prop · H303197 · 2016-07-20 00:00:00 — anser att ut- trycket kreditgivare bör ges en snävare innebörd i den nya lagen än i kon- sumentkreditlagen och inte omfatta den som övertar en fordran, eftersom företag som ägnar sig åt s.k. värdepapperisering inte bör inkluderas. Skälen för regeringens förslag Bolånedirektivets och den nya lagens tillämpningsområde Bolånedirektivet reglerar vissa aspekter på avtal om bostadskrediter till konsumenter. Den näringsrättsliga delen utgörs av bestämmelser som riktar sig mot företag som driver verksamhet med bostadskrediter i form av kreditgivning, kreditförmedling och rådgivning. Det är i denna del fråga om tillstånds-, uppförande- och tillsynsregler. På den svenska bolånemarknaden är en mycket stor andel bostads- krediter koncentrerad till ett fåtal aktörer som alla är kreditinstitut. står nämligen för av marknaden (Finans- inspektionens rapporter Den svenska bolånemarknaden , s. 5 och Den svenska bolånemarknaden , s. 5). Även övriga marknadsandelar finns i stor utsträckning hos kreditinstitut. Kreditgivare som inte är kreditinstitut står alltså för endast en mycket liten andel av bolåne- marknaden. Det följer av bolånedirektivet att medlemsstaterna kan bestämma att bara företag som är kreditinstitut ska få lämna bostadskrediter (artikel 32). Ett sätt att genomföra flera av bolånedirektivets krav beträffande kreditgivare skulle vara att bara låta de kreditinstitut som har tillstånd enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse ge bostadskrediter. Rege- ringen delar dock utredningens uppfattning att detta alternativ skulle be- gränsa marknaden för bostadskrediter på ett sätt som inte är förenligt med konsumenternas eller näringsidkarnas intressen. Det ska alltså, lik- som , vara möjligt för även andra än kreditinstitut att bedriva verk- samhet som kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter. Med utgångspunkt i att även andra än kreditinstitut ska kunna ägna sig åt verksamhet med bostadskrediter till konsumenter och utifrån de skäl som anförs i avsnitt 5.2 bör genomförandet av bolånedirektivets närings- rättsliga bestämmelser ske i en separat lag och inte i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Stora delar av direktivets bestämmelser är inte tänkta att träffa kreditinstituten. Den nya lagen som genomför direktivets näringsrättsliga delar kommer huvudsakligen att gälla för företag som enligt hittillsvarande reglering omfattas av lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Lagen i sin helhet kommer alltså i praktiken att tillämpas på en mycket liten grupp företag som har en andel av marknaden som troligen inte överstiger en procent av den totala bolåne- marknaden. Den nya lagen i huvuddrag En central del av bolånedirektivet är dess bestämmelser dels om krav på tillstånd för kreditförmedlare och om möjligheten att meddela vissa undantag från tillståndskravet, dels om möjligheterna för kreditförmed- lare att verka gränsöverskridande i EES (artiklarna 29–33). Bolånedirek- tivet ställer också krav på att kreditgivare ska omfattas av ett lämpligt godkännandeförfarande (artikel 35). Hur detta förfarande ska vara ut- format överlämnas till medlemsstaterna att bestämma. Enligt bolåne- direktivet får som huvudregel bara kreditgivare och kreditförmedlare till- handahålla rådgivning om bostadskrediter (artikel 22.6). Den nya lagen behöver alltså innehålla bestämmelser om detta. Bestämmelserna om till- stånd för kreditgivare och kreditförmedlare bör införas i två olika kapitel i lagen så att reglerna blir mer lättillgängliga för respektive yrkeskate- gori. Bolånedirektivet innehåller vidare bestämmelser av näringsrättslig karaktär om kreditgivares och kreditförmedlares verksamhet. Det är bl.a. fråga om ett övergripande krav på hederlighet, rättvisa, transparens och professionalitet (artikel 7.1), kunskap och kompetens (artikel 9), ersätt- ningssystem i rörelsen (artikel 7.2–7.5), oberoende kreditförmedling (artikel 15.1 c), rådgivning (artikel 22) och vissa riktlinjer för utlåning och säkerhet (artikel 19). Dessa bestämmelser bör föras in i den nya lagen. I vissa fall bör de kompletteras genom föreskrifter. 2015/16:197 Samtliga kreditgivare och kreditförmedlare av bostadskrediter måste dessutom stå under viss tillsyn (artikel 35 respektive 34). Även frågor om tillsyn över och ingripanden mot aktörerna på bostadskreditmarknaden behöver alltså regleras i lagen, liksom frågor om samarbete mellan olika länders behöriga myndigheter. Enligt bolånedirektivet ska det finnas register över de aktörer på bostadskreditmarknaden som har tillstånd (artiklarna 29 och 35). Finans- inspektionen för register över de företag som bedriver verksamhet med konsumentkrediter och över kreditinstituten. Det framstår därför som lämpligt att myndigheten även ska föra de register som förutsätts enligt bolånedirektivet. Registret ska i första hand omfatta de kredit- givare och kreditförmedlare som har tillstånd att driva verksamhet enligt denna lag. Av artikel 32.3 andra stycket i bolånedirektivet framgår att även utländska kreditförmedlare från andra EES-länder kan antecknas i ett register. Till skillnad från utredningen föreslår regeringen därför att även sådana kreditförmedlare ska omfattas av regi- ster. De närmare kraven på innehållet i registret, vilket faller inom rege- ringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, avser rege- ringen att precisera i förordning. Den nya lagen ska endast i viss utsträckning gälla för kreditinstitut I lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse finns regler för kreditinstituten. Enligt den lagen är finansieringsrörelse, som omfattar att lämna krediter, som utgångspunkt tillståndspliktig. Bolånedirektivets krav på ett godkännandeförfarande för kreditgivare gäller bara för andra tillhandahållare av bostadskrediter än kreditinstitut. För kreditinstitut uppställs inte heller några särskilda krav på godkän- nande eller registrering som kreditförmedlare. Detta kan bl.a. förklaras av att det redan finns särskild EU-rättslig reglering för kreditinstitutens verksamhet inom unionen (se bl.a. direktiv /36/EU). Kreditinstituten bör alltså inte omfattas av den nya lagen när det gäller tillståndsfrågor. Vissa av de rörelsebestämmelser som tas in i den nya lagen förutsätts emellertid gälla för kreditinstituten när de lämnar och förmedlar bostads- krediter. Det är bl.a. fråga om de bestämmelser som genomför bolåne- direktivets regler om krav på uppförande och ersättningssystem, kunskap och kompetens, informationskrav, fastighetsvärdering, rådgivningstjäns- ter och regler om flexibla och pålitliga marknader. advokatsam- fund ifrågasätter om inte bestämmelser av samma innebörd som bolåne- direktivets redan gäller för kreditinstituten. Regeringen konstaterar dock att vissa av direktivets bestämmelser om bolåneverksamhet är tillämpliga på kreditinstitut och bedömer, till skillnad från , att dessa bör genomföras i svensk rätt även med avseende på kreditinsti- tuten. Regeringen föreslår därför att även kreditinstituten ska följa vissa bestämmelser i den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter. Dessa bestämmelser kommer, till skillnad från de mer allmängiltiga bestämmel- serna i lagen om bank- och finansieringsrörelse, bara att gälla kreditinsti- tutens verksamhet med bostadskrediter. Utredningen gör bedömningen att direktivets regler om tillsyn och in- gripanden inte gäller för kreditinstituten utan bara för de kreditför- medlare som måste ansöka om tillstånd enligt artikel 29, inte minst med beaktande av de särskilda EU-regler som redan finns för kreditinstituten. Regeringen delar utredningens bedömning. Tillsyn och ingripanden mot kreditinstituten avseende de bestämmelser i den nya lagen som gäller för dem kommer i stället att kunna ske med stöd av bestämmelser i 13 kap. och 15 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse. Bolånedirektivet innehåller bestämmelser om vad som gäller vid gräns- överskridande verksamhet inom EES. Direktivet kräver bl.a. att det ska vara möjligt för kreditförmedlare som är godkända i en stat att verka i en annan. Det finns också anledning att reglera vad som gäller för kredit- givare som verkar gränsöverskridande. Vissa av bestämmelserna för hur rörelse ska bedrivas ska tillämpas på utländska kreditgivare och kredit- förmedlare. I direktivet finns även bestämmelser om tillsyn och ingrip- anden i gränsöverskridande situationer och om samarbete mellan myn- digheter i olika stater. För att genomföra bolånedirektivet behöver alltså gränsöverskridande verksamhet med bostadskrediter regleras i lagen. Det bör anges i lagens inledande kapitel vilka bestämmelser i lagen som gäller i sådana situa- tioner. Vissa uttryck bör förklaras i lagens inledande kapitel för att göra lag- texten mer lättillgänglig. Uttrycken kreditförmedlare, konsument och bostadskredit bör ges sam- ma innebörd som i de definitioner som finns eller föreslås i konsument- kreditlagen (2010:1846). har vissa synpunkter på innebörden av uttrycket kreditförmedlare. Definitionen av kreditför- medlare i artikel 4.5 i bolånedirektivet överensstämmer dock huvudsak- ligen med definitionen i artikel 3 f i konsumentkreditdirektivet, som genomförts genom 48 § konsumentkreditlagen. Mot den bakgrunden finns det inte skäl för att ändra den definition som redan finns i svensk rätt. anser att uttrycket kreditgivare bör ges en snä- vare innebörd i den nya lagen än i konsumentkreditlagen och inte omfatta den som övertar en fordran, eftersom uttrycket inte bör inkludera företag som ägnar sig åt s.k. värdepapperisering. Regeringen delar den bedöm- ningen. De företagen omfattas inte heller av lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter (prop. 2013/14:107 s. 47). Med kreditgivare bör alltså i den nya lagen avses endast den som lämnar en bostadskredit och en särskild definition med den innebörden bör införas i lagen. Vidare bör det införas ett antal nya uttryck. Det är bl.a. fråga om ut- trycken behörig myndighet, hemland, rådgivning och utländsk kreditför- medlare från ett land inom EES. Förklaringen av uttrycken behörig myndighet, hemland och kreditför- medlare från ett land inom EES bör utformas i linje med direktivet och ges en tydligare koppling till direktivet. Ett skäl för det är att det av kon- sumentskyddsskäl bör undvikas att en kreditförmedlare från ett land inom EES, som är upptagen i ett register som tillkommit före bolåne- 2015/16:197 direktivet, kan verka i utan krav på tillstånd med stöd av den nya lagen innan direktivet har genomförts i kreditförmedlarens hemland. Utredningen föreslår att begreppet rådgivning ska definieras och att definitionen införs i konsumentkreditlagen. Regeringen föreslår dock att bestämmelser om ersättningssystem och rådgivningens standard ska genomföras på samma sätt som andra näringsrättsliga bestämmelser i direktivet, dvs. i den nya lagen. Av det skälet bör definitionen av själva begreppet lämpligen också placeras i den lagen (se avsnitt 6.12). Den närmare innebörden av begreppet rådgivning behandlas i avsnitt 9.3. Den som har tillstånd för verksamhet med bostadskrediter får också ägna sig åt andra konsumentkrediter Många av de kreditgivare och kreditförmedlare som inte är kreditinstitut och som hanterar konsumentkrediter omfattas av tillståndsplikt en- ligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Förutsättningarna för tillstånd enligt den lagen motsvarar i stora delar de krav som föreslås i den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter. Den nya lagen uppställer dessutom ytterligare krav för dem som ägnar sig åt bostads- krediter. Regeringen föreslår därför att företag som har tillstånd att lämna eller förmedla bostadskrediter också ska ha möjlighet att hantera andra konsumentkrediter utan särskilt tillstånd enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Dessa ska alltså utan särskilt tillstånd kunna syssla med andra konsumentkrediter än bostadskrediter, men för verksamhet med sådana konsumentkrediter ska lagen om viss verk- samhet med konsumentkrediter i övrigt gälla, t.ex. reglerna om krav på verksamheten och tillsyn. vill att det klargörs att ett företag som har tillstånd till kreditgivning eller kreditförmedling av bostadskrediter enligt den nya lagen endast har rätt att utöva motsvarande verksamhet avseende andra konsumentkrediter utan särskilt tillstånd enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Den som t.ex. har tillstånd till kreditgivning en- ligt den nya lagen ska alltså inte ha rätt att ägna sig åt kreditförmedling av andra konsumentkrediter än bostadskrediter. På motsvarande sätt ska den som har tillstånd till kreditförmedling enligt den nya lagen inte kunna ägna sig åt kreditgivning enligt lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter utan särskilt tillstånd. Enligt regeringens mening tar synpunkten närmast sikte på hur lagen om viss verksamhet med kon- sumentkrediter ska tillämpas när det gäller verkan av tillstånd enligt andra lagar, bl.a. den nu föreslagna lagen. Den frågan kan inte behandlas inom ramen för detta lagstiftningsärende. Enligt lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet ska den som avser att ägna sig åt valutaväxling i väsentlig omfattning eller annan finansiell verksamhet anmäla det till Finansinspek- tionen. Undantag görs för vissa företag som regleras enligt annan lag- stiftning. I och med att de företag som ägnar sig åt bostadskrediter enligt den nya lagen kommer att behöva tillstånd från finns det inget behov av att dessa företag dessutom anmäler sig enligt lagen om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, ett undantag från anmälnings- plikten för de företag som kommer att regleras av den nya lagen. Andra lagändringar till följd av att en ny näringsrättslig lag införs De företag som driver verksamhet enligt den nya lagen bör, liksom andra aktörer på finansmarknadsområdet, omfattas av regler som syftar till att motverka penningtvätt och finansiering av terrorism. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, vissa ändringar i lagen (2009:62) om åt- gärder mot penningtvätt och finansiering av terrorism som innebär att den lagen ska gälla för aktörer som driver verksamhet enligt den nya lagen på samma sätt som den gäller för aktörer som driver verksamhet enligt t.ex. lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. I lagen (1992:160) om utländska filialer m.m. finns särskilda bestäm- melser om verksamhet som bedrivs i via en filial. I lagen finns en uppräkning över andra lagar som gäller för en filials verksamhet. I och med att utländska näringsidkare kommer att kunna ägna sig åt kreditgiv- ning eller kreditförmedling av bostadskrediter i genom en filial, bör den lagen innehålla en hänvisning även till den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter. Som utredningen föreslår bör det även göras vissa ändringar i kredit- upplysningslagen (1973:1173) och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se vidare avsnitt 9.10 respektive 10.8. 9.2Förutsättningar för svenska kreditgivare och kreditförmedlare Regeringens förslag: För svenska kreditgivare och kreditförmedlare ska det krävas tillstånd för att driva sådan verksamhet med kreditgiv- ning eller kreditförmedling som lagen omfattar. Tillstånd ska dock inte behövas för kreditförmedling som sker vid enstaka tillfällen i samband med annan yrkesmässig verksamhet som regleras av bestäm- melser i lag eller annan författning eller av etiska regler. Tillstånd ska endast få ges till ett svenskt företag i form av ett aktie- bolag, en ekonomisk förening eller ett försäkringsföretag. Tillstånd ska ges om –bolagsordningen eller stadgarna inte strider mot lagen eller någon annan författning av betydelse för den planerade verksamheten och i övrigt innehåller de särskilda bestämmelser som behövs med hänsyn till omfattningen och arten av verksamheten, –det finns skäl att anta att den planerade verksamheten kommer att drivas i enlighet med lagen och andra författningar som reglerar före- tagets verksamhet, –den som har eller kan förväntas komma att få ett kvalificerat inne- hav i företaget bedöms som lämplig att utöva ett väsentligt inflytande över ledningen av företaget, och –den som ska ingå i företagets styrelse eller vara verkställande direktör, eller vara ersättare för någon av dem, har tillräcklig insikt och erfarenhet och även i övrigt är lämplig för en sådan uppgift. För tillstånd till kreditförmedling ska det dessutom krävas att före- taget har sitt huvudkontor i och att företaget omfattas av en ansvarsförsäkring. 2015/16:197 Om företaget har eller kan förväntas komma att få en nära förbind- else med någon annan, ska tillstånd få ges bara om förbindelsen inte hindrar en effektiv tillsyn av företaget. Företagets bolagsordning eller stadgar ska godkännas i samband med beslutet om tillstånd. Om ett företag, som har tillstånd, gör änd- ringar i bolagsordning eller stadgar ska det ansöka om godkännande av ändringarna. Ändringarna får inte registreras innan de har godkänts. Om ägarförändringar sker i ett företag som är en kreditgivare eller kreditförmedlare, ska bestämmelserna om ägarprövning i 14 kap. lagen om bank- och finansieringsrörelse tillämpas. Det gäller dock inte för ett företag som omfattas av motsvarande bestämmelser om ägarprövning enligt annan lag. Tillståndsprövningen ska hanteras av . Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilket innehåll en ansökan om tillstånd enligt lagen ska ha, om de krav som ska gälla avseende insikt och erfarenhet för deltagande i ledningen för en kreditförmedlare och om ansvars- försäkring för kreditförmedlare. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock en uttrycklig regel om att det ska vara en förutsättning för tillstånd att företaget inte är försatt i konkurs eller likvidation. Utredningen lämnar vidare inget förslag om att försäkrings- företag ska kunna få tillstånd till kreditgivning eller kreditförmedling och förhåller sig följaktligen inte till hur 14 kap. lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas för de företagen eller andra företag som redan omfattas av motsvarande regler. När det gäller andra företag föreslår utredningen att 14 kap. i lagen om bank- och finansieringsrörelse ska tillämpas fullt ut. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Förvaltningsrätten i vill att det förtydligas vilka kreditförmedlingsfall som omfattas av undan- taget från tillståndsplikten för kreditförmedling. anser att inte alla paragrafer i 14 kap. lagen om bank och finansierings- rörelse bör vara tillämpliga vid ägarförändringar i de aktuella företagen. Enligt förekommer det att mäklare är invol- verade i köparens val av kreditgivare och upptagande av lån utan att det är fråga om kreditförmedling enligt direktivet. Om verksamheten i en- staka fall skulle vara mer omfattande, menar förbundet att den ändå inte är tillståndspliktig eftersom det finns ett tillämpligt undantag från till- ståndskravet för kreditförmedlare. Även framför lik- nande synpunkter. påtalar att det enligt för- slaget inte i sig är ett hinder mot tillstånd att företag är i företagsrekon- struktion och att lagen om företagsrekonstruktion inte undantar kredit- givare och kreditförmedlare från sitt tillämpningsområde. ifrågasätter även att en kreditgivares bolagsordning ska prövas av . Svensk Försäkring anser att försäkringsföretag bör ha möjlighet att lämna och förmedla krediter utan särskilt tillstånd eller i vart fall att även försäkringsföretag ska ha möjlighet att ansöka om tillstånd för sådan verksamhet. att försäkringsföretag inte ska omfattas av någon särskild tillståndsplikt för verksamhet med bostadskrediter. Skälen för regeringens förslag Tillståndsplikt för verksamhet med bostadskrediter I detta avsnitt behandlas förutsättningarna för svenska företag att bedriva verksamhet med kreditgivning eller kreditförmedling av bostadskrediter till konsumenter i . Frågor om förutsättningarna för dessa företag att bedriva verksamhet utomlands eller för utländska företag att bedriva verksamhet här behandlas i avsnitt 9.11 och 9.12. Som framgår av avsnitt 9.1 gäller enligt bolånedirektivet att det ska föreskrivas tillståndsplikt för verksamhet med kreditgivning och kredit- förmedling och att kreditinstituten undantas från tillståndsplikten. Några undantag från tillståndsplikten avseende kreditgivare framstår inte som lämpliga eller möjliga (jfr artikel 35). För det första förutsätter direktivet att alla som ägnar sig åt verksamhet med bostadskrediter ska vara antingen kreditinstitut eller föremål för någon annat lämpligt För det andra framstår det som en god ordning att får kännedom om vilka företag som har för avsikt att bedriva verksamhet med bostadskrediter innan verksamheten inleds. Bostadskrediter är av sådan betydelse för hushållens ekonomi att det finns särskilt starka skäl att upprätthålla god ordning på den marknaden. huvudsak invänder inte heller remissinstanserna mot förslaget i denna Bolånedirektivet ställer också krav på medlemsstaterna att införa ett system med tillståndsplikt för kreditförmedlarna (artikel 29.1). kreditförmedlarna finns det emellertid vissa möjligheter att göra undan- tag från tillståndskravet. Bestämmelserna i artikel 29 om tillstånd för kreditförmedlare gäller nämligen inte för kreditinstitut och inte för andra finansinstitut som enligt nationell lagstiftning omfattas av en motsvar- ande auktorisations- eller övervakningsordning (artikel 29.9). instituten undantas från lagens krav på tillstånd och kommer att ha möj- lighet att bedriva verksamhet med kreditförmedling utan tillstånd enligt De andra finansinstitut som avses i artikeln skulle i och för sig kunna undantas från tillståndskravet. Regeringen delar emellertid utred- ningens bedömning att det saknas skäl att undanta dessa företag från Skälen för detta är desamma som för att sätta kredit- givare under tillstånd. I sammanhanget bör det också framhållas att direktivet är ett minimidirektiv och inte hindrar att även dessa företag ställs under tillståndsplikt. Svensk Försäkring och anser dock att det inte i den nya lagen bör krävas tillstånd för försäkringsföretag utan dessa företag bör även fortsättningsvis få driva verksamhet med konsument- krediter utan särskilt tillstånd. Svensk Försäkring framhåller dock att verksamhet med kreditgivning till fysiska personer mot säkerhet i bostad enligt praxis inte får utvecklas till en allmän låne- eller finansierings- Även anser att försäkringsföretag ska undan- tas från tillståndsplikt men utifrån uppfattningen att det kan diskuteras om försäkringsföretag får ägna sig åt sådan verksamhet som avses med den nya lagen eftersom den kan anses vara försäkringsfrämmande. 2015/16:197 Regeringen anser att skälen för ett tillståndskrav gör sig gällande även för försäkringsföretag. Ett sådant krav innebär dels att Finansinspek- tionen särskilt uppmärksammas när försäkringsföretag driver verksamhet med bostadskrediter, dels att inom ramen för till- ståndsprövningen kan bedöma om företaget ska få ägna sig åt just denna typ av verksamhet. Dessutom kan det diskuteras om ett sådant undantag som remissinstanserna efterfrågar är förenligt med bolånedirektivets krav om godkännande av kreditgivare (se artikel 35). Regeringen delar därför utredningens bedömning att alla som driver verksamhet med bostads- krediter (och inte är kreditinstitut) måste ha tillstånd för sin verksamhet. En annan möjlighet till undantag från kravet på tillstånd finns i artikel 29.8. Medlemsstaterna får besluta att inte tillämpa artikel 29 för kreditförmedling som sker tillfälligt i samband med annan yrkesmässig verksamhet som regleras av bestämmelser i lag eller annan författning eller av etiska regler som avser yrkesverksamheten i fråga. De som i första hand kan komma i fråga för sådana undantag torde vara advokater och skatterådgivare.