prop · H40366 · 2016-12-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:66 Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I denna proposition föreslår regeringen en utvidgning av det övergripande målet för programmet för forskning, utveckling, demonstration och kommersialisering på energiområdet. Regeringen anger även riktlinjer för de fortsatta insatserna för forskning och innovation på energiområdet –2020 och hur dessa ska kunna bidra till att nå uppställda energi- och klimatmål. Propositionen läggs fram i anslutning till den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) och kan läsas såväl som en kompletterande del av den samlade forskningspolitiken som en central och integrerad del av energipolitiken. I budgetpropositionen har regeringen föreslagit en förlängning och successiv förstärkning av insatserna för forskning och innovation inom utgiftsområde 21 Energi med totalt 2017– 2020 (prop. 2016/17:1). I relation till tidigare beslutade nivåer har anslaget föreslagits öka med 2017, och beräknats öka med 2018, 2019 och 2020. Detta innebär en nivå på , att jämföra med den tidigare grundnivån på . Denna förstärkning möjliggör ökade ambitioner på ett flertal angelägna områden som tvärsektoriell och tvärvetenskaplig forskning och innovation, internationellt samarbete, strategiska innovationsområden och jämställdhet inom det framtida energisystemet. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Energisystemet, energipolitiken samt forskning och innovation på energiområdet............................................................. Energipolitikens mål och visioner...................................... Omfattning och avgränsning ............................................ 3.4Tidigare insatser för forskning och innovation på Verksamheten –2016.......... Andra aktörer på energiområdet....................................... 4.1EU, energiunionen och en integrerad strategisk Andra internationella samarbeten..................................... Några jämförelser med insatser i andra länder ................. Andra initiativ av relevans för forskning och innovation på Statlig kapitalförsörjning, Saminvest och en grön fond. Smart industri – en nyindustrialiseringsstrategi ............... 5.5Nationell strategi för hållbar regional tillväxt och attraktionskraft –2020............................................... Forum för smarta elnät ..................................................... Den forskningspolitiska propositionen............................. 6 Rapporten och utvärderingarna....................................................... förslag till strategi........................... 6.2Indikatorer för FoI – uppföljning och utvärdering av insatser för forskning och 6.3Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och Mål och syfte för forskning och innovation på energiområdet ...... Det övergripande målet ................................................... Konkretisering av målet .................................................. Genomförandet av insatserna......................................................... Utmaningar och temaområden ........................................ Vidareutveckling av strategiprocessen ............................ Uppföljning, analys och utvärdering ............................... Ökade ambitioner för nyttiggörande................................ Samverkan med andra myndigheter ................................ 8.6Samverkan med andra i fråga om regeringens Insatser och uppgifter..................................................................... Tvärvetenskapliga och tvärsektoriella insatser................ 9.5Jämställdhetsaspekter på forskning och innovation Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att godkänner regeringens förslag i fråga om det övergripande målet för forskning och innovation på energiområdet (avsnitt 7.1). 2 Ärendet och dess beredning administrerar ett program för forskning och innovation på energiområdet. Myndigheten gör det enligt riktlinjerna i propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem (prop. 2012/13:21). Verksamheten utgörs av en strategiskt utformad samlad insats som spänner över hela innovationssystemet, i nära samverkan med, och som komplement till, övriga energipolitiska insatser och andra styrmedel som syftar till att nå klimat- och energimål samt energirelaterade miljöpolitiska mål. Myndigheten ska även främja kommersialisering av forskningsresultat och spridning av nya produkter, processer och tjänster. stöd till forskning och innovation på energiområ- det är en central och integrerad del av energipolitiken som det också är en del av forskningspolitiken. Riktlinjer och mål för genomför- andet presenteras i denna separata proposition men i anslutning till den forskningspolitiska propositionen Kunskap i samverkan – för samhällets utmaningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50). båda propositionerna har samordnats. Enligt beslut ska insatser för forskning, utveckling och de- monstration på energiområdet ges långsiktiga förutsättningar. ning och oberoende utvärdering ska genomföras som under- lag för successiva revideringar av inriktning och mål, se propositionen Forskning och ny teknik för framtidens energisystem (prop. 2005/06:127, 2005/06:NU19, rskr. 2005/06:347). Som underlag för det fortsatta arbetet lade regeringen fram skrivelsen Utvärdering av insatserna för forskning och innovation inom energiområdet (skr. 2009/10:168). För att få tidsperioderna för forskning och innovation på energiområdet att sammanfalla med dem för de forsk- ningspolitiska beslut som också görs en gång varje mandatperiod lade regeringen därefter fram propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem som beskriver resur- ser och riktlinjer för perioden –2016. des i anslutning till forskningspolitiska proposition och inne- hållen i de båda propositionerna var koordinerade. positionen om forskning och innovation på energiområdet 2013 (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153). Uppdrag till de forskningsfinansierande myndigheterna Inför beredning av förslag till en forskningspolitisk proposition 2016 gav regeringen , Verket för innovationssystem (), för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), Rymdstyrelsen, samt för miljö, areella näringar och samhällsbyggande (Formas) i uppdrag att komma in med analyser som ger underlag till regeringens forskningspolitik. 2016/17:66 dels i form av ett gemensamt underlag sammanhållet av , dels av underlag från var och en av de forskningsfinansierande myndigheterna. Det gemensamma underlaget redovisades i rapporten och förslag till regeringens forsknings- och innovationsproposition (dnr U2015/01362/F). redovisade sitt underlag Bråttom med insatser för en hållbar energiomställning (dnr M2015/03619/Ee). I regleringsbrevet gavs även i uppdrag att redovisa underlag för den strategiska prioriteringen av insatser för energiforskning och innovation –2020 genom projektet . Uppdraget redovisades i rapporten är nyckeln – strategi för forskning och innovation på energiområdet 2017–2020 (dnr M2015/04258/Ee). En sammanfattning av rapporten finns i avsnitt 6.1. Utvärdering av energiforskning och innovation Utöver dessa underlag från och övriga forskningsfinansiärer gav regeringen också Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) som uppdrag i regleringsbrevet att genomföra en utvärdering av forskning och innovation på energiområdet med avseende på måluppfyllelse, olika typer av resultat av olika insatser och, i den mån det är möjligt, diskutera effekter av olika typer av insatser inklusive kontrafaktiska utvärderingar. Tillväxtanalys redovisade sin utvärdering i rapporten och innovation för omställning av energisystemet – en analys av FoI-verksamhet (dnr M2015/04246/Ee). En sammanfattning av rapporten finns i avsnitt 6.3. En ytterligare utvärdering upphandlades genom avrop från ramavtal från konsultföretaget . Uppdraget avsåg granskning och utvärdering av de insatser för forskning och innovation på energiområdet som finansieras av , samt att ge förslag till förbättringar för att mer effektivt bidra till att nå de uppställda målen. Rapporten och innovation på Energiområdet – från behov till resultat redovisades (dnr M2015/00759/Ee). En sammanfattning av Kontigos rapport finns i avsnitt 6.4. Det underlag som redovisat tillsammans med de båda utvärderingarna har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 1. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i Miljö- och (dnr M2015/04264/Ee). I budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg.omr. 21) har regeringen föreslagit en förlängning och successiv förstärkning av insatserna för forskning och innovation inom utgiftsområde 21 Energi med totalt för perioden –2020. 3Energisystemet, energipolitiken samt forskning och innovation på energiområdet var den totala energitillförseln i . dessa utgjordes sammanlagt av förluster i omvandling och distribution, förluster i kärnkraften samt utrikes transporter och an- vändning för andra ändamål än energi. Den totala slutliga användningen Uppgifterna är hämtade från rapporten läget i siffror 2013; underlag till Energiläget (, ET 2013:22.) Av tillförseln kom från olja och oljeprodukter, kol Tillsammans utgjorde de fossila bränslena mer än tre fjärde- delar av den totala tillförseln. , , uppgick den totala tillförseln till 563 tera- wattimmar medan den slutliga energianvändningen var 373 terawattim- De totala förlusterna var således mycket större 2013, vilket till största delen beror på förluster i kärnkraften som uppkommer då värmen Sammantaget har detta inneburit att den totala slutliga energianvändningen var något lägre 2013 än 1973. Fördelningen av energikällor var 2013 ungefär en tredjedel olja och oljeprodukter, en tredjedel kärnbränsle och en tredjedel förnybara källor. Större delen av den fossila tillförseln användes i transportsektorn. len förnybar energi i den totala slutliga energianvändningen har i stora drag dubblerats till 2013. har haft en koldioxidskatt och de totala växthus- gasutsläppen var lägre än (Statens energimyndighet, Energiindikatorer 2016, ER 2016:10). torn står för den största andelen av utsläppen. sektorn består främst av koldioxid och varierar med utomhustemperatu- ren, konjunkturen samt med produktionskapaciteten för olika energislag såsom vattenkraft och kärnkraft. Utsläppsintensiteten räknat som utsläpp i relation till bruttonationalprodukten (BNP) har minskat Även utsläppen per capita har minskat. Utsläppen av svaveldioxid har minskat mycket kraftigt sedan 1970- talet i takt med att minskad användning av olja och kol. de totala utsläppen till cirka 105 kiloton medan de hade sjun- kit till omkring 27 kiloton. Det globala energisystemet har naturligtvis också genomgått stora förändringar men av delvis annat slag. situationen i har den globala slutliga användningen av energi ungefär fördubblats – från 2016/17:66 till (IEA 2015 Statistics). Andelen förnybar energi i den globala tillförseln har dock inte ändrats lika mycket som i och har bara ökat från . En betydande orsak till ökningen av energianvändningen är utvecklingen i länder utanför (och utveckling). Andelen energi som används i och i övriga har ökat kraftigt. En fortsatt utveckling kan förväntas där. Även och de delar av som inte hör till ökar sin efterfrågan som mer än en miljard människor i världen fortfarande inte har tillgång till modern energi. Det svenska energisystemet har alltså genomgått stora förändringar på de fyrtio åren . Användningen av fossila bränslen har minskat drastiskt och andelen förnybar energi ligger redan nu över det mål på som satts upp . Utsläppen av växthusgaser har minskat både i absoluta tal och i relation till bruttonationalprodukten. De försurande utsläppen av svaveldioxid och kväveoxider har reducerats drastiskt. Denna förvandling av energisystemet beror till stor del på styrmedel som skatterna på koldioxid och svaveldioxid, på kväveoxidavgiften och elcertifikatsystemet, samt på det europeiska systemet med utsläppshandel. De särskilda insatser kring forskning, utveckling och demonstration på energiområdet som inleddes som svar på den oljekris som då drabbat världen har också understött och bidragit till utvecklingen. Insatserna har från början haft som mål att främja energipolitikens mål och syften. Inledningsvis var det uppgiften att minska oljeberoendet som stod i fokus men senare även att minska skadliga och försurande utsläpp, att öka användningen av förnybar energi och att främja utvecklingen av ett hållbart energisystem. 3.2Energipolitikens mål och visioner beslutade ett antal energipolitiska mål utifrån regeringens proposition En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163, bet. 2008/09:NU25, rskr. 2008/09:301). Flera av dessa mål hade sin utgångspunkt i EU:s energipolitik och de så kallade 2020-målen. Detta gäller exempelvis målet att andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara 2020 och att energianvändningen ska vara effektivare 2020 uttryckt som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet . Dessutom ska utsläppen av klimatgaser enligt det nationella klimatmål som fastslagit minska till 2020 jämfört med inom den icke handlande sektorn. Enligt bördefördelningen inom EU ska ha förnybar energi i den slutliga energianvändningen . Enligt beslut är dock det svenska nationella målet förnybar energi 2020. Detta mål har uppnåtts och andelen förnybar energi var enligt EU-direktivets definition . I introducerades ett system med elcertifikat. Elcertifikaten är ett marknadsbaserat stödsystem för producenter av förnybar el som ska öka produktionen av förnybar el på ett kostnadseffektivt sätt. ökade den förnybara elproduktionen med hjälp av elcertifikaten med drygt , framför allt genom ny biokraft och vindkraft. har och en gemensam elcertifikatsmarknad. Målet inom den gemensamma svensknorska marknaden är att öka den förnybara elproduktionen med . tillsatte regeringen en för att ta fram ett underlag för en bred politisk överenskommelse om energipolitikens inriktning med fokus på 2025 och framåt. Kommissionen består av representanter från riksdagspartierna med energiministern som ordförande. Dessutom deltar som speciellt inbjudna generaldirektörerna för , och . uppdrag är att se över det framtida behovet av energi utifrån aktuell och befintlig forskning samt identifiera vilka utmaningar och möjligheter som finns för den framtida energiförsörjningen med ett särskilt fokus på el. Arbetet bedrivs i tre faser: en kunskapsinhämtande fas med fokus på faktainsamling och formulering av alternativ, en analyserande fas där konsekvenserna av olika scenarier studeras och förslag till ändringar i regelverken tas fram, och en förhandlingsfas, då kommissionen enas om huvudpunkterna i en energipolitisk överenskommelse. slöts en energipolitisk ramöverenskommelse mellan , , de gröna, och . Enligt denna överenskommelse ska den svenska energipolitiken bygga på samma tre grundpelare som energisamarbetet i EU och syfta till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. När det gäller elsektorn ska ha ett robust system med hög leveranssäkerhet, låg miljöpåverkan och el till konkurrenskraftiga priser. Energiöverenskommelsen bygger bland annat på det klimatmål som Miljömålsberedningen formulerat om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Målet är förnybar elproduktion. Detta är ett mål, inte ett stoppdatum som förbjuder kärnkraft och innebär inte heller en stängning av kärnkraft med politiska beslut. Ett mål för energieffektivisering för återstår att ta fram men ska beslutas . När det gäller forskning och innovation på energiområdet ska fokus ligga på områden som bidrar till att nå uppställda klimat- och energipolitiska mål och som har förutsättningar för tillväxt och för export. In- satserna ska även fortsättningsvis fokusera på teknikutveckling och demonstrations- och pilotprojekt på alla områden inom energiforskningen. 2016/17:66 Energiforskningen har en avgörande roll i att se till att nya, innovativa tekniska lösningar ska komma fram för alla förnybara kraftslag. ska redovisa sitt uppdrag . Regeringen gav 2014 den parlamentariska Miljömålsberedningen i uppdrag att föreslå ett klimatpolitiskt ramverk inklusive långsiktigt mål och tillhörande målbana med etappmål samt föreslå en samlad luft- och klimatstrategi (dir. 2014:165). presenterade Miljömålsberedningen en överenskommelse med ett stort antal förslag för att skärpa miljöpolitiken i . Socialdemokraterna och de gröna samt , deltog i överenskommelsen. Miljömålsberedningen har föreslagit följande etapp- och sektorsmål: Utsläppen utanför EU:s handelssystem bör vara lägre än utsläppen . Högst av utsläppsminskningarna får, men måste inte, ske genom så kallade kompletterande åtgärder, till exempel ökat upptag i mark och skog eller åtgärder i andra länder. bör utsläppen vara lägre än , varav högst får ske genom kompletterande åtgärder. Utsläppen för inrikes transporter ska vara lägre jämfört med nivå. Miljömålsberedningen har föreslagit ett långsiktigt mål om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären, för att därefter uppnå negativa utsläpp. Regeringen planerar att återkomma med en proposition om ett klimatpolitiskt ramverk och nya mål, med utgångspunkt i Miljömålsberedningens förslag. Miljömålsberedningen har även föreslagit en strategi för nationell luftvårdspolitik. Strategin innehåller förslag på etappmål med tillhörande styrmedel och åtgärder. Regeringen avser att återkomma till med besked om hur de kan genomföras för att säkerställa att varaktigt klarar EU:s gränsvärden, miljökvalitetsnormerna och miljökvalitetsmålen inom luftområdet. 3.3 Omfattning och avgränsning Denna proposition behandlar den verksamhet som finansieras av anslaget 1:5 Energiforskning inom utgiftsområde 21 Energi. ett avgränsat och sammanhållet långsiktigt program med insatser kring forskning, utveckling, demonstration, kommersialisering och innovation på energiområdet som finansieras via nämnda anslag och genomförs med stöd av förordningen (2008:761) om statligt stöd till forskning och ut- veckling samt innovation inom energiområdet, samt enligt gällande reg- Totalt anvisade medel för verksamheten uppgick till 1,35 miljar- Prop. 2016/17:66 der kronor, och denna samlade insats utgör huvuddelen av de statliga insatserna för forskning, utveckling, demonstration och innovation på energiområdet. finns kopplingar till andra politikområden, och även andra statliga finansiärer beviljar stöd för forskning och innovation av relevans för energiområdet. Samverkan och koordinering av sådana insatser diskuteras i avsnitten 8.5 och 8.6. 3.4Tidigare insatser för forskning och innovation på energiområdet Statligt finansierad energirelaterad forskning, utveckling och demonstration har varit en viktig del av energipolitiken ända sedan den inrättades som ett särskilt politikområde . utsåg regeringen en programkommitté med uppgift att ta fram förslag till mål och riktlinjer för de samlade forsknings- och utvecklingsinsatserna på energiområdet. Direktiven framhöll betydelsen av teknisk forskning och utveckling som medel för att få fram åtgärder som dels kan öka tillgången på energi i olika former, dels kan minska kostnaderna för att använda energi. Med utgångspunkt i förslagen från denna kommitté föreslog regeringen i propositionen Om energihushållningen m.m. (prop. 1975:30) ett treårigt energiforskningsprogram för perioden /76– 1977/78 med en budget på totalt . I propositionen anfördes att en bred satsning på forskning och utveckling inom energiområdet är en nödvändig del av en energipolitik som syftar till att förändra det nuvarande systemet för energiförsörjning i riktning mot återhållen energikonsumtion och mot en tryggare energiförsörjning. var insatserna för energiforskning och innovation breda och inkluderade många typer av forskningsområden. Under 1980- talet gavs insatserna dock en utpräglad profil med fokus på förnybara energiformer och effektiv energianvändning. Angreppssättet har varit brett och omfattat såväl forskning och utveckling som demonstration. tillsatte regeringen en utredning om energiforskning med huvuduppgiften att utreda verksamhetens inriktning, omfattning och inplacering i det totala statliga forskningsprogrammet. Utredningen lämnade betänkandet Förslag till program för forskning och utveckling inom energiområdet (SOU 1986:31). Med betänkandet som grund utarbetades ett program för energiforskning för perioden /88– 1989/90 med inriktning mot att underlätta omställningen av energisystemet. Det framhölls att forskning och utveckling krävs för att ge handlingsfrihet och flexibilitet på lång sikt i energiförsörjningen. tillsatte regeringen en parlamentarisk kommission, , med uppgift att granska insatserna för omställning och utveckling av energisystemet. Kommissionen överlämnade sitt slutbetänkande Omställning av energisystemet (SOU 1995:139) till regeringen . Efterföljande överläggningar mellan riksdagspartierna ledde 1997 till en överenskommelse mellan Socialdemokraterna, 2016/17:66 partiet och och ett riksdagsbeslut baserat på propositionen En uthållig energiförsörjning (prop. 1996/97:84, bet. 1996/97:NU12, rskr. 1996/97:272). De mål som genom detta beslut fastlades var att trygga tillgången på el och annan energi på villkor som är konkurrenskraftiga i omvärlden, att skapa villkoren för en effektiv energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ påverkan på hälsa, miljö och klimat, samt att underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. Det energipolitiska beslutet innebar även att ett program för ett ekologiskt och ekonomiskt uthålligt energisystem skapades. Programmet var indelat i två delar. Genom energipolitiska åtgärder på kort sikt (1998–2002) skulle elanvändningen minskas och ny elproduktion från förnybara energikällor tillföras. Den långsiktiga delen av programmet inriktades mot åtgärder för ett långsiktigt uthålligt energisystem och energipolitiskt motiverade internationella klimatinsatser. Denna långsiktiga del bestod av energiforskning, energiteknikstöd, introduktion av ny energiteknik, samt energipolitiskt motiverade klimatinsatser och gavs en finansiering på sammanlagt för perioden –2004. Syftet var att främja utvecklingen och kommersialiseringen av ny, renare och effektivare energiteknik. gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att granska och utvärdera insatserna inom det långsiktiga energipolitiska programmet, analysera behovet av förändringar samt lämna förslag till riktlinjer för de långsiktiga energipolitiska insatserna inför kommande planeringsperiod. Utredaren redovisade en i stora drag positiv bild av insatserna inom 1998 års långsiktiga program. Verksamhetens inriktning, kvalitet och relevans bedömdes vara rimlig och programmets organisation och administration bedömdes fungera tämligen väl. Däremot menade utredaren att man vid det energipolitiska beslutet fäst alltför stor tilltro till möjligheterna att med forskning och utveckling driva på omställningen av energisystemet. Andra styrmedel som skatter, allmänna ramvillkor för företagande, olika former av stöd, etc. har betydligt större betydelse på kortare sikt. menade utredaren dock att insatser för forskning, utveckling och demonstration på energiområdet är viktiga förutsättningar för att möjliggöra en långsiktig omställning av energisystemet.