prop · H303132 · 2016-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:132 Mer film till fler – en sammanhållen filmpolitik Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . Som regeringen redovisat i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1) avser staten att lämna filmavtalsmodellen och ta ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken fr.o.m. . Förändringen innebär att filmpolitiken blir en fullt ut integrerad del av kulturpolitiken. I propositionen förslås nya mål för den nationella filmpolitiken. Målen innebär att värdefull svensk film utvecklas och produceras kontinuerligt och i olika delar av landet och att allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visningsfönster i hela landet. Vidare innebär målen att filmarvet bevaras, används och utvecklas, att svensk film sprids allt mer utomlands och att kvalificerat utbyte och samverkan sker på filmområdet. Målen innebär också att barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande. Det är också politikens mål att jämställdhet och mångfald präglar filmområdet och att filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga samtalet. I propositionen redovisas vidare ett antal bedömningar när det gäller politikens innehåll och styrning. Stiftelsen bör även fortsättningsvis ansvara för genomförandet av den statliga filmpolitiken. Nya former för samverkan med branschen bör införas som inkluderar såväl de nuvarande parterna i filmavtalet som andra centrala aktörer i sektorn. Särskilda råd bör inrättas vid ge filmbranschens aktörer insyn och möjlighet att påverka. De nationella statliga filmstöden delas in i tre kategorier: stöd för utveckling, stöd för produktion samt stöd för visning och spridning. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bidrag till filmkulturell verksamhet ................................... En ny modell för filmpolitiken......................................... Vision för svensk film ...................................................... Mål för den nationella filmpolitiken................................. Kvalitet och avgränsningar............................................... Styrning och inflytande................................................................... Uppdrag och styrning ...................................... Former för samverkan och inflytande .............................. Finansiering av ny svensk film ....................................................... Insatser mot olovlig hantering av film.............................. konkurrenskraft som produktionsland ............... Övergripande riktlinjer vid stödgivning ........................... Stöd för utveckling ........................................................... Utveckling och kontinuitet i Stöd för produktion .......................................................... Särskilda krav på tillgänglighet för filmer som tilldelas produktionsstöd .......................... Mottagare av produktionsstöd ......................... Stöd för spridning och visning ......................................... Konsekvenser för Stiftelsen ......... Konsekvenser för övriga aktörer ...................................... Framtidens filmpolitik (2015:31) .................................... Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2015/16:132 1 Regeringen föreslår att godkänner vad regeringen föreslår om införande av nya mål för den nationella filmpolitiken (avsnitt 5.2). Ärendet och dess beredning kändes av regeringen genom regeringsbeslut (dnr Ku2012/1476/RFS) och trädde i kraft . inledde arbetet med att lägga grunden för den filmpolitik som ska ta vid när avtalet löper ut. Konsekvenserna av en filmpolitik utan ett filmavtal belystes redan i utredningen för filmen (SOU 2009:73), men det bedömdes att ytterligare analys var nödvändig. gjorde en intern analys av konsekvenserna av en film- politik utan ett filmavtal. Resultatet prestenterades för filmavtalets parter vid ett möte på (dnr Ku2014/931/MFI). anlitades , tidigare bl.a. rektor för Film- högskolan i , för att medverka i departementets arbete. medverkan genomfördes inom ramen för hans återstående förordnande som rektor vid dramatiska högskola. gavs Gyberg i särskilt uppdrag att biträda Regerings- kansliet i arbetet med att utveckla filmpolitiken (dnr Ku2014/2143/MFI). genomförde Gyberg och andra företrädare för departementet enskilda möten med ett stort antal personer, företag och organisationer i den svenska filmbranschen. I samband med detta kon- staterade departementet att det inte skulle vara möjligt att slutföra arbetet med att ta fram ett nytt avtal eller en ny modell för filmpolitiken innan filmavtalet löpte ut. Regeringen meddelade därför avtalets parter sin ambition att förlänga avtalet med . för Regionala Filmproduktionscenter upp filmavtalet och 2014 sade även Film- och i ek. undertecknade kvarvarande parter ett avtal som innebär att filmavtal förlängdes till . genomförde en process kallad Ett femtiotal personer från hela filmsektorn bjöds in Målet var att skapa en så bred representation som möjligt från filmbranschens olika delar. Företrädare för alla filmavtalets parter fanns med bland de inbjudna. Arbetet inleddes med en konferens och avslutades med en ny konferens . tade alla deltagare i arbetsgrupper om 5–7 personer. sen var att få fram ett brett och förutsättningslöst underlag för hur det svenska filmstödet skulle utformas. från den avslutande konferensen finns i (dnr Ku2014/1045/MFI). arbete resulterade i promemorian Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31). En sammanfattning av promemorian finns i Promemorian remitterades till ett stort antal myndigheter, organisationer och andra aktörer på film- och tv-området. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. ställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i Kultur- departementet (dnr Ku2015/01632/MF). beslutade regeringen att säga upp filmavtal Ku2015/01775/MF). 2015/16:132 sitionen där regeringen meddelade avsikten att ta ett helhetansvar för den nationella filmpolitiken (prop. 2015/16:1 utg.omr. I budgetpropositionen föreslog regeringen vidare att den nya filmpolitiken skulle finansieras genom en höjning av mervärdesskatten för tillträde till biografföreställningar. beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.32, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). Förslaget innebär ändring av 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200). Som en följd av detta upphör även avdragsrätten i inkomstskattelagen för de avgifter och bidrag som betalas till av berörda parter filmavtal, vilket föranleder att 16 kap. 11 § inkomstskattelagen (1999:1229) upphör att gälla. Svensk film och filmproduktion har präglats av stora framgångar. Marknadsandelen för svenska filmer på biograf har varit hög (25,2014) och ett antal enskilda titlar har nått höga publiksiffror. Flera filmer och dramaserier har också nått ut internationellt, visats på internationella festivaler och vunnit högt ansedda priser. har digitaliseringen av biograferna och framväxten av nya visningsfönster inneburit att film blivit mer tillgänglig än . Likväl står svensk film- och dramaproduktion inför stora utmaningar. Marknadsandelen för svensk film på biograf sjönk och även prognosen tyder på ett svagt resultat. Samma visningsformer som öppnar för en ny form av tillgänglighet för konsumenterna medför stora påfrestningar på de etablerade affärsmodellerna. Det ekonomiska trycket på branschens aktörer ökar och lönsamheten i branschen sjunker. Det är en utveckling som riskerar att få en genomgripande påverkan på möjligheten att skapa och producera värdefull svensk film. har den svenska filmpolitiken till stor del styrts och finansierats genom filmavtalet. I syfte att stärka den svenska filmpro- duktionen gick staten och filmbranschen samman och under ledning av skapades filmavtalsmodellen och . Biografägarna behövde inte längre betala den s.k. nöjesskatten (på biljettpriset) eller den införda omsättningsskatten (4,) och åtog sig i stället att betala en biografavgift på 10 procent av bruttobiljettintäkten. De medel som genererades skulle användas för stöd till svensk filmproduktion och fördelades av Svenska Sex olika filmavtal har staten och filmbranschen träffat med olika intervall under modellens femtioåriga historia. I vissa delar har avtalen varit i det närmaste identiska, medan det i andra delar har funnits bety- dande skillnader både när det gäller innehåll och gruppen av avtals- Prop. 2015/16:132 slutande parter. stitutet (). Det senaste filmavtalet, filmavtal, undertecknades och trädde i kraft . Avtalet tecknades , med slutdatum . förlängdes avtalet till och med . Parterna avtal var ursprungligen utöver staten: , och Parker, , u.p.a., Film- och i ek. för., Nätverket för Regionala Filmproduktionscenter, (), , , och C . Nätverket för Regionala filmproduktionscenter och Film- och TV- Producenterna valde att säga upp avtalet den 6 respektive och lämnade således avtalet. är i grunden ett finansieringsavtal. Genom att underteckna avtalet förbinder sig parterna till vissa ekonomiska åtaganden. Flertalet bidrag till avtalet regleras genom att ett visst belopp, inklusive uppräkning, fastställs i avtalet. Biografavgiften skiljer sig från denna modell genom att intäkterna därifrån inte kan fastställas i förväg. Eftersom avgiften motsvarar av bruttobiljettintäkten beror det årliga bidraget till på antalet biobesök. Inbetalningen av biografavgiften till görs av biografägarna, som i filmavtalet företräds av , och Parker och . I praktiken bidrar dock även distributörerna, företrädda av u.p.a., till finansieringen genom att de avstår en del av filmhyran med hänvisning till den tioprocentiga avgiften. är ett civilrättsligt avtal. Parterna deltar i förhandlingarna och undertecknar avtalet efter eget bestämmande. För SVT gäller dock enligt sändningstillståndet att bolaget ska bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion. Bolaget är således förpliktat att delta i finansieringen av svensk filmproduktion. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst (prop. 2012/13:164) gjorde regeringen bedömningen att bolaget även – ska bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion, oavsett om filmpolitiken genomförs via ett filmavtal eller på annat sätt. filmavtal formulerades mål för avtalet. Dessa utvecklades och förstärktes avtal. I 2 § formuleras en vision om att ska vara en ledande filmnation i . Det sägs vidare att det övergripande målet med ett nytt filmavtal är att främja en svensk filmproduktion av hög kvalitet och hög attraktionskraft, såväl nationellt som internationellt, samt en stark och dynamisk filmbransch. Produktionen ska vara präglad av både kontinuitet och förnyelse. Dessutom anges i 4 § följande tio mål för avtalet: 2015/16:132 • Svensk film ska ha den högsta marknadsandelen i för nationellt producerad film i alla visningsfönster. •Antalet biografbesök i ska öka, bl.a. i syfte att öka intäkterna till detta avtal. •Visning av film i hela landet ska främjas. •Stöden ska fördelas så att de skapar bästa möjliga förutsättningar för en modern, stark och självständig filmproduktion och filmbransch så att cykliska förhållanden kan hanteras och nödvändig finansiering erhållas. •Stöden ska fördelas jämnt mellan kvinnor och män. •Stödgivningen ska utgå från ett mångfaldsperspektiv. •Sverige ska vara ledande i i utveckling, produktion och distribution genom nya medier. •Sverige ska vara ledande i inom såväl barn- och ungdomsfilm som dokumentärfilm. •Svensk film ska vara representerad i tävlingssektionerna på de internationella filmfestivalerna i och . •Svensk film ska vara representerad på de tio viktigaste internationella filmfestivalerna i världen. definierar och reglerar för vilka ändamål avtalets resurser ska användas. Huvuddelen av resurserna går till stöd för produktion, men avtalet omfattar också stöd till distribution och visning av svensk film. Bland produktionsstöden görs en uppdelning mellan å ena sidan förhandsstöd som beslutas efter en bedömning av innehåll och å andra sidan efterhandsstöd som beräknas på filmens publika framgång. Av avtalets medel går till olika former av förhandsstöd medan går till efterhandsstöd, t.ex. det s.k. publikrelaterade efterhandsstödet (PRS). Ytterligare går till stöd för distribution, lansering och visning. Därutöver finansierar avtalet vissa avgifter till internationellt samarbete, stöd till åtgärder mot olovlig hantering av film i alla visningsfönster samt administration för att hantera stöden. Jämfört med föregående avtal har kravet på biografpremiär för att kunna få förhandsstöd till långfilm tagits bort och stödformer för bl.a. dramaserier och konvergerad media införts. Nytt är även ett särskilt producentstöd som syftar till att ge producenterna bättre förutsättningar att verka på marknaden. Bland de nya filmstöden avtal ingår även det automatiska förhandsstödet, som baseras på distributörernas publikestimat och ande- len extern finansiering. Ambitionerna med stödet är att attrahera privat kapital till svensk film. Redan innan automatstödet hade börjat fördelas möttes det av omfattande kritik. Inledningsvis kritiserades framför allt det faktum att mer avtalsmedel skulle avsättas för breda kommersiellt attraktiva filmer, vilket antogs minska möjligheten att finansiera smalare och mer konstnärligt syftande filmer. Efter att stödet fördelats 2014 Då kritiserades även det faktum att automatstödet nästan Prop. 2015/16:132 uteslutande gick till manliga regissörer, vilket motverkade avtalets mål om jämn könsfördelning. Kritiken stärktes ytterligare när de filmer som fått stöd inte hade de publika framgångar som förväntats. Dessutom konstaterade i en analys att det inte fanns några indikationer på att stödets övergripande syfte, att attrahera ytterligare medel till svensk filmproduktion, uppfyllts. De aktörer som hade förordat införandet av automatstödet var i efterhand inte heller nöjda. Flera kritiserade t.ex. att automatstödet inte gav tillräckliga resurser för större filmprojekt eftersom de projekt som fått automatstöd var förhindrade att ta del av andra förhandsstöd. enades samtliga parter i filmavtalet om förändringar av automatstödet. Förändringarna innebär att det tidigare taket på per film har tagits bort och att en kommitté bestående av branschaktörer ska göra en kvalitativ granskning och därefter föreslå vilka projekt som bör få stöd. De förändrade reglerna gäller för de stödbeslut som fattas . 3.2Bidrag till filmkulturell verksamhet Vid sidan om filmavtalet har regeringen gett direkta bidrag till andra filmpolitiska ändamål. avsätts till filmkulturell verksamhet utanför filmavtalet. Merparten av medlen hanteras av och en mindre del av . filmkulturella verksamhet styrs i det riktlinjebeslut som regeringen fastställer. De filmkulturella medlen används bl.a. för digitalisering av filmarvet, bibliotek, , bidragsgivning till visningsorganisationer och filmfestivaler, import och lansering av kvalitetsfilm, textning, syntolkning samt film i skolan. har till uppgift att främja konstnärers möjligheter att utveckla sitt konstnärskap samt att verka för konstnärlig utveckling genom att fördela statliga bidrag och ersättningar och genom andra främjande åtgärder. Myndigheten ska vidare analysera och sprida kundskap om konstnärernas ekonomiska och sociala villkor samt löpande bevaka trygghetssystemets utformning och tillämpning i förhållande till konstnärlig verksamhet. fördelar runt till yrkesverksamma filmare genom olika typer av bidrag och stipendier, bl.a. enligt förordningen (1989:500) om vissa särskilda insatser på kulturområdet och förordningen (1976:528) om bidrag till konstnärer. Till skillnad från andra större bidragsgivare på filmområdet kan ge bidrag till enskilda filmkonstnärer som inte har en producent eller är knutna till ett produktionsbolag. 2015/16:132 Inom ramen för anslag 10:1 Filmstöd avsätts till . Av dessa medel fördelas ett årligt verksamhetsbidrag på till Stiftelsen för bl.a. rådgivning och distribution i fråga om film- och videokonst. Regeringen avsätter resurser till filmkulturell verksamhet via den s.k. kultursamverkansmodellen som fördelas enligt förordningen (2010:2012) om fördelning av vissa statsbidrag till regional kulturverksamhet. Kultursamverkansmodellen, som infördes , innebär att landstingen får ett utökat ansvar att fördela vissa statliga bidrag till lokal och regional kulturverksamhet. fördelades till filmkulturell verksamhet inom ramen för kultursamverkansmodellen. Medel går bl.a. till regionala resurscentrum för film, vilkas verksamhet riktar in sig på aktiviteter för barn och unga. ingår i det samverkansråd som ska bidra till genomförandet av kultursamverkansmodellen. presenterade en uppföljning och utvärdering av kultursamverkansmodellen (2015/16:RFR4). Bland annat mot bakgrund av vad som framkommer i rapporten kommer regeringen att se över utvecklingsmöjligheter och den framtida inriktningen för kultursamverkansmodellen. har filmbranschen i stor utsträckning påverkats av en genomgripande digitalisering. Filmproduktion är , i de flesta fall, digital i alla led från produktion till visning. När den senaste filmutredningen för filmen (SOU 2009:73) överlämnades var digitaliseringen av biograferna fortfarande inte påbörjad i någon större omfattning. Mindre än efter att utredningen överlämnades inleddes dock digitaliseringen i stor skala. För mindre biografer underlättades övergången av det statliga stöd som infördes . Stödet riktade sig till små biografer och syftade till att garantera ett brett utbud av film i hela landet. Stödet reglerades i förordningen (2011:1053) om statsbidrag för digitalisering av biografer. var av biograferna digitaliserade. var det och är digitaliseringsgraden . Digitaliseringen av biograferna ställer också nya och stora krav på bevarandet och utvecklingen av filmarvet. Ytterst få biografer kan visa analoga filmkopior och digitalisering av filmkopior är därför nödvändigt för att tillgängliggöra filmarvet. Ett sådant arbete är dock tidskrävande och komplicerat av bl.a. upphovsrättskäl, och förknippat med stora kostnader eftersom arkiv omfattar ett mycket stort antal filmer. –2018 pågår en statlig satsning på digitalisering av det svenska filmarvet med totalt . syfte är enligt stiftelseförordnandet att ”främja värdefull svensk filmproduktion, spridning och visning av värdefull film och bevarandet av filmer och material av film- och kulturhistoriskt intresse samt att verka för internationellt samarbete”. förvaltar och fördelar de medel som avsätts via filmavtalet för stöd till produktion, distribution och visning av svensk film. ansvarar även för huvuddelen av de medel som fördelas till filmkulturell verksamhet utanför filmavtalet. Till skillnad mot flertalet myndigheter på kulturområdet, som leds av en myndighetschef som är ansvarig inför regeringen, är det enligt stiftelseförordnandet styrelsen som leder och är ansvarig för verksamheten. Styrelsen består av högst nio ledamöter. Enligt protokollsanteckning till 1 § filmavtal får filmbranschen och tvföretagen nominera personer till fyra av ledamotsplatserna i styrelsen. Vid nomineringen ska filmbranschen och tv-företagen sträva efter en jämn könsfördelning. Regeringen utser ledamöterna för av högst och bestämmer vem som ska vara ordförande. Verkställande direktör utses av styrelsen och ansvarar för den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. För att andra organ än myndigheter ska kunna utföra förvaltningsuppgifter som innefattar myndighetsutövning krävs stöd i lag (12 kap. 4 § regeringsformen). har enligt 7 § lagen (1992:318) om överlämnande av förvaltningsuppgifter på område i uppdrag att pröva frågor om fördelning av statliga medel inom stiftelsens verksamhetsområde. Liksom andra stiftelser med statlig finansiering styrs utöver stiftelseförordnandet även av regeringens årliga riktlinjebeslut. Där beskrivs inriktningen för filmpolitiken inom en rad olika områden. Dessutom ger regeringen i riktlinjebeslutet olika typer av uppdrag till och formulerar återrapporteringskrav, på motsvarande sätt som myndigheter styrs genom regleringsbrev. Enligt 2 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) samt bilagan till denna, omfattas all verksamhet vid utom verksamhet som avser fördelning av stöd enligt filmavtal av handlingsoffentlighet. Eftersom en icke försumbar del av avtalets medel utgörs av bidrag från andra än staten har regeringen gjort bedömningen att det inte är möjligt att låta fördelningen av avtalsmedel omfattas av handlingsoffentlighet (se avsnitt 6.1.1). 3.4En ny modell för filmpolitiken I promemorian Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31) görs bedömningen att filmavtalsmodellen har bidragit till långsiktiga och stabila villkor för svensk filmproduktion, men att utvecklingen synliggjort allt fler brister i modellen. När film i allt högre grad sprids via andra visningsfönster än biograf och tv innebär sammansättningen av avtalsparter att en modernisering av filmpolitiken försvåras. I promemorian konstateras vidare att de senaste 2015/16:132 filmavtalen präglas av en detaljreglering som återspeglar de olika särintressen som filmavtalets nuvarande parter önskar tillgodose. Detaljnivån försvårar möjligheten att genomföra nödvändiga förändringar av filmstöden, t.ex. till följd av den tekniska utvecklingen. Avtalen gäller också för allt – avtal är med sina det tidsmässigt kortaste avtalet någonsin – och möjligheten att skapa långsiktigt hållbara villkor för branschens aktörer blir då begränsad. Trots stabilitet och förutsägbarhet innebär avtalet en relativt stor årlig variation i filmstöden. finansiering är i väsentlig grad beroende av intäkterna från biografavgiften, som bygger på försäljning av biografbiljetter. Denna varierar mellan åren och påverkar därmed nivån på filmstödet. Det innebär å ena sidan en möjlighet att förstärka satsningen på svensk film när biljettintäkterna ökar, men skapar å andra sidan anpassningsproblem för stödgivningen när intäkterna minskar. Enligt 12 § i det gällande filmavtalet sänks procentsatsen för biografavgiften () stegvis vid publiksiffror som är under 15 miljoner. Vid besökssiffror under 14,4 miljoner sänks biografavgiften till . Om en sådan sänkning skulle bli verklighet skulle det innebära ett dramatiskt tapp i finansieringen med . Detta är – vilket konstateras i promemorian – en betydande osäkerhetsfaktor för avtalets finansering. Mot denna bakgrund beslutade regeringen att säga upp filmavtal. Uppsägningen bekräftades i budgetpropositionen där regeringen meddelade sin avsikt att ta ett helhetansvar för den nationella filmpolitiken. Filmpolitiken blir därmed en fullt ut integrerad del av kulturpolitiken och kommer i likhet med de flesta andra kulturpolitiska områden finansieras helt via statsbudgeten (prop. 2015/16:1 utg.omr. I budgetpropositionen föreslog regeringen vidare att den nya filmpolitiken skulle finansieras genom en höjning av mervärdesskatten för tillträde till biografföreställningar. beslutade i enlighet med regeringens förslag (prop. 2015/16:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.32, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). Regeringen bedömer i budgetpropositionen att den ökade kostnaden för biograferna delvis kommer att kompenseras genom att den 10-procentiga biografavgiften försvinner när filmavtalet upphör. konstaterar regeringen att effekterna av den höjda mervärdesskatten kommer att variera för olika typer av biografer. De föreningsdrivna biograferna är t.ex. i normalfallet inte mervärdesskattepliktiga vilket innebär att de inte påverkas av den höjda mervärdesskatten.