prop · H40328 · 2016-10-13 00:00:00 — Det finns visserligen inga motsvarande uttalanden i fråga om varaktigheten av avtal om allmän trafik i den mån de avser kollektivtrafik på inre vattenvägar, men enligt regeringens mening torde kommissionens bedömning när det gäller avtal som omfattas av cabotageförordningen tjäna som vägledning även i fråga om vilken varaktighet som kan anses vara proportionerlig när det gäller inre vattenvägar. Av artikel 4.3 andra meningen i EU:s kollektivtrafikförordning framgår dessutom att i den mån ett avtal om allmän trafik gäller flera olika transportsätt och transporterna för järnväg eller med något annat spårbundet transportsätt står för av värdet, är löptiden begränsad till . Mot denna bakgrund görs den bedömningen i utkastet att det inte är nödvändigt att införa en nationell reglering gällande löptiden för avtal om allmän trafik som avser kollektivtrafik på vatten. Ingen remissinstans har någon invändning mot detta och regeringen delar utkastets bedömning. Som framhålls i utkastet är det dock av vikt att det vid fastställandet av avtalets löptid alltid görs en proportionalitetsbedömning. Regeringens förslag: En regional kollektivtrafikmyndighet ska få direkttilldela avtal som avser järnvägstransporter enligt artikel 5.6 i EU:s kollektivtrafikförordning endast om det årliga genomsnittsvärdet av avtalet uppskattas till ett belopp motsvarande högst . Andra behöriga myndigheter ska få direkttilldela sådana avtal utan Avtal om allmän trafik av mindre värde enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning ska få direkttilldelas om det årliga genom- snittsvärdet av avtalen uppskattas till ett belopp motsvarande högst Möjligheten att direkttilldela avtal om allmän trafik av mindre värde ska dock inte få utnyttjas om avtalet avser kollektivtrafik Behöriga myndigheter ska besluta riktlinjer för användning av direkttilldelning av avtal av mindre värde och avtal som avser järn- En upphandling ska inte få delas upp i avsikt att kringgå bestämmel- serna om ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Vid direkttilldelning av avtal av mindre värde och avtal som avser järnvägstransporter ska miljö-, social- och arbetsrättsliga hänsyn beaktas om upphandlingens art motiverar detta. principerna enligt fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska tillämpas i den utsträckning det är möjligt. Genomförandet av direkttilldelningar ska dokumenteras. Regeringens bedömning: Behöriga myndigheter bör inte förbjudas att utnyttja möjligheten i artikel 5.2 i EU:s kollektivtrafikförordning att själva tillhandahålla kollektivtrafik eller direkttilldela avtal om allmän trafik till ett internt företag. förslag och bedömning överensstämmer inte med regeringens. promemoriorna föreslås att direkttilldelningar av avtal av mindre värde och avtal som avser järnvägstransporter ska förbjudas. Remissinstanserna (upphandlingspromemorian): Kommuner och Landsting (SKL) och Svensk Kollektivtrafik avstyrker förslaget att förbjuda direkttilldelning av avtal av mindre värde eller omfattning eller avtal som rör järnvägstransporter eftersom det saknas skäl att inskränka de regionala kollektivtrafikmyndigheternas verktygslåda för att åstad- komma en ändamålsenlig kollektivtrafik genom att i svensk rätt före- skriva konkurrensutsättning i större utsträckning än vad Remissinstanserna (kollektivtrafikpromemorian): Transportstyrelsen och tillstyrker förslaget att förbjuda direkttilldelning av avtal av mindre värde eller omfattning eller avtal som har inga invändningar mot sådana förbud men anser att en direktupphandlingsgräns bör införas. tillstyrker förslaget att det inte ska finnas sär- skilda möjligheter att direkttilldela koncessioner på området och avstyr- ker förslaget att tillåta direkttilldelning till interna företag. läns landsting, läns landsting, , Stock- holms läns landsting, SKL och Svensk Kollektivtrafik avstyrker förslaget att förbjuda direkttilldelning av avtal av mindre värde eller omfattning eller avtal som rör järnvägstransporter, då det är av vikt att den regionala kollektivtrafikmyndigheten ges ett så stort handlingsutrymme som möjligt och att möjligheten till direkttilldelning kan ge ökad flexibilitet och minskad administration för myndigheten. avstyrker förslaget att inskränka möjligheten till direkttilldelning av avtal av mindre värde eftersom det är viktigt att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har möjlighet att tillämpa olika lösningar som kan svara mot behoven i regionen. I detta avseende är det inte önskvärt att det i den svenska lagstiftningen ställs högre krav än vad anger. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet föreslås att samtliga behöriga myndigheter ska tillåtas att direkttilldela avtal som rör järnvägstrafik, oavsett avtalets storlek. Lydelsen av bestämmelserna om direkttilldelningsgräns och förbud mot kringgående har ändrats. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget att införa en direkttilldelningsgräns. Ett flertal remissinstanser, däribland , , , , Svensk kollektivtrafik och ifrågasätter dock den valda nivån för direkttilldelning och menar att denna inte bör sättas lägre än vad som är tillåtet enligt EU:s kollektivtrafikförordning. påtalar att den låga direkttilldelningsgränsen endast möjliggör kontrakt för smärre justeringar i de regionala kollektivtrafiksystemen. , som i och för sig tillstyrker förslaget att införa en direkttilldelningsgräns, anser å sin sida att nivån är väl tilltagen och att bestämmelsen fått en otypisk utformning i förhållande till hur gränserna utformats i upphandlingslagarna. Transportstyrelsen avstyrker förslaget att tillåta direkttilldelning upp till det föreslagna gränsvärdet. I fråga om förslaget att tillåta direkttilldelning av avtal som rör järnvägstransporter är remissutfallet blandat. avstyrker bestämt att en sådan möjlighet införs och förordar att dessa avtal omfattas av den föreslagna direkttilldelningsgränsen. Verket konstaterar att förslaget innebär en omotiverad och omfattande förändring av förutsättningarna kring kollektivtrafik på järnväg. Verket ställer sig frågande till vilka fördelar som är tänkta att uppnås, då det inte finns något motsatsförhållande mellan att upphandla och att anlita det mest lämpliga järnvägsföretaget. Transportstyrelsen avstyrker förslaget eftersom har goda erfarenheter av nuvarande ordning med konkurrensutsättning av järnvägstrafik, som inneburit ett effektivt utnyttjande av de samhälleliga resurserna, och eftersom en så stor förändring av det hittillsvarande systemet kräver omfattande analyser och noggranna överväganden. () avstyrker förslaget att regionala kollektivtrafikmyndigheter ska kunna direkttilldela kontrakt för kollektivtrafik på järnväg, oavsett värde. För att skapa ökad flexibilitet och handlingsfrihet för dessa myndigheter föreslår SJ att det införs ett gränsvärde, under vilket direkttilldelning kan tillåtas. Om det med hänsyn till nationellt trafikpolitiska mål anses motiverat att staten ska kunna direkttilldela oavsett värde, har SJ inga invändningar mot att ges sådan behörighet. Flertalet av de regionala kollektivtrafikmyndigheter som har yttrat sig samt SKL och Svensk Kollektivtrafik tillstyrker förslaget att tillåta direkttilldelning av 2016/17:28 avtal som rör järnvägstrafik, då det inte finns någon anledning att inskränka de regionala kollektivtrafikmyndigheternas organisations- och handlingsfrihet genom att i nationell rätt föreskriva konkurrensutsättning i större utsträckning än vad kräver. läns landsting anför därutöver att möjligheten att direkttilldela avtal som rör järnvägstransporter skulle förbättra möjligheterna till samverkan mellan upphandlad och kommersiell kollektivtrafik, t.ex. i fråga om att köpa platser på kommersiellt trafikerade tåglinjer eller för att reglera tillköp från kommersiella järnvägsföretag. menar att en möjlighet att direkttilldela avtal som rör järnvägstransporter skapar förutsättningar för samarbete om tågtrafik över nationsgränserna, t.ex. mellan och . SKL och Svensk kollektivtrafik har inga invändningar mot förslagen om riktlinjer för och dokumentation av direkttilldelningar och att miljöhänsyn och sociala hänsyn bör beaktas. Skälen för regeringens förslag och bedömning Bestämmelser om direkttilldelning i EU:s kollektivtrafikförordning EU:s kollektivtrafikförordning innehåller särskilda bestämmelser som reglerar när avtal om allmän trafik – i den mån dessa inte uttryckligen ska tilldelas enligt LOU- och LUF-direktiven – får direkttilldelas. Med direkttilldelning förstås enligt artikel 2 h i förordningen tilldelning av avtal om allmän trafik till ett kollektivtrafikföretag utan ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Artikel 5.2 reglerar under vilka förutsättningar ett avtal kan direkttilldelas till ett internt företag och artikel 5.4 och 5.6 tillåter direkttilldelning till ett externt företag i vissa fall. Direkttilldelning kan även ske som en nödåtgärd enligt artikel 5.5 (se avsnitt 9.4). Enligt artikel 5.2, 5.4 och 5.6 får dock direkttilldelning ske enligt respektive bestämmelse endast om det inte är förbjudet i nationell lagstiftning. har , med hänvisning till övergångsbestämmelsen i artikel 8.2, valt att vänta med tillämpningen av artikel 5. Genom att det nu föreslås att artikel 5.3 ska tillämpas i är det nödvändigt att ta ställning till artikel 5 även i övrigt, särskilt frågan i vilken utsträckning direkttilldelningar enligt förordningen ska tillåtas. Det ska framhållas att vad som anförs nedan endast gäller för tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten samt för koncessioner som avser kollektivtrafik, oavsett trafikslag. Tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn omfattas inte av artikel 5. Artikel 5.2 – trafik i egen regi eller direkttilldelning av avtal om allmän trafik till ett internt företag I artikel 5.2 i EU:s kollektivtrafikförordning ges tämligen detaljerade föreskrifter om i vilka fall behöriga lokala myndigheter får besluta att själva tillhandahålla kollektivtrafik eller direkttilldela ett avtal om allmän trafik till ett internt företag. Föreskrifterna gäller endast om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning. Något förbud mot att tilldela ett avtal om allmän trafik till ett internt företag kan enligt dagens lagstiftning inte anses finnas. I de nya upphandlingsdirektiven har det förts in bestämmelser som undantar vissa typer av avtal från direktivens tillämpningsområden. Bestämmelserna är avsedda att klargöra i vilka fall reglerna om offentlig upphandling inte är tillämpliga på kontrakt som ingås inom den offentliga sektorn och har sitt ursprung i praxis på området. Bestämmelser om undantag för s.k. interna upphandlingar och upphandlingar mellan myndigheter och enheter har därmed förts in i de föreslagna nya lagarna på upphandlingsområdet. Något förbud mot att direkttilldela exempelvis tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn till ett internt företag kommer alltså inte att finnas enligt de nya lagarna. Det saknas skäl att införa ett sådant förbud för de avtal som är i fråga. När det gäller frågan om huruvida artikel 5.2 i EU:s kollektivtrafikförordning är förenlig med artikel 4.1 i cabotageförordningen gör regeringen följande bedömning. praxis och de aktuella bestämmelserna i upphandlingsdirektiven som reglerar avtal inom den offentliga sektorn tar sikte på att avgränsa under vilka förhållanden ett avtal anses vara upphandlingspliktigt enligt . Bakgrunden är att EU inte har befogenhet att reglera myndigheters eller enheters interna förhållanden. Mot denna bakgrund kan en möjlighet att direkttilldela ett avtal om allmän trafik som avser kollektivtrafik på vatten under de villkor som avses i artikel 5.2 i EU:s kollektivtrafikförordning enligt regeringens uppfattning inte anses stå i strid med cabotageförordningen. Något hinder mot att tillämpa artikel 5.2 även för kollektivtrafik på vatten finns därmed inte. Att tillämpningen av artikel 5.2 i förordningen således inte bör förbjudas i får till konsekvens att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska tillämpa denna bestämmelse när de tar ställning till frågor om att driva trafik i egen regi och om direkttilldelning av avtal om allmän trafik till ett internt företag. Som anges i avsnitt 9.2 ska bestämmelserna om interna kontrakt i förslaget till lag om upphandling av koncessioner således inte tillämpas. Som framgår av artikel 5.7 i EU:s kollektivtrafikförordning ska avtal som direkttilldelas med stöd av artikel 5.2 kunna bli föremål för rättslig prövning. För att underlätta sådana prövningar och insynen i genomförandet av direkttilldelningar bör samma regler om dokumentation gälla som i fråga om tilldelning enligt artikel 5.3 i förordningen. I förslaget till lag om upphandling av koncessioner finns bestämmelser om skyldigheten att dokumentera genomförandet av en upphandling. Denna bestämmelse bör göras tillämplig även vid direkttilldelningar enligt artikel 5.2 i EU:s kollektivtrafikförordning. Dokumentationen ska vara tillräcklig för att motivera den behöriga myndighetens beslut, jfr kravet i artikel 7.4 i EU:s kollektivtrafikförordning att behöriga myndigheter på begäran ska kunna redogöra för skälen för sitt beslut i fråga om direkttilldelning. Artikel 5.4 – direkttilldelning av avtal om allmän trafik av mindre värde eller omfattning EU:s kollektivtrafikförordning innehåller särskilda tröskelvärden, under vilka medlemsstaterna kan tillåta att direkttilldelning får ske. Enligt artikel 5.4 första stycket gäller detta när det årliga genomsnittsvärdet av avtalen uppskattas till eller när avtalen gäller kollektivtrafik på mindre än . När det gäller avtal om allmän trafik som direkttilldelas till ett litet eller medelstort företag som bedriver trafik med högst 23 fordon får dessa tröskelvärden enligt andra stycket i samma bestämmelse höjas på så sätt att direkttilldelning får ske när antingen det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till mindre än avtalet gäller kollektivtrafik på mindre än Värde definieras i artikel 2 k i förordningen som ”det belopp som motsvarar ett eller flera kollektivtrafikföretags totala ersättning, inklusive mervärdesskatt, för en tjänst, en linje, ett avtal om allmän trafik eller ett ersättningssystem inom ramen för kollektiv, inklusive alla slag av ersättning från myndigheterna, och sådan inkomst från biljettförsäljning som inte överlämnas till den behöriga myndigheten i fråga.” , , läns landsting, , , SKL och Svensk Kollektivtrafik avstyrker förslaget i promemoriorna att förbjuda direkt- tilldelning av avtal av mindre värde eller omfattning. instanser framhåller att det är av vikt att den regionala kollektivtrafik- myndigheten ges ett så stort handlingsutrymme som möjligt och att det dessutom saknas skäl att i svensk rätt föreskriva konkurrensutsättning i större utsträckning än vad kräver. Tågoperatörerna och anser å sin sida att direkttilldelning av avtal bör förbjudas, då ett konkurrensutsatt tilldel- ningsförfarande leder till ökad effektivitet och lägre pris. verket har inga invändningar mot ett förbud men anser att en direktupp- handlingsgräns bör införas. Regeringen noterar inledningsvis att de tröskelvärden som anges i arti- kel 5.4 inte är av den storleken att kollektivtrafik på järnväg eller med tunnelbana normalt sett torde omfattas av möjlighet till direkttilldelning enligt denna bestämmelse. De avtal som kan komma i fråga att direkt- tilldela i enlighet med artikel 5.4 torde i första hand vara koncessioner för kollektivtrafik med buss. Enligt vad som föreslås i avsnitt 9.2 ska vissa bestämmelser i lagen om upphandling av koncessioner tillämpas när avtal om allmän trafik ska konkurrensutsättas enligt artikel 5.3 i EU:s Det kan anmärkas att dessa bestämmelser ger de behöriga myndigheterna ett betydligt större handlingsutrymme att organisera förfarandet än vad de föreslagna nya lagarna om offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna medger. detta kan det enligt regeringens mening finnas skäl att tillåta direkttill- delning enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning. att direkttilldela avtal kan bedömas lämna ett än större utrymme till den behöriga myndigheten att anpassa valet av tilldelningsmetod till de olika förutsättningar som kan råda på marknaden för det aktuella trafikslaget. Regeringen är av uppfattningen att ett sådant ökat handlingsutrymme för myndigheterna är eftersträvansvärt. Möjligheten att direkttilldela avtal kan också innebära minskad administration och därmed minskade kost- nader för myndigheten. Genom direkttilldelning kan mindre upphand- lingar genomföras snabbare och med lägre transaktionskostnader. direkttilldelning kan i vissa fall vara motiverad om kostnaden för en formbunden upphandling inte står i paritet till avtalets värde. leda till att myndigheten kan ge större prioritet åt och avsätta större resurser till upphandlingar som omfattar stora värden och som därmed ofta är mer komplexa. Regeringen gör därför, i överensstämmelse med en övervägande del av remissinstanserna, bedömningen att möjligheten att direkttilldela avtal om allmän trafik av mindre värde eller omfattning kan vara ett värdefullt verktyg för de behöriga myndigheterna att tillgripa vid behov och ett led i att skapa ökad flexibilitet och förenkla administrationen kring avtalstilldelningen. Fråga är emellertid om direkttilldelning ska tillåtas upp till de tröskelvärden som anges i artikel 5.4. Enligt punkten 2.3.4 i kommissionens tolkningsmeddelande är medlemsstaterna fria att sänka de tröskelvärden som anges i artikel 5.4. Enligt vad som föreslås i utkastet till lagrådsremiss ska direkttilldelning tillåtas om det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till . Ett flertal remissinstanser som har yttrat sig över utkastet är av uppfattningen att tröskelvärdet inte bör sättas lägre än vad som är tillåtet enligt EU:s kollektivtrafikförordning. menar å sin sida att den i utkastet föreslagna beloppsgränsen är väl tilltagen. Regeringen konstaterar att de tröskelvärden som anges i artikel 5.4 i förordningen är avsevärt högre än de befintliga beloppsgränserna för direktupphandling i upphandlingslagstiftningen, som uppgår till enligt och enligt LUF. De avtal som kan direkttilldelas enligt artikel 5.4 kommer sannolikt i första hand att utgöras av koncessioner för kollektivtrafik med buss. I propositionen Nytt regelverk om upphandling (prop. 2015/16:193 del 2 s. 886) föreslås en direktupphandlingsgräns för koncessioner om (ca ). Värdena i artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning är dock särskilt anpassade för kollektivtrafik, till skillnad från de mer generella gränsvärdena i upphandlingslagstiftningen. Med hänsyn till att avtal om allmän trafik vanligen avser stora belopp är det naturligt att gränsvärdet i förordningen har satts högre. Enligt vad som anförs i utkastet till lagrådsremiss bör också beloppsgränsen för direkttilldelning av avtal om allmän trafik vara anpassad till de förhållanden som råder på kollektivtrafikområdet. För att möjligheten att direkttilldela sådana avtal ska vara användbar bör, enligt utkastet, beloppsgränsen inte sättas alltför lågt. Den svenska lagstiftningen har dock inneburit att det i praktiken inte varit möjligt att direktupphandla kollektivtrafik. Mot bakgrund av att tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik med buss fortsatt omfattas av det generella upphandlingsregelverket kan det ifrågasättas om det är motiverat att för tjänstekoncessioner för buss – som det nu aktuella undantaget främst rör – tillåta direkttilldelning upp till de gränsvärden som anges i förordningen. Mot denna bakgrund instämmer regeringen bedömningen i utkastet till lagrådsremiss att ett lägre gränsvärde bör anges och att detta bör sättas till ett belopp som motsvarar hälften av det grundläggande tröskelvärde som finns i första stycket i artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning, dvs. Därigenom skapas en möjlighet att direkttilldela vissa avtal av mindre värde, vilket kan väntas underlätta processen och administrationen kring tilldelningsförfarandet för sådana avtal, som eventuella negativa effekter av utebliven anbudsinfordran minimeras. Några skäl för att differentiera tröskelvärdet beroende på till vem avtalet tilldelas har inte framkommit. Artikel 5.4 innehåller även en möjlighet att direkttilldela avtal som understiger en 2016/17:28 viss distans, oavsett avtalets värde. I likhet med utkastet finner regeringen att det inte finns något underlag för att bedöma huruvida också en sådan gräns bör införas. Regeringen, liksom , anser därför att det av likhets- och förenklingsskäl får anses vara lämpligt att enbart ha en beloppsgräns att förhålla sig till. Mot bakgrund av att ett flertal remissinstanser uttryckt önskemål om att tröskelvärdet bör vara detsamma som i EU:s kollektivtrafikförordning har regeringen för avsikt att återkomma i frågan om en lämplig direkttilldelningsgräns för de nu aktuella avtalen. I fråga om utformningen av bestämmelsen har bl.a. efterfrågat visst klargörande. Artikel 5.4 första stycket i EU:s kollektivtrafikförordning talar om avtalen medan andra stycket talar om ett avtal. Mot bakgrund av att skäl 23 i förordningen anger att behöriga myndigheter inte bör tillåtas dela upp avtal eller nät för att undvika anbudsförfarande (se närmare om detta nedan under rubriken regler vid direkttilldelning) och att kommissionen i avsnitt 2.3.3 i tolkningsriktlinjerna också synes tala om ett avtal anser regeringen att artikel 5.4 ska förstås så att det är det enskilda avtalet som ska understiga det angivna gränsvärdet. Den föreslagna bestämmelsen justeras därmed för att förtydliga detta. och påtalar också att bestämmelsen har en otypisk utformning i förhållande till direktupphandlingsgränsen i upphandlingslagstiftningen. De tröskelvärden som ska tillämpas för respektive upphandlingslag meddelas av regeringen genom tillkännagivande, som anger tröskelvärdena såväl i euro som i svenska kronor. Detta tillvägagångssätt ska dock ses mot bakgrund av att dessa tröskelvärden är föremål för löpande ändringar som fastställs av Europeiska kommissionen genom förordningar och att även motvärdena i andra nationella valutor än euro meddelas av kommissionen. På annat håll i den svenska lagstiftningen förekommer dock hänvisningar till belopp motsvarande en angiven summa i euro, se t.ex. lag (2009:62) om åtgärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism. Regeringen finner att den senare tekniken bör användas för att ange direkttilldelningsgränsen i det aktuella fallet. Möjligheten att direkttilldela avtal om allmän trafik av mindre värde får inte tillämpas på avtal som avser kollektivtrafik på vatten Enligt bedömningen i avsnitt 8 är artikel 5 i EU:s kollektivtrafikförordning tillämplig även vid tilldelning av avtal som rör kollektivtrafik på vatten. Som anges i avsnitt 4.4 har dock cabotageförordningen företräde framför EU:s kollektivtrafikförordning vid en konflikt mellan dessa båda förordningar. Enligt artikel 4.1 andra meningen i cabotageförordningen ska avtal om allmän trafik ingås på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. Kommissionen anger i tolkningsmeddelandet för cabotageförordningen att en direkttilldelning enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning strider mot den princip om icke-diskriminering mellan rederier som anges i artikel 4.1 i cabotageförordningen. Kommissionen anser därför att medlemsstaterna, när de tillämpar EU:s kollektivtrafikförordning, inte får direkttilldela avtal om allmän trafik som avser kollektivtrafik på nationella vatten, utan att följa ett förfarande som säkerställer att principerna om icke-diskriminering, öppenhet och opartiskhet iakttas. Regeringen instämmer i kommissionens bedömning att cabotageförordningen inte ger utrymme för det slag av direkttilldelning som är möjlig enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning.