prop · H40345 · 2016-11-22 00:00:00 — En överenskommelse om medfinansieringsersättning är definitionsmässigt en del av ett exploateringsavtal. Det ankommer därför på den kommun som har för avsikt att avtala om sådan ersättning att se över om även utgångspunkter och mål enligt gällande riktlinjer för exploateringsavtal behöver ändras. Ovan berörs frågan om den kommunalrättsliga likställighetsprincipen och . I det sammanhanget konstateras det att kommunen ska följa riktlinjerna och tillämpa dem enhetligt gentemot de fastighetsägare och byggherrar som förhandlar om exploateringsavtal. Som varit inne på kan det finnas goda skäl för flera kommuner att samordna sig när det gäller riktlinjernas utformning. Detta gäller inte minst när angränsande kommuner berörs av samma infrastrukturprojekt. Det är dock inte lämpligt att ålägga kommunerna att använda sig av gemensamma riktlinjer, eller att låta en statlig myndighet föreskriva om riktlinjer som kommunerna skulle vara skyldiga att tillämpa. Det är en angelägenhet att både besluta om riktlinjer och att ingå exploateringsavtal. 2016/17:45 6 Regeringens förslag: Kommuner ska få lämna bidrag till byggande av järnväg, vilket avser tunnelbana och spårväg, som ett landsting ansvarar för. Om det finns särskilda skäl, får ett sådant bidrag lämnas utan att det finns en sådan anknytning till kommunens område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. En- ligt utredningens förslag får kommuner och landsting lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten eller andra kommuner och landsting ansvarar för. Lagändring föreslås endast i 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Remissinstanserna: Fastighetsägarna och anser att det bör förtydligas att medfinansiering endast får ske när nytta för den medfinansierande kommunen kan påvisas. Statskontoret tillstyrker utredningens förslag och anser att det kan förenkla för kommunerna att ta ställning till investeringar i andra kommuner. anser att kommunerna ska få medfinansiera även hamnar som andra kommuner ansvarar för. vill i sammanhanget att reglerna om kommunala bidrag till väg- och järnvägsprojekt förtydligas i ett visst avseende. Skälen för regeringens förslag Den grundläggande bestämmelsen om kommunernas och landstingens allmänna kompetens finns i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Där slås fast att kommuner och landsting själva får ha hand om sådana angelägenheter av allmänt intresse som har anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar och som inte ska handhas enbart av staten, en annan kommun, ett annat landsting eller någon annan. Regleringen av kommunernas kompetens sker inte uttömmande i kommunallagen. Av 2 kap. 4 § kommunallagen framgår att det på vissa områden finns särskilda föreskrifter om kommunernas och landstingens befogenheter. Bestämmelser som innebär att kommunernas och landstingens kompetens utvidgas har på vissa områden samlats i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (befogenhetslagen). Av 2 kap. 1 § följer att kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bestämmelsen överfördes från väglagstiftningen där den funnits (prop. 2008/09:21 s. 33). Be- stämmelsen innebär att kommuner och landsting får medfinansiera en väg eller järnväg, trots att statliga vägar och järnvägar är en angelägenhet som ska handhas av staten (jfr 2 kap. 1 § kommunallagen). Det är sannolikt att kommunerna i enlighet med förslaget kommer att ha möjlighet att bedriva förhandlingar om medfinansieringsersättning inte minst när det handlar om utbyggnad av tunnelbana och spårväg. nämnda trafikslag leder till kraftigt höjda fastighetsvärden. Som utredningen föreslår bör därför kommunens möjlighet att lämna medfinansiering till utökas. Eftersom förslaget när det gäller förhandlingar om medfinansieringsersättning begränsas till att enbart omfatta statliga och landstingskommunala infrastruktursatsningar, bör även kompetensutvidgningen begränsas på motsvarande sätt jämfört med utredningens förslag. Det finns därför skäl att föreslå att kompetensen utvidgas till att omfatta kommunernas medfinansiering av landstingens satsningar på järnväg, vilket avser tunnelbana och spårväg. Utredningen föreslår att kommunen ska få lämna bidrag till landstingens transportinfrastrukturprojekt under samma förutsättning som till statens. Enligt utredningens bedömning är regeln i befogenhetslagen tydligare och lättare att tillämpa än lokaliseringsprincipen enligt kommunallagen (SOU 2015:60 s. 84 f). Remissinstanserna invänder inte mot det resonemanget. Även regeringen instämmer i att det är en fördel om kommunen får enhetliga principer att förhålla sig till när det gäller att lämna bidrag till infrastrukturprojekt som antingen staten eller är huvudman för. Det betyder att även 1 kap. 2 § andra stycket befogenhetslagen angående undantag från kravet på anknytning justeras så att landstingens järnvägssatsningar omfattas av den bestämmelsen. När det gäller kommunernas begränsningar i fråga om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar är det den bestämmelsen som gör det möjligt att göra vissa undantag från anknytningskravet (jfr prop. 2008/09:21 s. 31 och Ds 2008:11 s. 21 f.). Det bör dock inte ställas upp något särskilt krav i lagtexten på att kommunen ska visa på nytta för dess medlemmar, som och Fastighetsägarna föreslår. Ett sådant krav följer redan av lokaliseringsprincipen (2 kap. 1 § kommunallagen), alternativt ska kommunen ha särskilda skäl enligt den kompetensutvidgande bestämmelsen i 1 kap. 2 § befogenhetslagen. När det gäller vägar som byggs av förhåller det sig annorlunda. Den kompetensutvidgande bestämmelsen i 2 kap. 1 § lagen om kommunala befogenheter gäller enbart allmänna vägar (prop. 2009/10:126 s. 94). Den bör ses mot bakgrund av bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen och förbudet mot att handha uppgifter som enbart ska handhas av staten eller annan. kan enligt 5 § väglagen (1971:948) inte vara huvudman för allmän väg, men kan däremot bygga en enskild väg. Detta är inte en uppgift som enbart ska handhas av staten eller annan. Kommunens möjligheter att bidra till byggandet av sådan väg får i stället prövas mot den allmänna kompetensen enligt kommunallagen. Frågan om kommunala bidrag till hamnar, liksom frågeställning om förtydliganden, får beredas i ett annat sammanhang. 2016/17:45 7 Regeringens bedömning: Samma redovisningsprinciper bör gälla när kommunen lämnar bidrag till ett landstings investering i transportinfrastruktur som när kommunen lämnar bidrag till en statlig investering i transportinfrastruktur. Utredningens bedömning: Utredningen uppmärksammar inte frågan. Remissinstanserna: läns landsting ifrågasätter om olika principer ska gälla inom redovisningen för när bidrag lämnas till staten eller till ett landsting för investeringar i transportinfrastruktur. Skälen för regeringens bedömning: Som anförs ovan får kommunen förhandla om medfinansieringsersättning under förutsättning att den infrastruktur som kommunen medfinansierar medför att fastigheten kan antas öka i värde. Det betyder att förhandlingarna ska avse ett specifikt infrastrukturprojekt, det måste finnas ett samband mellan tillkomst av infrastrukturen och värdepåverkan. Medfinansieringsersättningen bör redovisas separat från andra åtaganden i exploateringsavtalet. Det betyder också att en kommun som förhandlar om medfinansieringsersättning för flera infrastrukturprojekt ska separera projekten från varandra. Det är inte tillräckligt att kommunen räknar på sin totala medfinansieringskostnad och förhandlar om ersättning från exploatörskollektivet, utan varje förhandling måste avse ett konkret projekt som kommunen medfinansierar. Vidare bör det poängteras att medfinansieringsersättning definitionsmässigt är ersättning för en del av en kommuns kostnad eller utgift. Det kommer alltså inte att vara möjligt att förhandla om högre ersättning från exploatörerna än vad kommunen i sin tur lämnar i bidrag. I sammanhanget pekar läns landsting på vissa kommunala redovisningsprinciper. Enligt bokföringsmässiga grunder ska bidrag till en annan huvudmans investering kostnadsföras i sin helhet när den ekonomiska händelsen äger rum, t.ex. när ett avtal ingås (se Ds 2008:11 s. 32 f. och prop. 2008/09:228 s. 8). Frågan om huruvida detta var en ändamålsenlig redovisningsprincip diskuterades i samband med befogenhetslagens tillkomst och ledde till att en ny bestämmelse infördes i 5 kap. 7 § lagen (1997:614) om redovisning (prop. 2008/09:228, bet. 2009/10: FiU15, rskr. 2009/10:58). Enligt den bestämmelsen ges kommunen och en möjlighet att redovisa bidrag till viss infrastruktur antingen i balansräkningen eller som en kostnad i resultaträkningen. läns landsting menar att nuvarande undantag kan diskuteras ur ett strikt redovisningsperspektiv, men ifrågasätter om det finns någon saklig skillnad mot att bidrag lämnas till annan kommun eller landsting. Regeringen konstaterar att det redovisningstekniskt inte finns någon saklig skillnad mellan om kommunen lämnar bidrag till staten eller till ett landsting för infrastrukturinvesteringar. Samma principer bör gälla. Som bestämmelsen numera är utformad hänvisar den emellertid tillbaka till bidrag som avses i 2 kap. 1 § lagen om kommunala befogenheter. Med det tillägg som regeringen här föreslår i den paragrafen kommer alltså hänvisningen att täcka in även medfinansiering som lämnas till ett landstings byggande av järnväg. Frågan om det är lämpligt att låta det nu nämnda undantaget från principen om bokföringsmässiga grunder kvarstå får hanteras i ett Prop. 2016/17:45 annat sammanhang. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Ändringarna träder i kraft . Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att lagändringarna bör träda i kraft . För att göra det möjligt att återföra delar av den värdeökning som uppstår till följd av infrastrukturinvesteringar till samhället föreslås att kommuner som medfinansierar investeringen inom ramen för exploateringsavtal vid detaljplaneläggning ska få föra förhandlingar om medfinansieringsersättning med exploatörerna av de fastigheter som ökar i värde. Förslaget medför inte ökade kostnader för staten. Den statliga lantmäterimyndigheten, Lantmäteriet, har till uppgift att ge kommunerna råd om tillämpningen av de aktuella plangenomförandebestämmelserna (5 kap. 15 § och 6 kap. 40–42 §§ PBL). Beroende på i vilken utsträckning medfinansieringsersättning kan komma att tillämpas, kommer rådgivningsuppgiften att utökas, vilket för Lantmäteriet bedöms kunna finansieras inom ram. Förslaget innebär, vid sidan av överlåtelse av kommunägd mark, ett ytterligare verktyg för kommunerna att till samhället återföra värdeökningar som uppstår på grund av statens eller ett landstings investering i transportinfrastruktur. För att få förhandla om medfinansieringsersättning ska kommunen först anta riktlinjer om utgångspunkter, mål och grundläggande principer för exploateringsavtal eller göra tillägg om sådan ersättning i tidigare antagna riktlinjer. Eventuell kostnad för att ta fram riktlinjer, liksom utökad rådgivningsuppgift för kommuner med lokala lantmäterimyndigheter, förutsätts bli marginell. Att förslaget innebär att ersättningens storlek blir en förhandlingsfråga inom ramen för vad kommunen medfinansierat den aktuella infrastruktur- 2016/17:45 investeringen med gör att kommunen och exploatören kan undvika komplicerade och kostnadskrävande fastighetsvärderingar av den enskilda fastigheten i samband med förhandling. I stället utgör ersättningen en av flera poster i vardera partens kalkyl för exploateringen. Den föreslagna utvidgningen av lagen om kommunala befogenheter innebär att kommunerna ges en möjlighet att medfinansiera satsningar på järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, på samma sätt som kommunerna har möjlighet att medfinansiera vissa statliga infrastrukturanläggningar. Kravet på att ta fram riktlinjer för medfinansieringsersättning innebär ett nytt åliggande för kommuner vid förhandlandet av exploateringsavtal. Mot bakgrund av att det är frivilligt för kommuner att förhandla om medfinansieringsersättning och att denna ersättning är en del i finansiering av den likaledes frivilliga möjligheten till medfinansiering bedöms den föreslagna regleringen i denna del inte innebära något ingrepp i den kommunala självstyrelsen. Förslaget berör de företag som utvecklar och exploaterar fastigheter för bostadsändamål eller andra ändamål i den utsträckning som kommunerna väljer att tillämpa de ändrade bestämmelserna för exploateringsavtal. Medfinansieringsersättning blir en kostnadspost i företagens kalkyl för respektive exploatering. Frivilliga avtal kommer till stånd om båda parter ser fördelar. Förslaget utgår från att båda parter tjänar på att avtalet ingås, där en ökad produktionskostnad vägs upp av att den tillgänglighetsökning som infrastrukturinvesteringen innebär medför realiserbara nyttor för exploatörer genom att möjliggöra en exploatering som annars inte kunnat göras, exempelvis en högre exploateringsgrad. Förslaget bedöms därför också leda till att fler, inte färre bostäder kommer att byggas. Genom att kommunen ska anta riktlinjer om den avser att förhandla om medfinansieringsersättning ökar transparensen och förutsägbarheten för företagen. Regleringen innebär att vissa av de frågor som diskuteras mellan kommun och exploatör ges en tydligare form inom systemet med exploateringsavtal. Likabehandling av företag av olika storlek, eller med inriktning på bostadsrespektive hyresrätt, är frågor som behöver hanteras av kommunerna. Enskilda personer som äger mark bedöms inte realisera ökade fastighetsvärden på annat sätt än genom försäljning till något exploaterings- eller byggföretag och berörs därför inte direkt av förslaget. Först i den mån man kan härleda förändringar i prisnivån för råmark till förekomsten av kommunala riktlinjer om medfinansieringsersättning kan förslaget sägas ha påverkan på enskilda personer. Indirekt bedöms enskilda ha fördelar av förslaget i form av tillgänglighetsökningar och ökat bostadsbyggande. 10.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Undantag från kravet på anknytning 2 § Det krav på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) gäller inte vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag: –2 kap. 3 § om medfinansiering av vissa projekt, –2 kap. 4 § om bistånd till utländska studerande, –2 kap. 10 § om kompensation till enskilda inom , –3 kap. 2 § om sjuktransporter, –3 kap. 3 § om kollektivtrafik, –3 kap. 7 § om samhällsorientering, –4 kap. 1 § om turism, och –5 kap. om tjänsteexport och internationellt bistånd. Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, till byggande av järnväg som ett landsting ansvarar för och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. Paragrafen, som i fråga om kommuners och landstings kompetens att lämna bidrag till viss transportinfrastruktur innehåller undantag från krav på anknytning till kommunens eller område, har ändrats i andra stycket. Övervägandena finns i avsnitt 6. Av tillägget i andra stycket följer att undantag i förhållande till 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) får göras även när en kommun lämnar bidrag till ett landstings byggande av järnväg (jfr 2 kap. 1 § denna lag). För den närmare innebörden av uttrycket byggande av järnväg hänvisas till författningskommentaren till 2 kap. 1 §. aktuellt undantag från lokaliseringsprincipen får göras när det finns särskilda skäl på samma sätt som när bidrag lämnas till staten. För vägledning när det gäller vad som kan utgöra särskilda skäl, se prop. 2008/09:21 s. 93. I fråga om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg har bestämmelsen endast ändrats språkligt. Någon ändring i sak är inte avsedd. 2 kap. Rätt att lämna olika former av bidrag, bistånd och stöd 1 § Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Kommuner får även lämna bidrag till byggande av järnväg som ett landsting ansvarar för. Vad som avses med byggande av väg och järnväg framgår av väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Med anläggande av farled avses i denna lag att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Paragrafen, som anger ramar för kommuners och landstings kompetens att lämna bidrag till viss transportinfrastruktur, har utvidgats i fråga om 2016/17:45 kommunernas kompetens att bidra till ett landstings byggande av tunnelbana och spårväg. Övervägandena finns i avsnitt 6. Av den nya tredje meningen i första stycket följer att en kommun får lämna bidrag även till byggande av järnväg som är huvudman för. I paragrafens andra stycke anges bl.a. att vad som avses med byggande av järnväg framgår av lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Av 1 kap. 2 § första stycket i den lagen framgår att med byggande av järnväg avses att anlägga en ny järnväg och att bygga om en järnväg. Av 1 kap. 1 § andra stycket samma lag framgår vidare att vad som föreskrivs om järnväg också tillämpas på tunnelbana och spårväg. Uttrycket byggande av järnväg i den här aktuella paragrafen innefattar således byggande av tunnelbana och spårväg. 10.2Förslaget till lag om ändring i (2010:900) 1 kap. Syfte, innehåll och definitioner 4 § I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekterings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk, exploateringsavtal: avtal om genomförande av en detaljplan och om medfinansieringsersättning mellan en kommun och en byggherre eller en fastighetsägare avseende mark som inte ägs av kommunen, dock inte avtal mellan en kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§, kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande, medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. Paragrafen, som innehåller definitioner av uttryck som används i lagen, har ändrats genom att en definition av medfinansieringsersättning har införts. Vidare har definitionen av exploateringsavtal ändrats. Övervägandena finns i avsnitt 4. I definitionen av exploateringsavtal har lagts till att ett sådant avtal kan omfatta medfinansieringsersättning. Detta gäller även om den infrastruktur som kommunen lämnar bidrag till inte är nödvändig för att detaljplanen ska kunna genomföras (jfr prop. 2013/14:126 s. 288). Med medfinansieringsersättning avses ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för. Med byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för avses samma sak som när det gäller kommunens möjligheter att lämna bidrag enligt 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter (se författningskommentaren till den paragrafen ovan), med tillägget att medfinansieringsersättning även får avse bidrag till väg som ett landsting ansvarar för. I den utsträckning kommunen med stöd av den allmänna kompetensen kan bidra till byggande av enskild väg som ansvarar för får alltså medfinansieringsersättning avse kommunens kostnad för detta. Ytterligare ramar för kommunens möjligheter att förhandla om medfinansieringsersättning följer av 6 kap. 40 § PBL. 39 § Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för 1.fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner, 2.medfinansieringsersättning, om kommunen avser att avtala om sådan ersättning, och 3. andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. I paragrafen ställs krav på kommunen att anta riktlinjer för exploateringsavtal innan den ingår sådana avtal. Bestämmelsen tillkom i samband med att regleringen av exploateringsavtal infördes (prop. 2013/14:126). I paragrafen, som ändrats redaktionellt, har en hänvisning till medfinansieringsersättning införts. Övervägandena finns i avsnitt 5. Till följd av att exploateringsavtal, genom ändringarna i 1 kap. 4 §, kan omfatta medfinansieringsersättning kan det bli aktuellt för kommunen att se över sina riktlinjer när det gäller utgångspunkter och mål för exploateringsavtal, om kommunen avser att avtala om medfinansieringsersättning. Av tillägget i andra punkten följer att riktlinjerna i så fall även ska ange grundläggande principer för medfinansieringsersättning. Regleringen innebär att kommunen ska ta fram nya eller ändra i befintliga riktlinjer innan ett bindande avtal om medfinansieringsersättning kan ingås. Riktlinjerna ska på översiktlig nivå ange under vilka förhållanden som kommunen avser att inkludera medfinansieringsersättning i ett exploateringsavtal.