prop · H40349 · 2016-11-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:49 Förstärkt konkurrens på lika villkor i Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag om ändrade regler för kassaregisterskyldigheten, vilka syftar till förstärkt konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. Förslaget innebär att en näringsidkare utan fast driftställe i inte längre ska vara undantagen från skyldigheten att använda certifierat kassaregister om försäljning görs mot kontant betalning eller betalning med kontokort. Näringsidkaren kan i stället använda ett kassaregister som har prövats enligt bestämmelserna i ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet, om prövningen visar att registret uppfyller likvärdiga krav. De nya reglerna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244)....................................................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. 4.2Undantag för näringsidkare utan fast driftställe i och fri rörlighet för tjänster.............................. Överväganden och förslag .............................................................. Behovet av lagändringar................................................... 5.2Skyldighet för näringsidkare utan fast driftställe i att använda kassaregister ..................................... Konsekvenser för enskilda och företag Konsekvenser för och de Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) ...................................................................... Sammanfattning av promemorian Förstärkt konkurrens ..................på lika villkor i kontantbranschen Förteckning .................................över remissinstanserna Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244). 2Förslag till lag om ändring i skatteförfarandelagen (2011:1244) Härigenom föreskrivs1 i fråga om skatteförfarandelagen (2011:1244) dels att 39 kap. 5 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 39 kap. 8 a §, och närmast före 39 kap. 8 a § en ny rubrik av följande lydelse. Skyldigheten att använda kassaregister gäller inte för den som 1.bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort, 2.är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229) för inkomst från sådan försäljning som avses i 4 §, 3.bedriver taxitrafik enligt taxitrafiklagen (2012:211), 4.säljer varor eller tjänster genom distansavtal eller hemförsäljningsavtal, 5.säljer varor eller tjänster med hjälp av en varuautomat eller annan liknande automat eller i en automatiserad affärslokal, eller 6.anordnar automatspel enligt lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel eller enligt lotterilagen (1994:1000). Vid bedömningen enligt första stycket 1 av om det är fråga om försäljning i obetydlig omfattning ska det särskilt beaktas om försäljningen normalt uppgår till eller kan antas komma att uppgå till sammanlagt högst fyra prisbasbelopp under ett beskattningsår. Undantaget i första stycket 2 gäller inte för en näringsidkare som driver verksamhet i utan fast driftställe i landet. Undantag för näringsidkare utan fast driftställe i En näringsidkare utan fast driftställe i får, i stället för ett kassaregister som uppfyller kraven enligt svenska bestämmelser, använda ett kassaregister som har prövats enligt bestämmelserna i ett annat land inom Europeiska 1Se och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. 2Senaste lydelse 2014:18. uppfyller likvärdiga krav. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning hemställde hos regeringen bland annat om att företag utan fast driftställe i ska omfattas av kravet på kassaregister i samma utsträckning som svenska näringsidkare. Regeringen bedömde att det saknades tillräckligt beredningsunderlag för att gå vidare med förslaget och gav därefter i uppdrag att göra en fördjupad analys och presentera ett bredare underlag för förslaget. I uppdraget ingick att särskilt analysera om ett krav på kassaregister i dessa fall är påkallat av skattekontrollhänsyn och att EU- rättsliga aspekter skulle beaktas. Uppdraget redovisades genom promemorian Förstärkt konkurrens på lika villkor i kontantbranschen. I promemorian föreslog också en inskränkning av nuvarande undantag för distansavtal och ett utökat krav på registrering i kassaregister för tillhandahållande av varor eller tjänster som sker mot värdebevis. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissinstansernas synpunkter finns tillgänglig i (dnr Fi2015/00861/SKA/S3). Visita har lämnat en hemställan om en särskild utvärdering av bl.a. bestämmelserna om kassaregister (dnr Fi 2016/01549/SKA/S3). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Bestämmelserna har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Lagrådsremissens lagförslag har anmälts till enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster. Kommissionen har lämnat synpunkter på förslaget, se bilaga 6. Bestämmelser om användning av kassaregister infördes ursprungligen genom lagen (2007:592) om kassaregister m.m. och förordningen (2007:597) om kassaregister m.m. som båda trädde i kraft och började tillämpas . har reglerna förts över till skatteförfarandelagen (2011:1244), SFL, respektive skatteförfarandeförordningen (2011:1261). Bestämmelserna innebär i huvudsak följande. En näringsidkare som säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort ska använda kassaregister, 39 kap. 4 § SFL. Det finns flera undantag från denna skyldighet. Kassaregister behöver inte användas av den som bara i obetydlig omfattning säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort, 39 kap. 5 § första stycket 1 SFL. Med den som bara har försäljning i obetydlig omfattning avses dels de allra minsta företagen med låg omsättning, dels företag där försäljning mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort endast förekommer i rena undantagsfall och bara uppgår till någon procent av företagets omsättning, prop. 2006/07:105 s. 37. Med försäljning avses det belopp som kunden betalar, dvs. Vid bedömningen av om det är fråga om försäljning i obetydlig omfattning ska det särskilt beaktas om försäljningen normalt uppgår till fyra prisbasbelopp under ett beskattningsår, 39 kap. 5 § andra stycket SFL. Undantag från krav på kassaregister gäller även för en näringsidkare som är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen (1999:1229), 39 kap. 5 § första stycket 2 SFL. Detta undantag är bland annat avsett för ideella föreningar men omfattar även utländska företag utan fast driftställe i . Övriga undantag i 39 kap. 5 § första stycket SFL gäller taxitrafik, försäljning genom distansavtal eller hemförsäljningsavtal, varuautomater eller i en automatiserad affärslokal och automatspel. Från är det tidigare undantaget från skyldighet att använda kassaregister för torg- och marknadshandel borttaget. Med fast driftställe avses enligt 2 kap. 29 § inkomstskattelagen en stadigvarande plats för affärsverksamhet, varifrån verksamheten helt eller delvis bedrivs. All försäljning och annan löpande användning av ett kassaregister ska registreras i kassaregistret och ett av registret framställt kvitto ska alltid tas fram och erbjudas kunden, 39 kap. 7 § SFL. Ett kassaregister ska på ett tillförlitligt sätt visa alla registreringar som har gjorts samt programmeringar och inställningar som utgör behandlingshistorik enligt bokföringslagen (1999:1078), 39 kap. 8 § första stycket SFL. Näringsidkare som omfattas av skyldigheterna gällande kassaregister ska till anmäla de kassaregister som finns i verksamheten och göra en ny anmälan vid förändrade förhållanden, 7 kap. 3 och 4 §§ SFL. Ett kassaregister ska vara certifierat, 39 kap. 8 § andra stycket SFL. Närmare bestämmelser om certifiering finns i 9 kap. 2 § skatteförfarandeförordningen som anger att certifieringen ska utföras av ett organ som är ackrediterat för uppgiften enligt och rådets förordning (EG) nr 765/2008 av om krav för ackreditering och marknadskontroll i samband med saluföring av produkter och upphävande av förordning (EEG) nr 339/932 och i enlighet med lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll. Certifiering får även utföras av ett organ från ett annat land inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet eller från ett annat land som Europeiska unionen har träffat avtal med om ömsesidigt erkännande. får meddela ytterligare föreskrifter om certifiering. får i enskilda fall besluta om undantag från skyldigheter som gäller kassaregister om behovet av tillförlitligt underlag för 2016/17:49 skattekontrollen kan tillgodoses på annat sätt eller om en viss skyldighet är oskälig, 39 kap. 9 § första stycket 1 och 2 SFL. Undantag kan avse skyldigheten att använda kassaregister i sin helhet eller begränsas till att avse visst eller vissa krav i lagen eller i föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Ett undantag får förenas med villkor. Regeringen har bemyndigat att meddela föreskrifter om krav på kassaregister, teknisk kontroll och användning av kassaregister samt undantag från skyldigheter som gäller kassaregister, 9 kap. 3 § skatteförfarandeförordningen. har bland annat föreskrivit att ett kassaregister inte behöver vara certifierat, utan det är tillräckligt att det är tillverkardeklarerat och därmed uppfyller kraven i föreskrifterna. Vidare ska ett tillverkardeklarerat kassaregister vara anslutet till en certifierad kontrollenhet eller anslutet till ett certifierat kontrollsystem. Utöver dessa föreskrifter har meddelat flera föreskrifter om generella undantag från skyldigheter som gäller kassaregister. Bestämmelser om tillsyn över kassaregister finns i 42 kap. 3–5 §§ SFL. Där anges att utövar tillsyn över att den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister har kassaregister och att kassaregister som används i en verksamhet uppfyller föreskrivna krav. I den omfattning som är nödvändig för tillsynen har rätt att få tillträde till verksamhetslokaler där den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister bedriver verksamhet. ska på begäran lämna det biträde som behövs för tillsynen. På begäran av ska den som är eller kan antas vara skyldig att använda kassaregister lämna de upplysningar och tillhandahålla de handlingar som är nödvändiga för tillsynen och får förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter att fullgöra dem. Ett sådant föreläggande får enligt 44 kap. 1 § SFL förenas med vite. Bestämmelser om kontrollbesök som avser kassaregister finns i 42 kap. 6 och 7 §§ SFL. Där anges att får göra kundräkning, kvittokontroll, kontrollköp och kassainventering och att dessa åtgärder bara får ske i verksamhetslokaler dit allmänheten har tillträde, och att kundräkning även får göras på allmän plats i anslutning till sådan lokal. Vid kontrollbesök ska den som har gjort kontrollbesök hos på begäran tillhandahålla kontrollremsa, uppgifter från journalminne eller tömningskvitto för kontroll av hur försäljningen har registrerats i kassaregistret. får också förelägga näringsidkaren att tillhandahålla dessa uppgifter, 42 kap. 7 § SFL. Ett sådant föreläggande får enligt 44 kap. 1 § SFL förenas med vite. Om uppgifterna på kontrollremsan, i journalminnet eller på tömningskvittot inte är räkenskapsinformation enligt bokföringslagen ska dessa uppgifter, enligt 9 kap. 4 § skatteförfarandeförordningen, bevaras efter utgången av den kalendermånad då registreringen gjordes i kassaregistret. Åtgärderna vid kontrollbesök får genomföras utan att den som enligt beslut om tillsyn eller kontrollbesök underrättas i förväg. Underrättelse om beslutet ska dock lämnas så snart det kan ske utan att kontrollen förlorar sin betydelse, 42 kap. 10 § SFL. Kontrollbesöken ska genomföras på ett sådant sätt att verksamheten inte hindras i onödan, 42 kap. 11 § SFL. En kontrollavgift ska tas ut om vid tillsyn eller Prop. 2016/17:49 kontrollbesök finner att den som är skyldig att använda kassaregister inte fullgör denna skyldighet eller inte har lämnat uppgift till om de kassaregister som finns i verksamheten, 50 kap. 1 § SFL. Kontrollavgiften är vid varje kontrolltillfälle och vid en förnyad överträdelse är kontrollavgiften , 50 kap. 2 § SFL. I 51 kap. 1 § SFL finns bestämmelser om hel eller delvis befrielse från kontrollavgifter. 4.2Undantag för näringsidkare utan fast driftställe i Som nämnts ovan är huvudregeln att näringsidkare som säljer varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort ska använda kassaregister. Enligt 39 kap. 5 § första stycket 2 SFL undantas den som är befriad från skattskyldighet enligt inkomstskattelagen från kassaregisterkravet. Att detta undantag hänvisar till bestämmelserna om skattskyldighet i inkomstskattelagen innebär att alla fysiska och juridiska personer som är befriade från skattskyldighet för inkomst av näringsverksamhet undantas från kassaregisterkravet. Därmed undantas bland annat stat och kommun samt ideella föreningar som bedriver allmännyttig verksamhet. En ideell förening är inte skattskyldig för inkomst från verksamhet som av hävd utnyttjats som finansieringskälla för ideellt arbete, t.ex. en idrottsförenings kioskförsäljning eller märkesförsäljning, 7 kap. 7 § andra stycket inkomstskattelagen. Utformningen av undantagsbestämmelsen innebär att näringsidkare som visserligen inte är skattskyldiga för inkomstskatt men väl för mervärdesskatt eller punktskatt också omfattas av undantaget från skyldighet att använda kassaregister. Bestämmelser om skattskyldighet för begränsat skattskyldiga fysiska personer finns i 3 kap. 18 § inkomstskattelagen och motsvarande bestämmelser för juridiska personer finns i 6 kap. 11 § inkomstskattelagen. Begränsat skattskyldiga personer är bara skattskyldiga för vissa uppräknade inkomster, däribland inkomst från fast driftställe. Begränsat skattskyldiga näringsidkare utan fast driftställe i är inte skattskyldiga till inkomstskatt för näringsverksamhet och de omfattas därmed av undantaget från kassaregisterkravet enligt 39 kap. 5 § första stycket 2 SFL. Näringsidkare utan fast driftställe i ska betala mervärdesskatt på försäljning som sker av varor eller vissa tjänster eftersom de enligt mervärdesskattelagen (1994:200) är skattskyldiga för sådan försäljning inom landet. Enligt 1 kap. 1 § första stycket 1 mervärdesskattelagen är grundregeln att mervärdesskatt ska betalas vid sådan omsättning inom landet av varor eller tjänster som är skattepliktig och görs av en beskattningsbar person i denna egenskap. Enligt 4 kap. 1 § mervärdesskattelagen avses med beskattningsbar person den som, oavsett på vilken plats, självständigt bedriver en ekonomisk verksamhet, oberoende av dess syfte eller resultat. Skattskyldigheten inträder när en vara levereras eller en tjänst tillhandhålls enligt 1 kap. 3 § mervärdes- 2016/17:49 skattelagen. Skyldigheten att betala skatt gäller från den första försäljningskronan. 4.3EU-rätten och fri rörlighet för tjänster I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, finns bestämmelser som föreskriver att hindren för den fria rörligheten för varor, tjänster, personer och kapital ska avskaffas. Av artikel 56 framgår att inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen förbjuds beträffande medborgare i medlemsstater som har etablerat sig i en annan medlemsstat än mottagaren av tjänsten inom ramen för bestämmelserna i artiklarna 56 – 62. I artikel 57 tredje stycket anges att den som tillhandahåller en tjänst tillfälligt får utöva sin verksamhet i den medlemsstat där tjänsten tillhandahålls på samma villkor som denna stat uppställer för sina egna medborgare utan att det påverkar tillämpningen av bestämmelserna i kapitlet om etableringsrätt. Vid prövning av om en regel eller ett administrativt förfarande kan anses strida mot bestämmelserna i fördraget är det första steget att fastställa om någon har utnyttjat fördragets rättigheter, till exempel tjänstefriheten. Det andra steget är att bedöma om regeln utgör ett hinder för utövandet av denna frihet. Det tredje steget är att bedöma om det eventuella hindret kan rättfärdigas, antingen med stöd av en uttrycklig bestämmelse i fördraget eller i praxis. Se vidare avsnitt 5.4. Problemet att kunna kontrollera att kontant försäljning deklareras på ett korrekt sätt är internationellt. Det finns olika metoder för hur länderna inom och Europeiska unionen har hanterat denna problematik i sin lagstiftning. Många länder ställer krav på att kvitto ska lämnas vid försäljning mot kontant betalning. är det dock flera länder, framför allt i , som har infört krav på certifierade kassaregister. Vilka krav som certifieringen innehåller ser dock olika ut från land till land. Våra grannländer , och har inte infört krav på ett tekniskt system för kassaregister som innebär att registreringar i kassaregister bevaras på ett säkert sätt som möjliggör en tillförlitlig efterhandskontroll. Bestämmelser om kassaregisterskyldighet i medlemsstaterna kan generellt delas in i tre kategorier.  Bestämmelser som inte ställer krav på att försäljning överhuvudtaget registreras i kassaregister eller att försäljningen ska registreras i kassaregister där det inte ställs krav på kassaregistren som gör att informationen bevaras på ett säkert sätt genom ett tekniskt system.  Bestämmelser som ställer krav på kassaregister så att informationen sparas på ett säkert sätt i ett tekniskt system.  Tekniska system där uppgifterna överförs kontinuerligt till en server online som skatteförvaltningen har tillgång till. Den första kategorin av bestämmelser finns i en majoritet av Prop. 2016/17:49 medlemsländerna i Europeiska unionen. En del länder ställer endast som krav att bokföringsreglerna följs medan andra kan ha krav på att kassaapparat ska användas och att kvitto ska lämnas. tillhör den andra kategorin av länder där bestämmelser med krav på kassaregister finns och där informationen ska bevaras på ett säkert sätt i ett tekniskt system. har infört liknande bestämmelser som gäller för mervärdeskattepliktiga företag i restaurangbranschen. Den tredje kategorin av bestämmelser som innebär ett onlinesystem har införts av , , och . 5 Överväganden och förslag Företag som bedriver verksamhet i utan att ha ett fast driftställe här är främst verksamma i den traditionella torg- och marknadshandeln, men verksamheten kan också avse försäljning som sker i lokaler som tillfälligt hyrs för sådan tid att det inte uppkommer ett fast driftsställe i . Skattekontrollen av dessa företag avser kontroll av mervärdesskatteredovisningen och löneredovisningen eftersom de inte är skattskyldiga för inkomstskatt. Dessa företag är mycket svårkontrollerade eftersom deras verksamhet till sin natur inte är stationär utan bedrivs tillfälligt på olika platser och orter runt om i landet. En förutsättning för att ska kunna granska dessa företag är att verket vet att företagen är i och bedriver verksamhet här. En ytterligare förutsättning för att genomföra en meningsfull granskning av den kontanta försäljningen är att de utländska företagen använder kassaregister och att verket också får tillgång till de uppgifter som har registrerats i kassaregistren. Företagen ska registrera sig för mervärdesskatt avseende sin försäljning och registrera sig som arbetsgivare om anställd personal finns. erfarenheter från kontroll av företag utan fast driftställe i är att det förekommer stora brister när det gäller att uppfylla den grundläggande skyldigheten att registrera sig i . Därmed följer brister när det gäller inlämnande av skattedeklarationer och betalning av skatter och avgifter. Även om i kontrollverksamheten uppmärksammar företag som inte är registrerade och uppmanar dem att registrera sig kan det vara svårt att få kontakt med dem efter registreringen. har konstaterat att det inte är möjligt att få fram tillförlitliga uppgifter om antalet företag som driver verksamhet med torg- och marknadshandel med ledning av de uppgifter som finns i skattedatabasen och om SNI-kodning. Det beror inte minst på att företagen i många fall har en annan huvudsaklig verksamhet vid sidan om torg- och marknadshandeln och av det skälet inte kommer med i statistiken. Det är inte heller möjligt att få reda på det antal företag som driver försäljning i tillfälligt hyrda lokaler. har vidare konstaterat att det inte är möjligt att få fram några tillförlitliga uppgifter om antalet utländska företag som driver verksamhet med försäljning av varor eller tjänster mot kontant betalning eller mot betalning med kontokort. Verket har dock inom ramen för den ordinarie verksamheten med kassaregisterkontroll i möjligaste mån försökt uppskatta antalet utländska företag som bedriver försäljning på de platser där torg- och marknadshandel förekommer. det i finns ca 1 200 torg- och marknadsplatser. dessa platser bedrivs handel kontinuerligt och på andra endast vid enskilda tillfällen. Antalet torg- och marknadsdagar är således mångdubbelt större än antalet platser där torg- och marknadshandel bedrivs, men verket saknar underlag för att göra en tillförlitlig uppskattning av det totala antalet torg- och marknadsdagar. besökte verket 455 torg- och marknadsplatser samt 18 mässor. representativ ansats och på stora marknader och mässor var det inte möjligt för kontrollanterna att besöka alla marknadsstånden. gjordes besök av 15 873 marknadsstånd och antalet utländska företag bedömdes till 309 stycken, vilket utgör . anmärkningsvärd uppgift är att av dessa 309 företag var 35 stycken () mervärdesskatteregistrerade när alla 309 företag borde ha varit registrerade. Vid den kontroll som genomfördes gjorde iakttagelsen att endast något enstaka företag av de utländska företagen använde kassaregister. Kontrollen har enbart avsett en del av de platser där torg- och marknadshandel förekommer och har bara skett under ett mycket begränsat antal av de marknadsdagar som Den ger därför inte något bra underlag för att en tillförlitlig uppskattning av det totala antalet utländska företag som är Det kan anföras att eftersom de utländska företagarna ska betala mervärdesskatt i från första kronan och inkomstskatt ska betalas i hemlandet på den försäljning som görs i , att den konkurrensnackdel som de företagare som omfattas av kassaregister- kravet upplever egentligen inte är så stor. Detta förutsätter att all försäljning redovisas korrekt. Det är inte osannolikt att den försäljning som inte redovisas i för mervärdesskatt åtminstone inte fullt ut redovisas för inkomstskatt i hemlandet. Detta gäller i vart fall de utländska företag som inte använder kassaregister. baseras på erfarenheterna från kontroll av torg- och marknadshandeln. Kontrollaktionen inleddes med att genomförde 17 000 kontrollbesök i syfte att identifiera de personer och företag som idkade torg- och I nästa fas av kontrollaktionen gjorde ett urval av 250 företag för skattekontroll i form av revisioner och Urvalet hade en slumpmässig och representativ ansats för att vid sidan av skattekontrollen som sådan även skulle få en närmare kännedom om förhållandena i branschen. konstaterades förekomst av allvarliga brister i bokföringen hos i stort sett samtliga granskade företag. Det finns inte någon anledning att anta att de utländska företagen i detta avseende sköter sig bättre än vad de svenska