prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Genomförandet i svensk rätt av mark- nadsmissbruksdirektivet innebär stora ändringar av den nuvarande straff- rättsliga regleringen. Förslaget att åklagare ska ha möjlighet att fram- ställa alternativt yrkande om administrativa sanktioner (se avsnitt 8.6) innebär också att regleringen blir mer omfattande än den nuvarande i marknadsmissbrukslagen. För att regelverket ska bli överskådligt är det lämpligt att bestämmelserna anges i olika kapitel i lag. Om sådana ändringar skulle göras i marknadsmissbrukslagen skulle det även inne- bära att samtliga paragrafer i lagen skulle få ny beteckning. Av praktiska skäl bör därför en helt ny lag införas och marknadsmissbrukslagen upphävas. vid för- ordar att de bestämmelser som rör marknadsmissbruksförordningen och de som genomför marknadsmissbruksdirektivet bör samlas i en lag. Regeringen anser dock att en tydlig åtskillnad bör göras mellan den reg- lering som kompletterar marknadsmissbruksförordningen – som är mer omfattande än den straffrättsliga regleringen – och den straffrättsliga Prop. 2016/17:22 regleringen. De straffrättsliga reglerna bör därför samlas i en egen lag. För att skilja den nya lagen från andra regleringar som rör marknads- missbruk – främst lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter – bör lagens rubrik anknyta till värdepappersmarknadsområdet. En lämplig rubrik är lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, nedan förkortad lagen om straff för marknadsmissbruk. Förhållandet till tryck- och yttrandefriheten Regeringens bedömning: Bestämmelserna i kompletteringslagen, den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och marknadsmiss- bruksförordningen ska inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Några bestämmelser i lag om detta, utöver de som finns i de nämnda grundlagarna, är inte Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser till skillnad från utredningen inte att de grundlagsskyddade rättigheterna i tryckfrihets- förordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) på ett tillfreds- ställande sätt säkerställs genom marknadsmissbruksförordningen. Artikel 21 i marknadsmissbruksförordningen gäller endast i förhållande till artiklarna 10, 12.1 c och 20 och kan enligt därför inte anses garantera att TF och YGL har företräde framför förordningen. Exempelvis skulle befogenhet enligt artikel 23.2 att ålägga den som har spritt felaktig information att korrigera den, kunna komma i konflikt med reglerna om att inget får införas i en skrift eller en framställning mot den ansvarige utgivarens vilja (5 kap. 3 § andra stycket TF och 4 kap. 3 § YGL). Förbundet föreslår därför att det införs en bestämmelse i kompletteringslagen där det anges att TF och YGL har företräde framför såväl marknadsmissbruksförordningen som bestämmel- serna i lagen. Tidningsutgivarna framför liknande synpunkter och anser att en särskild bestämmelse i kompletteringslagen, i likhet med den som finns i 14 § andra stycket marknadsmissbrukslagen, bör övervägas. Promemorian behandlar inte frågan. Remissinstanserna: Justitiekanslern anser att det bör övervägas om det bör införas en särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om att tryck- och yttrandefriheten i vissa fall inskränker det straffbara området. Skälen för regeringens bedömning: I tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL) läggs ett detaljerat skyddssystem för tryck- och yttrandefriheten fast. Systemet vilar på ett antal grund- principer som syftar till att ge ett särskilt starkt skydd för tryckta skrifter och vissa andra medieformer. Det brukar framhållas att TF och YGL vilar på vissa grundprinciper. Dessa kan benämnas och presenteras på lite Ett vanligt framställningssätt är att tala om att systemet bygger på principerna om 5.särskild brottskatalog, och Vissa av förbuden och påbuden i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet kan strida mot några av dessa grund- principer. Förbuden i förordningen mot spridning av information i bes- tämmelserna om obehörigt röjande av insiderinformation och marknads- manipulation (artiklarna 14 c och 15) kan strida mot meddelarfriheten, dvs. envars rätt att straffritt lämna upplysningar för publicering till grundlagsskyddade medier. Reglerna i förordningen om hur investe- ringsrekommendationer ska vara utformade är till sitt innehåll sådana att de kommer i konflikt med grundläggande tryck- och yttrandefrihets- rättsliga principer. Bestämmelser om att vissa uppgifter ska publiceras i anslutning till en rekommendation och att informationen ska vara saklig inkräktar på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla. Allt som publiceras i de medier som TF och YGL omfattar faller inom grundlagarnas formella tillämpningsområde. För att TF och YGL ska vara tillämpliga krävs dock också att publiceringen faller inom TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde. Detta bestäms efter innebörden av och syftet med tryck- och yttrandefriheten enligt 1 kap. 1 § första och andra styckena TF respektive YGL. Där anges att grundlagarna tillför- säkrar medborgarna rätt att i de skyddade medierna offentligen uttrycka tankar, åsikter och känslor och i övrigt lämna uppgifter i vilket ämne som helst till säkrande av ett fritt meningsutbyte, en fri och allsidig upplys- ning och – enligt YGL – ett fritt konstnärligt skapande. Formuleringen av tryck- och yttrandefrihetens innebörd och syfte inne- bär alltså att all användning av de grundlagsskyddade medierna inte om- fattas av TF och YGL. Däremot saknar det betydelse för tillämpningen om det är en journalist eller någon annan som yttrar sig i mediet, efter- som TF:s och YGL:s skydd inte bara gäller för journalister utan för var och en som yttrar sig i de medier som anges i grundlagarna, under förut- sättning att yttrandet faller in under grundlagarnas materiella tillämp- ningsområde. Gränsen för det materiella tillämpningsområdet är inte helt klar och frågan har behandlats i flera sammanhang (se t.ex. SOU 2012:55 s. 172). Som exempel på brott med hjälp av tryckt skrift som kan bestraffas enligt vanlig lag, och som alltså inte faller under TF:s tillämpningsområde, kan nämnas bl.a. bedrägeri, oredligt förfarande, svindleri och andra liknande brott. Om det, som är fallet vid marknadsmanipulation, gäller spridning av vilseledande information i avsikt att vilseleda marknaden eller all- mänheten eller i syfte att tillskansa sig själv fördelar faller agerandet utanför grundlagarnas tillämpningsområde. Det kan då sägas att mediet används i ett annat syfte än det som TF och YGL skyddar. I dessa fall av marknadsmanipulation finns således inget problem med bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i förhållande till TF och YGL. När det gäller obehörigt röjande av insiderinformation enligt mark- nadsmissbrukslagen (och olagligt röjande av insiderinformation enligt marknadsmissbruksförordningen) förhåller det sig annorlunda. Om en person röjer information som är att betrakta som insiderinformation till t.ex. en journalist kan detta mycket väl ske inom TF:s och YGL:s mate- riella tillämpningsområde. Detsamma gäller om informationen publiceras i något av de medier som TF och YGL omfattar. I dessa fall skulle det alltså kunna strida mot TF eller YGL att straffa den som röjt informa- tionen. Eftersom grundlag har företräde framför vanlig lag, ska bestäm- melserna i marknadsmissbrukslagen inte tillämpas om det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet. I marknadsmiss- brukslagen finns även en upplysning om detta (14 § andra stycket, se prop. 2004/05:142 s. 73 f.). Enligt marknadsmissbruksdirektivet (artikel 4.5) och marknadsmiss- bruksförordningen (artikel 21) ska bestämmelserna om olagligt röjande av insiderinformation tillämpas i enlighet med bestämmelserna om press- och yttrandefriheten. I förordningen anges att med ”bestämmelserna om press- och yttrandefriheten” avses även nationella bestämmelser (skäl 77, se även skälen 27 och 28 till direktivet). Det är således förenligt med både förordningen och direktivet att låta de svenska grundlagarna ha företräde i dessa fall. Någon särskild bestämmelse i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk om att TF och YGL har företräde är därför inte nödvändig. Det faktum att bestämmelserna i marknadsmissbruks- förordningen inte ska tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL framgår dessutom även direkt av förordningen. I marknadsmissbruksförordningen finns också regler om hur investe- ringsrekommendationer ska vara utformade (artikel 20). Motsvarande regler finns även marknadsmissbruksdirektiv (artikel 6.5). Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet konstaterades att reglerna om att vissa uppgifter, bl.a. uppgifter om intressekonflikter, skulle publi- ceras i anslutning till publiceringen av en investeringsrekommendation inkräktade på en ansvarig utgivares befogenhet att själv avgöra vad en skrift eller en framställning ska innehålla (prop. 2004/05:142 s. 135). Detsamma gäller nu när bestämmelserna finns i marknadsmissbruks- förordningen. Enligt förordningen (artikel 21) ska dock bestämmelserna om investeringsrekommendationer tillämpas i enlighet med bestämmel- serna om press- och yttrandefriheten. Eftersom detta, som nämns ovan, syftar även på nationella bestämmelser, ska bestämmelserna om inves- teringsrekommendationer inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- och yttrandefrihet i TF och YGL (förutsatt att rekommendationerna i det enskilda fallet faller inom lagarnas formella och materiella tillämpningsområde). Detsamma gäller även för marknadsmanipulation (artikel 21 och hänvisningen till artikel 12.1 c) genom spridning av information. I sådana fall torde dock bestämmelserna i förordningen ha mindre betydelse, eftersom spridning av vilseledande information i många fall faller utanför TF:s och YGL:s materiella tillämpningsområde (se ovan). och Tidningsutgivarna påpekar kan frågor om de svenska grundlagarnas tillämpning bli aktuell även i förhållande till andra bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen, t.ex. de om korrigering av uppgifter (artikel 23.2 första stycket m). skulle kunna begränsa befogenheter även när det gäller möjligheten att få tillgång till dokument (artikel 23.2 första stycket a) eller begära upplysningar (artikel 23.2 första stycket b). befogenheter ska dock enligt marknadsmissbruksförordningen utövas ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 23.2 andra stycket) och de ska dess- utom genomföras i nationell rätt (artikel 39.3). I avsnitt 10 föreslås att det införs bestämmelser om befogenheter i komplette- Någon konflikt med TF eller YGL kan därmed inte anses uppkomma i förhållande till bestämmelserna i marknadsmissbruks- Även när det gäller marknadsmissbruksdirektivet bedömer regeringen, i likhet med utredningen, att det inte finns något som hindrar att TF och YGL tillämpas. Utredningen föreslår dock inte att den nu- varande upplysningsbestämmelsen i marknadsmissbrukslagen (14 § andra stycket) ska tas bort. Justitiekanslern uppmärksammar att den strafflag som föreslås i promemorian, till skillnad från marknadsmissbrukslagen, inte innehåller någon bestämmelse som upplyser om TF och YGL. konstaterar att meddelarfriheten trots detta även i fortsättningen kommer att ha företräde vid en konflikt med straffbestämmelserna men anser att det bör övervägas om inte en påminnelse om att tryck- och yttrande- friheten i vissa fall inskränker det straffbara området kan vara lämplig även i den nya lagen. Regeringen konstaterar att det blir allt vanligare med lagar som kompletterar direkt tillämpliga EU-förordningar, även i form av strafflag. När det skulle införas straffpåföljder för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i auktioneringsförordningen ansåg regeringen att det inte krävdes en särskild bestämmelse som upplyser om grundlagarnas företräde (prop. 2011/12:143 s. 29 f.). att det inte heller i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör införas någon sådan bestämmelse. 7.6 Straff och administrativa sanktioner De förslag som lämnas i denna proposition innebär att marknadsmiss- bruksfrågor kommer att hanteras inom ramen för både ett straffrättsligt och ett administrativt förfarande. Marknadsmissbruksförordningen ställer upp relativt detaljerade krav på utredningsbefogen- heter och vilka sanktioner som ska kunna komma i fråga. Några mot- svarande detaljerade krav på det straffrättsliga förfarandet ställs inte. De processuella reglerna skiljer sig åt mellan de olika förfarandena och polis och åklagares befogenheter är andra än . De administrativa sanktioner som räknas upp i marknadsmissbruksförord- ningen (artikel 30) kan i viss mån jämföras med påföljder i den svenska straffrätten. Sanktionsavgifter kan jämföras med böter, återföring av vinster eller undvikna kostnader kan jämföras med förverkande, och förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett värdepappersföretag kan jäm- föras med näringsförbud. I några fall finns det emellertid ingen jämförbar Prop. 2016/17:22 påföljd i straffrätten. Det gäller återkallelse av tillstånd och förbud mot att handla med finansiella instrument för egen räkning. När det gäller skyldigheter och förbud som bara finns i marknads- missbruksförordningen, dvs. de har ingen motsvarighet i marknadsmiss- bruksdirektivet, är skillnaden mellan administrativa sanktioner och straff- rättsliga påföljder inte ett problem. Den sanktion som innebär att en per- son som har anknytning till ett värdepappersinstitut ska kunna förbjudas att handla med finansiella instrument för egen räkning kan till exempel komma till användning vid överträdelser av förordningens påbud för ledande befattningshavare att anmäla transaktioner i finansiella instru- ment utgivna av arbetsgivaren, och återkallelse av tillstånd kan komma i fråga för värdepappersinstitut och marknadsplatsoperatörer som inte iakttar skyldigheten att inrätta system för att upptäcka och rapportera misstänkt marknadsmissbruk. Det faktum att vissa administrativa sank- tioner inte är möjliga att påföra när någon döms för brott kan dock framstå som inkonsekvent när det gäller förbuden mot marknads- missbruk, eftersom sanktionerna endast blir tillämpliga om överträdelsen bedöms i det administrativa förfarandet och det då är fråga om en mindre allvarlig överträdelse än om åtal väcks. I avsnitt 12.3 görs bedömningen att återkallelse av tillstånd kan ske med stöd av de näringsrättsliga bestämmelser som gäller för värde- pappersinstitut även om agerandet varit föremål för en straffrättslig process, dvs. dubbelprövningsförbudet aktualiseras inte. När det gäller andra sanktioner innebär dock förslagen i denna proposition att de endast kan påföras i det administrativa förfarandet och att spärregler hindrar påförandet av sådana sanktioner när en straffrättslig prövning sker eller har skett. Som framgår i avsnitt 12.6 har detta mindre betydelse när det gäller förbudet mot att utöva ledningsuppdrag. Situationen är dock en annan när det gäller förbudet mot att handla med finansiella instrument. Någon jämförbar påföljd finns inte i straffrätten. I avsnitt 8.3 görs bedömningen att det inte bör vara möjligt för att besluta om ett sådant förbud efter det att någon har dömts för brott. Det skulle kunna införas en möjlighet för åklagaren att framställa ett yrkande om förbud mot att handla med finansiella instrument när någon döms för brott. kan det konstateras att sanktionen endast blir aktuell när en person med viss anknytning till ett värdepappersinstitut döms för brott (se avsnitt 12.7). Ett införande av möjligheten att påföra en sådan administrativ sanktion inom ramen för den straffrättsliga processen kräver emellertid ytterligare överväganden. Regeringens förslag: Hänvisningarna till EU-förordningar i de bestämmelser som föreslås ska vara dynamiska, dvs. avse förord- ningarna i den gällande lydelsen. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att i promemorians föreslag är hänvisningar till EU-rättsakterna statiska i bestämmelser som rör utredningsbefogenheter och sanktioner samt i straffrättsliga bestämmelser. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Flera av lagförslagen i denna proposition innehåller hänvisningar till bestämmelser i . Hänvisningar till EU-rättsakter kan göras antingen statiska eller dynamiska. En statisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU- rättsakten i en viss angiven lydelse. En följd av att ha en statisk hänvisning blir att om EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren överväga om någon ändring bör göras i den nationella lagstiftningen. En dynamisk hänvisning innebär att hänvisningen avser EU-rättsakten i den gällande lydelsen. Om en hänvisning är dynamisk och EU-bestämmelsen ändras behöver lagstiftaren som huvudregel inte över- väga om någon ändring behöver göras i den nationella lagstiftningen. I de bestämmelser som föreslås i denna proposition är hänvisningarna till EU-förordningar dynamiska. Denna ändring i förhållande till promemorian görs med anledning av den hänvisningsteknik som regeringen har använt i senare propositioner (se t.ex. prop. 2015/16:156 s. 20 f. och prop. 2015/16:160 s. 36 f. och 45). Marknadsmissbruksförordningen innebär att det i svensk rätt måste införas bestämmelser om den behöriga myndighetens – Finansinspek- tionens – utredningsbefogenheter och bestämmelser om sanktioner vid överträdelser av förordningen (artikel 39.3). I flera av de bestämmelserna krävs det hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen. Vilka be- fogenheter den behöriga myndigheten ska ha, liksom vilken typ av sank- tioner och storleken på sanktionsavgifter, anges detaljerat i förordningen. Handlingsutrymmet för medlemsstaterna när det gäller att införa bestäm- melser i nationell rätt är därmed begränsat. Hänvisningar till marknads- missbruksförordningen i sådana bestämmelser görs för att ange vid vilka överträdelser av förordningen som får använda de befogenheter som ges i kompletteringslagen. Om hänvisningar till mark- nadsmissbruksförordningen i sådana bestämmelser är statiska skulle därför, vid en ändring av förordningen, hänvisningarna behöva upp- dateras till att avse den gällande lydelsen av förordningen utan att några överväganden i sak aktualiserades. För det fall förordningens be- stämmelser skulle ändras vore det inte heller lämpligt att det uppstår oklarheter kring de befogenheter har för att utreda överträdelser av förordningen. Hänvisningar till marknadsmissbruks- förordningen bör därför vara dynamiska när det gäller bestämmelser om utredningsbefogenheter och om administrativa sanktioner. Detsamma gäller hänvisningar till marknadsmissbruksförordningen i bestämmelser som innebär att utnyttjar undantag som medges i förordningen, t.ex. att – och inte emittenten – ska offentliggöra de anmälningar som görs enligt artikel 19 eller att emitten- ter endast på begäran behöver lämna en förklaring enligt artikel 17.4 i förordningen (se avsnitten 17.2 och 11.3). Dynamiska hänvisningar bör användas även när det gäller bestäm- Prop. 2016/17:22 melser om förbud mot att röja att rapportering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningen har skett (avsnitt 11.2) eller rätt att åsidosätta tystnadsplikt för att anmäla misstänkta överträdelser av förordningen (avsnitt 15.4). I dessa fall bör en ändring av förordningen få genomslag i bestämmelserna. Även i den föreslagna nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningarna till EU-rättsakterna vara dynamiska. Marknadsmiss- bruksdirektivet innehåller hänvisningar till marknadsmissbruksförord- ningen, exempelvis när det gäller vissa definitioner. Avsikten är således att de nationella strafflagarna ska följa de definitioner som finns i mark- nadsmissbruksförordningen, exempelvis definitionen av insiderinforma- tion. Även i bestämmelser som avgränsar tillämpningsområdet för den nya lagen om straff för marknadsmissbruk bör hänvisningar till EU- förordningarna vara dynamiska, exempelvis undantagen för legitimt beteende enligt artikel 9.2–9.5 i marknadsmissbruksförordningen eller undantaget från tillämpningsområdet för ageranden som i stället omfattas av och rådets förordning (EU) nr 1227/2011. Eftersom marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig bör det säkerställas att ändringar i den får genomslag vid tillämpningen av straffbestämmelserna. En dynamisk hänvisningsteknik innebär en till- räcklig avgränsning av straffbestämmelsernas räckvidd om den kom- bineras med en ram inom vilken det straffbara området anges (jfr prop. 2015/16:160). Regeringen kommer till samma slutsats när det gäller hänvisningarna till EU-förordningarna i de föreslagna ändringarna i lagen (2004:1199) om handel med utsläppsrätter och lagen om ingrip- ande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter. 8Ett reformerat sanktionssystem avseende marknadsmissbruk Det nuvarande svenska sanktionssystemet när det gäller marknadsmiss- bruk (insiderhandel, otillbörlig marknadspåverkan och obehörigt röjande av insiderinformation) är straffrättsligt. Såsom utredningen närmare redovisar har sanktionssystemets utformning varit föremål för ett antal rapporter och andra framställningar på marknadsmissbruksområdet (se SOU 2014:46 s. 174–183). , och har tidigare föreslagit att det straff- rättsliga systemet kompletteras med administrativa sanktioner. Interna- tionella Valutafondens (IMF) allmänna slutsats i sin rapport (IMF Country Report, No. 11/283) är att svensk finansiell reglering och tillsyn, generellt sett, visar en hög grad av uppfyllelse av standarder som antagits av (Inter- national Organization of Securities Commissions, IOSCO). När det gäller värdepappershandel och marknadsmissbruk rekommenderade dock IMF en omfattande översyn av marknadsmissbrukslagstiftningen och Detta skedde mot bakgrund av att IMF ansåg att bara delvis uppfyller IOSCO:s princip 28 om att befintlig lagstiftning och dess tillämpning ska möjliggöra upptäckt av marknads- manipulation och andra otillbörliga ageranden, samt ha en avskräckande Det svenska straffrättsliga sanktionssystemet angavs vara det främsta skälet till den bristfälliga uppfyllelsen av den principen. Systemet ansågs av IMF inte vara till fullo effektivt, proportionerligt och avskräckande på grund av det låga antalet åtal och fällande domar samt nivåerna på de utdömda påföljderna. gav ut en rapport med en utvärde- ring av det svenska insiderhandelsförbudet ( rapport nr 9). I rapporten konstaterar kommittén att det svenska insider- handelsförbudet i ljuset av statistiken fungerar åtminstone lika väl som i jurisdiktioner där man har tillgång till administrativa sanktioner. mittén konstaterar dock att det är svårt att statistiskt bedöma funktions- dugligheten i ett rättsligt regelverk. Den nya EU-rättsliga regleringen ger anledning att på nytt överväga frågan om administrativa sanktioner. har det även i svensk rätt införts administrativa sanktioner på fler områden och synen på kriminalisering och straff har utvecklats. Lagstiftningen kompletteras med bestämmelser Regeringens bedömning: Den straffrättsliga regleringen bör komp- letteras med bestämmelser om administrativa sanktioner. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända , med instämmande av Sven- ska , betonar att de preventiva och utredningsunderlättan-