prop · H303135 · 2016-03-21 00:00:00 — en utredning enligt lagen, eller avvisat eller fogat sig i trakasserier eller sexuella trakasserier från arbetsgivaren respektive den som påstås ha Förbudet är, liksom diskrimineringsförbuden i sig, ett sätt att främja lika rättigheter och möjligheter. Ett arbete med aktiva åtgärder bör därför också innefatta ett arbete för att motverka repressalier. Genom att det i bestämmelsen om uttryckets innebörd anges att arbetet med aktiva åtgärder ska vara förebyggande tydliggörs enligt regeringens uppfattning att arbetet inte handlar om att vidta åtgärder avseende redan uppkomna problem i enskilda fall. omfattas av diskrimineringsförbuden. Ett främjande arbete för lika rättigheter och möjligheter syftar på ett arbete för att utjämna skillnader i förutsättningar mellan olika grupper. Det handlar t.ex. om att verka för att kvinnor söker sig till mansdominerade arbetsplatser och utbildningar, och att skapa förutsättningar för människor med olika religioner och olika etnisk tillhörighet att arbeta eller utbilda sig i olika verksamheter. Det bör också framgå av lagtexten att arbetet med aktiva åtgärder ska avse situationen och behovet i den egna verksamheten, för att skilja detta arbete från annan utåtriktad verksamhet som en arbetsgivare eller utbildningsanordnare kan ägna sig åt. Sammanfattningsvis anser regeringen att det finns ett behov av en bestämmelse om innebörden av uttrycket aktiva åtgärder i diskriminer- I bestämmelsen bör det därför anges att aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter Prop. 2015/16:135 oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Bestämmelsen har utformats i enlighet med 6.2Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas Regeringens förslag: Skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen, dvs. kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning och ålder. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt, ställt sig positiva till eller inte haft några invändningar mot förslaget, däribland , , Myndigheten Hovrätten för har förordat att de nya reglerna om aktiva åtgärder till en början endast omfattar någon eller några ytterligare diskrimineringsgrunder för att säkerställa att de nya reglerna – som ställer stora krav på företag och myndigheter – ger avsedd effekt innan de ges en mer generell tillämpning. utredarens antagande utgör en alltför svag grund för att utvidga reglerna om aktiva åtgärder eftersom diskrimineringsgrunderna har olika Förslaget ställer vidare stora krav på kunskaper om respektive grunds särskilda förutsättningar och att arbetsgivaren har förmåga att hantera dessa frågor utan att kränka enskilda individers har avstyrkt förslaget med hänvisning till att utredningen inte har kunnat visa vari behovet består när det gäller de Skälen för regeringens förslag: Skydd mot diskriminering är som angetts i avsnitt 5 en viktig grundbult i ett demokratiskt samhälle. detta omfattas endast en del av diskrimineringsgrunderna av arbetet med På arbetslivsområdet handlar det om kön, etnisk utbildningsområdet rör det sig om kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning och sexuell läggning. Diskrimineringsgrunderna könsöverskridande identitet eller uttryck och ålder omfattas varken på arbetslivs- eller utbildningsområdet av arbetet med aktiva åtgärder. Som anförts i avsnitt 5 finns det ett värde i att lagstiftningen ställer enhetliga och överblickbara krav på arbetsgivaren respektive utbildnings- Utredningen har konstaterat att det finns historiska förklaringar till att nuvarande reglering ser ut som den gör. bedömningen att en skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder 2015/16:135 bör omfatta samtliga de diskrimineringsgrunder som omfattas av diskrimineringsförbuden i 2 kap. diskrimineringslagen. har anfört att utredningen inte har kunnat visa vari behovet består när det gäller de övriga diskrimineringsgrunderna. Att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder beträffande enbart några av lagens diskrimineringsgrunder framstår dock enligt regeringens uppfattning som ologiskt och inkonsekvent. Ett förebyggande och främjande arbete på arbetslivsområdet bör inte anses viktigare i fråga om grunderna kön, etnisk tillhörighet och religion eller annan trosuppfattning än för övriga diskrimineringsgrunder, utan det finns ett behov av ett arbete med aktiva åtgärder mot diskriminering som främjar lika rättigheter och möjligheter utifrån samtliga diskrimineringsgrunder. Enhetliga regler skapar tydlighet. Enligt regeringens mening saknas det bärande argument för att diskriminering som har samband med funktionsnedsättning eller sexuell läggning ska motverkas i utbildningsverksamhet men inte i arbetslivet. De nuvarande reglerna är helt enkelt inte konsekventa. Frågan om att arbeta med aktiva åtgärder i förhållande till samtliga diskrimineringsgrunder har diskuterats i samband med tidigare lagstiftningsärenden. Ett av skälen till att reglerna om aktiva åtgärder inte utökades till fler diskrimineringsgrunder i samband med att diskrimineringslagen trädde i kraft var att reglerna ansågs som så otydliga och av så skiftande karaktär att regelverket skulle bli ännu mer otydligt om fler diskrimineringsgrunder skulle omfattas. Hovrätten för och har i sina remissvar pekat på att en utökning ställer stora krav på arbetsgivare eftersom diskrimineringsgrunderna har så olika utgångspunkter. Vid bedömningen måste det dock också beaktas att det, till skillnad från dagens reglering som endast anger att åtgärder ska vidtas för att uppnå vissa mål, i avsnitt 6.3 föreslås att främjandearbetet bör genomföras i verksamheten enligt ett övergripande ramverk. På så sätt förenklas och förtydligas arbetet med aktiva åtgärder. Arbetsgivare och utbildningsanordnare beräknas alltså kunna använda för ändamålet avsedda resurser mer effektivt än . Med en sådan reglering anser regeringen att det inte bör finnas några hinder mot att låta arbetet med aktiva åtgärder omfatta lagens samtliga diskrimineringsgrunder. När det gäller diskrimineringsgrunden könsöverskridande identitet eller uttryck kan det noteras att Utredningen om transpersoners straffrättsliga skydd m.m. (dir. 2014:115) överlämnade betänkandet Ett utvidgat straffrättsligt skydd för transpersoner m.m. (SOU 2015:103) till regeringen . Utredningen har föreslagit att denna grund i diskrimineringslagen med flera lagar ersätts med ”könsidentitet eller könsuttryck”. Utredningen har dessutom föreslagit att grunden könsidentitet eller könsuttryck i diskrimineringslagen definieras som en persons identitet eller uttryck i form av kläder, kroppsspråk, beteende eller annat liknande förhållande med avseende på kön. Utredningen har skickats ut på remiss till och kommer därefter beredas inom . 6.3Ett övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder Regeringens förslag: Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska inom ramen för sin verksamhet bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Det innebär ett förebyggande och främjande arbete genom att 1.undersöka om det finns risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten, 2.analysera orsaker till upptäckta risker och hinder, 3.vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och 4.följa upp och utvärdera arbetet enligt 1–3. Arbetet ska genomföras fortlöpande. Åtgärder ska tidsplaneras och genomföras . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har till skillnad från regeringens förslag benämnt arbetet med aktiva åtgärder som systematiskt. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt, ställt sig positiva till eller inte haft några invändningar mot förslaget. har ansett att utredningens beskrivning av vad som avses med undersökning och analys bör förtydligas. Arbetsgivaralliansen, och har ansett att det kan uppstå svårigheter för den enskilde arbetsgivaren att tillämpa den föreslagna arbetsmetoden. har anfört att det är möjligt att ett system med fokus på arbetsmetoden kan komma att underlätta tillämpningen av regler om aktiva åtgärder, men det förutsätter dock att stor hänsyn tas till att det i olika verksamheter finns mycket olika förutsättningar att arbeta med denna typ av frågor och det därför måste finnas flexibilitet såväl i tillämpningen som i tillsynen. antidiskrimineringsbyråer har ansett att kravet på undersökning av risken för diskriminering bör förtydligas så att det framgår att undersökningens fokus inte ska vara på de individer som arbetsgivare uppfattar tillhör en minoritetsgrupp utan på kvalitativa sakförhållanden på arbetsplatsen. Skälen för regeringens förslag Lagstiftningen ska utformas som ett övergripande ramverk Arbetet med aktiva åtgärder ska enligt 3 kap. diskrimineringslagen vara målinriktat. Arbetsgivare och utbildningsanordnare ska enligt gällande rätt vidta åtgärder i syfte att nå vissa mål. De flesta bestämmelserna saknar dock tydliga anvisningar om vilka åtgärder som ska vidtas för att nå målen. I praktiken har det också visat sig vara svårt för arbetsgivare och utbildningsanordnare att förstå vilka åtgärder de är skyldiga att vidta för att nå målen. Reglerna har vidare visat sig vara svåra att utöva tillsyn över då det inte anges vilka åtgärder som ska vidtas eller hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas. Regeringen anser därför att det finns behov 2015/16:135 av att göra reglerna tydligare och enklare att tillämpa och utöva tillsyn över. Regeringen delar utredningens uppfattning att den största vinsten med ett förebyggande och främjande arbete ligger i själva arbetsprocessen. På så sätt skapas en medvetenhet kring diskrimineringsfrågorna. Detta är en uppfattning som vinner stöd i de olika effektundersökningar som gjorts i samband med tidigare utredningar om aktiva åtgärder, där den främsta effekten av arbetet anses vara att arbetet med frågorna uppmärksammas. För att fokus läggs på själva arbetsprocessen talar även det faktum att bestämmelsen om lönekartläggning anses vara den mest lättillämpade av dagens bestämmelser. Utmärkande för bestämmelsen om lönekartläggning är att den beskriver hur arbetet ska bedrivas och inte en konkret åtgärd. Där anges att det ska genomföras en kartläggning, analys och bedömning. Vilka konkreta åtgärder som utifrån analysen ska vidtas lämnas till varje enskild arbetsgivare att bestämma i samverkan med arbetstagarna och deras organisationer. Utredningen har valt att beskriva den föreslagna bestämmelsens anvisningar för hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas som en arbetsmetod. Regeringen anser att det är mer lämpligt att beskriva det som ett övergripande ramverk, eftersom begreppet arbetsmetod kan förstås som mer styrande när det gäller vilka faktiska åtgärder som ska vidtas än vad som är avsikten. Vidare har utredningen föreslagit att kravet på aktiva åtgärder i lagtexten ska anges som ett ”systematiskt” arbete. Begreppet systematiskt riskerar att framställa kravet som mer tekniskt och komplicerat än vad som är avsett. Begreppet tillför inte heller något väsentligt till lagtexten och bör därför inte användas. Det är tillräckligt att det anges att arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras fortlöpande. Regeringen anser att utredningen har rätt i att en reglering som lägger tyngdpunkten på arbetsprocessen, och inte på att specifika åtgärder ska vidtas, har bättre förutsättningar att uppnå syftet med regleringen. Regeringen föreslår därför att arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras enligt ett övergripande ramverk som förmår verksamhetsansvariga att ägna sig åt frågorna, sätta sina egna mål och finna rätt åtgärder för att nå dessa. När det gäller synpunkterna från Arbetsgivaralliansen, och om att det kan uppstå svårigheter för den enskilde arbetsgivaren att tillämpa den föreslagna arbetsmetoden bör framhållas att metoden måste tillämpas på ett sätt som är anpassat till den enskilda verksamheten. Regeringen anser att en stor fördel med att koncentrera regleringen till krav på att arbetet ska utföras i vissa steg också är att mål och åtgärder kan anpassas till den egna verksamheten. Det bör då bli möjligt att kunna integrera arbetet med aktiva åtgärder såväl i det löpande arbetsmiljöarbetet som det arbetsplatsövergripande utvecklingsarbetet, exempelvis i verksamhetsplaneringen. Arbetsgivare och utbildningsanordnare kan komma att behöva information för att förstå hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas i praktiken. En sådan insats faller inom ansvar som expert- och tillsynsmyndighet att tillhandahålla. Om informationen berör systematiskt arbetsmiljöarbete kan behöva ha kontakter med för att konkretisera hur arbetet med Prop. 2015/16:135 aktiva åtgärder kan integreras i det systematiska arbetsmiljöarbetet. har anfört att stor hänsyn bör tas till att det i olika verksamheter finns mycket olika förutsättningar att arbeta med denna typ av frågor och det därför måste finnas flexibilitet såväl i tillämpningen som i tillsynen. Regeringen vill här peka på att en arbetsgivare enligt punkt 3 i den föreslagna bestämmelsen ska vidta de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas, och att skälighetsrekvisitet, enligt vad som utvecklas nedan, medger en viss flexibilitet i tillämpningen av bestämmelsen. har ansett att utredningens beskrivning av vad som avses med undersökning och analys bör förtydligas. Regeringen utvecklar nedan vad som avses med dessa begrepp. Undersöka riskerna för diskriminering Ett arbete med aktiva åtgärder bör enligt regeringens uppfattning utgå från en undersökning av den egna verksamheten. Arbetsgivare är skyldiga att bedriva ett systematiskt arbetsmiljöarbete. Av arbetsmiljölagen (1977:1160) framgår att arbetsgivare t.ex. har ett ansvar för att systematisk leda verksamheten på ett sådant sätt att den uppfyller kraven på en god arbetsmiljö. I ett sådant arbete kan med fördel en undersökning av riskerna för diskriminering integreras. Undersökningen bör ta sikte på att identifiera risker för diskriminering eller repressalier eller om det finns andra hinder för enskildas lika rättigheter och möjligheter i verksamheten. På detta sätt säkerställs att de åtgärder som vidtas motsvarar ett faktiskt behov, dvs. att de åtgärder som vidtas är relevanta i verksamheten. antidiskrimineringsbyråer har anfört att utan riktlinjer för hur undersökningen av risken för diskriminering ska genomföras finns en risk att fokus kommer att hamna på de individer som arbetsgivare uppfattar tillhör en minoritetsgrupp i stället för att fokus hamnar på de strukturer som kan finnas på arbetsplatsen. Regeringen vill i sammanhanget betona att arbetet ska genomföras på ett generellt plan genom t.ex. översyn av riktlinjer och rutiner med respekt för de anställdas, studenternas, elevernas eller barnens integritet. Avsikten med undersökningen är inte att den ska innefatta en kartläggning på individnivå av etnicitet, religion, sexuell läggning eller andra personliga förhållanden. Undersökningen bör därför inte innebära någon utökad registrering av personuppgifter. Begreppet hinder bör enligt regeringen avse såväl reella hinder som hinder i form av attityder och strukturer. Det ska betonas att det inte handlar om att undersöka vilka behov enskilda arbetstagare, studenter, elever eller barn har utan om en generell översyn av riktlinjer och rutiner samt attityder och normer i den egna verksamheten. Undersökningen av verksamheten ska ske utifrån samtliga diskrimineringsgrunder. Det kan finnas strukturella risker för diskriminering eller andra hinder mot lika rättigheter och möjligheter i verksamheten avseende samtliga diskrimineringsgrunder, även om det inte finns någon i verksamheten som är direkt berörd. 2015/16:135 Analys Efter undersökningen bör resultatet analyseras. Arbetet med aktiva åtgärder bör därför omfatta en analys av orsaker till upptäckta hinder och risker. Denna analys bör kunna genomföras inom ramen för en löpande verksamhetsplanering. Analysarbetet innebär reflekterande över varför det ser ut som det gör. Hur omfattande analysen behöver vara beror i stor utsträckning på vilken typ och storlek den aktuella verksamheten har. För att svara upp mot lagens krav bör i de flesta fall en genomgång och övervägande av resultaten på ledningsnivå vara tillfyllest. Planera och genomföra åtgärder Nästa steg i arbetet bör enligt regeringen vara att genomföra de förebyggande och främjande åtgärder som skäligen kan krävas. De åtgärder som arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren ska genomföra bör tidsplaneras och genomföras . Vad detta innebär är naturligtvis beroende av vilka åtgärder som är aktuella. Det går enligt regeringens uppfattning inte att generellt ange vilka åtgärder en arbetsgivare eller utbildningsanordnare bör genomföra, utan detta får bedömas utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I förslaget framgår detta genom att det anges att de åtgärder ska vidtas som skäligen kan krävas. Vad som bör anses skäligt kan vara olika från fall till fall. Klart är att det inte kan anses förenligt med lagstiftningen att konstaterade problem lämnas helt utan åtgärd, eller att de åtgärder som vidtas är betydelselösa. Skälighetsbedömningen bör enligt regeringen göras med hänsyn till resurser, behov och andra omständigheter i det enskilda fallet. Arbetet med aktiva åtgärder bör enligt regeringen slutligen bestå i en uppföljning och utvärdering av arbetet med undersökning, analys och genomförande av åtgärder. Arbetsgivare och utbildningsanordnare bör utvärdera resultatet av arbetet för att kunna ta ställning till hur arbetet och de planerade åtgärderna har fungerat och om de kort- och långsiktiga mål som satts upp har uppfyllts. Erfarenheterna bör utgöra en del av underlaget vid nästa undersökning av verksamheten. Arbetet med aktiva åtgärder inom Omfattningen av arbetsgivarens arbete med Regeringens förslag: En arbetsgivares arbete med aktiva åtgärder ska 1. arbetsförhållanden, 2. bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor, 3.rekrytering och befordran, 4.utbildning och övrig kompetensutveckling, och 5.möjligheter att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens i sak. I utredningens förslag har det i lagtexten förklarats vad som menas med arbetsförhållanden. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt, ställt sig positiva till eller inte haft några invändningar mot förslaget. akademikers centralorganisation () och har ansett att den av utredningen föreslagna systematiska arbetsmetoden bör förenas med specifika mål för vart och ett av de områden som metoden föreslås tillämpas inom och att ett åtgärdskrav bör finnas för särskilt rekrytering genom att rutiner och riktlinjer ska upprättas. har sett det som problematiskt att arbetsförhållanden, så som den fysiska och psykosociala arbetsmiljön, ska vara föremål för systematiskt arbete och anser att befordran inte lämpar sig för aktiva åtgärder. Kommuner och Landsting (SKL) och () har ansett att förslaget i punkten 5 innebär en försvagning jämfört med nuvarande bestämmelse att arbetsgivaren ska underlätta för både kvinnliga och manliga arbetstagare att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Skälen för regeringens förslag Enligt gällande rätt ska arbetsgivare vidta aktiva åtgärder inom olika delar av sin verksamhet på sätt som framgår av 3 kap. 3–13 §§ diskrimineringslagen. De närmare bestämmelserna finns under rubrikerna arbetsförhållanden, rekrytering och lönefrågor. Regeringen anser i likhet med utredningen att arbetsgivare även i fortsättningen ska arbeta med aktiva åtgärder inom dessa delar av sin verksamhet i enlighet med vad som framgår närmare nedan. Ett arbete med främjandeåtgärder inom dessa områden kommer att gynna den persongrupp som omfattas av diskrimineringsförbudet i 2 kap. 1 § diskrimineringslagen och repressalieförbudet i 2 kap. 18 § diskrimineringslagen, dvs. de som hos arbetsgivaren är arbetstagare, gör en förfrågan om eller söker arbete, söker eller fullgör praktik, eller står till förfogande för att utföra eller utför arbete som inhyrd eller inlånad arbetskraft. En majoritet av de remissinstanser som yttrat sig över utredningens förslag om vilka verksamhetsområden som ska omfattas av arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder är positiva till det. har emellertid invänt att den fysiska och psykosociala arbetsmiljön och befordran inte lämpar sig för arbete med aktiva åtgärder. I betänkandet anges att de områden som förslaget omfattar är sådana där det erfarenhetsmässigt ofta uppstår situationer där det finns risk för diskriminering eller hinder för lika rättigheter och möjligheter och där det, oavsett risker och konkreta hinder, kan behövas främjandearbete. Regeringen instämmer i denna bedömning och anser att det finns ett betydande behov av främjandearbete även med avseende på 2015/16:135 arbetsmiljö och befordran. Rekrytering är ett område där det lätt kan uppstå diskriminerande situationer, t.ex. att sökande med icke svenska namn sorteras bort under anställningsprocessen. Det är därför viktigt att särskilt uppmärksamma arbetsgivare på rekryteringssituationen. Befordran, som kan betraktas som en form av intern rekrytering, är ett motsvarande utsatt område. Som regeringen anförde i förarbetena till diskrimineringslagen (prop. 2007/08:95 s. 334) är en första förutsättning för att någon ska kunna söka ett arbete att personen känner till att det är Informella kanaler kan medföra att möjligheterna för vissa En arbetsgivare bör liksom tidigare sträva efter att använda formella kanaler genom att t.ex. annonsera lediga arbeten eller på annat sätt försöka bredda underlaget vid rekrytering för att se till att få kvalificerade sökande oavsett diskrimineringsgrund. möjliggöra befordran kan det handla om att vidta olika främjande åtgärder, t.ex. utbildning eller annan kompetensutveckling. och har ansett att den av utredningen föreslagna systematiska arbetsmetoden bör förenas med specifika mål för vart och ett av de områden som metoden föreslås tillämpas inom och att åtgärdskrav bör finnas i den mån det är möjligt, särskilt för rekrytering, genom att rutiner och riktlinjer ska upprättas. genom arbetet med aktiva åtgärder ska arbetsgivarna undersöka sin verksamhet på de utpekade områdena och undersökningen bör alltid omfatta att gå igenom de rutiner och bestämmelser som finns i Det behöver enligt regeringens mening därutöver inte finnas ett specifikt krav på upprättande av riktlinjer och rutiner för Beträffande möjligheten att ange specifika mål för de olika områden som arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta delar regeringen bedömningen i betänkandet att den största vinsten med ett förebyggande och främjande arbete ligger i själva arbetsprocessen och att regleringen om aktiva åtgärder därför ska anvisa ett övergripande ramverk som förmår verksamhetsansvariga att ägna sig åt frågorna, sätta sina egna mål och finna rätt åtgärder för att nå dessa. SKL och TCO har anfört att förslaget i punkten 5 innebär en försvagning jämfört med nuvarande bestämmelse att arbetsgivaren ska underlätta för både kvinnliga och manliga arbetstagare att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Regeringen vill därför framhålla att avsikten med uttrycket ”möjligheter att förena förvärvsarbete med föräldraskap” inte är att försvaga föräldrars rättigheter i arbetslivet, utan att det valda uttrycket handlar om en språklig anpassning till den aktuella Denna bestämmelse anger att arbetsgivarens arbete med aktiva åtgärder ska omfatta möjligheterna att förena förvärvsarbete med föräldraskap.