prop · H30393 · 2016-02-16 00:00:00 — I övrigt ska i fråga om sanktionsavgift bestämmelserna i 37 § andra stycket och 39–43 §§ produktsäkerhetslagen tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna stöder förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag Direktivets krav och nuvarande reglering Enligt artikel 46 i direktivet ska medlemsstaterna införa effektiva, pro- portionella och avskräckande sanktioner för ekonomiska aktörers över- trädelser av de nationella bestämmelser som genomför direktivet och vidta de åtgärder som krävs för att se till att dessa sanktioner tillämpas. varliga överträdelser får straffrättsliga påföljder införas. Direktivet anger ett stort antal uttryckliga skyldigheter för tillverkare, importörer och distributörer att vidta åtgärder med avseende på radio- Detta utgör en skillnad mot direktiv som mer indirekt föreskrev skyldigheter för näringsidkare. I avsnitt 6.12.3 föreslås att det i den nya lagen ska finnas möjlighet att besluta om vitesförelägganden för att komma till rätta med överträdelser av föreskrivna krav. Ett vitesföreläggande blir i regel aktuellt först när en överträdelse redan har pågått . är överträdelser av bestämmelser om krav på radioutrustning straffsanktionerade. Enligt 11 § lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning (RTTL) ska den som med uppsåt eller av oaktsamhet släpper ut utrustning på marknaden i strid med de krav som anges i föreskrifter som har meddelats med stöd av 4 § första eller tredje stycket i lagen dömas till böter eller fängelse . De materiella kraven på utrustning framgår av Post- och () föreskrifter (PTSFS 2004:7) om krav m.m. på radio- och teleterminalutrustning. Frågan är dock om en fortsatt kriminalisering är ändamålsenlig. Det kan ifrågasättas om det inte vore lämpligare att växla över till ett system med administrativa sanktionsavgifter. har för sin del pekat ut det otillåtna blankettstraffbudet i 11 § RTTL, jfr rättsfallet NJA 2005 s. 33, som ett exempel på en s.k. förvaltningsrättslig stödkriminalisering där det ligger nära till hands att växla från straff till sanktionsavgifter (se SOU 2013:38 s. 620). Straff eller sanktionsavgift? Frågor om avkriminalisering behandlades i propositionen Ett effektivare brottmålsförfarande (se prop. 1994/95:23 s. 53 f). Regeringen bedömde då att kriminalisering som en metod att hindra överträdelse av olika normer i samhället bör användas med försiktighet och att kriminalisering inte är det enda och alltid mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning borde koncentreras på sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara och som inte kan hanteras på annat sätt. I förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § ställde regeringen upp riktlinjer i frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet (se prop. 1981/82:142 s. 21 f). Riktlinjerna antogs av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav sex principer som skulle utgöra en god grund för det framtida lagstiftningsarbetet på området. Det anfördes bl.a. att sanktionsavgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller besparing som uppnås i det särskilda fallet. Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare ansåg regeringen att sanktionsavgifter endast bör förekomma inom speciella och klart avgränsade rättsområden och att beräkningen av avgiften i möjlig utsträckning bör utgå från ett mätbart moment i den aktuella överträdelsen – en parameter – som gör det möjligt att förutse och fastställa hur stor avgiften ska bli i det särskilda fallet. Beroende på rättsområdet borde vidare sär- skilt prövas om uppsåt eller oaktsamhet ska krävas för avgiftsskyldighet eller om denna ska bygga på strikt ansvar. Frågan om införande av sanktionsavgifter har prövats i åtskilliga lagstiftningsärenden. Regeringen antog i propositionen Marknadskontroll för produktsäkerhet m.m. riktlinjer för organisationen av marknadskontroll av produkter till skydd för främst liv, hälsa och miljö (se prop. 1993/94:161 s. 27). Regeringen uppmärksammade då särskilt att sanktionsavgifter ofta kan vara lämpliga vid överträdelser av säkerhetsbestämmelserna. Erfarenheten hade enligt regeringen visat att straffbestämmelser i motsvarande situation ytterst sällan får någon praktisk tillämpning. Mot bakgrund av dessa uttalanden infördes det sedermera bestämmelser om sanktionsavgifter på skilda håll i produktlagstiftningen, bl.a. i lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, lagen (1996:18) om vissa säkerhets- och miljökrav på fritidsbåtar, produktsäkerhetslagen (2004:451) och den nu upphävda lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet. En övergång från straff till sanktionsavgifter har även skett på andra områden, såsom i konkurrenslagstiftningen och marknadsföringslagstiftningen. I detta ärende finns det flera beröringspunkter med genomförandet av EU-direktivet om leksakers säkerhet (2009/48/EG), som var det första direktivet som fullt ut anpassades till det s.k. varupaketet (se avsnitt 4). I 32 § lagen (2011:579) om leksakers säkerhet föreskrivs att en ekonomisk aktör ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om den ekonomiska aktören eller någon som handlar på den ekonomiska aktörens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelser i lagen. Genom hänvisning i lagen tillämpas bestämmelserna om sanktionsavgifter i produktsäkerhetslagen (2004:451). Samma ordning har föreslagits bl.a. i den nya lag om fritidsbåtar och vattenskotrar som syftar till att genomföra och rådets direktiv /53/EU om fritidsbåtar och vattenskotrar (se prop. 2015/16:64 s. 71 f.). En övergång till sanktionsavgifter En sanktionsavgift kan antas vara ett mer effektivt styrmedel mot överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet än straff i och med att det ofta kan vara svårt att peka ut en fysisk person som uppfyller de objektiva och subjektiva rekvisiten för brott och därmed svårt att döma till ansvar. Såvitt känt har straffbestämmelsen i 11 § RTTL inte heller fått någon praktisk tillämpning, vilket överensstämmer med erfarenheterna inom produktlagstiftningen i övrigt där utdömande av ansvar är ytterst sällsynt. Det kan därför ifrågasättas om systemet har någon preventiv verkan av betydelse. Sanktionsavgifter kan däremot åläggas såväl fysiska som juridiska personer, och kan utformas så att de blir i hög grad vinsteliminerande. Med stöd av den nya radioutrustningslagen kommer det att utifrån direktivets bestämmelser meddelas detaljerade föreskrifter om skyldigheter för ekonomiska aktörer när det gäller radioutrustning. Överträdelser av dessa föreskrifter bedöms typiskt sett komma att vara lätta att konstatera och inte kräva någon utredning av betydelse. Föreskrifterna förefaller väl lämpade för ett system med sanktionsavgifter. Överträdelser av den nya lagens bestämmelser är vidare av den arten att de i första hand upptäcks av marknadskontrollmyndigheten, som i allmänhet har bättre förutsättningar att utreda dem än polis och åklagare. Det bör noteras att artikel 46 i direktivet inte bara kräver att sanktioner införs, utan också att medlemsstaterna vidtar alla åtgärder som behövs för att säkerställa att sanktionerna också tillämpas. I ett system med sanktionsavgifter kan marknadskontrollmyndigheten själv väcka talan om påförande av sanktionsavgift, efter att ha tagit ställning till om förutsättningarna för det är uppfyllda. För en övergång från straff till sanktionsavgifter talar också intresset av enhetlighet i förhållande till utvecklingen inom övrig produktlagstiftning. Sammanfattningsvis är bedömningen att sanktionsavgifter är ett modernare och effektivare sätt att sanktionera överträdelser av bestämmelser om skyldigheter för ekonomiska aktörer på än straff. I den nya lagen bör det därför införas bestämmelser om sanktionsavgifter. Förutsättningar för skyldighet att betala sanktionsavgift Utmärkande för sanktionsavgifter i förhållande till straffansvar är att avgift kan dömas ut oberoende av subjektiva omständigheter. På flera håll inom produktsäkerhetslagstiftningen kräver dock påförande av sanktionsavgift att överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet hos den ekonomiska aktören eller någon som handlar på dennes vägnar, se t.ex. 6 § lagen (1992:1328) om farliga livsmedelsimitationer, 37 § produktsäkerhetslagen (2004:451) och 32 § lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. I förarbetena till produktsäkerhetslagen (se prop. 2003/04:121 s. 157 f.) uttalades att bedömningen av överträdelser av olika bestämmelser i produktsäkerhetslagen kan komma att göras på grundval av flera omständigheter av högst varierande karaktär. På grund av detta ansågs det inte möjligt att schablonmässigt ange hur hög sanktionsavgiften för olika överträdelser skulle vara. Av rättssäkerhetsskäl framstod därför en lösning med strikt ansvar inte som lämplig vid överträdelse av lagens bestämmelser. Till detta kom att det kan finnas situationer då en näringsidkare objektivt sett bryter mot lagens bestämmelser trots att denne vidtagit alla skadeförebyggande åtgärder som skäligen kunde begäras, dvs. någon vårdslöshet förekom inte när varan tillhandahölls. Det framstod inte som rimligt att näringsidkaren i en sådan situation skulle drabbas av en sanktionsavgift. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att sanktionsavgift skulle dömas ut endast vid uppsåt eller oaktsamhet. Med ett motsvarande resonemang infördes likartade bestämmelser i lagen (1992:1328) om livsfarliga livsmedelsimitationer och den nu upphävda lagen (1992:1327) om leksakers säkerhet (se prop. 2003/04:121 och s. 171 f.). Vid införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet uttalade regeringen att uppsåt eller oaktsamhet även fortsättningsvis bör vara nödvändiga rekvisit för åläggande av sanktionsavgift (se prop. 2010/11:65 s. 82). Regeringen har gjort samma i bedömning i förslaget till ny lag om fritidsbåtar och vattenskotrar (se prop. 2015/16:64 s. 72). Bedömningen är att de skäl som har gjort att det i nu nämnda lagar har införts krav på uppsåt eller oaktsamhet är giltiga även när det gäller den nya radioutrustningslagen. I den nya lagen bör det därför vara en förut- sättning för sanktionsavgift att överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Överträdelser som omfattas av vitesföreläggande eller vitesförbud Förelägganden eller förbud kan enligt den nya lagen förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. sanktionsavgift. Detta gör att en handling eller underlåtenhet kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. För att undvika den dubbla sanktion det skulle innebära att döma ut både vite och sanktionsavgift har det i 38 § produktsäkerhetslagen (2004:451) införts en bestämmelse om att avgift inte får dömas ut för åtgärder som omfattas av ett åläggande eller ett förbud som har meddelats vid vite med stöd av lagen (se prop. 2003/04:121 s. 162). En motsvarande bestämmelse finns också i lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. En bestämmelse med denna innebörd bör även införas i den nya radioutrustningslagen. Avgiftens storlek och begränsningar i avgiftsskyldigheten Överträdelser av den nya radioutrustningslagen och de föreskrifter som meddelas med stöd av lagen kan antas vara av högst varierande art och karaktär. Bestämmelserna om sanktionsavgift bör därför utformas så att avgiften i varje enskilt fall kan tas ut med ett proportionellt belopp. Det följer av direktivets definition av tillhandahållande på marknaden att endast leveranser i samband med kommersiell verksamhet omfattas av direktivet. Sanktionsavgift kommer därmed att aktualiseras enbart i förhållande till näringsidkare. I 40 § produktsäkerhetslagen finns bestämmelser om att sanktionsavgiften ska fastställas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning. Motsvarande belopp gäller även enligt 32 § lagen (2011:579) om leksakers säkerhet. I förarbetena till produktsäkerhetslagen (se prop. 2003/04:121 s. 159 f.) anges att syftet med sanktionsavgiften inte är att neutralisera den eventuella vinst som näringsidkaren gjort genom att bryta mot reglerna utan att säkerställa att bestämmelserna efterlevs. Skulle avgiften endast kunna fastställas till den nettovinst som näringsidkaren gjort på att tillhandahålla den farliga varan eller tjänsten antogs lagstiftningen inte kunna få den handlingsdirigerande verkan som är avsedd. Regeringen ansåg sammanfattningsvis att sanktionsavgiften skulle anpassas efter motsvarande regler i marknadsföringslagstiftningen när det gäller avgiftens storlek. För att skydda näringsidkare som bedriver verksamhet i liten skala från att i vissa situationer kunna drabbas oskäligt hårt av en sanktionsavgift föreskrevs också ett maxtak för avgiften. Det har inte framkommit något som ger anledning att i detta sammanhang föreslå andra beloppsgränser än dem som gäller enligt produktsäkerhetslagen och lagen om leksakers säkerhet. Dessa bestämmelser bör därför tillämpas även på sanktionsavgifter enligt radioutrustningslagen. I 41 § produktsäkerhetslagen, som enligt 32 § lagen om leksakers säkerhet även ska tillämpas vid överträdelser av den lagen, finns bestämmelser 2015/16:93 om att det vid fastställande av sanktionsavgift ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall ska någon avgift inte tas ut och avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Motsvarande bestämmelser bör tillämpas även vid överträdelser av radioutrustningslagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelser i övrigt om sanktionsavgiften och om förfarandet för utdömande av sanktionsavgift I 37 § andra stycket produktsäkerhetslagen (2004:451) anges att sanktionsavgifter tillfaller staten. Enligt 39 § samma lag prövas frågor om påförande av sanktionsavgift av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. Enligt 42 § får sanktionsavgift bara dömas ut om ansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. En sanktionsavgift faller bort, om domen inte har kunnat verkställas från det att den vann laga kraft. I 43 § anges att sanktionsavgifter ska betalas från det att domen har vunnit laga kraft eller den som anges i domen. Sanktionsavgifter ska betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Om en avgift inte betalas i rätt tid, ska myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Det finns också en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Bestämmelserna i 37 § andra stycket samt 39, 42 och 43 §§ produktsäkerhetslagen gäller även vid överträdelser av lagen om leksakers säkerhet, se 32 § i den lagen. Motsvarande bör gälla även för överträdelser av den nya radioutrustningslagen och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. Regeringens förslag: En marknadskontrollmyndighets beslut enligt den nya lagen ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna stöder förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: Enligt 15 § första och andra styckena RTTL gäller att tillsynsmyndighetens beslut enligt lagen får överklagas till allmän förvaltningsdomstol och att det krävs prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Det framstår som lämpligt att samma ordning som gäller för överklagande enligt RTTL ska gälla även enligt den nya lagen. De beslut som en marknadskontrollmyndighet meddelar bör därför få överklagas till allmän förvaltningsdomstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammarrätten. Enligt 14 § lagen (1971:289) om allmänna förvaltnings- domstolar kommer därmed överklaganden att prövas av den förvaltnings- Prop. 2015/16:93 rätt inom vars domkrets marknadskontrollmyndigheten i fråga är belägen. Även en marknadskontrollmyndighets beslut med stöd av artikel 19 i förordning (EG) nr 765/2008 ska kunna överklagas, liksom även beslut enligt andra artiklar i förordningen, i den mån dessa innebär åligganden för ekonomiska aktörer. Att sådana beslut kan överklagas följer av allmänna förvaltningsrättsliga principer och förvaltningslagens allmänna regler om överklagande och behöver således inte anges i den nya lagen (se prop. 2010/11:65 s. 84 och 115 och prop. 2015/16:64 s. 73 och 89). Som framgår av avsnitt 8 kommer beslut om åläggande av sanktionsavgifter inte att prövas av marknadskontrollmyndigheten som första instans, utan av allmän förvaltningsdomstol. I 33 och 34 §§ förvaltningsprocesslagen (1971:291) finns det bestämmelser om överklagande av förvaltningsrättens beslut i sådana mål. Det behövs därmed inte någon särskild reglering i denna del. Regeringens förslag: Hänvisningen i 1 kap. 6 § lagen om elektronisk kommunikation till lagen om radio- och teleterminalutrustning ska ändras så att den i stället hänvisar till radioutrustningslagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna stöder förslaget eller lämnar det utan invändning. Skälen för regeringens förslag: I 1 kap. 6 § andra stycket lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation (LEK) anges att det i lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning (RTTL) finns bestämmelser om utrustning. Syftet med denna hänvisning är att upplysa om att det förutom de infrastrukturella bestämmelserna om elektronisk kommunikation i LEK, finns bestämmelser i om den utrustning som ska anslutas till eller vara en del av infrastrukturen, se prop. 2002/03:110 s. 105 f. I och med att RTTL upphävs och ersätts av en ny radioutrustningslag bör 1 kap. 6 § LEK ändras så att hänvisningen i andra stycket sker till den nya radioutrustningslagen. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . ska lagen om radio- och teleterminalutrustning upphävas. Radioutrustning som uppfyller kraven i den upphävda lagen och föreskrifter som meddelats med stöd av den lagen ska anses uppfylla föreskrivna krav enligt den nya lagen, om utrustningen har släppts ut på marknaden före . 2015/16:93 Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: () anser att det bör tydliggöras att utrustning som överensstämmer med kraven i den tidigare regleringen och som släpps ut på marknaden ska anses uppfylla även krav som meddelas i föreskrifter med stöd av den nya lagen. Telefonaktiebolaget () förutsätter att övergångsbestämmelsen har denna innebörd. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 49.1 i direktivet ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att följa detta direktiv. Bestämmelserna ska tillämpas . Lagstiftningen bör därför träda i kraft . bör lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning upphävas. Enligt artikel 48 i direktivet får inte medlemsstaterna hindra radioutrustning från att tillhandahållas på marknaden eller tas i bruk om utrustningen överensstämmer med direktiv och den har släppts ut på marknaden före . En övergångsbestämmelse med den innebörden bör tas in i lagen. Bestämmelsen bör formuleras så, att radioutrustning som uppfyller kraven i den upphävda lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av den lagen och som har släppts ut på marknaden före ska anses uppfylla föreskrivna krav enligt den nya lagen. Termen föreskrivna krav omfattar även krav som framgår av föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen, se avsnitt 6.4. De synpunkter PTS och har framfört i denna del är därmed tillgodosedda. Förslagen i propositionen syftar till att genomföra radioutrustningsdirek- Genomförandet av direktivet kräver vissa ändringar på lagnivå, men också ändringar på förordnings- och föreskriftsnivå. ningen begränsas till att ta upp konsekvenserna till följd av den nya har haft vissa synpunkter på beskriv- ningen av konsekvenserna för företag. Avsikten är att de väsentliga kraven och de ekonomiska skyldigheterna för ekonomiska aktörer ska regleras i Utöver vad som redovisas nedan kommer konse- kvenserna för företag att beskrivas i samband med utarbetandet av dessa Direktivet är omfattande och detaljerat. Det syftar till fullharmonise- ring av regleringen av radioutrustning på den inre marknaden. staternas möjligheter att välja mellan egna nationella lösningar vid genom- förandet är därmed starkt begränsade. Förslagen går inte utöver vad direk- tivet kräver och står inte i strid med . De företag och andra aktörer som berörs av regleringen De företag som åläggs skyldigheter genom direktivet är tillverkare, impor- törer och distributörer av radioutrustning. Direktivet bygger vidare på och utvecklar regelsystemet direktiv, som genomförts genom lagen (2000:121) om radio- och teleterminalutrustning (RTTL). Det får förutsättas att de företag som åläggs skyldigheter genom den lagen och anslutande författningar är väl bekanta med regelverket. Bedömingen är att det inte finns något behov av särskilda informationsinsatser till följd av den reglering som föreslås. I tillverkas radioutrustning av flera olika företag, från mindre teknikföretag till mycket stora multinationella koncerner, inom ett brett spektrum av branscher. Import av radioutrustning till unionen från tredjeland görs på samma sätt av alltifrån småföretag till stora handelsföretag. Detaljhandelsföretag i alla storlekar säljer radioutrustning till slutkunder, såväl konsumenter som yrkespersoner. Radioutrustning används slutligen av de allra flesta privatpersoner och organisationer samt i praktiskt taget alla verksamheter. Förslagen bedöms inte ha några konkurrenspåverkande effekter eller påverkan på företag i andra avseenden. Kraven i direktivet gäller lika oavsett storleken på de berörda ekonomiska aktörerna. Det har inte tagits någon särskild hänsyn till små företag, eftersom reglerna är lika för alla inom unionen och det inte är möjligt att på nationell nivå införa särskilda lättnader för små företag. Teleterminalutrustning som inte är radioutrustning omfattas inte av det nya direktivet och ingår därför inte i den nya lagens tillämpningsområde. Teleterminalutrustning som inte är radioutrustning – t.ex. fasta telefoner och nätverkskort för datorer – kommer därmed i allmänhet att omfattas enbart av de regler som gäller för elektriska apparater, dvs. krav på elsäkerhet och elektromagnetisk kompatibilitet. Det är en förenkling av reglerna som bör leda till minskade kostnader och administrativ börda för berörda företag. Definitionen av radioutrustning omfattar utrustning för radiobestämning (radar och liknande), vilket är en viss utvidgning i förhållande till det som tidigare gällt. Utvidgningen bedöms medföra positiva konsekvenser för spektrumeffektiviteten, såtillvida att sådan radioutrustning numera uttryckligen omfattas av krav på effektiv användning av radiofrekvenser. I praktiken har det dock redan tidigare varit vanligt att radarutrustning genomgår sådan bedömning av överensstämmelse som föreskrivs för radio- och teleterminalutrustning. Det utvidgade tillämpningsområdet torde därmed medföra enbart marginellt ökade kostnader för de företag som är berörda.