prop · H303102 · 2016-06-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:102 Utvecklingen inom den kommunala sektorn Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en översiktlig redovisning av utvecklingen av ekonomin i kommunerna och landstingen . Vidare beskrivs utvecklingen av de statliga bidragen till kommunsektorn. Redovisningen av den kommunala ekonomin omfattar i huvudsak resultatutvecklingen för kommuner och landsting. Vidare redovisas kommunernas och landstingens tillgångar och skulder samt hur dessa utvecklats . I redovisningen av de statliga bidragen beskrivs omfattningen och utvecklingen av samt villkoren och, i den mån sådana uppgifter finns, resultaten för de riktade statsbidragen till kommunerna och landstingen 2015. Vidare lämnas en fördjupad redovisning av de riktade bidrag som avser hälso- och sjukvården och samt ett antal av de bidrag som avser skolväsendet. Redovisning av utvecklingen inom den kommunala sektorn Den kommunala sektorn ................................................................... Kommunernas och landstingens uppgifter ......................... Mål för den kommunala ekonomin .................................... God ekonomisk hushållning .............................. Kommunernas och landstingens ekonomi.......................... Statsbidragen till kommuner och landsting..................................... De riktade statsbidragen 2015 .......................................... 4.3Statsbidragens betydelse för enskilda kommuner och Statsbidragen till vissa kommunala verksamheter............ Hälso- och sjukvård ........................................................................ Nationella mål för hälso- och sjukvården......................... Riktade statsbidrag till hälso- och sjukvården.................. Nationella mål för ...................................... Omsorg om äldre personer .............................. Insatser för personer med Individ- och familjeomsorg ............................. Riktade statsbidrag till ............................... 7 Skolväsendet och annan pedagogisk verksamhet............................ Nationella mål för skolväsendet ....................................... 7.2Riktade statsbidrag till skolväsendet och annan Tabellbilaga……………………………………...............56 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde …….. 62 Redovisning av utvecklingen inom den kompletteringsproposition (prop. 1991/92:150) föreslog regeringen bl.a. att en stor del av de dåvarande riktade statsbidragen skulle avvecklas och ersättas av ett generellt bidrag till kommunerna. I propositionen anfördes att de åtaganden som staten anser att kommunerna har gentemot sina invånare borde anges i lag eller regleras med stöd av lag. Vid behandlingen av propositionen anförde finansutskottet att utskottet inte hade något att erinra mot huvudlinjerna i det som i propositionen anfördes om målstyrning, uppföljning och utvärdering. Utskottet erinrade även om vad utskottet tidigare hade anfört om behovet av en övergripande uppföljning av omläggningen av samspelet mellan stat och kommun i finansiellt hänseende (bet. 1991/92:FiU29). I budgetpropositionen för /94 uttalade regeringen att det var nödvändigt för och regeringen att mera samlat kunna följa upp och utvärdera verksamheten i landets kommuner och landsting (prop. 1992/93:100 bilaga 1 s. 67). Mot denna bakgrund har regeringen lämnat en skrivelse till bestående av en redogörelse för utvecklingen inom den kommunala sektorn. Utöver dessa skrivelser har regeringen även redogjort för utvecklingen av ekonomin och verksamheterna i kommunsektorn i budgetpropositionerna och de ekonomiska vårpropositionerna. I sitt betänkande med anledning av regeringens skrivelse om utvecklingen inom den kommunala sektorn 2014 framhöll finansutskottet bl.a. att den årligt återkommande skrivelsen är ett viktigt underlag för i dess arbete med att följa upp verksamheterna i den kommunala sektorn, och ett bra komplement till budgetpropositionen. Utskottet framhöll dock att resultatredovisningen avseende de specialdestinerade statsbidragen kunde utvecklas genom att fler bidrag utvärderades och redovisades i skrivelsen (bet. 2014/15:FiU17). Regeringen delar finansutskottets bedömning om behovet av att utveckla resultatredovisningen avseende de riktade statsbidragen. I denna skrivelse lämnas därför en mer utförlig redovisning av dessa bidrag inom hälso- och sjukvården, och skolväsendet 2015. 2015/16:102 2 I finns det 290 kommuner och 20 landsting som varierar kraftigt i storlek, både till befolkningsmängd och yta. Antalet invånare varierade 2015 mellan knappt 2 500 i och drygt 924 000 i . I genomsnitt hade landets kommuner ca 34 000 invånare, som hälften av dem hade färre än 15 420 invånare. Till ytan varierade storleken på kommunerna mellan 9 och . är minst och kommun är störst. med flest antal invånare, , hade nästan 2 230 000 invånare, medan med minst antal invånare, , hade knappt 127 000 invånare. En stor del av den svenska offentliga förvaltningen ligger på lokal nivå, på kommuner och landsting. Ramarna för den kommunala verk- samheten sätts dock av och regeringen i form av lagar och Grunden för kommunernas och landstingens ställning, organisation och verksamhet är huvudsakligen reglerad i regerings- formen (RF), kommunallagen (1991:900), förkortad KL, och i ett stort antal författningar med inriktning på särskilda verksamheter samt inom Av RF framgår bl.a. att den svenska folkstyrelsen förverkligas genom ett representativt och parlamentariskt statsskick och genom självstyrelse (1 kap. 1 § andra stycket) samt att beslutanderätten i kommuner och landsting utövas av valda församlingar (14 kap. 1 §). I RF anges vidare bl.a. att kommunerna sköter lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund (14 kap. 2 §). Föreskrifter om kommunernas befogenheter och åligganden ska som huvudregel meddelas i lag (8 kap. 2 § första stycket Utöver de lagreglerade åliggandena finns en fri sektor, inom vilken kommuner och landsting kan ombesörja egna angelägenheter, s.k. fri- Den frivilliga verksamheten kännetecknas av att staten inte ställer upp några särskilda krav vad gäller t.ex. kvalitet eller omfång, det finns en inom vissa ramar fri bestämmanderätt för kommuner och landsting och därmed utrymme för en initiativrätt. kommunala initiativrätten utgör en del av kärnan i den kommunala Kommunerna får ta ut skatt för skötseln av sina angelägenheter (14 kap. 4 § RF). Även den kommunala beskattningsrätten utgör en viktig del av den kommunala självstyrelsen. Kommunerna får i lag åläggas att bidra till kostnaden för andra kommuners angelägenheter, om det krävs för att uppnå likvärdiga ekonomiska förutsättningar (14 kap. 5 § RF). har en lång tradition av självstyrelse, som ytterst handlar om att genom folkvalda beslutande församlingar ge möjlighet till ansvarstagande och inflytande över gemensamma angelägenheter. ger också möjlighet till lokala anpassningar utifrån olika behov och för- Skr. 2015/16:102 utsättningar. ratificerade den Europeiska konventionen om kommunalt självstyre (prop. 1988/89:119, bet. 1988/89:KU32, rskr. 1988/89:251). För lagstiftningsärenden som rör den kommunala självstyrelsen gäller enligt RF att en inskränkning av självstyrelsen inte bör gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder inskränkningen (14 kap. 3 § RF). Detta innebär att en proportionalitetsprövning måste göras. Fördelningen av makt och ansvar mellan staten, kommunerna och landstingen regleras delvis i KL. Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om kommunernas och landstingens kompetens och maktbefogenheter, handläggningen av deras ärenden samt om deras ekonomi och avgiftssättning. En stor del av kommunernas och landstingens kompetens regleras dock i s.k. speciallagar, t.ex. skollagen (2010:800) och hälso- och sjukvårdslagen (1982:763), förkortad HSL. Kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sina verksamheter och som huvudregel upprätta sin budget så att intäkterna överstiger kostnaderna (8 kap. 1 och 4 §§ KL). De får ta ut avgifter för tjänster och nyttigheter som de tillhandahåller. För sådana tjänster och nyttigheter som kommuner och landsting är skyldiga att tillhandahålla får dock avgifter endast tas ut om det följer av lag eller annan författning (8 kap. 3 b § KL). I varje kommun och landsting ska det finnas förtroendevalda revisorer som utses av fullmäktige. Revisorerna är fullmäktiges instrument för att granska den kommunala verksamheten och de granskar nämnder, styrelser, kommunala företag och enskilda ledamöter. Granskningen innebär att revisorerna prövar om verksamheten lever upp till fullmäktiges mål, om den följer beslut och lagstiftning samt om den ekonomiska redovisningen är korrekt upprättad. Statsbidragen är en viktig förutsättning för att kommunsektorn ska kunna bedriva sin verksamhet. Dessa består av generella och riktade bidrag. De riktade bidragen får endast används för viss verksamhet. Den kommunalekonomiska utjämningen syftar till att ge kommuner och landsting likvärdiga ekonomiska förutsättningar. Utgångspunkten för den kommunala finansieringsprincipen är att staten inte utan finansiering, t.ex. höjda statsbidrag, ska införa nya obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting, göra tidigare frivilliga uppgifter till obligatoriska, ändra ambitionsnivån på befintliga uppgifter eller göra regeländringar som påverkar kommuners möjligheter att ta ut avgifter (prop. 1993/94:150 bilaga 7 s. 30–34). 2.2Kommunernas och landstingens uppgifter Kommuner och landsting ansvarar för en betydande del av den offentliga verksamheten i , dvs. sådan verksamhet som den enskilde möter i det dagliga livet. Många viktiga samhällsfunktioner utgör obligatoriska uppgifter för kommuner och landsting. Denna specialreglerade kompetens är omfattande och mycket skiftande. Obligatoriska uppgifter för kommunerna och landstingen finns t.ex. inom plan- och byggväsendet, 2015/16:102 skolväsendet, samt inom hälso- och sjukvården. Kommunerna och landstingen har vidare möjlighet att bedriva frivillig verksamhet på t.ex. kultur- och idrottsområdet. En närmare avgränsning av den kommunala kompetensen har också skett i rättspraxis. De dominerande verksamheterna i kommunerna är utbildning samt vård och omsorg. Landstingens dominerande verksamhet är hälso- och sjukvård. En stor del av de kommunala verksamheterna bedrivs i egen regi. Kommuner och landsting har dock även möjlighet att bedriva viss verksamhet genom andra juridiska personer, t.ex. aktiebolag. Även verksamheten i sådana juridiska personer omfattas av de kommunala kompetensreglerna. Kommunernas och landstingens samverkan är omfattande. Samverkan förekommer i olika former, t.ex. i samverkansorgan, gemensamma nämnder och interkommunala företag samt genom avtal. Landstingen har vidare en omfattande samverkan i sex sjukvårdsregioner. Kommuner och landsting samverkar också allt mer i nätverk med näringslivet, intresseorganisationer och högskolor. Den verksamhet som finansieras av kommuner och landsting är av stor betydelse för svensk ekonomi. De kommunala utgifterna motsvarade av BNP 2015. Den största delen av utgifterna avsåg verksamheter inom skolväsendet, och hälso- och sjukvården. Antalet sysselsatta i kommunerna och landstingen utgör tillsammans med antalet sysselsatta hos privata utförare som utför verksamhet som finansieras av kommuner och landsting cirka en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i . 3.1Mål för den kommunala ekonomin I KL anges att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet och i sådan verksamhet som bedrivs genom andra juridiska personer (8 kap. 1 §). För att en god ekonomisk hushållning ska uppnås bör resultatet för varje enskild kommun och enskilt landsting ligga på en nivå som realt sett konsoliderar ekonomin (se avsnitt 3.2.1). En grundläggande princip har varit att varje generation ska stå för sina egna kostnader. För verksamheten ska anges mål och riktlinjer som är av betydelse för god ekonomisk hushållning. Om kommunen eller har en resultatutjämningsreserv ska riktlinjerna även omfatta hanteringen av den (8 kap. 1 § KL). Det kommunala balanskravet i KL anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Balanskravet innebär att enskilda kommuner och landsting som huvudregel ska besluta om en budget där intäkterna överstiger kostnaderna (8 kap. 4 § KL). Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det enligt lagen (1997:614) om redovisning i en s.k. balanskravsutredning bl.a. justeras för realisationsvinster och realisationsförluster samt för orealiserade förluster i värdepapper respektive eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster. finns även en möjlighet för kommuner och landsting att använda sig av s.k. resultatutjämningsreserver (se avsnitt 3.2.1). Om resultatet blir negativt måste det kompenseras med motsvarande överskott (8 kap. 5 a och 5 b §§ KL). Om det finns synnerliga skäl får dock en kommun budgetera för tillfälliga underskott eller besluta att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Även i dessa fall måste det grundläggande kravet på god ekonomisk hushållning ha iakttagits. 3.2Kommunernas och landstingens ekonomi I följande avsnitt beskrivs kommunsektorns ekonomi 2015. Jämförelser görs med 2014, men även tidsserier –2015 redovisas och analyseras. Uppgifterna baseras på preliminära bokslutsuppgifter som sammanställts av (). I resultaträkningen redovisas intäkter och kostnader, resultat före extraordinära poster och årets resultat. Årets resultat är detsamma som förändringen av det egna kapitalet (se även tabell 1–4 i bilagan). Positivt resultat för både kommuner och landsting 2015 Kommunernas och landstingens resultat uppgick sammantaget till , vilket var ungefär samma resultat som 2014. Kommunernas resultat uppgick till , vilket ska jämföras med 2014. Landstingens resultat uppgick till , vilket ska jämföras med 2014. Resultatet före extraordinära poster uppgick till för kommunsektorn som helhet (se diagram 3.1). 2015/16:102 Diagram 3.1 Resultat före extraordinära poster 2000–2015 Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Analys av resultatet 2015 Kommunsektorns nettokostnader ökade 2015 jämfört med (se tabell 1 i bilagan). Dessa kostnader utgörs av de kommunala verksamheternas kostnader, inklusive avskrivningar, minskade med de intäkter som genererats i verksamheterna, t.ex. taxor, avgifter och riktade bidrag. Kommunsektorns intäkter påverkades 2015 av en tillfällig återbetalning av från Försäkring, som uppgick till , varav utbetalades till kommunerna och till landstingen (se tabell 2 i bilagan). Om denna tillfälliga återbetalning skulle exkluderas från intäkterna skulle nettokostnaderna ha ökat 2015. Skatteintäkterna, som utgör cirka två tredjedelar av kommunsektorns intäkter, ökade 2015. Det berodde främst på att skatte- per ) till , innebar en ökning av skatteintäkterna . Kommuner och landsting använder en annan definition av de generella statsbidragen än staten. Kommunerna bokför t.ex. intäkterna från fastighetsavgiften som ett generellt statsbidrag. Landstingen bokför statsbidraget till läkemedelsförmånerna på samma sätt. De generella statsbidragen, enligt kommunernas och landstingens definition, ökade 2015. Det extra statsbidraget som efter förslag i propositionen Extra ändringsbudget beslutades och utbetalades (prop. 2015/16:47 utg.omr. 25, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:93) uppgick till och avsåg både 2015 och 2016. Av detta bidrag har bokförts som en intäkt 2015, varav av kommunerna och av landstingen. Högre andel kommuner än landsting med positiva resultat har en större andel kommuner än landsting uppnått positiva resultat (se diagram 3.2). Bland landstingen har resultaten varierat i större omfattning än bland kommunerna, vilket främst berott på förändringarna av den diskonteringsränta som används vid beräkning av pensionsskulden. Landstingens kostnader påverkas i högre grad än kommunerna av förändringar av detta slag eftersom landstingen har fler anställda i de högre inkomstgrupperna som tjänar in förmånsbestämd pension, vilket medför en högre pensionsskuld. Antalet kommuner med positiva resultat före extraordinära poster uppgick till 264 (), vilket var 34 kommuner fler än 2014. Av landstingen redovisade 12 () positiva resultat, vilket var 1 mindre än 2014. –2015 hade 178 kommuner och 1 landsting positiva resultat eller nollresultat samtliga år. Av kommunerna hade 6 negativa resultat 4 av dessa år och av dem hade 4 negativa resultat 2015. Av landstingen hade 2 negativa resultat samtliga . Diagram 3.2 Andel kommuner och landsting med positiva resultat Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Spridningen i resultaten var betydande mellan enskilda kommuner respektive landsting 2015, särskilt bland kommunerna (se tabell 3.1). En stor realisationsvinst i en kommun och kostnader i några kommuner för att lösa in (försäkra) pensioner som hade intjänats bidrog till att öka spridningen mellan kommunerna. Resultat före extraordinära poster Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Kommunsektorn klarade sammantaget balanskravet Sammantaget redovisade kommunsektorn ett preliminärt resultat 2015 som innebar att intäkterna översteg kostnaderna. för inrapporteringen av det preliminära bokslutet hade inte alla kommuner och landsting tagit ställning till om det förelåg skäl att inte återställa ett underskott . Det innebär att det sammanlagda negativa resultatet per som ska återställas ännu inte kan redovisas. Enligt utfallet per hade dock 30 kommuner tillsammans i ackumulerade negativa resultat som skulle återställas. Av detta belopp svarade en kommun för . Landstingens totala ackumulerade negativa underskott uppgick till . Det var 7 landsting som hade underskott att återställa. Som ovan anförts kan kommuner och landsting åberopa synnerliga skäl för att inte behöva återställa underskott . Flera landsting har tidigare bedömt att den sänkning av diskonteringsräntan som skedde 2013 utgjorde synnerliga skäl att inte återställa ett underskott. Kommuner och landsting har olika ekonomiska utgångslägen och förutsättningar. Ett bland kommuner och landsting vanligt förekommande finansiellt mål för god ekonomisk hushållning är att årets resultat bör uppgå till av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. Målet bör dock kunna skilja sig åt mellan enskilda kommuner och landsting, bl.a. med beaktande av det ekonomiska utgångsläget och de framtida förutsättningarna. uppgick årets resultat som andel av skatteintäkterna och de generella statsbidragen för kommunerna och landstingen sammantaget till , vilket var lägre än 2014 (se diagram 3.3). Kommunernas samlade resultat uppgick till och landstingens till . Detta följer det historiska mönstret . Diagram 3.4 och 3.5 visar vilka kommuner och landsting som 2015 hade ett resultat över respektive under genomsnittet. Diagram 3.3 Resultatet som andel av skatteintäkter och generella Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Diagram 3.4 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag Under genomsnittet i riket Över genomsnittet i riket Anm.: har inte lämnat uppgifter. Källor: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, , och egna beräkningar. Diagram 3.5 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag Skr. 2015/16:102 2015, landsting Under genomsnittet i riket Över genomsnittet i riket Källor: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, , och egna beräkningar. 2015/16:102 3.2.2 Balansräkningen visar den finansiella ställningen . I denna redovisas de tillgångar som kommunerna och landstingen förfogar över och hur dessa har finansierats (se även tabell 5–8 i bilagan). Skillnaden mellan tillgångar och skulder utgörs av det egna kapitalet. Eget kapital och resultatutjämningsreserver Kommunsektorns egna kapital uppgick till , vilket var en ökning jämfört med . Den genomsnittliga årliga ökningen uppgick –. Om den del av pensionsskulden som avser pensionsförpliktelser intjänade , och som redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen, inkluderades skulle det egna kapitalet vara negativt för landstingen, men inte för kommunerna eller för kommunerna och landstingen sammantaget. Kommuner och landsting får bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Dessa reserver gör det möjligt att sätta av en del av ett överskott för att täcka negativa resultat kommande år i samband med en lågkonjunktur. Reserverna ökade preliminärt 2015 med jämfört med . Kommunerna har, som tidigare anförts, ännu inte redovisat sina balanskravsutredningar , men förändringen av resultatutjämningsreserverna i balansräkningarna indikerar att kommunerna ökade avsättningarna med i kommunerna och till Det var 121 kommuner och 5 landsting vars reserver översteg . Den kommun respektive det landsting som hade de största reserverna hade avsatt respektive . Kommunernas och landstingens tillgångar ökade sammantaget Kommunsektorns tillgångar utgörs till största delen av anläggningstillgångar, såsom mark, byggnader, gator och vägar, vatten- och avloppsnät, samt långfristiga fordringar mot främst kommunala företag. Enligt de kommunala redovisningsreglerna värderas inte kommunala tillgångar till marknadsvärdet. I stället ligger det historiska anskaffningsvärdet till grund för värderingen. Det innebär att tillgångarna redovisas till utgiften vid anskaffningstillfället, med avdrag för gjorda avskrivningar och eventuella nedskrivningar. Övriga tillgångar består främst av omsättningstillgångar som utgörs av förråd, lager, kortfristiga fordringar och placeringar samt kapital i kassa eller bank. uppgick värdet av kommunernas och landstingens sammanlagda tillgångar till . Det var högre än . Kommunernas tillgångar uppgick till och landstingens tillgångar till . En förklaring till att tillgångarna ökade 2015 var en historiskt hög nivå Skr. 2015/16:102 på investeringsutgifterna. Detta var en följd av bl.a. urbaniseringen och av att en stor del av kommunernas fastighetsinnehav var i behov av renovering eller nybyggnation. En stor del av investeringarna skedde även i de kommun- och landstingsägda företagen (se diagram 3.6). Diagram 3.6 Investeringsutgifter –2014 Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Kommunernas och landstingens skulder ökade Kommunsektorns skulder uppgick till 2015, vilket var en ökning jämfört med . Skulderna består av avsättningar samt långfristiga och kortfristiga skulder. Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp och/eller vilket datum de förfaller till betalning. Av kommunsektorns totala avsättningar 2015 om sammanlagt svarade pensionsskulderna för den största delen, . Pensionsskulderna ökade jämfört med . Med pensionsskulder avses i detta sammanhang pensionsförpliktelser intjänade . De långfristiga skulderna i kommunsektorn uppgick till (se diagram 3.7). Den största delen utgjordes av lån i banker och kreditinstitut. Kommunsektorns långfristiga skulder ökade Den genomsnittliga ökningen uppgick till 2011–2015. kommunernas långfristiga skulder med , eller med i Landstingens långfristiga skulder ökade med , eller med i genomsnitt . Ökningen av de långfristiga skulderna förklaras delvis av att en del av kommunernas och landstingens investeringar lånefinansierades. ytterligare förklaring är att de ökade investeringsutgifterna i de kommu- nala företagen även ökade skulderna hos kommunerna och landstingen 2015/16:102 eftersom det har skett en ökning av de vidareförmedlade lånen från kommuner och landsting till de kommunala företagen. Dessa lån motsvaras av en långfristig fordran på tillgångssidan. Diagram 3.7 Långfristiga skulder 2000–2015 Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Källa: Räkenskapssammandrag för kommuner och landsting, . Pensionsförpliktelser intjänade redovisas som en ansvars- förbindelse utanför balansräkningen.