prop · H303173 · 2016-04-28 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:173 – nya möjligheter för undervisning och studiehandledning på modersmål Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800). I propositionen föreslås att inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Även uppgifter som avser fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. Uppgifterna får dock endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Vidare föreslås att skollagens definition av entreprenad ändras. Entreprenad föreslås innebära att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal med någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Det föreslås dessutom ett undantag från kommunallagen som ger kommuner och landsting befogenhet att utföra uppgifter inom skolväsendet på entreprenad åt en annan huvudman inom skolväsendet, även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller område eller medlemmar. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Bättre möjligheter till modersmålsundervisning och Närmare om regleringen i fråga om modersmålsundervisning, studiehandledning och entreprenad................................................. Bättre möjligheter till fjärrundervisning och entreprenad Modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till Skollagens definition av entreprenad behöver göras Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra uppgifter inom utbildning på entreprenad I övrigt ska samma förutsättningar för entreprenad Konsekvenser ..............................................av föreslagna åtgärder Konsekvenser för elever och lärare Konsekvenser för det kommunala självstyret Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen Konsekvenser för jämställdheten och för de Sammanfattning av betänkandet ökade möjlig - heter till modersmålsundervisning och studie - handledning på modersmål (SOU 2016:12) 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs i fråga om skollagen (2010:800) dels att 23 kap. 1–3, 4, 5 och 7 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 23 kap. 3 a och 3 b §§, av följande lydelse. Kommuner, landsting och enskil- En kommun, ett landsting eller da huvudmän får enligt bestäm- en enskild huvudman får enligt melserna i detta kapitel med bibe- bestämmelserna i detta kapitel med hållet huvudmannaskap sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk avtal om att någon annan än person, och i fall som avses i 4 § tredje stycket med staten, om att enskilde huvudmannen utför upp- gifter inom utbildning eller annan denna lag (entreprenad). (entreprenad). Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad. Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entre- Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entre- 1Senaste lydelse 2015:194. 2Senaste lydelse 2015:482. fysisk eller Prop. skolan, gymnasieskolan och gym- skolan, gymnasieskolan och gym- nasiesärskolan får uppgifter som nasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till undervis- inte är hänförliga till undervis- ningen överlämnas på entreprenad. ningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet överlämnas på entreprenad till en annan huvudman. En enskild huvudman får även överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till en enskild fysisk eller juridisk person. Uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får endast överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Inom gymnasieskolan får uppgifter som avser undervisning i karaktärsämnen som har en yrkesinriktad eller estetisk profil överlämnas på entreprenad. 3 Senaste lydelse 2015:194. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 3 a–4 §§ medge att kommunen, eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. 2015/16:173 Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får en enskild huvudman överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entreprenad. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Sådana uppgifter får inte överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person. Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som avser fjärrundervisning överlämnas till staten på entreprenad. Inom dessa skolformer får uppgifter som avser fjärrundervisning även överlämnas till en annan huvudman på entreprenad, om uppgifterna är sådana som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet och villkoret i 3 a § tredje stycket är uppfyllt. 5 § Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i 2 och 4 §§ medge att kommunen, eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får med- som regeringen bestämmer får med- dela ytterligare föreskrifter om entre- dela ytterligare föreskrifter om entre- prenader enligt 2 § och om sådan prenader enligt 2 och 3 a–5 §§. undervisning på entreprenad som avses i 4 och 5 §§. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning tillkännagav regeringen sin mening bl.a. av behovet av bättre förutsättningar för fjärrundervisning och entreprenad avseende modersmålsundervisning och studiehandleding på moders– målet. I en gemensam skrivelse från Kommuner och Landsting (SKL) och daterad och i en skrivelse från daterad efterfrågas också bättre förutsättningar för samarbeten mellan skolhuvudmän avseende bl.a. modersmålsundervisning och studiehandleding på modersmålet. Mot bakgrund av den stora mängd flyktingar som kom till blev bristen på lärarresurser för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet akut . Detta framfördes av SKL till () i form av en skrivelse med lista över åtgärder som SKL ansåg behövde vidtas (A2015/02763). Skrivelsen har uppdaterats kontinuerligt och kommunicerats med RK. och har ett flertal möten mellan SKL och statssekreterare på bl.a. och Arbetsmarknadsdepartemetet hållits där bl.a. den punkt på skrivelsen som avser det akuta behovet av regelförändringar när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål har diskuterats. Regeringen kom överens med Moderata samlingspartiet, , och om insatser med anledning av flyktingkrisen. Ett flertal insatser riktas mot nyanländas etablering i med åtgärder inom skola och utbildning. beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare att utreda hur skolhuvudmän för , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska ges ökade möjligheter att dels ingå avtal med andra skolhuvudmän om att utföra undervisning, dels i vissa fall använda undervisningsformer som medger ett mer flexibelt sätt att erbjuda utbildning. Utredaren fick i uppdrag att delredovisa sitt förslag i fråga om bl.a. hur skolhuvudmän genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Uppdraget i övrigt ska slutredovisas (dir. 2015:09). Delbetänkandet Ökade möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål (SOU 2016:12) redovisades och ligger till grund för förslagen i denna proposition. En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1. Delbetänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. Det skriftliga remissförfarandet, som varade , kompletterades med ett remissmöte . I det deltog 16 remissinstanser. Tretton av de remissinstanser som kom till mötet skickade senare in ett yttrande. Totalt sett har det inkommit 49 remissvar, varav 16 från kommuner och landsting och därutöver har det inkommit två spontanyttranden. Inga remissinstanser har nekats att yttra sig. Ett mindre antal remissinstanser, bl.a. två kommuner, som har varit i kontakt med angående tidsfristen inkom därefter med yttranden. 2015/16:173 Regeringen har haft möjlighet att beakta deras synpunkter. En förteckning över remissinstanserna redovisas i bilaga 3. Ett protokoll från remissmötet och en sammanställning över remissyttrandena finns tillgängliga i (U2016/00604/GV). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har anfört att lagstiftningsärendet inte beretts på ett sådant sätt att regeringsformens beredningskrav är uppfyllt och att lagrådsremissen därför inte kan ligga till grund för lagstiftning. Enligt 7 kap. 2 § regeringsformen (RF) ska vid beredningen av regeringsärenden behövliga upplysningar och yttranden inhämtas från berörda myndigheter. Upplysningar och yttranden ska också i den omfattning som behövs inhämtas från kommuner. Även sammanslutningar och enskilda ska i den omfattning som behövs ges möjlighet att yttra sig. erinrat om att beredningskravet gäller alla ärenden i vilka regeringen fattar beslut, men har framhållit att beredningskravet inte är absolut och att upplysningar och yttranden ska inhämtas i den mån det är behövligt. För vissa ärendetyper inhämtas yttranden och upplysningar som regel genom ett traditionellt remissförfarande, för andra är underhandskontakter med berörda myndigheter det gängse förfarandet för inhämtande av yttranden och upplysningar och för ytterligare några förekommer inget särskilt inhämtande av yttranden och upplysningar. Att sättet som beredningskravet uppfylls på varierar mellan olika ärendetyper är, enligt utskottets uppfattning, naturligt med hänsyn till ärendetypernas skiftande karaktär, och det är även förenligt med bestämmelserna i (bet. 2008/09:KU10 s. 63 f.). När det gäller brådskande beredningar har framhållit att regeringsformens beredningskrav är väsentligt i samtliga ärenden i vilka regeringen fattar beslut, som utskottet påmint om att beredningskravet inte är lika för alla fall. Utskottet har även påpekat att behovet av brådskande beredningar åtminstone i viss utsträckning kan undvikas genom kontinuerlig omvärldsbevakning och god framförhållning och beredskap (bet. 2009/10:KU10 s. 76 f.). Som framgår ovan blev den uppmärksammade bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål akut (se vidare avsnitt 4 och 6). Propositionens förslag innebär utökade entreprenadmöjligheter för huvudmän och det föreslås att lagändringarna i skollagen (2010:800) ska träda ikraft , dvs. inför /17. Med beaktande av att förslaget är angeläget, att det har en begränsad omfattning, att det är frivilligt för huvudmännen att använda sig av de utökade möjligheter till entreprenad som förslaget ger, att det skriftliga remissförfarandet har kompletterats med ett remissmöte och att utredningens förslag har fått ett positivt remissutfall, anser regeringen att ärendet har beretts på ett sådant sätt att det kan läggas till grund för lagstiftning. 2015/16:173 I propositionen lämnas inte, till skillnad från lagrådsremissen, något förslag till övergångsbestämmelse. Vissa språkliga ändringar av lagtexten har gjorts i förhållande till lagrådsremissens förslag. Lagrådet har, med hänvisning till remissynpunkter från Datainspektionen och , ansett att det saknas analyser i fråga om den behandling av personuppgifter som följer av förslaget respektive av frågan hur utbildning inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling. En analys av den förstnämnda frågan finns i avsnitt 6.4. Förslagets förhållande till lagen om offentlig upphandling behandlas i samma avsnitt. Lagrådets synpunkter i övrigt behandlas i avsnitt 6.1, 6.4. och 8.1. 4Bättre möjligheter till modersmålsundervisning och studiehandledning behövs Språkkunskaper är viktiga för elevers möjlighet att nå kunskapsmålen Det är viktigt att alla elever i skolan får utveckla sina språkkunskaper, såväl för att öka sina möjligheter att kommunicera med andra som för att nå skolans kunskapsmål. Forskning har visat att parallell språkutveckling bidrar till lärande. Elever som får möjligheter att utveckla sitt modersmål får lättare att lära sig svenska och får bättre resultat i skolan. Utbildning är en nyckelfaktor till en lyckad integration och möjlighet till framtida arbete. Därför är det viktigt att elever med ett annat modersmål än svenska får utveckla både sitt modersmål och svenska språket . I ämnesplan för modersmål anges att eleven ska utveckla sina kunskaper i och om sitt modersmål. Undervisningen ska stimulera elevernas intresse för att läsa och skriva på modersmålet och ge förutsättningar för eleven att utveckla kunskaper om kulturer och samhällen där modersmålet talas. Eleverna ska också bli medvetna om modersmålets betydelse för det egna lärandet. Enligt gymnasieskolans ämnesplan för modersmål är syftet med ämnet bl.a. att eleverna ska utveckla kunskaper om språket för att kunna läsa och förstå språket i olika sammanhang och för skilda genrer. Eleven ska också utveckla sin förmåga att göra jämförelser mellan modersmålet och det svenska språket. Det är vanligt att undervisningen i modersmålet omfattar 1–och den kan bedrivas under eller i nära anslutning till den ordinarie skoldagen. För att kunna organisera tillräckligt stora elevgrupper kan undervisningen ibland bedrivas med elever från olika skolor. För några elever kan det innebära att undervisningen förläggs till en närliggande skola. Studiehandledning på modersmålet är en stödinsats för elever som riskerar att inte nå kunskapskraven i och motsvarande skolformer samt i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan. Stödet kan ges i form av extra anpassningar inom den ordinarie skolverksamheten eller som särskilt stöd inom ramen för ett åtgärdsprogram. Syftet med studiehandledning på modersmålet är att använda modersmålet som ett redskap för att ge eleven förutsättningar att klara kraven i skolans olika ämnen. Studiehandledning på modersmålet ger eleven förutsättningar att rikta fokus på ämnesinnehållet och följa med i undervisningen utan att primärt Prop. 2015/16:173 hindras av språket. Antalet elever med ett annat modersmål än svenska har ökat kraftigt Under /16 var 250 000 elever i berättigade till modersmålsundervisning. Drygt hälften av de berättigade eleverna, närmare bestämt 141 000 elever, deltog i sådan undervisning. har andelen elever med utländsk bakgrund vuxit för att öka markant . visar att antalet asylsökande var ca 13 000 personer i ålders- intervallet 7–och ca 39 000 personer i ålderintervallet 13–17, dvs. totalt ca 52 000 barn och unga som kan vara berättigade till modersmåls– Det totala antalet asylsökande i intervallet 0–var ca 70 000. Därmed kan ännu fler, som ännu inte har börjat skolan, inom kort komma att bli berättigade till modersmålsundervisning. rande siffor för de kommande fyra åren finns inte att tillgå av- Däremot finns prognoser om antalet barn och unga som kommer att invandra till , innefattande asylsökande. SCB:s officiella befolkningsprognos publicerad kommer antalet personer i åldern 7–som invandrar till att variera de kommande fyra åren. Det kommer i genomsnitt att röra sig om ca 13 000 i åldern 7–och ca 25 000 i åldern 13–, dvs. total ca 38 000 i åldern 7–. Det totala antalet personer i åldern 0–som kommer att invandra är ca 54 000 . Nyanlända eller andra barn och ungdomar som inte har uppehållsrätt i samt barn och ungdomar som på annat sätt omfattas av vissa migrationsrättsliga åtgärder eller andra internationella överenskommelser har inte skolplikt. Däremot har de samma rätt till utbildning som skol- pliktiga barn och ungdomar. När ett uppehållstillstånd har meddelats in- träder emellertid skolplikt. Det sagda innebär att det har kommit ett mycket stort antal barn och ungdomar som har en rätt till modersmålsundervisning och den studiehandledning på modersmålet som behövs och att det kommer att komma ännu fler . Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet kommer att fortsätta att öka Det råder en brist på modersmålslärare och studiehandledare Det stora antalet asylsökande och nyanlända elever gör att behovet av modersmålslärare och studiehandledare på modersmål för- väntas öka ytterligare. Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet varierar kraftigt över landet. Det beror på att fördel- ningen av nyanlända är ojämn mellan landets kommuner. ner har tagit emot så många nyanlända elever att andelen utgör upp till av antalet folkbokförda i motsvarande ålder i respektive Det överlägset vanligaste språket för elever som är berätti- gade till modersmålsundervisning är arabiska, följt av somaliska, bosniska, kroatiska, serbiska och engelska. till hela landet finns det dock elever som är berättigade till modersmålsundervisning i närmare 150 olika språk. Den viktigaste åtgärden för att komma tillrätta med bristen på modersmålslärare är att utbilda fler lärare. Dimensioneringen av ämneslärarutbildningen i modersmål och den tid det tar att utbilda lärare gör att det också behövs andra kompletterande lösningar för att skolväsendet ska klara utmaningarna med ett ökat antal elever med annat modersmål än svenska. En åtgärd är att använda befintliga lärarresurser på ett så effektivt och ändamålsenligt sätt som möjligt genom att huvudmän kan samarbeta och använda lärare som är anställda av en annan huvudman. Möjligheterna till samarbeten mellan huvudmän behöver ses över Behovet av undervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål varierar över landet. Det kan finnas en omfattande brist på modersmålslärare hos vissa huvudmän. På en och samma skolenhet kan det finnas behov av modermålslärare i många olika språk. En tjänst som lärare i modersmål eller som studiehandledare på modersmål kan å andra sidan omfatta bara eller vara förlagd till flera olika skolenheter. Det kan exempelvis röra sig om modersmålslärare som undervisar i ett ovanligt språk eller att endast ett fåtal elever har behov av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål vid en viss skolenhet, som behovet är mycket större på andra skolenheter i grannkommunen eller i en annan del av landet. Detta innebär att det lokalt kan finnas en överkapacitet som det finns ett stort behov av läraren hos en annan huvudman. Det innebär också att det kan vara svårt för en modersmålslärare att få en heltidsanställning hos en och samma huvudman. Skolhuvudmän har begränsade möjligheter att bistå varandra. De möjligheter som finns för kommunala samarbeten, t.ex. inom kommunalförbund, gemensamma nämnder eller samverkan inom gymnasieskolan, uppfattas inte som tillräckligt flexibla för att möta behovet och de omfattar inte heller enskilda huvudmän. De enskilda skolhuvudmännens möjlighet till samarbeten enligt bestämmelserna om entreprenad är i sin tur begränsat till samarbeten mellan enskilda skolhuvudmän och enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän i fråga om modersmålsundervisning. Det finns inte heller någon möjlighet för en huvudman att lägga ut modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål som fjärrundervisning på entreprenad. Bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål är en angelägen och uppmärksammad fråga. Exempelvis har Kommuner och Landsting (SKL) och i en gemensam skrivelse till regeringen framfört att det behövs bättre möjligheter till samarbete inom ramen för entreprenad (U2015/3742/GV). Även har påpekat behovet av ökade samarbetsmöjligheter för skolhuvudmän (U2015/3816/GV). Mot bakgrund av det stora antalet barn som sökte asyl , 23 000, konstaterar Skolinspektionen att behoven av modersmålsundervisning har ökat kraftigt och att huvudmännen försöker tillgodose detta. Ett samarbete mellan olika huvudmän innebär dock enligt Skolinspektionen en otillåten entreprenad, eftersom huvudmännen använder lärare som är anställda av någon annan juridisk person, ofta en huvudman. Skolinspektionen har dock avstått från att ingripa mot detta efter- som ett ingripande enligt Skolinspektionen riskerar att leda till att Prop. 2015/16:173 aktuella elever blir helt utan modersmålsundervisning eller studiehand- ledning på modersmålet, trots modersmålets betydelse för att stärka elevernas identitet och deras kunskapsutveckling i andra ämnen. Som framgått av avsnitt 3 presenterade SKL i en skrivelse en lista över omedelbara behov av regelförändringar eller undantag från gällande regelverk som syftar till att underlätta för kommuner, landsting och regioner i det aktuella och ökade mottagande av asylsökande, ensamkommande barn och nyanlända. Denna lista har kontinuerligt uppdaterats i dialog med SKL:s medlemmar och kommunicerats med berörda statliga aktörer, bl.a. RK. I skrivelsen anges att bristen på modersmålslärare och studiehandledare på modersmål är akut och att tillgången på sådan undervisning är ojämnt spridd mellan kommunerna. Flyktingmottagandet har medfört utmaningar för hela skolväsendet, men i fråga om modersmålslärare och studiehandledare på modersmålet har bristen på sådan personal således blivit akut. Det är därför mycket angeläget att skapa bättre förutsättningar för samarbeten i fråga om resurserna för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. I denna proposition behandlas frågan om att skapa bättre förutsättningar för samarbeten mellan kommuner och mellan kommuner och fristående huvudmän när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. De övriga frågor som utredningen enligt sina direktiv har i uppdrag att se över, som distansundervisning, fjärrundervisning i svenska som andraspråk på entreprenad och en generell översyn av entreprenadbestämmelserna, kommer att redovisas i samband med slutbetänkandet . 5 Närmare om regleringen i fråga om modersmålsundervisning, studiehandledning och entreprenad Alla barn har rätt till en likvärdig utbildning Utbildningen inom skolväsendet syftar till att barn och elever ska inhämta och utveckla kunskaper och värden.