prop · H303197 · 2016-07-20 00:00:00 — Direktivets krav i dessa delar innebär att medlemsstaterna ska säkerställa att rådgivningstjänster bara tillhandahålls av kreditgivare, kreditförmedlare och utsedda representan- ter (artikel 22.6). Den sistnämnda kategorin ska dock inte få verka i 2015/16:197 (se avsnitt 9.2 och 9.12). Vissa undantag görs från denna huvud- regel, bl.a. för dem som ger rådgivning utan kommersiellt syfte eller till- fälligt. Enligt artikel 22 gäller vidare att rådgivningen ska grunda sig på tillräcklig information om konsumenten och ett tillräckligt stort produkt- utbud. Endast kreditavtal som är lämpliga för konsumenten får rekom- menderas. Därutöver ges medlemsstaterna en möjlighet att förbjuda användningen av termer som rådgivning eller rådgivare. Ett sådant förbud kan omfatta kreditgivare och anknutna kreditförmedlare, dvs. aktörer som erbjuder ett begränsat produktutbud. Om medlemsstaterna inte inför ett sådant för- bud, måste de i stället fastställa vissa krav för vad som får kallas obe- roende rådgivning. Medlemsstaterna har också möjlighet att införa en skyldighet för kreditgivare och kreditförmedlare att varna en konsument för kreditavtal som kan innebära en särskild risk. Vad avses med rådgivning? Enligt första ledet av bolånedirektivets definition av rådgivning innebär det tillhandahållande av personliga rekommendationer till en konsument avseende en eller flera kreditavtalstransaktioner. Denna del av definitio- nen överensstämmer väl med hur begreppet rådgivning används i svensk rätt (se prop. 2002/03:133 s. 13). Enligt det andra ledet av definitionen i direktivet ska en rådgivnings- tjänst dessutom vara en verksamhet som är skild från beviljandet av en kredit och från kreditförmedlingsverksamhet. Det är enligt regeringens bedömning orimligt att tolka detta så att rekommendationer som ges i samband med en kundkontakt som syftar till och som faktiskt resulterar i beviljandet av en bostadskredit inte är rådgivning. En kund som får per- sonliga rekommendationer i samband med beviljandet av en kredit skulle då inte få någon information om förutsättningarna för rådgivningen. Det skulle inte heller gälla några kvalitetskrav för rådgivningen i dessa fall. Ur konsumentens perspektiv har det knappast någon betydelse om en re- kommendation ges skild från beviljandet av krediten eller i samband där- med. Det måste rimligen vara innehållet i rekommendationen som är det avgörande. Utformningen av det andra ledet av direktivets definition av rådgivning bör i stället uppfattas som ett förtydligande av att enbart ett erbjudande eller ett beviljande av en kredit inte utgör råd. För att genomföra bolånedirektivets bestämmelser bör en definition av begreppet rådgivning införas i svensk rätt. Denna bör utformas enligt de resonemang som redovisas ovan och i huvudsak i enlighet med utred- ningens förslag. Rådgivning ska alltså avse personliga rekommendatio- ner till en konsument om bostadskreditavtal. anser att denna definition är oprecis. Konsument- verket diskuterar också vad begreppet innebär och framhåller svårighet- erna att skilja rådgivning från marknadsföring. Myndigheten pekar på risken för att konsumenten får betala för sådan information som närings- idkaren ändå är skyldig att lämna. diskuterar hur rådgivning förhåller sig till annan information som ska ges till konsu- menten. Regeringen konstaterar att det inte alltid är uppenbart var gränsen går mellan rådgivning och andra kontakter som en näringsidkare har med en konsument. En grundläggande utgångspunkt är dock att det måste vara möjligt att uppfylla de krav på information och förklaringar som finns i lagar, förordningar och myndighetsföreskrifter utan att det för den skull är fråga om rådgivning. framhåller kan inte heller beviljandet av ett lån i sig utgöra rådgivning. För att det ska vara fråga om rådgivning måste det vara fråga om en anpassad rekommen- dation som går utöver de grundläggande kraven på information som kon- sumenten ändå alltid ska ges. Det ska inte komma i fråga att en konsu- ment får betala för sådan information som han eller hon redan har rätt till. Regeringen föreslår att detta ska komma till uttryck genom en särskild bestämmelse i konsumentkreditlagen (avsnitt 6.1). De närmare gränserna för vad som utgör rådgivning får dock klarläggas i rätts- tillämpningen. Som framgår ovan följer det av bolånedirektivet att som huvudregel får endast kreditgivare och kreditförmedlare tillhandahålla rådgivning om bostadskrediter. Detta måste följaktligen också framgå av svensk rätt. Den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter innebär att de som vill ägna sig åt yrkesmässig verksamhet med kreditgivning eller kredit- förmedling avseende bostadskrediter måste ansöka om tillstånd. Ett undantag gäller dock för kreditinstitut, som redan har tillstånd för sådan verksamhet enligt annan lagstiftning. För att uppfylla direktivets krav anser regeringen att rätten att tillhan- dahålla kommersiell rådgivning avseende bostadskrediter bör förbehållas de näringsidkare som även får lämna eller förmedla bostadskrediter. Det ska alltså bara vara de som har tillstånd enligt den nya lagen eller de som har tillstånd som kreditinstitut som får tillhandahålla yrkesmässig råd- givning om bostadskrediter. Direktivet möjliggör emellertid ett undantag från tillståndskravet för personer som utövar rådgivning om bostadskrediter tillfälligt och där råd- givningen sker i samband med annan reglerad yrkesmässig verksamhet. Sådana personer kan t.ex. vara advokater eller skatterådgivare. Utred- ningen föreslår att ett sådant undantag ska införas i lagen eftersom det framstår som onödigt betungande att kräva att dessa aktörer ska ansöka om tillstånd som kreditgivare eller kreditförmedlare bara för att de vid enstaka tillfällen i samband med sin yrkesutövning kan komma att lämna råd om bostadskrediter. Regeringen delar den bedömningen. Om rådgiv- ning om bostadskrediter tillhandahålls på regelbunden basis, måste dock även dessa aktörer ansöka om tillstånd. Förvaltningsrätten i vill att det förtydligas vilka rådgivningsfall som omfattas av undantaget. Regeringen anser att tillämpningsområdet för bestämmelsen blir tyd- ligare om uttrycket vid enstaka tillfällen används i paragrafen. I övrigt får den närmare innebörden av bestämmelsen utvecklas i rättstillämpningen. Direktivet medger även att undantag från kravet på tillstånd för råd- givning kan ges för personer som tillhandahåller offentliga eller frivilliga skuldrådgivningstjänster utan kommersiellt syfte eller för konkursförval- tare i samband med hanteringen av en existerande skuld. Den föreslagna lagen omfattar endast yrkesmässig verksamhet. Det rådgivningsförbud som föreslås införas i lagen gäller alltså bara kommer- siell verksamhet och omfattar t.ex. inte kommunala skuldrådgivare. När det gäller en konkursförvaltare som förvaltar en kreditgivares eller kreditförmedlares verksamhet i konkurs, kommer han eller hon under av- vecklingen av verksamheten att fortsätta bedriva verksamheten med stöd av kreditgivarens eller kreditförmedlarens tillstånd. Om konkursför- valtaren i enstaka fall lämnar rådgivning i andra fall, omfattas han eller hon i regel av undantaget för tillfällig rådgivning som sker i samband med annan reglerad yrkesmässig verksamhet. De föreslagna bestämmelserna innebär alltså att det i första hand är kreditgivare och kreditförmedlare som kan lämna råd. I viss utsträckning kan det därutöver förekomma att andra gör det. Bestämmelserna ska dock inte innebära att någon aktör måste tillhandahålla rådgivning. Kon- sumenten är knappast betjänt av en rätt att få råd, om en näringsidkare inte anser sig vara i en position att kunna lämna bra råd till konsumenten. Det är tvärtom viktigt att de råd som faktiskt lämnas håller en hög standard. Den rätt till rådgivning som följer med ett tillstånd till kreditgivning eller kreditförmedling bör framgå av de tillståndsbeslut som meddelas av . Detta är viktigt inte minst mot bakgrund av att bolånedirektivet innebär en möjlighet att verka över gränserna. I artikel 22.3 i bolånedirektivet uppställs vissa krav på rådgivningen. Sammanfattningsvis ska rådgivningen grunda sig på information om konsumenten och dennes önskemål. Vidare ska rådgivningen ta hänsyn till risker som kan uppstå för konsumenten under kreditavtalets löptid. Rådgivningen ska utgå från ett tillräckligt stort urval av kreditavtal, oav- sett om det gäller egna produkter eller produkter som erbjuds på mark- naden i stort. Rådgivaren ska endast föreslå lämpliga kreditavtal. Några motsvarande bestämmelser om rådgivning beträffande bostads- krediter finns inte i svensk rätt. Utredningen föreslår att dessa direktivs- bestämmelser ska genomföras genom ändringar i konsumentkreditlagen (2010:1846). Regeringen bedömer dock att de aktuella bestämmelserna i huvudsak handlar om hur näringsidkaren ska organisera sin verksamhet för att se till att denna drivs i enlighet med största möjliga konsument- nytta (se avsnitt 9.1). Bestämmelserna om rådgivningens standard hör därför bättre hemma i den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter. Regeringen föreslår därför att det i den nya lagen införs bestämmelser om rådgivningens standard i enlighet med vad som anges ovan. Rådgiv- aren ska alltså utifrån konsumentens situation och intressen samt ett tillräckligt urval av kreditavtal föreslå sådana kreditavtal som är lämpliga för konsumenten, med beaktande av de risker som kan uppkomma för konsumenten . Det klargörs därigenom att konsumenten har rätt att få goda råd som baseras på ett adekvat underlag. Förutsättningar för oberoende rådgivning Enligt artikel 22.4 i bolånedirektivet gäller att om en medlemsstat inte förbjuder användningen av ordet råd eller rådgivning, ska den i stället reglera vad som utgör oberoende rådgivning. De som ägnar sig åt obero- ende rådgivning ska bedöma ett tillräckligt stort antal kreditavtal på marknaden. Dessutom får dessa aktörer inte ta ersättning från någon eller några kreditgivare för rådgivningstjänsterna. Medlemsstaterna är dock fria att införa strängare regler. Vid genomförandet av bolånedirektivets krav finns det anledning att ta ställning till två frågor – dels vilket utbud som oberoende rådgivning ska utgå ifrån, dels vilken ersättning som en oberoende rådgivare ska ha rätt till. När det gäller frågan om produktutbudets omfattning föreslår utred- ningen att en oberoende rådgivare inte ska ha med egna produkter eller produkter från närstående företag i sin rådgivning. Den som utger sig för att vara oberoende ska alltså inte tjäna på att rekommendera egna produkter framför andras. Detta ställningstagande framstår som rimligt när det gäller de bostadskrediter som är i fråga. En kreditgivare har alltid egna produkter eftersom en kreditgivare per definition är den som lämnar en kredit. En kreditförmedlare förmedlar andras krediter och har alltså inte egna produkter att erbjuda konsumen- ten. En kreditförmedlare kan trots det ha en så nära anknytning till en eller flera kreditgivare att det av den anledningen finns skäl för kreditför- medlaren att rekommendera dessa kreditgivares produkter framför and- ras. Regeringen föreslår därför en reglering som innebär att varken en kreditgivare eller en kreditförmedlare som verkar som ombud för eller har nära förbindelser med en kreditgivare ska få utge sig för att tillhanda- hålla oberoende rådgivning. I fråga om vilken ersättning rådgivaren ska ha rätt till föreslår utred- ningen att den som utger sig för att tillhandahålla oberoende rådgivning inte ska få ta emot ersättning från någon annan än konsumenten. Remiss- instanserna ställer sig överlag positiva till detta förslag. Finansinspek- tionen och anser dock att det dessutom bör införas ett förbud mot provisioner vid all rådgivning, oavsett om denna presenteras som oberoende eller inte. Regeringen delar utredningens bedömning att en rådgivare som utger sig för att vara oberoende inte bör få ta emot ersättning från någon annan än konsumenten. Det skulle i praktiken vara mycket svårt att upprätthålla ett oberoende, om rådgivaren har ett eget in- tresse i förhållande till de råd som lämnas. Regeringen föreslår därför en sådan reglering. Det saknas dock beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende ta ställning till den större frågan om ett generellt provisionsförbud vid rådgivning beträffande bostadskrediter. Det finns dock anledning att följa effekterna av den reglering som in- förs och det kan finnas anledning att återkomma till den frågan, om det visar sig föreligga ett behov av en utökad reglering. Det finns i det sam- manhanget anledning att även beakta hur frågan hanteras nationellt och inom EU när det gäller andra finansiella områden. Det behövs ingen särskild skyldighet att varna för risker I artikel 22.5 i bolånedirektivet ges en möjlighet för medlemsstaterna att fastställa en skyldighet för kreditgivare och kreditförmedlare att varna konsumenten när ett kreditavtal kan medföra en särskild risk för konsu- menten. 2015/16:197 följer det av god kreditgivningssed att näringsidkaren i vissa särskilda fall bör avråda konsumenten från att ingå ett kreditavtal (prop. 2009/10:242 s. 91). Av artikel 7.1 i bolånedirektivet, som före- slås genomföras i lagen om verksamhet med bostadskrediter (avsnitt 9.5), följer också att all verksamhet med bostadskrediter ska grunda sig på rimliga antaganden om riskerna för en konsuments situation under bo- stadskreditavtalets löptid. Dessutom innebär kreditprövningen att kredit- givaren eller kreditförmedlaren i de flesta fall gör ett ”stresstest” genom att räntan som ingår i den s.k. ”kvar-att-leva-på-kalkylen” sätts betydligt högre än dagsräntan. Detta görs för att hushållets förmåga att betala på lång sikt ska belysas. Det framgår även av allmänna råd om krediter i konsumentförhållande (FFFS 2014:11) att kreditgivaren bör informera konsumenten om att beräkningarna i en boendekostnads- kalkyl kan påverkas av ändrade räntenivåer. Om näringsidkaren väljer att ge konsumenten råd, bör det alltså vara en naturlig del av rådgivningen att särskilt uppmärksamma kon- sumenten på hur privatekonomin påverkas av ett bostadskreditavtal. Konsumenten bör upplysas om att förhållanden kan förändras , både vad gäller kostnaden för krediten och andra förhållanden som på- verkar konsumentens förmåga att betala krediten. En sådan lagbestäm- melse som möjliggörs av direktivet riskerar mot denna bakgrund att leda till slutsatsen att kreditgivare eller kreditförmedlare inte behöver vara lika noggranna i sina upplysningar, om risken för konsumentens ekonomi inte är särskilt påtaglig. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det inte ska införas någon särskild författningsreglering om skyldig- heten att varna på det sätt som anges i artikel 22.5 i direktivet. Regeringens förslag: Kreditgivare och kreditförmedlare som driver verksamhet enligt lagen ska ha möjlighet att uppdra åt någon annan att utföra visst arbete eller vissa operativa funktioner. En kreditförmed- lare får dock bara ge ett sådant uppdrag till en annan kreditförmedlare som har rätt att förmedla bostadskrediter. Uppdragsgivaren ska anmäla detta till . Om uppdraget avser funktioner som är av väsentlig betydelse, ska företaget ha särskilt ansvar för den verk- samhet som uppdragstagaren bedriver. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka uppgifter som ska ingå i en anmälan om uppdragsavtal och vad en kreditgivare eller kreditförmedlare i övrigt ska iaktta när det gäller uppdragsavtal. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regering- ens. Utredningens förslag avser dock bara kreditgivare och utredningen föreslår en särskild bestämmelse om i vilken utsträckning en kreditgivare kan lämna ett uppdrag om kreditförmedling. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller lämnar förslagen utan invändning. andet att meddela föreskrifter om uppdragsavtal är alltför vidsträckt och att regler om uppdragsavtal så lång som möjligt bör meddelas i lag. Skälen för regeringens förslag: I näringsrättslig lagstiftning är det vanligt med bestämmelser som gäller möjligheterna för ett företag att uppdra åt någon annan att utföra ett visst arbete, s.k. uppdragsavtal. Syftet med sådana bestämmelser är bl.a. att undvika att tillståndspliktig verksamhet hanteras av någon annan än det företag som har tillstånd utan att tillsynsmyndigheten har kännedom om saken. Sådana uppdragsavtal ska därför anmälas till tillsynsmyndigheten. Uppdragsavtal avseende funktioner som är av väsentlig betydelse för verksamheten får ges bara under särskilda förutsättningar. Utredningen föreslår att det införs särskilda bestämmelser om upp- dragsavtal även i den föreslagna lagen om verksamhet med bostadskre- diter. Förslaget innebär att en kreditgivare, men inte en kreditförmedlare, ska kunna lämna ett sådant uppdrag. Utredningen anser att i den utsträck- ning en kreditförmedlare vill delegera kreditförmedlingsuppgifter till någon annan, ska det ske genom direktivets system för utsedda represen- tanter. Sådana utsedda representanter ska registreras i särskild ordning och omfattas av kreditförmedlarens ansvarsförsäkring eller någon annan motsvarande garanti (artikel 31). Utredningen anser dock att utsedda rep- resentanter inte bör tillåtas i . Regeringen delar utredningens bedömning att det bör finnas en möjlig- het för kreditgivare att lämna uppdragsavtal. Regeringen delar vidare ut- redningens bedömning att om en kreditförmedlare tillåts delegera kredit- förmedlingsuppgifter till någon annan än en kreditförmedlare, skulle det innebära ett kringgående av direktivets regelsystem om utsedda represen- tanter. Däremot anser regeringen att direktivet inte kan hindra att en kre- ditförmedlare lämnar ett uppdragsavtal till en annan kreditförmedlare, i och med att denne i så fall redan omfattas av en egen ansvarsförsäkring och är registrerad för egen räkning. Regeringen lämnar därför ett förslag om att kreditgivare ska kunna ingå uppdragsavtal. Vidare föreslås att en kreditförmedlare ska kunna ingå sådana avtal med andra kreditförmed- lare. Bestämmelsen om uppdragsavtal utformas med förebild i motsvar- ande regler i annan lagstiftning på finansmarknadsområdet. Utredningen föreslår vidare en särskild bestämmelse om att en kredit- givare inte kan delegera kreditförmedlingsuppgifter till någon annan än en kreditförmedlare. En sådan bestämmelse framstår dock som över- flödig mot bakgrund av regeringens bedömning i fråga om möjligheten för en kreditförmedlare att delegera uppgifter. För att en kreditgivare ska kunna delegera kreditförmedlingsuppgifter måste kreditgivaren ha rätt att för egen del utföra sådana uppgifter. Kreditgivaren måste alltså även vara en kreditförmedlare. Utredningen föreslår även att bör få möjlighet att närmare föreskriva vad som ska ingå i en anmälan om uppdragsavtal och även i övrigt vad ett företag, som avser att lämna sådana uppdragsavtal, ska iaktta. anser att bemyndigandet om att med- dela föreskrifter om uppdragsavtal är alltför vidsträckt och att de rättsliga möjligheterna att ingå uppdragsavtal bör framgå av lag. Enligt regering- ens bedömning står bemyndigandet i huvudsaklig överensstämmelse med liknande bemyndiganden i andra lagar på finansmarknadsområdet (t.ex. 2015/16:197 8 kap. 14 och 42 §§ lagen [2007:528] om värdepappersmarknaden). Det bör därför utformas i enlighet med utredningens förslag. Regeringens förslag: Kreditgivare och kreditförmedlare ska i sin verksamhet med bostadskrediter handla hederligt, rättvist, transparent och professionellt med beaktande av konsumentens rättigheter och Verksamheten ska grunda sig på information om konsumen- tens förhållanden och särskilda krav och på rimliga antaganden om riskerna för konsumenten under kreditavtalets löptid. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vad en kreditgivare eller kreditförmedlare ska iaktta för att uppfylla kravet på hederlighet m.m. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. riksbank anför att det i lagen bör införas ett sundhetskrav motvarande det som gäller för kreditinstitut och värdepappersinstitut, eftersom ett sådant krav har vidare innebörd än ett hederlighetskrav och innebär att företagen ska handla på ett sådant sätt att allmänhetens förtroende för marknaden i fråga upprätthålls. efterlyser att det tydliggörs om lagtexten motsvarar det sundhetskrav som finns i annan finansmarknadslagstiftning. kravet har en annan innebörd, önskar universitet mer vägledning om innebörden av begreppet rättvist. myndigandet om att meddela föreskrifter om övergripande krav på verk- samheten är alltför vidsträckt och gör det möjligt för myndigheten att efter egen bedömning fylla ut lagbestämmelser, vilket inte bör vara syftet med ett bemyndigande. anser att den före- slagna laxtexten är oklar och dessutom går utöver vad direktivet kräver genom att det föreskrivs att kreditgivare och kreditförmedlare ska till- varata konsumentens intressen, medan det i direktivet stadgas att aktörerna ska beakta konsumentens intressen. håller också att motsvarande bestämmelse i lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden inte bör kunna tjäna som förebild eftersom den genomför ett direktiv med en annan lydelse än bolånedirektivet. Skälen för regeringens förslag: Artikel 7 i bolånedirektivet innehåller uppföranderegler för verksamhet med bostadskrediter. upp ett allmänt krav på att kreditgivare och kreditförmedlare ska agera hederligt, rättvist, transparent och professionellt med beaktande av kon- Vidare föreskrivs att all verksamhet ska grunda sig på relevant information om konsumenten och rimliga antaganden om riskerna för konsumenten över kreditavtalets löptid. Enligt utredningen bör kraven i artikel 7.1 anses motsvara sundhets- riksbank anför att ett sundhetskrav har en vidare inne- börd än den föreslagna regeln och vill att ett sådant krav införs. universitet undrar om den föreslagna bestämmelsen motsvarar ett sund- När det gäller innebörden av kravet på hederlighet m.m. kan det kon- Prop. 2015/16:197 stateras att det i närliggande lagar finns ett uttryckligt sundhetskrav (se bl.a. 6 kap. 4 § lagen [2004:297] om bank- och finansieringsrörelse och 12 § lagen [2014:275] om viss verksamhet med konsumentkrediter). När en bestämmelse i MiFID I, liknande artikel 7.1 bolånedirektivet, genom- fördes i lagen om värdepappersmarknaden gjordes bedömningen att den bestämmelsen motsvarade sundhetskravet (se prop. 2006/07:115 s. 578 och artikel 19 i MiFID I, se även prop. 2013/14:107 s. 52). Regeringen konstaterar att även kraven i artikel 7.1 i bolånedirektivet motsvaras av liknande krav som i vissa andra lagar på finansmarknadsområdet uttrycks som ett sundhetskrav. Sundhetskravet bör sammanfattningsvis vara väg- ledande vid tillämpning av kravet på hederlighet m.m. i bolånedirektivet. I likhet med vad utredningen föreslår bör direktivet i denna del därför genomföras på samma sätt som motsvarande bestämmelse i MiFID I. I förhållande till utredningens förslag bör dock lagtexten, i enlighet med vad förordar, utformas i närmare anslutning till bolånedirektivets lydelse. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör vidare kunna få meddela föreskrifter om hur det kravet på hederlighet m.m. ska kunna uppfyllas av kreditgivare och kreditförmedlare. anser att bemyndigandet om att meddela före- skrifter om övergripande krav på verksamheten är alltför vidsträckt och gör det möjligt för myndigheten att efter egen bedömning fylla ut lagbe- stämmelser. Enligt regeringens uppfattning ligger bemyndigandet dock i linje med hur denna typ av bemyndiganden brukar se ut i annan reglering på finansmarknadsområdet och det är angeläget att får tillräckliga verktyg för att kunna fullgöra sina uppgifter. Bemyndig- andet utformas därför i enlighet med utredningens förslag.