prop · H4031 · 2016-09-20 00:00:00 — Teknikföretagen hänvisar vidare till en skrivelse från Swerea IVF avseende utredningens förslag (ej att förväxla med Swerea IVF:s tidigare nämnda remissyttrande över det förslag som presenterats i promemorian) där det anges bl.a. följande. Det går inte att svara generellt på om flamskyddsmedel baserade på brom, klor och fosfor är lika farliga utan man får studera varje enskilt flamskyddsmedel eftersom de har varierande farlighetsegenskaper. Bromerade och klorerade flamskyddsmedel är dock som regel persistenta och bioackumulerande, varvid dessa är olämpliga att använda över huvud taget. Det finns fosfororganiska alternativ som är mindre miljö- och hälsofarliga än de bromerade och klorerade flamskyddsmedel de ska ersätta. Om man även taxar ut fosforbaserade flamskydds- medel är det risk att detta hämmar utveckling och framtagning av alternativ till bromerade/klorerade flamskyddsmedel. Det finns en risk att användning av nya alternativ till flamskyddsedel inte uppfyller gällande brandkrav, varvid produktsäkerheten kan ifrågasättas. Återvinningsindustrierna tillstyrker promemorians förslag att lagen ska kompletteras med en lista i stället för den mätmetod som hänvisas till av utredningen. AmCham EU anför att det inte är berättigat att basera skatten på grupper av ämnen eftersom de har olika farlighetsegenskaper. Varje gruppering måste baseras på EU:s och riktlinjer och vara vetenskapligt förankrad. Skatten är baserad på ämnenas tekniska egenskaper, om de är additiva eller reaktiva, och inte på ämnenas miljö- och hälsoegenskaper. CECED anför att den i promemorian föreslagna listan inte undanröjer behovet av tester. För att utvärdera innehållet av ämnen över och under gränsen om måste tester fortfarande utföras. Digitaleurope anför att skatten baseras på flamskyddsmedels tekniska egenskaper, om de är additivt eller reaktivt tillsatta, och inte miljö- och hälso- aspekter. Detta medför att ämnen med dokumenterat bra egenskaper beskattas medan ämnen med sämre egenskaper får maximalt avdrag. Utredningen anger att additivt tillsatta ämnen ger högre emissioner än reaktivt tillsatta. I verkligheten är skillnaderna obetydliga. Flera fosforbaserade flamskyddsmedel, som studier av P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 bl.a. Kemikalieinspektionen visar är bra ersättare till bromerade och klorerade flamskyddsmedel, kommer att beskattas enligt förslaget. Alternativ till brom-, klor- och fosforbaserade flamskydds- medel klarar inte alltid tekniska krav på flamskyddsmedel. Att basera skatten på genom- snittlig farlighet hos en grupp av ämnen är ovetenskapligt. Listan som promemorian föreslår är inkomplett. Dessutom måste det alltid vara möjligt att kontrollera om en deklaration stämmer. En internationell test- metod som ger reproducerbara resultat måste finnas vid i kraftträdandet. Att ta fram en internationell eller europeisk testmetod kan ta 2– . Att fullt skatteavdrag inte är möjligt gör att företag inte blir motiverade att hitta säkrare alternativ. AB anför att om skälet till skatten hade varit att skapa incitament att ta bort kemikalier skulle man inte föreslå att av skatten utgår även om samtliga substanser i förslaget har tagits bort från produkterna. Den i promemorian föreslagna listan eliminerar inte behovet av tester. Tester måste fortfarande utföras för att avgöra vilka substanser som finns i produkterna och om innehållet är över eller . Det saknas en vedertagen metod för att verifiera om produkter på marknaden innehåller de aktuella kemikalierna, vilket ökar frestelsen för mindre seriösa aktörer att feldeklarera. Myndigheternas uppföljning måste vara mycket noggrann för att seriösa tillverkare inte ska påverkas negativt. Flam- skyddsmedel baserade på fosfor anses ha lägre negativ inverkan på miljö och hälsa jämfört med flamskyddsmedel baserade på brom eller klor. Genom att beskatta samtliga försvinner drivkraften för företag att fasa ut flamskydds- medel baserade på brom eller klor. EHL anför att den lista promemorian föreslår inte reducerar behovet av tester. Om man ska kunna avgöra om de kemikalier som produkten innehåller över- stiger måste tester göras. Alltså kvarstår problemet med avsaknad av testmetod. Skatteförslaget baserar sig felaktigt på flams- kyddsmedlens tekniska egenskaper och inte på respektive ämnes miljö- och hälsoegenskaper. I vitvaror är det synnerligen viktigt att flamskyddsmedel fortsatt finns i produkterna och då är det viktigt att mindre skadliga flam- skyddsmedel inte beläggs med lika höga skatter som de mest miljöbelastande. hänvisar till Swerea IVF:s remissyttrande avseende promemorians förslag och anför att det för att P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 utföra marknadskontroll bör finnas en enkel standardiserad, och helst internationellt harmoniserad, metod för mätning av en varas innehåll. Då det saknas i förslaget blir det omöjligt att bedöma om rätt skatt betalas, vilket undergräver skattens legitimitet. Även med promemorians förslag behöver man kunna analysera produkter för att identifiera existens av de ämnen som omnämns i listan och bedöma om kommer att behöva finnas. Fosforbaserade flam- skyddsmedel är nödvändiga alternativ för utfasning av brom- och klorbaserade flamskydd- smedel, men omfattas ändå av skatten. Detta blir sannolikt ett skäl till att företag inte kommer starta gradvis övergång från brom- och klorbaserade flamskyddsmedel, eftersom även alternativet fosfor beskattas. anför att förslaget beskattar ämnenas tekniska egenskaper, och inte deras miljö- och hälsoegenskaper, vilket leder till att väl undersökta bra substitut beskattas medan olämpliga alternativ får maximal skatterabatt. Även miljömärkta produkter kommer att beskattas. Flertalet flamskyddsmedel som inte innehåller brom, klor eller fosfor rekommenderas inte som alternativ. anför att förslaget innebär att även varor som inte har några additiva former av brom, klor eller fosfor eller reaktivt tillsatta brom- eller klorföreningar beskattas. När det gäller bromerade flamskydd innebär de brandsäkerhetskrav som ställs att produkter utan dessa inte kan säljas. Det finns inga alternativa material som uppfyller kraven. Den i promemorian föreslagna listan kan inte ersätta behovet av standardiserade mätmetoder. För att kunna bevisa att inga av kemikalierna på listan finns i en halt i någon del av produkten krävs någon form av tester och mätmetoder. I promemorians förslag är alla listade kemikalier beskattade på samma nivå, vilket är beklagligt. Listan borde i stället omarbetas utifrån en riskvärdering där man tittar på kemikaliernas inneboende egenskaper och vilken typ av exponering användaren och tillverkaren riskerar att utsättas för. Flera av de fosforbaserade flamskyddsmedlen anses säkrare än de halogenerade. Det kan vara väldigt svårt att få tillgång till uppgifter om det exakta kemiska innehållet i elektronikvaror. anför att reglerna blir mycket komplicerade att förstå, speciellt för små och medelstora företag. kan inte antas ha den specialkompetens som krävs beträffande kemikalier och får mycket troligt väsentligen högre kostnader för administration och drabbas hårdare än stora företag. Det saknas en mätstandard för att särskilja additiva från reaktiva ämnen. Avsaknaden av standardiserade mätmetoder riskerar att leda till långdragna rättsprocesser. Skatteförslaget baseras felaktivt på flamskydds- medlens tekniska egenskaper, om ett ämne är additivt eller reaktivt tillsatt, och inte på respektive ämnes miljö- och hälsoegenskaper. Detta leder till att dokumenterat väl undersökta alternativ beskattas som mindre lämpliga ämnen erhåller maximal skatterabatt, vilket leder till s.k. falsk substitution. Det finns ingen vetenskaplig referens för att emission av additiva ämnen skulle vara högre än reaktiva ämnen. Den lista som promemorian föreslagit löser inga problem eftersom beskattnings- myndigheten vid kontroll måste kunna fastställa att den erlagda skatten är korrekt genom en kemisk analys av produktens kemiska innehåll. Eftersom skatt alltid ska betalas saknas incitament för substitution. Den avsedda miljöeffekten kommer därför helt att utebli. Eftersom det reviderade förslaget nu helt fokuserar på flamskyddsmedel i elektriska och elektroniska produkter bortfaller argumentet att alltid beskatta på grund av andra ämnen. Att utgå från en grupps genomsnittliga skadlighet är helt förkastligt. Inom varje grupp av ämnen finns det både ämnen som är olämpliga och sådana som är bevisat bra alternativ. Fosforbaserade ämnen är några av de mest väl undersökta och lämpliga alternativen till bromerade och klorerade flamskyddsmedel. anför att miljöinriktade företag har ersatt bromerade flamskyddsmedel med fosfor- baserade och anser de senare vara bättre för miljön. Det finns inte någon tydlig vetenskaplig distinktion mellan reaktivt och additivt tillsatta ämnen. Om skatten införs måste en sådan distinktion införas. WTO TBT Enquiry Point anför att fosforbaserade flamskyddsmedel är utvecklade som ersättare för bromerade och klorerade flamskyddsmedel och är mindre skadliga för miljön och människors hälsa. Fosforbaserade flamskyddsmedel borde därför undantas från skatten. Lenovo anför att om man lyckas ta bort samtliga kemikalier ur sina produkter kommer av skatten alltid krävas, vilket missgynnar proaktiva företag. lista promemorian föreslår kan inte ersätta behovet av standardiserade mätmetoder. anför att det kan ifrågasättas hur marknadskontroll ska kunna ske när utredningen erkänner att det saknas testmetoder för att skilja på additiva och reaktiva ämnen. ersättningar, som fosforbaserade flamskyddsmedel i stället för bromerade och klorerade, straffas. Eftersom förslaget inte är baserat på tillräckliga data finns det ingen garanti för företag att man inte kommer att få ångra även framtida ersättningar. PINFA anför att beskattning av alla additiva flamskyddsmedel som innehåller fosfor kommer att få effekter tvärt emot de tilltänkta eftersom det drabbar många brandsäkerhetslösningar som är erkända som säkrare alternativ till förbjudna eller begränsade bromerade flamskyddsmedel. Fosforbaserade brandsäkerhetslösningar är nödvändiga för att rädda liv i många apparater. Förslagets formulering inkluderar enkla, inorganiska föreningar innehållande fosfor som inte har någon kronisk påverkan på hälsa eller miljö och även naturliga fosforbaserade eller biobaserade flamskyddsmedel. De flesta nya biobaserade flamskyddsmedel är additiva. Förslaget kommer därför att hindra utvecklingen av säkrare och naturliga flamskyddsmedel. anför att det kommer att vara svårt för företag att veta om de betalar rätt skatt och omöjligt för att kontrollera. Harmoniserade och internationella testmetoder för att kontrollera skatten saknas. Att hantera ett så pass komplext system kommer att öka kostnaderna för tillverkare och distributörer, vilket ökar priserna. Det är omöjligt att bli helt befriad från skatten. har frivilligt fasat ut bromerade och klorerade flamskyddsmedel, men fosforbaserade medel har i princip använts som ersättning. Skatten skadar därför bolag som proaktivt har fasat ut farligare ämnen. SEK Svensk elstandard anför att en lista över CAS- nummer för de kemikalier som ska beskattas inte minskar behovet av standarder på området. måste vid marknads- kontroll kunna avgöra om den erlagda skatten är korrekt. Utan standarder blir det i princip omöjligt att kontrollera att lagen verkligen efterlevs. Det bör därför säkerställas att de nödvändiga standarderna existerar för varje listat . Förslaget baserar sig felaktigt på flamskyddsmedlens tekniska egenskaper, om ett ämne är additivt eller reaktivt, och inte på P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 respektive ämnes miljö- och hälsoegenskaper. Detta riskerar att få negativa följdverkningar och leda till att dokumenterade och väl undersökta alternativa ämnen kan komma att beskattas, medan mindre lämpliga ämnen erhåller maximal skatterabatt. Detta kan i sin tur leda till s.k. falsk substitution. Swerea IVF anför, avseende promemorians förslag, att på listan finns såväl farliga som mindre farliga ämnen. De mindre farliga flamskyddsmedel som av tidigare forskning visat sig vara likvärdiga ersättare till de allra farligaste ämnena kommer därför att beläggas med lika höga skatter som de farligaste flamskyddsmedlen. Den omfattande administrationen för företagen kan leda till att de av praktiska och ekonomiska skäl väljer att betala det högsta skattebeloppet. Ett flertal brom-, klor- och fosforinnehållande ämnen som kan ingå i elektronik finns inte med på listan. Listan innehåller även ett betydande antal ämnen som redan är reglerade i bl.a. RoHS och REACH. Att använda en lista med CAS-nummer på specifika ämnen innebär svårigheter att rätt beskatta produkter som innehåller alternativ som inte finns på listan. I RoHS väljer man i stället att reglera grupper av kemikalier, vilket gör att det inte är så lätt att komma undan med att ta fram nya varianter med liknande innehåll. Det saknas enkla och snabba analysmetoder för att identifiera fosforinnehållande ämnen. Det är möjligt att med en snabb analys tillfredsställande identifiera klor- och brominnehåll, men att säkerställa exakt vilka föreningar det rör sig om kan vara svårare och i många fall saknas standardiserade analysmetoder. Skälen för regeringens förslag Beskattning sker utifrån grupper av ämnen För att ge skatten en styrande effekt mot mindre farliga flamskyddsmedel ska det, som nämnts ovan, finnas möjligheter till skatteavdrag för elektronik som innehåller sådana i stället för farligare alternativ. Med anledning av detta har utredningen, efter samråd med expertis, delat in flamskyddsmedel i tre olika grupper, baserat på om flamskyddsmedlen innehåller föreningar av brom, klor eller fosfor samt om dessa är reaktivt eller additivt tillsatta. Utredningen har sedan föreslagit att möjligheterna till skatteavdrag ska baseras på vilken grupp ämnena tillhör (se mer nedan under ”Avdragsnivåerna”). P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Flera remissinstanser är kritiska mot att hela grupper med ämnen beskattas och anför att det är stor skillnad mellan de olika ämnena inom grupperna. Beskattning borde i stället, enligt instanserna, ske utifrån individuella ämnen identifierade genom CAS-nummer. Flera remissinstanser har även kritiserat att avdrags- nivåerna baseras på om ett ämne är additivt eller reaktivt tillsatt och anser att avdragen i stället skulle baseras på miljö- och hälsoegenskaper. Att basera beskattningen på individuella ämnen har både för- och nackdelar. En fördel kan vara att det blir tydligt vilka ämnen som beskattas. Regeringen gör dock bedömningen att utredningens förslag på indelning efter grupper av ämnen i princip är lika enkelt. En annan fördel med beskattning utifrån individuella ämnen är att skattens nivå kan anpassas till varje ämnes farlighet. En nackdel med att beskatta utifrån individuella ämnen är att det skulle krävas omfattande studier av olika tänkbara ämnen för att avgöra deras farlighet. Många flamskydds- medel på marknaden är enligt utredningen dåligt studerade och utredningen har bedömt det som omöjligt att utvärdera varje ämnes individuella farlighet. Om skattenivåerna avses anpassas efter varje ämnes individuella farlighet innebär det ett behov av mer omständliga beräkningar och redo- visningssystem, vilket kan vara problematiskt i synnerhet när många olika skattskyldiga omfattas. En ytterligare nackdel med en beskattning som baseras på individuella ämnen snarare än ämnesgrupper är ett det är möjligt att undgå beskattning genom små ändringar av ämnenas molekylära uppbyggnad. Ett farligt ämne på listan kan ersättas med ett närbesläktat ämne som är potentiellt lika farligt men som inte finns på listan, s.k. falsk substitution. Även om målsättningen är att en lista över vilka ämnen som beskattas kontinuerligt ska uppdateras för att minska problemet med falsk substitution, är det osannolikt att detta kan ske i den utsträck- ning eller den takt som krävs för att en tillräcklig andel av på marknaden förekommande farliga ämnen ska omfattas av skatten. Att ekonomiska styrmedel är betydligt mindre ingripande än förbud är något som talar för att använda dem redan vid en misstanke om farlighet, vilket även stämmer väl överens med den inom miljö- och kemikaliepolitiken etablerade försiktighets- principen. När det gäller att möjligheten till avdrag enligt utredningens förslag baseras på om ämnes- grupperna är additivt eller reaktivt tillsatta får en liknande avvägning ske. Det skulle, liksom för ämnens individuella farlighet, krävas omfattande studier av olika tänkbara ämnen för att definiera gruppers miljö- och hälsoegenskaper. Att bedöma ämnens miljö- och hälsoegenskaper omfattar även ett större subjektivt bedömnings- moment än att avgöra om ämnet är additivt eller reaktivt tillsatt, vilket skulle leda till större rättsosäkerhet. Även om det finns skillnader mellan olika ämnen delar regeringen utred- ningens bedömning att additivt tillsatta flamskyddsmedel generellt sett frigörs lättare från materialet än reaktivt tillsatta och därmed i högre utsträckning riskerar att leda till att människor exponeras för dem. Möjligheterna till avdrag bör därför vara mindre för additivt tillsatta ämnen. Regeringen anser att den föreslagna modellen med beskattning efter ovan nämnda grupper av ämnen utgör en rimlig avvägning mellan en träffsäker och precis miljöstyrning och vad som är möjligt med hänsyn till kunskapsläget och den administrativa bördan för de skattskyldiga. Den föreslagna modellen innebär också att problemet med s.k. falsk substitution minskas. Möjligheten till avdrag innebär att den föreslagna skatten generellt sett kommer att styra mot miljö- och hälsomässigt bättre val. Regeringen föreslår därför att möjligheterna till avdrag för skatten på kemikalier i viss elektronik ska baseras på om varan innehåller brom-, klor- eller fosfor- föreningar och om dessa är additivt eller reaktivt tillsatta (se nedan). Avseende de förtydliganden av begreppen som IKEM efterfrågar, se för- fattningskommentaren. Som nämnts ovan har utredningen föreslagit att möjligheterna till avdrag ska baseras på en varas kemikalieinnehåll utifrån olika grupper av ämnen. Enligt utredningens bedömning har de flesta aktuella varor ett sådant kemikalieinnehåll att någon form av skatteavdrag kan bli aktuellt. Den första gruppen i utredningens förslag består av flamskyddsmedel som innehåller brom-, klor- eller fosforföreningar och som tillsätts additivt. De flamskyddsmedel som utredningen har studerat som har störst negativa hälso- och miljöeffekter är flamskyddsmedel som innehåller brom-, klor- eller fosfor- föreningar. Därför föreslår utredningen ett skatteavdrag för alla skatte- pliktiga varor som inte innehåller additivt tillsatta brom-, klor eller fosforföreningar. Den andra gruppen i utredningens förslag består av bromerade eller klorerade flamskydds- medel som är reaktivt tillsatta. Även om dessa inte sprider sig lika lätt till den omgivande miljön så är detta enligt utredningen en problematisk grupp ämnen som i regel är mycket svårned- brytbara. De skattepliktiga varor som varken innehåller additivt tillsatta föreningar av brom, klor eller fosfor eller reaktivt tillsatta bromerade eller klorerade föreningar föreslås därför få göra ett skatteavdrag på . Den tredje gruppen är övriga flamskydds- medel, bl.a. oorganiska flamskyddsmedel som i regel bedöms ha lägre miljö- och hälsoeffekter. Dessa flamskyddsmedel är dock inte ofarliga för människor och miljö. Utredningen föreslår därför att det inte ska vara möjligt att göra avdrag för hela skatten. Det motiveras av att samtliga varor bedöms innehålla flamskydds- medel som alla har mer eller mindre dåliga hälso- och miljöegenskaper samt andra farliga ämnen. Elektronik innehåller så mycket farliga ämnen att den måste sorteras som farligt avfall. Både flamskyddsmedel och andra farliga ämnen riskerar enligt utredningen att spridas till människors hemmiljö och andra miljöer där människor vistas. Många remissinstanser har kritiserat att additivt tillsatta fosforbaserade flamskyddsmedel beskattas på samma nivå som brom- och klorbaserade. Fosforbaserade flamskyddsmedel har enligt remissinstanserna tagits fram som miljövänligare alternativ till brom- och klorbaserade, är nödvändiga för att fasa ut de sistnämnda och borde därför inte omfattas av skatten. Regeringen instämmer delvis i dessa synpunkter. Brom- och klorbaserade flam- skyddsmedel är ofta persistenta och bio- ackumulerande. Inom gruppen fosforbaserade flamskyddsmedel finns en stor variation mellan ämnenas miljö- och hälsofarlighet. Även om vissa fosforbaserade flamskyddsmedel kan vara problematiska är de generellt sett bättre alternativ än de brom- och klorbaserade. Det finns även vissa fosforföreningar som är relativt ofarliga. I elektronikindustrin finns ett substitutionstryck bort från halogenerade flamskyddsmedel. Ett antal stora internationella företag använder en metod som kallas ”GreenScreen for ” för att identifiera alternativ till kemikalier som är P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 olämpliga ur hälso- och miljöskyddssynpunkt. Denna metod pekar ut vissa fosforbaserade flamskyddsmedel som lämpliga alternativ för de halogenerade flamskyddsmedlen. Att beskatta fosforbaserade flamskyddsmedel på samma nivå som brom- och klorbaserade skulle kunna motverka den substitution som pågår. Eftersom det finns en del klart problematiska additivt tillsatta fosforbaserade flamskyddsmedel, med allvarliga miljö- och hälsofarliga egenskaper, kan de dock inte helt undantas från beskattning. Regeringen föreslår därför att additivt tillsatta fosforföreningar ska påverka rätten till skatteavdrag på samma sätt som reaktivt tillsatta brom- och klorföreningar (se nedan). Flera remissinstanser har kritiserat att det inte är möjligt att göra avdrag med hela skatten och menar att det minskar incitamenten att byta ut farliga ämnen. Kemiska flamskyddsmedel ska behålla sina flamskyddande egenskaper under en produkts hela livslängd. Det medför att flamskyddsmedlen normalt även är persistenta i miljön. Det finns undantag men de har andra nackdelar, som t.ex. hög akvatisk toxicitet. motsvarighet till () har gjort en omfattande utvärdering av flamskyddsmedel65 som omfattar 29 kemiska ämnen och blandningar som är möjliga alternativ till decabromdifenyleter (decaBDE). Rapporten visar att i princip alla alternativ kan vara problematiska från hälso- och miljöskydds- synpunkt. Regeringen instämmer i utredningens bedömning att samtliga aktuella varor innehåller flamskyddsmedel och andra farliga ämnen som alla har mer eller mindre dåliga hälso- och miljöegenskaper och som riskerar att spridas i människors hemmiljö. Att samtliga varor inom de varugrupper som omfattas av beskattning beläggs med viss skatt ligger i linje med principen om att förorenaren betalar. Ett fullt skatteavdrag ska därför enligt regeringens mening inte vara möjligt. För att öka miljöstyrningen och ge ytterligare incitament att byta ut de sämre alternativen föreslår dock regeringen att den högsta nivån för skatteavdrag ökas till av skatten. 65 An alternatives assessment for the flame retadant decabromodiphenyl Ether (DecaBDE). P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 miljömässigt bästa alternativen ges därmed en klar fördel framför övriga alternativ. Elektronik är en varugrupp som kännetecknas av att varorna är sammansatta av en rad olika delar som består av olika ämnen. Avdragsrätten, som baseras på att vissa ämnen inte förekommer i varan, måste anpassas till detta förhållande. En avdragsrätt som baserar sig på att ämnet inte förekommer på något ställe i varan kan möta praktiska tillämpningsproblem. Eftersom ett ämne kan förekomma på ett mycket stort antal ställen i varan skulle ett sådant avdrag kräva information om kemikalieinnehållet i ett mycket stort antal delar för att fastställa att ämnet inte förekommer i varan. Utredningen har därför föreslagit att skatteavdraget ska kopplas till om de aktuella ämnena förekommer i varans kretskort eller plastdelar vars vikt överstiger .