prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Det skulle kunna inträffa att omständigheten endast prövades i straffrättsligt avseende utan att frågan om administrativ sanktion av- seende samma omständighet kan prövas. Det skulle strida mot syftet med en möjlighet för åklagaren att framställa ett sanktionsyrkande. Regeringen anser därför att den eller de omständigheter som inled- ningsvis åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion bör kunna kompletteras med sådana omständigheter som vid en åtalsjustering åberopas till stöd för det straffrättsliga ansvaret. 8.7.4Offentlig försvarare och rättegångskostnader Regeringens förslag: Den som har rätt till offentlig försvarare för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk ska ha rätt till offentlig försvarare också beträffande frågan om administrativ sanktion som har samband med brottmålet. Om endast frågan om administrativ sanktion överklagas till högre rätt, ska rätten till offentlig försvarare endast kvarstå om det finns särskilda skäl för det. Bestämmelserna i 31 kap. ska tillämpas i fråga om rättegångskostnader. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det i promemorians förslag inte finns någon rätt till offentlig försvarare om endast frågan om administrativ sanktion kvarstår i högre rätt. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det bör övervägas om offentlig försvarare ska kunna kvarstå även om bara frågan om admi- nistrativ sanktion överklagas, om det finns särskilda skäl för det. Detta då det alltjämt kan kvarstå komplicerade frågor eller försvarare i övrigt behövs med hänsyn till den misstänktes personliga förhållanden. Vidare förefaller det inte uteslutet att frågan om rättshjälp skulle kunna aktualiseras i dessa situationer vilket förefaller mindre kostnadseffektivt. anser att det inte är helt självklart att prövningen av administrativ sanktion inom ramen för en brottmåls- process är en obetydlig del av processen och konstaterar att ett sådant yrkande sätter fokus på de objektiva rekvisiten liksom den åtalades ekonomiska omständigheter. anser att det från ett rättssäkerhetsperspektiv är skäligt att rätten till offentlig försvarare kvarstår i högre rätt. Skälen för regeringens förslag: I brottmål gäller bestämmelserna om försvarare i 21 kap. . Den misstänkte kan själv anlita en försvarare. Som misstänkt har man även i vissa fall rätt att få en offentlig försvarare redan under förundersökningen eller till rättegången. Man har rätt till offentlig försvarare bl.a. om man är häktad eller anhållen eller om det finns behov med hänsyn till utredningen om brottet, om man riskerar annan påföljd än böter eller villkorlig dom eller om det finns särskilda skäl på grund av målet eller personliga förhållanden. En offentlig försvarare har rätt till skälig ersättning av allmänna medel för arbete, tidsspillan och utlägg som uppdraget har krävt. Ersättningen för arbete ska bestämmas med utgångspunkt i den tidsåtgång som är rimlig med hänsyn till uppdragets art och omfattning och med tillämpning av en timkostnadsnorm. I 31 kap. finns reglerna om rätte- gångskostnader. Om den tilltalade döms för brottet i ett mål där åklagaren för talan, ska den tilltalade ersätta staten för det som betalats av allmänna medel i ersättning till försvarare (31 kap. 1 §). Ersättnings- skyldigheten kan jämkas eller efterges. För hanteringen av åklagarens yrkande om administrativ sanktion i brottmålsrättegången ska de processuella reglerna följa av brottmålet, dvs. de straffprocessuella reglerna i ska tillämpas (se avsnitt 8.7.1). En tillämpning av denna ordning även i det nu aktuella avseendet skulle medföra att reglerna om offentlig försvarare ska gälla även den del av målet som avser administrativ sanktion. Även om det, som påpekar, inte är självklart att prövningen av ett yrkande om administrativ sanktion är en obetydlig del av en brottmålsprocess anser regeringen att de frågor som endast rör åklagarens yrkande om administrativ sanktion bör vara en mindre del av processen jämfört med yrkandet om ansvar för brott. Det torde därmed inte läggas så mycket tid på frågan om återföring eller sanktionsavgift som på frågan om ansvar för brott. Genom den nära kopplingen till misstanke om brott skiljer sig denna situation vidare från den då väcker talan om administrativ sanktion vid allmän domstol, där det krävs särskilda skäl för att få en offentlig försvarare (se avsnitt 13.4.3). Mot denna bakgrund bör reglerna om offentlig försvarare omfatta även åklagarens yrkande om administrativ sanktion inom ramen för brott- målet. Den rätten bör grundas i det brott som är föremål för prövning. Det aktuella brottets svårighetsgrad kan således påverka rätten till försvarare. Genom förslaget att regler ska tillämpas kan det i och för sig hävdas att även bestämmelserna om offentlig försvarare därmed blir tillämpliga. För att det tydligt ska framgå hur frågan om administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen ska hanteras i detta avseende bör det emellertid regleras i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr prop. 2014/15:131 s. 173). Om endast frågan om återföring eller sanktionsavgift överklagas, kan det inträffa att endast frågan om administrativ sanktion är föremål för prövning i högre rätt. I en sådan situation saknas dock en direkt koppling till misstanke om brott. Enligt regeringens mening är det inte i alla dessa situationer, i motsats till vad anser, skäligt med rätt till offentlig försvarare. Situationen bör jämföras med den då väcker talan om administrativ sanktion vid . Vid en sådan talan föreslås, till skillnad från i promemo- rian, att det ska finnas en rätt till offentlig försvarare om det finns särskilda skäl (se avsnitt 13.4.3). Även pekar på möjligheten att låta förordnandet kvarstå om det finns särskilda skäl. Regeringen anser att samma förutsättningar bör gälla när åklagare för talan och endast frågan om administrativ sanktion kvarstår som när för talan. Detta innebär att om endast frågan om administrativ sanktion är föremål för prövning i högre rätt ska det eventuella förordnandet om offentlig försvarare upphöra om det inte finns särskilda skäl för offentlig försvarare, vilket bör regleras i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. När det gäller rättegångskostnader avseende det alternativa yrkandet om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för brottmålet bör 31 kap. tillämpas. Detta kan i och för sig redan anses följa av förslaget att bestämmelserna i ska tillämpas. För att det tydligt ska framgå hur frågan om administrativ sanktion ska hanteras inom ramen för brottmålsprocessen i detta avseende är det dock lämpligt att också detta anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr samma prop. s. 174). Det är rimligt att yrkandet om administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen i detta avseende likställs med andra alternativa yrkanden i brottmål såsom ett andrahandsyrkande om oaktsamhetsbrott där förstahandsyrkandet avser uppsåtligt brott. Yrkande om administrativ sanktion bör således likställas med yrkande om ansvar för brott såvitt avser rättegångskostnader. I de fall då domstolen frikänner den tilltalade från förstahandsyrkandet om ansvar för brott men bifaller det alternativa yrkandet om administrativ sanktion, ska därmed den tilltalade enligt huvudregeln i 31 kap. 1 § första stycket som utgångspunkt återbetala rättegångskostnaderna. Utredningen och kostnaderna i målet kan ofta antas till stor del sammanfalla för utredningen av brottsmisstanken res- pektive förutsättningar för administrativ sanktion. För det fall kost- naderna i målet i stor utsträckning hänför sig till t.ex. frågan om uppsåt 2016/17:22 torde det dock kunna komma i fråga att sätta ned betalningsskyldigheten i enlighet med 31 kap. 1 § andra stycket , om den åtalade frikänns för brott men administrativ sanktion påförs. 8.7.5 Åklagaren ska informera den enskilde om frågan om administrativ sanktion Regeringens förslag: I samband med att den misstänkte delges skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § första stycket , ska den misstänkte också underrättas om att administrativa sanktioner kan följa på överträdelsen samt om grunderna för detta. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: När det gäller brottmålsprocess ska åklagaren enligt 23 kap. 18 § , när förundersökningen har kommit så långt att någon skäligen misstänks för brottet, underrätta den misstänkte om misstanken då han eller hon hörs. För det fall det finns anledning att anta att brott föreligger bör den enskilde få information om åklagarens möjlighet till talan om admi- nistrativ sanktion. Det är lämpligt att åklagaren i samband med en under- rättelse om skälig misstanke enligt 23 kap. 18 § också underrättar den misstänkte om att brottmålsprocessen kan leda till en administrativ sanktion samt grunderna för detta (jfr prop. 2014/15:131 s. 144 f.). Även om förslaget innebär att regler ska gälla för processen finns det enligt regeringen skäl att reglera under- rättelseskyldigheten i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk så att det tydligt framgår hur frågan om administrativa sanktioner ska hanteras i detta avseende. 8.7.6Överklagande och krav på prövningstillstånd Regeringens förslag: bestämmelser om över- klagande i brottmål ska tillämpas för frågan om administrativ sanktion. Prövningstillstånd krävs i hovrätten om endast frågan om admi- nistrativ sanktion överklagas dit. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Att de straffprocessuella reglerna ska tillämpas för frågan om administrativ sanktion inom ramen för brottmåls- processen innebär att ett avgörande om administrativ sanktion ska kunna överklagas tillsammans med avgörandet i den straffrättsliga delen – eller ensamt – . Även om endast frågan om administrativ sank- tion överklagas bör målet handläggas enligt regler om brottmål i hovrätten. För att hovrätten ska pröva en tingsrätts dom eller beslut krävs enligt Prop. 2016/17:22 49 kap. 12 § prövningstillstånd om inte annat är före- Av 13 § i samma kapitel framgår att för att hovrätten ska pröva tingsrättens dom i brottmål krävs prövningstillstånd om den tilltalade genom domen som enda påföljd dömts till böter, eller frikänts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än fängelse . Ett beslut om administrativ sanktion är inte att betrakta som en påföljd vare sig i eller i mening (jfr prop. 1992/93:216 s. 89 och 1 kap. 8 § ). Huvudregeln innebär således att det inte krävs prövningstillstånd för frågan om administrativ sanktion när den handlagts tillsammans med ett åtal. För talan om administrativ sanktion ska dock enligt förslaget i denna proposition bestämmelserna i om bötesmål tillämpas (se avsnitt 13.4.3), vilket innebär att prövnings- tillstånd krävs i hovrätten. Situationen när det gäller prövningstillstånd för administrativ sanktion bör inte behandlas annorlunda endast för att frågan prövas på talan av åklagare inom ramen för en brottmålsprocess. Det bör därför krävas prövningstillstånd vid överklagande av återföring eller sanktionsavgift även i här aktuella fall. 9Hanteringen av ärenden i ett vägvalssystem Regeringens bedömning: bör övervaka att bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen följs samt utreda och ingripa mot misstänkta överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen. bör även fortsättningsvis ansvara för att bedriva förundersökningar och väcka åtal för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att Ekobrotts- myndigheten bör ha ansvaret för utredning av och ingripande mot över- trädelser av marknadsmissbruksförordningen. Skälen för regeringens bedömning: är behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen och kommer även i fortsättningen ansvara för övervakningen av att förordningen följs (se av- snitt 7.2). Avgränsningen av det straffbelagda området innebär att en överträdelse av förordningen i många fall utgör ett brott. Åklagare (på detta område åklagare hos , se 9 § förordningen [2015:744] med instruktion för ) ska enligt all- männa regler inleda en förundersökning så snart det finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats (23 kap. 1 § Att en förundersökning ska inledas redan när miss- tankegraden ”anledning att anta” har uppnåtts innebär att den kan inledas så snart misstankarna avser något som objektivt sett kan vara ett brott. Det krävs inte att någon gärningsman utpekas och detaljerna i gärningen behöver inte heller vara kända. Om man t.ex. kan konstatera att någon kan antas ha haft tillgång till insiderinformation och har handlat eller att någon har genomfört transaktioner utan att något reellt ägarskifte har skett (s.k. egenhandel) borde detta normalt vara tillräckligt för att en förundersökning ska inledas. På ett så tidigt stadium går det dock inte att avgöra om den eventuella överträdelsen är sådan att utredningen kommer att leda till att åtal ska väckas eller om ärendet i stället ska drivas med sikte på administrativa sanktioner. Det nya sanktionssystemet förutsätter därför en tydlig ansvarsfördelning mellan och . Ett sätt att åstadkomma en tydlig ansvarsfördelning, som även över- vägdes i förarbetena till marknadsmissbrukslagen (prop. 2004/05:142 s. 107 f.), skulle kunna vara att ge ett samlat ansvar på marknadsmissbruksområdet. Det skulle i praktiken innebära att skulle vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen och hantera såväl frågor om administra- tiva sanktioner som brottsutredningar. En annan lösning skulle kunna vara att lägga hela ansvaret på och tillföra inspektionen polis- och åklagarkompetens med en ny organisations- uppbyggnad som följd. Regeringen delar utredningens uppfattning att ett system där antingen eller har hela ansvaret för utredningen av överträdelser på marknadsmissbruksområdet skulle kunna lösa vissa gränsdragningsfrågor men innebära en sammanblandning av traditionell tillsynsverksamhet och brottsutredande verksamhet. Ingen av myndigheterna är väl lämpad för att ha hela ansvaret utan det bör delas mellan myndigheterna. Fördelningen i sig kan sägas följa av marknads- missbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. Förordningen ställer krav på en behörig myndighet som övervakar att förordningen följs, och den behöriga myndigheten bör vara . Direk- tivet ställer inga krav på någon behörig myndighet men innebär att medlemsstaterna ska se till att marknadsmissbruk, åtminstone av allvar- ligare slag, ska kunna straffas som brott. Det är således fråga om straff- rätt och bör hanteras som , dvs. genom att bedriver förundersökningar och väcker åtal och allmänna domstolar dömer. Utredningsansvaret bör således vara delat mellan Finansinspek- tionen och . Att ansvaret på marknadsmissbruksområdet delas mellan två myndig- heter förutsätter tydliga riktlinjer för hur samarbetet mellan myndig- heterna ska fungera, dels för att den enskilde inte ska utsättas för två prövningar avseende ett och samma agerande, dels för att myndigheterna ska ha möjlighet att välja väg (den administrativa eller den straff- rättsliga). Inledningsskedet av en utredning Regeringens förslag: skyldighet att anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruks- brott har begåtts ska gälla oförändrad. Däremot utmönstras bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen om att en rapport om misstänkt marknadsmissbruk från ett värdepappersinstitut eller en marknadsplatsoperatör som har fått ska lämnas över till åklagare. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , med instämmande av , anför att inledande pröv- ning endast bör avse de objektiva rekvisiten för brott. Frågan om en gärning har begåtts av oaktsamhet eller med uppsåt är svårbedömd i ett tidigt skede av utredningen och underlag för den prövningen finns ofta inte förrän förhör har hållits. Myndigheterna framhåller även behovet av en skyndsam hantering och att tidig kontakt tas med åklagare i tillämp- liga fall, eftersom det kan vara av stor betydelse att vissa förundersök- ningsåtgärder vidtas skyndsamt. anser också att skyldighet att anmäla misstänkta brott bör anges i marknadsmissbrukslagen i stället för, som i utredningens förslag, i komp- letteringslagen. , med instämmande av , påtalar vikten av bra samarbete mellan Eko- brottsmyndigheten och och betonar att den inledande utredningen bör ske skyndsamt. Föreningarna anser att den inledande bedömningen borde kunna göras gemensamt av de båda myndigheterna. Skälen för regeringens förslag: I marknadsmissbruksförordningen finns flera bestämmelser av preventiv och utredningsunderlättande karak- tär. Det är fråga om regler om förteckningar över personer som har till- gång till insiderinformation (artikel 18), regler om offentliggörande av insiderinformation (artikel 17), anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning (artikel 19) och system för övervakning och rapport- ering av misstänkta order och transaktioner (artikel 16). Övervakningen av att dessa bestämmelser följs ska skötas av som behörig myndighet enligt marknadsmissbruksförordningen (se avsnitt 7.2). är också mottagare av den information som de olika aktörerna ska lämna enligt förordningen. Detta, tillsammans med inspektionens generella ansvar för tillsynen över finansmarknaden, torde innebära att utredningen av en misstänkt överträdelse av förordningen vanligtvis kommer att inledas hos . En misstänkt överträdelse av någon av förordningens bestämmelser om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation (artik- larna 14 och 15) är en första indikation på att ett marknads- missbruksbrott kan ha begåtts, och man har i vart fall börjat närma sig gränsen för när en åklagare bör fatta beslut om att inleda en förunder- sökning. Liksom bör därför anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts. Skyldigheten bör, som påpekar, anges i strafflagen, dvs. i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden. Enligt gällande rätt ska börser och värdepappersinstitut rapportera till , om det kan antas att en transaktion utgör eller har samband med marknadsmissbruk. Inspektionen ska ”” lämna över uppgifterna till åklagare (10 § marknadsmissbrukslagen). I förarbetena anges att överlämnande ska ske utan att gör någon egen granskning av den rapporterade händelsen (se prop. 2004/05:142 s. 109). Bestämmelsen har lett till att lämnar över anmälningar till på ett mycket tidigt stadium. kan sägas ha en brevlådefunktion i förhållande till de rapporter som kommer in från börserna och värdepappersinstituten enligt bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen. Inspektionen tar bara emot rapporterna och skickar dem vidare till . Regeringen anser att självständigt ska bedriva undersökningar avseende misstänkta överträdelser av marknadsmiss- bruksförordningen. I linje med det bör inspektionen också granska de rapporter som kommer in från marknadsaktörer och vid behov komplett- era dessa med egna undersökningar. Nuvarande bestämmelse om att en rapport ska överlämnas till åklagare (10 § marknadsmissbruks- lagen) bör därför utmönstras. De utredningar som bör kunna utföra till följd av en rapport enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen innan en anmälan till görs bör t.ex. kunna innehålla analyser av uppgifter om transaktioner inhämtade genom värdepappers- institutens transaktionsrapportering, uppgifter om vilka andra transak- tioner personen i fråga har gjort och vilken information om det aktuella bolaget som kan ha funnits tillgänglig. Det torde normalt vara först efter det att en sådan undersökning är genomförd som inspektionen kan ta ställning till om det finns anledning att anta att brott har begåtts. På så sätt utnyttjas också kompetens och resurser mer effektivt och får tillgång till en mer utförlig utredning inför ett beslut om huruvida förundersökning ska inledas. I linje med det som och anför torde den gräns – ”anledning anta” – för när anmälan till åklagare ska göras normalt sett innebära att det är tillräckligt att bedöma huruvida förfarandet objektivt sett utgör brott. Trots utökade utredningsansvar är det inte minst i inledningsskedet av en utredning viktigt, som också Ekobrotts- myndigheten och framhåller, med en tidig kontakt med åklagare och ett väl utvecklat samarbete mellan myndigheterna, särskilt när det kan finnas anledning att vidta förundersökningsåtgärder skyndsamt. I praktiken bör samarbetet, i enlighet med det som och anför, kunna inne- bära att myndigheterna gemensamt bedömer om en förundersökning bör inledas eller inte. Formellt är det dock åklagaren som måste fatta ett sådant beslut. Regeringens förslag: får inte ingripa genom sanktionsföreläggande om inspektionen anmäler en överträdelse till åklagare eller om överträdelsen redan ligger till grund för en Detta hinder ska dock upphöra om åklagaren beslutar att inte inleda förundersökning eller att lägga ned förundersökningen eller om överträdelsen på annat sätt är föremål för utredning om brott och inte har prövats slutligt (tillfällig får inte heller ingripa om överträdelsen omfattas av ett väckt åtal, ett strafföreläggande eller en åtalsunderlåtelse (slutlig Om har utfärdat ett sanktionsföreläggande får åklagare inte väcka åtal, utfärda strafföreläggande eller besluta om åtalsunderlåtelse mot samma person i fråga om en överträdelse som omfattas av föreläggandet. En person får inte dömas till ansvar för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om överträdelsen omfattas av ett vitesföreläggande och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår en uttrycklig spärreglering endast för den situa- tionen att en överträdelse omfattas av ett åtal. heller någon bestämmelse om att ett vitesföreläggande i vissa fall ska utgöra hinder mot ansvar för brott. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i anser att det är önskvärt om det antal gånger utredningen kan överföras mellan och inte är obegränsat och påpekar att det är viktigt att det är klart vilken typ av utredning som pågår, så att rättssäkerhetsaspekter kan tillgodoses. , med instämmande av , anser att det behöver tydliggöras i vilken utsträckning får vidta åtgärder medan en förundersökning pågår. Även följden av beslut om åtalsunderlåtelse och strafföreläggande bör belysas. anser att tidpunkten för det definitiva vägvalet bör knytas till när åtal väcks och att tidpunkten bör tydliggöras när det gäller administrativa Vidare bör tidpunkten för när åtgärder kan hindra åtal utvecklas. Myndigheterna tar även upp frågan om ett vitesföreläggande ska hindra senare förundersökning och åtal. bör det belysas hur gränsdragningen mellan ett administrativt och ett straffrättsligt förfarande ska göras när en överträdelse av marknadsmiss- bruksförordningen också kan utgöra svindleri. föreningen, med instämmande av , anser att det bör övervägas om systemet bör tillföras regler som garanterar att det inte går mellan gärningstillfället och ett eventuellt sanktions- förfarande och som minimierar risken för att ett ärende omväxlande utreds av och . 2016/17:22 Skälen för regeringens förslag