prop · H303100d20 · 2016-01-01 00:00:00 — Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet Den makroekonomiska utvecklingen ..................................................... Arbetsmarknad och BNP .................................................................... De offentliga finanserna......................................................................... De offentliga inkomsterna ................................................................. De offentliga utgifterna ..................................................................... Det offentliga sparandet .................................................................... Känsligheten i beräkningarna ................................................................ Mer fritid samt ökad standard ........................................................... Faktorer som ökar antalet arbetade timmar ..................................... Högre produktivitet i offentlig sektor.............................................. Den intertemporala budgetrestriktionen.......................................... Indikatorer på finansiell hållbarhet ................................................... – En ekonomteoretisk kvantitativ makroekonomisk modell25 Den offentliga sektorn ....................................................................... Finanspolitikens effekt på fördelningen mellan olika generationer.... Generationsräkenskaperna ger information om vem som betalar .. Kommande generationer får betala tillbaka dagens och tidigare I kapitel 10 av ekonomiska vårproposition bedöms finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Denna promemoria beskriver mer utförligt de ekonomiska scenarier och de antaganden som ligger till grund för bedömningen. Vidare definieras de begrepp som används och en generationsanalys genomförs. Scenariot Oförändrat beteende används som referensscenario och beskrivs i de två nästföljande avsnitten: Den makroekonomiska utvecklingen och de offentliga finanserna. Den makroekonomiska utvecklingen är central för bedömningen av de offentliga finansernas utveckling. Både de offentliga inkomsterna och utgifterna är starkt kopplade till den ekonomiska utvecklingen. Skatteintäkterna är direkt knutna till den makroekonomiska utvecklingen eftersom skatteunderlagen växer i takt med ekonomin. Även utgifterna påverkas genom att lönerna ökar vilket påverkar både priset på offentlig konsumtion och utbetalningen av offentliga transfereringar. På lång sikt spelar konjunkturcyklerna mindre roll för den makroekonomiska utvecklingen. I stället är det underliggande strukturella trender som är primära för hur ekonomin utvecklas. Vidare är det omöjligt att förutsäga kommande låg- och högkonjunkturer . Därför beaktas endast den strukturella utvecklingen av ekonomin. Bestämningen av BNP:s utveckling utgår från ekonomins utbudssida och styrs primärt av demografin och arbetsutbudet samt av produktiviteten. När BNP beräknats från utbudssidan kan dess användningssida läggas fast. Hushållens konsumtion bestäms utifrån deras inkomster från arbete, kapital och transfereringar. Den offentliga konsumtionen bestäms utifrån ett antagande om oförändrad standard och utnyttjandegrad i olika åldersgrupper. Investeringarna i ekonomin bestäms av efterfrågan. Importen bestäms som konstanta andelar av övriga delar av försörjningsbalansen och exporten bestäms residualt som skillnaden mellan tillförsen i form av produktion och import, och den inhemska användningen av varor och tjänster. De långsiktiga beräkningarna tar sin utgångspunkt i de bedömningar för åren 2016–2020 som redovisas i kapitel 3 ekonomiska vårproposition. Framskrivningens startår är således 2021. Befolkningsunderlag till beräkningen är SCB:s reviderade befolkningsprognos . BNP-tillväxten bestäms av antalet arbetade timmar och av produktiviteten, dvs. produktionen per arbetad timme. Produktiviteten i näringslivet antas öka , vilket motsvarar genomsnittet . Produktiviteten i den offentliga sektorn antas vara oförändrad. Sammantaget betyder det att produktiviteten i hela ekonomin ökar med strax i genomsnitt. Produktivitetsutvecklingen är en central faktor för landets välstånd. En produktivitetsutveckling i näringslivet på bidrar till att öka BNP med , med till 2050 och med till 2100. Diagram 1: Arbetade timmar per person och ålder Källa: Arbetskraftsundersökningen, I beräkningen av arbetskraftutbudet delas befolkningen in efter ålder1, kön och fyra födelseregioner; , övriga , övriga samt länder utanför . För varje grupp beräknas sysselsättningsgrad, arbetskraftsdeltagande och den genomsnittliga arbetstiden. Dessa variabler antas vara oförändrade per ålder, kön och födelseland hela perioden. Det innebär exempelvis att en genomsnittlig 45-årig inrikes född kvinna arbetar lika mycket 2050 som 2020. Därmed bestäms förändringen av arbetsutbud och sysselsättning helt och hållet av förändringar i befolkningens storlek och sammansättning. Diagram 1 visar femårs glidande medelvärden av antalet arbetade timmar per person och år uppdelat på ursprung. Antalet arbetade timmar per person skrivs upp med antalet personer i befolkningen fram , vilket ger det totala antalet arbetade timmar i ekonomin. ökar antalet timmar med , och . Det kan jämföras med antalet personer i befolkningen som förväntas öka med 9, över samma tidsperioder. Det betyder att det totala antalet timmar ökar långsammare än befolkningen (se diagram 2), vilket beror på att befolkningsgrupper med ett relativt lågt arbetskraftutbud ökar snabbare än grupper med ett högt utbud. 1 Ettårsklasser för åldrarna . Diagram 2: Arbetade timmar och befolkningen, 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Andelen arbetade timmar i offentlig verksamhet bestäms av verksamhetens omfattning, nivån på arbetsproduktiviteten, samt hur stor andel av konsumtionen som produceras i näringslivet i form av tjänster och insatsvaror. Här antas verksamheterna växa i takt med den demografiska efterfrågan på de tjänster som produceras, arbetsproduktiviteten, dvs. antal tjänster som produceras , och andelen tjänster som produceras i näringslivet, vara oförändrade. Antalet arbetade timmar i privat sektor bestäms residualt som skillnaden mellan det totala antalet timmar och antalet timmar i offentlig verksamhet. Antalet arbetade timmar i de två sektorerna ger tillsammans med arbetsproduktiviteten förädlingsvärdet i de två sektorerna, och därmed i hela ekonomin. Till detta läggs varuskatter (med avdrag för subventioner), vilket ger BNP till marknadspris i fasta priser. BNP i fasta priser växer i framskrivningen med i genomsnitt . Diagram 3 visar utvecklingen av privat och offentligt finansierad produktion, samt hur stor produktionen i de två sektorerna skulle vara om antalet arbetade timmar var oförändrat efter 2020. På detta sätt kan man se hur stor del av produktionsökningen som beror på att produktiviteten ökar och hur stor del som beror på fler arbetade timmar. Diagrammet visar att produktiviteten är central för utvecklingen av produktionen i näringslivet, medan ökningen av antalet timmar står för hela den offentliga produktionsökningen. Diagram 3: Privat och offentligt finansierad produktion 2000-2100 Miljarder kronor, priser Miljarder kronor, priser Produktion privat sektor (vänster) Produktion privat sektor, oförändrade timmar Produktion offentlig sektor (höger) Produktion offentlig sektor, oförändrade timmar Källa: Egna beräkningar I detta avsnitt beskrivs försörjningsbalansens utveckling . I tabell 1 beskrivs den reala och nominella utvecklingen av de olika efterfrågekomponenterna. Den reala utvecklingen beskriver hur välståndet utvecklas volymmässigt medan den nominella utvecklingen anger värden i det aktuella kostnadsläget, vilket ligger till grund för den offentliga sektorns inkomster, utgifter och sparande. I reala termer växer hushållens konsumtion, investeringarna, exporten och importen snabbare än BNP, medan den offentliga konsumtionen växer i långsammare takt. Trots detta ökar den offentliga konsumtionen snabbare än BNP i nominella termer, vilket förklaras av att priset på offentlig konsumtion ökar snabbare än prisutvecklingen generellt i ekonomin (se tabell 1). Att priset på offentlig konsumtion ökar snabbare än övriga priser i ekonomin beror på att timlönen realt antas öka i takt med näringslivets produktivitet. Timlöneökningen antas vara densamma i både näringslivet och offentlig sektor. Eftersom produktiviteten i offentlig sektor är oförändrad så ökar priset på de tjänster som produceras snabbare än priset på de flesta andra varor och tjänster. Tabell 1: Försörjningsbalansen Källor: och egna beräkningar Utvecklingen av hushållens konsumtion som andel av BNP beräknas i den allmänna jämviktsmodellen MIMER.2 I modellen optimerar hushållen sin välfärd genom att välja hur mycket de ska konsumera och arbeta över livscykeln. Varje hushåll konsumerar mindre i början och i slutet av livet än i livets mittskede (se diagram 4). I takt med att medellivslängden ökar flyttar konsumtionsbeteendet successivt uppåt i åldrarna, så att både ökningen av konsumtionen och den senare minskningen av konsumtionen sker i successivt högre åldrar. Anledningen till detta är att behovet av att spara i början av livet ökar när personer förväntar sig att leva längre. som denna åldersförskjutning av konsumtionen sker så ökar andelen äldre i befolkningen. Sammantaget leder det till att hushållens konsumtion växer snabbare än deras inkomster över perioden. 2 Se avsnittet om nedan för en beskrivning av modellen. En teknisk beskrivning av modellen finns i promemorian Teknisk beskrivning av den makroekonomiska modellen som finns på regeringens hemsida . Diagram 4: Hushållens konsumtion i åldrarna 2020 Källa: Egna beräkningar I nominella termer betyder detta att konsumtionen växer snabbare än BNP, eftersom arbetsinkomsterna antas vara en andel av nominell BNP. Andelen konsumtion som andel av BNP ökar med sammanlagt 2020-2100 (se diagram 5). Eftersom de skatter som belastar konsumtion, moms och punktskatter, ökar i takt med konsumtionen, betyder det att konsumtionsskatterna blir en allt viktigare inkomstkälla för den offentliga sektorn. Diagram 5: Hushållens konsumtion 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Investeringsefterfrågan beror på produktionstillväxten, avkastningen på kapital samt dess deprecieringstakt. Både avkastningen på kapitalet och dess förslitningstakt antas vara konstanta, vilket implicerar att investeringarna är en andel av produktionen. alla delsektorer antas därför öka i takt med respektive sektors produktion (se tabell 2). Tabell 2: Investeringskvoter, andel av produktionen För att beräkna totala investeringsutgifter i nominella termer multipliceras de reala investeringarna med investeringspriset. De privata investeringarna är relativt konstanta som andel av BNP hela , och motsvarar av BNP. De offentliga investeringarna minskar över perioden från är av BNP till strax 2050 och strax 2100. Detta illustreras i Diagram 6. Diagram 6: Investeringar 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Den offentliga konsumtionen beräknas utifrån antagandet om att standarden på, och utnyttjandegraden av, de skattefinansierade tjänsterna är oförändrade över tiden. Med hjälp av data över hur de skattefinansierade tjänsterna utnyttjas beräknas livscykelprofiler för 14 olika områden.3 Beräkningen visar hur stor andel av befolkningen som använder en viss tjänst och kostnaden för dessa tjänster per brukare, fördelat på ålder och kön. Konsumtionsprofilerna är beräknade med individdata års s.k. STAR-register och har justerats för att 3 Områdena är grundskola, gymnasium, vuxenutbildning, högskola, arbetsmarknadsåtgärder, barnomsorg, fritids, äldrevård, tandvård, barn- och ungdomsvård, kultur, handikappomsorg, läkemedel, primärvård samt sjukvård. stämma överens med aggregerade konsumtionsvärden från 2012.4 Konsumtionen per ålder, som även är uppdelad på och statlig konsumtion, visas i diagram 7. För att beräkna hur konsumtionen förändras i volym multipliceras de genomsnittliga konsumtionsmönstren med antal personer i respektive ålder och kön i befolkningen. Till detta läggs även kollektiv konsumtion som skrivs fram med den totala befolkningstillväxten. Diagram 7: Offentlig konsumtion per ålder Källor: och egna beräkningar För att beräkna kostnaden för den offentliga konsumtionen multipliceras den beräknade konsumtionsvolymen med priset på och statlig konsumtion, som antas öka . Att kostnadsökningen är något högre i kommunsektorn beror på att personalintensiteten, och därmed löneandelen, är något högre där än i staten. Nominellt ökar den offentliga konsumtionen som andel av BNP från 2035, varefter den minskar något som andel av BNP, med undantag för omkring åren kring 2060. De offentliga konsumtionsutgifterna motsvarar av BNP av BNP 2100 (se diagram 8). 4 Med undantag för handikappomsorg som kommer års register och barn- och ungdomsvård som kommer års register Diagram 8: Offentlig konsumtion 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Importen antas utgöra en med tiden växande andel av importviktad inhemsk efterfrågan. Importelasticiteten är 1,1. Om den inhemska efterfrågan ökar i volym så ökar även importen. Exporten beräknas residualt så att BNP:s produktions- och användningssida går ihop. Import och export i löpande priser skrivs sedan upp med dess respektive priser, vilket ger den nominella utvecklingen av respektive variabler (se diagram 9). Bytesvillkoren antas vara oförändrade , dvs. export- och importpriser utvecklas i samma takt. Diagram 9: Import och export 2000-2100 Källor: och egna beräkningar I detta avsnitt beskrivs utvecklingen av den offentliga sektorns utgifter, inkomster och sparande samt de antaganden som ligger till grund utvecklingen. Huvuddelen av den offentliga sektorns inkomster, , består av skatter och avgifter. Skatteintäkterna delas in i fem områden vilka alla är beroende av den makroekonomiska utvecklingen: Hushållens direkta skatter, hushållens egenavgifter, företagens direkta skatter, indirekta skatter samt sociala avgifter. De olika skatteinkomsterna skrivs fram genom att utvecklingen av respektive skattebas beräknas, och att relationen mellan skatteinkomsterna och skattebasen i prognosen hålls oförändrad. Skattebaserna för de olika områdena redovisas i tabell 3. Tabell 3: Skatte- och avgiftsbaser Lönesumma, beskattningsbara pensioner Privat konsumtion, offentlig konsumtion Utöver skatteintäkter består inkomsterna av mindre transfereringar från och utlandet, samt utdelningar och avkastning på den offentliga sektorns tillgångar, dvs. Avkastningen på kapital antas vara en procentenhet högre än den nominella BNP-tillväxten. Den offentliga sektorns inkomster i procent av BNP framgår av tabell 4. Tabell 4: Offentliga inkomster Källa: Egna beräkningar Den offentliga sektorns utgifter kan delas in i konsumtion, investeringar, transfereringar och kapitalutgifter. Beräkningen av utgifterna för offentlig konsumtion och offentliga investeringar beskrevs i avsnittet om försörjningsbalansen. Räntan på den offentliga skulden antas vara en procentenhet högre än den nominella tillväxten, dvs. avkastningen på offentliga finansiella tillgångar. Utvecklingen av de offentliga utgifterna sammanfattas i tabell 5. Tabell 5: Offentliga utgifter Källa: Egna beräkningar Den offentliga sektorns transfereringsutgifter består dels av utbetalningar från inkomstpensionssystemet, och dels av statliga och kommunala transfereringar, som framförallt går till hushållen som en del av välfärdssystemen. Inkomstpensionssystemets framskrivning görs i mikrosimuleringsmodellen SESIM.5 I modellen utgår man ifrån individers pensionstillgångar, och den framtida makroekonomiska utvecklingen. Pensionerna skrivs sedan fram enligt pensionssystemets regelsystem. Utöver inkomstpensionerna ger modellen även utgifterna för garantipension, som är en statlig utgift och inte en del av inkomstpensionssystemet. Den garantipension som betalas ut är dock direkt kopplad till inkomstpensionsutbetalningarna. Övriga statliga och kommunala transfereringar till hushållen kan delas upp i två grupper, de som är kopplade till ålder och de som är kopplade till arbetsmarknaden. De transfereringar som är kopplade till arbetsmarknaden är knutna till de framtida arbetslöshets- och sjukskrivningstalen och skrivs upp med timlönetillväxten . De ålderbaserade transfereringarna följer liksom den offentliga konsumtionen ett livscykelmönster (se diagram 10). Nivån på dessa transfereringar per mottagare skrivs liksom transfereringarna kopplade till arbetsmarknaden fram med timlönetillväxten. Utöver transfereringar till hushållen tillkommer även transfereringar till övriga sektorer. De flesta av dessa skrivs fram med nominell BNP. Diagram 10: Åldersberoende transfereringar (exkl. inkomst- och garantipensioner) per person 2015 Källa: och egna beräkningar Anm: Föräldraförsäkringen skrivs fram med antal personer . Därför är transfereringarna till 0-4-åringar hög, även om dessa transfereringar (precis som barnbidraget) i praktiken går till vårdnadshavarna. Till stor del drivs dynamiken i det offentliga primära sparandet av sektorns utgifter, som huvudsakligen är demografiskt betingade, medan inkomsterna primärt är knutna till BNP och därmed relativt stabila som andel av BNP (se tabell 5). Tabell 5: Det offentliga sparandet 2016-2100 -1,2 -0,1 -0,6 -0,4 -0,5 -17,8 -14,3 -11,1 -6,1 -68,9 Källa: Egna beräkningar När utgifterna ökar som andel av BNP fram till ca 2035 minskar det primära sparandet och blir negativt. börjar det stärkas igen, och blir åter igen positivt. Därmed börjar även nettotillgångarna byggas upp som Maastrichtskulden betalas av. Maastrichtskulden är av BNP 2100. minskar nettoskulden betydligt snabbare än Maastrichtskulden vilket beror på att sparandet i pensionssystemet inte används till att betala av skulden, utan istället ökar de finansiella tillgångarna. Det primära finansiella sparandet och det finansiella sparandet visas i diagram 11. Diagram 11: Finansiellt sparande i den offentliga sektorn 2000-2100 Källa: och egna beräkningar Beräkningarna i scenariot Oförändrat beteende baseras på en stor mängd antaganden. För att uppskatta hur känslig kalkylen är för olika typer av förändringar redovisas här beräkningar baserade på några alternativa antaganden, utöver de känslighetsanalyser som redovisas i avsnitt 10 i vårpropositionen. Känslighetsanalyserna är statiska i den meningen att endast ett antagande i taget ändras. Andra antaganden, som är mer eller mindre beroende av ändringen, justeras inte. Dessutom kan vissa av förändringarna vara svåra att genomföra utan aktiva åtgärder som ökar de offentliga utgifterna. Resultaten i känslighetskalkylerna sammanfattas i tabell 7. Tabellen visar att S2-indikatorn är negativ i alla känslighetskalkyler utom de med högre standard respektive mer fritid (samt kombinationen av de två). S1- indikatorn är negativ för alla scenarier, vilket beror på att det bara är till 2030 och den offentliga skulden är relativt låg i utgångsläget. Utöver känslighetsanalyserna redovisas även de övriga scenarier som presenterats mer ingående i avsnitt 10 ekonomiska vårproposition. Tabell 7: Känslighetskalkyler -1,8 -1,1 -0,6 -1,7 -0,9 -0,4 -1,5 -1,2 -2,9 Mer fritid och högre standard -1,4 -1,5 -5,6 -1,9 -0,1 -2,9 -1,7 -0,3 -2,4 -2,1 -0,3 -1,9 -0,8 -2,1 -0,4 -2,5 -1,4 -1,9 -0,2 -3,3 -2,1 -0,2 -1,9 -0,1 -2,3 -1,2 -0,4 -1,6 -0,8 -1,1 Anm: 1 och 2 avser skillnader från scenariot Oförändat beteende Källa: Egna beräkningar Mer fritid samt ökad standard Detta avsnitt analyserar tre olika scenarier, ett scenario där fritiden ökar över tiden, ett där standarden på offentlig konsumtion ökar, samt ett scenario som kombinerar de båda antagandena. Ekonomisk tillväxt och ökat välstånd kan ändra prioriteringarna och öka efterfrågan på fritid. Till exempel skulle en sådan utveckling kunna leda till en successivt ökande efterfrågan på fritid. En sådan utveckling kan medföra att antalet arbetade timmar i ekonomin minskar. I känslighetsanalysen Mer fritid uppskattas hur känsliga beräkningarna är givet en sänkning av medelarbetstiden i ekonomin . I beräkningen antas att medelarbetstiden minskar och utöver de förändringar som uppkommer till följd av demografins utveckling. I diagram 12 kontrasteras utvecklingen av det genomsnittliga antalet arbetade timmar för scenariot Mer fritid jämfört med scenariot Oförändrat beteende. Jämfört med scenariot Oförändrat beteende, där antalet arbetade timmar är knappt 1080 och person, faller antalet timmar till 2100. Ett längre antal arbetade timmar i ekonomin leder till att BNP blir lägre och till att skatteintäkterna minskar. De offentliga utgifterna är dock lika stora som förut. Därmed blir det primära sparandet successivt lägre än i scenariot Oförändrat beteende (se diagram 13). En sådan utveckling skulle leda till att hållbarhetsmåtten S1 och S2 försämras med 0,1 till -1,jämfört med scenariot Oförändrat beteende till 0,4. Diagram 12: Genomsnittligt antal arbetade timmar per person 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Diagram 13: Primärt sparande 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Ett ökat ekonomiskt välstånd kan även innebära att efterfrågan på offentligt finansierade välfärdstjänster ökar. I känslighetsanalysen Ökad standard beräknas hur den finansiella hållbarheten påverkas av ett utökat offentligt välfärdsåtagande. Utgifterna för bl.a. vård och äldreomsorg antas öka i en sådan omfattning att den offentliga konsumtionen växer snabbare i volym än vad som är demografiskt motiverat (se diagram 14). Detta leder till att konsumtionen som andel av BNP ökar . är den högre än i scenariot Oförändrat beteende. Det finansiella sparandet försämras (se diagram 13). S1 försämras med 0,2 till -1,av BNP och S2 av BNP. Diagram 14: Offentlig konsumtion 2000-2100 Källor: och egna beräkningar Scenariot Högre efterfrågan på fritid och välfärdstjänster är en kombination av de antaganden som gäller i känslighetsanalysen Mer fritid och i Högre standard. Medelarbetstiden antas minska medan den offentliga konsumtionen antas öka mer än vad som är demografiskt betingat. Utvecklingen i arbetade timmar och offentlig konsumtion illustreras i diagram 14 respektive diagram 16. En sådan utveckling skulle ge en försämring av det primära finansiella sparandet med fram (se diagram 13). S1 försämras med 0,4 till -1,av BNP. S2 försämras betydligt, till av BNP. Faktorer som ökar antalet arbetade timmar I detta delavsnitt analyseras faktorer som ökar antalet arbetade timmar i ekonomin och därmed även finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. I och med att dödligheten vid varje given ålder minskar så ökar den återstående medellivslängden. Som beskrivs i avsnitt 10 ekonomiska vårproposition finns ett antal faktorer som pekar på att utträdesåldern kan förväntas öka framöver. I känslighetsanalysen Oförändrad arbetslivsandel antas att utträdesåldern ökar successivt med hälften av ökningen i återstående medellivslängd . Detta innebär att antalet förvärvsaktiva år som andel av antalet levnadsår i stort sett förblir oförändrat framöver. Förändringen sker gradvis i takt med att den återstående medellivslängden ökar. Utträdesåldern stiger då . Med en kontinuerligt ökande medellivslängd ökar även utträdesåldern blir även det genomsnittligt antal arbetade timmarna fler än jämfört med scenariot Oförändrat beteende. är antalet timmar per person och år cirka högre jämfört med scenariot Oförändrat beteende, vilket illustreras i diagram 15. Diagram 15: Genomsnittligt antal arbetade timmar per person 2000-2100 Källor: och egna beräkningar En ökad utträdesålder både minskar de offentliga utgifterna och ökar de offentliga inkomsterna. Jämfört med scenariot Oförändrat beteende förbättras det primära finansiella sparandet gradvis med ökningen i utträdesåldern (se diagram 16). S1 förbättras med 0,1 jämfört med scenariot Oförändrat beteende till - av BNP och S2 med 1,7 till -2,av BNP. Diagram 16: Primärt sparande 2000-2100 Källor: och egna beräkningar