prop · H4031d13 · 2016-09-20 00:00:00 — Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget ................................................ Ålderspensionssystemet – nu och ........................................... Administrations- och förvaltningskostnader för Pensionärernas inkomster och ekonomiska standard .............. Arbetets betydelse för pensionens storlek................................ 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget............ Utgifter inom premiepensionssystemet...................................................... Genomsnittlig värdeutveckling och snittavgift för pensionssparare med AP7 Såfa, egen portfölj och förvaltningstjänst................................. Kapitalviktade snittavgifter, AP7 Såfa exkluderad.................................... Ekonomisk standard, inrikes och utrikes födda, prognos 2016............... Inkomstgapet för kvinnor och män ................................... 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET Inkomstindex och balansindex 2009–2017 (prognos 2017).................... Följsamhetsindexering och inflationsutveckling omvandlat till index, Utveckling av inkomstpensionen – följsamhetsindexering 2002–2017 (prognos 2017)........................................................................................... Genomsnittlig årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om premiepensionen i stället hade avsatts till inkomstpensionen, Antal i systemet fördelat på årlig genomsnittlig värdeutveckling till och med 2015, AP7 Såfa, egen vald portfölj och nya sparare.................. Antal fondbyten respektive antal unika pensionssparare som bytt fonder , 2000–2015 ........................................................................... Utvecklingen av administrations- och förvaltningskostnaderna för ålderspensionssystemet, 2006–2015......................................................... Fördelningen av administrations- och förvaltningskostnaderna inom Genomsnittliga belopp för kvinnor och män Utvecklingen av gapet i disponibel inkomst för kvinnor och män Disponibel inkomst 56–för personer födda ........................... Pensionärernas reala ekonomiska standard (median) i förhållande till gruppen 0–, 2002–2015 (prognos ).................................... Genomsnittlig ålder vid utträdet från arbetslivet för kvinnor och män som fanns i arbetskraften ........................................ Inträdesålder i arbetslivet för kvinnor och män....................................... Arbetslivets längd för kvinnor och män ................................................... Kvinnors inkomst resp. pensionsrätt i det allmänna pensionssystemet i procent av männens, 1999–2014............................................................. Diagram 1.18 Kompensationsgrad vid olika årsinkomst för ett typfall född , inklusive respektive exklusive tjänstepension i form av ITP1................. 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1 Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget Redovisningen av de allmänna pensionerna är uppdelad på två avsnitt. Det är dels grundskyddet i form av garantipension som redovisas under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom, dels den inkomstgrundade ålderspensionen, som redovisas under detta avsnitt. Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget omfattar inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet som båda är avgiftsbe- Avgiften till systemet är av den pensionsgrundande inkomsten och ger motsvarande pensionsrätt. Inkomst- och premiepensionssystemen är finansiellt skilda från statens budget och hanterar sina egna inkomster och utgifter. Det innebär också att administrationskostnaderna för systemen hos , och finansieras inom respektive system. Tabell 1.1 Utgifter för ålderspensionssystemet vid sidan om statens budget vid sidan om statens budget Tabell 1.2 Utgifter inom premiepensionssystemet 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET 1.2Ålderspensionssystemet – nu och Pensionssystemet består men kräver underhåll Långsiktiga spelregler och hållbarhet är grundläggande egenskaper som måste prägla ett pensionssystem. Endast då finns det förutsättningar för att dagens unga ska kunna lita på att det kommer att kunna betalas ut rimliga, förutsebara och tillräckliga pensioner även . För att klara det behöver regelsystemet vara stabilt och justeras varsamt. För att det ska vara möjligt krävs i sin tur att pensionssystemet håller finansiellt även vid oväntade och stora förändringar i omvärlden. pensionssystem har de egenskaperna. Trots en finansiellt turbulent period fungerar systemet utan att större förändringar har behövt göras och utan att det har byggts upp någon skuld till framtida generationer. Pensionssystemet bygger på en överenskommelse mellan sex av partier. Med en så stor och blocköverskridande majoritet finns mycket goda förutsättningar för att systemet ska kunna bestå oavsett förändrade majoritetsförhållanden i . Tillsammans med den inbyggda finansiella stabiliteten ger det så bra förutsättningar som det är möjligt för att dagens unga ska kunna vara trygga med att reglerna är rimligt likvärdiga även . Regeringens tydliga fokus är att denna inriktning ska bestå. Ett stabilt system innebär dock inte att regler aldrig ska förändras. Även om pensionssystemet är byggt för att klara oväntade och kraftiga påfrestningar så behöver ett pensionssystem återkommande granskas så att systemet fungerar så effektivt som möjligt. Erfarenheter av hur systemet fungerar i praktiken behöver tas om hand och ibland behövs justeringar för att möta en förändrad verklighet. En sådan genomlysning pågår under ledning av Pensionsgruppen, som består av företrädare för de sex partierna som står bakom pensionsöverenskommelsen. Gruppen har identifierat ett antal områden där man ser behov av att göra justeringar, vilket också slagits fast i en särskild överenskommelse, dnr. S2014/03722/SF. En del av dessa områden är i praktiken avslutade medan det i andra fortfarande pågår arbete. De områden som ingår i översynen är: Översyn av beräkningsregler i inkomstpensionssystemet Det viktigaste syftet var att minska de stora variationer i pensionsutvecklingen som tidigare regler ledde till . Ett annat syfte var att göra inkomstpensionerna mer följsamma mot inkomstutvecklingen för de förvärvsaktiva genom att göra inkomstindexmåttet mer aktuellt. Ytterligare ett syfte var att förenkla reglerna för både balanstal och inkomstindex för att göra dem mer transparanta. beslutade om regeringens förslag i propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (prop. 2014/15:125) . Förslagen träder i kraft . Översyn av AP-fondernas struktur och placeringsregler Det viktigaste syftet är att förbättra förutsättningarna för en kostnadseffektiv förvaltning av inkomstpensionssystemets buffertkapital. I departementspromemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) lämnades förslag som innebar att en särskild huvudman som är skild från förvaltningen inrättas för fonderna. I promemorian föreslogs också att förvaltningen av kapitalet koncentreras till tre fonder i stället för nuvarande fem och att fonderna fick nya och friare placeringsregler. konstaterade att det då inte fanns förutsättningar för ett gemensamt ställningstagande om förändrade regler. Gruppen konstaterade också att det inte är aktuellt att minska antalet AP-fonder. De två alternativa vägar som redovisades i departementspromemorian Vägval för premiepensionen (Ds 2013:35) utreds vidare av en särskild utredare – Utredningen om ett reformerat premiepensionssystem (Fi 2014:12) – som redovisar sitt uppdrag . Förändringar som ska övervägas ska inte frångå premiepensionens tänkta syften: bidra till riskspridning, ökad valfrihet för individen samt möjlighet till högre avkastning. Utgångspunkten för de förslag som ligger närmast i tiden är en reformering inom ramen för nuvarande fondtorg och möjlighet till eget val. 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET De huvudsakliga syftena med ett längre arbetsliv är att dels säkra rimliga pensionsnivåer, dels säkerställa en tillräcklig sysselsättning för att upprätthålla den framtida välfärden. Pensionsgruppen är därför överens om att åtgärder som leder till ett längre arbetsliv behöver vidtas. Det handlar då om höjda åldersgränser, men också om åtgärder som gör det möjligt att arbeta längre. Eftersom det är frågor som berör hela samhället ska det arbetet så långt det är möjligt ske i dialog med arbetsmarknadens parter. En dialog med parterna har också skett . Med den som utgångspunkt kommer Pensionsgruppen att ta ställning till den fortsatta inriktningen av arbetet för ett längre arbetsliv. En särskild granskning av pensionerna ur ett jämställdhetsperspektiv inleddes . Inom projektets ram har nio delområden analyserats med fokus på vilken effekt de har på pensionerna för kvinnor och män. De delområden som har analyserats är pensionsgapet och dess orsaker, delad pensionsrätt, deltidens betydelse för pensionen, överföringen av premiepension mellan makar, pensionsrätt för barnår och studier, tjänstepensionerna, utträdesåldrar för kvinnor och män, grundskyddet för ålderspensionen och efterlevandeskyddet för vuxna. Analyserna redovisades och skickades ut för synpunkter . Med utgångspunkt i analyserna kommer det fortsatta arbetet i projektet att inriktas mot möjliga åtgärder som bidrar till att minska pensionsgapet mellan kvinnor och män. De förändringar som utreds avser dock inte att ändra på de grundläggande principerna i pensionssystemet. Att behålla de grundläggande principerna är centralt för såväl långsiktigheten som hållbarheten och stabiliteten i systemet och är därför prioriterat av regeringen. Grundläggande och prioriterade egenskaper för pensionssystemet är politisk stabilitet, finansiell hållbarhet och tillräckliga pensioner. Den första egenskapen vilar tungt på pensionsöverenskommelsen och Pensionsgruppens arbete. Pensionsgruppen har i uppdrag att vårda överenskommelsen och förvalta det regelsystem som de sex partierna gemensamt står bakom. Trots de senaste årens stora finansiella turbulens som tvingat många länder att reformera sina pensionssystem ligger pensionssystemet fast och den politiska enigheten om detta är stark. Någon närmare analys av den politiska stabiliteten görs därför inte här – fokus i resultatredovisningen är i stället på finansiell hållbarhet och tillräcklighet. För att studera den finansiella hållbarheten och visa hur systemen fungerar inleds resultatredovisningen med beskrivningar av den inkomstgrundade pensionens två delsystem – inkomstpensionssystemet och premiepensionssystemet. För att visa systemens betydelse för kvinnor och män som är pensionärer och pensionernas tillräcklighet, följer en kort redovisning av de samlade kostnaderna för pensionssystemet samt en redovisning av pensionärernas inkomster och ekonomiska standard. Det allmänna pensionssystemet är en del av en större helhet och den ekonomiska standarden är beroende av mer än ersättningar från det allmänna pensionssystemet. För de flesta pensionärer är tjänstepensionen den viktigaste inkomsten vid sidan av den allmänna pensionen, men även andra inkomster är av betydelse. För att redovisningen ska vara heltäckande för pensionärernas samlade inkomster ingår därför förutom inkomstgrundad pension även garantipension, tjänstepension, privat pension, inkomst av arbete, i vissa fall även kapitalinkomst, bidrag samt skatt i redovisningen. Frågan om arbetslivets längd är väsentlig både för pensionssystemets hållbarhet och tillräcklighet och det är därför viktigt att följa denna utveckling. I det avslutande avsnittet behandlas därför utvecklingen av arbetslivets längd och den faktiska pensionsåldern. Av den totala pensionsavgiften på går till inkomstpensionssystemet. Inkomstpensionssystemet är ett så kallat fördelningssystem, där de avgifter som betalas in av de förvärvsarbetande under ett visst år används för att betala pensionerna . 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET De över- eller underskott som uppstår när avgifterna överrespektive understiger utbetalningarna lagras i en buffertfond. Buffertfonden utgörs av fem AP-fonder. Buffertfondens främsta syfte är att stabilisera pensionsutbetalningarna i förhållande till ekonomiska och demografiska variationer. Ett annat syfte är att bidra med kapitalavkastning till inkomstpensionssystemet. Balanseringen är garantin för systemets finansiella hållbarhet Pensionssystemet är finansiellt hållbart och klarar ekonomiska såväl som demografiska förändringar. Den finansiella hållbarheten har sin grund i att pensionsutbetalningarna kopplas till livslängdsutvecklingen genom så kallade delningstal och att pensionernas indexering är kopplad till den ekonomiska tillväxten. Under vissa förhållanden räcker inte det för att garantera en långsiktig finansiell hållbarhet. För att garantera hållbarheten finns balanseringsmekanismen som ser till att tillgångarna långsiktigt kan finansiera pensionsutbetalningarna och därmed inte skjuter eventuella underskott . Inkomstpensionssystemets finansiella hållbarhet mäts genom balanstalet som är kvoten mellan tillgångarna och pensionsskulden. Buffertfonden tillsammans med systemets framtida avgifter utgör systemets tillgångar. Pensionsskulden består av de summerade pensionsåtagandena till både förvärvsaktiva och pensionärer. Avgiftsnettot är negativt och beräknas vara det framöver Avgiftsnettot är skillnaden mellan avgiftsinkomsterna och pensionsutbetalningarna. Ut- betalningarna var större än inkomsterna första gången och beräknas vara det till, vilket var förutsett och kalkylerat med redan när pensionssystemet infördes. Att avgiftsnettot är negativt beror på att de stora årskullarna födda har gått i pension. Att avgiftsnettot av detta skäl är negativt och beräknas vara det framöver påverkar inte systemets finansiella hållbarhet. I huvudsak hanteras detta genom uttag från buffertfonden, som bland annat har syftet att vara just en buffert. Den finansiella ställningen försvagades men slutade ändå på plus Pensionssystemets finansiella ställning presenteras i pensionssystemets årsredovisning Rapport. Rapporten och redovisningen är viktig för att tydligt visa pensionssystemets finansiella utveckling och förklara vad den beror på. Genom detta skapas förutsättningar för en förståelse för systemets uppbyggnad och vad som påverkar den finansiella ställningen. Inkomstpensionssystemets finansiella ställning försvagades eftersom skulden ökade mer än tillgångarna. Balanstalet är beräknat till 1,0201 vilket innebär att tillgångarna var högre än skulden per . Systemet befinner sig i en balanseringsperiod Inkomstpensionerna förräntas med förändringen av genomsnittsinkomsten i som mäts genom ett särskilt inkomstindex. När balanstalet är över 1 och systemet inte befinner sig i balanseringsperiod påverkas inte indexeringen av balanstalets storlek. När balanstalet faller under 1 inleds en balanseringsperiod, vilket innebär att balanstalet får en direkt påverkan på pensionsomräkningarna och förräntas med balansindex. kommer ett balanstal under 1 att bidra till lägre omräkningar medan ett balanstal över 1 bidrar till högre omräkningar än annars. föll balanstalet under 1 och den nuvarande balanseringsperioden inleddes. har pensionerna sänkts till följd av både balanstal under 1 och låga inkomstökningar. har den finansiella ställningen stärkts bland annat till följd av hög avkastning på AP-fonderna och ökad sysselsättning. När lämnar vi balanseringsperioden? En balanseringsperiod avslutas när balansindex är på samma nivå som inkomstindex, det vill säga 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET på samma nivå som om balanseringen inte hade skett. Då har de underskott som har uppstått hanterats genom att pensionerna har indexerats lägre än vad de hade gjort om balanseringen inte hade aktiverats, som indexeringen under vissa år har varit högre för att successivt ta sig tillbaks till ursprungsnivån. Diagram 1.1 visar just detta genom inkomst- och balansindex utveckling sedan den nuvarande balanseringsperioden inleddes. var balanstalet under 1 och inkomstpensionerna sänktes. 2012, 2013, 2015 och 2016 var balanstalet över 1 och pensionerna höjdes. Balanstalet är ännu inte fastställt, men beräknas bli över 1. Diagram 1.1 Inkomstindex och balansindex 2009–2017 (prognos 2017) Enligt den senaste prognosen från kommer gapet mellan inkomst- och balansindex att slutas inom , det vill säga balanseringsperioden kommer att avslutas. Prognoserna är dock beroende av många olika faktorer. Relativt små förändringar av den ekonomiska utvecklingen kan förändra bilden. Inkomstindex för 20171 är ännu inte fastställt, vilket innebär att pensionsförändringen är en prognos. Följsamhetsindexeringen har varit högre än prisutvecklingen Inkomstpensionen beräknas genom att pensionsbehållningen divideras med förväntad återstående livstid, alltså antal år som pensionen förväntas räcka. För att pensionen inte ska vara så låg i början av tiden som pensionär och som högst i slutet av livet får man ett förskott på den förväntade förräntningen. Detta förskott kallas just förskottsränta och är en uppskattning av vad den framtida inkomstutvecklingen kommer att bli. Förskottsräntan i inkomstpensionssystemet är och dras av från inkomst- eller balansindex. Indexeringen efter avdrag för förskottsräntan kallas följsamhetsindexering. Följsamhetsindexering har tillämpats . Som framgår i diagram 1.2 har systemet med följsamhetsindexering, mätt sedan starten och , gett en högre indexering än inflationsutvecklingen och därmed en något bättre köpkraft, trots att inkomstpensionssystemet befinner sig i balanseringsperiod. Resultatet varierar som synes och är också beroende av vilken tidsperiod som studeras. Utfallet på individnivå är också beroende av vid vilket år individen började ta ut sin pension. Diagram 1.2 Följsamhetsindexering och inflationsutveckling omvandlat till index, basår 2001=100 1I vanliga fall fastställs inkomstindex , men till följd av de förändrade reglerna för inkomstindex (se Förändrade regler för inkomstpensionernas indexering för att minska pensionernas svängningar) sker beräkning och fastställande . gäller ordinarie tidpunkt. Förändrade regler för inkomstpensionernas indexering för att minska pensionernas svängningar Av diagram 1.3 framgår att pensionsutvecklingen varit påtagligt volatil och att de årliga pensionsförändringarna har växlat mellan 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET förhållandevis kraftiga upp- och nedgångar. En sådan slagig utveckling var inte förutsedd och är heller inte önskvärd. Diagram 1.3 Utveckling av inkomstpensionen – följsamhetsindexering 2002–2017 (prognos 2017) För att minska volatiliteten i pensionerna har Pensionsgruppen enats om vissa justeringar. I enlighet med propositionen En jämnare och mer aktuell utveckling av inkomstpensionerna (prop. 2014/15:125) kommer balanseringen att begränsas till en tredjedel av uppkommet under- eller överskott. Vid beräkningen av balansindex används därmed ett dämpat balanstal i stället för balanstalet. Förslaget ger en jämnare utveckling av pensionerna utan att den finansiella hållbarheten i pensionssystemet äventyras. Det nya inkomstindexet införs . Balanstalet är beräknat till 1,0201. Vid indexeringen av pensionerna /17 kommer det dämpade balanstalet att användas. En tredjedel av 2,01 är 0,67, det vill säga det dämpade balanstalet är 1,0067. I analysen av volatiliteten konstaterades även att inkomstindex i sig bidrar till volatiliteten och dessutom är onödigt komplicerat till sin konstruktion. För att dels minska inkomstindex bidrag till volatiliteten, dels se till att inkomstindex bättre speglar den genomsnittliga inkomstutvecklingen kommer inkomstindex att beräknas utifrån förändringen i den nominella snittinkomsten mellan de två närmast föregående åren. Det ger ett index som både är mer aktuellt dvs. följer utvecklingen av snittinkomsten bättre, och är enklare att förstå. Migrationen förstärker inkomstpensionssystemets finansiella hållbarhet Den ökade migrationen påverkar pensionssystemet på flera sätt. Fler personer som arbetar leder till ökade avgiftsinkomster och därmed till högre tillgångar i inkomstpensionssystemet. Det i sin tur ger ett högre balanstal och därmed mindre risk för balansering. Hur stor effekten blir är beroende av hur många av de invandrade som kommer i arbete. Om de invandrade kommer in på arbetsmarknaden med en lägre genomsnittsinkomst än övriga, vilket är troligt, kommer det allt annat lika att ge ett lägre inkomstindex och lägre uppräkning av pensionerna och pensionsbehållningarna. Den totala effekten för pensionerna är svår att förutsäga och beror till stor del på hur väl integrationen på arbetsmarknaden fungerar. Ytterligare en följd av den ökade invandringen är att statens utgifter för garantipension, bostadstillägg, äldreförsörjningsstöd och efterlevandepension i form av garantipension kan förväntas öka. Detta beror på att de invandrade i större utsträckning förväntas ha lägre medelinkomster, lägre sysselsättningsgrad och färre antal år med inkomst i och därmed ett större behov av grundskyddsförmåner. Av den totala pensionsavgiften på går till premiepensionssystemet. Premiepensionssystemet är ett fonderat system där de avgifter som betalas in fonderas separat för varje enskild person. Systemet är utformat som en fondförsäkring, där spararen själv väljer fonder. Om pensionsspararen inte gör något fondval, placeras pengarna i generationsfonden AP7 Såfa som förvaltas av Sjunde AP-fonden. Ett av premiepensionens syften är att bidra till riskspridning inom den allmänna pensionen och möjliggöra högre avkastning. Den allmänna pensionens utveckling påverkas alltså dels av inkomstpensionen som beror på löneutveck- 2016/17:1 ÅLDERSPENSIONSSYSTEMET VID SIDAN AV STATENS BUDGET lingen2 i samhället, dels på premiepensionen som beror på utvecklingen på kapitalmarknaden. Ett annat motiv för att införa premiepensionen var att öka valfriheten för individen att själv få bestämma placeringsinriktning på delar av sitt pensionskapital. Premiepensionssystemet är per definition finansiellt hållbart eftersom det är ett fonderat system. Utbetalningarna av premiepension till dagens pensionärer är alltjämt små och har normalt en begränsad betydelse för dem. svarar premiepensionen för av utbetalningarna från hela det allmänna ålderspensionssystemet. I takt med att premiepensionssystemet fasas in kommer kapitalet att fortsätta att växa och systemet beräknas vara fullt infasat först . Då beräknas premiepensionen utgöra av utbetalningarna från det allmänna ålderspensionssystemet. pensionskapitalet sedan starten jämfört med om kapitalet hade varit placerat i inkomstpensionssystemet. Den genomsnittliga årliga värdeutvecklingen var för premiepensionen jämfört för inkomstpensionen per . Diagram 1.4 Genomsnittlig årlig värdeutveckling av premiepensionen jämfört med om premiepensionen i stället hade avsatts till inkomstpensionen, t.o.m. Premiepensionen (IR) Balans-/inkomstindex (IR) Genomsnittligt god avkastning för spararna 2015 Den genomsnittliga avkastningen för fondspararna var . För sparare med egen vald portfölj var värdeutvecklingen i genomsnitt medan värdeutvecklingen var för AP7 Såfa. Till följd av de senaste årens goda avkastning hade av alla sparare en positiv genomsnittlig utveckling på sitt sparande. Bättre avkastning på premiepensionen än inkomstpensionen Anm: Värdeutvecklingen är beräknad som internränta. Det innebär att man vid beräkningen tar hänsyn till alla flöden in och ut ur systemet och som flödena har skett samt det totala marknadsvärdet i fonderna för beräkningen.