prop · H303175 · 2016-05-24 00:00:00 — Förvaltningsrätten önskar i likhet med kammarrätten också närmare beskrivningar av unionstullkodexen och genomförandeförordningens bilagors tvingande bestämmelser och önskar att man utifrån detta hade gjort en analys över vilken kompletterande nationell reglering som man anser är möjlig och lämplig. Datainspektionen lyfter att det kan finnas behov av att i författning definiera vad som avses med direktåtkomst och anser begreppet vara oklart, även efter Högsta förvaltningsdomstolens avgörande (mål nr 1356-14). Datainspektionen saknar vidare en närmare analys av hur förslagen förhåller sig till 2 kap. 6 § regeringsformen. Även om man kommer fram till att förslagen inte träffas av 2 kap. 6 § regeringsformen anser Datainspektionen att man bör överväga om denna typ av frågor av lämplighetskäl bör regleras i lag. Datainspektionen lämnar synpunkter som gäller tullombuds behörighet och anser att det kommer att finnas en risk att tullombud som fått sin fullmakt återkallad ändå kan ges direktåtkomst till uppgifter i tulldatabasen. För att minimera sådana risker är det viktigt att det finns rutiner hos den personuppgiftsansvarige för hur kontroll av ombuden ska ske. Datainspektionen ser positivt på att utvidgningen av kretsen som ska få direktåtkomst genomförs stegvis och under kontrollerade former. Datainspektionen ställer sig frågande till promemorians bedömning att alltid ska få lämna uppgifter ur tulldatabasen på medium för automatiserad behandling till svenska myndigheter, eftersom det i princip alltid finns integritetsrisker när uppgifter från många olika källor kan sammanföras till en aktör. Det kan därför vara lämpligt att sådana utlämnanden är författningsreglerade. anser att det är positivt att åtgärder vidtas för att förenkla företagens tullhantering och därmed deras möjligheter att uppfylla kraven enligt lagstiftningen. Direktåtkomst till relevanta uppgifter i databas kan utgöra en sådan åtgärd. Det är viktigt, som påpekas i promemorian, att införandet sker kontrollerat och stegvis så att eventuella risker identifieras och kan åtgärdas på ett tidigt stadium. har i övrigt inga synpunkter på förslagen. Transportstyrelsen är uttryckligen positiv till att medge tullombud och ekonomiska aktörer direktåtkomst till vissa uppgifter om det behövs för att de ska kunna sköta sina tullformaliteter. Transportstyrelsen saknar dock information om hur kraven i och rådets direktiv /65/EU av om rapporteringsformaliteter för fartyg som ankommer till och/eller avgår från hamnar i medlemsstaterna och om upphävande av direktiv /6/EG (det s.k. rapporteringsdirektivet) på främst summarisk införseldeklaration (SID) har omhändertagits. Syftet med direktivet är att administrativa förfaranden för sjötransporter förenklas och harmoniseras genom en allmän övergång till 2015/16:175 elektronisk överföring av uppgifter. Transportstyrelsen bedömer också att det finns oklarheter på vilket sätt som elektronisk informationsinhämtning och -utlämnande kommer att ske och anser det vara viktigt att informationsinhämtningen förenklas och harmoniseras så att uppgifter bara behöver lämnas en enda gång av den som rapporterar. Transportstyrelsen anser sig också behöva få tillgång till uppgifter som finns hos för att kunna utföra marknadskontroll som åligger Transportstyrelsen och har vid remissbehandlingen av betänkandet En ny svensk tullagstiftning (SOU 2015:5) föreslagit att styrelsen ska få direktåtkomst till system liknande den som och har enligt 2 kap. 7 § tulldatalagen. ser positivt på att all tullhantering ska ske elektroniskt och anser att näringslivet gynnas av förändringen . har i huvudsak ingen erinran mot förslagen. I likhet med Datainspektionen har samfundet synpunkter som gäller behörigheten för tullombud och anser att förslagen inte i närmare detalj förklarar hur kontrollen att endast behöriga identifierade personer ska ges åtkomst ska komma att ske. Samfundet anser att med den utökade tillgång till information som de föreslagna reglerna medför, bör regelmässigt kontrollera behörigheten hos varje tullombud och därmed upparbeta rutiner för hur kontroll av tullombudens fullmakter ska ske, och att det är viktigt att meddelar klara och tydliga föreskrifter om vilka uppgifter som tullombudens och de ekonomiska aktörernas direktåtkomst får omfatta. Sydsvenska ser positivt på de föreslagna ändringarna som är en följd av införandet av unionstullkodexen. De uppgifter som ska kunna lämnas ut berör i mycket hög grad företag och undantagsvis fysiska personer. Även om uppgifterna om sistnämnda grupp är få är det viktigt att den personliga integriteten får ett mycket högt skydd. anser det vara bra att ekonomiska aktörer får rätt till direktåtkomst till den information de behöver i tulldatabasen för att kunna fullgöra sina åtaganden och anser det vidare självklart vara upp till företag att se till så att den part som ska agera ombud dels endast får tillgång till relevant information, dels inte använder informationen i eget syfte, och föreslår att alla företag ser till att ens ombud följer detta genom en policy eller något annat som skickas ut till varje ombud när affären Skälen för regeringens förslag Om det inte finns någon uttrycklig begränsning i lag eller förordning, finns inga rättsliga hinder som gäller sättet eller metoden för utlämnande Det innebär att om det finns lagligt stöd för att lämna ut en uppgift, både enligt aktuell registerförfattning och enligt sekretess- lagstiftningen, får uppgiften lämnas ut på vilket sätt som helst. registerförfattningar har dock införts begränsningar avseende elektroniskt utlämnande, ofta både för utlämnande på medium för automatiserad behandling och genom direktåtkomst. Mer om dessa utlämnandemetoder, se avsnitt 6. Tulldatalagen och tulldataförordningen har begränsningar i dessa avseenden, se avsnitt 8.4. i 2 kap. 5 § tulldatalagen som trädde i kraft 2015/16:79) möjliggörs elektroniskt utläm- nande till enskilda om det följer av unionstullkodexen, bestämmelserna som kompletterar kodexen eller svenska tullförfattningar. Det gjordes dock inte några ändringar i lagen avseende direktåtkomst för enskilda. Det betyder att enligt gällande bestämmelser finns möjlighet till direktåtkomst för enskilda under följande förutsättningar: En enskild får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv, om det gäller sådana uppgifter som får lämnas ut till honom (2 kap. 8 § tulldatalagen jämfört med 7 § första stycket tulldataförordningen). har med stöd av 7 § andra stycket tulldataförordningen meddelat föreskrifter om vilka uppgifter det gäller, se avsnitt 8.4.2. Möjligheten till direktåtkomst för enskilda är således begränsad, bl.a. genom att den bara gäller uppgifter om den enskilde själv. Det som är aktuellt att reglera är att vissa av de uppgifter som genom nämnda ändring kan lämnas ut på medium för automatiserad behandling, ska kunna lämnas ut även genom direktåtkomst. Det kan här nämnas att möjligheten att ge enskilda direktåtkomst även till andra uppgifter än uppgifter om den enskilde själv inte är något helt nytt. Sådana bestämmelser finns t.ex. i 2 kap. 9 § lagen (2001:182) om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet, 2 kap. 28 § lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet och i 12 § lagen (2002:546) om behandling av uppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten. Det kan också påminnas om att verksamhet är präglad av automatiserad handläggning av ärenden och automatiserade beslut, se avsnitt 7.2. Utvecklingen på området för elektroniskt utlämnande Skillnaden mellan olika former av elektroniskt utlämnande, dvs. utlämnande på medium för automatiserad behandling och direktåtkomst, synes bli allt mindre. Gränsdragningen mellan direktåtkomst och annat elektroniskt utlämnande kan ibland vara svår och det synes ibland finnas olika uppfattningar om var gränsen går. (Ju 2011:11) hade i uppdrag att överväga om det finns anledning att behålla en rättslig åtskillnad mellan olika former av elektroniskt utlämnande av personuppgifter eller om denna åtskillnad bör utmönstras (dir. 2011:86). I betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39) bedömde utredningen dock att en begreppsmässig skillnad mellan å ena sidan direktåtkomst och å andra sidan annat utlämnande i elektronisk form bör behållas. Utredningen bedömde vidare att en väl genomförd direktåtkomst inte behöver innebära större risker för den enskildes integritet än annat elektroniskt utlämnande. I utredningens förslag till myndighetsdatalag föreslås att det inte ska gälla något allmänt krav på författningsstöd för att direktåtkomst ska kunna förekomma. Däremot föreskriver den föreslagna lagen att direktåtkomst till personuppgifter som är sekretessreglerade ska ha stöd i lag eller förordning. Undantag från kravet på författningsstöd såvitt gäller sekretessreglerade personuppgifter ska dock gälla för viss direktåtkomst, se mer i avsnitt Vidare föreslås i den nya myndighetsdatalagen bl.a. att en utlämnan- 2015/16:175 de myndighet ska göra en risk- och sårbarhetsanalys innan myndigheten medger en annan myndighet eller enskild aktör direktåtkomst till personuppgifter. När det gäller annat utlämnande i elektronisk form saknas det enligt utredningen skäl för att införa ett grundläggande krav på att utlämnanden av personuppgifter i elektronisk form ska ha stöd i författning för att vara tillåtet. Utredningen har inte heller funnit skäl att generellt begränsa myndigheters möjlighet att lämna ut personuppgifter till andra myndigheter eller enskilda i elektronisk form. När det gäller utlämnande till enskilda innehåller emellertid lagförslaget en bestämmelse som erinrar om att om en personuppgift får lämnas ut till en enskild, kan det ske i elektronisk form om det inte är olämpligt med hänsyn till skyddet för personuppgiften. Därmed påminns myndigheterna om att det ankommer på dem att först göra en prövning av om ett utlämnande, oavsett form, av personuppgifter är tillåtet. Om så är fallet, är utgångspunkten att det kan ske i elektronisk form (s. 29 f.). Det bör observeras att utredningen talar om personuppgifter, vilket det i aktuellt fall sällan kommer att bli fråga om, utan det kommer att handla om uppgifter om juridiska personer (se avsnitt 11.2). I den antagna domstolsdatalagen (2015:728) regleras utlämnande på medium för automatiserad behandling i 16 §. I första stycket anges att personuppgifter får lämnas ut på medium för automatiserad behandling om det inte är olämpligt. Den lagen lämnar således ett större utrymme för utlämnande på medium än vad som medges i tulldatalagen även efter ändringen av 2 kap. 5 § (se prop. 2015/16:79). 17 § domstolsdatalagen reglerar direktåtkomst och anger att direktåtkomst endast får medges en allmän domstol (1), en allmän förvaltningsdomstol (2), en hyres- och arrendenämnd (3), eller en part eller partens ombud, biträde eller försvarare (4). Direktåtkomsten avseende punkten 4 får endast avse personuppgifter i partens mål eller ärende. Här är således möjligheten till direktåtkomst för enskilda begränsad till part, partens ombud, biträde eller försvarare. har i ett avgörande ansett att gränsdragningen mellan vad som enligt bestämmelsen i 114 kap. 22 § socialförsäkringsbalken är direktåtkomst och annat utlämnande på medium för automatiserad behandling beror på om den aktuella upptagningen kan anses förvarad hos den mottagande myndigheten enligt 2 kap. 3 § tryckfrihetsförordningen, dvs. om den är tillgänglig för myndigheten med tekniskt hjälpmedel som myndigheten själv utnyttjar för överföring i sådan form att den kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas (Högsta förvaltningsdomstolens dom i mål nr 1356-14). Avgörandet kan tolkas så att den tekniska utformningen av en myndighets system för utlämnande av uppgifter kan bli avgörande för om utlämnandet ska anses som direktåtkomst eller som annat utlämnande på medium för automatiserad behandling. Det behövs en möjlighet till direktåtkomst till enskilda utöver uppgifter till den enskilde om den enskilde själv Som beskrivs i bl.a. avsnitt 4.2 kommer hela tullförfarandet att vara I den remitterade promemorian anför att verk- samhetens art liksom mängden uppgifter förutsätter ett automatiserat flöde ofta utan möjlighet till en sekretessprövning, vilket innebär behov av lösningar som utgör direktåtkomst eller någon annan form för åtkomst som ligger så nära att den kan komma att bedömas utgöra direktåtkomst. Enligt mening kräver således ett genomförande av unionstullkodexen fullt ut att ges möjlighet att lämna ut uppgifter till enskilda, såväl till den enskilde själv som till tullombud och andra ekonomiska aktörer, genom direktåtkomst. Därtill kommer att direktåtkomst bidrar till att öka säkerheten genom att uppgifterna kan hämtas av olika aktörer från samma källa. Vidare medför enligt likabehandlingsprincipen i det här sammanhanget att de ekonomiska aktörerna ska ha samma möjligheter att få del av information oavsett i vilken medlemsstat de verkar. I den utsträckning andra medlemsstaters tullmyndigheter tillåter en lösning som i skulle anses utgöra direktåtkomst för enskilda till uppgifter, men svensk rätt inte gör det, skulle det kunna anses strida mot likabehandlingsprincipen. Regeringen vill med anledning av detta framhålla följande. På vilket sätt elektronisk kommunikation ska ske och närmare krav på den infrastruktur (systemlösningar m.m.) som behövs för sådan kommunikation preciseras inte i unionstullkodexen och nationella begrepp som direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling förekommer inte heller där. Även om den delegerade akten och genomförandeakten inklusive deras bilagor innehåller långt mer detaljerad reglering avseende olika tullförfaranden inklusive uppgiftslämnande än unionstullkodexen (den delegerade akten och genomförandeakten är tillsammans ca 900 sidor) ger inte heller de tydligt svar på om det som nationellt betecknas som direktåtkomst krävs för uppgiftslämnandet. Det nämns dock i ett stort antal artiklar att förfarandena ska vara elektroniska och att det ska fastställas elektroniska system. I samband med dessa förekommer också olika uttryck som avser uppgiftslämnande. Följande exempel kan nämnas. I beaktandesats 3 till den delegerade akten anges att specifik information måste tillhandahållas för de särskilda system som gäller tullformaliteter eller tullförfaranden, eller i fallet med system där det EU-harmoniserade gränssnittet definieras som en komponent ”i ett system som ger ett direkt och inom hela EU harmoniserat tillträde för handeln”, i form av en tjänst som är integrerad i det elektroniska tullsystemet. I artikel 24 i samma akt, som handlar om aktörer som har rätt till förmånligare behandling avseende bl.a. riskbedömning, anges att underrättelser som ett tullkontor gett till en godkänd ekonomisk aktör för säkerhet och skydd ska, under vissa angivna förutsättningar, ”göras tillgänglig även för fraktföraren” om denne är en annan än den godkända ekonomiska aktören. Artikel 185.3 i genomförandeakten gäller summariska införseldeklarationer och anger vissa fall då tullmyndigheterna ska underrätta fraktföraren, förutsatt att denne har begärt att underrättas och ”har tillgång till det elektroniska system” som avses i artikel 182 i samma förordning, vilket är det elektroniska systemet för summariska införseldeklarationer. I detta sammanhang bör också erinras om vad som sägs i bl.a. skäl 17 i unionstullkodexen att systemen ska erbjuda de ekonomiska aktörerna samma möjligheter i alla medlems- 2015/16:175 länder. Eftersom systemen ska utformas tillsammans kan resultatet bli en direktåtkomst som då krävs för hela EU. Kammarrätten i anger att det inte framgår tydligt vilka specifika EU-rättsliga bestämmelser som ligger till grund för förslagen. Förvaltningsrätten i har liknande synpunkter. Som nämns ovan saknar såväl unionstullkodexen som de kompletterande akterna (delegerad akt och genomförandeakt), varav de sistnämnda inte ännu var publicerade för hemställan eller remitteringen av promemorian, tillräckligt specifika regler om hur det elektroniska förfarandet ska gå till för att det ska vara möjligt att exakt avgöra om det är fråga om det som nationellt kallas för direktåtkomst eller utlämnande på medium för automatiserad behandling. Ovan anges dock några exempel. Det sagda innebär att regeringen inte pekar ut några specifika bestämmelser som medför krav på direktåtkomst. De förslag som läggs fram i denna proposition om direktåtkomst vilar således inte direkt på några utpekade bestämmelser i unionslagstiftningen. Regeringen delar bedömning att den systemuppbyggnad som ska göras kräver att det finns rättsliga förutsättningar för det som nationellt kallas för direktåtkomst, och att detta ska vara möjligt för andra uppgifter och enskilda än för den enskilde om sina egna uppgifter. Därför föreslår regeringen att en lagreglering ska införas som möjliggör detta. Vidare överväger regeringen att i förordning ange vilka slag av uppgifter och aktörer detta ska gälla. Kammarrätten i anser att förslaget innebär att ett flertal aktörer kommer att få tillgång till uppgifter i databasen utan föregående sekretessprövning och att det är en stor förändring jämfört med dagens bestämmelser där presumtion råder för sekretess. Kammarrätten ser också en överhängande risk för att skyddet av nu sekretesskyddade uppgifter försvagas och anser att förslaget att utvidga tystnadsplikten inte förtar denna risk. Utgångspunkten för de föreslagna ändringarna är, som nämns i avsnitt 11.2, att utlämnandemöjligheten ska vara så begränsad som möjligt. I samma avsnitt bedöms inte nu aktuella ändringar medföra större risker ur integritetsperspektiv. Det bör också betonas att de uppgifter som är aktuella att lämna genom direktåtkomst redan genom ändringen av 2 kap. 5 § tulldatalagen (prop. 2015/16:79) kan lämnas ut elektroniskt, närmare bestämt på medium för automatiserad behandling. Är det möjligt med sådant utlämnade, ska detta ske i första hand. Möjligheten till direktåtkomst bör alltså vara så begränsad som möjligt och bara avse sådana uppgifter och sådana aktörer som behöver få uppgifter på det sättet. De utökade behov av direktåtkomst som har identifierats handlar om åtkomst för tullombud och andra ekonomiska aktörer. Det handlar om enskilda som är direkt inblandade i tullförfarandet och som behöver både få och lämna uppgifter i enlighet med reglerna i unionstullkodexen. Lag eller förordning? anges ramarna för direktåtkomst i lag och de närmare förutsättningarna i förordning. Ytterligare förutsättningar regleras i föreskrifter. Regeringen anser att samma principer ska gälla för nu Genom det befintliga andra stycket i aktuell bestämmelse i tulldatalagen, 2 kap. 8 §, där det framgår att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av direktåtkomst, tydliggörs att ytterligare föreskrifter kan finnas på lägre nivå. Detta är en upplysningsbestämmelse och anger således vad som redan gäller. Eftersom de närmare detaljerna kring just vilka aktörer som kan behöva direktåtkomst och vilka slag av uppgifter det gäller kan komma att förändras, och också klargöras, under de år fram till dess att hela det elektroniska systemet är på plats, behövs en viss flexibilitet i lagstiftningen. Även av detta skäl är det lämpligt att de allmänna ramarna slås fast i lag, medan den närmare regleringen införs i förordning. Vid utformningen av nya föreskrifter bör utgångspunkten vara att de inte i onödan införs i lag om de kan placeras i förordning. Om behov av förändringar uppstår kan sådana därigenom genomföras utan onödig tidsutdräkt (jfr prop. 2000/01:33 s. 84). Bland andra Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i lyfter frågor om hur direktåtkomsten ska gå till och ställer sig frågande kring delegering ner till regerings- och myndighetsnivå. Som framgår ovan motsvarar den föreslagna lösningen den struktur som finns . Datainspektionen saknar en analys av förslagens fördelning mellan lag och förordning i relation till 2 kap. 6 § regeringsformen. Regeringen bedömer att inte heller den bestämmelsen kräver en annan ordning än den nu föreslagna. är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen). Enligt 2 kap. 20 § regeringsformen får inskränkning i denna fri- och rättighet endast göras i lag. Den behandling av personuppgifter som är i fråga är enligt regeringens mening inte ett sådant ingrepp eller betydande intrång för den enskilde att det föreligger krav på reglering i lag enligt regeringsformen. Som nämns i avsnitt 11.2 som också behandlar 2 kap. 6 § regeringsformen är det här nästan uteslutade fråga om uppgifter om juridiska personer. Dessutom slås ramarna för uppgiftslämnandet genom direktåtkomst fast i lag, såväl enligt gällande reglering som enligt förslagen i detta lagstiftningsärende. Den aktuella förordningsregleringen handlar inte heller om kartläggning. Det som är i fråga för förordningsreglering är att närmare ange vilka aktörer som kan få medges direktåtkomst till uppgifter och det handlar om uppgifter som de aktuella aktörerna redan har rätt att få del av på elektronisk väg. Datainspektionen anger vidare att det bör övervägas att även om 2 kap. 6 § regeringsformen inte kräver det, så kanske de föreslagna bestämmelserna ändå bör regleras i lag. Regeringen har ovan redogjort för sin inställning att ramarna, liksom , ska anges i lag och att närmare reglering införs i förordning. Närmare om bestämmelsernas utformning Regeringen föreslår att bestämmelsen i 2 kap. 8 § tulldatalagen justeras så att en enskild får ges direktåtkomst till sådana uppgifter i databasen som får lämnas ut till den enskilde om regeringen har meddelat 2015/16:175 föreskrifter om det. Kravet att det ska handla om uppgifter om den enskilde själv ska således tas bort. Den föreslagna lydelsen motsvarar i huvudsak promemorians förslag. promemorian föreslås dock att även kravet att det ska avse uppgifter som får lämnas ut till den enskilde tas bort, och att en liknande förutsättning förs in i tulldataförordningen i stället. Regeringen anser dock att den befintliga skrivningen ska behållas i lagen, så att det uttryckligen framgår på lagnivå att direktåtkomst ska gälla sådana uppgifter som får lämnas ut till den enskilde om regeringen har meddelat föreskrifter om det. noteras att lagregeln om utlämnande på medium för automatiserad behandling (2 kap. 5 § tulldatalagen) inte har någon sådan reglering. stället finns en liknande begränsning på förordningsnivå, i tulldata- Vad gäller förordningsregleringen överväger regeringen att i enlighet med förslagen i promemorian införa en reglering i tulldataförordningen som så noga som möjligt anger under vilka förutsättningar enskilda ska få direktåtkomst, både vad avser vilka enskilda det gäller, som vilka förutsättningar i övrigt som ska gälla. Det är av största vikt att bara de uppgifter som aktörerna har ett direkt behov av ska tillgängliggöras för Datainspektionen, och Skepps- mäklareförening lyfter frågor om tullombuds behörighet. delar bedömningen att det är mycket viktigt också att behörigheter m.m. Detta ska i samverkan med de berörda aktörerna Det finns väl fungerande system som syftar till att säkerställa behörigheter, se redogörelsen i avsnitt 11.2. Den befintliga direktåtkomstmöjligheten i 7 § tulldataförordningen, som avser uppgifter om den enskilde själv, bör bibehållas. ning kommer denna bestämmelse att användas även i fortsättningen, då det inte finns något minskat behov av sådan åtkomst. överväger regeringen att möjliggöra direktåtkomst för tullombud och andra ekonomiska aktörer för sådana uppgifter som de behöver få del av på det sättet vid fullgörandet av tullagstiftningen. Förvaltningsrätten i har svårt att förstå hur förslagen om