prop · H40316 · 2016-09-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:16 Godkännande av klimatavtalet från Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) från , det s.k. , är ett nytt globalt klimatavtal som världens länder enades om vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i . Regeringen föreslår att godkänner . Godkännandet syftar till att ska kunna ratificera . EU och dess medlemsstater har uttryckt sin avsikt att agera gemensamt inom ramen för . EU överlämnade sitt planerade nationellt fastställda bidrag till FN:s klimatsekretariat . Grunden för det gemensamma fullgörandet är EU:s energi- och klimatramverk 2030. träder i kraft den trettionde dagen efter att åtminstone 55 parter som står för av de totala globala utsläppen av växthusgaser har lämnat in sina ratifikationsinstrument. För att ska kunna delta som part vid det första partsmötet för , om detta äger rum i , behöver ratificera avtalet . Regeringen föreslår därför att beslutar om förkortad motionstid. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Ett ramverk för framtida klimatinsatser ............................. Närmare redogörelse för avtalets bestämmelser................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner (avsnitt 5). Regeringen föreslår vidare att beslutar om att förkorta mo- 2 Ärendet och dess beredning har ratificerat om klimatförändringar (klimatkonventionen) som trädde i kraft (prop. 1992/93:179, bet. 1992/93:JoU19, rskr. 1992/93:361). Klimatkonventionens mål är att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Kyotoprotokollet till klimatkonventionen (Kyotoprotokollet) innehåller rättsligt bindande begränsningsåtaganden för utsläpp av växthusgaser. –2012 (den första åtagandeperioden) innebar åtagandena att industriländernas utsläpp av växthusgaser skulle ha minskat med jämfört med nivå. EU och dess medlemsstater kom överens om att gemensamt fullgöra sina åtaganden under den första åtagandeperioden. I den EU-interna bördefördelningen hade ett åtagande som innebar att utsläppen kunde öka med högst jämfört med . ratificerade tillsammans med EU och dess medlemsstater Kyotoprotokollet, som trädde i kraft (prop. 2001/02:55, bet. 2001/02:MJU10, rskr. 2001/02:163). i antog parterna till Kyotoprotokollet en ändring av protokollet för att möjliggöra en andra åtagandeperiod för perioden –2020. För Kyotoprotokollets andra åtagandeperiod har EU, dess medlemsstater och angett att de ska begränsa sina årliga växthusgasutsläpp till av sina basårsutsläpp. När Dohaändringen antogs gjorde EU, dess medlemsstater och ett gemensamt uttalande om att de avser att gemensamt fullgöra sina åtaganden under den andra åtagandeperioden. godkände Dohaändringen samt ett separat avtal mellan och som reglerar det gemensamma åtagandet om minskning av utsläppen (prop. 2014/15:81, bet. 2014/15:MJU13, rskr. 2014/15:202). EU och dess medlemsstater har för avsikt att deponera sina ratifikationsinstrument gemensamt när samtliga medlemsstater avslutat sina nationella godkännandeprocesser. Dohaändringen har ännu inte trätt i kraft. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte (COP21) i enades världens länder om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal (). Avtalet träder i kraft den trettionde dagen efter den dag minst 55 av konventionens parter, som tillsammans svarar för av de totala globala utsläppen av växthusgaser, har deponerat sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument. autentiska text finns i sex språkversioner: arabiska, engelska, franska, kinesiska, ryska och spanska. text i svensk översättning tillsammans med den engelska texten finns i bilaga 1. För att uppnå de långsiktiga utsläppsmålen i ska parterna utarbeta, meddela och upprätthålla successiva nationellt fastställda bidrag. EU och dess medlemsstater har i slutsatser från rådsmötet (miljö) uttryckt sin avsikt att agera gemensamt inom ra- men för , vilket möjliggörs genom artikel 4 i . 2016/17:16 och dess medlemsstater har därför ett gemensamt ansvar för att utarbeta, meddela och upprätthålla de successiva nationellt fastställda bidrag som de avser förverkliga och för att genomföra nationella begränsningsåtgärder i syfte att uppnå målet med de nationellt fastställda bidragen. godkände i sina slutsatser att utsläppen av växthusgaser ska minskas med inom EU jämfört med . I sina slutsatser av den 17–betonade vikten av att EU och dess medlemsstater ratificerar och så att de är parter i avtalet från och med dess ikraftträdande. Europeiska kommissionen lade fram ett förslag till rådets beslut om ingående, på EU:s vägnar, av (COM[2016] 395 final av ). Behandling av förslaget pågår inom rådet (miljö). Vid en FN-ceremoni i öppnades möjligheten för parterna till klimatkonventionen att underteckna . Totalt 175 parter, inklusive , undertecknade avtalet och 15 parter ratificerade det . Det första partsmötet för ska äga rum i samband med den första partskonferensen för klimatkonventionen som hålls efter avtalets ikraftträdande. Per hade 60 länder, däribland och , lämnat in sina ratifikationsinstrument som tillsammans står för av utsläppen. Sannolikheten för att ska kunna träda i kraft redan i samband med klimatkonventionens tjugoandra partsmöte (COP22) i har ökat väsentligt. FN:s klimatsekretariat bedömer att parter som deponerar sina ratifikationsinstrument hinner bli parter före COP22 och kan delta som parter vid första partsmöte. Mot denna bakgrund finns det anledning för att besluta om förkortad motionstid för följdmotioner till propositionen. 3.1 Ett ramverk för framtida klimatinsatser bygger på och vidareutvecklar det gällande internationella ramverket inom klimatområdet och stärker genomförandet av klimatkon- Både folkrättsligt och politiskt representerar , till- sammans med klimatkonventionen, ett ramverk för framtida globala kli- har världen ett globalt klimatavtal där alla länder åtar sig att bidra med allt ambitiösare åtaganden utifrån ansvar, förmåga och nationella förutsättningar. ger ett rättsligt bindande ramverk och ersätter det tillväga- gångssätt som tillämpas enligt Kyotoprotokollet , vilket enligt Dohaändringen innebär åtaganden fram till slutet av 2020. ska den globala uppvärmningen hållas långt och ansträngningar göras för att hålla ökningen jämfört med 2016/17:16 förindustriell nivå. Såväl ländernas nationella åtaganden som det samlade globala arbetet kommer att ses över . är inte tidsbegränsat och det är det första klimatavtal som etablerar rättsligt bindande åtaganden för alla parter om att de ska ha nationellt fastställda bidrag (NDC, Nationally Determined Contribution) som ska rapporteras in . De nationellt fastställda bidragen ska inkludera utsläppsbegränsningar och parterna kan också inkludera åtgärder för anpassning, klimatfinansiering, kapacitetsuppbyggnad och tekniköverföring. Nationella bidrag kan genomföras både med inhemska åtgärder och med frivilliga samarbeten med andra parter, till exempel i form av överföring av utsläppsminskningar. Avtalet upprättar ett stärkt mätnings- och rapporteringssystem för åtgärder och stöd där varje part ska ge information om utsläpp och upptag av växthusgaser och information om genomförande och fullgörande av sina nationellt fastställda bidrag till utsläppsbegränsningar. Avtalet innehåller inga nya finansieringsåtaganden för industriländerna som går utöver det generella kravet som industriländerna redan har enligt klimatkonventionen att ge stöd till utvecklingsländer. Avtalet innehåller dock bestämmelser om rapportering som gäller klimatfinansiering. Av- talet ger heller inga nya rättsligt bindande åtaganden i frågan om anpassningsåtgärder, men stärker de nuvarande ramarna för anpassning eftersom det innehåller ett globalt mål att stärka anpassningsförmågan och motståndskraften mot klimatförändringar och att minska sårbarheten. Förluster och skador orsakade av klimatförändringar diskuteras i en separat artikel i avtalet, men detta innebär inte några nya rättsligt bindande skyldigheter. Även skogens viktiga roll befästs genom en separat artikel. 3.2Närmare redogörelse för avtalets bestämmelser innehåller en ingress och 29 artiklar. Ingressen består av sexton beaktandesatser som anger ramen för de bestämmelser som följer. Artikel 1 – Definitioner Artikel 1 anger att de definitioner som finns i artikel 1 i om klimatförändringar (klimatkonventionen) tillämpas även inom ramen för och anger också vad som avses med ”konventionen”, ”partskonferensen” och ”part”. Artikel 2 – Övergripande mål I artikel 2 anges de viktigaste målen för : –Den globala temperaturökningen ska begränsas till långt och ansträngningar göras för att hålla ökningen jämfört med förindustriell nivå. –Anpassningsförmågan till skadliga effekter av klimatförändringarna ska förbättras och motståndskraften mot klimatförändringarna främjas på ett sätt som inte hotar livsmedelsproduktionen. –Finansiella flöden ska göras förenliga med en väg mot låga utsläpp av växthusgaser och klimatresilient utveckling. I artikeln understryks att avtalet kommer att genomföras så att det åter- Prop. 2016/17:16 speglar rättvisa och klimatkonventionens princip om parternas gemen- samma men olikartade ansvar och respektive förmåga, i ljuset av olika nationella förhållanden. Artikel 3 – Alla ska bidra Artikel 3 fungerar som ett paraply för de artiklar som följer och bekräftar den globala tillämpligheten av , eftersom alla parter måste genomföra ambitiösa insatser för att nå målen i artikel 2. I artikeln uttrycks också principen om en progressiv skärpning över tiden av de individuella insatserna från varje part som utvecklingsländernas behov av stöd erkänns. Artikel 4 – Utsläppsbegränsningar Artikel 4 täcker nationella och kollektiva åtgärder för begränsningar av utsläppen av växthusgaser och innehåller flera viktiga beståndsdelar i den globala ambitionen att samarbeta om att begränsa klimatförändringarna. Temperaturmålen i artikel 2 kompletteras av ett mål om att den globala utsläppsbanan måste vända och att utsläppen därefter ska minska så att en balans mellan mänskliga utsläpp och upptag i kolsänkor nås under andra delen av århundradet (4.1). Parterna åtar sig att utarbeta, meddela och upprätthålla nationellt fastställda bidrag (4.2 och 4.9) i enlighet med principen om en progressiv skärpning av åtagandena (4.3). De utvecklade länderna åtar sig att fortsätta att ta ledningen genom att anta absoluta utsläppsminskningsmål som omfattar hela ekonomin. Utvecklingsländerna har en viss grad av handlingsfrihet när det gäller vilken typ av begränsningsmål de antar men uppmuntras att gradvis gå över till mål som liknar de som gäller för utvecklade länder (4.4). De nationella bidragen utgör grunden för parternas klimatåtgärder enligt avtalet. Parterna tillåter publicering av sina nationella bidrag i ett offentligt register. Parterna ska på ett transparent sätt bokföra mänskligt orsakade utsläpp och upptag som motsvarar deras nationellt fastställda bidrag (4.13). Dessutom uppmanas alla parter att ta fram långsiktiga strategier för utveckling med låga utsläpp av växthusgaser (4.19). Artikeln innehåller också villkor för gemensamt fullgörande av stater som är medlemmar i regionala organisationer för ekonomisk integration, såsom Europeiska unionen (4.16 till 4.18). Artikel 5 – Kolsänkor, inklusive skog Artikel 5 uppmuntrar länder att bevara kolsänkor, inklusive skogar, och, om det är möjligt, att stärka dem. Artikeln uppmuntrar länder att genomföra och finansiera ett frivilligt system för att förhindra avskogning i utvecklingsländerna inklusive alternativa ansatser (tillvägagångssätt som kombinerar anpassningsåtgärder med utsläppsbegränsning), och betonar vikten av andra positiva sidoeffekter som inte är kopplade till kolsänkan. Artikel 6 – Marknadsbaserade och icke-marknadsbaserade ansatser I artikel 6 fastställs en rättslig grund för frivilligt samarbete mellan parter för genomförande av sina nationellt fastställda bidrag för att möjliggöra ökad ambition för utsläppsbegränsningar och anpassning samt främja hållbar utveckling. Artikeln ger en grund för marknadsbaserade ansatser med överföringar av frivilliga utsläppsreduktioner dels genom att reglera bokföringen av överföring mellan två parter (6.2 6.3), dels som en del av en centraliserad mekanism som etableras under och admini- streras av partsmötet till (6.4 6.7). Närmare bestämmelser för detta förfarande kommer att fastställas genom senare beslut och miljöintegriteten ska garanteras. Dessutom ska dubbelräkning av utsläppsreduktioner undvikas, vilket innebär att samma utsläppsreduktion inte får tillgodoräknas i två länder. Artikeln bekräftar också erkännandet av ickemarknadsbaserade ansatser för att främja utsläppsbegränsnings- och anpassningsambitionen i ett sammanhang av hållbar utveckling och fattig- domsutrotning (6.8 6.9). Artikel 7 – Klimatanpassning Artikel 7 handlar om anpassning till effekterna av klimatförändringarna. Den definierar ett övergripande globalt mål för anpassning och konstaterar att det finns ett samband mellan behoven av utsläppsbegränsningar och anpassningsåtgärder. Artikeln definierar gemensamma principer och föreslår ökat internationellt samarbete på området med stöd av institutioner och organisationer i (7.8). Artikeln behandlar också rutiner för planeringen av anpassningsåtgärder. Parterna ska när det är lämpligt rapportera om exempelvis sina prioriteringar, behov av stöd för genomförande samt planer och åtgärder (7.10). Slutligen erkänns vikten av att kommunicera behov av anpassningsåtgärder och framsteg för dessa som underlag för den globala översynen enligt artikel 14. Artikel 8 – Förluster och skador av klimatförändringarna Artikel 8 erkänner behovet av att undvika, minimera och avhjälpa förluster och skador som orsakats av de negativa effekterna av klimatförändringarna. I det syftet stärks rollen för den internationella Warszawamekanismen för förluster och skador i samband med klimatförändringar och mekanismen kommer att kontrolleras av partskonferensen. Artikeln pekar ut samarbetsområden såsom system för tidig varning, förberedelser för akuta händelser, riskbedömning och riskhantering, försäkringslösningar samt resiliens (dvs. motståndsförmågan mot klimateffekterna) hos samhället, försörjningsmöjligheterna och ekosystemet. Artikel 9 – Klimatfinansiering Artikel 9 skiljer tillhandahållandet av finansiellt stöd som är en skyldighet för de utvecklade länderna enligt klimatkonventionen (utvecklingsländerna uppmuntras att ge stöd frivilligt) från mobilisering av finansiella resurser som är en gemensam insats av alla parter. Den senare ska utgöra framsteg jämfört med tidigare insatser och de utvecklade länderna ska gå i spetsen. I artikeln uttrycks att ökat stöd ska ges i syfte att uppnå en balans mellan finansiering av utsläppsbegränsningar och anpassningsåt- bör hänsyn tas till de prioriteringar och behov som Prop. 2016/17:16 finns hos utvecklingsländerna, särskilt hos de mest utsatta länderna, genom att behovet av offentlig finansering av anpassningsåtgärder beaktas. Utvecklade länder ska kommunicera kvantitativ och kvalitativ information om de finansiella resurser som har mobiliseras för att stödja utsläppsbegränsning och anpassningsåtgärder i utvecklingsländerna, däribland, om sådana finns, planerade nivåer av offentliga finansiella resurser som förväntas ges till dessa länder. Dessutom uttrycks målet att säkerställa effektiv tillgång till den finansiella mekanismen i klimatkonventionen (som även fyller funktionen av finansiell mekanism enligt avtalet), särskilt för de mest utsatta länderna. Artikel 10 – Teknikutveckling och tekniköverföring Artikel 10 behandlar teknikutveckling och tekniköverföring och fokuserar på vikten av innovation som måste främjas, uppmuntras och påskyndas för utsläppsbegränsningar och anpassningsåtgärder. I detta syfte ska teknologimekanismen i konventionen tjäna även . I artikeln anges en långsiktig vision och åtaganden (stöd, inklusive finansiella, till utvecklingsländer när det gäller teknik) men också konkreta åtgärder (stärkta samordnade åtgärder för teknikutveckling och tekniköverföring). Artikel 11 – Kapacitetsuppbyggnad Artikel 11 behandlar kapacitetsuppbyggnad och definierar de principer som bör följas på nationell nivå, föreslår ökat stöd från utvecklade länder till utvecklingsländer och uppmuntrar kommunikation av kapacitetsuppbyggnadsinsatser. De institutionella arrangemangen för kapacitetsuppbyggnad ska stärkas. Artikel 12 – Utbildning, medvetenhet och allmänhetens deltagande Av artikel 12 följer att parterna ska samarbeta i frågor om klimatrelaterad utbildning, medvetenhet och deltagande hos allmänheten samt tillgång till information om klimatfrågor. Artikeln ger ökad tyngd åt artikel 6 i klimatkonventionen i dessa frågor. Artikel 13 – Transparent rapportering och uppföljning I artikel 13 etableras principer för ett stärkt tranparensramverk för rapportering och uppföljning av åtgärder av utsläppsbegränsningar, anpassningsåtgärder och genomförandestöd (finansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad). Ett stärkt ramverk för transparens syftar till att stärka ömsesidigt förtroende, främja ett effektivt genomförande av avtalet och ge en tydlig bild av genomförandet av avtalet. De gemensamma rutinerna och riktlinjerna för detta transparensramverk kommer att utarbetas och antas av partsmötet till . Dessa kommer att bygga på befintliga regelverk för transparens. Utvecklingsländerna kommer att ha en viss flexibilitet i fråga om omfattning, frekvens och detaljnivå av uppgiftslämnandet utifrån förmåga och kommer att få stöd för att kunna följa de gemensamma riktlinjerna och rutinerna. Artikel 14 – Global översyn Enligt artikel 14 ska en global översyn av världens samlade ansträngningar för att minska klimatpåverkan göras med start . Översynen ska täcka utsläppsbegränsning, anpassningsåtgärder och genomförandestöd (finansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad). Den globala översynen ska ske innan de nationella bidragen för efterföljande cykler revideras och är tänkt att informera parterna om vad som krävs för att klara att nå temperaturmålen och därmed ligga till grund för skärpningen av parternas nationella bidrag . Artikel 15 – Efterlevnadsmekanism Genom artikel 15 inrättas en efterlevnadsmekanism, vars funktion är att underlätta genomförandet och främja efterlevnaden av bestämmelserna i avtalet. Mekanismen kommer att gälla för alla parter, men måste beakta nationella förhållanden och kapaciteten hos länder, särskilt utvecklingsländer, när fall av bristande efterlevnad utreds. Mekanismen kommer att vara en expertbaserad efterlevnadskommitté och ska fungera på ett öppet, icke-bestraffande och icke-kontradiktoriskt sätt. När det gäller de institutionella aspekterna anges i artikel 16 att partskonferensen (COP) i klimatkonventionen kommer att fungera som ett möte mellan parterna i avtalet, vilket var fallet även för Kyotoprotokollet. De viktigaste funktionerna för COP i egenskap av möte mellan parterna i är att –regelbundet rapportera om genomförandet av avtalet, –inom ramen för sitt mandat fatta de beslut som krävs för att främja genomförandet, –skapa underordnade organ som anses nödvändiga för att genomföra avtalet, och –utföra sådana andra funktioner som framstår som nödvändiga för att säkerställa genomförandet (16.4). Av artikeln framgår att stater som är parter i konventionen, men inte i avtalet, kan vara observatörer till mötet mellan parterna (16.2). Detta gäller även FN, dess särskilda organ, () och alla medlemsstater eller observatörer i dessa organisationer samt nationella eller internationella organ, statliga eller icke-statliga organisationer, som är kvalificerade inom de områden som omfattas av avtalet (16.8). I den mån COP fungerar som möte mellan parterna i , kommer det att sammanträda parallellt med partsmöten för klimatkonventionen (16.6). Ordförandeskapet i COP assisteras av ett sekretariat som består av representanter från flera parter. Om en av representanterna kommer från en stat som inte är part i avtalet, kommer representanten att ersättas vid mötet mellan parterna i (16.3). Slutligen kommer de interna reglerna i COP och dess finansiella förfaranden (med nödvändiga ändringar) tillämpas enligt avtalet, om inte mötet mellan parterna beslutar något annat (16.5). Artiklarna 17 och 18 – FN:s klimatsekretariat och underordnade organ I artiklarna 17 och 18 anges att FN:s klimatsekretariat och underordnade organ till klimatkonventionen kommer att tjäna . De underorgan som avses här är underorganet för vetenskaplig och teknologisk rådgivning (SBSTA) och underorganet för genomförande (SBI) som tillsatts genom artikel 9 och 10 i klimatkonventionen. Dessa organ avger yttranden till COP och vart och ett har ett särskilt mandat. De är öppna för deltagande från alla parter och är ansvariga för att arbeta inom de frågor som COP har anvisat. Samma regler som gäller för mötet mellan parterna gäller för deltagande i underorganen i en situation där en av representanterna kommer från en stat som inte är part i avtalet (18.3). Artikel 19 – Andra organ Enligt artikel 19 ska mötet mellan parterna i avtalet bestämma funktionen för de underorgan och andra institutionella arrangemang i UNFCCC– processen som inte nämns i avtalet. Artikel 20 – Undertecknande och tillträde Artikel 20 anger att avtalet kommer att öppnas för undertecknande vid en ceremoni i FN i och överlämnas till ratificering, godkännande eller godtagande. Det kommer att vara öppet för undertecknande fram till . För de parter som inte har undertecknat vid slutet av , kommer avtalet att förbli öppet för anslutning. Av artikeln framgår också att organisationer för regional ekonomisk integration ska ange omfattningen av sin behörighet i de frågor som omfattas av detta avtal i sina ratifikations-, godtagande-, godkännande- eller anslutningsinstrument (20.3). Artikel 21 – Ikraftträdande Artikel 21 anger att avtalet träder i kraft den trettionde dagen efter den dag då minst femtiofem parter i klimatkonventionen som tillsammans representerar av de totala globala utsläppen av växthusgaser har lämnat in sina instrument för ratifikation, godkännande eller anslutning. Avtalet blir rättsligt bindande för en part när det har trätt i kraft och efter dagen för deponering av partens instrument för ratifikation, godkännande eller anslutning. Artiklarna 22 24, 26, 27 och 29 – Formaliafrågor Artiklarna 22–24, 26, 27 och 29 behandlar ändringar (22), bilagor (23), tvistlösning (24), depositarie (26), förbud mot förbehåll (27) och språk (29) och är i huvudsak hämtade från bestämmelserna i klimatkonventionen. Som sådana upprepar de redan kända och tillämpade förfaranden. Artikel 25 – Röstregler Artikel 25 fastställer de allmänna röstreglerna för mötet mellan parterna enligt vilka varje part har en röst. Regionala organisationer för ekonomisk integration ska, i frågor inom sin behörighet, utöva sin rösträtt med samma antal röster som det antal av 2016/17:16 dess medlemsstater som är parter i avtalet. Sådana organisationer ska inte utöva sin rösträtt, om någon av medlemsstaterna utövar sin rätt att rösta och tvärtom. Artikel 28 – Frånträde Artikel 28 möjliggör för parter att frånträda avtalet och anger att detta inte kan ske tidigare än efter det att avtalet har trätt i kraft för den frånträdande parten. Dessutom träder frånträdandet i kraft först efter det att depositarien har tagit emot underrättelsen om frånträde. är ett rättsligt bindande internationellt avtal som omfattar frågor som rör såväl Europeiska unionens befogenheter som medlemsstaternas. Det är ett s.k. blandat avtal och ska därför ratificeras av både EU och dess medlemsstater.