prop · H4038 · 2016-10-10 00:00:00 — har anfört att begränsningarna i de svenska lagarna uppfyller kraven på att vara icke-diskriminerande, motiverade av tvingande skäl som avser allmänintresset, att de bidrar till förverkligandet av lagarnas avsedda syften och att de inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå dessa syften. 4.5Europeiska kommissionens rekommendation med gemensamma principer för att skydda konsumenter i samband med onlinespel Europeiska kommissionen antog en rekommendation för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster (kommissionens rekommendation av om principer för att skydda konsumenter och spelare i samband med onlinespeltjänster och för att förhindra att underåriga spelar onlinespel om pengar [2014/478/EU]). I rekommendationen understryks att dess syfte är att skydda konsumenternas och spelarnas hälsa, samt att minimera den ekonomiska skada som ett tvångsmässigt eller överdrivet spelande eventuellt kan ge upphov till. För detta ändamål uppställs vissa principer för en hög skyddsnivå för konsumenter, spelare och underåriga när det gäller onlinespeltjänster. Rekommendationen är inte bindande för medlemsstaterna. 5En tydligare reglering av tillståndsgivningen Kommunerna, länsstyrelserna, Lotteriinspektionen och regeringen är tillståndsmyndigheter enligt lotterilagen. Kommunerna svarar för tillståndsgivningen av lotterier inom en kommun. För tillståndsgivningen för lotterier som bedrivs i flera kommuner inom ett län, och bingospel som anordnas inom ett län, ansvarar sju särskilt utpekade länsstyrelser. Lotteriinspektionen ansvarar för tillståndsgivningen för lotterier som ska anordnas inom flera län. Myndigheten ansvarar även för tillstånd till s.k. EMV-lotterier, dvs. lotterier som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, liksom för bingospel som ska anordnas i fler än ett län. Även tillstånd till varuspelsautomater, penningautomater, värdeauto- 2016/17:8 mater och skicklighetsautomater samt roulett, kort- och tärningsspel faller inom Lotteriinspektionens ansvarsområde. Regeringen får enligt 45 § lotterilagen meddela särskilt tillstånd att anordna lotterier i andra fall och annan ordning än vad som anges i lotterilagen. Regeringens tillståndsgivning till och sker med stöd av regleringen i denna paragraf. För tillsynen över lotterierna svarar huvudsakligen samma myndigheter som beviljat tillstånden. Lotteriinspektionen ansvarar dock för tillsynen över de lotterier som regeringen har lämnat tillstånd till enligt 45 § lotterilagen. Lotteriinspektionen är även central tillsynsmyndighet enligt lotterilagen. 5.2Tillstånd enligt 45 § lotterilagen Regeringens förslag: Tillstånd enligt 45 § lotterilagen ska endast kunna ges till spelföretag som ägs av staten eller till spelföretag över vilka staten har det rättsligt bestämmande inflytandet. I paragrafen ska det anges vilka bestämmelser i lotterilagen som regeringen får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning. Promemorians förslag: Avviker delvis från regeringens. I promemorian föreslogs också att tillstånd enligt 45 § lotterilagen skulle kunna ges till spelföretag över vilka staten har det rättsligt bestämmande inflytandet, dock under förutsättning att överskottet i de sist nämnda företagen går till hästsporten. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser, förutom Tidningsutgivarna (), Unibet och för onlinespel (), tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget i sak. Ett flertal ideella föreningar och lotterier, bl.a. (), Ideella spel, Kombispel, Lottericentralen, Läkarmissionen, Nordic Lottery, , , (), () och (), som visserligen välkomnar en tydligare tillståndsgivning, anser att förslagen i promemorian ska överlämnas till . Även TU, och , liksom Lotteriinspektionen, anser att förslagen bör hänskjutas till utredningen. Unibet, som visserligen välkomnar initiativet att förtydliga processen för tillståndsgivning, anser att den av tidigare uttalade viljan att utestänga kommersiella aktörer inte längre ska läggas till grund för lagstiftning eftersom har tillkännagett för regeringen att ett samarbete över blockgränserna ska ske för att införa ett licenssystem på spelområdet. Den tillämpade principen om att tillstånd endast ges till statligt styrda aktörer bör därför enligt bolaget utmönstras. , Lotteriinspektionen och AB anser att den lagtekniska modell som använts för att ange vilka bestämmelser som regeringen får göra avsteg från vid sin tillståndsgivning är otydlig. menar vidare att regleringen skulle kunna uppfattas som att bolaget inte skulle kunna erhålla tillstånd att anordna egentliga lotterier. anser att det är otydligt vilka sanktionsmöjligheter som finns vid brott mot den föreslagna regleringen. Skälen för regeringens förslag Behovet av förtydligande av reglerna om regeringens tillståndsgivning Som anförts i avsnitt 4.1 är huvudregeln i lotterilagen att endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål kan få tillstånd att anordna lotteri. Regeringen har dock enligt 45 § lotterilagen rätt att besluta om tillstånd till lotterier utan att behöva iaktta lotterilagens begränsningar i fråga om t.ex. spelformer, anordnare och vinstregler. Som 45 § lotterilagen är formulerad kan bestämmelsen ge intryck av att det inte finns någon begränsning i fråga om vilka tillstånd som regeringen kan meddela. Ramar för vad regeringen kan ge tillstånd till finns dock i förarbetena till lotterilagen, där det bl.a. anges att det i speciella situationer kan finnas behov för regeringen att tillåta andra spelformer eller lotterier med högre vinstnivåer än vad lagen medger (prop. 1993/94:182 s. 80, bet. 1993/94:KrU32, rskr. 1993/94:415). har vidare uttalat sig om de grundläggande förutsättningarna för vilka anordnare som kan ges tillstånd, och under vilka närmare villkor de får bedriva verksamhet på den svenska spelmarknaden. har exempelvis slagit fast att överskott från spel bör vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål och att kommersiella intressen enbart bör vara tillåtna inom spelverksamheterna på restaurangkasinon samt i samband med spel på varuspelsautomater på marknads- och tivolinöjen (prop. 2002/03:93 s. 15 f., bet. 2002/03:KrU8 s. 11 f., rskr. 2002/03:112). Att spelverksamhet i är förbehållet det allmänna eller organisationer med allmännyttiga ändamål har, som anförts i avsnitt 4.3, godtagits av i de förenade målen och (Dom och , C-447/08 och C-448/08, EU:C:2010:415). Europeiska kommissionen har emellertid, som redovisats i avsnitt 4.4, i ett flertal överträdelseärenden mot framfört synpunkter på tillståndsgivningen enligt 45 § lotterilagen. Kommissionen har framhållit att tillståndsgivningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning och förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande, och som är kända på förhand. Kommissionen anser att det svenska tillståndssystemet brister i öppenhet då förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte framgår av lagen. I enlighet med vad som anförts i avsnitt 4.4 bedömer regeringen att den svenska regleringen på spelområdet är förenlig med EUF-fördraget, samt att regelverket vid en helhetsbedömning är ändamålsenligt, konsekvent och tillgodoser syftena med regleringen. För att öka förståelsen för och transparensen i tillståndsgivningen enligt 45 § lotterilagen kan dock regleringen behöva tydliggöras. Det stora flertalet av remissinstanserna bedömer också att det finns ett behov av att förtydliga regleringen av regeringens tillståndsgivning. Även om arbetar med att ta fram ett förslag till en ny spelreglering som ska ha sin grund i ett licenssystem anser regeringen, till skillnad från bl.a. Lotteriinspektionen, ett flertal ideella föreningar och lotterier, exempelvis BRO, Ideella spel, Kombi- spel, Spelparken och SDR, samt TU och , att resultatet av detta arbete samt efterföljande remittering och beredning inte kan avvaktas. Europeiska kommissionen följer noga utvecklingen av det svenska regelverket och ett tydliggörande av den befintliga regleringen kan få stor betydelse för utgången av de inledda överträdelseärendena; även för de ärenden i vilka kommissionen meddelat att den beslutat att väcka talan mot för fördragsbrott. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det finns skäl att tydliggöra regleringen i 45 § lotterilagen. Tillstånd till statskontrollerade aktörer Som ovan anförts har tidigare slagit fast att kommersiella intressen inte ska förekomma på den svenska spelmarknaden. Det innebär att staten bör äga eller styra de stora aktörerna på den svenska spelmarknaden. Staten äger och innehar ett rättsligt bestämmande inflytande i ATG. Statens inflytande i ATG utövas genom företagets styrelsesammansättning, som är reglerad dels i bolagsordningen, dels i avtal mellan ATG:s ägare (Svensk Travsport och ) och staten. har ensamrätt att anordna vadhållning på idrottstävlingar samt spel på värdeautomater och spel på poker som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor. ATG har motsvarande ensamrätt att anordna vadhållning på hästtävlingar. Överskottet från Svenska Spels verksamhet tillfaller staten, medan överskottet från ATG:s verksamhet i enlighet med det ovan nämnda avtalet kommer trav- och galoppsporten till del. De båda spelföretagens verksamhet bedrivs i enlighet med de krav som anges i de ovan nämnda uttalandena av och de har därför genom beslut av regeringen fått tillstånd att anordna vissa spelformer med ensamrätt. Av den nya regleringen bör det mot denna bakgrund tydligt framgå att det endast är spelföretag som ägs av staten eller till spelföretag över vilka staten har det rättsligt bestämmande inflytandet som kan komma i fråga för tillstånd. I lagrådsremissen föreslogs att det för de sistnämnda spelföretagen även skulle krävas att företagens överskott gick till hästsporten. Lagrådet har framhållit att författningar ska ha generell giltighet och att formuleringen ”spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet och vars överskott går till hästsporten” är mindre väl förenligt med detta krav, eftersom bestämmelsen då i praktiken innebär att i lag föreskriver att regeringen kan ge ATG särskilt tillstånd att bedriva lotteri. Regeringen delar Lagrådets bedömning och har därför justerat bestämmelsen i enlighet med denna. Sammantaget klargörs genom bestämmelsen att spelföretag med privata vinstintressen inte kan meddelas tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen. och är de enda spelföretag som bedöms uppfylla de ovan nämnda kraven. Regeringen har, som anförts i avsnitt 4.2.4, utarbetat och beslutat om kommittédirektiv i enlighet med tillkännagivande om att regeringen ska lämna förslag till ett licenssystem på spelområdet (bet. 2014/15:KrU4, rskr. 2014/15:143). Fram till dess att en ny lagstiftning på lotteriområdet trätt i kraft finns det dock i enlighet med vad som ovan anförts behov av att tydliggöra den befintliga regleringen. lagstiftningen bygger på ett system där tillstånd till vissa spelformer endast beviljas till statskontrollerade aktörer. Mot denna bakgrund bedömer regeringen, till skillnad från Unibet, att den föreslagna regleringen inte står i strid med tillkännagivande. Frågan om det framtida ansvaret för tillståndsgivningen kommer att behandlas av . Regeringen anser därför att det inte är ändamålsenligt att överväga en sådan flytt av den tillståndsgivning som regeringen ansvarar för till Lotteriinspektionen, vilket Unibet föreslagit. Som ovan anförts är vidare syftet med ändringarna i 45 § lotterilagen att den nuvarande tillståndsgivningen ska bli tydligare, inte att göra mer omfattande och resurskrävande ändringar i tillståndsgivningen. Även av den anledningen finns det skäl att låta sådana ändringar anstå till dess att det finns ett förslag på en framtida spelreglering. När det gäller förslagets förenlighet med krav på bl.a. proportionalitet och tvingande allmänintresse kan konstateras att de föreslagna ändringarna, i enlighet med vad som ovan anförts, i huvudsak endast avser att tydliggöra gällande rätt. Dessa reglers förenlighet med har behandlats vid upprepade tillfällen, bl.a. i svaren till kommissionen i de pågående överträdelseärendena (se avsnitt 4.4), och har även prövats av såväl svenska domstolar som . När det gäller de sanktionsmöjligheter som efterfrågat kan konstateras att regeringens beslut om tillstånd enligt 45 § lotterilagen kan prövas av enligt lagen (2006:304) om rättsprövning av vissa regeringsbeslut och upphävas om det strider mot någon rättsregel. Vidare kan ett tillståndsärende även komma att prövas av på talan av kommissionen eller genom en begäran av förhandsavgörande i ett mål om rättsprövning. Regeringen bedömer inte att några ytterligare sanktionsmöjligheter är nödvändiga. Mot denna bakgrund anser regeringen att 45 § lotterilagen bör ändras så att det framgår att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag som staten har det rättsligt bestämmande inflytandet över som får beviljas tillstånd att anordna lotteri enligt bestämmelsen. Bindande bestämmelser vid regeringens tillståndsgivning För att ytterligare klargöra förutsättningarna för regeringens tillståndsgivning med stöd av 45 § lotterilagen är det viktigt att tydliggöra vilka bestämmelser i lotterilagen som regeringen får göra avsteg ifrån. Vid en genomgång av bestämmelserna om tillståndsgivning i lotterilagen, och den praxis som utformats i samband med regeringens tillståndsgivning, har det ansetts föreligga skäl att möjliggöra för regeringen att göra undantag från regleringen om bl.a. tillståndstid, ordningsbestämmelser och lotteriföreståndare (11–13 §§), krav för s.k. egentliga lotterier, dvs. lottning, gissning och vadhållning, EMV-lotterier och bingo (15–24 §§) samt krav för restaurangkasinon (32–34 §§). Motsatsvis innebär detta att regeringen vid sin tillståndsgivning bl.a. kommer att vara skyldig att följa regleringen om de allmänna förutsättningarna för lotterier och om typgodkännande (14 §), bestämmelserna om automatspel (24 a–31 §§) samt de i propositionen föreslagna kraven om sociala och hälsomässiga hänsyn. 2016/17:8 Till skillnad från Lotteriinspektionen, och , anser regeringen att den föreslagna lagtekniska lösningen är den mest ändamålsenliga. Vad gäller Svenska Spels oro för att regleringen skulle kunna uppfattas som att bolaget inte kommer kunna erhålla tillstånd för egentliga lotterier kan konstateras att regleringen endast möjliggör för regeringen att göra avsteg från bestämmelserna om egentliga lotterier och inte är avsedd att utgöra något hinder mot att meddela tillstånd till sådana lotterier. Mot denna bakgrund bör det i 45 § lotterilagen förtydligas vilka bestämmelser som regeringen kan göra avsteg från vid sin tillståndsgivning. 6 Ett tydligare spelansvar 6.1Befintlig reglering om spelansvar Det grundläggande syftet med spelregleringen är att skapa en sund och säker spelmarknad. Tillstånd att anordna ett lotteri får därför enligt 10 § lotterilagen bara lämnas om det kan antas att verksamheten kan bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Som en följd av detta finns villkor om spelansvar i de tillstånd som beviljats aktörerna på den svenska spelmarknaden. Lotteriinspektionen uppställer vidare i sina tillstånd för de ideella föreningarna krav på att lotterianordnaren ska ta socialt ansvar. Även regeringen har i de olika tillstånden för och föreskrivit att bolagen ska ta ett tydligt socialt ansvar för de lotterier som de tillhandahåller. Krav på att bolagen ska vara socialt ansvarstagande finns även i den ägaranvisning som beslutats för och i det avtal som reglerar ATG:s verksamhet. För att minska risken för att EMV-lotterier ger upphov till sociala skadeverkningar, som överdrivet spelande och spelberoende, har Lotteriinspektionen utfärdat föreskrifter om spelkonsekvensanalyser (LIFS 2013:1). Föreskrifterna innehåller krav på att anordnarna i en spelkonsekvensanalys ska lämna en beskrivning och göra en bedömning av sina spelansvarsåtgärder samt redogöra för vilken uppföljning och övervakning som planeras avseende dessa åtgärder. Analyserna ska vidare innehålla en sammanfattande bedömning av risken för att lotteriet ger upphov till sociala skadeverkningar, som överdrivet spelande och spelberoende. Lotteriinspektionen har även tagit fram föreskrifter till skydd för sociala intressen i samband med EMV-lotterier (LIFS 2014:2). Föreskrifterna omfattar bl.a. krav på registrering för den som vill delta i lotteriet, på att anordnaren kontrollerar med en tillförlitlig tredje man att den som vill delta i lotteriet har fyllt och på att en bekräftelse av registreringen skickas till den adress som kontrollen har utvisat. Deltagare i lotteriet ska även kunna stänga av sig från vidare spel och erbjudas möjlighet att begränsa sin speltid samt sina insatser och insättningar till spelkontot. Föreskrifterna uppställer dessutom krav på att viss information ska lämnas till spelaren, bl.a. om de särskilda risker som Prop. 2016/17:8 spelet kan innebära. Spelbranschens Etiska Råd (SPER), som består av de reglerade lotteriaktörerna på den svenska marknaden, utvecklade en branschgemensam standard för spelansvar med principer och riktlinjer som syftar till att stärka spelansvaret i . Standarden består av fyra principer och tio riktlinjer som följer principerna. Genom standarden vill SPER säkerställa att kundernas och intressenternas förtroende för branschen bevaras, samt att aktörerna verkar i enlighet med bästa praxis för spelansvar. Därigenom har SPER:s medlemmar åtagit sig att göra spelansvar till en integrerad del av sin dagliga verksamhet. införde krav på obligatorisk registrering för all lotteriverksamhet som bolaget erbjuder, förutom för köp av fysiska lotter. Genom registreringen ökar Svenska Spels möjligheter att förhindra osunt spelande och erbjuda stöd för att hantera spelmissbruk. Krav på förebyggande åtgärder Regeringens förslag: Tillstånd att anordna lotteri ska endast få ges om det kan antas att verksamheten kommer bedrivas på ett sätt som säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. anser att det är angeläget med en socialt hållbar spelmarknad, där långsiktigt ansvars- tagande och omsorg om spelarna sätts före vinstintresse, och menar att de ändringar som föreslås i promemorian utgör steg i rätt riktning. beroendes riksförbund anför att spel är beroendeframkallande och därför bör behandlas med samma försiktighet som andra beroendeframkallande produkter, t.ex. alkohol och tobak. SPER anser att det är en självklarhet att spelföretag ska ta sociala hänsyn och motverka att spelproblem kan uppstå, och välkomnar att förslaget är utformat så att det fortsatt finns ut- rymme för initiativ och självreglering i branschen. PostkodFöreningen, som också tillstyrker förslaget, anser att den föreslagna ändringen bör träda i kraft och förespråkar också möjligheten till fortsatt självreglering. Unibet yttrar sig inte särskilt över förslaget, men anser inte att några av förslagen i promemorian bör genomföras innan slutfört sitt arbete. Lotteriinspektionen framhåller dels att förslaget faller inom uppdrag, och därför borde överlämnas till denna, dels att det inte kommer vara möjligt för tillståndsmyndigheten att i samband med tillståndsgivningen bedöma om lotteriverksamheten kommer att bedrivas på ett sätt som säkerställer att sociala och hälso- mässiga skyddshänsyn tas. Det är enligt myndigheten även oklart vad som är att anse som nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. , som visserligen tillstyrker förslaget, efterlyser ett förtydligande av vad som avses med nödvändiga sociala och hälso- Myndigheten anser vidare att lotterianordnarna bör genomgå en certifierad utbildning under ledning av en oberoende myndighet och att det bör finnas sanktionsmöjligheter vid brott mot de BRO, Ideella spel, Kombispel, Lottericentralen, Läkarmissionen, Nordic Lottery, , Spelparken, SKPF, SDR och SRF, som visserligen anser att promemorians samtliga förslag ska hänskjutas till , har inget att invända mot förslaget som sådant. Dock påpekar de att spelansvarskraven bör utgå från respektive produkts farlighetsgrad. Skälen för regeringens förslag: konstaterade i sitt betänkande att det finns olika riskfaktorer för deltagande i lotterier, men att det genom s.k. spelansvarsåtgärder är möjligt att minska risken för att spelproblem uppstår (SOU 2008:124 s. 183 f.). Som exempel på före- byggande spelansvarsåtgärder nämnde utredningen införande av en möj- lighet att sätta gränser för hur mycket tid eller pengar man spelar för, lik- som tillhandahållande av korrekt information om hur lotteriet fungerar och dess aktuella vinstchanser. Syftet med dessa åtgärder är att minimera det skadliga och överdrivna användandet samt att försöka behålla det som är positivt med spelandet. Det är endast anordnarna av lotterier som kan vidta åtgärder av detta slag. För att säkerställa en sund och säker spelmarknad, där ett stort ansvarstagande är en grundläggande förut- sättning för att få anordna lotterier, bör lotterilagen kompletteras med en bestämmelse som tydliggör att tillstånd att anordna lotteri endast får ges om det kan antas att verksamheten kommer bedrivas på ett sätt som säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Detta innebär bl.a. att lotterianordnare ska ta hänsyn till faktorer som gör lotterier riskfyllda och vidta åtgärder som kan minska risken för att Regeringen anser att det är angeläget att krav som säkerställer att spelverksamhet bedrivs på ett sätt som minskar riskerna för att spel- problem uppstår införs . Som redovisats i avsnitt 4.4.1 har också Europeiska kommissionen efterfrågat en utökad reglering av de sociala skyddskrav som gör sig gällande i samband med spel- Regeringen anser därför, till skillnad från TU, , Unibet och Lotteriinspektionen, att förslagen inte bör överlämnas till Spellicens- utredningen och att slutförandet av utredningens uppdrag inte ska in- Detta hindrar dock givetvis inte att utredningen, inom ramen för sitt uppdrag, föreslår bestämmelser på detta område. När det gäller den närmare utformningen av regleringen delar re- geringen inte Lotteriinspektionens bedömning att det skulle vara svårt för tillståndsmyndigheten att i samband med tillståndsgivningen bedöma om lotteriverksamheten kan antas säkerställa att sociala och hälsomässiga görs bedömningar av om verksamheten kommer att bedrivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. vis gör Lotteriinspektionen bedömningar av bl.a. de spelansvarsåtgärder en lotterianordnare avser att vidta utifrån de spelkonsekvensanalyser som enligt 21 a § lotterilagen ska ges in i samband med ansökningar om till- stånd att anordna lotteri. Analysen ska bl.a. innehålla en sammanfattande bedömning av risken för att lotteriet ger upphov till sociala skade- verkningar som överdrivet spelande och spelberoende. ett antagande om verksamheten säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas framstår enligt regeringen som både Prop. 2016/17:8 möjligt och rimligt. Det är fortfarande fråga om ett antagande från tillståndsmyndighetens sida. Vidare är det, genom valet av begreppet nöd- vändiga åtgärder, fråga om en miniminivå för vad en anordnare ska uppnå. Vid förnyade tillstånd bör det också vara möjligt att granska hur samma anordnare har hanterat sociala och hälsomässiga skyddshänsyn. Genom att i tillståndsvillkor uppställa krav på att spelföretagen aktivt ska följa hur de anordnade lotterierna utvecklas, och även lämna viss redovisning till Lotteriinspektionen, kan vidare myndighetens möjligheter öka att bedöma förutsättningarna för att verksamheten kommer att bedrivas i enlighet med den föreslagna regleringen.