prop · H303122 · 2016-03-09 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:122 Deltagande med väpnad styrka Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ska ändras. Förslaget innebär att bemyndigandet för regeringen att sända väpnad styrka utomlands för övning och annan utbildning ska omfatta all slags övning och annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete. Den nuvarande begränsningen av regeringens beslutsbefogenhet till övningar och annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet tas bort. Vidare föreslås vissa följdändringar i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden och lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om 2.3Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden..................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Allmänt om regeringens befogenhet att sända svensk väpnad styrka utomlands ........................................ Bakgrund till regleringen i regeringsformen ...................... 4.3Lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande Utvecklingen av svensk säkerhets- och försvarspolitik samt Regeringens befogenhet att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i övning och annan utbildning ..................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet ....................... 10.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) om 10.3Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden................................... Bilaga 1 Sammanfattning av betänkandet Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands (SOU 2015:1)............. Förteckning över remissinstanserna ....................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, 2.lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden, 3.lag om ändring i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt. 2015/16:122 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Härigenom föreskrivs att rubriken till lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet1 samt 1–3 §§ ska ha följande lydelse. Lag (1994:588) om utbildning Lag (1994:588) om utbildning inom ramen för internationellt Regeringen får sända en väpnad Regeringen får sända en väpnad styrka utomlands för att delta i styrka utomlands för att delta i utbildning inom ramen för inter- verksamhet inom ramen för inter- nationellt militärt samarbete. Den som i eller utomlands Den som i eller utomlands skall delta i utbildning för ska delta i utbildning inom ramen samarbete och som inte är anställd samarbete och som inte är anställd i Försvarsmakten ska ha samtyckt i Försvarsmakten skall ha samtyckt till att delta i utbildningen. till att delta i utbildningen. Samtycke krävs dock inte i fråga om sådan utbildning som enligt 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ingår i grundutbildning eller repetitionsutbildning. (1994:1809) om totalförsvarsplikt (1994:1809) om totalförsvarsplikt deltar i annan utbildning för freds- deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt militärt som avses i 5 kap. 3 § nämnda lag samarbete än sådan som avses i 5 1Senaste lydelse av lagens rubrik 1996:402. 2Senaste lydelse 1996:402. 3Senaste lydelse 2002:278. 4Senaste lydelse 2002:278. skall även då anses fullgöra grundutbildningen. En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning för fredsfrämjande verksamhet än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt skall anses fullgöra repetitionsutbildning. kap. 3 § nämnda lag ska även då Prop. 2015/16:122 anses fullgöra grundutbildningen. En totalförsvarspliktig som fullgjort grundutbildningen och som deltar i annan utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete än sådan som avses i 5 kap. 3 § lagen om totalförsvarsplikt ska anses fullgöra repetitionsutbildning. Denna lag träder i kraft . 2015/16:122 2.2 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1809) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 3 § lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt ska ha följande lydelse. Grundutbildningen skall ge de vidmakthålla och utveckla skick- vidmakthålla och utveckla skick- ligheten för krigsuppgiften. ligheten för krigsuppgiften. verksamhet kan ingå i grund- kan ingå i grundutbildning och ning under förutsättning att den förutsättning att den ger eller som krigsuppgiften kräver. I grundutbildningen och repetitionsutbildningen ingår även uppgifter som syftar till att upprätthålla försvarsberedskap. Denna lag träder i kraft . 5 Senaste lydelse 2002:276. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden Härigenom föreskrivs att 3 § lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden ska ha följande lydelse. 3 § Beslut enligt denna lag får fattas i frågor om 1.Försvarsmaktens krigsorganisering och mobilisering, 2.totalförsvarspliktigas inkallelse och tjänstgöring i Försvarsmakten, 3. utbildning i utlandet enligt 3. utbildning i utlandet enligt lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet, 4.svenska örlogsbesök i utlandet och flygningar till utlandet med svenska militära luftfartyg, 5.tillträde till svenskt territorium för utländska statsfartyg, statsluftfartyg och militära fordon samt uppehåll på svenskt territorium för utländska statsfartyg, och 6.övningar av en främmande stats militära styrka på svenskt territorium samt undantag från vapenlagen (1996:67) enligt 11 kap. 3 § vapenlagen. Denna lag träder i kraft . 2015/16:122 3 Ärendet och dess beredning Enligt 15 kap. 16 § regeringsformen, förkortad RF, krävs medgivande för att en svensk väpnad styrka ska få sändas utomlands, om inte detta följer av en internationell förpliktelse som har godkänt eller är medgett i en lag som anger förutsättningarna för åtgärden. I lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet finns bestämmelser som ger regeringen befogenhet att sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Med utbildning avses även övningar. Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Utredaren skulle bl.a. bedöma behovet av förändringar i lagen med anledning av förändrade säkerhets- och försvarspolitik samt utarbeta nödvändiga författningsförslag (dir. 2014:96). Utredningen, som tog namnet , överlämnade betänkandet Deltagande med väpnad styrka i utbildning utomlands – En utökad beslutsbefogenhet för regeringen (SOU 2015:1). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Försvarsdepartementet (Fö2015/00087/RS). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet har förordat att det i lagens rubrik och lagtexten preciseras att vad som avses är utbildning inom ramen för internationellt militärt samarbete samt att motsvarande precisering även görs i de föreslagna följdändringarna i lagen (1994:1809) om totalförsvarsplikt och lagen (2014:341) om beslut i särskilda regeringsärenden. Lagrådets synpunkt behandlas i avsnitt 6 och i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets synpunkt. Allmänt om regeringens befogenhet att sända svensk väpnad styrka utomlands RF innehåller bestämmelser om kompetensfördelningen mellan och regeringen när det gäller att sända svenska väpnade styrkor till andra länder och i övrigt sätta in sådana styrkor. 13 § första stycket RF följer att regeringen får sätta in rikets försvarsmakt i enlighet med internationell rätt för att möta ett väpnat angrepp mot riket eller för att hindra en kränkning av rikets territorium. I 15 kap. 13 § andra stycket RF anges vidare att regeringen får uppdra åt Prop. 2015/16:122 försvarsmakten att använda våld i enlighet med internationell rätt för att hindra kränkning av rikets territorium i fred eller under krig mellan främmande stater. Förutsättningarna för regeringen att i övrigt sända väpnade styrkor till andra länder följer av 15 kap. 16 § RF som har följande lydelse. Regeringen får sända svenska väpnade styrkor till andra länder eller i övrigt sätta in sådana styrkor för att fullgöra en internationell förpliktelse som har godkänts av . Svenska väpnade styrkor får i övrigt sändas till andra länder eller sättas in om 1.det är medgett i lag som anger förutsättningarna för åtgärden, eller 2.riksdagen medger det i ett särskilt fall. Någon internationell förpliktelse som kräver ett sändande av svensk väpnad styrka utomlands och som har godkänts av finns inte. Som utvecklas i avsnitt 4.2 infördes bestämmelsen framförallt för att möjliggöra för regeringen att sända väpnade styrkor utomlands i de fall som avses i artikel 43 i . Enligt den artikeln är FN:s medlemsstater skyldiga att på säkerhetsrådets begäran och enligt särskilt tecknade avtal, ställa väpnade styrkor som är nödvändiga för upprätthållande av internationell fred och säkerhet till säkerhetsrådets förfogande. Vare sig eller någon annan stat har dock ingått avtal med FN enligt artikel 43 i . Bestämmelsen har därmed inte tillämpats i praktiken. Det finns två lagar som i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket punkten 1 RF medger att regeringen sänder svenska väpnade styrkor till andra länder. Den ena är lagen (2003:169) om väpnad styrka för tjänstgöring utomlands. Enligt den lagen får regeringen, på begäran av FN eller enligt beslut som fattats av (), ställa en väpnad styrka till förfogande för fredsbevarande verksamhet utomlands. Den andra är lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet. Enligt 1 § i den lagen får regeringen sända en väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning för fredsfrämjande verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. Lagen behandlas närmare i avsnitt 4.3. Bakgrund till regleringen i regeringsformen Regleringen i 15 kap. 13 och 16 §§ RF om kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller användandet av väpnade styrkor har en lång historik. Enligt 13 § regeringsform låg rätten att ”börja krig” respektive ”sluta fred” hos kungen. Kungen skulle visserligen fatta sitt beslut efter samråd med samtliga statsrådsledamöter, men dessa hade inte hörande krävdes inte heller. Kungens rätt att disponera krigsmakten var dock inte oinskränkt då det av 80 § regeringsform att krigsmakten skulle 2015/16:122 organiseras efter grunder som fastställdes i lag. Som ett exempel på lagstiftning som begränsade i vilka situationer kungen fick sätta in krigsmakten kan nämnas 28 § värnpliktslagen (1941:967) enligt vilken kungen efter statsrådets hörande fick inkalla samtliga värnpliktiga eller behövligt antal av dem, när rikets försvar eller dess säkerhet i övrigt Utanför rikets gränser fick värnpliktiga i armén endast användas till rikets försvar. Bestämmelsen i 13 § regeringsform om att kungen oberoende av statsrådsledamöternas uppfattning kunde besluta om att börja krig upphävdes i samband med enkammarreformen och motiverades med att bestämmelsen var obsolet (prop. 1968:27 s. 210). tillstyrkte att bestämmelsen upphävdes men fann att problemen kring krig och fred var svårbemästrade och borde få en klar reglering i en ny författning (KU 1968:20 s. 33). som borde övervägas nämnde utskottet kompetensfördelningen mellan Frågan om kompetensfördelningen mellan riksdag och regering när det gäller användandet av krigsmakten behandlades i de utredningar som föregick nuvarande regeringsform: (SOU 1963:17) och Grundlagsberedningen (SOU 1972:15). (s. 476 f.) övervägde framför allt beslutanderätten att insätta rikets krigsmakt eller en del av den i strid. Utredningen fann att regeringen som utövare av riksstyrelsen borde ha rätt att besluta om insättande av krigsmakten i strid, även utanför gränser, för det fall är utsatt för ett militärt angrepp från ett annat land. Varje annan militär aktion från svensk sida mot ett annat land än ett försvarskrig skulle dock enligt utredningen kräva Utredningen uppmärksammade även den situationen att en svensk väpnad styrka sänds till annat land utan att är inbegripet i en konflikt med en främmande stat och syftade då på fall då en väpnad styrka enligt överenskommelse med annan stat eller mellanfolklig organisation fått i uppgift att fullgöra bevakningsuppgifter eller liknande av i första hand polisiär natur. Vad som avsågs var uppenbarligen fredsbevarande insatser, t.ex. i enlighet med FN-beslut. ansåg att utgångspunkten borde vara att tog ställning till ett sådant sändande i varje enskilt fall men att undantag borde göras i de fall då förpliktelsen att sända en väpnad styrka följde på grund av anslutning till en mellanfolklig organisation. Ett exempel på en sådan förpliktelse skulle vara om tecknade avtal i enlighet med den ovan beskrivna artikel 43 i . Grundlagsberedningen (s. 188 f.) delade uppfattning att den ledande principen måste vara att regeringen ska kunna disponera rikets försvarsmakt till skydd för riket och alltså sätta in väpnade styrkor mot ett väpnat angrepp utan att höra Beredningen instämde vidare i utredningens bedömning att svensk väpnad styrka därutöver inte ska kunna sändas till utlandet utan att har godkänt åtgärden. ansåg beredningen att godkännande borde kunna inhämtas i förväg genom godkännande av en internationell överenskommelse vars fullgörelse kräver ett sändande av en väpnad Beredningen ansåg vidare att godkännande även borde kunna inhämtas i förväg genom att beslutade en lag som angav Prop. 2015/16:122 förutsättningarna för ett sändande av väpnad styrka utomlands. exempel som lämpade sig för sådan lagreglering tog beredningen upp sändande som skedde efter en framställning från FN:s generalsekreterare om deltagande i fredsbevarande operationer eller i hjälpverksamhet i samband med en naturkatastrof. Departementschefen uppgav i den efterföljande propositionen (prop. 1973:90 s. 375) att han delade uppfattningen att det i princip ska ankomma på regeringen att fatta beslut om att sätta in försvarsmakten i strid och att detta borde komma till klart uttryck i regeringsformen. Han anförde vidare att han instämde i strävan att ge största möjliga inflytande i de aktuella frågorna och att detta måste stå i samklang med önskemålet att utrikespolitiken i största möjliga utsträckning ska föras in under . Förslaget från departementschefen var att paragrafen utformades i enlighet med Grundlagsberedningens förslag. Regleringen placerades i 10 kap. 9 §, i det kapitel som avsåg internationella förhållanden. Bestämmelserna om kompetensen att sätta in försvarsmakten, inklusive att sända väpnade styrkor utomland, är innehållsmässigt i huvudsak oförändrade sedan de infördes i RF. I samband med reformen av RF som trädde i kraft flyttades dock bestämmelsen i 10 kap. 9 § till 15 kap. om Krig och krigsfara och delades upp på flera paragrafer (15 kap. 13, 14 och 16 §§ RF). När det gäller bestämmelserna om rikets försvar (nuvarande 15 kap. 13 § RF) togs uttrycket i dåvarande 10 kap. 9 § RF om att insätta rikets försvarsmakt respektive väpnade styrkor ”i strid” bort för att klargöra att andra medel än strid står till försvarsmaktens förfogande. Vidare infördes en hänvisning till internationell rätt. Därutöver var ändringarna språkliga och redaktionella. Bestämmelsen om insättande av väpnade styrkor utöver i angreppsfallet (numera 15 kap. 16 § RF) omarbetades endast språkligt och redaktionellt utan att någon ändring i sak avsågs (se prop. 2009/10:80 s. 205 f. och 300 f.). Det kan konstateras att när frågan om sändande av väpnad styrka utomlands behandlats i förarbetena har frågan om sändande för övning och annan utbildning inte tagits upp. Det som uttryckligen har övervägts är sändande av väpnad styrka utomlands för genomförande av skarpa uppgifter, såsom för försvaret av och för insatser inom ramen för . Frågan om sändande av väpnad styrka utomlands för utbildning och övning berörs inte heller i förarbetena till den reformerade regeringsformen (se SOU 2008:125 s. 512 f. och 811 f. samt prop. 2009/10:80 s. 202 f. och 300 f.). 4.3Lagen (1994:588) om utbildning för fredsfrämjande verksamhet Lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet är ett exempel på en lag som i enlighet med 15 kap. 16 § andra stycket 1 RF anger förutsättningarna för att regeringen ska få besluta om sändande av väpnad styrka utomlands. Enligt 1 § i lagen får regeringen sända en 2015/16:122 väpnad styrka utomlands för att delta i utbildning verksamhet inom ramen för internationellt samarbete. lagen framgår att i begreppet utbildning inkluderas övningar (se prop. 1993/94:244 och prop. 1995/96:37). Bakgrunden till lagen, som trädde i kraft , var att försvarsalliansen inbjudit till en ny form av samarbete inom ramen för initiativet Partnerskap för fred (PFF). Inbjudan riktade sig till deltagarländerna i North Cooperation Council (NACC) och till andra länder som deltog i konferensen om säkerhet och samarbete i (ESK) och som antogs kunna och vilja bidra till programmet utan att vara medlemmar. gemensamma utbildningar och övningar i syfte att förstärka förmågan att genomföra operationer på det fredsbevarande området. Regeringen angav i propositionen till lagen att gemensamma övningar med trupp från flera partnerstater, där uppträdande under fredsbevarande verksamhet övas, var ett viktigt inslag i PFF-samarbetet (prop. 1993/94:244). En förutsättning för att skulle kunna bidra till en förbättring av den fredsbevarande verksamheten var enligt regeringen att svensk trupp kunde delta i gemensamma övningar och annan utbildning tillsammans med andra partnerstater i syfte att utveckla bl.a. formerna för ledning, taktik och logistik i internationella fredsbevarande insatser. att ett svenskt deltagande i övningar och annan utbildning utomlands för fredsbevarande verksamhet skulle kunna komma till stånd utan medgivande när frågan om övningsverksamhet aktualiseras, borde det enligt regeringen skapas möjlighet för regeringen att besluta att sända svensk väpnad styrka utomlands för att delta i sådan utbildning. En förutsättning enligt lagen var alltså att utbildningen, i vilket även övning inbegrips, var för fredsbevarande verksamhet. framför allt den typ av insatser som kan inrättas under kapitel VI (ofta kallade fredsbevarande insatser). av att de baseras på samtycke från parterna i en konflikt, att de saknar våldsbefogenheter utöver i självförsvar och att uppgifterna är begränsade till att opartiskt övervaka och rapportera iakttagelser, exempelvis att övervaka ett eldupphörs-, freds- eller gränsavtal. Genom en lagändring som trädde ikraft utökades regeringens befogenhet att sända väpnad styrka utomlands för deltagande i utbildning från att begränsas till fredsbevarande verksamhet till att även omfatta annan fredsfrämjande verksamhet. Skälet till ändringen var utvecklingen av FN:s insatser vid lösning av konflikter. huvudsakligen ha varit rent fredsbevarande, och beslutade enligt FN- stadgans kapitel VI, kom flera av FN:s insatser att i stället inrättas under kapitel VII. Denna typ av insatser, som beslutas av säkerhetsrådet, kan ha olika inslag men är inte beroende av parternas samtycke eller att det finns ett stilleståndsavtal eller en fred att Befogenheterna att vidta vålds- och tvångsåtgärder är inte heller begränsade till självförsvar – vanligt är att de medlemsstater som deltar i insatserna bemyndigas att vidta alla nödvändiga åtgärder (eller motsvarande formuleringar) för fullgörandet av insatsen. dessa fall ibland även om fredsskapande och fredsframtvingande insatser. Regeringen angav i propositionen där lagändringen föreslogs att även Prop. 2015/16:122 övningar inom PFF i större utsträckning skulle komma att inriktas på fredsfrämjande insatser, i stället för som tidigare rent fredsbevarande insatser, varför en lagändring borde göras (prop. 1995/96:37). Lagen kom därmed att omfatta utbildning, inklusive övning, för fredsfrämjande verksamhet. Som framkommit i betänkandet (avsnitt 3.5 och 6.1) är fredsfrämjande verksamhet inte entydigt. Någon närmare definition av vilken slags verksamhet som är att betrakta som fredsfrämjande verksamhet finns inte i lagen och innebörden utvecklas inte heller i propositionen som föregick den. Det som åsyftades när lagen infördes var övningar för verksamhet inom ramen för PFF-samarbetet och det står klart att såväl fredsbevarande insatser under kapitel VI som mer robusta insatser under kapitel VII omfattas. Att märka är dock att fredsfrämjande verksamhet i lagen inte är begränsat till insatser med stöd av ett beslut av FN. Därtill kommer att fredsfrämjande verksamhet inte i sig utesluter att även utövandet av rätten till självständigt och kollektivt självförsvar mot ett väpnat angrepp i enlighet med vad som följer av FN- stadgans artikel 51 tolkas in under begreppet. Fredsfrämjande verksamhet är inte heller definierat i någon annan författning eller i förarbeten. Frågan om användning av uttrycket fredsfrämjande syfte i författning var uppe upp till bedömning i samband med författningsreformen av grundlagarna. Grundlagsberedningen föreslog att regeringen, utöver i försvarsfallet, endast skulle få sätta in eller sända väpnad styrka utomlands i fredsfrämjande syfte (SOU 2008/09:125 s. 516 f.). Såväl Försvarsmakten som vid påpekade i remissomgången att uttrycket var alltför otydligt. Regeringen delade remissinstansernas uppfattning. Något förslag om att uttrycket skulle införas i regeringsformen lämnades därför inte heller (prop. 2009/10:80 s. 205 f.). 5Utvecklingen av svensk säkerhets- och försvarspolitik samt Försvarsmaktens övningsverksamhet Försvarsmaktens övningsverksamhet består dels av rent nationella övningar i , dels av övningar tillsammans med andra länder, såväl i som utanför . Försvarsmakten har deltagit i ett stort antal övningar utomlands för fredsfrämjande verksamhet. Som framkommit ovan har regeringen befogenhet att besluta om Försvarsmaktens deltagande i sådana övningar. I avsnitt 4 i betänkandet redogörs närmare för ett antal av de övningar som Försvarsmakten har deltagit i utomlands. Försvarsmaktens behov av att öva utomlands tillsammans med andra länder har dock kommit att förändras till att omfatta även annat än fredsfrämjande verksamhet. De förändrade behoven sammanhänger med utvecklingen av den svenska säkerhetspolitiken och inriktningen av 2015/16:122 Försvarsmaktens verksamhet, vilken redogörs för nedan. beskrivning av denna utveckling hänvisas till avsnitt 3 i betänkandet. som förts under det och som innebar betydande restriktioner i vår samverkan med andra länder på försvarsområdet. hängde samman med upplösning, Central- och frigörelse och medlemskap i . inleddes samarbetet inom PFF, vilket skapade ett behov för Försvarsmakten att delta i gemensamma övningar och annan utbildning tillsammans med andra partnerstater i syfte att kunna verka gemensamt i internationella fredsbevarande och sedermera även andra slags fredsfrämjande insatser. Som redogjorts för i avsnitt 4 infördes lagen om utbildning för fredsfrämjande verksamhet för att regeringen skulle kunna besluta om deltagande i sådana övningar och