prop · H303135 · 2016-03-21 00:00:00 — Enligt nämnda bestämmelse i regeringsformen 2015/16:135 ska den offentliga makten utövas med respekt för alla människors lika värde och för den enskilda människans frihet och värdighet. Vidare ska det allmänna verka för att alla människor ska kunna uppnå delaktighet och jämlikhet i samhället och för att barns rätt tas till vara och motverka diskriminering av människor på grund av kön, hudfärg, nationellt eller etniskt ursprung, språklig eller religiös tillhörighet, funktionshinder, sexuell läggning, ålder eller andra omständigheter som gäller den enskilde som person. I 2 kap. 17 § diskrimineringslagen anges att diskriminering är förbjuden även i andra fall än som avses i 5 eller 9–15 §§ när den som helt eller delvis omfattas av lagen (1994:260) om offentlig anställning bistår allmänheten med upplysningar, vägledning, råd eller annan sådan hjälp, eller på annat sätt i anställningen har kontakter med allmänheten. har anfört att frågan om att utöka skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder till andra samhällsområden skyndsamt bör utredas vidare. Enligt bör inte minst ett arbete för införandet av aktiva åtgärder för all offentlig verksamhet prioriteras, eftersom den utförs på medborgarnas uppdrag utifrån grundlagsfästa principer om ickediskriminering, varför respekten för alla människors lika värde och rättigheter bör garanteras i särskilda krav på förebyggande arbete av detta slag. Regeringen har förståelse för denna synpunkt och instämmer i vad utredningen anfört om att det offentliga bör vara ett föredöme när det gäller respekten för alla människor och att det är särskilt viktigt att det inte sker någon kränkning av människors lika värde och rättigheter i offentlig verksamhet. Det kan mot den bakgrunden ligga nära till hands att som utredningen anse dels att krav på aktiva åtgärder borde införas även för offentlig verksamhet, dels att även områdena värnplikt och civilplikt mot bakgrund av deras beröringspunkter med utbildningsområdet borde omfattas av kravet på aktiva åtgärder. Som utredningen anfört är det även för övriga områden som omfattas av diskrimineringsförbud men inte av skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder, särskilt sådana där det allmänna tillhandahåller en samhällsservice, möjligt att det finns behov av att införa en skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. Utredningen har emellertid rätt i att en utvidgning av den föreslagna regleringen om krav på ett arbete med aktiva åtgärder till ett eller flera andra samhällsområden skulle kräva en genomlysning och djupgående analys av varje område för att undersöka förutsättningarna för en sådan reglering och hur den i så fall skulle utformas. Det krävs bl.a. en analys av vilka samhällsområden som passar för ett arbete med aktiva åtgärder. Regeringen delar därför utredningens bedömning att de föreslagna reglerna om ett arbete med aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter för alla först bör utvärderas när det finns tillräckliga erfarenheter, innan de eventuellt utvidgas till att omfatta ytterligare samhällsområden. Som utredningen anfört kan då också införandet av ett arbete med aktiva åtgärder på nya samhällsområden dra nytta av de erfarenheter som gjorts inom arbetsliv och utbildning. Regeringens förslag: Ändringarna i diskrimineringslagen ska träda i kraft . Äldre föreskrifter ska fortfarande gälla i fråga om aktiva åtgärder som har eller skulle ha vidtagits före ikraftträdandet. Utredningens förslag: Utredningen har föreslagit att den nya regleringen om aktiva åtgärder ska träda i kraft . Utredningen har inte föreslagit några övergångsbestämmelser. Remissinstanserna: Kammarrätten i har angett att behovet av övergångsbestämmelser bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: Den nya regleringen bör träda i kraft . Regeringen föreslår att detta sker . För de aktiva åtgärder som har eller skulle ha vidtagits före ikraftträdandet ska äldre föreskrifter om krav på aktiva åtgärder och tillsyn gälla. Det innebär att de nya bestämmelserna om ett arbete med aktiva åtgärder i 3 kap. och om vitesföreläggande i 4 kap. 5 § vid brister i att uppfylla kraven på ett arbete med aktiva åtgärder inte ska tillämpas retroaktivt. 12.1Förbättrat arbete för främjande av lika rättigheter och möjligheter Syftet med regeringens förslag är att främja en väl fungerande arbetsmarknad, att stärka skyddet mot diskriminering och att främja lika rättigheter och möjligheter för alla. Att skyddas mot diskriminering är en mänsklig rättighet och lagstiftningen bör utformas så att detta förhållande får ett tydligt genomslag. Arbetet med aktiva åtgärder handlar om att höja medvetenheten om de normer och attityder som påverkar arbetsgivares och utbildningsanordnares dagliga arbete samt att vidta åtgärder som främjar allas lika rättigheter och möjligheter. De nya reglerna bör kunna bidra till ökad jämlikhet, stärkt jämställdhet mellan kvinnor och män och mer av förståelse och öppenhet mellan människor. En arbetsmiljö som främjar allas lika möjligheter och rättigheter kan också skapa en grund för ökad kreativitet och innovation. Om arbetet med aktiva åtgärder bedrivs effektivt kan således arbetsgivare dra nytta av fler kompetenser och erfarenheter än man gör . Likaså kommer arbetet med aktiva åtgärder att förstärka och komplettera de insatser regeringen gör i övrigt inom arbetsmarknadspolitiken för att främja lika rättigheter och möjligheter och motverka diskriminering på arbetsmarknaden. 2015/16:135 Frågan om huruvida regler om aktiva åtgärder kan fylla syftet att motverka diskriminering, främja lika möjligheter och bidra till bättre matchning och därmed en mer välfungerande arbetsmarknad är så komplex att det är svårt att genom olika effektmätningar leda i bevis hur stor effekt reglerna har. De undersökningar som gjorts har visat att det är svårt att mäta effekterna av ett regelverk som har till syfte att förändra en samhällsstruktur som bygger på normer och värderingar. Ytterst handlar det om attitydpåverkan och det är flera faktorer i ett samhälle som i samverkan kan leda till minskad diskriminering och att alla ges lika rättigheter och möjligheter. Även om det är svårt att påvisa effekter av arbetet med aktiva åtgärder är det viktigt att signalera vikten av att arbetet för lika rättigheter och möjligheter ska vara en del av arbetsgivares och utbildningsanordnares löpande verksamhet. Enligt regeringens uppfattning bör kraven på aktiva åtgärder göras så enhetliga och överblickbara för företagen som möjligt för att möjliggöra samordningsvinster och så långt som möjligt undvika alltför stora administrativa bördor. Förslagen kommer dock sannolikt att innebära ökade administrativa bördor för företagen eftersom förslagen bland annat innebär att uppgifter ska utföras oftare än enligt nu gällande rätt. kommer kretsen av företag som omfattas av kravet att dokumentera arbetet med lönekartläggning utvidgas till att även inkludera företag med minst 10 anställda. Att uppskatta hur mycket högre de administrativa kostnaderna beräknas bli är svårt eftersom kostnaderna till stor del beror på i vad mån arbetet med aktiva åtgärder integreras i löpande verksamhetsplanering och arbetsmiljöarbete. De positiva effekterna av att arbetet med aktiva åtgärder integreras i annat arbete är inte möjliga att beräkna. Sammanfattningsvis bedömer regeringen, trots en sannolik ökning av företagens kostnader, att en skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder i enlighet med det övergripande ramverk som föreslås leder utvecklingen framåt mot regeringens mål om ett samhälle fritt från diskriminering. Eftersom de förslag som regeringen presenterar även syftar till att effektivisera arbetet med aktiva åtgärder, bl.a. genom att det kommer att verksamhetsanpassas, bedömer regeringen vidare att detta bör leda till positiva effekter såväl för arbetsgivare och utbildningsanordnare som för arbetstagare, studenter, elever och barn. Regeringen anser att arbetet med att stärka skyddet mot diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter för alla motiverar de ökade kostnaderna. Förslagen bedöms bidra till att underlätta arbetssituationen, utbildningssituationen eller inträdet till arbetsmarknaden för de grupper som omfattas av någon av diskrimineringsgrunderna. Att arbeta förebyggande mot diskriminering bedöms också ge positiva effekter för arbetsgivare eftersom ett förebyggande arbete leder till att företagen blir mer attraktiva arbetsgivare. 12.2Vilka berörs av förändrade regler? Huvuddelen av förslagen berör i första hand myndigheter, arbetsgivare och utbildningsanordnare som ska tillämpa reglerna. offentliga som privata arbetsgivare och utbildningsanordnare. 2015/16:135 arbetsgivare och utbildningsanordnare finns företag, vilket innebär att även denna grupp berörs. Samtliga de som omfattas av regeringens förslag ska bedriva ett arbete med aktiva åtgärder, så i den delen sker ingen förändring. Förslaget att utvidga den krets som skriftligen ska dokumentera arbetet med lönekartläggning kommer att beröra små företags arbetsförutsättningar i förhållande till vad som gäller . Även arbetstagare, studenter, elever och barn berörs på ett generellt plan. Ingen enskild kan hävda rättigheter med stöd av reglerna om aktiva åtgärder. Genom att införa skyldigheten att arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta samtliga diskrimineringsgrunder kommer kretsen av organisationer som indirekt berörs av reglerna att öka. omfattas endast tre diskrimineringsgrunder av sju av regleringen på arbetslivsområdet och fem av sju på utbildningsområdet. 12.3Samhällsekonomiska och andra konsekvenser Regeringen presenterar ett antal förslag som kan komma att få ekonomiska konsekvenser för de som berörs. Bland annat införs ett övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder och fler diskrimineringsgrunder ska omfattas av reglerna om aktiva åtgärder. Regeringens syfte med detta är, som ovan beskrivits, att stärka skyddet mot diskriminering samt att förbättra och förenkla arbetet med att främja likabehandling. Arbetsgivare och utbildningsanordnare är skyldiga att följa diskrimineringslagstiftningens regler om aktiva åtgärder. Dessa bör redan ha rutiner och inarbetade handlingssätt för arbetet med aktiva åtgärder. För arbetsgivare och utbildningsanordnare som har att följa reglerna om aktiva åtgärder innebär dock förslagen en del nya åtaganden. Med regeringens förslag kan förutses behov av rådgivning och utbildning i frågor som rör t.ex. de diskrimineringsgrunder som inte omfattas av reglerna om aktiva åtgärder. Mot bakgrund av att arbetsgivare och utbildningsanordnare bör ha rutiner och inarbetade handlingssätt när det gäller aktiva åtgärder är dock regeringens bedömning att de nya åtagandena inte bör medföra alltför stora förändringar för de som ska tillämpa de nya reglerna. Regeringen bedömer också att arbetet bör underlättas genom att utformningen av de konkreta åtgärderna överlämnas till arbetsgivare respektive utbildningsanordnare att utforma i samverkan med arbetstagare respektive studenter, elever och barn. Regeringen anser vidare att förändringarna i huvudsak handlar om att anvisa ett övergripande ramverk för ett arbete som det i stor utsträckning redan finns en skyldighet att utföra . Regeringen bedömer att det föreslagna ramverket kommer att underlätta och leda till en effektivisering av främjandearbetet bl.a. genom att det kommer att kunna verksamhetsanpassas. Det bör leda till positiva effekter såväl för arbetsgivare och utbildningsanordnare som för arbetstagare, studenter, elever och barn. Regeringen bedömer att förslagen sett till sin helhet inte bör medföra något betydande merarbete av alltför betungande 2015/16:135 administrativ karaktär, varken genom inkluderingen av ytterligare diskrimineringsgrunder eller genom införandet av ett krav på att arbetet med aktiva åtgärder ska genomföras enligt ett övergripande ramverk. Det arbete som ska göras för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter bör inte skilja sig i någon avgörande mening avseende de olika diskrimineringsgrunderna. Regeringen utgår, som sagt, från att det föreslagna övergripande ramverket kommer att medföra effektivitetsvinster för arbetet med aktiva åtgärder. Vidare bedöms att samordningsvinster är beroende av i vad mån arbetet med aktiva åtgärder integreras i löpande verksamhet och arbetsmiljöarbete. Arbetsgivare och utbildningsanordnare beräknas alltså kunna använda för ändamålet avsedda resurser mer effektivt än . Sammantaget instämmer regeringen därför i utredningens bedömning att förslagen – förutom de som rör arbetsgivares arbete med lönekartläggning och dokumentation (se avsnitt 12.3.4–12.3.6) – inte kommer att kräva större resurser än vad som krävs för att följa dagens regler. 12.3.1 Nytt övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder Syftet med det övergripande ramverket som föreslås för arbetsgivares och utbildningsanordnares arbete med aktiva åtgärder är att det ska underlätta för de som ska tillämpa lagen och därigenom medföra effektivitetsvinster jämfört med gällande regler. Genom införandet av ett ramverk för arbetet med aktiva åtgärder kommer arbetsgivare och utbildningsanordnare att få något att knyta upp arbetet kring. bedömer att reglerna blir enklare att följa genom att lagen anger hur arbetet med aktiva åtgärder ska utföras. Dokumentationen ska vara ett stöd i arbetet med aktiva åtgärder. Reglerna på arbetslivs- och utbildningsområdet har så långt det är möjligt gjorts lika vilket bör underlätta för utbildningsanordnare som i sin egenskap av såväl arbetsgivare som utbildningsanordnare bedriver ett arbete med aktiva De största kostnaderna uppstår troligen främst i samband med att reglerna träder i kraft. Det kan komma att krävas rådgivning och utbildning om de nya reglerna på såväl arbetslivsområdet som på De som ska tillämpa de föreslagna reglerna ska, som sagt, bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. arbetsbördan utgörs främst av att arbetet kommer att utföras oftare än Regeringen bedömer också att det föreslagna övergripande ramverket kommer att underlätta och förbättra arbetsgivares och utbildnings- anordnares arbete med att motverka diskriminering och främja lika- Eftersom utformningen av de konkreta åtgärderna över- lämnas till arbetsgivare respektive utbildningsanordnare att utforma i samverkan med arbetstagare respektive studenter, elever och barn bedömer regeringen att ramverket kommer att medföra en effektivisering av arbetet med aktiva åtgärder. Regeringen anser att förutsättningarna för att arbeta effektivt för lika rättigheter och möjligheter ökar om arbetet med aktiva åtgärder får anpassas lokalt hos arbetsgivare och Prop. 2015/16:135 utbildningsanordnare. Arbetsgivare och utbildningsanordnare beräknas alltså kunna använda för ändamålet avsedda resurser mer effektivt än . 12.3.2Alla diskrimineringsgrunder ska omfattas Förslaget om att alla diskrimineringsgrunder ska omfattas av skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder innebär en viss utvidgning jämfört med dagens regler. Detta förslag är ett led i regeringens ambition att stärka lagstiftningen som rör diskriminering så att denna blir så effektiv och så heltäckande som möjligt. Att arbetet ska omfatta fler diskrimineringsgrunder innebär att villkor, arbets- eller studiemiljö och rutiner ska analyseras ur fler aspekter. Givetvis blir det mer arbete för arbetsgivare och utbildningsanordnare att arbeta förebyggande och främjande utifrån fler diskrimineringsgrunder. Med det övergripande ramverk som föreslås bör dock reglerna bli tydligare och enklare att tillämpa. I stället för att endast anvisa att åtgärder ska vidtas för att nå vissa mål, såsom i gällande rätt, anvisar ramverket hur arbetet ska genomföras. Utformningen av de konkreta åtgärderna lämnas dock, som sagt, till varje enskild arbetsgivare och utbildningsanordnare att utforma i samverkan med arbetstagare respektive studenter, elever och barn. Arbetsgivare och utbildningsanordnare beräknas alltså kunna använda för ändamålet avsedda resurser mer effektivt än . Med en sådan reglering anser regeringen att det inte bör finnas några hinder att låta arbetet med aktiva åtgärder omfatta lagens samtliga diskrimineringsgrunder. De åtgärder som kan komma i fråga att vidta kommer i många avseenden sannolikt att bli desamma oavsett diskrimineringsgrund. Ett förebyggande arbete handlar om just norm- och värdegrundsarbete. Sådant arbete skiljer sig sannolikt inte mycket åt beträffande de olika diskrimineringsgrunderna. Regeringen bedömer därför att merarbetet inte bör bli alltför betungande. De ekonomiska konsekvenser på arbetslivsområdet som kan komma att uppstå på grund av förslaget bedömer regeringen mot denna bakgrund är av samma slag som de som uppstår med anledning av förslaget om en skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder enligt ett övergripande ramverk, dvs. de är framförallt initiala. De tillkommande diskrimineringsgrunderna bör ingå i en sådan utbildning som regeringen bedömer kan behövas. Efter dessa inledande kostnader bedömer regeringen att utvidgningen inte bör få några större ekonomiska konsekvenser eller ökad administrativ börda av betydelse, jämfört med den skyldighet som redan finns enligt gällande rätt. På utbildningsområdet anser regeringen att det finns än mindre anledning att anta att utökningen av reglerna till att omfatta fler diskrimineringsgrunder kommer att medföra någon ökad administrativ börda av betydelse. Här tillförs endast två diskrimineringsgrunder. Rutiner och inarbetade handlingssätt för arbetet med aktiva åtgärder finns redan och det arbete som ska göras för att förebygga diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter bör inte skilja 2015/16:135 sig i någon avgörande mening avseende de olika diskrimineringsgrunderna. Regeringen anser vidare, som anförts i avsnitt 5, att det finns ett värde i att lagstiftningen ställer enhetliga och överblickbara krav på arbetsgivaren respektive utbildningsanordnaren. Enhetliga regler skapar tydlighet. 12.3.3Förslag att arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning även på ledande positioner Förslaget att en arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn könsfördelning även på ledande positioner innebär i praktiken inte någon förändring jämfört med gällande rätt. Arbetsgivare ska vidta åtgärder för att främja en jämn fördelning mellan kvinnor och män i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare. Förslaget innebär ett förtydligande på så sätt att det uttryckligen av lagtexten ska framgå att de främjande åtgärderna även ska innefatta ledande positioner i verksamheten. Regeringen bedömer att förslaget inte bör medföra några ekonomiska konsekvenser, jämfört med dagens reglering. Regeringen bedömer att tydliggörandet i lagtexten bör kunna bidra till att det blir en jämnare könsfördelning på ledande positioner. Enligt gällande rätt ska arbetsgivaren genomföra en lönekartläggning . Förslaget om att återinföra krav på årliga lönekartläggningar är en ambitionshöjning från regeringens sida. Regeringens bedömning är att detta förslag bidrar till att öka jämställdheten på arbetsmarknaden. har även i ett tillkännagivande (bet. 2012/13:AU10 s. 19, rskr. 2012/13:260) uppdragit åt regeringen att återkomma med lagförslag om att lönekartläggningar ska göras . Arbetet mot osakliga löneskillnader är ytterst ett ansvar för arbetsmarknadens parter men politiken måste definiera målsättningar och skapa förutsättningar för att åstadkomma jämställda löner. Regeringen bedömer att lönekartläggningar är ett väl fungerande instrument för att synliggöra och minska löneskillnaderna mellan kvinnor och män. De föreslagna ändringarna avseende arbetsgivares skyldighet att genomföra årliga lönekartläggningar och att analysera löneskillnader mellan ytterligare grupper av arbetstagare kommer att medföra ekonomiska konsekvenser för arbetsgivare. När det gäller skyldigheten att genomföra lönekartläggningar omfattas samtliga arbetsgivare. Regeringens förslag motsvarar i princip gällande rätt rent innehållsmässigt med det nämnda tillägget av nya jämförelsegrupper av arbetstagare vid analysen av löneskillnader. En skillnad är dock att kartläggningsarbetet kommer att behöva genomföras istället för . Sannolikt kommer företagens kostnader att öka till följd av detta, men inte bli så omfattande eftersom det är billigare att upprepa en etablerad metod än att genomföra den . Regeringen bedömer att effektivitetsvinster uppnås genom att arbetet Prop. 2015/16:135 kommer att utföras mer kontinuerligt och att processen därför blir enklare och snabbare jämfört med om kartläggningen endast görs . För många arbetsgivare är dessutom kravet på årliga lönekartläggningar inget nytt utan var en ordning som gällde . I beräkningen av lönekartläggningens administrativa kostnader är det svårt att i exakta tal uppskatta effektivitetsvinsten. Regeringen bedömer dock att lönekartläggningens verkliga kostnad bör bli lägre än den beräknade kostnaden med hänsyn till förväntade effektivitetsvinster. har ansett att utredningen inte kunnat presentera korrekta och aktuella uppgifter angående förslagens ekonomiska och andra konsekvenser för företag. Regeringen har därför, med hjälp av databas och statistik från , uppdaterat uppgifterna med aktuella lönelägen och antal berörda företag. Enligt statistik från finns det 238 000 företag med fler än 1 anställda. De uppskattade totala lönekartläggningskostnaderna för företagen är med dagens regler ca . Efter föreslagen reglering blir den totala lönekartläggningskostnaden för denna grupp istället ca . Enligt uppgifter i , aktuell statistik från och gällande rätt uppskattas den årliga totala genomsnittskostnaden för ett enskilt företag att göra en lönekartläggning till ca . Efter föreslagen reglering uppskattas den årliga totala genomsnittskostnaden för ett enskilt företag att göra en lönekartläggning till ca . 12.3.5 Förslag om dokumentation Förslagen om årlig dokumentation av arbetet med aktiva åtgärder och om utvidgning av den krets som ska dokumentera lönekartläggningsarbetet är en ambitionshöjning från regeringens sida. regeringen att återkomma med lagförslag om att handlingsplaner för jämställda löner ska göras och att endast företag med färre än 10 arbetstagare ska vara undantagna från skyldigheten att upprätta en handlingsplan för jämställda löner (bet. 2012/13:AU10 s. 19, rskr. 2012/13:260). Med regeringens förslag för arbetslivsområdet ersätts dagens krav på två planer – jämställdhetsplan och handlingsplan för jämställda löner – med ett krav på att arbetet ska dokumenteras . Dokumentationsskyldigheten har, med regeringens förslag, en något vidare omfattning än gällande krav på planer genom att samtliga diskrimineringsgrunder och en redogörelse för hur samverkans- skyldigheten fullgörs omfattas. Den dokumentation som föreslås inne- håller de komponenter som finns i dagens jämställdhetsplan och handlingsplan för jämställda löner. förväntade omfattning påverkas av att dagens två planer ersätts av en Av det skälet är det svårt att uppskatta de administrativa kostnaderna samt de effektivitetsvinster som sannolikt kommer att göras. Eventuella kostnader uppstår troligen initialt när reglerna träder i kraft, då det kan komma att krävas rådgivning och för att sätta sig in i det nya regelverket. regeringens bedömning att det bör underlätta för arbetsgivare att dagens två planer ersätts av en samlad dokumentation. arbetet med aktiva åtgärder kan utformas på det sätt och inlemmas i det sammanhang som är mest ändamålsenligt för arbetsgivaren bör också Trots svårigheter att uppskatta de administrativa kostnaderna på ett rättvisande sätt har beräkningar av den föreslagna dokumentationens administrativa kostnad gjorts med utgångspunkt i dagens regelverk med Även för denna beräkning har uppgifterna från uppdaterats med aktuella lönelägen och antal berörda företag. statistik från finns det 14 900 företag med minst 25 anställda.