prop · H40331 · 2016-11-29 00:00:00 — Hälso- och sjukvårdspersonalen ska i sin tur till vårdgivaren rapportera risker för vårdskador samt händelser som har medfört eller hade kunnat medföra en vårdskada (6 kap. 4 § patientsäkerhetslagen [2010:659]). Liknande bestämmelser om anmälningsplikt finns enligt lex i socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, förkortad LSS. Bestämmelserna innebär i korthet att anställda och uppdragstagare m.fl. är skyldiga att genast rapportera missförhållanden eller påtagliga risker för missförhållanden. I yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet ska rapporteringen ske till den som bedriver verksamheten (14 kap. 3 § SoL och 24 b § LSS). I allvarliga fall ska den som bedriver verksamheten rapportera till Inspektionen för vård och omsorg (14 kap. 7 § SoL och 24 f § LSS). Regleringarna innebär således att arbetstagaren i första hand ska rapportera missförhållanden till vårdgivaren respektive den som bedriver verksamheten. Insyn i övrigt i privat verksamhet som är Möjlighet till insyn i offentligt finansierad men privat bedriven verksamhet finns i flera fall även om verksamheten inte omfattas av offentlighetsprincipen. Verksamheter inom vård, skola och omsorg är bl.a. skyldiga att på begäran av tillsynsmyndigheter tillhandahålla handlingar, se t.ex. 26 kap. 7 § skollagen (2010:800). Kommuner har även rätt till insyn i verksamheten i fristående skolor som är belägna inom kommunen, se t.ex. 10 kap. 41 § skollagen. Enligt 3 kap. 19 a § kommunallagen (1991:900) ska kommuner och landsting, när verksamhet lämnas över till en privat utförare, genom avtalet tillförsäkra sig information som gör det möjligt att ge allmänheten insyn i verksamheten. Med privat utförare avses en privat aktör till vilken en kommun eller ett landsting genom avtal har lämnat över vården av en angelägenhet (3 kap. 18 c § kommunallagen). Det kan t.ex. vara ett aktiebolag, handelsbolag, en ekonomisk eller ideell förening, en stiftelse, enskild individ och även idéburna organisationer och kooperativa föreningar. Ett kommunalt företag kan inte vara privat utförare. En enskild fysisk eller juridisk person som driver en fristående skola är inte heller en privat utförare eftersom den inte sluter något avtal med kommunen utan får sitt godkännande av . Sådana verksamheter omfattas alltså inte av kommunallagens bestämmelser om insyn i verksamheter som lämnats över till privata utförare. Det kan även sägas finnas vissa insynsmöjligheter genom bolagens årsredovisningar som finns tillgängliga hos . 4.8Pågående arbete på området Som nämns i avsnitt 4.4 träder lag (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i kraft . Därutöver har flera åtgärder vidtagits för att fler privatanställda ska komma att omfattas av meddelarskydd i linje med den överenskommelse som regeringen och träffat . Utifrån den blocköverskridande sexpartiöverenskommelse som träffades inom ramen för har Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor överlämnat sitt betänkande Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82). I betänkandet föreslås att offentlighetsprincipen ska införas hos samtliga huvudmän för fristående skolor. Vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar hos myndigheter ska i tillämpliga delar gälla också handlingar hos de enskilda huvudmännen för fristående skolor. Anställda och uppdragstagare i de fristående skolorna ska omfattas av meddelarskydd. Betänkandet har remitterats och ärendet bereds i . Regeringen har även beslutat att ge en utredare i uppdrag att föreslå hur offentlighetsprincipen i praktiken kan införas i privat utförd offentligt 2016/17:31 finansierad vård och omsorg, fristående förskolor och fritidshem samt vuxenutbildning, vissa särskilda utbildningsformer i 24 kap. skollagen (2010:800) och annan pedagogisk verksamhet enligt 25 kap. samma lag till den del de erbjuds av privata anordnare. Utredningens uppdrag redovisades (SOU 2016:62). Dessutom har regeringen tillsatt en utredning som ska utreda hur ett stärkt meddelarskydd kan införas för privatanställda i andra verksamheter än skola, vård och omsorg som är helt eller delvis offentligt finansierade, t.ex. kollektivtrafik (dir. 2016:4). Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . 5 Behov av ett förstärkt meddelarskydd Regeringens bedömning: Meddelarskyddet inom offentligt finansierad verksamhet behöver förstärkas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna, bl.a. ombudsmän (), Justitiekanslern, , , , , kommuner och landsting (SKL), , Utgivarna, akademikers centralorganisation (), () och i (LO) delar utredningens bedömning eller har inget att invända mot den. Bland de remissinstanser som är positiva till ett förstärkt meddelarskydd framhåller () de anställdas roll för att motverka överutnyttjande, ineffektivitet och brottslig användning av allmänna medel. Även anser att meddelarskydd motverkar korruption och därmed bidrar till väl fungerande marknader. framhåller också att öppenheten är en förutsättning för att beställaren ska kunna kontrollera att utföraren utför sina uppdrag på det sätt man kommit överens om. och pekar särskilt på att ökad tillgång till information är viktigt för den fria debatten och för en väl fungerande demokrati. anser att det förhållandet att fler vågar påtala brister och att fler aktörer agerar proaktivt kan förväntas öka tryggheten för anställda, elever, brukare och anhöriga eftersom missförhållanden och brister kan uppmärksammas. påtalar, liksom , även vikten av en förbättrad insyn i hur skattemedlen används och möjligheten att kvaliteten höjs genom att missförhållanden uppmärksammas . poängterar att ett stärkt meddelarskydd indirekt ökar möjligheterna till styrning av hur de offentliga medlen används. pekar på att reglerna är viktiga för att uppnå en konkurrensneutralitet mellan den offentligt bedrivna vården och den privat drivna men offentligt finansierade hälso- och sjukvården. är i grunden positivt till ett meddelarskydd i friskolesektorn men avstyrker förslaget eftersom det inte gör undantag för företagshemligheter. Behovet av ökad insyn är enligt förbundet begränsat bl.a. eftersom befintliga insynsmöjligheter i skolan fungerar väl och eftersom maktmissbruk och korruption sällan förekommer i privat verksamhet. De negativa konsekvenserna av ett stärkt meddelarskydd överväger enligt förbundet de positiva. Det sistnämnda instämmer även Vårdföretagarna i, även om Vårdföretagarna i och för sig anser det vara lämpligt med en lagstiftning som i huvudsak skyddar lämnande av uppgifter om missförhållanden i vård och omsorg. Arbetsgivaralliansen och är i och för sig positiva till en reglering av meddelarskyddet men anser att en eventuell reglering måste ta hänsyn till den ideella sektorns särdrag. Idéburna skolors riksförbund. och avstyrker förslaget. anser inte att konkurrensneutralitet är ett skäl att införa meddelarskydd eftersom sådan ändå inte är möjlig att uppnå mellan offentliga verksamheter och privata företag. Företagarna anser att det inte är visat att det finns behov av ett stärkt meddelarskydd. anser att det saknas behov av utjämning av konkurrensen på skolans område eftersom förbundets skolor är i underläge i förhållande till kommunerna. Skälen för regeringens bedömning: Den fria debatten om samhälls- och kulturfrågor och den offentliga granskningen av dem som i allmän eller enskild befattning utövar inflytande är av grundläggande betydelse för ett demokratiskt samhälle. För denna debatt och granskning spelar medierna en huvudroll. En förutsättning för att medierna ska kunna fylla sin funktion i dessa avseenden är att deras tillgång till information om skilda samhällsförhållanden är god. Det är nödvändigt att medierna öppet kan ventilera också omständigheter av tämligen känslig art och att t.ex. journalister kan få initierade upplysningar som underlag för kommentarer och information till allmänheten. Inom offentlig förvaltning innebär offentlighetsprincipen en möjlighet till allmän insyn och kontroll. Meddelarskyddet är en del av det regelverk som förverkligar offentlighetsprincipen. I enskilt bedriven verksamhet är däremot som huvudregel offentlighetsprincipen inte tillämplig och reglerna om meddelarskydd gäller inte för den anställde i förhållande till den privata arbetsgivaren. Frågan om det är möjligt att generellt stärka skyddet för privatanställdas meddelarfrihet har utretts tidigare och frågan har diskuterats i vart fall (se bl.a. SOU 1990:12 och Ds. Successivt har offentlighetsprincipen och meddelarskydd införts i kommunala företag, dvs. de aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser i vilka kommuner och landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande, och i de verksamheter som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Det finns huvudsakligen två skäl till att verksamhet som drivs av ett privat organ anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. Det ena är att organet i denna verksamhet ägnar sig åt myndighetsutövning mot enskilda (se prop. 1986/87:151 s. 146–151). Det andra är att verksamheten finansieras med allmänna medel och att sådan verksamhet vanligen drivs direkt av det allmänna (prop. 1996/97:142 s. 16–17) eller att verksamheten i fråga har många kontakter med t.ex. landsting och kommuner (prop. s. 17). Huvudregeln är dock fortfarande att anställda i enskilt bedriven verksamhet inte har meddelarskydd i förhållande till sin arbetsgivare. Förhållandena har emellertid ändrats på arbetsmarknaden. inte obetydlig del av den verksamhet som historiskt sett har varit en angelägenhet för samhället att bedriva av privata aktörer. I de fall då det allmänna tidigare bedrivit en viss verksamhet i egen regi men väljer att i stället köpa in tjänsten från en extern aktör medför detta att verksamheten inte längre omfattas av offentlighetsprincipen och att de anställda inte längre omfattas av meddelarskydd gentemot arbetsgivaren. möjlighet att få insyn i verksamheten och därigenom kunna kontrollera att skattepengar används till det de avsetts för har alltså minskat. Även privat anställda omfattas visserligen av den kritikrätt som vuxit fram i Arbetsdomstolens praxis. Det innebär att de har en viss rätt att kritisera sin arbetsgivare och påtala missförhållanden. begränsas dock av lojalitetsplikten och varierar bl.a. beroende på arbetstagarens ställning och uppdrag och motiven för kritiken. skillnad från anser inte regeringen att denna praxis ger tillräckligt utrymme för arbetstagarna att påtala olika finns det visserligen i vissa kollektivavtal, som bl.a. omfattar stora privata aktörer inom vård och omsorg, kommer även i frivilliga åtaganden från arbetsgivares sida. bestämmelser kan dock aldrig ge samma stabila skydd som ett lagreglerat Innebörden av bestämmelserna kan vidare variera mellan olika företag och branscher varför det blir svårt för den enskilde att veta vad som gäller vid uppgiftslämnande. Det är angeläget att möjligheterna till en öppen debatt om hur våra gemensamma tillgångar används och hur offentligt finansierade verksamheter drivs och utvecklas inte inskränks genom att verksamheterna bedrivs av privata aktörer i stället för genom det Det är därför viktigt att anställda och uppdragstagare kan känna sig trygga när de påtalar t.ex. missförhållanden. meddelarskydd bidrar till en sådan trygghet, förbättrar insynen i verksamheterna och underlättar den fria samhällsdebatten. Möjligheten till ökad insyn i hur skattemedel används kan också bidra till ett effektivare utnyttjande av det allmännas resurser. förbättrar vidare beställarens möjlighet att få kännedom om på vilket sätt utföraren utför sina uppdrag. Ett förstärkt meddelarskydd kan i förlängningen även leda till att kvaliteten i verksamheterna upprätthålls och att brukarnas ställning Detta gör sig särskilt gällande i sådana offentligt finansierade verksamheter där brukaren av verksamheten befinner sig i någon form av beroendeställning gentemot utföraren. Det rör sig t.ex. om skolelever, patienter inom sjukvården eller äldre människor inom äldreomsorgen för vilka det kan vara svårt att föra fram åsikter om upplevda brister i Det finns goda exempel på när anställda har lämnat uppgifter till medierna om olika missförhållanden som kanske aldrig annars hade uppmärksammats. Det är därför också av denna anledning angeläget att det blir så enkelt som möjligt för anställda och Prop. 2016/17:31 uppdragstagare att även utanför verksamheten kunna lyfta frågan om förhållandena är tillfredsställande. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med det stora flertalet remissinstanser, att det finns ett starkt behov av ett förstärkt meddelarskydd i enskilt bedrivna verksamheter som är offentligt finansierade. Vilken typ av reglering? Regeringens förslag: Ett förstärkt meddelarskydd införs genom en Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hovrätt och Förvaltningsrätten i , har inga invändningar mot att frågan regleras i en särskild lag. anser att man i förlängningen bör införa ett mer allmänt omfattande grundlagsreglerat meddelarskydd. och anser att det bör övervägas om offentlighets- principen i stället bör införas fullt ut. förslaget och anser att regleringen bör ske på annat sätt, där ett antal frågor som rör offentligt finansierad verksamhet regleras i ett sammanhang, t.ex. inom arbetsrätten eller genom en reglering som ansluter till den offentliga rätten. saknas anledning att lagstifta och pekar i stället på andra åtgärder som kan stärka kvaliteten i verksamheterna, t.ex. skärpta krav på ekonomisk vandel, förbättrad beställarkompetens och bättre kvalitetsredovisningar. och Vårdföretagarna anser att det finns skäl att överväga en lagstiftning som gäller för hela arbetsmarknaden och som överens- stämmer med arbetsrättslig praxis. En sådan lagstiftning skulle bl.a. innebära att arbetsgivaren, som huvudregel, ska ha möjlighet att rätta till problem innan rapportering sker till media. Det sistnämnda är något som Arbetsgivaralliansen och också framhåller anser att missförhållanden i första hand bör rapporteras till tillsynsmyndigheterna eller kommunen. anser att en lösning genom avtal är effektivare än lagreglering eftersom skyddet då kan anpassas efter bransch och avvisande till en reglering genom avtal eftersom det kan skapa osäkerhet om vad som gäller, t.ex. om man arbetar mot olika kommuner. öppenhet och insyn är en förhandlingsfråga kan också avsteg göras, vilket i förlängningen skapar snedvridna konkurrensförhållanden. Arbetsförmedlingen, , och föredrar lagstiftning framför avtalsreglering eftersom det ger ett starkare och mer förutsägbart och stabilt skydd. 2016/17:31 Skälen för regeringens förslag: Som regeringen konstaterar i föregående avsnitt finns det ett behov av ett förstärkt meddelarskydd i enskilt bedrivna verksamheter som är offentligt finansierade. För att åstadkomma ett sådant förstärkt skydd föreslår utredningen en ny lag om meddelarskydd. Ett alternativ till att lagstifta om meddelarskydd är, som pekar på, att arbetsmarknadens parter avtalar om motsvarande bestämmelser i kollektivavtal och att upphandlande myndigheter och enheter avtalar med sina entreprenörer om meddelarskydd. Sådana avtalslösningar ger dock inte meddelarskyddet samma stadga och förutsebarhet som lagstiftning, och skyddet blir beroende bl.a. av att parterna övervakar hur avtalen efterlevs. En viktig utgångspunkt för regeringen är att ett skydd för privatanställda i välfärdstjänster som är helt eller delvis offentligt finansierade så långt det är möjligt ska motsvara det skydd som offentligt anställda har. För att uppnå detta krävs lagstiftning. Frågan är hur denna bör utformas. En lagstiftning som motsvarar nuvarande praxis vad gäller kritikrätt och lojalitetsplikt, som och Vårdföretagarna förespråkar, skulle i och för sig medföra en ökad tydlighet för de enskilda men medför ingen egentlig förstärkning av skyddet. Ett alternativ är att föra in regleringen av meddelarskyddet i offentlighets- och sekretesslagen på liknande sätt som gjorts för anställda och uppdragstagare i de kommunala företagen och de privaträttsliga organ som finns upptagna i bilagan till den lagen. En avgörande skillnad är dock att dessa verksamheter omfattas av offentlighetsprincipen och att offentlighets- och sekretesslagen även i övrigt är tillämplig på dessa, vilket inte är fallet för de verksamheter som ska regleras. Det är därför inte lämpligt att nu reglera meddelarskydd i dessa verksamheter i offentlighets- och sekretsslagen. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att det förstärkta meddelarskyddet bör regleras i en särskild lag. I sammanhanget ska dock framhållas att en blocköverskridande sexpartiöverenskommelse slutits inom ramen för arbete 2013, med innebörden att offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor och att en utredare skulle ges i uppdrag att föreslå hur det ska ske (se SOU 2013:56 och prop. 2013/14:112, bet. 2013/14:UbU22, rskr. 2013/14:357). Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor föreslår i sitt betänkande Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) att offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor. Som framgår av avsnitt 4.8 har en utredning som bl.a. haft i uppdrag att utreda hur offentlighetsprincipen ska kunna tillämpas hos privata utförare inom offentligt finansierad vård och omsorg samt inom enskilt bedriven förskola, fritidshem, vuxenutbildning, de särskilda utbildningsformerna och annan pedagogisk verksamhet lämnat sitt betänkande (SOU 2016:62). Det kan därför finnas anledning att återkomma till frågan om hur meddelarskyddet för anställda och uppdragstagare inom privat bedriven vård, skola och omsorg som är offentligt finansierad bör regleras. 6.2Närmare om formuleringen av det förstärkta skyddet Regeringens förslag: Lagen ska genom hänvisning till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen ge motsvarande skydd mot efterforskning och repressalier som dessa. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens lagförslag omfattar dock endast meddelare och inte annan medverkan till framställningar i grundlagsskyddade medier. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inget att invända mot förslaget. anser att utredningen alltför lite har beaktat det nya medielandskapets framväxt och i stället alltför mycket kopplar ihop insyn med publicering i traditionell media. Även är negativt till att överföra ett system som är skapat för den offentliga sektorn och som förefaller omodernt då det t.ex. helt bortser från uppgifter som lämnas i sociala medier. Justitiekanslern påtalar att det föreslagna skyddet blir mindre omfattande än det i offentlighets- och sekretesslagen för anställda och uppdragstagare i kommunala företag och organ som räknas upp i bilagan till den lagen eftersom skyddet i den lagen inte bara omfattar bruk av tryck- och yttrandefriheten i egenskap av meddelare, utan även t.ex. upphovsmän och utgivare. Om en sådan skillnad är avsedd behöver den enligt Justitiekanslern motiveras. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen konstaterar i föregående avsnitt bör ett meddelarskydd som omfattar vissa enskilt bedrivna verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade så långt som möjligt motsvara det skydd som ges i offentliga verksamheter. För anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i offentligt bedriven verksamhet innefattar meddelarskyddet både ett efterforskningsförbud och ett repressalieförbud i förhållande till arbetsgivaren. Regleringen bör därför, som utredningen föreslår, ha det grundlagsreglerade meddelarskyddet som förebild och i princip ge samma skydd som bestämmelserna i 13 kap. 2 § OSL ger för anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten i kommunala företag. (I avsnitt 8.1 utvecklas vilka kategorier av personer som bör omfattas av det nu föreslagna skyddet.) Detta innebär bl.a. att skyddet är kopplat till de medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. En meddelare är alltså skyddad när han eller hon lämnar uppgifter för publicering till t.ex. tv, radio och tidningar. Även delar av internet omfattas av grundlagsskydd enligt 1 kap. 9 § YGL, antingen för att webbplatsen har viss koppling till typiskt sett traditionell media (automatiskt grundlagsskydd) eller för att det finns ett utgivningsbevis för databasen (frivilligt grundlagsskydd). Skyddet kommer alltså även gälla när uppgifter lämnas till sådana webbplatser. och anser att lagförslaget bör anpassas till det nya medielandskapet och också omfatta t.ex. sociala medier, som oftast inte omfattas av grundlagsskydd. Regeringens bedömning är emellertid att ett stärkt meddelarskydd bör anknyta till den 2016/17:31 befintliga regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och därmed de medier som omfattas av dessa. Detta stämmer överens med att skyddet så långt som möjligt ska motsvara det skydd som offentligt anställda har. På motsvarande sätt som i 13 kap. 2 § första stycket 1 OSL bör alltså den föreslagna lagen för det första hänvisa till reglerna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om rätt att lämna uppgifter för offentliggörande (se 1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). Frågan om avgränsning av vilka uppgifter som ska kunna lämnas behandlas i avsnitt 9. Vidare bör lagen hänvisa till grundlagarnas reglering av repressalieförbudet (3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket YGL). Genom rättspraxis har repressalieförbudet utvidgats så att varje åtgärd som medför negativa konsekvenser för en offentligt anställd och som grundar sig på medverkan till publicering i ett grundlagsskyddat medium i princip har ansetts otillåten. Det kan t.ex. röra sig om avsked, uppsägning, disciplinpåföljd, fråntagande av arbetsuppgifter, utebliven löneförhöjning, tillrättavisningar, utskällningar och utfrysning på arbetsplatsen (prop. 2009/10:81 s. 40). Som Justitiekanslern påpekar innebär den avgränsning av meddelarskyddet som utredningen ger uttryck för i lagtexten ett mer begränsat skydd än motsvarande reglering i offentlighets- och sekretesslagen, eftersom lagtexten endast omnämner skyddet för att lämna uppgifter i egenskap av meddelare och inte annan medverkan till framställningar i grundlagsskyddade medier. En sådan formulering återspeglar inte utredningens avsikt att skapa ett skydd som så långt som möjligt motsvarar den befintliga regleringen. Repressalieförbudet bör i stället formuleras på samma sätt som i 13 kap. 2 § första stycket 2 OSL, dvs. som en hänvisning till grundlagarnas förbud att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk. Lagen bör slutligen på motsvarande sätt hänvisa till grundlagarnas reglering av efterforskningsförbudet (3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL). Detta innebär att verksamhetsutövaren är förbjuden att genom förfrågningar eller andra åtgärder försöka få reda på vem som har lämnat uppgifter till grundlagsskyddade medier för publicering eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning. I 13 kap. 2 § första stycket 3 OSL anges vilken personkrets som omfattas av efterforskningsförbudet, dvs. upphovsmän, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i en tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Syftet med uppräkningen är att innebörden av efterforskningsförbudet i offentlighets- och sekretesslagen ska vara detsamma som i grundlagarna (prop. 2009/10:81 s. 45).