prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — 2016/17:17 direktivet bör hanteras på lämpligt sätt för att säkerställa att direktivets krav uppfylls. Det finns även anledning att särskilt lyfta fram vikten av att barnets bästa beaktas. Skälen för regeringens bedömning Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om begreppet första asylland. Med begreppet avses ett land där en asylsö- kande person redan har erkänts som flykting eller får annat tillräckligt skydd (artikel 35). Om det finns ett första asylland för en sökande behö- ver hans eller hennes ansökan om internationellt skydd inte tas upp till prövning (artikel 33.2 b). Sökanden ska få tillfälle att bestrida bedöm- ningen att det finns ett första asylland för honom eller henne (artikel 35). Begreppet första asylland förekommer inte i utlänningslagen. Däremot finns en bestämmelse med motsvarande innebörd i 5 kap. 1 b § första stycket 2 UtlL. Den bestämmelsen infördes i samband med genomföran- det av det första asylprocedurdirektivet och ansågs motsvara kraven i det då gällande direktivet (jfr prop. 2009/10:31 s. 214 ff.). Någon ändring avseende begreppet första asylland har inte gjorts i det omarbetade asyl- procedurdirektivet och svensk rätt är således i överensstämmelse även med det direktivet. Enligt det omarbetade direktivet kan begreppet första asylland tillämpas inte bara när en person har erkänts som flykting, utan även om han eller hon åtnjuter annat tillräckligt skydd i ett land. I svensk rätt kommer detta till uttryck genom att utlänningen ska ha motsvarande skydd som en flykting. Någon precisering, i likhet med vad Svenska Röda Korset föreslår, är inte nödvändigt. Att skyddet ska vara effektivt framgår av att bestämmelsen i 5 kap. 1 b § första stycket 2 UtlL kan tillämpas endast om utlänningen har skydd som flykting eller har annat motsvarande skydd. Att, så som UNHCR föreslår, särskilt ange i lag att skyddet ska vara effektivt behövs inte. Det som är nytt i förhållande till det första asylprocedurdirektivet är att sökanden nu ska få tillfälle att bestrida tillämpningen av begreppet första asylland. I detta sammanhang kan konstateras att ett beslut att avvisa en asylansökan ska föregås av muntlig handläggning hos , eftersom ett sådant beslut som huvudregel ska förenas med ett beslut om avvisning eller utvisning (8 kap. 16 § första stycket och 13 kap. 1 § UtlL). Sökanden ska då få tillfälle att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. Ett beslut att avvisa en asylansökan med stöd av 5 kap. 1 b § UtlL får vidare överklagas till en migrationsdomstol. Sökan- den har därmed enligt gällande rätt även möjlighet att i ett överklagande bestrida tillämpningen av den bestämmelsen med hänsyn till hans eller hennes särskilda omständigheter. Till skillnad från Svenska Röda Korset anser regeringen att det nu tillkomna kravet i det omarbetade asylproce- durdirektivet är uppfyllt och att någon ytterligare reglering inte är nöd- vändig. Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om begreppet säkert tredjeland. Begreppet kan tillämpas om den beslutande myndigheten är övertygad om att sökanden kommer att behandlas i Prop. 2016/17:17 enlighet med ett antal uppräknade principer i det berörda tredjelandet. Principerna innebär bl.a. att det inte får finnas någon risk för att sökan- den, i det aktuella tredjelandet, ska utsättas för förföljelse eller allvarlig skada enligt definitionen i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet (arti- kel 38). Om det finns ett säkert tredjeland för en sökande kan hans eller hennes ansökan om internationellt skydd nekas prövning (artikel 33.2 c). Begreppet säkert tredjeland förekommer inte i utlänningslagen. Där- emot finns en bestämmelse med motsvarande innebörd i 5 kap. 1 b § första stycket 3 UtlL. Bestämmelsen infördes i samband med genom- förandet av det första asylprocedurdirektivet (jfr prop. 2009/10:31 s. 214 f.) och innebär att en asylansökan kan avvisas om ett antal uppräknade förutsättningar är uppfyllda. De förutsättningar som anges i 5 kap. 1 b § första stycket 3 UtlL för när en asylansökan kan avvisas motsvarar vad som gäller enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet om när ett land kan anses vara ett säkert tredje land. Enligt regeringens mening uppfyller svensk rätt kraven i det omar- betade asylprocedurdirektivet avseende begreppet säkert tredjeland. Att på något ytterligare sätt, i likhet med vad anför, hantera kraven som ställs upp i direktivet behövs därför inte. När det gäller prin- cipen om barnets bästa ska denna, enligt 1 kap. 10 § UtlL, beaktas i alla fall som rör barn. Någon särskild reglering vid beslut av nu aktuellt slag är inte nödvändigt och krävs inte för direktivets genomförande. En sådan reglering bör inte heller införas då bestämmelsen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL riskerar att minska i betydelse med en sådan reglering. Bestämmelserna om begreppet säkert tredjeland i det omarbetade asyl- procedurdirektivet kräver inte några författningsändringar. Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om efterföljande ansökan kräver inte några författningsändringar. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens. promemorian föreslås att utlänningslagens bestämmelse om ny prövning ska förtydligas genom ett tillägg om att nya omständigheter inbegriper nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen. Remissinstanserna: , Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att reglerna om ny prövning i 12 kap. 19 § UtlL inte motsvarar vad som avses med en efterföljande ansökan i direktivet. göras mot bestämmelser som motsvarar artikel 15 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och en ändring är därför nödvändig. och Svenska Röda Korset att verkställighetshinder som inte grundar sig på skyddsskäl bör brytas ut från prövningen av efter- följande ansökningar om internationellt skydd för att ska kunna pröva sådana verkställighetshinder när en ansökan om inter- nationellt skydd inte har prövats i sak. En sådan åtskillnad skulle även ge förutsättningar för att lösa den problematik som uppstår om det efter ett lagakraftvunnet utvisningsbeslut framkommer att sökanden är medbor- gare i ett land mot vilket skyddsbehovet inte har prövats. tieombudsmannen anser att den föreslagna ändringen inte bör genom- föras då nya fakta och uppgifter redan omfattas av begreppet nya Den föreslagna ändringen riskerar att skapa förvirring. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om den föreslagna ändringen är nödvändig och befarar att bestämmelsen kommer att bli svårare att Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att syftet med ändringen inte kommer till uttryck i den föreslagna lagtexten och att paragrafen bör omformuleras. anser även att förslaget är svårläst. begreppet nya omständigheter framstår som vagt även efter det förtydli- gande som föreslås. Enligt är det tveksamt om det föreslagna förtydligandet har önskad effekt. asylkommittéernas riksråd anser att det bör förtydligas att ny bevisning kan utgöra grund för att bevilja ny prövning. Svenska Röda Korset och UNHCR anser att kravet i 12 kap. 19 § UtlL på giltig ursäkt bör tas bort medan och kristna råd anser att kravet bör tolkas mindre restriktivt. anser att en personlig intervju bör göras vid den preliminära prövningen av en efterföljande ansökan. Enligt bör även de krav som ställs upp i direktivet för efterföljande ansökningar gälla vid prövning enligt 12 kap. 18 § UtlL. Frågor rörande överklagande och offentligt biträde vid tillämpningen av den paragrafen bör därför utredas. omständigheter ska kunna innefatta ett omhändertagande med stöd av LVU och uppmanar regeringen att överväga om ett omhändertagande enligt LVU ska kunna medföra undantag från utvisning. rätten i anför, när det gäller 12 kap. 19 § fjärde stycket UtlL, att sista meningen är överflödig då det som föreskrivs där även följer av 12 kap. 8 a § första stycket UtlL. Skälen för regeringens bedömning: En efterföljande ansökan är en ansökan om internationellt skydd, som lämnas in efter att ett slutligt beslut har fattats om en tidigare ansökan (artikel 2 q). I likhet med vad som gäller enligt det första direktivet får en sådan ansökan nekas prövning om inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att beviljas internationellt skydd, enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet, har framkommit eller lagts fram av sökanden (artikel 33.2 d). En efterföljande ansökan om internationellt skydd ska, när beslut enligt artikel 33.2 d fattas, först bli föremål för en preliminär prövning av om nya fakta eller uppgifter har framkommit eller lagts fram av sökanden i fråga om dennes rätt till internationellt skydd (artikel Att bestämmelsen om preliminär prövning har knutits till artikel 33.2 d om när en ansökan kan nekas prövning, är nytt i förhållande till det första direktivet. I likhet med vad som gäller enligt det första direktivet ska ansökan prövas på nytt om den preliminära prövningen leder fram till slutsatsen att nya fakta eller uppgifter har framkommit eller lagts fram av sökanden, och dessa på ett avgörande sätt bidrar till sökandens möjligheter att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd (artikel 40.3). gäller också att det får föreskrivas att ansökan endast kommer att prövas vidare om sökanden utan egen förskyllan i det tidigare förfarandet var oförmögen att göra gällande de nya fakta eller uppgifter som åberopas (artikel 40.4). Ett förtydligande har däremot gjorts i det omarbetade direktivet om att en ansökan som inte prövas vidare ska nekas prövning enligt artikel 33.2 d (artikel 40.5). Efterföljande ansökan i direktivet motsvaras i svensk rätt av ny pröv- ning. Av 12 kap. 19 § UtlL framgår att i vissa fall ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny prövning. Enligt bestämmelsen ska ny prövning beviljas om utlänningen i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som vunnit laga kraft åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett sådant bestående hinder mot verkställigheten som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL. Vidare ska omständigheterna inte ha kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller så ska utlänningen visa giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständig- heterna tidigare. Något uppehållstillstånd ska inte heller kunna beviljas enligt 12 kap. 18 § UtlL. Om förutsättningarna inte är uppfyllda ska besluta att inte bevilja ny prövning. Motsvarande reglering för den som utvisats på grund av brott finns i 12 kap. 19 a § UtlL. Enligt gällande rätt ska alltså först pröva om de omständigheter som förs fram efter att ett beslut om avvisning eller utvisning har fått laga kraft är nya, dvs. inte har framförts tidigare. Om omständigheterna har förts fram tidigare ska verket neka ny prövning. Detta stämmer överens med bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet om att en preliminär prövning ska göras av om det finns nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen, och att ansökan ska nekas prövning om det inte finns några sådana nya omständigheter. Några remissinstanser anför att de svenska bestäm- melserna om ny prövning inte motsvarar direktivets bestämmelser om efterföljande ansökan eftersom det i svensk rätt är fråga om en ansökan om verkställighetshinder och inte en efterföljande ansökan om internationellt skydd. Regeringen konstaterar dock att bedömningen av om ny prövning ska medges görs i förhållande till om det, enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, finns ett bestående hinder mot verkställighet. De hinder mot verkställighet som räknas upp i de bestämmelserna korresponderar med skyddsgrunderna i 4 kap. 1, 2 och 2 a §§ UtlL. Även om det är fråga om en prövning av om det finns något verkställighetshinder, görs prövningen utifrån de förhållanden som räknas upp i artikel 15 i det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Den svenska ordningen kan därför inte anses strida mot bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet om efterföljande ansökan. Några författningsändringar i fråga om detta är således inte nödvändiga för direktivets genomförande. När det gäller kravet på giltig ursäkt i 12 kap. 19 § UtlL, konstaterar regeringen att direktivet ger utrymme för att ha ett sådant krav. Att, så som Svenska Röda Korset och UNHCR efterfrågar, ta bort kravet på giltig ursäkt är alltså inte nödvändigt för direktivets genomförande och bör inte göras. Tillämpningen av kravet på giltig ursäkt är en fråga för beslutande myndigheter och kräver inte några författningsändringar. Regeringen avser att göra en översyn av bestämmelserna om ny prövning och bl.a. analysera om utlänningslagens begrepp bör anpassas till direktivets. Flera remissinstanser har kommenterat det tillägg som föreslås i promemorian, att nya omständigheter inbegriper nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen. Förvaltningsrätten i ifrågasätter om tillägget är nödvändigt. Vidare anser Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i att syftet med ändringen inte kommer till uttryck i den föreslagna Även anser att begreppet nya omständigheter framstår som vagt efter det förtydligande som föreslås. samma kritik och förordar att tillägget inte införs – mot bakgrund av att utlänningslagens gällande regler motsvarar det omarbetade direktivets krav i denna del, att någon ändring inte är avsedd och att bestämmelsen ska ses över . Regeringen delar den uppfattningen och finner inte skäl att nu föreslå en ändring av bestämmelsen om nya I likhet med vad Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd framhåller anser regeringen att ny bevisning i vissa fall kan utgöra grund för att bevilja ny prövning. För att ny prövning ska beviljas måste dock den nya bevisningen medföra att det är fråga om en ny omständighet som När den aktuella bestämmelsen infördes framhölls i förar- betena (prop. 2004/05:170 s. 223) att det normalt inte finns skäl att pröva hela ärendet på nytt, om de nya omständigheter eller bevis som åberopas i verkställighetsärendet endast avser att styrka redan tidigare åberopade omständigheter som hänför sig till utlänningens skyddsbehov. här handla om en ny handling, exempelvis en domstolshandling eller ett brev hemifrån, som ges in för att styrka tidigare gjorda påståenden. ringen konstaterar att vad som anförts i tidigare förarbeten fortfarande är aktuellt, och att något förtydligande av vad som gäller i detta avseende inte är aktuellt före det att den ovan nämnda översynen av bestämmelsen anser att bör genomföra en person- lig intervju med sökanden vid den preliminära prövningen av en efter- Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller dock inte något sådant krav. Direktivet medger i stället uttryckligen att den preliminära prövningen görs på grundval av skriftligt material (artikel 42.2 b). Eftersom prövningen enligt 12 kap. 19 § UtlL är begränsad till frågan om ny prövning ska beviljas anser regeringen att det inte finns skäl att införa krav på muntlighet vid handläggningen av sådana ärenden. framhåller också att de krav som ställs upp i direktivet för efterföljande ansökningar bör gälla även vid prövning enligt 12 kap. 18 § UtlL. Här kan konstateras att bestämmelsen i 12 kap. 18 § UtlL inte grundar sig på utan är en nationell grund för uppehållstillstånd. Det omarbetade asylprocedurdirektivet ställer inte upp några krav i detta För direktivets genomförande är det således inte nödvändigt att ställa upp samma krav för prövningen enligt 12 kap. 18 § UtlL som gäl- ler vid prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL. därmed inte nödvändiga och bör inte heller göras. och Svenska Röda Korset anser att verkställighets- hinder som inte grundar sig på skyddsskäl bör brytas ut från prövningen av efterföljande ansökningar om internationellt skydd. I likhet med vad remissinstanserna anför konstaterar regeringen att denna fråga inte rör genomförandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet. ningsändringar krävs således inte med anledning av direktivets genom- förande och föreslås därför inte. omhändertagande med stöd av LVU bör kunna medföra undantag från Prop. 2016/17:17 utvisning. Enligt 21 a § LVU hindrar ett beslut om vård med stöd av lagen inte ett beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen. I förarbetena när den bestämmelsen infördes framhölls att det inte var rimligt att överlämna barn till vårdnadshavare som uppenbart är ur stånd att ta hand om barnet om barnets liv och hälsa därigenom kan sättas i stor fara. Vidare framhölls att det inte var rimligt att ett omhändertagande av ett barn med stöd av LVU automatiskt skulle innebära att barnet och dess vårdnadshavare fick stanna i . Det infördes dock en möjlighet att bevilja tidsbegränsat uppehållstillstånd för en utlänning som var i behov av vård med stöd av LVU (prop. 1996/97:25 s. 268). Bestämmelsen om tidsbegränsat uppehållstillstånd finns nu i 5 kap. 12 § UtlL. Om ett beslut om avvisning eller utvisning redan har meddelats uppkommer i stället en fråga om verkställighetshinder. Har nya omständigheter framkommit kan uppehållstillstånd i vissa fall då beviljas enligt 12 kap. 18 § UtlL. I förarbetena till bestämmelsen anges som exempel på nya omständigheter som kan få betydelse vid bedömningen, att ett barn är omhändertaget av sociala myndigheter och att barnets föräldrar, exempelvis på grund av bristande föräldraförmåga, inte medverkar i planeringen för barnet. Det är omständigheterna som har lett fram till ett omhändertagande som är avgörande och inte beslutet i sig som ska beaktas vid bedömningen. Barnet bör kunna beviljas uppehållstillstånd i verkställighetsärendet om de nya omständigheterna innebär att barnet vid ett återvändande riskerar att hamna i en svår situation i hemlandet i avsaknad av lämpligt omhändertagande av släktingar eller mottagningsenheter (prop. 2013/14:216 s. 23). Regeringen anser, i likhet med vad som har framhållits i tidigare förarbeten, att den omständigheten att ett barn är omhändertaget med stöd av LVU inte automatiskt ska innebära att uppehållstillstånd beviljas. De möjligheter som finns att bevilja uppehållstillstånd inom ramen för det ordinarie förfarandet samt i ett verkställighetsärende är, enligt regeringens mening, tillräckliga. Några författningsändringar är således inte nödvändiga. När det gäller den ändring som Förvaltningsrätten i föreslår angående 12 kap. 19 § fjärde stycket UtlL, dvs. att sista meningen bör tas bort, konstaterar regeringen att någon ändring inte krävs med anledning av direktivets genomförande och därför inte föreslås. 6.4Förfarande för återkallande av internationellt skydd Regeringens förslag: Det ska förtydligas i utlänningslagen att en utlännings rätt till offentligt biträde i mål som rör överklagande av beslut i fråga om statusförklaring även gäller vid överklagande av beslut om att återkalla statusförklaring. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har något att invända 2016/17:17 Skälen för regeringens förslag: Det omarbetade asylprocedurdirek- tivet innehåller bestämmelser kring det förfarande som ska gälla vid återkallande av internationellt skydd (artikel 45). I direktivet anges att bestämmelserna om kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde vid över- klaganden i artikel 20 ska gälla så snart den behöriga myndigheten har fattat ett beslut om att återkalla det internationella skyddet (artikel 45.4). Bestämmelserna om kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde vid över- klaganden har i vissa delar ändrats i det omarbetade direktivet vilket måste beaktas i fråga om återkallelse av internationellt skydd. I 18 kap. 1 a § UtlL anges att i mål som rör överklagande av Migra- tionsverkets beslut i fråga om statusförklaring ska på utlänningens begä- ran offentligt biträde förordnas om utlänningen befinner sig i och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring. Såsom denna bestämmelse är formulerad kan den ge intryck av att bara avse beslut i fråga om att neka statusförklaring. För att tydliggöra att bestämmelsen även gäller beslut i fråga om att återkalla statusförklaring bör det i stället anges att ett kriterium för rätt till offent- ligt biträde är att det inte är uppenbart att överklagandet inte kommer att bifallas. I övrigt gäller i relevanta delar samma bestämmelser om offent- ligt biträde för såväl ärenden om beviljande av statusförklaring som åter- kallelse av statusförklaring. Några ytterligare författningsändringar är därför inte nödvändiga. Rätten att stanna kvar som ett Regeringens förslag: beslut om avvisning får verkställas även om det har överklagats förutom när beslutet avser en asylsökande eller en familjemedlem till en asylsökande. Utöver situationen då en asylansökan är uppenbart ogrundad ska kunna besluta om avvisning med omedelbar verk- ställighet om en asylansökan avvisas på grund av att sökanden har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i en annan EU-stat eller på grund av att sökanden kan sändas till ett första asyl- Ett beslut att avvisa ett ensamkommande barn med omedelbar verk- ställighet ska kunna verkställas tidigast från den dag då bar- net fick del av beslutet. Om fattat beslut om avvisning med omedelbar verkställighet och utlänningen överklagar beslutet i fråga om uppe- hållstillstånd ska den migrationsdomstol som ska pröva överklagandet pröva om verkställigheten ska avbrytas tills vidare. ning får inte verkställas innan denna prövning har gjorts. Om beslutar att inte bevilja ett ensamkommande barn ny prövning ska avvisnings- eller utvisningsbeslutet inte kunna verkställas förrän tidigast från den dag då barnet fick del av Om en utlänning överklagar ett beslut att inte bevilja ny prövning och frågan om ny prövning inte avgjorts tidigare ska den migrations- domstol som ska pröva överklagandet pröva om verkställigheten ska avbrytas tills vidare. Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan denna prövning har gjorts. Reglerna om när ett beslut om utvisning på grund av brott får verk- ställas om utlänningen ansöker om skydd ska regleras i en egen para- graf. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk utformning. Remissinstanserna: anser, med hänvisning till artikel 13 i , att man som regel ska garantera sökanden en rätt att stanna kvar i landet ett överklagande prövas och att man inte ska använda sig av de undantag som föreskrivs i direktivet. Enligt finns det också, i fråga om personer som har utvisats på grund av brott, anledning att närmare utreda om prövnings- ordningen och rätten att stanna kvar i landet uppfyller kraven i artikel 13 i . anser även, i likhet med , Svenska Röda Korset och Förvaltningsrätten i , att regeringen bör överväga om inte migrationsdomstolens pröv- ning av frågan om inhibition ska utvidgas till att gälla alla ansökningar om ny prövning. Förvaltningsrätten i anser vidare att en ordning där migrationsdomstolen alltid måste fatta ett formellt beslut angående den fortsatta verkställigheten är obefogad. Enligt Förvaltningsrätten i bör verkställigheten vara avbruten till dess att domstolen avgjort målet eller beslutat att verkställigheten ska återupptas. Ett beslut att åter- uppta verkställigheten bör inte kunna överklagas. Förvaltningsrätten i påtalar även vissa praktiska problem. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det bör förtydligas att det inte är nödvändigt att fatta ett formellt beslut angående den fortsatta verkställigheten. Enligt remissinstanserna är det tillräckligt att domsto- len, om förutsättningar finns, prövar överklagandet slutligt, dvs. utan föregående interimistisk prövning. Förvaltningsrätten i framhåller även att skrivningen i 12 kap. 8 a § UtlL kan tolkas som att domstolen, om domstolen gör en annan bedömning än Migrations- verket, under hand ska upphäva beslut i den del som gäller omedelbar verkställighet. Om detta inte är avsikten bör det förtyd- ligas att domstolen ska pröva om inhibition ska meddelas.