prop · H40320 · 2016-10-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:20 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten av OPS- lösningen för (RiR 2016:3). Vidare redovisar regeringen vilka åtgärder som har vidtagits med anledning av rapporten. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av Erfarenheter av OPS-lösningen för Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning , som togs i drift 1999, är det första och hittills enda större nationella infrastrukturprojekt som genomförts i offentlig-privat samverkan (OPS). byggdes av det privata företaget (A-Train) som också finansierade stora delar av investeringen. ägs av det statligt ägda bolaget (), medan A-Train har nyttjanderätten till spår och stationer samt driver flygpendeln . De så kallade Arlandabaneavtalen reglerar rättigheter och skyldigheter för AIAB och A-Train. Avtalen gäller under (1995–2040) med möjlighet till förlängning . har inom ramen för effektivitetsrevisionen granskat vilka erfarenheter som finns av hur OPS-lösningen för fungerat som gått sedan Arlandabaneavtalen slöts. Granskningen har redovisats i rapporten av OPS-lösningen för (RIR 2016:3) se bilagan. Syftet med granskningen har varit att lyfta fram erfarenheter av OPS- lösningen för , inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Granskningen har inte omfattat jämförelser mellan OPS-lösningen för och andra OPS-projekt i eller med andra genomförandeformer för infrastrukturprojekt. överlämnade rapporten till regeringen . Granskningen visar enligt att OPS-lösningen för i huvudsak har fungerat väl men att det finns både för- och nackdelar. Dessa erfarenheter bör som ser det beaktas om OPS ska användas i framtida infrastrukturprojekt. Samhällsekonomiska kalkyler behövs för att kunna följa upp nyttan även vid OPS Genom att i förväg, det vill säga innan infrastrukturprojekt upphandlas, göra samhällsekonomiska kalkyler kan man enligt i efterhand utvärdera om projektet bidragit till tänkt samhällsnytta. konstaterar att i fall gjordes aldrig någon samhällsekonomisk kalkyl för det projekt och den trafiklösning som till slut kom att genomföras. 2016/17:20 konstaterar vidare att den kalkyl som användes som beslutsunderlag vilade på en annan trafiklösning än den som blev av. Det finns således enligt inte något underlag som kvantifierar vilken samhällsnytta skulle bidra med. Riskfördelning och finansieringslösning avgör hur villkoren i OPS - avtal utformas Hur riskerna fördelas i OPS-projekt och hur stor del av finansieringen som staten står för har som ser det betydelse för hur villkoren för samverkan utformas och för hur staten kan påverka nyttjandet av den anläggning samverkan avser. noterar att ju större del av riskerna och finansieringen som staten bär, desto större inflytande kan staten få. konstaterar att den riskfördelning som valdes för innebär att staten inte står för några av de risker som är förenade med byggande och drift samt att dessa risker bärs av den privata motparten, A-Train. Denna fördelning innebar som ser det att statsbudgeten avlastades en betydande del av dessa kostnader. Enligt uppskattas staten ha stått för cirka en tredjedel av byggkostnaderna. konstaterar att i driftsfasen står A-Train för samtliga kostnader för trafikering, drift och underhåll medan statens kostnader utgörs av räntor för det villkorslån staten ställt ut till A-Train. Statens finansiella risk begränsar sig således enligt till risken att inte få tillbaka villkorslånet. konstaterar att riskfördelningen och finansieringen för krävde ett långt avtal, med möjlighet till förlängning . noterar att för att garantera att A-Train och dess långivare får ersättning för sitt risktagande och att de får avkastning på sin investering är statens möjligheter att förhandla om ändringar av avtalet begränsade, även om ett sådant behov skulle uppstå på grund av förändringar i omvärlden. När det gäller frågan om kompensation till A-Train för dess risktagande och ersättning för investerings- och driftskostnader anför följande: A-Train har rätt att bestämma biljettpriserna på Express och att uppbära samtliga biljettintäkter. Ersättningen ska också ge A-Train och dess investerare rimlig avkastning. ger villkoren i Arlandabaneavtalen A-Train ett visst konkurrensskydd. Även om andra tågoperatörer kan ansöka om att få trafikera så har A-Train enligt avtalsvillkoren nyttjanderätt på banan under hela avtalsperioden. Bolaget har också rätt att köra ett visst antal tåg och bolagets tåg är prioriterade vid trafikstörningar. Priset för att resa med Express är högre än för alternativa färdmedel. Ett relativt högt pris kan innebära att färre väljer att åka tåg, vilket påverkar samhällsnyttan negativt. Men det går inte att säga vilket priset hade varit om hade byggts och drivits i en annan genomförandeform. Kostnadsuppföljning möjliggör jämförelser med andra genomförandeformer Enligt är lägre totalkostnader ofta ett huvudargument för att välja att genomföra projekt som OPS. anger att ett av motiven till att välja en OPS-lösning för var att pröva en ny finansieringsform för infrastrukturprojekt. konstaterar att regeringen inte har gjort någon uppföljning för att ta reda på om OPS-lösningen gav lägre totalkostnader än om projektet genomförts med andra genomförande- och finansieringsformer och att den uppföljning av kostnaderna som finns gjordes av 2004. noterar vidare att det saknas analyser som visar hur kostnadsutfallet skulle ha kunnat bli med en mer traditionell genomförandeform. Det finns enligt inget som tyder på att byggandet av , genom OPS, kostade mer än om en annan genomförandeform hade valts. Men det går heller inte som ser det att bedöma om totalkostnaderna blev lägre. OPS kan bidra till att anläggningar färdigställs och drivs med få störningar Enligt kan OPS ge den privata motparten incitament att bygga färdigt inom utsatt tid och även att bygga och driva anläggningen med en kvalitet som håller drifts- och underhållskostnader nere. noterar att färdigställdes i stort sett . Ersättningsmodellen, där A-Train får ersättning för sina investeringskostnader genom att uppbära samtliga biljettintäkter, gav som ser det bolaget incitament att öppna banan för trafik . Att järnvägen kunde öppnas utan större försening innebar även enligt att samhällsekonomiska nyttor i form av miljö- och tidsvinster kunde realiseras . noterar att sedan trafikstarten har fun- gerat utan större störningar eller driftsstopp och med god punktlighet och att ersättningsmodellen ger A-Train incitament att säkerställa att tågtrafiken drivs utan störningar. A-Trains skyldigheter och rättigheter enligt avtalen till punktlighet. noterar att enligt intentioner skulle vara samhällsekonomiskt motiverad, leda till bättre miljö och vara väl integrerad med övriga järnvägsnätet. dessa målsättningar ska kunna uppnås behöver det enligt finnas förutsättningar för ett optimalt nyttjande av konstaterar att även om antalet tågresenärer inte blivit så stort som ursprungligen förväntades, har antalet ökat. anger vidare att är väl integrerad med 2016/17:20 det övriga järnvägsnätet i och med att regional- och fjärrtåg trafikerar banan och att en tredjedel av tågresenärerna 2015 reste till och från med andra tågoperatörer än A-Train. Med ett ökat flygresande och fler arbetsplatser i Arlandaområdet finns det som ser det behov av att öka kapaciteten på , så att ännu fler kan ta tåget. menar dock att vissa villkor för nyttjandet i Arlandabaneavtalen gör det svårt att frigöra ytterligare tåglägen, särskilt under den mest trafikerade timmen . Hur plattformarna vid och vid utformades kan enligt få konsekvenser för hur kan utnyttjas efter avtalsperiodens slut. menar att om avvikelser från standard vad gäller exempelvis plattformarnas utformning accepteras i framtida OPS- avtal, bör fördelarna med detta vägas mot nackdelarna. 3Regeringens bedömning av iakttagelser Hur har statens insyn och inflytande reglerats i Arlandabaneavtalen? Regeringen instämmer i iakttagelser av hur statens insyn och inflytande har reglerats i avtalen om . Regeringen instämmer i att avtalen om i huvudsak har fungerat väl, att projektavtalet ger staten goda möjligheter att få ekonomisk insyn hos A-Train, att avtalen ger staten begränsat inflytande över trafikeringsrätten på samt att staten har begränsade möjligheter att kräva att A-Train gör det möjligt att öka resandet på , om det inte är lönsamt för bolaget. Genomförandet av EU:s järnvägspaket har gjort att A-Trains roll som infrastrukturförvaltare kommit att regleras i svensk lag och därigenom kan rättvisa och icke-diskriminerande villkor garanteras tredje part, dvs. andra tågföretag som kör på . Regeringen instämmer också i iakttagelser att AIAB inte får stödja eller driva konkurrerande tågtrafik på samt att AIAB:s möjligheter att omförhandla avtalen är begränsade. Staten kan inte ensidigt ändra i avtalen, detta bl.a. som en följd av A-Trains höga risktagande och bolagets behov av att skydda sina långivare. Det är endast A-Train som kan initiera förhandlingar om att förlänga avtalet. Regeringen instämmer delvis i iakttagelser när det gäller den s.k. optionen. Staten har, under vissa omständigheter och mot ekonomisk ersättning, möjlighet att lösa ut A-Train, vilket kan vara förenat med höga kostnader. Det har däremot inte funnits någon grund för staten att lösa ut A-Train ur avtalet, bl.a. för att inga brister av integreringen av trafiken har konstaterats. AIAB har gjort bedömningen att det saknas grund för att utnyttja optionen. Regeringen har inte haft anledning att göra någon annan bedömning. Regeringen delar iakttagelserna om att avtalen inte innehåller krav Skr. 2016/17:20 på plattformarnas utformning. Regeringen konstaterar att den valda plattformshöjden har varit till stor fördel för resenärerna ur tillgäng- lighets- och komfortsynpunkt. Avtalen specificerar att A-Train ska underhålla banan och att bolaget vid avtalets utgång ska överlämna till AIAB i ett säkert, driftsmässigt och ordningsamt skick. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser i dessa avseenden. Vilka erfarenheter har OPS-lösningen för gett? har gått igenom hur erfarenheterna från OPS- lösningen för förhåller sig till ett antal gemensamma faktorer i form av fördelar och svårigheter, som framkommer i andra studier av OPS-lösningar. Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande och syftar främst till att identifiera ett antal faktorer som utmärker OPS. Dessa faktorer har varit utgångspunkter när undersökt erfarenheterna från OPS-lösningen för . öppnades med fem månaders försening jämfört med den ursprungliga planen. Det är rimligt att anta att OPS- lösningen, som bl.a. innebar att biljettintäkterna utgjorde A-Trains ersättning för bolagets investeringskostnader, gav bolaget incitament att öppna trafiken . Regeringen instämmer i iakttagelser i denna del. Regeringen har inte följt upp om finansieringsformen medfört lägre eller högre kostnader än om byggts med någon annan genomförande- och finansieringsform. Den främsta förklaringen till detta är att regeringen inte haft några uppgifter om de totala bygg- och driftkostnaderna eftersom det är A-Train som finansierat merparten av dessa kostnader. Regeringen delar iakttagelser att OPS-lösningen har gett A-Train incitament att hålla god kvalitet på anläggningen och på tågtrafiken för att trygga framtida biljettintäkter. Det är A- som bestämmer biljettpriserna på Express och har rätt till samtliga biljettintäkter. Bestämmelserna i avtalen om , som ger A-Train konkurrensskydd och rätt till ett visst antal tågrörelser, påverkar möjligheten att köra fler tåg. Regeringen konstaterar att det är i enlighet med avtalsupplägget och att biljettintäkter är A-Trains huvudsakliga intäktskälla. Regeringen delar även iakttagelser att den omständigheten att avtalen saknar bestämmelser om plattformarnas utformning kan få konsekvenser när staten tar över driften på vid avtalstidens slut. Den långa avtalstiden för Arlandabaneavtalen tillsammans med begränsade möjligheter för staten att omförhandla avtalet är en av förutsättningarna för att A- ska få ersättning för sina investeringar och riskerna förknippade med dessa. Regeringen instämmer vidare i iakttagelser att AIAB har utvecklat sin kompetens för att kunna matcha A-Train i 2016/17:20 förhandlingar samt att AIAB har tillvaratagit statens intressen i förhandlingar med A-Train och sett till att statens ställning inte har försämrats. AIAB är dock i stor utsträckning beroende av extern finansiell och juridisk kompetens. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser i dessa avseenden. Regeringen delar däremot inte iakttagelser att regeringen inte efterfrågat någon samlad analys av förändringar i A- Trains kapital- och ägarstruktur och hur dessa eventuellt har påverkat statens finansiella risktagande i projektet. Regeringen har bl.a. via AIAB och analyserat de kapitalförändringar och förändringar i A-Trains ägarstruktur som skett. har uppfyllt flera av intentioner har uppfyllt flera av intentioner, men för några av intentionerna är det oklart i hur stor utsträckning de uppfyllts. Regeringen instämmer delvis i iakttagelse att det inte gjordes någon samhällsekonomisk kalkyl för det projekt och den trafiklösning för som till slut kom att genomföras. Staten har inte heller gjort någon samhällsekonomisk kalkyl i efterhand. Det finns således inte något underlag för att bedöma i hur hög grad som intention om samhällsekonomisk nytta har uppfyllts. Varken syftet med , eller prissättningen av det, har grundats på samhällsekonomiska bedömningar eller samhällsekonomisk effektivitet. Prissättningen sker på företagsekonomiska grunder och följer svensk järnvägspolitik. Den s.k. Norra böjen kom till på samhällsekonomiska grunder, i övrigt bygger på företagsekonomiska analyser. drar även slutsatser gällande antalet resenärer och förutspådda samhällsvinster, samt att ett lägre resande än förväntat får konsekvenser i termer av uteblivna miljö- och tidsvinster. konstaterar vidare att har inneburit miljövinster under driftsfasen, men att själva byggandet av ledde till miljökostnader. Storleken på miljövinster är därmed enligt osäkra. Tågets ursprungligen prognostiserade marknadsandel har som ser det inte uppnåtts. Regeringen har inget att tillägga avseende dessa slutsatser och avser inte att vidta några åtgärder med anledning av dem. Regeringen konstaterar dock att inte heller har utvecklats resandemässigt i den takt som antogs när ansökan om att få bygga den tredje landningsbanan lämnades in. En viktig förutsättning för resandeutvecklingen på har därmed inte infriats. Regeringen instämmer i slutsats om att till stor del är integrerad med det övriga järnvägssystemet. AIAB gör en utvärdering av bl.a. integreringen i sin håll- Regeringen instämmer vidare i iakttagelser om Skr. 2016/17:20 att staten genom fått möjlighet att prova en ny/annan finansieringsform. Eftersom byggnationen av genomfördes av ett privat konsortium är de totala byggkostnaderna inte kända för regeringen. Detta gör det svårt att dra slutsatser om statens andel av de totala byggkostnaderna. Regeringen instämmer vidare i att statsbudgeten, för beslutet, och med de bokföringsprinciper som då tillämpades avseende det finansiella sparandets redovisning i nationalräkenskaperna, avlastades en betydande del av byggkostnaderna. har räntekostnaderna för villkorslånet till A-Train 1994–2015 uppgått till sammanlagt . Vidare finns en statlig kapitaltäckningsgaranti till AIAB. Slutligen delar regeringen iakttagelser att OPS-lösningen för har inneburit att nya aktörer och ny teknik har introducerats på den svenska järnvägsmarknaden. Regeringen avser inte att vidta några åtgärder med anledning av iakttagelser i dessa avseenden. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Så som redovisas i avsnitt 3 avser inte regeringen att vidta några särskilda åtgärder med anledning av iakttagelser. Regeringen anser däremot att granskning är värdefull och kan komma att fungera som underlag inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Regeringen har tillsatt en kommitté med uppdrag att utreda om större offentliga infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift (dir. 2016:59). I kommitténs uppdrag ingår att utreda förutsättningarna för att involvera privat kapital i finansieringen av statlig transportinfrastruktur. Kommittén ska bl.a. analysera vilka alternativ eller modeller som finns för sådan finansiering. Kommittén ska vidare redogöra för för- och nackdelar på kort och på lång sikt för staten och potentiella finansiärer med de olika alternativen. Alternativen ska även jämföras med upplåning i och användning av olika upphandlingsformer. Kommittén ska dessutom undersöka de olika alternativens kort- och långsiktiga effekt på offentliga finanser. Ett delbetänkande kring delarna om privat kapital ska lämnas . Kommittén ska redovisa det slutliga uppdraget om större infrastrukturinvesteringar kan finansieras genom uttag av en särskild skatt eller avgift . är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-395-0 rir 2016:3 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Erfarenheter av OPS-lösningen för E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 4 - 1 1 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 5 0 0 R I R 2 0 1 6 : 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Erfarenheter av OPS-lösningen för har granskat erfarenheterna av OPS-lösningen för . Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser som avser och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. har varit föredragande. Weinholt och enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N Y B R O G A T A N 5 5 1 1 4 9 0 S T O C K H O L M 0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Syfte, frågeställningar och avgränsningar Offentlig-privat samverkan för att leverera offentliga tjänster Finansiering och riskfördelning i OPS-lösningen för Hur har statens insyn och inflytande reglerats i Arlandabaneavtalen? ger staten goda möjligheter till ekonomisk insyn Avtalet begränsar statens inflytande över trafikeringsrätten på Staten har begränsade möjligheter att förhandla om ändringar i avtalen Inga krav på anläggningens utformning men vissa krav på underhåll och skick Vilka erfarenheter finns från OPS-lösningen för ? Fördelar med OPS-lösningen för Svårigheter med OPS-lösningen för Har statens intentioner med uppfyllts? Osäkert om intentionen om samhällsekonomisk nytta uppfylls har i stor utsträckning integrerats i järnvägssystemet Statsbudgeten avlastades betydande del av investeringskostnaderna OPS-lösningen bidrog till att nya aktörer och ny teknik introducerades – riksdagsbeslut och villkor i Arlandabaneavtalen Samhällsnytta realiseras med andra prisnivåer E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat vilka erfarenheter som finns av hur OPS-lösningen för fungerat som gått sedan Arlandabaneavtalen slöts. , som togs i drift 1999, är det första och hittills enda större nationella infrastrukturprojekt som genomförts i offentlig-privat samverkan (OPS). byggdes av det privata företaget som också finansierade stora delar av investeringen. ägs av det statliga bolaget (), medan A-Train har nyttjanderätten till spår och stationer och driver flygpendeln . De så kallade Arlandabaneavtalen reglerar rättigheter och skyldigheter för AIAB och A-Train. Avtalen gäller under (1995–2040) med möjlighet till förlängning . Granskningens motiv, syfte och avgränsningar Det finns begränsad erfarenhet av hur OPS-lösningar påverkar statens möjligheter till insyn och inflytande över de tjänster som produceras. Hur villkor i formuleras kan ha betydelse för statens inflytande, till exempel vad gäller utformningen av tjänsterna, parternas rättigheter och skyldigheter samt möjligheter till omförhandlingar. Det kan även ha betydelse för statens möjligheter att nå politiska mål. Flera större infrastrukturprojekt är under utredning och alternativa finansieringsformer, inklusive OPS, diskuteras för dessa. Syftet med granskningen är att lyfta fram erfarenheter av OPS-lösningen för , inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Granskningen har inte omfattat jämförelser mellan OPS-lösningen för och andra OPS-projekt i eller med andra genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Granskningen visar att OPS-lösningen för i huvudsak har fungerat väl men att det finns både för- och nackdelar och att detta är erfarenheter som bör beaktas om OPS ska användas i framtida infrastrukturprojekt. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N Samhällsekonomiska kalkyler behövs för att kunna följa upp nyttan även vid OPS Genom att i förväg, det vill säga innan infrastrukturprojekt upphandlas, göra samhällsekonomiska kalkyler kan man i efterhand utvärdera om projekteten bidragit till tänkt samhällsnytta. Detta gäller även när OPS väljs som genomförandeform. I fall gjordes aldrig någon samhällsekonomisk kalkyl för det projekt och den trafiklösning som till slut kom att genomföras. Den kalkyl som användes som beslutsunderlag vilade på en annan trafiklösning än den som blev av. Det finns således inte något underlag som kvantifierar vilken samhällsnytta skulle bidra med. De kvantitativa uppgifter som fanns inför beslutet att bygga var prognoser om antal resenärer. Dessa prognoser har visat sig vara överskattade, vilket till viss del förklaras av färre flygresenärer än beräknat. De ursprungliga prognoserna räknade med mellan 5 och 10 miljoner tågresenärer , medan det faktiska antalet uppgick till 3,4 miljoner. Att färre har rest med tåg till än man räknade med i prognoserna tyder på att samhällsnytta inte uppnåtts i den utsträckning som förväntades. En målsättning med var att den skulle leda till samhällsekonomisk nytta i form av bättre miljö. Fler än 60 miljoner resenärer har, sedan trafikstarten, åkt tåg till . Om dessa resenärer hade tagit bil eller buss istället för tåg skulle det ha medfört samhällsekonomiska kostnader för koldioxidutsläpp och trängsel. Därmed har inneburit miljövinster under driftsfasen. Hur stora sammanlagda miljökostnader själva byggandet av innebar är dock oklart. Därmed är det osäkert hur stora miljövinsterna med är. Riskfördelning och finansieringslösning avgör hur villkoren i utformas Hur riskerna fördelas i OPS-projekt och hur stor del av finansieringen som staten står för har betydelse för hur villkoren för samverkan utformas.