prop · H30389 · 2016-02-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:89 Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen lämnas förslag till en ny bestämmelse om amorteringskrav i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Amorteringskravet innebär att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushållen. Amorteringskravet syftar till att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker förknippade med hushållens skuldsättning. Det föreslås också att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om amorteringskravet. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och Ärendet och dess beredning .............................................................. Införande av en bestämmelse om krav på amortering av nya Konsekvenser för berörda företag Konsekvenser för myndigheter och domstolar Utdrag ur protokoll ......vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. 2015/16:89 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2004:297) om bank- och Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse dels att 16 kap. 1 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 6 kap. 3 b §, och närmast före 6 kap. 3 b § en ny rubrik av följande lydelse. som till enskilda personer lämnar krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt, eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet, ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushållen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om 1.vilken information ett kreditinstitut ska lämna till sina kunder eller till dem som institutet erbjuder sina tjänster, 2.de krav som ska gälla för deltagande i ledningen av ett kreditinstitut enligt 3 kap. 2 § första stycket 4 och 5 och 14 kap. 2 § andra stycket 1, 3.vilka poster som får räknas in i startkapitalet enligt 3 kap. 5–7 §§, 4. vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, sys- 4. vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, sys- 1 Senaste lydelse 2015:1029. tem för hantering av uppgifter om tem för hantering av uppgifter om Prop. insättare och deras insättningar, insättare och deras insättningar, sundhet samt riktlinjer och instruk- amortering, sundhet samt riktlinjer tioner som avses i 6 kap. 1–5 §§, och instruktioner som avses i 6 kap. 1–5 §§, 5.innehållet i en återhämtningsplan enligt 6 a kap. 1 § och en koncernåterhämtningsplan enligt 6 a kap. 2 §, när planerna ska upprättas och hur ofta de ska uppdateras, 6.innehållet i en ansökan om godkännande av avtal gällande koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 3 § första stycket, 7.vad det beslut som styrelsen i det stödgivande företaget fattar enligt 6 b kap. 8 § ska innehålla, 8.innehållet i en anmälan om givande av koncerninternt finansiellt stöd enligt 6 b kap. 11 §, 9.offentliggörandet av information enligt 6 b kap. 16 §, 10.kreditinstituts mångfaldspolicy vid tillsättandet av styrelse samt resurser för introduktion och utbildning av styrelseledamöter, 11.vilka begränsningar som gäller när ett bankaktiebolag eller ett kreditmarknadsbolag tar emot egna aktier eller aktier i sitt moderbolag som pant enligt 10 kap. 12 §, 12.vilka upplysningar ett kreditinstitut och sådana utländska kreditinstitut som inrättat filial i ska lämna till för 13. vilka kreditinstitut som ska upprätta register som avses i 13 kap. 8 a §, vad registren ska innehålla och inom vilken tid kreditinstitutet ska ge in registren för olika typer av avtal, och 14. sådana avgifter för tillsyn, ansökningar, anmälningar och underrättelser som avses i 13 kap. 16 §. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning remitterade en promemoria med titeln ”Amorteringskrav”. I promemorian föreslås införande av en ny bestämmelse om amorteringskrav i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Promemorians lagförslag finns i bilaga 1. Promemorian har remissbehandlats. En sammanställning över remissinstanserna finns i bilaga 2. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Fi2015/04235/B). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Regeringen har i propositionen delvis följt Lagrådets förslag och synpunkter. Lagrådets förslag och synpunkter behandlas i avsnitt 7 och i författningskommentaren. De svenska hushållens skulder utgörs främst av lån med säkerhet i form av pant i bostad. fram har hushållens skulder ökat betydligt snabbare än deras inkomster. Det återspeglas bl.a. i att skuldkvoten, beräknad som hushållens totala skulder i förhållande till deras disponibla inkomster, har stigit från till . Även bostadspriserna i har stigit i relativt snabb takt ända . Priserna har ökat i många länder men utvecklingen har varit relativt kraftfull i och till skillnad från i de flesta andra länder skedde ingen betydande priskorrigering i i samband med finanskrisen –2009. Enligt flera studier kan en stor del av ökningen av bostadspriserna och hushållens skuldsättning förklaras av strukturella faktorer. har analyserat orsakerna till de svenska hushållens ökade skuldkvot –2010 (”Stabiliteten i det finansiella systemet”, ). Enligt studie kan av skuldökningen förklaras av strukturella faktorer. De viktigaste orsakerna till skuldkvotsökningen är högre bostadsägarandel (), lägre boendeskatter (), lägre bolåneräntor () samt övriga faktorer (). En fjärdedel av skuldkvotsökningen kan dock inte förklaras av strukturella faktorer och vissa av de omnämnda strukturella förklaringsfaktorerna kan också komma att ändras . Svenska hushåll bedöms, bl.a. i stresstester utförda av , ha marginal för att klara av de löpande ränteutgifterna även i scenarier med höjda räntor, minskade inkomster eller fallande bostadspriser. Mot den bakgrunden bedöms riskerna för den finansiella stabiliteten inte vara betydande. Den höga skuldsättningen har framför allt ökat riskerna för den makroekonomiska stabiliteten. En hög och ökande skuldsättning hos hushållen innebär att hushållens känslighet för bl.a. räntehöjningar, inkomstbortfall och prisnedgångar på bostäder ökar. Med snabbt stigande bostadspriser ökar risken för att det ska ske en korrigering. En kraftig nedgång i bostadspriserna kan få stor påverkan på hushållens förmögenheter. Det kan i sin tur leda till att hushållen minskar sin konsumtion för att i stället spara och/eller amortera på sina skulder. Ett sådant scenario skulle ha tydligt negativa effekter på den ekonomiska tillväxten och sysselsättningen. Den internationella valutafonden (, IMF) har studerat data för avancerade ekonomier och funnit att vid en recession är en stor skulduppbyggnad hos hushållen förknippad med signifikant större åtstramning i den ekonomiska aktiviteten, med lägre BNP-tillväxt och högre arbetslöshet som följd (“Dealing with Household Debt”, World Economic Outlook, IMF, ). Även andra bedömare har funnit att ett kraftigt bostadsprisfall kan få betydande negativa makroekonomiska effekter. Flera åtgärder har vidtagits både för att minska de makroekonomiska och finansiella stabilitetsriskerna från hushållens ökande skuldsättning men även för att stärka konsumentskyddet. beslutade att införa ett allmänt råd om att lån med bostaden som pant inte bör överstiga av bostadens marknadsvärde. Bolånetaket har inneburit att utlåning till bolånetagare med belåningsgrader har minskat betydligt. Ett så kallat riskviktsgolv för bolån infördes av och höjdes . Riskviktsgolvet innebär att bankerna måste hålla minst ett schablonmässigt beräknat lägsta kapitalbelopp för ett visst värde av bolån. Åtgärden har beräknats låsa in kapital motsvarande i det svenska banksystemet, och har därmed gjort banksystemet mer motståndskraftigt mot exempelvis eventuella framtida kreditförluster. Med utgångspunkt i en ny global standard infördes i EU nya kapitaltäckningsregler för kreditinstitut och värdepappersbolag (se prop. 2013/14:228). Med införandet av de nya kapitaltäckningsreglerna tillkom, utöver en stärkning av de befintliga kapitalbaskraven, även nya kapitalbuffertkrav. Kapitalbuffertarna avser att hantera systemrisker av både cyklisk och strukturell karaktär och är ansvarig att besluta om nivåer på kapitalbuffertarna. uppdrag, utökades i förordningen (2009:93) med instruktion för så att myndigheten nu även har ansvar för att vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utveck- Såväl höjningen av riskviktsgolvet som beslut om kapitalbuffertar faller inom uppdrag. Regeringen har föreslagit åtgärder för att öka utbudet av bostäder och på så sätt dämpa prisuppgången och skuldökningen. Målet är att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder . Regeringen har i budgetpropositionen (se prop. 2015/16:1 s. 43) föreslagit satsningar som uppgår till . ska satsas på investeringar i bostadssektorn. Regeringen har vidare bl.a. föreslagit att det införs ett investeringsstöd till fastighetsägare som uppför nya bostäder som upplåts med hyresrätt och med rimlig hyra i områden där det råder bostadsbrist och befolkningstillväxt. Dessutom har regeringen föreslagit att medel ges för att förstärka kommunernas incitament att bidra till ett ökat bostadsbyggande samt till insatser för att stödja byggande av studentbostäder. I landrapporten med fördjupad granskning av åtgärderna för att förebygga och korrigera makroekonomiska obalanser för 2015 konstaterar att hushållens skulder i är stora och ökar snabbare än i resten av EU. I rapporten konstateras att flera faktorer ligger bakom den kontinuerliga ökningen av hushållens skuldsättning i , däribland en svag amorteringskultur som innebär begränsade amorteringar och långa faktiska avbetalningstider. I rådets rekommendation om nationella reformprogram 2015 föreslås hantera hushållens ökande skuldsättning genom att bl.a. öka amorteringstakten på bolån. I rådets rekommendation om nationella reformprogram 2014 föreslogs också dämpa hushållens låneökning och den privata skuldsättningen genom att bl.a. vidta ytterligare åtgärder för att öka amorteringstakten på bolån. Rådets rekommendation om nationella reformprogram 2013 innehöll också ett liknande förslag. Under den s.k. artikel-IV-konsultationen 2014 påpekade IMF att både huspriser och hushållens skuldsättning i har fortsatt öka från höga nivåer. Under konsultationen rekommenderade IMF att bl.a. borde vidta åtgärder för att minska hushållens efterfrågan på lån, genom exempelvis amorteringskrav. Under artikel-IV-konsultationen 2015 påpekade IMF att det är viktigt att amorteringskravet införs för att förstärka amorteringskulturen. Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att bl.a. föreslå hur bolånedirektivet (och rådets direktiv /17/EU av om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet och om ändring av direktiven /48/EG och 2013/36/EU och förordning [EU] nr 1093/2010) ska genomföras i svensk rätt. I uppdraget ingick även att överväga vissa andra näraliggande frågor, bl.a. åtgärder för att öka konsumenternas insyn i hur bolåneräntan bestäms och för att främja en sund amorteringskultur. Utredningen antog namnet och lämnade den sitt betänkande Stärkt konsumentskydd på bolånemarknaden Prop. 2015/16:89 (SOU 2015:40). För att genomföra bolånedirektivet föreslås i betänkandet en ny lag om kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter. Begreppet bostadskrediter föreslås omfatta krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet. Be- greppet föreslås också omfatta krediter som en konsument tar i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller en befintlig eller planerad byggnad, utom i de fall det handlar om en överbryggningskredit. Den föreslagna lagen innebär bl.a. att alla företag som hanterar bostadskrediter ska ha tillstånd och stå under tillsyn. I syfte att stimulera en sundare amorteringskultur föreslås också att en kreditgivare ska vara skyldig att diskutera amortering med konsumenten och presentera en individuellt anpassad amorteringsplan som ligger i konsumentens långsiktiga intresse. Diskussionen föreslås ske och planen läggas fram senast i samband med att kreditgivaren presenterar ett bindande erbjudande om bostadskredit. Konsumenten ska även under bostadskreditavtalets löptid kunna begära att kreditgivaren presenterar en individuellt anpassad amorteringsplan. Förslaget om den individuellt anpassade amorteringsplanen är enligt betänkandet tänkt att komplettera framtida föreskrifter om amorteringskrav på bostadskrediter (SOU 2015:40 s. 284 f.). Betänkandet är föremål för sedvanlig beredning inom . har publicerat bolåneundersökningar, vilka innehåller analys av ett stickprov av nya bolånetagare. Av bolåneundersökningarna framgår bl.a. nya bolånetagares skuldkvot, belåningsgrad och amorteringsbeteende. bolåneundersökningar visar att andelen nya bolånetagare som amorterar har ökat . amorterade fyra av tio nya bolånetagare, medan sju av tio nya bolånetagare amorterade . Dock skiljer sig amorteringsbeteendet betydligt beroende på hur hög belåningsgrad bolånetagarna har. amorterade nio av tio hushåll med belåningsgrader på sina nya bolån. Under amorterade fyra av tio hushåll med belåningsgrader på 50–på sina nya bolån. Hushållens skulder innebär risker både för ekonomi och för enskilda hushåll. Även om nya låntagare med hög belåningsgrad amorterar i stor utsträckning så amorterar nya låntagare med något lägre belåningsgrader i lägre utsträckning. Det kan innebära att de makroekonomiska riskerna, dvs. risken för negativa effekter på ekonomi, ökar. Internationella erfarenheter pekar på att hushåll med relativt höga belåningsgrader, över 40–, är mer benägna att dra ner på konsumtion vid ekonomiska störningar än hushåll med lägre belåningsgrader, vilket kan fördjupa eventuella konjunkturnedgångar. 2015/16:89 Ökade amorteringar minskar skuldsättningen, vilken kan mätas t.ex. som belåningsgrad eller skuldkvot, och ökar hushållens motståndskraft mot störningar. En ökad motståndskraft hos hushållen ska minska risken att ekonomi påverkas negativt om något oväntat händer i eller i omvärlden. Flera faktorer har påverkat amorteringsbeteendet . beslutade att införa ett allmänt råd om att lån med bostaden som pant inte bör överstiga av bostadens marknadsvärde. Även efter bolånetakets införande har det varit möjligt att låna till av bostadens värde genom att ta ett lån utan säkerhet, s.k. blancolån. En majoritet av bankerna som erbjuder blancolån kräver att dessa ska amorteras av . Bolånetaket har dessutom inneburit att utlåning till bolånetagare med belåningsgrader har minskat. utfärdade rekommendationer som innebar att låntagare borde amortera på nya bolån med belåningsgrad överstigande . utfärdade en rekommendation till sina medlemmar som innebar att låntagare borde amortera ned sina nya bolån till av marknadsvärdet under en 10–period. Därutöver rekommenderade att det av amorteringsplaner skulle framgå hur amortering borde ske vid belåning . aviserade att den avsåg att utöka sin amorteringsrekommendation till att omfatta alla nya bolån med en belåningsgrad av bostadens marknadsvärde. meddelade att man inlett en utredning om huruvida genom utfärdandet av amorteringsrekommendationer till sina medlemmar, överträtt reglerna om konkurrensbegränsande samarbete. drog därefter tillbaka sin amorteringsrekommendation. aviserade att myndigheten avsåg att införa amorteringsregler där nya bolånetagare ska amortera sina bolån ned till 50 procents belåningsgrad. remitterade ett förslag till föreskrifter avseende amorteringskrav. Förslaget grundades på den s.k. sundhetsregeln i 6 kap. 4 § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Kammarrätten i avstyrkte i sitt remissyttrande förslag till föreskrifter om krav på amortering av nya bolån, eftersom domstolen ansåg att det saknades rättsligt stöd för inspektionen att meddela föreskrifter grundat på sundhetsregeln. Efter kritik från flera remissinstanser meddelade att myndigheten inte skulle gå vidare med det fortsatta regelarbetet, eftersom rättsläget var osäkert. aviserade att myndighetens mandat behöver förtydligas, om den ska kunna ha möjlighet att meddela föreskrifter om amorteringskrav. Införande av en bestämmelse om krav på amortering av nya bolån Regeringens förslag: En bestämmelse om amorteringskrav införs i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Kravet på amortering innebär att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer ska tillämpa återbetalningsvillkor som är förenliga med en sund amorteringskultur och motverkar alltför hög skuldsättning hos hushållen. Ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som reger- ingen bestämmer att meddela föreskrifter om amorteringskrav förs in i Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser är i huvudsak positiva till förslaget, men efterfrågar ytterligare analys. bl.a. Kammarrätten i , vid universitet och , avstyrker förslaget att delegera rätten att meddela föreskrifter om amorteringskrav eftersom de anser att det är tveksamt om regeringsformens regler om delegation av föreskrifts- rätt tillåter en delegation i enlighet med förslaget. enligt ett antal remissinstanser i stället regleras genom lag. motsätter sig att ska inhämta regeringens med- givande innan föreskrifterna beslutas. anser att undantag från amorteringskravet bör vara begränsade till vissa förutsättningar och vara Nyproducerade bostäder bör inte undantas från amorterings- Kammarrätten i noterar att det föreslagna bemyn- digandet kommer att få stor betydelse för de kreditavtal som ingås mellan enskilda, varför det skulle kunna hävdas att föreskrifterna avser enskildas ekonomiska förhållanden inbördes. att den enda följden av att en kreditgivare bryter mot de föreskrifter om amortering som regeringen eller meddelar med stöd av bemyndigandet är att kreditgivaren kan bli föremål för ingripande från Med hänsyn till detta och med beaktande av uttalanden i förarbeten, doktrin och Lagrådet ska föreskrifterna inte anses höra till det obligatoriska lagområdet. att amorteringskrav innebär en för enskilda så ingripande åtgärd att regleringen om de närmare kraven för detta, oavsett om delegationsrätt föreligger eller inte, ändå bör ges i lagform. Mot bakgrund av de mycket starka intressen som grundlagen syftar till att skydda bör det ske en grundligare genomlysning av dessa aspekter. bredare genomlysning av amorteringskravets konsekvenser samt mandat i ett bredare perspektiv. gör sammanfattningsvis bedömningen att förslaget om delegation torde vara förenligt med bestämmelserna i regeringsformen. anser att ett generellt undantag för nyproduktion kan medföra konsekvenser rörande risk och transparens för köparen jämfört med köp av en bostad i beståndet. understryker vikten av att utformningen blir flexibel och att effekterna av den valda utformningen anser att det är lämpligt att myndigheten får i uppgift att utarbeta den detaljerade regleringen av ett amorteringskrav, eftersom inspektionen löpande övervakar utvecklingen på de finansiella marknaderna och på kreditmarknaden. tionen understryker att undantagsmöjligheterna från amorteringskravet inte innebär någon skyldighet för kreditinstituten att medge att en låntagare ska slippa amortera på sitt bolån och anser att undantag för nyproducerade bostäder endast bör ges för den som ursprungligen förvärvat bostaden och endast , förslagsvis . anser att det ur konkurrenssynpunkt vore lämpligare att uppställa ett krav på att varje kreditinstituts samlade kreditstock amorteras i den omfattning som anses nödvändigt för att säkerställa syftet med regleringen. anser att regeringen eller den myndighet regeringen utser ska ha rätt att även relatera amorterings- kravet till andra faktorer än belåningsgrad t.ex. inkomst. bygg- och fastighetsekonomi, KTH, framför att det är positivt att förvärv av nyproduktion ska undantas från amorteringskrav. För att inte skada bostadsmarknaden och skapa olyckliga inlåsningseffekter förordar Bostadsrätterna åtgärder som medför att fler på frivillig väg amorterar och sparar inom såväl bostadssektorn som andra tillgångsslag. Bostadsrättsbildare anser att amortering inte ska ske genom tvång från Även ser helst att problemen löses på frivillig väg, eftersom ett amorteringskrav får karaktären av ett tvångs- anser även att lån för köp av nyproducerade bostäder bör undantas från ett amorteringskrav. anser att frågan borde bli föremål för en statlig utredning. betonar vikten av att processen sköts skyndsamt och att kravet träder i kraft . utformningen av amorteringskravet bör vara enkel att förstå och hantera för både kunder och banker. Vidare måste det finnas utrymme för påpekar att den föreslagna bestämmelsen bör ändras så att det möjliggörs för en kund att amortera enbart på en av krediterna i de fall då kunden har ingått flera kreditavtal med fler än ett kreditinstitut inom en och samma koncern, exempelvis både med ett hypoteksbolag och med en bank inom samma koncern. Näringsliv understryker vikten av att undanta köp av nyproducerade bostäder för att minska risken för att bostadsbyggandet hämmas. anför att kapitalfrigöringskrediter inte behandlas särskilt i remissen och att sådana krediter skulle omfattas av ett amorteringskrav om de hade tillhandahållits av kreditinstitut. ägarnas anser att den myndighet regeringen bestämmer bör ställa krav på amorteringstakt, skuldsättningsgrad och kreditrisk för hela portföljen hos varje enskild bank. En sådan ordning, med aggregerade krav på bankerna har fördelen att bolån som tecknats före införandet också omfattas av förslaget. Vidare skulle lågt belånade kunder betraktas som mer värdefulla i en bolånestock. att jord- och skogsbruksfastigheter ska undantas från amorteringskravet, eftersom förslaget innebär ökad administration för att få fram fördelning av ett lånebelopp för en fastighet och det finns en risk att låneandelen på bostadsfastigheten blir oproportionerlig i samband med förvärv av eller investeringar i ekonomibyggnader. Företagarna anser att ett amorte- ringskrav bl.a. kan minska möjligheten för enskilda att med bostaden som säkerhet ta lån för att investera i egen näringsverksamhet. Skälen för regeringens förslag I svensk rätt finns inga näringsrättsliga krav på amortering av bolån. Det har inte heller historiskt sett funnits krav på amortering av bolån i svensk rätt, även om det är framför allt under det senaste årtiondet som amorteringsfria bolån blivit mer vanligt förekommande. Enligt 2 kap. 13 § i den numera upphävda bankrörelselagen (1987:617) fanns en bestämmelse enligt vilken krediter endast fick beviljas om låntagaren på goda grunder kunde förväntas fullgöra låneförbindelsen (trygghetsregeln) och att betryggande säkerhet ställdes för lånet (säkerhetsregeln). Då bankrörelselagen upphävdes och ersattes med lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse, förkortad LBF, anfördes att bestämmelserna om kreditprövning borde ges en mer flexibel utformning i fråga om de faktorer som kunde beaktas vid bedömningen.