prop · H303184 · 2016-05-27 00:00:00 — Tjörns kommun, som överlag är positiv till förslaget, framhåller att då utredarens förslag innebär att förändringen är frivillig för enskilda huvudmän kan detta medföra en ökad segregation och minskad likvärdighet i antagningen till sådana huvudmän. Även kommun ställer sig övervägande positiv till förslaget men önskar att de fristående skolorna ska ha en skyldighet att informera den kommun där skolan är belägen att skolan väljer att ha en särskild kvot för nyanlända elever för att underlätta kommunens planering och för att kommunen ska kunna informera elever och vårdnadshavare om vilka fristående skolor som har denna särskilda kvot. Kommunen anser även att det är olyckligt att utred- 2015/16:184 ningens definition av nyanlända är vidare än skollagens definition, då det i och med detta finns risk för otydlighet och försvårar huvudmännens tillämpning av lagändringarna. Endast () avstyrker förslaget. DO anser att utredningens förslag inger allvarliga betänkligheter ur ett diskrimineringsrättsligt perspektiv. Myndigheten konstaterar att det inte borde råda något tvivel om att den absolut övervägande delen av de personer som omfattas av begreppet nyanlända har ett annat etniskt ursprung än svenskt. Avseende förslaget om särskild kvot anför myndigheten att det föreligger en risk för att huvudmän för fristående skolor vid sina ställningstaganden kring huruvida de bör utnyttja möjligheten att införa en särskild kvot för nyanlända elever gör överväganden kopplade till etnisk tillhörighet. Den aktuella kvoten skulle då i praktiken, i strid mot förbudet mot direkt diskriminering, kunna komma att tillämpas som en ”etnisk” kvot. DO anser att det föreligger en beaktansvärd risk att utredningens förslag kan komma att leda till åtgärder som står i strid mot diskrimineringslagen och att det därför kan finnas skäl att överväga om dess genomförande förutsätter införandet av en uttrycklig undantagsbestämmelse i diskrimineringslagen. En sådan åtgärd bör dock inte vidtas utan att frågan om dess förenlighet med regeringsformens bestämmelser i relevanta avseenden särskilt beaktas. Av de i avsnitt 3 nämnda myndigheterna och organisationerna som har beretts tillfälle att under hand yttra sig över ett utkast till lagrådsremiss har Förvaltningsrätten i , , , , (), , och Kommuner och Landsting (SKL) yttrat sig. I utkastet till lagrådsremiss uttalades att det bör vara huvudmannen för den fristående skolan som bör avgöra storleken på den särskilda kvoten. Förvaltningsrätten, och tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget och bedömningen i utkastet. Enligt DO bör det klargöras att etniska överväganden inte får förekomma vid beslut om att införa en kvot vid en viss skola. Enligt har kvoten urvattnats till att inte längre handla om enbart asylsökande elever. Förbundet anser att betänkandets förslag om en särskild kvot för nyan- lända är mer adekvat och bör ligga till grund för förordning. Skälen för regeringens förslag och bedömning Den flyktingsituation som råder i och ställer det svenska asylmottagningssystemet inför stora utmaningar. Som en följd av det nuvarande och prognostiserade stora asylmottagandet väntas ett ökat elevunderlag i samtliga skolformer inom det svenska skolväsendet. kraftigt ökade antalet asylsökande , varav många barn- familjer och ensamkommande barn, har i flera kommuner lett till en stor ökning av antalet elever . Det ställer stora krav på skolväsendet när det gäller nya skolplatser. Det ökade elevantalet har medfört ett behov av att bättre kunna utnyttja skolväsendets samlade resurser. att bidra till ett bättre resursutnyttjande kan vara att ge fler fristående skolor möjlighet att ta emot nyanlända elever. Det är en viktig och grundläggande princip att en fristående skola ska Prop. 2015/16:184 vara öppen för alla som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen. En elev som har anlänt till landet har inte samma möjligheter att välja en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola som tillämpar kötid som urvalsgrund och som har fler sökande än platser, som elever som har varit bosatta i och har haft möjlighet att ställa sig i kö. När det gäller gymnasieskolan framgår det av skollagen att regeringen meddelar föreskrifter om urval bland mottagna sökande (15 kap. 13 §). I gymnasieförordningen (2010:2039) har det införts bestämmelser om en fri kvot för antagning till nationella program i gymnasieskolan. Enligt dessa bestämmelser ska ett begränsat antal platser avsättas bl.a. för dem som av särskilda omständigheter bör ges företräde framför de övriga sökande. Huvudmannen beslutar om det antal platser som ska avsättas (7 kap. 3 §). Några motsvarande bestämmelser om en kvot finns inte för förskoleklassen, eller grundsärskolan. Regeringen bedömer att finns ett behov av att införa bestämmelser som möjliggör för enskilda huvudmän inom dessa skolformer att besluta att införa en särskild kvot. Vilka ska ingå i en särskild kvot? Utredningen föreslog att den särskilda kvoten skulle avse nyanlända elever samt vissa andra elever. () har invänt att förslaget inger allvarliga betänkligheter ur ett diskrimineringsrättsligt perspektiv. Som DO konstaterar har innebörden av begreppet nyanländ i detta sammanhang inte avgränsats eller definierats med användning av begrepp eller termer som tar sikte på de enskilda individernas etniska tillhörighet. Som myndigheten konstaterar torde dock den absolut övervägande delen av de personer som omfattas av begreppet nyanlända ha ett annat etniskt ursprung än svenskt. Regeringen anser i likhet med DO att det utgör direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen att vissa elever behandlas mindre förmånligt än andra vid urval till en viss skolenhet i syfte att uppnå en viss fördelning av eleverna med hänsyn till deras etniska tillhörighet (jfr NJA 2006 s. 683 som gällde antagning till högskoleutbildning). Ett urval som görs på grundval av andra faktorer än etnisk tillhörighet eller någon annan i diskrimineringslagen angiven diskrimineringsgrund är däremot neutralt i förhållande till dessa grunder. Enligt utredningens förslag ska det i en särskild kvot ingå dels nyanlända i den mening som avses i 3 kap. 12 a § skollagen, dels vissa andra personer som inte omfattas av denna definition av nyanlända. Med nyanländ avses i skollagen den som har varit bosatt utomlands och som är bosatt i landet eller ska anses vara bosatt i landet och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då personen fyller . Personens medborgarskap eller födelseland saknar betydelse. I detta sammanhang saknar det också betydelse om han eller hon har varit bosatt i . Avgörande är i stället att personen inte har varit bosatt här i landet fram till dess att hon eller han påbörjar sin skolgång här (prop. 2014/15:45 s. 58). Den personkrets som enligt utredningens förslag ingår i en särskild kvot definieras således genom kriterier som är neutrala i förhållande till de diskrimineringsgrunder som anges i diskrimineringslagen, t.ex. etniskt 2015/16:184 ursprung. Regeringen konstaterar dock i likhet med DO att den större delen av de personer som enligt utredningens förslag kan ingå i en särskild kvot, måste antas ha ett annat etniskt ursprung än svenskt. konstaterar regeringen att ett kvotsystem, som tar sikte på skolor som har kötid som urvalsgrund, måste omfatta elever som inte haft möjlighet att ställa sig i kö för en plats för att vara meningsfullt. Regeringen anser det angeläget att fler fristående skolor ges möjlighet att bidra till ett bättre utnyttjande av skolväsendets samlade resurser genom att ta emot elever som har varit bosatta i landet så att de inte haft möjlighet att ställa sig i kö. Fristående skolor tar emot elever från hela landet och det är därför inte möjligt att tillämpa något annat kriterium än att eleven varit bosatt i landet så att han eller hon inte haft möjlighet att ställa sig i kö. Skälet till att dessa personer särbehandlas är emellertid inte deras etniska tillhörighet, utan det faktum att de inte haft möjlighet att ställa sig i kö för en plats i en fristående skola. Regeringen bedömer att detta inte kan anses utgöra direkt diskriminering enligt diskrimineringslagen och det bakomliggande EU-direktivet. Däremot kan det anses som ett kriterium som utgör indirekt diskriminering, eftersom tillämpningen av kriteriet kan komma att särskilt missgynna elever med viss etnisk tillhörighet. För att kriteriet inte ska stå i strid mot förbudet mot indirekt diskriminering krävs då att det har ett berättigat syfte och att de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet. Syftet är att bättre använda skolväsendets samlade resurser och därigenom ytterst främja huvudmännens förutsättningar att nå i skollagen fastslagna mål. Regeringen vill särskilt framhålla att alla ska ha lika tillgång till utbildning i skolväsendet oavsett geografisk hemvist och sociala och ekonomiska förhållanden (1 kap. 8 §) samt att utbildningen inom skolväsendet ska vara likvärdig oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §). Detta måste enligt regeringens mening vara ett sådant objektivt sett godtagbart och viktigt syfte som uppfyller kravet på att vara ett berättigat syfte i den mening som avses i diskrimineringslagen. För att en särbehandling inte ska anses utgöra indirekt diskriminering krävs även att urvalskriteriet utgör ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet, vilket innefattar en proportionalitetsprövning. Det har då betydelse om det finns andra icke diskriminerande medel eller mindre missgynnande åtgärder som kan vidtas för att uppnå syftet. Fristående skolor som tillämpar anmälningstid som en urvalsgrund och som har så många fler sökande än platser att bara sökande med lång kötid tas emot står i praktiken inte öppna för elever som inte haft möjlighet att ställa sig i kö på grund av att de endast varit bosatta i landet innan urvalet ska göras. För att möjliggöra att sådana elever kan tas emot i fristående skolor som annars endast tar emot elever med lång kötid finns enligt regeringens mening inte något mindre ingripande alternativ till en särskild kvot för sådana elever med företräde framför övriga sökande. Användningen av ett urvalskriterium som innebär att förtur ges till en elev som varit bosatt i landet så att han eller hon inte tidigare haft möjlighet att ställa sig i kö för en plats i en fristående skola är enligt regeringens mening ett lämpligt och nödvändigt medel för att uppnå det angivna syftet. Regeringen bedömer därför att använd- ningen av ett sådant urvalskriterium inte står i strid mot förbudet mot indirekt diskriminering. Som DO har påpekat i sitt yttrande över utkastet till lagrådsremiss bör det dock tydliggöras att bestämmelserna om direkt diskriminering blir tillämpliga, oaktat kriteriets neutrala utformning, om etniska överväganden de facto ligger till grund för ett urvalsbeslut i ett enskilt fall. har framfört att förslaget i utkastet till lagrådsremiss enligt förbundet är urvattnat och påpekat att förslaget även kan omfatta hemvändande svenskar som har svenska som modersmål. Regeringen konstaterar att betänkandets förslag avsåg bl.a. nyanlända i den mening som avses i skollagen (3 kap. 12 a §). Den definitionen omfattar inte enbart asylsökande, utan personer som har varit bosatta utomlands och är bosatta i landet (oavsett deras etnicitet). I detta avseende finns inte någon skillnad mellan utredningens förslag och regeringens bedömning. Hur stor bör den särskilda kvoten vara? Utredningen har föreslagit att den särskilda kvoten ska vara högst av den fristående skolans maximala kapacitet. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig över betänkandet har tillstyrkt eller inte haft synpunkter på förslaget. Flera remissinstanser har dock ifrågasatt varför just detta procenttal har valts. Regeringen konstaterar att förslaget om särskild kvot innebär att vissa elever som söker till fristående skolor ges företräde framför andra sökande, varav många kanske har stått i kö . Ett sådant undantag bör därför ha en begränsad omfattning. Regeringen anser att den av utredningen föreslagna begränsningen till högst innebär en lämplig avvägning av storleken på den särskilda kvot som regeringen bedömer att huvudmän för en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola bör få införa. En huvudman måste enligt gällande rätt vara tydlig med vilka urvalsgrunder som används till skolenheten och i vilken ordningsföljd de används. Urvalsgrunderna ska vara transparenta och förutsägbara för de sökande. Urvalsgrunderna får inte heller ändras under pågående ansöknings- och antagningsprocess, om de påverkar kravet på öppenhet. Det gäller även i fråga om en särskild kvot, om huvudmannen väljer att införa en sådan. Huvudmannen kan däremot besluta att införa en särskild kvot under pågående läsår, t.ex. . En särskild kvot har naturligtvis störst praktisk betydelse när nya elever tas emot inför nästa läsårsstart, men om det uppkommer lediga platser under pågående läsår kan elever som ingår i kvoten tas emot med förtur. Om det inte finns plats för alla sökande som ingår i den särskilda kvoten bör dessa sökande tas emot efter urval enligt samma urvalsgrunder som tillämpas vid urval till skolan i övrigt i enlighet med skollagen. Huvudmannen bör ha en skyldighet att informera lägeskommunen och Skolinspektionen Regeringen delar kommuns uppfattning att de fristående skolor som väljer att införa en kvot för elever som inte har haft möjlighet att tidigare ställa sig i kö hos den fristående skolan, bör ha en skyldighet att informera den kommun där skolan är belägen om detta för att underlätta 2015/16:184 kommunens planering och för att kommunen ska kunna informera elever och vårdnadshavare om vilka fristående skolor som har denna särskilda kvot. Regeringen anser att den enskilda huvudmannen även bör ha en skyldighet att göra en motsvarande anmälan till Skolinspektionen. Behöver skollagen ändras för att en särskild kvot ska kunna införas? Fristående skolors skyldighet att vara öppna för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen är föreskriven i lag (t.ex. 10 kap. 35 § skollagen). Vid urval i fristående skolor som har fler sökande än platser får endast sådana urvalsgrunder tillämpas som är förenliga med öppenhetskravet. Detta framgår endast av förarbetsuttalanden. Regeringen anser i likhet med bl.a. Skolinspektionen att det bör anges uttryckligen i lagtexten. Som framgår ovan gör regeringen bedömningen att det bör meddelas föreskrifter som möjliggör för fristående skolor att för vissa elever frångå de urvalsgrunder som annars tillämpas vid urval till skolan. Regeringen får meddela sådana föreskrifter som inte enligt grundlag ska meddelas av (8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen). Denna föreskriftsrätt för regeringen brukar benämnas regeringens restkompetens. Med stöd av sin restkompetens kan regeringen exempelvis meddela föreskrifter, som visserligen avser förhållandet mellan enskilda och det allmänna, men som inte gäller skyldigheter för enskilda eller i övrigt avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden. Sådana för enskilda gynnande föreskrifter kan alltså meddelas av regeringen utan stöd av något bemyndigande i lag. En sådan gynnande reglering kan också innehålla delar som innebär att en enskild som väljer att tillämpa regleringen också får skyldigheter, t.ex. en uppgiftsskyldighet. Konsekvenserna av att en enskild efter ansökan godkänns som huvudman för en fristående skola är bl.a. att huvudmannen får rätt till bidrag från elevernas hemkommuner. Bestämmelserna i skollagen om fristående skolor är enligt regeringens bedömning en för de enskilda huvudmännen gynnande reglering. Detta innebär att exempelvis föreskrifter om urvalsgrunder i fristående skolor hör till sådana föreskrifter som enligt grundlag inte måste beslutas av utan får meddelas av regeringen med stöd av dess restkompetens (jfr prop. 2015/16:17 s. 35). har emellertid när det gäller dessa bestämmelser i skollagen stiftat lag på området för regeringens restkompetens. Regeringen anser att den bör utgå från att , när den genom bestämmelser i skollagen reglerat en fråga som ligger inom området för regeringens restkompetens, skapat en reglering som är avsedd att vara uttömmande om inte något annat anges i lagen eller ändå framgår genom t.ex. förarbetsuttalanden. Det behövs därför en upplysningsbestämmelse i lagen om att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om urvalsgrunder i fristående skolor (se prop. 2009/10:165 s. 209 f.). Sammanfattningsvis bör det införas en upplysning i bestämmelserna om urval till fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor om att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag för vissa elever från de urvalsgrunder som normalt gäller. Bestämmelser om en särskild kvot bör införas i en tidsbegränsad Regeringen anser att de nya bestämmelserna om en särskild kvot bör införas på förordningsnivå. Bestämmelserna ska möjliggöra för huvud- män för fristående förskoleklasser, grundskolor eller grundsärskolor som har kötid som en urvalsgrund att ha en särskild kvot för elever som inte har haft möjlighet att ställa sig i kö hos den fristående skolan. Regeringen anser att det för att förenkla tillämpningen av den aktuella förordningen är lämpligt att uppställa en tidsgräns för när en elev kan räknas in i den särskilda kvoten. Enligt 3 kap. 12 a § ska en elev inte an- ses nyanländ i skollagens mening skolgång här i landet. Regeringen anser att en fyraårsgräns är i nu aktuellt samman- Det ska å andra sidan beaktas att det finns fristående skolor med många sökande där kötiden är lång. Regeringen anser att en lämplig avgränsning är att elever som varit bosatta i landet än två år före starten av det aktuella läsåret kan räknas in i den särskilda kvoten. Regeringen anser, i linje med vad har anfört, att förord- ningen bör vara tidsbegränsad och att den bör utvärderas . Beroende på vad som framkommer under utvärderingen bör därefter ställning tas till om det finns skäl att permanenta förordningsregleringen. Regeringens förslag: Ändringen i skollagen ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslog att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Endast någon enstaka remissinstans har yttrat sig. anser att skolorna får på sig att förbereda sig inför lagändringen. Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna bör träda i kraft . bedöms vara den tidigaste tidpunkt det kan ske. Det är frivilligt för fristående skolor att tillämpa en särskild kvot. Några särskilda övergångsbestämmelser behövs inte. prövar enskildas ansökningar om godkännande som huvudman för en fristående skola. I prövningen ingår att bedöma de urvalsgrunder som sökanden i sin ansökan har uppgett 2015/16:184 kommer att tillämpas vid skolan. Det ingår i Skolinspektionens tillsynsuppdrag att granska vilka urvalsgrunder en enskild huvudman tillämpar när en fristående skola har fler sökande än platser. Regeringens förslag om särskild kvot innebär att Skolinspektionen har att granska ytterligare en bestämmelse avseende en enskild huvudmans organisering av mottagande till en skolenhet. Detta bör dock inte innebära någon betydande ökning av den tid som granskningen tar i anspråk. Regeringen har gjort bedömningen att det bör meddelas bestämmelser i förordning som möjliggör för huvudmän för fristående förskoleklasser, grundskolor eller grundsärskolor som har kötid som en urvalsgrund att ha en särskild kvot för elever som har varit bosatta i landet än före det aktuella läsåret. Huvudmännens tillämpning av dessa föreskrifter kommer att omfattas av Skolinspektionens tillsyn. Regeringen bedömer att detta inte kommer att innebära en kostnadsökning för Skolinspektionen och att myndigheten inte behöver något resurstillskott med anledning av regeringens förslag. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommunala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranlett den. Förslaget om möjlighet för fristående skolor att tillämpa en särskild kvot får inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Regeringens bedömning att huvudmän för fristående föreskoleklasser grundskolor och grundsärskolor bör få möjlighet att införa en särskild kvot för elever som har varit bosatta i landet än före det aktuella läsåret får konsekvenser för de enskilda huvudmän som väljer att utnyttja möjligheten. Regeringen bedömer att de huvudmän som väljer att tillämpa särskild kvot vid mottagande kan komma att ta emot något fler elever än vad skolan tar emot . Huvudmän för fristående skolor kommer dock att ersättas för sina kostnader via grundbelopp och tilläggsbelopp på samma sätt som . Förslaget bedöms därför inte innebära ökade kostnader för skolföretagen. Regeringens bedömning innebär att en informationsskyldighet bör införas för de skolföretag som väljer att tillämpa särskild kvot. Regeringen bedömer dock att de enskilda huvudmännen informerar om sina verksamheter och att det inte kan anses vara betungande för företagen och inte heller innebära mer än marginellt ökade administrativa kostnader att även informera om den särskilda kvoten. Regeringen bedömer att förslaget ur ett barnrättsperspektiv överlag kommer att få positiva konsekvenser för de barn som berörs. De negativa konsekvenser som kan upplevas för sökande som inte får plats övervägs av syftet att bättre använda skolväsendets samlade resurser och därigenom ytterst främja huvudmännens förutsättningar att nå i skollagen fastslagna mål. Regeringen bedömer att förslaget ökar elevers rätt till likvärdig tillgång till utbildning och god kvalitet. Genom att elever som anlänt till landet får möjlighet att tas emot i flera fristående skolor får de tillgång till utbildning som är likvärdig den som elever vilka tidigare är bosatta i landet har tillgång till. Förslaget syftar till att skapa förutsättningar för ett bättre utnyttjande av skolväsendets samlade resurser. Förslaget är könsneutralt och bedöms inte ha några konsekvenser för jämställdheten. Genom att fler elever som varit bosatta i landet får möjlighet att gå i fler fristående skolor främjas förutsättningarna att nå de integrationspolitiska målen. Förslaget berör inte frågor som är reglerade i . Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 18 § Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever. Paragrafen innehåller bestämmelser om urval till fristående förskoleklasser som inte har plats för alla sökande. Ändringen i första stycket förtydligar att urval ska göras på grunder som är förenliga med att en fristående förskoleklass som huvudregel ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i skolformen förskoleklassen. Detta anses redan gälla enligt förarbetena (se prop. 2009/10:165 s. 725 jämfört med s. 382 och 744 i samma proposition). Någon ändring i sak är inte avsedd. I det nya andra stycket finns en upplysningsbestämmelse som klargör att regeringen med stöd av 8 kap. 7 § första stycket 2 regeringsformen, den s.k. restkompetensen, kan meddela föreskrifter som innebär att ytterligare undantag från urvalsgrunderna får göras för vissa elever utöver de som anges i paragrafens första stycke. 2015/16:184 Övervägandena finns i avsnitt 7. 36 § Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som godkänner, om inte annat följer av 1.föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket, 2.andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller