prop · H303104 · 2016-04-25 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:104 Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen utvärderar regeringen statens upplåning och skuldförvaltning –2015. Utgångspunkten för utvärderingen är det av beslutade målet för statsskuldspolitiken, att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas samt att förvaltningen ska ske inom ramen för de krav penningpolitiken ställer. Utvärderingen avser såväl regeringens styrning som av statsskulden. Skrivelsen ska överlämnas till . Målet för statsskuldspolitiken är långsiktigt och utvärderas därför över rullande femårsperioder. har regeringens styrning av statsskulden gjorts mer flexibel. Syftet med att öka flexibiliteten är att ge bättre förutsättningar att nå det övergripande målet för statsskuldspolitiken. För löptidsstyrningen har intervall ersatt fasta värden. Inriktning för statsskuldens löptid har i stort varit oförändrad . Den genomsnittliga löptiden för hela statsskulden har varit runt i termer av duration. Styrningen av statsskuldens sammansättning i termer av skuldandelar var oförändrad åren 2011‒2014. I riktlinjerna ändrades styrning av skulden i utländsk valuta så att valutaexponeringen gradvis ska minska . Den årliga minskningstakten begränsas av ett tak på och planeras uppgå till . skulle andelen valutaskuld, real kronskuld och nominell kronskuld vara oförändrad mellan åren. Ändringen gjordes mot bakgrund av att valutaexponeringen inte förväntas generera lägre kostnad 2015/16:104 som räntekostnaderna varierar mer på grund av växelkursrörelser. () som Finansdepartemenet anlitat som stöd för utvärderingen bedömer att regeringens ändringar varit ändamålsenliga i förhållande till det statsskuldspolitiska målet. ESV konstaterar att de viktigaste faktorerna för att hålla nere kostnaderna för statsskulden ligger utanför ramarna för statsskuldsförvaltningen. En låg statsskuld och ordning i statens finanser är de viktigaste faktorerna för att säkerställa låga kostnader för statsskulden. har successivt förbättrat de offentliga finanserna och därmed sänkt kostnaden för statsskulden. Den globala och svenska räntenedgången har också gett ett kraftigt bidrag till att sänka kostnaden för statsskuldsförvaltningen. Som exempel kan nämnas att den årliga genomsnittliga emissionsräntan för nominella statsobligationer var . har de statsskuldsräntor som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande minskat . ESV bedömer att överlag har uppfyllt regeringens riktlinjer även om den reala skuldens andel låg klart under målet på . I det fall andelen real kronskuld även fortsättningsvis bedöms avvika från den långsiktiga målandelen bör i sitt förslag till riktlinjer tydligare än redovisa skälen för detta. Upplåningen på privatmarknaden har bidragit till att minska kostnaden för statsskulden med . har dock upplåningen i premieobligationer resulterat i en förlust på . Baserat på reporänteprognos kommer denna upplåningsform att visa förlust för att som tidigast generera kostnadsbesparingar 2018. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att analysera om premieobligationsupplåningen bedöms kunna bidra till det statsskuldspolitiska målet. Det kvantitativa målet om att positionsverksamheten ska bidra till att sänka kostnaden för statsskulden har inte uppnåtts, eftersom positionsverksamheten visat ett sammantaget underskott på för utvärderingsperioden. Mot denna bakgrund avser regeringen att ge i uppdrag att analysera om positionsverksamheten kan väntas bidra till sänkta kostnader och risker för statsskulden som helhet. Regeringen avser även att ge i uppdrag att utreda om utvärdering av det övergripande målet kan underlättas. Den okonsoliderade statsskulden uppgick till vid slutet av 2015, motsvarande av BNP. I förhållande till utvärderingsperiodens början är statsskuldens andel av BNP oförändrad. Vidareutlåning till utgjorde av statsskulden. För dessa lån betalar ränta som motsvarar kostnader för upplåningen. Mål, ramverk och process för statsskuldsförvaltningen................... Utgångspunkter för regeringens riktlinjer ........................................ Den svenska kronan......................................................... Statsskuldens kostnad och risk....................................................... Risker i statsskuldsförvaltningen..................................... Redovisning av regeringens riktlinjebeslut och tillämpning av besluten................................... Statsskuldens sammansättning ‒ skuldandelar ................ Marknads- och skuldvård ................................................ Upplåning på privatmarknaden ....................................... Lån för att tillgodose behovet av statslån ........................ Utvärdering av upplåning och Prognoser över nettolånebehovet..................................... Upplåningen i sammandrag............................................. Vidareutlåning i utländsk valuta...................................... Penningpolitik och statsskuldspolitik............................................. ESV:s uppföljning och regeringens kommentar till den ................ statens upplåning och skuldförvaltning 2011‒2015 ........ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 2015/16:104 1 Mål, ramverk och process för Sammanfattning: Ansvaret för statsskuldspolitiken ligger på politisk nivå genom att målet är beslutat av och att regeringen i årliga riktlinjer beslutar om den övergripande styrningen. ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat och i enlighet med målet. Återrapportering av måluppfyllelsen lämnas till i form av en utvärderingsskrivelse . Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via ett anslag som ligger utanför utgiftstaket. Målet för statsskuldspolitiken är att statens skuld ska förvaltas så att kostnaden för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas (5 kap. 5 § budgetlagen [2011:203]). Förvaltningen ska vidare ske inom ramen för de krav som penningpolitiken ställer, Innan målet för statsskuldspolitiken infördes i budgetlagen fanns motsvarande reglering i lagen (1988:1387) om statens upplåning och skuldförvaltning. Målet tillkom efter den statsfinansiella krisen på 1990- talet och infördes 1998. Regeringen får inte utan att har medgett det ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten (9 kap. 8 § andra stycket regeringsformen). Enligt budgetlagen får , efter bemyndigande och regeringens bestämmande, ta upp lån till staten för att 1.finansiera löpande underskott i statens budget och andra utgifter som grundar sig på beslut, 2.tillhandahålla sådana krediter och fullgöra sådana garantier som beslutat om, 3.amortera, lösa in och köpa upp statslån, 4.i samråd med tillgodose behovet av statslån med olika löptider, och 5.tillgodose behov av valutareserv. Bemyndigandet lämnas för ett budgetår i sänder. Den process enligt vilken statsskuldspolitiken genomförs och utvärderas har tillämpats . Processen innebär att regeringen beslutar kommande års riktlinjer för statsskuldens förvaltning. I riktlinjerna styr regeringen bl.a. vilken löptid och sammansättning statsskulden ska ha för att uppnå önskad avvägning mellan kostnad och risk. I avvägningen tas hänsyn till statsskuldens storlek och förväntade utveckling, liksom situationen på lånemarknaderna. I undantagsfall tas även hänsyn till den svenska kronans växelkurs och förväntade utveckling. Som underlag till regeringens riktlinjebeslut lämnar förslag till riktlinjer, senast den I samband att förslag bereds ges möjlighet att yttra sig. Under verksamhetsåret ansvarar för att upplåning och förvaltning görs inom ramen för de riktlinjer som regeringen beslutat och i enlighet med det statsskuldspolitiska målet. Regeringens återrapportering till görs i en utvärderingsskrivelse (). Åren däremellan redovisar regeringen sin preliminära syn på statsskuldsförvaltningen i budgetpropositionen. lämnar underlag för utvärderingen (). I regeringens utvärderingsskrivelse ingår en extern granskning. Granskningen innehåller en bedömning av måluppfyllelsen och i vissa fall förslag om förändringar i styrningen eller tillämpningen av densamma. Utvärderingsprinciperna anges i regeringens riktlinjer. I stort har principerna varit oförändrade , då den nuvarande processen började tillämpas. Principerna har på så sätt utvärderats och godkänts av . Utgångspunkten är att utvärderingen ska göras mot det långsiktiga målet för statsskuldsförvaltningen samt i ljuset av den kunskap som finns vid beslutstillfället. Eftersom målet är långsiktigt ska utvärderingen ske över rullande femårsperioder. Det inte är möjligt att exakt utvärdera om målet att låna till lägsta möjliga kostnad utan att ta för stora risker uppnåtts. Anledningen är att det finns flera olika slags risker som statsskuldsförvaltningen har att ta hänsyn till. Riskerna kan dessutom variera över tiden. Utvärderingen avser därför främst strategiska överväganden som låg till grund för beslut utifrån den kunskap som fanns vid beslutstillfället. Kvantitativa mått och jämförelser redovisas när så är möjligt. Budgetmässig hantering av räntor på statsskulden Räntebetalningarna på statsskulden finansieras via statsbudgetens utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 Räntor på statsskulden. Den budgetpåverkande redovisningen är utgiftsmässig och baseras i princip på hur mycket ränta som betalas respektive år (kassamässigt). Upplåningstekniska faktorer gör att det ibland uppkommer variationer i betalningarna som inte kan hänföras till det enskilda årets skuld-, ränte- och valutakursförhållanden. Den kostnadsmässiga redovisningen av statsskulden, vilken påverkar statens finansiella sparande, justeras för dessa upplåningstekniska faktorer. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ligger utanför utgiftstaket. Detta innebär att i situationer då statsskuldsräntorna blir högre än budgeterat krävs inte finansiering från något annat utgiftsområde. På motsvarande sätt frigörs heller inget utrymme i situationer då statsskuldsräntorna blir lägre än budgeterat. Efter ett särskilt årligt bemyndigande ges rätt att överskrida anslag 92:1 Räntor på statsskulden och anslag 92:3 provisionskostnader i samband med upplåning och skuldförvaltning. Bemyndigandena motiveras av att upplåningsverksamheten fordrar flexibilitet för att staten i alla lägen (och i rätt tid) ska kunna fullgöra sina åtaganden. Utgångspunkter för regeringens riktlinjer Sammanfattning: Vid utvärderingsperiodens början uppgick den okonsoliderade statsskulden till och till vid utvärderingsperiodens slut. I förhållande till BNP var skuldandelen oförändrad på . Vid slut utgjorde vidareutlåningen till av den okonsoliderade statsskulden Vidareutlåningen har inte påverkat styrningen av statsskulden eller statens finansiella sparande. Såväl korta som långa statsräntor har fallit till historiskt låga nivåer . Vid periodens början var räntan på den 10-åriga nominella statsobligationen och vid periodens slut en procent. Räntan på 3-månaders statsskuldväxlar har fallit från drygt en procent till minus . Den svenska kronan har försvagats i förhållande till de valutor som valutaskulden varit exponerad mot. Vid utformningen av riktlinjerna beaktas statsskuldens storlek och hur skulden förväntas utvecklas de närmast åren. Situationen på lånemarknaderna och den svenska kronans växelkurs har i vissa fall också betydelse för riktlinjernas utformning. Statens lånebehov1 påverkas både av den ekonomiska utvecklingen och av politiska beslut. När konjunkturen är stark minskar i regel lånebehovet, eftersom skatteinbetalningarna ökar som exempelvis utbetalningar för arbetslöshetsstöd minskar. När konjunkturen försvagas gäller det motsatta. Vissa år påverkas även statens lånebehov av engångsvisa händelser som försäljning av aktier i statligt ägda bolag och vidareutlåning till . Lånebehovet kan delas in i primärt lånebehov och räntor på statsskulden. Av figur 2.1 framgår att statens budget visade stora överskott åren före finanskrisen (dvs. lånebehovet var negativt). En del av överskotten förklaras av inkomster i samband med försäljning av Vin och och . När finanskrisen utbröt bromsade konjunkturen in och statens budget vände från överskott till underskott. Ett viktigt skäl till att lånebehovet steg kraftigt var att detta år lånade upp motsvarande i utländsk valuta för att stärka valutareserv. återhämtade sig den svenska ekonomin och för året som helhet visade statens budget balans. fortsatte ekonomin att växa, statsfinanserna stärktes och lånebehovet minskade. steg lånebehovet kraftigt igen, vilket till stor del berodde på att tog upp ytterligare i utländsk valuta för att förstärka 1 Statens lånebehov är detsamma som statens budgetsaldo fast med omvänt tecken. var lånebehovet också positivt men Skr. 2015/16:104 lägre än föregående år (underskott i statens budget). Figur 2.1 Statens lånebehov Statsskulden har uppkommit genom att statens budget historiskt visat större underskott än överskott. Förenklat ökar statsskulden när statens budget visar underskott och minskar när budgeten visar överskott. Statsskuldens utveckling i ett längre perspektiv Statsskulden har som andel av BNP ökat kraftigt under två perioder. ökade statsskulden som andel av BNP från och från av BNP. Bakgrunden till att statsskulden steg var höga oljepriser och dämpad internationell konjunktur. Den svenska industrin pressades hårt av stora kostnadsökningar och försämrad konkurrenskraft (särskilt stål- och varvsindustrin). senare hälft förbättrades exportindustrins konkurrenskraft efter flera devalveringar. vände konjunkturen uppåt varefter av hög ekonomisk tillväxt följde. I takt med att ekonomin växte började statsskulden som andel av BNP att minska. Den andra perioden då statsskulden steg inföll första hälft. var orsaken en inhemsk och omfattande fastighets- och finanskris. I spåren av krisen följde en djup lågkonjunktur som försvagade statens finanser. bidrog flera faktorer till att ekonomin började växa och till att statsfinanserna stärktes. Den fasta växelkurspolitiken övergavs och det kraftiga kronfallet gynnade svensk exportindustri. Ökad sysselsättning och stigande aktiepriser ledde till ökade skatteintäkter. Intäktssidan i statens budget stärktes även av att aktier i såldes samt av att medel från AP-fonderna överfördes till staten i samband med att det nya pensionssystemet sjösattes. Dessutom vidtogs omfattande besparingsåtgärder för att stärka statens budget, en ny budgetprocess och ett nytt budgetpolitiskt ramverk inrättades.2 Åtgärderna och konjunkturförstärkningen resulterade i att underskotten i statens budget successivt minskade för att visa överskott igen. har statsskulden som andel av BNP minskat, med undantag . Dessa år steg skuldkvoten främst till följd av att tog upp lån för 2 Utgiftstak för staten och överskottsmål för den offentliga sektorns finansiella sparande. I absoluta tal nådde statsskulden sin högsta nivå 1998 (1 450 miljarder kronor) och som andel av BNP var nivån som högst 1994 och 1995 (). Under utvärderingsperioden 2011‒2015 har den okonsoliderade statsskulden ökat med , . Engångsvisa effekter på lånebehovet har bidragit till av skuldökningen. Den utestående vidareutlåningen till utgjorde av den okonsoliderade statsskulden vid slut. Som andel av BNP var statsskulden både vid periodens början och slut. För att jämföra den offentliga sektorns skuldsättning i olika EU-länder används den s.k. Maastrichtskulden. Skuldmåttet avser hela den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld. För svenska förhållanden innebär detta att statsskulden och den kommunala sektorns skulder på kapitalmarknaden räknas samman samt att AP-fondernas innehav av statsobligationer dras ifrån. Den offentliga sektorn är organiserad på olika sätt i olika länder. Genom att Maastrichtskulden omfattar hela den offentliga sektorns skuldsättning ökar jämförbarhet länderna emellan. Maastrichtskuld som andel av BNP 2014 För del uppgick Maastrichtskulden till av BNP vid slut. För EU uppgick motsvarande andel i genomsnitt till , dvs. nästan dubbelt så hög som för . Som andel av BNP är den svenska statsskulden således att betrakta som låg ur ett såväl historiskt som internationellt perspektiv. Faktaruta: Olika mått på statsskulden Det finns flera olika mått på statsskulden. De olika måtten används i olika sammanhang beroende på måttets syfte. Det officiella måttet kallas okonsoliderad statsskuld och motsvarar den skuld förvaltar. I budgetpropositionen använder regeringen i huvudsak måttet konsoliderad statsskuld, vilket visar statens skuld till aktörer utanför staten. Skillnaden mellan okonsoliderad och konsoliderad statsskuld utgörs av statliga myndigheters innehav av statspapper. uppgick detta innehav till . Både okonsoliderad och konsoliderad statsskuld visar statens framtida åtaganden i termer av summerade nominella slutbelopp för utestående låneinstrument, med respektive utan myndigheternas innehav. För styrning av statsskulden användes måttet statsskuldens summerade kassaflöde (SSK-måttet) under perioden 2007‒2014. I riktlinjebeslutet ändrades måttet till nominellt belopp. Det nya skuldmåttet är detsamma som okonsoliderad statsskuld justerat för fordringar i vidareutlåning och förvaltningstillgångar. Ändringen gjordes i syfte att öka transparensen. Statens kostnad för att låna på olika löptider kan förenklat beskrivas med hjälp av avkastningskurvan på svenska statspapper. Avkastningskurvan har i regel en positiv lutning, vilket innebär att upplåning på kortare löptider (statsskuldväxlar) görs till lägre ränta än upplåning på längre löptider (statsobligationer). Den kortare upplåningen innebär dock att ränteomsättnings- och refinansieringsrisken ökar, eftersom skulden omsätts oftare till på förhand okända villkor. När avkastningskurvan är brant förstärks utbytesförhållandet mellan kostnad och risk, dvs. kostnaderna förväntas minska mer av en löptidsförkortning när avkastningskurvan är brant. Avkastningskurvans nivå är av underordnad betydelse för valet av löptid. I betraktande av att upp- och nedgångar av ränteläget tar ut varandra, reduceras vinsten av att ha en lång skuld när räntorna stiger av att en förlust kan sägas uppkomma när ränteläget sjunker igen. I vissa extraordinära fall har dock räntenivån påverkat löptidsstyrningen. Så skedde t.ex. då regeringen öppnade möjligheten för att emittera ett 30-årigt obligationslån, bl.a. i syfte att låsa in låga räntor. Figur 2.5 Svensk statsränta Statsobligation (utgiven ) I figur 2.5 visas hur den svenska statsräntan på tre olika löptider Som framgår föll de längre Oro för en europeisk skuldkris, en svagare ekonomisk utveckling i omvärlden samt att internationella placerare sökte sig till svenska statspapper i ökad omfattning var viktiga De svenska statsfinanserna visade god motståndskraft mot finanskrisen och utgångsläget var starkt i en internationell jämförelse. och minskade oron för den europeiska 2015/16:104 skuldkrisen. Förväntningarna om en något bättre ekonomisk utvecklig steg och riskaptiten bland investerarna ökade igen. Detta gjorde att de långa statsräntorna steg och . och under inledningen av 2015 föll de långa statsräntorna. Investerarna hade då anpassat sina förväntningar om att reporäntan skulle vara låg . steg de långa statsräntorna i takt med starkare signaler om den ekonomiska utvecklingen. Den korta statsräntan påverkas i hög utsträckning av reporänta och marknadens förväntningar om reporänta den närmsta tiden. I syfte att nå inflationsmålet () sänktes reporäntan successivt från till -0,. Räntan på statsskuldsväxeln med tre månaders löptid har i stort följt reporäntan, även om den varit både högre och lägre. Figur 2.6 Skillnaden mellan tioårs och tremånaders statsräntor Ett sätt att beskriva avkastningskurvans lutning är att beräkna skillnaden mellan räntan på tioåriga statsobligationer och tremånaders statsskuldväxlar. Av figur 2.6 framgår att denna skillnad minskade betydligt i takt med att de långa statspappersräntorna föll. /2012 var den svenska avkastningskurvan i princip helt flack för att därefter bli brant när de långa räntorna steg. minskade skillnaden återigen mellan de långa och korta räntorna, eftersom de långa räntorna föll kraftigare än de korta. har de korta räntorna fallit som de långa stigit, vilket ökat skillnaden mellan korta och långa räntor. Valutaskuldens storlek uttryckt i kronor påverkas av den svenska kronans styrka i förhållande till de valutor valutaskulden är exponerad mot (valutariktmärket). En starkare krona minskar valutaskulden uttryckt i Skr. 2015/och vice versa. I figur 2.7 framgår hur kronan utvecklats i förhållande till de valutor som ingår i valutariktmärket. Valutariktmärket var oförändrat under perioden 2011‒2014: procent, CHF , JPY , procent, GBP och CAD . sänktes andelen JPY till 10 och EUR till , medan övriga förutom CAD ökades något (avsnitt 4.1 och 5.4). I samband med finanskrisen och försvagades den svenska kronan kraftigt. Därefter stärktes kronan i takt med att finansmarknaderna stabiliserades och då konjunktursignalerna blev mer positiva. handlades kronan i stort på samma nivåer som före finanskrisen. Vid inledningen av skuldkrisen försvagades kronan endast marginellt. stärktes kronan relativt kraftigt i förhållande till valutariktmärket. Detta år förstärktes kronan i förhållande till samtliga valutor i valutariktmärket. var kronan stabil i förhållande till valutariktmärket för att försvagas relativt kraftigt då euron och framför allt den amerikanska dollarn steg. var kronförsvagningen mindre då en svagare euro vägde upp för en ytterligare förstärkning av den amerikanska dollarn. över hela utvärderingsperioden har kronan försvagats i förhållande till valutariktmärket. Kronans utveckling mot valutariktvärdet Statsskuldens kostnad och risk Sammanfattning: Emissionsräntorna har successivt minskat i takt med den allmänna räntenedgången. har den årliga genomsnittsräntan vid emissioner i nominella stats- obligationer minskat från . har de statsskuldsräntor som påverkar den offentliga sektorns finansiella sparande minskat . en situation då räntorna återgår till nivåer som varit historiskt normala kommer belastningen på statens finanser att öka. Ränteomsättningsrisken har i stort varit oförändrad under utvärderingsperioden, eftersom den genomsnittliga löptiden för hela statsskulden har varit oförändrad runt (i termer av duration). Refinansieringsrisken i termer av lån som löper till förfall de närmaste tolv månaderna har ökat något . Refinansieringsrisken reduceras dock på flera andra sätt, bl.a. genom regelbunden upplåning i utländsk valuta som upprätthåller kanalen till de internationella kapitalmarknaderna där stora volymer kan lånas på kort I regel framträder refinansieringsrisken när statsfinanserna är svaga och behovet av nyupplåning är stort. starka både ur ett historiskt och internationellt perspektiv. Statsskuldens kostnader påverkas i första hand av skuldens storlek och räntenivåerna då skuldinstrumenten ges ut. En del av statsskulden är exponerad mot utländsk valuta, varför valutakursrörelser också påverkar kostnaderna. Kostnaderna för realskulden påverkas av hur KPI utvecklas. Kostnaderna för statsskulden redovisas med de tre olika metoderna: räntebetalningar, periodiserad kostnad och genomsnittlig emissionsränta. På statsbudgeten redovisas statsskuldsräntorna utgiftsmässig, vilket i princip motsvarar räntebetalningar (kassamässigt). Räntebetalningarna finansieras via utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. anslag 92:1 anvisades på anslaget Räntor på statsskulden, utfallet blev . Den främsta förklaringen till varför ränteutgifterna blev betydligt lägre än budgeterat var tillfälliga effekter i form av högre överkurser vid emission. Överkurser uppstår när emitterar i äldre obligationer med kupongräntor som överstiger emissionsräntan.