prop · H303125 · 2016-03-08 00:00:00 — Dessutom har en lång och bred erfarenhet av insolvensrättsliga frågor och är den myndighet som – även med beaktan- de av att det kommer att aktualiseras nya frågeställningar i den här typen av ärenden – har bäst förutsättningar att pröva denna nya form av skuld- sanering. Det är lämpligt och effektivt att F-skuldsaneringsärendena prövas av en myndighet där det finns möjlighet till samordning och even- tuell centralisering av handläggningen. Den enskildes rätt till domstolsprövning och en rättssäker process bör garanteras, på samma sätt som för gäldenärer och borgenärer i ett ärende om skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag, genom möj- ligheten att överklaga beslut till tingsrätt. För att säkerställa att F-skuldsaneringsförfarandet präglas av väl av- vägda bedömningar kommer det, som vissa remissinstanser tar upp, att krävas vissa kompetensförstärkningar och utbildningsinsatser hos Krono- fogdemyndigheten. Som redogörs för i konsekvensavsnittet (avsnitt 9) kommer därför medel att tillföras för detta ändamål. Vidare kan det övervägas om handläggningen av ärendena bör centraliseras till en av skuldsaneringsenheter. För en sådan centralisering talar att det kommer att vara fråga om relativt få fall och att en sådan centralisering därför skulle främja en enhetlig bedömning och stabil praxis. Någon närmare anvisning om hur i detta avseende ska vara organiserad bör dock inte anges i lag, utan detta är i stället i första hand en fråga för myndigheten själv att bestämma. Handläggningen av ett F-skuldsaneringsärende Regeringens förslag: Förfarandet hos och i domstolarna ska utformas på i huvudsak samma sätt som enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. ska i sina databaser få behandla person- uppgifter för handläggningen av ärenden om F-skuldsanering. förslag: Utredningens förslag överensstämmer Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser instämmer i förslaget eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag: Även om den nya skuldsanerings- formen ska regleras i en ny lag som är särskilt anpassad för företagarnas förhållanden är det, som utredningen föreslår, lämpligt att Kronofogde- myndighetens handläggning i huvudsak motsvarar vad som föreslås gälla enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. Exempel på sådana handlägg- ningsmoment är förfarandet i samband med att prövar om ett inledandebeslut eller ett slutligt beslut om F-skuldsanering En ordning med motsvarande regler innebär t.ex. att ska, om ansökan är bristfällig, förelägga gälde- nären att avhjälpa bristen. Om föreläggandet inte följs, ska ansökan får även hålla ett sammanträde, om det behövs för att komplettera utredningen. heten avslå en ansökan om det framgår av utredningen att gäldenären inte uppfyller kraven för F-skuldsanering. avslår eller avvisar ansökan, ska myndigheten fatta ett inledandebeslut. Vad gäller ett beslut om F-skuldsanering innebär en motsvarande ordning som enligt förslaget till ny skuldsaneringslag att Kronofogdemyn- digheten ska, när det finns tillräcklig utredning, upprätta ett förslag om F-skuldsanering tillsammans med gäldenären. Förslaget ska sändas till samtliga kända borgenärer med föreläggande att yttra sig inom en viss Därefter ska pröva om gäldenären ska Även för domstolarnas handläggning bör samma regler gälla som en- ligt förslaget till ny skuldsaneringslag. Det innebär att lagen (1996:242) domstolsärenden ska tillämpas både för överklagade beslut om F-skuldsanering och för överklagade beslut om omprövning av ett beslut Genom att använda samma handläggningsregler för båda skuld- saneringsformerna främjas en effektiv och rättssäker handläggning av En sådan ordning bör även främja en enhetlig rättstillämpning och leda till att det blir enklare och tydligare för de inblandade parterna hur handläggningen ska gå till. Regeringen föreslår därför att det i lagen om skuldsanering för företagare ska införas motsvarande regler som enligt förslaget till ny skuldsaneringslag för och domstolarnas handläggning av ett ärende. Sådana situationer där det ändå kan finnas skäl att införa en annan ordning återkommer regeringen För handläggning är det nödvändigt att myndigheten i sina databaser kan behandla personuppgifter på ett motsvarande sätt som i ett ärende om skuldsanering. Regeringen föreslår Prop. 2015/16:125 därför ändringar i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) för att möjliggöra detta. Med hänsyn till att en F-skuld- sanering föreslås få en kortare betalningsplan än skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag (se avsnitt 6.9.1), bör uppgifterna i ett ärende som har avslutats genom ett beslut om F-skuldsanering kunna gallras än vad som gäller för uppgifter i ett motsvarande ärende om skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. 6.5Villkor för att F-skuldsanering ska beviljas Regeringens förslag: Kravet på kvalificerad insolvens ska vara detsamma som i förslaget till ny skuldsaneringslag. Det ska även vid F-skuldsanering krävas att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och är så skuldsatt att han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. En bedömning av gäldenärens betalningsförmåga ska göras även om gäldenärens framtida inkomstförhållanden är oklara. förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i förslagen eller har ingen invändning mot dem. Några remissinstanser, bl.a. , , och Svensk Försäkring, anser att det kan vara svårt att bedöma gälde- närens betalningsförmåga om de framtida inkomstförhållandena är oklara. Till exempel pekar på att det i en sådan situa- tion är förenat med svårigheter att bedöma vad som kan anses utgöra en marknadsmässig lön för en enskild företagare. Beträffande kravet på kvalificerad insolvens anser Småföretagarnas Arbetslöshetskassa att det finns skäl att tydligare ange vad som i normalfallet kan anses vara en överskådlig tid. Skälen för regeringens förslag Samma krav på överskuldsättning ska gälla För att säkerställa att skuldsanering endast kommer i fråga för personer med allvarliga och varaktiga skuldproblem ställs det skuld- saneringslag upp ett villkor på kvalificerad insolvens. Detta villkor inne- bär att gäldenären måste vara på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid för att beviljas skuldsanering (4 § första stycket 1 skuld- saneringslag). Som redogörs för i avsnitt 5.4 föreslår regeringen att kravet på kvalificerad insolvens ska förtydligas och nyanseras (se 7 § i förslaget till ny skuldsaneringslag). 2015/16:125 För att syftet med ett skuldsaneringssystem för företagare ska kunna uppnås måste skuldsaneringsinstitutet vara tillgängligt för de företagare som är i behov av ekonomisk rehabilitering. Det innebär att de krav som ställs upp inte får vara för strängt utformade och i praktiken utesluta de gäldenärer som har för avsikt att starta upp en ny eller fortsätta en pågående verksamhet. kan ett alltför generöst system påverka den allmänna betalningsmoralen negativt. Följderna av detta kan bli en restriktivare kreditgivning med sämre finansieringsmöjligheter för potentiella företagare. Borgenärerna kan även drabbas av förluster och intäktbortfall. De nya reglerna ska naturligtvis inte medföra att sådana företagare som klarar av att betala sina skulder får F-skuld- sanering. En sådan ordning skulle rubba förtroendet för skuldsanerings- institutet. Enligt regeringens mening bör mot denna bakgrund F-skuldsanering endast komma i fråga för företagare med allvarliga och varaktiga skuldproblem. Det är därför lämpligt att också i detta sammanhang ställa upp ett krav på kvalificerad insolvens. Kravet bör få samma utformning och tolkas på samma sätt som i förslaget till ny skuldsaneringslag. Som redogörs för i avsnitt 5.4 innebär detta bl.a. att det inte är lämpligt att, som Småföretagarnas Arbetslöshetskassa efterfrågar, ange över hur som prognosen ska sträcka sig. Hur ska det kvalificerade insolvensrekvisitet tillämpas på företagare? Det är gäldenären som har bevisbördan för att det kvalificerade insol- vensrekvisitet är uppfyllt. Vad gäller insolvensen krävs det att gäldenären presenterar en fullständig utredning som visar att han eller hon är på obestånd. För obeståndets varaktighet är kravet något lägre. Det räcker att gäldenären visar att han eller hon är så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. I den prognos som ska göras beträffande den framtida betalningsförmågan bör skuldsättningen beaktas liksom gäldenärens aktuella inkomst och vad som kan antas när det gäller gäldenärens framtida inkomstmöjligheter (se rättsfallet NJA 2010 s. 496). Ett problem för företagare som har för avsikt att fortsätta engagera sig i en näringsverksamhet eller starta upp en ny är att dessa ofta har en osäker framtida inkomst. En skuldsanering ska inte, enligt förarbetsuttalanden vid skuldsaneringslagens tillkomst, beviljas om det inte är möjligt eller är förenat med större svårigheter att göra en någorlunda säker prognos över gäldenärens betalningsförmåga (prop. 1993/94:123 s. 92). Vid denna prognos ska gäldenärens förmåga till framtida inkomster beaktas. Det finns en betydande risk för att detta innebär att en företagare inte bedöms vara kvalificerat insolvent, om hans eller hennes framtida inkomst- förhållanden är för osäkra. Uppgifter från visar också att den vanligaste orsaken till att aktiva företagare får avslag på sin ansökan om skuldsanering är att de antingen har haft en osäker framtids- prognos eller inte uppfyllt det kvalificerade insolvensrekvisitet. För att inte en stor del av de överskuldsatta personer som den nya regleringen är avsedd att omfatta ska bli uteslutna från möjligheten till att få sina skulder sanerade bör det, som utredningen föreslår, vid F-skuld- sanering inte uppställas något krav på att det ska vara möjligt att göra en säker prognos över gäldenärens betalningsförmåga. I stället bör det in- föras en ordning som innebär att företagarens betalningsförmåga ska prövas, även om det råder osäkerhet kring hans eller hennes framtida inkomster. Enligt utredningen bör prognosen vid denna bedömning baseras på en skönsmässig inkomst som grundar sig på dels gäldenärens aktuella inkomst, dels en relativt försiktig bedömning av gäldenärens framtida inkomster. Bedömningen bör utgå från en försiktigt beräknad marknads- mässig lön för en person i motsvarande ställning och bransch, men med viss hänsyn tagen till att den förväntade inkomsten ofta inte aktualiseras under uppstartsfasen av en eventuell ny verksamhet. Till hjälp vid be- dömningen anser utredningen att det kan vara lämpligt att använda en tumregel – hur ser prognosen ut för gäldenären vid en fördubbling av inkomsten? Skulle gäldenären trots en sådan inkomstökning ändå inte klara av att betala av sina skulder inom överskådlig tid bör kravet på insolvensens varaktighet anses vara uppfyllt. Några remissinstanser, bl.a. och Svensk Försäk- ring, anser att det kan vara svårt för att be- stämma en marknadsmässig lön. De anser också att utredningens tum- regel bör utvecklas ytterligare. Enligt regeringen bör svårigheterna med att bestämma den marknadsmässiga lönen för en företagare dock inte överdrivas. Till sin hjälp vid denna bedömning kan Kronofogdemyndig- heten använda sig av t.ex. myndigheters och organisationers lönestatistik. Även det sätt som den sjukpenninggrundande inkomsten beräknas på kan användas som stöd för bedömningen av företagarens marknadsmässiga inkomst. För en nybliven företagare innebär det att han eller hon anses ha en inkomst som minst motsvarar vad en anställd med samma arbetsuppgifter, utbildning och erfarenhet skulle ha haft. Gäldenären själv kan också presentera utredning om vad en person i motsvarande ställning har för inkomst. Inte heller finns det anledning att tro att den tumregel som utredningen beskriver kan komma att leda till orimliga resultat för borgenärerna. Tumregeln utgår ifrån att inte ens en fördubbling av företagarens inkomst innebär att skulderna kan betalas inom överskådlig tid. Regeln tar alltså höjd för gäldenärens framtida ekonomiska utveckling eftersom det för de flesta måste betraktas som en ovanligt gynnsam utveckling om inkomsten fördubblas som prognosen ska göras över. Som jämförelse kan nämnas att löneutvecklingen för tjänstemän i den privata sektorn sällan överstigit 2006. Det ska dock anmärkas att det endast är fråga om en tumregel och att förhållandena i det enskilda fallet kan vara sådana att det finns skäl att avstå från att använda sig av den. Till detta kommer också möjligheten för borgenärerna att ansöka om omprövning för det fall en företagare får förbättrade ekonomiska förhållanden (se avsnitt 6.11.1). Genom denna möjlighet minskas riskerna för stötande resultat, om det senare skulle visa sig att gäldenärens ekonomiska förmåga har underskattats. Enligt regeringen finns det därför goda skäl för utredningens förslag. De flesta remissinstanser har inte heller haft någon invändning mot det. Regeringen föreslår därför att det i anslutning till det kvalificerade insolvenskravet ska införas en regel enligt vilken en bedömning av 2015/16:125 gäldenärens betalningsförmåga ska göras även om gäldenärens framtida inkomstförhållanden är oklara. 6.5.2Verksamheten ska drivas eller ha drivits seriöst Regeringens förslag: F-skuldsanering ska inte beviljas om företa- garens näringsverksamhet drivs eller har drivits på ett oförsvarligt sätt. förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att gäldenärens betalning av bl.a. skatter och avgifter till staten ska särbehandlas jämfört med skulder till privata borgenärer. Vidare föreslår utredningen att det ska krävas att näringsverksamheten ska ha drivits på ett uppenbart oförsvarligt sätt för att F-skuldsanering inte ska beviljas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller har inga invändningar mot det. Kronofogdemyndig- heten pekar på att skötsamhetskriterierna är stränga, men att ett krav på att företaget ska ha skött bokföringen kan utgöra ett mindre hinder än vad utredningen avser. Flera remissinstanser, bl.a. , , , och , invänder mot att det görs skillnad på om gäldenären misskött sig i förhållande till staten eller till övriga borgenärer och anser att bedömningen av företagarens skötsamhet måste vara lika oberoende av borgenärskategori. pekar på att en företagare kan ha att ta hänsyn till förmånsrättsordningen i förmånsrättslagen (1970:979), vilket kan innebära att betalning av skatter och avgifter blir till viss del eftersatt. anser att det aldrig bör vara fråga om brister beträffande betalning av skatter och avgifter i mer än ringa om- fattning för att beviljas F-skuldsanering. Hovrätten för pekar på att förslaget innebär att det krävs att näringsverksamheten drivits på ett uppenbart oförsvarligt sätt och ifrågasätter om kravet i tillräcklig utsträckning kommer att utestänga oseriösa företagare. Även , Trafikförsäkringsföre- ningen och Svensk Försäkring ifrågasätter uppenbarhetsrekvisitet. Lärarnas A-kassa anser att ytterligare en avslagsgrund bör vara att en gäldenär bedrivit näringsverksamhet på ett i arbetslöshetsförsäkringens mening otillåtet sätt. Skälen för regeringens förslag Verksamheten får inte ha drivits på ett oförsvarligt sätt En F-skuldsanering ska vara en möjlighet – inte en rättighet – för en före- tagare att på ett snabbt och effektivt sätt komma till rätta med sin skuldbörda och få en möjlighet till nystart. En självklar utgångspunkt bör vara att den nya formen av skuldsanering endast ska omfatta företagare vars verksamhet drivs eller har drivits på ett seriöst sätt. Med regler som omfattar de seriösa företagarna, men utesluter de illojala, blir skiljelinjen mellan dessa grupper tydligare och acceptansen för företagare som ges en andra chans kan öka. Det är viktigt för tilltron till ett skuldsanerings- system för företagare att en F-skuldsanering inte beviljas i sådana fall där företagaren i sin verksamhet agerat på ett sätt som framstår som illojalt mot borgenärer eller det allmänna. Även intresset av en sund konkurrens talar i samma riktning. Det finns alltså skäl att i den nya lagen ställa upp tydliga krav på företagarens agerande i näringsverksamheten. Som utredningen föreslår bör en företagare vara diskvalificerad från en F-skuldsanering om näringsverksamheten drivits på ett oförsvarligt sätt. Exempel på när en verksamhet har drivits på ett sådant sätt kan vara att det i denna har förekommit lån till närstående i strid med 21 kap. 1 § aktiebolagslagen (2005:551). Även den omständigheten att verksamheten har drivits på ett särskilt riskfyllt sätt, eller att det har förekommit återvinningsbara transaktioner, bör kunna medföra att F-skuldsanering inte ska beviljas. Det kan också handla om att det i verksamheten före- kommer eller har förekommit en s.k. målvakt, dvs. en person som är utsedd att leda verksamheten, men som i själva verket inte har någon sådan avsikt (se t.ex. 8 kap. 12 och 32 §§ aktiebolagslagen). Genom att utse en målvakt som inte har någon verklig makt, kan den faktiska företrädaren försöka undgå ansvar för oegentligheter som begås i verksamheten. Vidare bör ofta en gäldenär vara utesluten från en F-skuldsanering om det finns misstanke om inte obetydlig ekonomisk brottslighet med anknytning till näringsverksamheten. Samma sak bör gälla om det finns en dom angående sådan ekonomisk brottslighet. Det kan också handla om att det i näringsverksamheten har förekommit att någon företrädare har, som Lärarnas A-kassa tar upp, engagerat sig i näringsverksamhet på ett i arbetslöshetsförsäkringens mening otillåtet sätt och därigenom blivit föremål för återkrav. Utredningen föreslår att det ska krävas att näringsverksamheten ska ha drivits på ett uppenbart oförsvarligt sätt för att företagaren ska vara diskvalificerad. Vissa remissinstanser anser att uppenbarhetsrekvisitet medför att oseriösa företagare inte kommer att utestängas i tillräcklig utsträckning. Det är av vikt att det finns en flexibilitet i systemet och att det vid tillämpningen går att beakta olika omständigheter av varierande styrka. Redan genom att det krävs att misskötsamheten varit oförsvarlig markeras att det krävs viss allvarligare misskötsamhet för att F-skuld- sanering inte ska få beviljas. En risk med krav som tillåter ännu all- varligare misskötsamhet är att även oseriösa företagare ges tillträde till skuldsaneringssystemet. I likhet med remissinstanserna anser därför re- geringen att en företagare bör vara diskvalificerad om näringsverksam- heten drivs eller har drivits på ett oförsvarligt sätt. Det är visserligen så att kraven på skötsamhet och seriositet ställer vissa krav på den utredande myndigheten. Ett borttagande av uppen- barhetsrekvisitet innebär dock inte att måste vidta särskilda utredningsinsatser. Frågorna torde bli mest komplicerade och svårutredda när företagaren har varit engagerad i ett aktiebolag. I de fall det är fråga om en F-skuldsanering efter konkurs, finns det ofta uppgifter av betydelse för bedömningen av företagarens agerande i för- valtarberättelsen och slutredovisningen. I en F-skuldsanering som inte föregåtts av en konkurs får gäldenären på annat sätt presentera utredning om att verksamheten drivs eller har drivits försvarbart. Om gäldenären inte kan presentera ett tillräckligt underlag och därför inte kan göra en bedömning av frågan om verksamheten har drivits på ett oförsvarligt sätt, ska F-skuldsanering inte beviljas. En viktig fråga i sammanhanget är, som tar upp, om F-skuldsanering ska komma i fråga om någon i företaget har ådömts företrädaransvar enligt aktiebolagslagen. För att ett sådant ansvar ska uppkomma finns det i och för sig ett försumlighetsrekvisit, men eftersom det är fråga om en omvänd bevisbörda innebär det inte att en företrädare som har drabbats av personligt ansvar på grund av kapital- brist rent faktiskt måste ha handlat försumligt. Det måste därför anses vara en för långtgående slutsats att näringsverksamheten har drivits oförsvarligt enbart på grund av den omständigheten att en företrädare har blivit ålagd ett personligt betalningsansvar enligt aktiebolagslagen. I stäl- let bör den omständigheten att en företrädare för bolaget har ådömts företrädaransvar kunna tala för att näringsverksamheten har drivits på ett oförsvarligt sätt. Vid den bedömning som ska göras blir emellertid omständigheterna i det enskilda fallet avgörande. Misskötsamhet gentemot staten ska inte vara en egen grund för avslag Utredningen föreslår att det ska göras en skillnad på om misskötsam- heten har riktats mot staten jämfört med om den har riktats mot enskilda borgenärer. Anledningen till detta är att utredningen anser att det annars finns en risk för att respekten för skattesystemet skulle minska. Flera remissinstanser invänder mot denna del av utredningens förslag och anser att bedömningen av företagets skötsamhet måste vara den- samma oberoende av borgenärskategori. Även regeringen anser att de skäl som utredningen lyfter fram inte är av sådan styrka att staten bör särbehandlas som borgenär. har t.ex. den avskaffade förmåns- rätten för skattefordringar i sig inte ansetts ha någon nämnvärd betydelse för viljan att betala skatt. Förmånsrätten aktualiseras ju när skatt eller avgift inte har betalats. Det är snarare andra omständigheter som i högre grad inverkar på skattemoralen, t.ex. effektiviteten i indrivningssystemet (prop. 2002/03:49 s. 72). Inte heller det förhållandet att fordringarna tillhör staten och det allmänna motiverade att förmånsrätten behölls. Enligt regeringen bör därför misskötsamheten gentemot staten i stället beaktas inom ramen för samma prövning som annan misskötsamhet från gäldenärens sida, dvs. vid prövningen om företagarens näringsverk- samhet drivs eller har drivits på ett oförsvarligt sätt. På vilket sätt ska skulder till staten beaktas? Även om regeringen inte anser att misskötsamhet gentemot staten ska beaktas som en egen diskvalifikationsgrund, har utredningens resone- mang i dessa delar fortfarande relevans. Det är självklart viktigt att ett företag sköter t.ex. sina skatteåtaganden mot staten. Om en företagare vars verksamhet har misskött sina förpliktelser gentemot staten kan beviljas F-skuldsanering, skulle det kunna sända fel signaler om skuld- saneringsinstitutet och påverka den allmänna betalningsmoralen negativt. Skulderna uppkommer utan någon affärsmässig kreditprövning och utan att någon säkerhet kan krävas. Staten kan inte välja sina kredittagare och inte heller i förväg hindra att ett företag skapar sig krediter genom att underlåta att betala skatteskulder eller avgifter. I praktiken ska alltså regeringens förslag inte uppfattas som att utrymmet för misskötsamhet gentemot staten ökar, utan snarare att utrymmet för misskötsamhet gentemot övriga borgenärer minskar. Enbart det förhållandet att näringsverksamheten har skulder till staten bör dock inte medföra att den är oseriös, utan skulderna måste vara av viss omfattning. Den som i sin näringsverksamhet eller vid upprepade tillfällen har misskött sin skyldighet att betala skatt ska därför normalt inte komma i fråga för F-skuldsanering, medan misskötsamhet i begränsad omfattning eller av mer tillfällig natur kan vara acceptabel. Bedömningen bör göras på samma sätt, oberoende av om det är fråga om en aktiv eller en före detta företagare. I detta avseende kan en jämförelse göras med de krav som gäller för god- kännande för F-skatt. En ansökan om F-skatt ska inte godkännas om innehavaren har brustit i sin redovisning eller betalning av skatter eller avgifter i en utsträckning som inte är obetydlig (9 kap. 1 § andra stycket 3 skatteförfarandelagen [2011:1244]).