prop · H40354 · 2016-12-16 00:00:00 — 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Nyttan av digital förvaltning I detta kapitel gör en samhällsekonomisk bedömning av effekterna av att digitalisera den offentliga förvaltningen. Bedömningen utgår från de tre e-tjänsterna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data. I samhällsekonomiska bedömningar används begreppen nyttor och kostnader för att beskriva positiva och negativa effekter av t.ex. en förändring. Nyttorna och kostnaderna kan vara monetära såväl som icke-monetära. Analysen gör dock inte anspråk på att vara heltäckande utan syftar till att illustrera de nyttor och kostnader som är förknippade med de tre e-tjänsterna. Vår samhällsekonomiska bedömning visar att e-tjänster, framför allt förvaltningsgemensamma, kan minska kostnaderna och skapa samhällsekonomiska nyttor i form av enklare kommunikation mellan förvaltning och medborgare, transparens i den offentliga verksamheten, effektivare informationshantering samt innovation och ekonomisk tillväxt. Det finns direkta kostnader med att digitalisera den offentliga förvaltningen samt risker framförallt kopplade till den personliga integriteten och sekretessen. Riskerna står i kontrast till målen om effektivitet och öppenhet i den offentliga förvaltningen. En fortsatt utveckling av e-förvaltningen blir därför en avvägning mellan olika värden; effektivitet, transparens, integritet och sekretess. 5.1Mina meddelanden möjliggör besparingar för förvaltningen Nyttan med Mina meddelanden för privatpersoner och företag är att post från offentliga aktörer inkommer på ett säkert sätt till en digital brevlåda. Privatpersonen eller företaget blir alltså inte beroende av en fysisk plats för att komma åt sin post. Idén är att det ska räcka med att registrera sig på ett ställe för att få all offentlig post skickad till sin digitala brevlåda. Brevlådeoperatörerna erbjuder, eller kommer att erbjuda, sina kunder s.k. premiumtjänster, dvs. tjänster som inte är möjliga med fysisk post. Det kan handla om att betala räkningar, få kommersiella erbjudanden och samhällsinformation. De direkta nyttorna för myndigheter, kommuner och landsting av att införa Mina meddelanden är besparingar i porto, kuvert och papper. Att skicka post digitalt är billigare och kan ge en effektivare utskickshantering. De indirekta nyttorna för offentliga aktörer är att Mina meddelanden kan ge effektivare arbetsprocesser genom att en större del av ärendehanteringen blir digital och att beslut i olika ärenden kan meddelas snabbare med hjälp av digital post. Om Mina meddelanden integreras med övriga delar av en organisations verksamhetssystem kan det digitala informationsflödet därmed effektiviseras och ärendehanteringen gå snabbare. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G För samhället i stort kan dessutom nyttor i form av en lägre belastning på miljön uppstå när post hanteras digitalt istället för fysiskt. Färre transporter ger lägre koldioxidutsläpp och färre skickade kuvert med brev betyder att mindre papper förbrukas vilket kan ge positiva effekter för miljön.148 Kostnadsbesparingar för brevhantering ger också effektivare användning av skattemedel. 5.1.1 Det finns även kostnader kopplade till Mina meddelanden För mottagarna av digital post via Mina meddelanden finns det främst indirekta kostnader förknippade med tjänsten. är, som vi såg i kapitel 4, få myndigheter, kommuner och landsting anslutna till Mina meddelanden. Det betyder att de som har en digital brevlåda tvingas hantera såväl fysisk som digital post. En potentiell nytta för individer och företag med Mina meddelanden är möjligheten att få all sin post skickad till ett ställe men det är inte möjligt eftersom privata företag tecknar avtal med olika brevlådeoperatörer. Det innebär att en privatperson kan behöva registrera sig hos flera brevlådeoperatörer för att få all post skickad digitalt till sig. Till detta ska läggas att banker och andra finansiella institutioner erbjuder sina kunder möjligheter till att få e-fakturor i stället för fakturor via fysisk post. Att hantera flera digitala brevlådor och fysisk post upplevs förmodligen som en kostnad och är inte i enlighet med regeringens mål om en digitalt samverkande förvaltning som underlättar medborgarnas vardag. För en offentlig organisation kan det också innebära kostnader med att ansluta sig till Mina meddelanden. Ett flertal statliga myndigheter, kommuner och landsting har t.ex. redan egna funktioner för att kommunicera med privatpersoner och företag, vilket gör att de tenderar att prioritera sina egna kommunikationskanaler före Mina meddelanden.149 enkät visar bl.a. att av dem som svarat på enkäten har egna system för att skicka meddelanden digitalt till privatpersoner och företag. Det kan också vara förenat med kostnader om den statliga myndigheten, kommunen eller vill byta system och övergå till Mina meddelanden. Det kan behövas en investering i hård- och mjukvara, drift, underhåll och utveckling när man inför Mina meddelanden. Därtill kommer indirekta kostnader som handlar om att förändra processer och invanda beteenden, samordning och utveckling hos de offentliga aktörer som deltagit i projektet. Organisationer kan också vara inlåsta i kontrakt med leverantörer och system som gör att det kan vara resurskrävande att övergå från ett system till ett annat. It-system och gränssnitt är inte standardiserade och det skapar inlåsningseffekter som leder Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. 149Goldkuhl G. m.fl 2014. Offentliggemensamma digitala resurser: utmaningar i samstyrning och samanvändning inom svensk e-förvaltning. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till kostnader när ett system ska bytas mot ett annat (och 1999). För aktörerna på leverantörsmarknaden finns det incitament att ”låsa” in kunderna och skapa långsiktiga relationer och därigenom garantera framtida intäkter. Det kan helt enkelt vara lönsamt att ha ”en egen” standard och sträva efter att få ett de facto monopol. Genom att digitalisera offentlig post som kan innehålla känsliga personuppgifter skapas risker kopplade till sekretess och integritet. Dessa risker kan ses som kostnader i en samhällelig kontext och måste hanteras genom säker informationshantering. 5.1.2 Ett exempel: kuvert skickar ut 7 miljoner ”kuvert” till individer som är pensionsberättigade. För varje kuvert som istället skickas digitalt sparar vilket är att betrakta som en intäkt. 150 Nedan visas två scenarier där skillnaden handlar om tiden fram till att mottagarna av digital post har anslutit sig. Scenario 1 – samtliga kuvert skickas digitalt gör investeringen lönsam Totalt 7 miljoner utskick x i besparing per kuvert ger potentiellt i direkta besparingar. Utöver dessa direkta nyttor finns det indirekta nyttor för myndigheten att hämta i form av effektivare arbetsprocesser och bättre kommunikationsmöjligheter med mottagarna om informationen i de kuverten. Kostnaderna för myndigheten av utveckling av Mina meddelanden är och driftskostnaden antas ligga på per år.151 För mottagarna av de kuverten är nyttan främst att man får sitt pensionsbesked digitalt på ett säkert sätt. För samhället tillkommer positiva effekter i form av lägre belastning på miljön genom lägre koldioxidutsläpp och mindre pappersförbrukning. Kostnaderna för att skicka ut informationen i de kuverten digitalt ligger i att vissa individer vill ha sin post i fysisk form och därmed anser att de gått miste om ett värde om de inte får sina kuvert i sin fysiska brevlåda. Givet att samtliga 7 miljoner kuvert skickas digitalt första året kommer investering i Mina meddelanden att vara lönsam eftersom nyttorna i form av främst besparingar överstiger kostnaderna för att utveckla och driva Mina meddelanden. Med ett sådant tidsperspektiv saknas motiv att diskontera framtida betalningsströmmar, åtminstone med dagens låga inflation. En nollpunktsanalys visar att investeringen hämtats hem när cirka 3,5 miljoner 150E-post från , . 151E-post från , . R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G kuvert skickats ut digitalt. För att täcka driftskostnaderna för Mina meddelanden behöver ytterligare cirka 173 000 kuvert skickas ut elektroniskt. Antagandet att samtliga 7 miljoner kuvert ska skickas ut första året är dock inte realistiskt om inte regeringen beslutar att det ska vara obligatoriskt att kunna ta emot post från offentliga aktörer digitalt, vilket har skett i . Det är mer realistiskt att anta att personer successivt kommer att ansluta sig. Scenario 2 – en successiv anslutning av mottagare av kuvert ger lönsamhet Om man istället antar att mottagarna ansluter sig successivt till Mina meddelanden , allt annat lika, blir investeringen lönsam det fjärde året. Enligt rekommendation från Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi () ligger ett rimligt avkastningskrav på en samhällsinvestering på 5–. Med hjälp av internräntemetoden152 finner vi att en ränta på 5–nås . I räkneexemplet har vi antagit att 400 000 personer är anslutna , 1 000 000 personer , 2 500 000 personer det tredje året, 4 000 000 personer det fjärde året, 5 500 000 personer det femte året, 6 000 000 personer det sjätte året och 7 000 000 personer det sjunde året. Den avgörande förutsättningen är att tillräckligt många mottagare av digital post ansluter sig, vilket inte är fallet. För att det ska ske krävs det dels att incitamenten är tillräckliga, dels att det finns tillit till den digitala lösningen. 5.1.3Nyttan av Mina meddelanden beror på hur många som är anslutna Exemplen ovan har naturligtvis flera begränsningar, exempelvis tar de inte hänsyn till annat än direkta intäkter och kostnader. Exemplen tar inte heller hänsyn till att den investering i Mina meddelanden som gör även kommer att användas till andra utskick från myndigheten. Kostnaderna för Mina meddelanden kommer därmed att bäras av fler utskick som väljer att digitalisera. De båda exemplen visar att en digitalisering av ett fysiskt postflöde har potential att skapa nyttor både för en enskild organisation och samhället. En förutsättning är dock att tillräckligt många ansluter sig till Mina meddelanden och för att så ska ske måste det finnas incitament, tillit och tydlighet. För att de potentiella nyttorna med en digital postlåda ska realiseras måste alltså antalet avsändare och mottagare av 152Internräntemetoden innebär att man först slår fast investeringens internränta. Denna jämförs sedan med rimliga avkastningskrav för investeringar, för att på så sätt få en uppfattning av investeringens lönsamhet. Enligt för offentlig ekonomi () bör samhällsinvesteringar ge en avkastning på 5–. Se (2013). En om behovet av infrastruktur. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N digital post uppnå en viss kritisk massa och för att det ska ske måste rätt förutsättningar finnas (2016). Exemplet med de kuverten visar att det troligen är samhällsekonomiskt effektivt att införa Mina meddelanden i . Andra aktörer har kommit fram till samma resultat. kommuner och landsting (SKL) drar liknande slutsatser i en analys av vad det skulle innebära för kommuner och landsting att införa Mina meddelanden. SKL kommer fram till att investeringen är lönsam för en typkommun efter mellan 1,7 och , beroende på om man räknar med indirekta effekter från effektiviseringar i arbetsprocesser.153 har uppskattat att de positiva samhällsekonomiska effekterna av att införa Mina meddelanden uppgår till uttryckt i dagens penningvärde. I sin kalkyl har man räknat med lägre kostnader för att distribuera post samt de positiva effekterna av mindre miljöpåverkan för att distribuera de kuverten.154 5.2E-arkiv skapar nytta genom att bevara elektroniska handlingar E-arkiv har potential att effektivisera informationshanteringen i den offentliga förvaltningen. Det finns två situationer vid bedömningen av nyttor och kostnader med e-arkiv. Den ena handlar om nyttor och kostnader som följer med att en organisation har ett e-arkiv och den andra handlar om nyttorna av ett förvaltningsgemensamt e-arkiv. 5.2.1 E-arkiv bevarar elektroniska handlingar på ett effektivt sätt Den övergripande nyttan för samhället med e-arkiv är att kunna bevara elektroniska handlingar på ett effektivt sätt. Enligt arkivlagen är myndigheternas arkiv en del av det nationella kulturarvet. Myndigheternas arkiv ska bevaras, hållas ordnade och vårdas så att de tillgodoser rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av information för rättskipningen och förvaltningen, samt forskningens behov.155 Med e-arkiv kan en organisation skapa en helt digitaliserad informationshantering, där alla processer får förutsättningarna att stödjas helt elektroniskt som medborgarna och företagen kan få snabbare service, och möjligheterna till insyn och transparens i den offentliga förvaltningen kan ökas. E-arkiv kan därmed bidra till att minska transaktionskostnader genom att information lagras på ett kostnadseffektivt sätt, där informationen är digital i format som gör att den enklare kan sökas, tillhandahållas, administreras, återanvändas och eventuellt gallras. 153SKL, 2014. Anslutning till Mina meddelanden. Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. 1553 § arkivlag (1990:782). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G därmed bidra till att göra hela processen för informationshantering digital (, 2016). Genom att införa ett e-arkiv finns det förutsättningar för myndigheter att arbeta effektivare och säkrare, som medborgare och företag kan få snabbare service. E-arkiv är en del av myndighetens digitala infrastruktur och en förutsättning för en digital förvaltning som är långsiktigt hållbar eftersom möjligheterna till insyn och transparens i den offentliga förvaltningen kan öka. 5.2.2 Men det finns också kostnader med att införa e-arkiv Kostnaderna för samhället att införa e-arkiv är sammankopplade med riskerna att lagra stora mängder information. Det tillkommer även andra kostnader för att hantera de risker avseende personlig integritet och sekretess som uppstår. För enskilda organisationer är det resurskrävande att införa e-arkiv och handlar dels om att anpassa ett tekniskt system till ett annat, dels om att förändra processer och rutiner i organisationen. utvecklar många statliga och kommunala myndigheter egna e-arkiv och behovet av förvaltningsgemensamma standarder är stort. I väntan på sådana kommer olika aktörer att arbeta med egna lösningar och resultatet kan bli att det utvecklas ett antal olika e-arkivlösningar som bygger på olika specifikationer. Det är kostnadsdrivande i sig, särskilt när statliga myndigheters e-arkiv ska flyttas till för slutförvaring. För att undvika att alla myndigheter gör olika är en lösning att införa ett förvaltningsgemensamt e-arkiv. Statens servicecenter har dock haft problem att genomföra sitt uppdrag som vi visat i kapitel 4, framför allt när det gäller finansiering och anpassning till regelverket avseende sekretess. 5.2.3Nyttorna kan överväga kostnaderna för ett förvaltningsgemensamt e-arkiv Eftersom offentliga aktörer är skyldiga att bevara elektroniska handlingar på ett sätt som överensstämmer med föreskrifter är det rimligt att anta att det i dagens allt mer digitaliserade samhälle är rationellt att bygga upp e-arkiv, även om de elektroniska handlingarna i princip kan skrivas ut och arkiveras på traditionellt vis. Frågan är alltså inte om en offentlig aktör ska ha ett e-arkiv utan på vilket sätt, t.ex. genom att utveckla ett eget e-arkiv, att köpa tjänsten av en privat aktör, att köpa tjänsten av Statens servicecenter eller att köpa tjänsten hos en annan offentlig aktör som har kapacitet att ta emot andras elektroniska handlingar. För den enskilda offentliga aktören finns det olika nyttor och kostnader med de olika alternativen. För aktörer som inte redan har utvecklat egna lösningar kan det finnas incitament att köpa e-arkiv som tjänst av en annan aktör, privat eller offentlig; det kräver både kompetens och resurser att bygga upp ett e-arkiv och därför är det rim- 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ligt att anta att det är rationellt för de flesta offentliga aktörer att använda en standardiserad lösning hos en annan aktör som har kompetens och kapacitet att driva e-arkiv. Genom att använda en statlig aktör som leverantör behöver de offentliga aktörerna inte upphandla ett e-arkiv, vilket kan spara resurser eftersom det är en krävande process. För aktörer som redan har e-arkiv och som dessutom har stora mängder akter kan det vara rationellt att inte byta e-arkiv till ett förvaltningsgemensamt. Här uppstår dock ett dilemma: för förvaltningen som helhet är det rationellt att alla myndigheter har samma e-arkiv, medan det för enskilda offentliga aktörer kan vara mer motiverat att behålla sitt eget e-arkiv. På kort sikt finns det nackdelar med att inrätta ett förvaltningsgemensamt e-arkiv, främst för myndigheter som har fungerande e-arkiv. Det kan bli kostsamt att ”lära om” och införa ett nytt system, särskilt om den nya systemlösningen inte är kompatibel med den gamla. Särskilt för stora myndigheterna med stora ärendevolymer och etablerade e-arkiv kan det dessutom bli kostsamt att byta till en förvaltningsgemensam e-arkivlösning. Att koordinera och samordna arbetet med att myndigheter, kommuner och landsting ska göra likadant är troligen också förknippat med ökade transaktionskostnader för myndigheterna . Nyttorna med e-arkivering på samhällelig nivå är troligen större än summan av de enskilda nyttorna för varje organisation. Det finns flera fördelar med ett förvaltningsgemensamt system för e-arkivering, vilket tidigare diskuterats, där den största nyttan är att det blir mer effektivt med ett gemensamt system för e-arkivering än om alla aktörer ska lösa e-arkivfrågan på olika sätt. Det är rationellt att använda gemensamma standarder, att bygga upp gemensam kunskap och gemensamma it-system och serverhallar. Detta gäller särskilt de myndigheter som inte redan har ett e-arkiv. För särskilt större myndigheter som redan har ett e-arkiv är det däremot tveksamt om det lönar sig att byta e-arkivlösning. Här kan det finnas en konflikt mellan organisationens nytta och samhällsnyttan. 5.2.4 Ett exempel: upphandling av e-arkiv som tjänst Nedan följer ett exempel på en samhällsekonomisk bedömning som visar att det tar tid för en offentlig aktör att hämta hem en investering i e-arkiv. De fakta som presenteras i avsnitten nedan om myndigheters investeringar i e-arkiv är hämtade från Statens servicecenters rapport om ett förvaltningsgemensamt e-arkiv om inget annat anges.156 En myndighet upphandlar ett e-arkiv som tjänst. Investeringen är i genomsnitt och e-arkivet kostar i drift . 156Statens servicecenter, 2015. En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv – delrapport. Dnr 10444- 2014/1221. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G vesteringen ska vara lönsam ur organisationens perspektiv krävs det att alla de kvantifierade nyttor som följer med ett e-arkiv uppgår till i 5–; har investeringen börjat uppvisa positiva siffror. Det är svårt att uppskatta vilken ekonomisk livslängd ett e-arkiv har, men it-investeringar skrivs vanligen av på 3–. För att en rimlig internränta ska uppnås på investeringen, 5–enligt rekommendationen från ESO157, krävs intäkter (kvantifierade nyttor) på i 5–. För att en investering enligt exemplet ovan ska bli lönsam krävs att, såväl indirekta som direkta nyttor, uppgår till i 5–, men att hämta hem nyttor motsvarande kan vara förknippat med arbete och omställning. En investering i e-arkiv ger kanske inga stora kostnadsbesparingar i en organisation, åtminstone inte på kort sikt, utan nyttorna finns snarare i de indirekta effekterna i form av effektivare processer, lättare att bevara och söka digital information samt transparens i den offentliga förvaltningen. 5.3 Öppna data möjliggör innovation och tillväxt Med internets utveckling och datorernas närmast oändliga beräkningskapacitet har efterfrågan på data vuxit starkt (Mayer-Schönberger och Cukier, 2013). Tillgången till information och möjligheterna att snabbt analysera informationen skapar möjligheter för människor och maskiner att fatta välgrundade beslut. Tillgänglig och kvalitativ information är en av de viktigaste resurserna i den digitala ekonomin och den kan bidra till innovation och tillväxt (2016). Nedan beskrivs nyttor och kostnader med öppna data. Vi kommer inte själva att kvantifiera nyttor och kostnader i detta avsnitt utan vår analys baseras på tidigare studier av samhällsekonomiska effekter för öppna data. 5.3.1 Öppna data kan bidra till ekonomisk tillväxt Värdet av öppna data är svårt att beräkna men det har gjorts ett antal studier om detta. I en studie finner Koski att i länder där myndigheter tillgängliggjort digital geografisk information hade företagen högre årlig tillväxt än i länder som inte gjort detta. I ytterligare en studie av Koski, baserad på data för över 500 finska företag, visar hon att dessa företags tjänste- och produktinnovationer i ökad utsträckning är databaserade och främst på data som producerats externt (2016). beräknar i en rapport värdet av möjliga produktivitetsvinster av stora volymer av data (s.k. ””) och öppna data inom olika branscher. En om behovet av infrastruktur (2013:5). 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N beräknar en tillväxtpotential motsvarande 3–, av detta beräknas ca gälla för (2016). m.fl., beräknar tillväxtpotentialen för EU från och öppna data. Beräkningarna resulterar i en tillväxtpotential från kombinationen av och öppna data för som motsvarar ett tillskott till BNP på 2020, vilket byggs upp gradvis –2020. Detta kan jämföras för hela EU. Huvuddelen av denna effekt förväntas från . Renodlade effekter av öppna data svarar för av tillväxteffekten, men läggs kombinationseffekter till från öppna data och kan hänföras till effekter av öppna data. Det innebär att öppna data för svensk del skulle tillföra ett värde på (2016). 5.3.2 Öppna data kan bidra till att förenkla tillvaron för individer Flera av de tjänster som skapats utifrån öppna data förenklar tillvaron för privatpersoner. Det finns t.ex. applikationer till smarttelefoner (s.k. appar) som ger resenärer information om olika städers kollektivtrafik och därmed bidrar till att resandet förenklas och effektiviseras, som informerar om vädersituationen till sjöss, vilket kan bidra till att båtägare inte utsätter sig för onödiga risker, och som ger trafikinformation, vilket t.ex. bidrar till att bilister undviker problematiska vägsträckor. Kommuner och landsting använder öppna data för att skapa elektroniska välfärds- och hälsotjänster och myndigheter har tagit fram appar som underlättar för privatpersoner och företag att anmäla och följa sina ärenden. Många av dessa appar bygger på öppna data och det finns en stor nyttopotential för samhälle, offentliga aktörer, privatpersoner och företag. 5.3.3 Öppna data kan främja kvalitet och utveckling Att arbeta med öppna data på ett strukturerat sätt kan vara en väg till ordning och reda i organisationens information, system och processer. Bättre intern effektivitet kan vara ett resultat av att publicera öppna data genom att de offentliga aktörerna tvingas arbeta strukturerat med sina informationsresurser. I samband med att den egna organisationens data struktureras och organiseras mer effektivt och blir tillgänglig för andra offentliga aktörer öppnas möjligheter också till effektivare samverkan mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting.