detta direktiv om de inte är direkt eller indirekt diskrimine rande och om de är kopplade till kontraktsföremålet, vilket inbegriper alla faktorer som direkt berör den spe cifika produktions-, tillhandahållande- eller saluförings processen. Här ingår villkor som rör fullgörande av kon traktet men inte krav som avser allmän företagspolicy. (110)Det är viktigt att underleverantörernas iakttagande av till lämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som fastställts i unionsrätten, nationell rätt, kollektivavtal eller i internationella miljö-, social- och arbetsrättsliga bestämmelser som anges i detta direktiv, förutsatt att sådana regler och deras tillämpning överensstämmer med unionsrätten, säkerställs genom lämpliga åtgärder från de behöriga nationella myndigheterna, inom ramen för deras ansvar och befogenheter, exempelvis yrkes inspektioner eller miljövårdsmyndigheter. Det är också nödvändigt att säkerställa viss öppenhet i underleverantörskedjan, eftersom detta kommer att ge de upphandlande enheterna information om vem som är närvarande på byggplatser där byggentreprenader utförs för deras räkning eller vilka företag som tillhandahåller tjänster i eller vid byggnader, infrastrukturer eller områ den, såsom stadshus, kommunala skolor, idrottsanlägg ningar, hamnar eller motorvägar, för vilka de upphand lande enheterna ansvarar eller över vilka de utövar direkt Europeiska unionens officiella tidning L 94/265 Det bör klargöras att skyldigheten att lämna den begärda informationen under alla förhållanden åligger huvudentreprenören, antingen på grundval av särskilda klausuler som varje upphandlande enhet är skyldig att inkludera i samtliga upphandlingsförfaranden, eller på grundval av skyldigheter som medlemsstaterna ålägger huvudentreprenörer genom allmänt tillämpliga bestäm melser. Det bör också klargöras att villkoren för efterlevnads kontroll av tillämpliga miljö-, social- och arbetsrättsliga skyldigheter som fastställts i unionsrätte, nationell rätt, kollektivavtal eller i internationella miljö-, social- och arbetsrättsliga bestämmelser som anges i detta direktiv, förutsatt att sådana regler och deras tillämpning överens stämmer med unionsrätten, alltid bör tillämpas när en medlemsstats nationella rätt föreskriver en mekanism med solidariskt ansvar för underleverantörer och huvud entreprenören. Det bör dessutom uttryckligen anges att medlemsstaterna bör kunna gå längre än så, t.ex. genom att utvidga skyldigheterna avseende öppenhet, genom att möjliggöra direktbetalning till underleverantörer eller ge nom att möjliggöra eller kräva att de upphandlande myn digheterna kontrollerar att underleverantörerna inte be finner sig i någon av de situationer där det är befogat att utesluta en ekonomisk aktör. Om sådana åtgärder till lämpas på underleverantörer bör överensstämmelse med de bestämmelser som är tillämpliga på huvudentreprenö rer garanteras så att huvudentreprenören, om obligato riska skäl för uteslutning föreligger, är skyldig att byta ut den berörda underleverantören. Om det av en sådan kontroll framgår att det föreligger icke-obligatoriska skäl för uteslutning, bör det klargöras att de upphand lande myndigheterna har möjlighet att kräva ett sådant utbyte. Det bör dock också uttryckligen anges att de upphandlande myndigheterna kan åläggas att kräva att den berörda underleverantören byts ut när uteslutning av huvudentreprenörer skulle vara obligatoriskt i sådana fall. Det bör även uttryckligen anges att medlemsstaterna har rätt att införa strängare ansvarsregler enligt nationell rätt eller gå längre enligt nationell rätt om direktbetalning till underleverantörer. (111)Med tanke på pågående diskussioner om övergripande bestämmelser som reglerar förhållandet till tredjeländer när det gäller offentlig upphandling är det lämpligt att bibehålla den ordning som är tillämplig på försörjningssektorn i enlighet med artiklarna 58 och 59 i direktiv /17/EG. Dessa bestämmelser bör därför behållas utan ändringar, inbegripet bestämmel sen om antagande av genomförandeakter när företag från EU har svårt att få tillträde till marknader i tredjeländer. Under dessa omständigheter bör de genomförandeak terna även i fortsättningen antas av rådet. (112)Det bör erinras om att rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1182/71 (1) är tillämplig vid beräkning av de tidsfris ter som anges i detta direktiv. (113)Det är nödvändigt att klargöra under vilka omständighe ter ändringar av ett kontrakt under dess fullgörande krä ver ett nytt upphandlingsförfarande, med hänsyn till re levant rättspraxis från Europeiska unionens domstol. Ett nytt upphandlingsförfarande krävs om väsentliga änd ringar görs av det ursprungliga kontraktet, särskilt i fråga om omfattningen av och innehållet i parternas ömsesi diga rättigheter och skyldigheter, inbegripet fördelningen av immateriella rättigheter. Sådana ändringar visar att parterna har för avsikt att omförhandla viktiga kontrakts villkor. Detta är fallet särskilt om de ändrade villkoren skulle ha påverkat resultatet av förfarandet, om de hade ingått i det ursprungliga förfarandet. Ändringar av kontraktet som leder till smärre föränd ringar av kontraktsvärdet upp till ett visst värde bör alltid gå att göra utan att ett nytt upphandlingsförfarande måste genomföras. I detta syfte och för att garantera rättslig säkerhet bör detta direktiv föreskriva tröskelvär den under vilka ett nytt upphandlingsförfarande inte krävs. Ändringar av kontraktet som överstiger dessa trös kelvärden bör gå att göra utan att ett nytt upphandlings förfarande måste genomföras i den mån som de uppfyller de relevanta villkoren i detta direktiv. (114)De upphandlande enheterna kan ställas inför situationer där kompletterande byggentreprenader, varor eller tjäns ter behövs; i sådana fall kan en ändring av det ursprung liga kontraktet utan ett nytt upphandlingsförfarande vara motiverad, i synnerhet om de kompletterande leveran serna syftar antingen till att delvis ersätta eller till att utöka befintliga tjänster, varor eller anläggningar, i de fall ett byte av leverantör skulle tvinga den upphandlande enheten att anskaffa materiel, byggentreprenader eller tjänster med andra tekniska egenskaper med åtföljande inkompatibilitet eller oproportionerliga tekniska svårighe ter vid användning och underhåll. (1) Rådets förordning (EEG, Euratom) nr 1182/71 av om regler för bestämning av perioder, datum och frister (EGT – Svensk specialutgåva: Område 01 Volym 1 s. 71). L 94/266 Europeiska unionens officiella tidning (115)Upphandlande enheter kan ställas inför yttre omständig heter som de inte hade kunnat förutse när de tilldelade kontraktet, särskilt när fullgörandet av kontraktet sker . I sådana fall behövs det en viss flexibilitet för att kontraktet ska kunna anpassas till dessa omständigheter utan ett nytt upphandlingsförfaran de. Begreppet oförutsebara omständigheter avser omstän digheter som inte hade kunnat förutses trots att den upphandlande enheten har visat skälig omsorg i förbere delserna av den ursprungliga kontraktstilldelningen med hänsyn till tillgängliga medel, det berörda projektets be skaffenhet och egenskaper, god praxis på det berörda området samt behovet av att säkerställa ett lämpligt för hållande mellan de resurser som ägnas åt att förbereda kontraktstilldelningen och dess förutsebara värde. Detta kan dock inte tillämpas i de fall då en ändring leder till att den övergripande upphandlingen får en annan karaktär, exempelvis genom att de byggentreprenader, varor eller tjänster som ska upphandlas ersätts med något annat eller genom att typen av upphandling förändras i grunden, eftersom man i en sådan situation kan anta att resultatet skulle ha påverkats. (116)I överensstämmelse med principerna om likabehandling och öppenhet bör inte en utvald anbudsgivare kunna ersättas med en annan ekonomisk aktör, exempelvis om ett kontrakt avslutas på grund av brister i fullgöran det, utan att kontraktet konkurrensutsätts på nytt. Den utvalda anbudsgivaren som fullgör kontraktet bör dock, särskilt om kontraktet har tilldelats fler än ett företag, kunna genomgå vissa strukturella förändringar under full görandet av kontraktet, exempelvis rent interna omorga nisationer, uppköp, sammanslagningar och förvärv eller insolvens. Sådana strukturella förändringar bör inte auto matiskt kräva nya upphandlingsförfaranden för alla kon trakt som den anbudsgivaren fullgör. (117)Upphandlande enheter bör genom ändringsklausuler eller optioner i de enskilda kontrakten kunna föreskriva en möjlighet att införa ändringar, men dessa klausuler bör inte ge dem obegränsad frihet. I detta direktiv bör därför fastställas i vilken utsträckning ändringsmöjligheter kan föreskrivas i det ursprungliga kontraktet. Det bör följakt ligen klargöras att man genom tillräckligt tydligt utfor made ändringsklausuler eller optioner exempelvis får fö reskriva prisindexering eller säkerställa att t.ex. kommuni kationsutrustning som ska levereras under en given tidsperiod fortsätter att vara lämplig också om kommuni kationsprotokollen ändras eller om andra tekniska för ändringar inträffar. Det bör också vara möjligt att genom tillräckligt klara klausuler föreskriva anpassningar av kontraktet som har blivit nödvändiga på grund av tek niska svårigheter som har uppstått vid användning eller underhåll. Det bör även erinras om att kontrakten ex empelvis både kan inbegripa ordinarie underhåll och fö reskriva extraordinära underhållsåtgärder som kan visa sig vara nödvändiga för att säkra ett fortsatt tillhandahål lande av en offentlig tjänst. (118)Upphandlande enheter ställs ibland inför omständigheter som kräver att offentliga kontrakt avslutas för att de skyldigheter som följer unionsrätten på området of fentlig upphandling ska uppfyllas. Medlemsstaterna bör därför se till att de upphandlande enheterna enligt de villkor som fastställs i nationell rätt har möjlighet att avsluta ett offentligt kontrakt under dess löptid, om detta krävs enligt unionsrätten. (119)Resultaten av arbetsdokumentet från kommissionens av delningar av med titeln av effekterna av och effekterna hos EU:s lagstiftning om of fentlig upphandling tydde på att det undantag som gjorts för vissa tjänster för vilka direktiv /17/EG inte till lämpas fullt ut borde ses över. Följaktligen bör tillämp ningen av det här direktivet utsträckas till att gälla fullt ut för en rad tjänster. (120)Vissa kategorier av tjänster har på grund av sin natur fortfarande en begränsad gränsöverskridande dimension, nämligen de tjänster som kallas personliga tjänster, t.ex. vissa sociala tjänster, hälso- och sjukvårdstjänster samt utbildningstjänster. Dessa tjänster tillhandahålls i ett sär skilt sammanhang som varierar betydligt mellan med lemsstaterna på grund av olika kulturella traditioner. Sär skilda bestämmelser bör därför införas för kontrakt för dessa tjänster med ett högre tröskelvärde än det som till lämpas på andra tjänster. Personliga tjänster till värden under detta tröskelvärde brukar inte vara av intresse för leverantörer från andra medlemsstater i samband med upphandling inom dessa sektorer, annat än om det finns konkreta indikationer på motsatsen, till exempel unionsfinansiering av gränsöver skridande projekt. Europeiska unionens officiella tidning L 94/267 Kontrakt för personliga tjänster över detta tröskelvärde bör vara öppna på unionsnivå. Med hänsyn till betydel sen av det kulturella sammanhanget och dessa tjänsters känslighet, bör medlemsstaterna ges stor frihet att orga nisera valet av tjänsteleverantörer på det sätt som de finner lämpligast. Detta krav har beaktats i bestämmel serna i detta direktiv och det föreskrivs endast att vissa grundprinciper om öppenhet och likabehandling ska iakttas och att upphandlande enheter ska kunna tillämpa särskilda kvalitetskriterier vid valet av tjänsteleverantörer, exempelvis kriterierna i den frivilliga europeiska kvalitets ramen för sociala tjänster som offentliggjorts av kommit tén för socialt skydd. Vid fastställande av de förfaranden som ska användas för tilldelning av kontrakt för person liga tjänster bör medlemsstaterna beakta artikel 14 i EUF- fördraget och protokoll nr 26. Medlemsstaterna bör i detta sammanhang också sträva efter att fullfölja målen om att förenkla och lätta den administrativa bördan för upphandlande enheter och ekonomiska aktörer. Det bör klargöras att man härvid också kan behöva åberopa reg ler som är tillämpliga på tjänstekontrakt som inte omfat tas av de särskilda bestämmelserna. Medlemsstaterna eller de upphandlande enheterna har fortfarande frihet att tillhandahålla dessa tjänster själva eller att organisera sociala tjänster på ett sätt som inte medför ingående av offentliga kontrakt, exempelvis ge nom att enbart finansiera sådana tjänster eller genom att bevilja licenser eller tillstånd till alla ekonomiska aktörer som uppfyller de villkor som den upphandlande enheten uppställt i förväg, utan några gränser eller kvoter, för utsatt att ett sådant system tryggar en tillräcklig annon sering och överensstämmer med principerna om öppen het och icke-diskriminering. (121)På samma sätt brukar hotell- och restaurangtjänster en dast erbjudas av aktörer som är etablerade på den speci fika platsen för leveransen av dessa tjänster och de har därför också en begränsad gränsöverskridande dimension. De bör därför endast omfattas av det enklare systemet från och med ett tröskelvärde på . Större kontrakt som avser hotell- och restaurangtjänster och vars värde överskrider detta tröskelvärde kan vara av intresse för olika ekonomiska aktörer, såsom resebyråer och andra mellanhänder, även över gränserna. (122)På samma sätt avser vissa juridiska tjänster frågor som gäller uteslutande nationell rätt och de brukar därför endast erbjudas av aktörer etablerade i den berörda med lemsstaten och har följaktligen också en begränsad gräns överskridande dimension. De bör därför endast omfattas av det enklare systemet från och med ett tröskelvärde på . Större kontrakt som avser juridiska tjänster och vars värde överskrider detta tröskelvärde kan vara av intresse för olika ekonomiska aktörer, t.ex. internationella advokatbyråer, även över gränserna, sär skilt om de berör juridiska frågor som uppstår till följd av eller mot bakgrund av unionsrätten eller annan inter nationell rätt, eller som berör fler än ett land. (123)Erfarenheten har visat att ett antal andra tjänster, t.ex. räddningstjänster, brandsläckning och fängelsetjänster, vanligtvis bara ger upphov till gränsöverskridande in tresse när de genom ett tillräckligt högt värde når en kritisk massa. I den mån de inte är undantagna från detta direktivs tillämpningsområde bör de omfattas av det enk lare systemet. I den utsträckning tillhandahållandet fak tiskt grundas på kontrakt skulle andra kategorier av tjäns ter, t.ex. undersöknings- och säkerhetstjänster, vanligtvis endast ge upphov till ett gränsöverskridande intresse från och med ett tröskelvärde på och de bör följaktligen endast då omfattas av det enklare systemet. (124)För att sörja för kontinuitet i offentliga tjänster bör detta direktiv tillåta att deltagande i upphandlingsförfaranden för vissa tjänster på områdena för hälsovårdstjänster samt sociala tjänster och kulturella tjänster kan förbehållas or ganisationer på grundval av personalens ägande eller ak tiva deltagande i förvaltningen, och befintliga organisa tioner såsom kooperativ, när det gäller att delta i till handahållandet av dessa tjänster till slutanvändarna. Denna bestämmelses tillämpningsområde begränsar sig uteslutande till vissa hälsovårdstjänster, sociala tjänster och närbesläktade tjänster, vissa utbildningstjänster, bib liotekstjänster, arkivtjänster, museitjänster och andra kul turella tjänster, idrottstjänster, och tjänster för privata hushåll, och är inte avsett att täcka något av de undantag som annars föreskrivs i detta direktiv. Sådana tjänster bör endast omfattas av det enklare systemet. (125)Det är lämpligt att identifiera dessa tjänster genom att hänvisa till specifika poster i den gemensamma termino login vid offentlig upphandling (CPV) som antagits ge nom och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 (1), en hierarkiskt uppställd nomenklatur in delad i huvudgrupper, grupper, undergrupper, kategorier och underkategorier. För att undvika rättsosäkerhet bör det klargöras att hänvisning till en huvudgrupp inte im plicit innebär en hänvisning till underavdelningar. En sådan heltäckande hänvisning bör i stället göras explicit genom att alla relevanta poster nämns, där så är lämpligt som ett intervall av koder. (1) och rådets förordning (EG) nr 2195/2002 av om en gemensam terminologi vid offentlig upphandling (CPV) (EGT L 340, 16.12.2002, s. 1). L 94/268 Europeiska unionens officiella tidning (126)Projekttävlingar har av tradition främst kommit till an vändning vid stads- och landsbygdsplanering, arkitektur, formgivningsteknik och databehandling. Det bör dock erinras om att dessa flexibla instrument också kan utnytt jas för andra ändamål och att det kan föreskrivas att därpå följande tjänstekontrakt ska tilldelas vinnaren eller en av vinnarna i en projekttävling genom ett förhandlat förfarande utan föregående meddelande om upphandling. (127)Utvärderingar har visat att det finns ett avsevärt utrymme för förbättringar i tillämpningen av unionens regler för offentlig upphandling. För att uppnå en mer effektiv och konsekvent tillämpning av reglerna är det viktigt att få en bra översikt över eventuella strukturella problem och allmänna mönster inom nationell upphand lingspolicy så att eventuella problem ska kunna angripas på ett mer målinriktat sätt. Denna översikt bör åstad kommas genom lämplig övervakning vars resultat bör publiceras regelbundet för att möjliggöra en välunder byggd debatt om eventuella förbättringar av upphand lingsregler och praxis. Genom att skaffa sig en sådan bra översikt kan man också få insikt i tillämpningen av reglerna för offentlig upphandling inom ramen för ge nomförandet av projekt som medfinansieras av unionen. Medlemsstaterna bör själva få besluta hur och av vem denna övervakning ska genomföras i praktiken; därvid bör de också själva få bestämma om övervakningen ska bygga på en stickprovsbaserad efterhandskontroll eller en systematisk förhandskontroll av de offentliga upphand lingsförfaranden som avses i detta direktiv. Det bör vara möjligt att lägga fram eventuella problem för rätt organ; detta bör inte nödvändigtvis innebära att de som utfört övervakningen har självständig talerätt i domstolar och tribunaler. Bättre vägledning, information och stöd till upphand lande enheter och ekonomiska aktörer kan också i hög grad bidra till att öka den offentliga upphandlingens ef fektivitet genom ökad kunskap, rättssäkerhet och profes sionalisering av upphandlingsmetoderna. Sådan vägled ning bör göras tillgänglig för upphandlande enheter och ekonomiska aktörer närhelst det verkar behövas för att förbättra en korrekt tillämpning av reglerna. Den vägledning som ska ges kan omfatta allt som är relevant för offentlig upphandling, exempelvis planering av an skaffningar, organisering av förfaranden, val av tekniker och instrument samt god praxis vid genomförandet av förfarandena. När det gäller rättsliga frågor bör vägled ningen inte nödvändigtvis innebära en fullständig rättslig analys av berörda frågor, utan kan begränsas till ett all mänt omnämnande av vad som bör beaktas vid en se nare detaljerad analys av frågorna, till exempel genom att det hänvisas till rättspraxis som kan vara relevant eller till anvisningar eller andra källor där den specifika frågan har behandlats. (128)Enligt direktiv /13/EEG ska vissa prövningsförfaranden vara tillgängliga, åtminstone för var och en som har eller har haft intresse av att få ingå ett visst avtal och som har lidit skada eller riskerar att lida skada till följd av en påstådd överträdelse av unionsrätten på området offentlig upphandling eller nationella bestämmelser som införlivar denna unionsrätt. Dessa prövningsförfaranden bör inte påverkas av det här direktivet. Medborgare, berörda par ter, vare sig de är organiserade eller inte, och andra per soner eller organ som inte har tillgång till prövningsför faranden enligt direktiv /13/EEG har emellertid som skattebetalare ett legitimt intresse av att det finns sunda upphandlingsförfaranden. De bör därför ges möjlighet att på annat sätt än genom prövningssystemet enligt direktiv /13/EEG och utan att det innebär att de nödvändigtvis ges talerätt i domstol, påtala eventuella överträdelser av det här direktivet till behörig myndighet eller struktur. För att undvika dubbelarbete inom befintliga myndighe ter eller strukturer bör medlemsstaterna kunna föreskriva en möjlighet att vända sig till allmänna tillsynsmyndig heter eller tillsynsstrukturer, sektoriella tillsynsorgan, kommunala tillsynsmyndigheter, konkurrensmyndigheter, ombudsmannen eller nationella revisionsmyndigheter. (129)För att det till fullo ska gå att utnyttja de möjligheter som offentlig upphandling ger att uppnå målen i 2020-strategin för smart och hållbar tillväxt för alla, kommer även miljörelaterad, social och innovativ upp handling att behöva spela en roll. Det är därför viktigt att skaffa sig en översikt över utvecklingen när det gäller strategisk upphandling så att det går att få en välgrundad uppfattning om de allmänna trenderna på övergripande nivå på detta område. Alla redan utarbetade, lämpliga rapporter kan självfallet också användas i detta samman hang.