prop · H4031d9 · 2016-09-20 00:00:00 — 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Förslag till statens budget Förslag till riksdagsbeslut ........................................................................................... Utgiftsområde 8 Migration......................................................................................... Målet för utgiftsområdet ........................................................................... Analys och slutsatser ................................................................................. 1:2 Ersättningar ochbostadskostnader...................................................... 1:3 Migrationspolitiska åtgärder................................................................ 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål..................................................... 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ....... 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden ............................................... 1:7 Utresor för avvisade och utvisade....................................................... 2.6.81:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8..................................................... Härledning av ramnivån 2017-2020. Utgiftsområde 8 Migration ........... Ramnivå 2017 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 8 Migration..... Bifallsfrekvens för avgjorda asylansökningar............................................ Genomsnittlig handläggningstid och ledtider 2011-2015............ Prövning av tillståndsärenden .................................................................... Genomsnittlig handläggningstid arbetstillstånd....................................... Produktivitet och styckkostnader vid 2013-2015....... Produktivitet och styckkostnader vid 2013-2015....... Härledning av utgiftsnivån –2020 för 1:1 ............ Anslagsutveckling 1.2 Ersättningar och boendekostnader ...................... Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 1:2 Ersättningar och Anslagsutveckling 1:3 Migrationspolitiska åtgärder................................. Härledning av utgiftsnivån –2020 för 1:3 Migrationspolitiska Anslagsutveckling 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål...................... Härledning av utgiftsnivån –2020 för 1:4 Domstolsprövning i Anslagsutveckling 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i Härledning av utgiftsnivån –2020 för 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål ............................................................ Anslagsutveckling 1.6 Offentliga biträde i utlänningsärenden................ Härledning av utgiftsnivån –2020 för Offentliga biträde i Anslagsutveckling 1.7Utresor för avvisade och utvisade......................... Härledning av utgiftsnivån –2020 för 1:7 Utresor för avvisade och Anslagsutveckling 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar......................................................................... Beställningsbemyndigande för anslaget 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar................................ Härledning av utgiftsnivån –2020 för EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar................................ 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Antal flyktingar och migranter som anlänt via båt till via (centrala och östra )................................... Antal asylsökande till 1990-2015.................................................. Asylsökande 2010-2015 fördelat på de fem största grupperna ............... Ensamkommande barn 2000-2015............................................................ Variation i vistelsetiderna 2011-2015, genomsnittlig vistelsetid ............. Avgjorda förstagångsansökningar om arbetstillstånd för arbetstagare 2015, handläggningstid i månader ............................................................. Asylsökande och årsarbetskrafter ........................................... Utgiftsutveckling utgiftsområde 8 Migration 2004-2015, prognos 2016- Utgifter på anslag 1:2 och genomsnittligt antal inskrivna fördelat på Inskrivna ensamkommande barn och unga (BUV) särredovisas.................................................................................... Fördelning av utgifter på anslag 1:2 2015................................................. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 8 Migration enligt tabell 1.1. 2.bemyndigar regeringen att besluta om bidrag som inklusive tidigare gjorda åtaganden medför behov av framtida anslag på högst de belopp inom den tidsperiod som anges i tabell 1.2. 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i utlänningsmål 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för asylsökande och flyktingar Anslag 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för Summa beställningsbemyndiganden under utgiftsområdet 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 2 Utgiftsområde 8 Migration Utgiftsområdet omfattar frågor som rör utlänningars rätt att resa in i och vistas i samt frågor som rör mottagande av asylsökande. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör uppehållstillstånd, arbetstillstånd, mottagandet av asylsökande, självmant återvändande, medborgarskap och återvandring. Inom utgiftsområdet finansieras förvaltningsutgifter, utgifter för ersättningar och bostadskostnader, utgifter för kvinnor och män som ska vidarebosättas, utgifter för offentliga biträden samt EU-fonder inom området. Vidare finansieras verksamheten vid migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och Kriminalvårdens utgifter för utresor för avvisade och utvisade. Inom utgiftsområdet ryms även deltagande i EU-samarbete och annat internationellt samarbete. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 8 1:2 Ersättningar och bostadskostnader 1:4 Domstolsprövning i utlänningsmål 1:5 Rättsliga biträden m.m. vid domstolsprövning i 1:6 Offentligt biträde i utlänningsärenden 1:7 Utresor för avvisade och utvisade 1:8 Från EU-budgeten finansierade insatser för Totalt för utgiftsområde 08 Migration 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2016 och förslag till ändringar i samband med denna proposition 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2017-2020. Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet.2015/2016:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2016. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen för 2018-2020 är preliminär. Tabell 2.3 Ramnivå 2017 realekonomiskt fördelad. Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1 Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2 Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3 Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målet som har fastslagit för utgiftsområdet är att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och som inom ramen för den reglerade invandringen underlättar rörlighet över gränser, främjar en behovsstyrd arbetskraftsinvandring och tillvaratar och beaktar migrationens utvecklingseffekter samt fördjupar det europeiska och internationella samarbetet (prop. 2009/10:1, utg.omr. 08, bet. 2009/10: SfU2, rskr. 2009/10:132). Flera myndigheter delar ansvaret för den verksamhet inom migrationsområdet som ska leda till att det migrationspolitiska målet uppnås. är förvaltningsmyndighet för frågor som rör bl.a. uppehållstillstånd, arbetstillstånd, mottagande av asylsökande och återvändande. Vid sidan av dessa uppgifter har också ett särskilt ansvar för att utgiftsområdets mål ska uppnås. Det innebär att ska vara drivande i samarbetet mellan myndigheterna när det gäller att upprätthålla en effektiv verksamhet med god rättslig kvalitet och som säkerställer god service till de sökande och andra intressenter. Det gäller inte minst målet om att vistelsetiden i mottagandet ska vara så kort som möjligt. och Kriminalvården ansvarar för att verkställa beslut om avvisning eller utvisning med tvång, migrationsdomstolarna överprövar beslut i de fall den sökande överklagar och Arbetsförmedlingen ansvarar för att bosätta merparten av de asylsökande som beviljas uppehållstillstånd och som har behov av hjälp med bosättning. Utlandsmyndigheterna handlägger migrationsärenden och biträder och i ärenden enligt utlänningslagstiftningen. För verksamhet som syftar till att tillvarata och beakta migrationens utvecklingseffekter ansvarar i huvudsak . 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Bedömningar inför och förändrade förutsättningar En förutsättning för att nå målet om en långsiktigt hållbar migrationspolitik är att verksamheten har och kan upprätthålla en förmåga att hantera antalet sökande på ett effektivt sätt, att beslutsfattandet håller en hög rättslig kvalitet samt att servicen och tillgängligheten är god. Regeringens bedömning av måluppfyllelsen inom utgiftsområdet bygger därför på hur verksamheten uppfyller dessa krav. Som grund för bedömning av effektivitet används i huvudsak följande indikatorer: •vistelsetiden i mottagandet, •handläggningstider för övriga avgjorda ansökningar om tillstånd, och •kostnad per avgjort ärende och avgjorda ärenden per årsarbetare inom olika ärendeslag. Regeringens bedömning av servicenivån och rättslig kvalitet grundas i huvudsak på information från myndigheterna inom utgiftsområdet men även på rapporter eller granskningsmaterial från t.ex. och Statskontoret. Omvärlden och andra faktorer som påverkar resultatet Verksamheten och resultaten inom utgiftsområdet påverkas både av myndigheternas insatser och av omvärldsfaktorer som skiftar på ett sätt som är svårt att förutse. Det kan t.ex. resultera i förändringar av antalet asylsökande eller förändringar när det gäller vilka länder eller regioner de sökande kommer ifrån. Detta förhållande medför höga krav på myndigheternas anpassningsförmåga. Myndigheterna påverkar också varandras resultat i stor utsträckning. Till exempel påverkas antalet avvisningar och utvisningar som ska verkställas av både av och av domstolarnas arbete i ett tidigare led. När resultaten inom utgiftsområdet redovisas är det därför viktigt att så långt som möjligt redovisa vilka resultat som uppnåtts till följd av enskilda myndigheters arbete, myndigheterna gemensamt samt vilka resultat som beror på effekter av förändrade faktorer i omvärlden. har konflikten i , ökad oro i samt på varit den främsta drivkraften till att allt fler människor söker asyl inom EU. reste flertalet av de asylsökande över den centrala Medelhavsrutten från till . Ett sönderfallande utan fungerande statsbildning bidrog till en ökad möjlighet för flyktingsmugglare att agera. valde allt fler människor, främst syrier, afghaner och irakier, den östra för att sedan ta sig vidare genom västra mot norra . Denna migrantrutt ökade särskilt i omfattning –oktober med en högsta notering då knappt 211 200 flyktingar och migranter anlände till . Den stora ökningen skedde bl.a. till följd av goda väderförhållanden på och att bevakningen av den yttre Schengengränsen i stort sett upphörde att fungera vilket ledde till att priset för båtresorna mellan och minskade avsevärt. minskade antalet asylsökande till EU till följd av försämrade väderförhållande på och det förstärktes ytterligare av att skärpte gränsbevakningen längs sjö- och landgränserna mot . Sannolikt påverkades antalet asylsökande till också av att fler länder i införde gräns- och idkontroller. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Diagram 2.1 Antal flyktingar och migranter som anlänt via båt till via (centrala och östra ) Historisk ökning av antalet asylsökande Antalet personer som sökte asyl inom EU och kom att överträffa alla prognoser. Totalt registrerades 1 255 600 personer som asylsökande inom EU1. Detta ska jämföras med 2014 då cirka 563 000 personer sökte asyl. Likt var mottagandet av asylsökande mycket ojämnt fördelat mellan EU:s medlemsländer. Det största antalet asylsökande registrerades i , , och . av det totala antalet asylsökande kom till dessa länder.2 var det land som med hänsyn taget till folkmängd tog emot flest asylsökande. och asyl- och mottagningssystem bidrog sannolikt till att ett stort antal människor på flykt sökte sig till dessa länder. I finns också en stor syrisk och irakisk diaspora. Antalet asylsökande i uppgick till nästan 163 000 varav 134 000 sökte asyl . Av de 163 000 personer som sökta asyl var 29 000 kvinnor, 63 500 män, 19 000 flickor och 51 500 pojkar. Det kan jämföras med 48 000 som utgiftsområdet dimensionerades för i budgetpropositionen . har så många asylsökande kommit till under ett enda år. I jämförelse kom 84 000 asylsökande 1992, främst 1Eurostat 44/2016 2Eurostat 44/2016 till följd av konflikten i . sökte 54 000 respektive 81 000 asyl i . Se diagram nedan. Diagram 2.2 Antal asylsökande till 1990-2015 1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012 2014 Likt var den största gruppen som sökte asyl i från . Antalet asylsökande från ökade med över 1 och från med jämfört med medan andelen asylsökande från minskade. Diagram 2.3 Asylsökande 2010-2015 fördelat på de fem största grupperna Kraftig ökning av antalet asylsökande ensamkommande barn sökte sammanlagt 35 369 ensamkommande barn asyl i , varav 2 847 flickor och 32 522 pojkar. tog emot omkring av alla asylsökande ensamkommande barn i EU under året3. prognostiserade att cirka 6 500 ensamkommande barn skulle söka asyl i , vilket var det antagande anslaget dimensionerades för i budgetpropositionen . Diagram 2.4 Ensamkommande barn 2000-2015 Den absolut största ökningen utgjordes av ensamkommande barn med afghanskt ursprung som ökade från 1 547 barn till 22 009 . Flickor utgjorde av de asylsökande ensamkommande barnen från medan andra numerärt stora sändarländer som , och hade en andel flickor mellan . Partiövergripande överenskommelse om insatser med anledning av flyktingsituationen , då som mest 7 000–10 000 personer sökte asyl, var påfrestningarna på mottagnings- och handläggningskapacitet mycket stora. Myndigheten prioriterade att ta emot ansökningar, ordna boende samt utbetala dagersättning. Detta påverkade även arbetsbelastningen för andra centrala samhällsfunktioner såsom t.ex. Regeringen, Moderata samlingspartiet, , och enades om att det behövdes ett stort antal insatser i syfte att skapa ordning och reda i mottagandet, en bättre 3 87/2016 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 etablering och att dämpa kostnadsökningarna. Arbetet med att implementera överenskommelsen kommer att fortsätta. meddelade att boendesituationen var akut och att boende för asylsökande inte längre kunde garanteras. Vidare förordade ett återinförande av inre gränskontroller. presenterade regeringen ytterligare åtgärder för att begränsa möjligheterna att få uppehållstillstånd i genom att temporärt anpassa asylreglerna till miniminivån i EU och internationella konventioner som bl.a. innebär tidsbegränsade uppehållstillstånd och begränsad rätt till anhöriginvandring. skulle kapaciteten i mottagandet och etableringen förbättras. Förstärkt myndighetssamordning och tillfällig gränskontroll beslutade regeringen om uppdrag till Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) att på nationell nivå samordna ansvariga aktörers hantering av flyktingsituationen. återinförde tillfälligt inre gränskontroll i syfte att öka kontrollen över personer som reser in i landet eftersom regeringen bedömde att situationen skulle innebära akuta utmaningar för viktiga funktioner i samhället. Regeringens bedömning byggde på analyser gjorda av , och . Vidare aviserade regeringen att tillfälliga id-kontroller skulle införas . Tillfälliga id-kontroller vid vissa inresor från och infördes . Vidtagna åtgärder för att förstärka mottagandet och boendekapaciteten vidtog en rad åtgärder för att hantera den uppkomna situationen. Myndigheten anskaffade bl.a. nya typer av tillfälliga boenden, beredskapsplatser och evakueringsboenden samt förtätade boenden för att göra plats för fler. sänkte dessutom kraven på upphandlade boenden. Med undantag för ett fåtal nätter klarade tillsammans med bistånd från kommuner av uppgiften att ordna boende åt alla asylsökande som behövde det. prioriterades ensamkommande barn och barn i familj. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 För att underlätta för att klara uppdraget att ordna boende åt asylsökande vidtog regeringen en rad åtgärder. För att ge ett mer stöd till gav regeringen länsstyrelserna i uppdrag att inventera förekomsten av befintliga platser för tillfälliga asylboenden (Ju2015/07537/SIM) och uppdrog åt MSB att bistå i arbetet med att uppföra och förvalta tillfälliga asylboenden (Ju2015/07558/SSK). Vissa förändringar i plan- och byggförordningen (2011:338) beslutades även. Regeringen beslutade också om en lagrådsremiss som syftade till att underlätta skyndsamma upphandlingar. För att kunna skapa ett mer robust och flexibelt system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända tillsatte regeringen en utredning med uppdrag att se över hela mottagningssystemet (Dir 2015:107). Hur många asylsökande som kommer till styrs av en mängd faktorer. Regeringen har vidtagit en rad åtgärder för att minska antalet asylsökande. De åtgärder som regeringen har vidtagit, däribland tillfälliga id- och gränskontroller och att tillfälligt anpassa regelverket till miniminivån enligt och internationella konventioner, har tillsammans med politiska förändringar i andra länder och inom EU gjort att betydligt färre personer har sökt asyl i jämfört med . Regeringen följer noga utvecklingen tillsammans med berörda myndigheter. Effektivitet – vistelsetider och handläggningstider –Vistelsetiden minskade för personer med uppenbart ogrundade asylansökningar. –Vistelsetiden för övriga kategorier ökade. –Handläggningstiderna fortsatte att öka inom flertalet ärendekategorier vilket fick stor effekt på vistelsetiderna. Den sammanlagda vistelsetiden i mottagandet har en direkt påverkan på statens utgifter. Vidare påverkar vistelsetiden även den asylsökande och dennes förutsättningar att kunna etablera sig i eller återvända till sitt hemland. En av uppgifter är att verka för så korta vistelsetider som möjligt. Detta förutsätter i sin tur dels en effektiv handläggning av asylansökningar, dels ett effektivt samarbete med andra myndigheter. Vistelsetidens längd påverkas även av flera andra myndigheters arbete, bl.a. domstolarna, , Kriminalvården och Arbetsförmedlingen. Nedan beskrivs översiktligt bifallsandelar, handläggningstider och andra ledtider i asylprocessen för att förstå vilka förutsättningarna var för att minska vistelsetiderna. Därefter redovisas resultatet avseende vistelsetid för personer som lämnade mottagande . Stora variationer i vistelsetid och handläggningstid mellan olika typer av ärenden Eftersom sammansättningen av sökande förändras , är förändringen av vistelsetiden inom en given kategori av asylärenden ofta en bättre indikator på en effektiv verksamhet än genomsnittet för samtliga ärenden. Därför är redovisningen av vistelsetid i kommande avsnitt indelad i följande kategorier: –Asylansökningar från ensamkommande barn –Asylansökningar med beslut om överföring enligt Dublinförordningen –Uppenbart ogrundade asylansökningar –Övriga avslagna asylansökningar. Motsvarande uppdelning görs för redovisning av handläggningstid för arbetsmarknads-, anknytnings- och studerandeärenden. Skillnader i handläggningstider och i förekommande fall vistelsetider förekommer inte bara mellan utan även inom ärendekategorier. Variationerna kan både förklaras av interna faktorer såsom myndigheternas prioriteringar och åtgärder och externa faktorer såsom sammansättningen av sökande, variation i antal sökande etc. Kön är dock inte en bakomliggande faktor till dessa variationer, eftersom det inte föreligger någon större skillnad mellan män och kvinnor vad gäller handläggningstid. Marginellt lägre bifallsandel för asylansökningar jämfört med föregående år Andelen personer som fick bifall på sin asylansökan minskade från . Att den blev något lägre än prognostiserat trots att ökningen av sökande 2015 i första hand bestod av grupper som i relativt hög uträckning beviljas uppehållstillstånd beror i första hand på att prioriterade uppenbart ogrundade ärenden samt ärenden som handläggs enligt Dublinförordningen vid brist på prövningskapacitet. Jämfört med är bifallsandelen betydligt högre. Män står för en majoritet av de inkomna asylansökningarna och får i större utsträckning än kvinnor avslag på asylansökningar. Andelen bifall för kvinnor var för män. Motsvarande andelar var för kvinnor och för män. Detta förhållande gäller dock endast om personer som överförs till en annan medlemsstat enligt Dublinförordningen inkluderas. Det beror på att män är överrepresenterade i avgjorda Dublinärenden och att dessa ingår i avslagsbesluten. Om dessa exkluderas blir skillnaden mindre som andelen bifall blir högre för män än för kvinnor. Utan Dublinbesluten var bifallsfrekvensen för män och för kvinnor. Vad gäller ensamkommande barn var bifallsfrekvensen . Tabell 2.4 Bifallsfrekvens för avgjorda asylansökningar Genomsnittliga handläggningstider och övriga ledtider har ökat har, med något undantag, handläggningstider och andra ledtider inom asylprocessen successivt ökat. En viktig förklaring till att handläggningstiderna i första instans har ökat är att inte har ökat antalet årsarbetare inom asylprövningen i samma takt som antalet asylsökande har ökat. Dessutom har nyrekryteringen bidragit till att försämra 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Trots det avgjorde ca 59 000 asylärenden, det största antalet . Den genomsnittliga handläggningstiden från ansökan till beslut för förstagångsärende ökade . Tiden från utredning till beslut har ökat något, men den största delen av ökningen har skett när det gäller tiden från ansökan till utredning som gått 2014 . Vid utgången av 2015 väntade 154 000 på beslut i första instans. Handläggningstiderna väntas öka ytterligare innan det vänder. togs drygt 32 000 personer från mottagningssystem emot i någon av landets kommuner, vilket är i stort sett samma antal som 2014 och en kraftig ökning jämfört . Den genomsnittliga tiden från beslut om uppehållstillstånd till kommunplacering ökade jämfört 2014. begärde drygt 15 400 personer hjälp med bosättning av Arbetsförmedlingen och drygt 6 600 personer från anläggningsboende anvisades plats i en kommun. Sammanlagt 13 200 personer valde att avbryta sitt bosättningsärende. Andelen som valde att bosätta sig på egen hand var detsamma som , . Orsaken till avbrott och självbosättning är i första hand långa väntetider på anvisning samt skillnaden i ekonomisk ersättning mellan de kommunmottagna och de som är inskrivna i mottagande. Den genomsnittliga tiden från beslut om uppehållstillstånd till kommunplacering för den som ordnat boende på egen hand var vilket är samma nivå som . Det innebär att trenden från föregående år med varierande vistelsetid i mottagningssystem beroende på den sökandes boendeform fortsätter. Ökningen för personer i anläggningsboende beror på att det tagit att få placering i en kommun. Till följd av att andelen bifall till asylansökningar har ökat har antalet inkomna mål till migrationsdomstolarna inte ökat i någon nämnvärd utsträckning, trots det ökande antalet asylsökande. Antalet inkomna mål har varit relativt under . 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 8 Tiden från lagakraftvunnet beslut om avlägsnande till utresa minskade något i jämförelse , från 2013 och 2014 2015.