prop · H303166 · 2016-04-21 00:00:00 — den mängd avfall som uppkommer, en minskning av mängden skadliga ämnen i materialet eller produkten eller en minskning av de negativa effekter som avfallet leder till. Avfallsförebyggande åtgärder kan vidtas såväl före, under som efter produktionen av ett ämne, material eller en produkt. En minskning av mängden avfall kan åstadkommas på flera sätt. Det kan ske genom att främja återanvändning, dvs. genom att skapa förutsättningar för att en produkt ska kunna användas igen för att fylla samma funktion som den ursprungligen var avsedd för (se vidare kommentaren till 4 §). Det kan ske genom att produkter eller material konstrueras på ett sådant sätt att de kan användas . Ytterligare exempel är att produkten är anpassad för underlätta reparation eller att en förpacknings storlek optimeras med hänsyn till mängden avfall som uppkommer eller att förpackningsmaterial görs tunnare. En minskning av mängden skadliga ämnen har till huvudsakligt syfte att minska riskerna med ämnen som är farliga för miljön eller människors hälsa. Med skadliga ämnen avses inte endast sådana ämnen som klassas som farliga ämnen enligt kemikalielagstiftningen utan alla ämnen som är farliga för människors hälsa och miljön. En minskning av de negativa effekterna av avfall kan åstadkommas med hjälp av nämnda åtgärder. En minskning kan även åstadkommas på andra sätt, t.ex. genom att produkter konstrueras eller designas så att avfallet kan hanteras på ett säkrare sätt eller så att skadliga ämnen som finns i en produkt i mindre utsträckning läcker ut i miljön. För att bättre spegla syftet med bestämmelserna bör det framgå att det är ”mängden” skadliga ämnen i material och produkter som bör minskas och inte ”halten”. Se även kommentaren till 2 kap. 5 § och 15 kap. 2 §. Regeringens förslag: Med återanvändning avses i kapitlet att något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I regeringens förslag har några språkliga ändringar gjorts. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: I det nya 15 kap. bör enbart de uttryck som används i kapitlet förklaras. Ordet ”återanvändning” används bara i kapitlet som en del av uttrycket ”förbereda för att återanvända” men är av central betydelse för att förstå innebörden av detta uttryck. En förklaring av ”återanvändning” bör därför införas i kapitlet. Med återanvändning avses i ramdirektivet om avfall varje förfarande som innebär att produkter eller komponenter som inte är avfall återanvänds i samma syfte som de ursprungligen var avsedda för. Det framkommer således av definitionen i direktivet att återanvändning inte är avfallshantering och därför inte ska omfattas av reglerna om hur avfall 2015/16:166 Lagrådet har anfört att avgränsningen av ordet ”återanvändning” avviker från normalt språkbruk. Ordet har dock en specifik och inarbetad betydelse i avfallssammanhang. Regeringen bedömer därför att det vore olämpligt att ersätta detta ord med ett annat. Regeringens förslag: Med att återvinna avfall avses i kapitlet att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Mark- och vid har anfört att definitionen av återvinning bör ges en tydligare utformning. har påpekat att genom att definitionerna av återvinning och bortskaffande flyttas till 15 kap. försvinner kopplingen till avfallsförordningens bilagor 2 och 3. anser att en koppling till bilagorna underlättar tolkningen av vad som är återvinning respektive bortskaffande och på grund av det bör en hänvisning från 15 kap. till avfallsförordningen föras in. Skälen för regeringens förslag: Med återvinning avses i ramdirektivet om avfall varje förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål, genom att det ersätter annat material som i annat fall skulle ha använts för ett visst syfte eller förbereds för detta syfte. Bilaga II till direktivet innehåller en förteckning över återvinningsförfaranden. Förteckningen är inte uttömmande. Direktivets definition av uttrycket innebär att det ställs krav på det som blir resultatet av en viss behandling av avfall för att behandlingen ska anses vara återvinning. I den svenska översättningen av direktivet uttrycks detta som ett förfarande vars främsta resultat är avfall som har ett nyttigt ändamål. I den engelska versionen anges att återvinning är ”… any operation the principal result of which is waste serving a useful purpose”. Innebörden är alltså att återvinning är en behandling som främst får till resultat att avfallet kommer till nytta genom att ersätta annat material. Med ”ersättning för annat material” avses inte enbart materialåtervinning, utan alla situationer där avfallet ersätter annat material som skulle ha använts för ett visst syfte. Om avfallet används för att utvinna energi ur materialet har avfallet således ersatt annat material som annars skulle ha förbränts för att få ut energin. Kravet att avfallet ska ha kommit till nytta speglar att det ska vara fråga om en reell användning med ett nyttigt ändamål. Syftet med användningen får inte vara att kringgå gällande bestämmelser, t.ex. genom att bygga onödiga eller orimligt höga bullervallar med avfall som fyllnadsmassa. I nuvarande 4 § avfallsförordningen (2011:927) förklaras ”återvinna”, bl.a. genom en referens till bilaga 2 i förordningen som är en icke uttömmande uppräkning av behandlingsmetoder som ska anses vara återvin- ning (jfr bilaga II till ramdirektivet om avfall). En motsvarande referens Prop. 2015/16:166 är inte lämplig i 15 kap. . Lagrådet har bl.a. anfört att förklaringen av ordet ”återvinning” är motsägelsefull i förhållande till förklaringen av orden ”återanvändning” och ”förberedelse för återanvändning” samt att det är en brist att det inte framgår av lagtexten när en återvinningsprocess är avslutad och när avfall på grund av återvinningsåtgärder upphör att vara avfall. Den motsägelse som Lagrådet syftar på uppstår om man har som utgångspunkt att det är själva bearbetningen i sig som gör att avfallet upphör att vara avfall. En sådan utgångspunkt är dock inte förenlig med . Det är inte möjligt att göra en generell bestämning av när återvinningsåtgärder innebär att föremålet är avfall. Det måste alltid göras en individuell prövning av vad som kan antas vara syftet med innehavarens agerande, dvs. en prövning mot avfallsdefinitionen och dess rekvisit att innehavaren ”gör sig av med” eller ”avser att göra sig av med” en egendom i den mening som ”göra sig av med” har i avfallssammanhang. I den frågan växer praxis fram. De hjälpregler som beskrivs i samband med ordförklaringen av ”avfall” underlättar på så sätt att om hjälpreglernas kriterier är uppfyllda kan man presumera att innehavaren inte avser att ”göra sig av med” egendomen. End-of-waste-kriterier är exempel på sådana hjälpregler. I artikel 6 i ramdirektivet om avfall anges omständigheter som det ska tas hänsyn till när s.k. end-of-waste-kriterier tas fram. En sådan omständighet handlar om att återvinningsförfarandet har lett till att det inte längre finns några avfallsspecifika risker. I bestämmelser om end-of-waste-kriterier kan man slå fast en specifik tidpunkt (dvs. en viss situation i ett händelseförlopp) för när en specifik avfallsström ska upphöra att vara avfall (dvs. då man får presumera att avfallet är avfall). Det kan ske både på EU-nivå och på nationell nivå (se 1 § tredje stycket). Regeringen gör därför bedömningen att det i lagtexten inte bör göras någon närmare precisering av när avfall upphör att vara avfall till följd av att det har återvunnits. Förbereda avfall för återanvändning Regeringens förslag: Med att förbereda avfall för återanvändning av- ses i kapitlet att kontrollera, rengöra eller reparera något som är avfall så att det kan återanvändas utan ytterligare behandling. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: Mark- och vid samt , och kommuner anser att förklaringen av för- beredelse för återanvändning och kopplingen till återvinning är otydlig. Skälen för regeringens förslag: Med ”förberedelse för återanvänd- ning” avses en återvinningsprocess där man genom kontroll, rengöring eller reparation gör så att något som är avfall kan återanvändas utan att någon ytterligare behandling är nödvändig. Kontroll, rengöring eller re- paration av något som inte är avfall faller utanför begreppet återvinning. Det gör att åtgärderna i sådana fall inte är förberedelse för återanvänd- För att avgöra om en viss hantering av ett ämne, material eller en 2015/16:166 produkt är förberedelse för återanvändning måste man alltså först avgöra om produkten är avfall när hanteringen påbörjas och i vilket syfte som hanteringen utförs (se vidare prop. 2010/11:125 s. 23 f. och s. 38 f.). Regeringens förslag: Med att materialåtervinna avfall avses i kapitlet att upparbeta avfallsmaterial till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: har tillstyrkt att materialåtervinning förklaras. Skälen för regeringens förslag: Med ”materialåtervinna” avses att upparbeta avfallsmaterial till nya ämnen eller föremål och att dessa inte ska användas som bränsle eller fyllnadsmaterial. Materialåtervinning är således en återvinningsprocess där syftet är att avfallsmaterialet fortsatt blir en del av kretsloppet. Av det följer att energiåtervinning inte är materialåtervinning eftersom det innebär att det är energin i materialet, och inte materialet i sig, som tas om hand. Av samma skäl är inte avfallshantering som leder till att avfall upparbetas till bränsle att se som materialåtervinning eftersom resultatet av att bränslet används är att materialet försvinner ur kretsloppet. Det framkommer också av förklaringen av uttrycket att en hantering som innebär att avfall används som fyllnadsmaterial inte heller är materialåtervinning om materialet därigenom försvinner ur kretsloppet. Båda dessa behandlingsmetoder kan dock anses vara annan återvinning om kriterierna för detta är uppfyllda. Vid en bedömning av om en behandlingsmetod innebär materialåtervinning spelar det ingen roll vilken typ av process som används, dvs. behandlingen kan ske genom fysiska, kemiska eller biologiska processer. Regeringens förslag: Med att bortskaffa avfall avses i kapitlet att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: anser att genom att förklaring- arna av återvinning och bortskaffande flyttas till 15 kap. försvinner kopp- lingen till avfallsförordningens bilagor 2 och 3. att en koppling till bilagorna underlättar tolkningen av vad som är åter- respektive bortskaffande och på grund av det bör en hänvisning från 15 kap. till avfallsförordningen föras in. Skälen för regeringens förslag: Med att bortskaffa avfall bör avses att någon gör sig av med avfall utan att det återvinns eller lämnas till någon som samlar in eller transporterar bort det. I nuvarande 4 § avfallsför- ordningen (2011:927) förklaras uttrycket på motsvarande sätt. förordningen finns dock en referens till förordningens bilaga 3 som är en Prop. 2015/16:166 icke uttömmande uppräkning av behandlingsmetoder som ska anses vara bortskaffande (jfr bilaga I till ramdirektivet om avfall). En motsvarande referens är inte lämplig i 15 kap. . Utredningen föreslog att den definition av bortskaffande som finns i ramdirektivet om avfall ska användas även i 15 kap. . En definition av ett uttryck som används i ett direktiv behöver dock inte ordagrant tas in i svensk rätt vid direktivets genomförande. Det avgörande för ett korrekt genomförande av ett direktiv är inte att direktivets text och redaktionella struktur kopieras utan hur den svenska lagstiftningen med dess eventuella ordförklaringar sammantaget är tillräcklig för att ge det resultat som direktivets text och eventuella ordförklaringar syftar till (se avsnitt 6.2). En förklaring av ordet bortskaffa med ”att göra sig av med något som är avfall utan att återvinna det eller lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det” visar syftet på ett tydligare sätt än i ramdirektivet om avfall. Regeringens förslag: Med att behandla avfall avses i kapitlet att återvinna eller bortskaffa avfall. Utredningens förslag innehåller ingen förklaring av ”behandla”. Skälen för regeringens förslag: För att göra 15 kap. tydligare och mer lättläst bör det inledningsvis i kapitlet anges vad ”behandla” betyder. Med att ”behandla” avses att återvinna eller bortskaffa avfall (se avsnitt 6.2.4 och 6.2.7). Ordet definieras i artikel 3.14 i ramdirektivet om avfall. Lagrådet har anfört att uttrycket ”behandla avfall” inte behöver förklaras eftersom det inte förekommer i den remitterade lagtexten. Avledningar av uttrycket används dock i 7 och 10 §§ och regeringen gör bedömningen att en förklaring av ordet underlättar läsningen av paragraferna. Regeringens förslag: Med att samla in avfall avses i kapitlet att häm- ta eller ta emot avfall, om detta inte utgör en del av behandlingen av avfallet, eller sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med avfall innan det transporteras vidare till den plats där behandlingen ska på- börjas, om åtgärden inte utförs av avfallsproducenten på den plats där Utredningens förslag överensstämmer i vissa delar med regeringens. Regeringens förslag preciserar att hämtning och mottagning som utgör en del av behandlingen inte är insamling samt att fysisk befattning med avfall som utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom inte är insamling. Remissinstanserna har inte uttalat sig om förklaringen av ”samla in”. Skälen för regeringens förslag: När avfall samlas in inleds den kedja av aktiviteter som utgör avfallshantering i bemärkelse och 2015/16:166 som utöver insamling omfattar bl.a. transport, återvinning och bortskaffande av avfall. ”Samla in avfall” är inte avsett att omfatta avfallsproducentens befattning med sitt avfall på det ställe där avfallet uppstod. Att samla in avfall omfattar att hämta eller ta emot avfall. Hämtning och mottagning av avfall som är en del av behandlingen av avfallet omfattas dock inte, t.ex. när avfall tas emot vid en behandlingsanläggning. Man kan även samla in avfall genom att sortera, lagra eller på annat sätt befatta sig med avfallet, om en sådan åtgärd inte vidtas av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom och om åtgärden vidtas innan avfallet transporteras vidare till den plats där behandlingen ska påbörjas. Sådan lagring kan t.ex. ske genom att avfall som har samlats in förvaras i ett lager i avvaktan på att transporteras vidare för att återvinnas eller bortskaffas. Den formen av lagring ska skiljas från lagring av avfall som sker i samband med att det ska behandlas. Sådan lagring är en del av återvinningen och bortskaffandet (jfr punkten D 15 i bilaga I och punkten R13 i bilaga II till ramdirektivet om avfall). Se även författningskommentaren till den föreslagna 15 kap. 6 § . Lagring av avfall som en del av insamlingen eller behandlingen ska dessutom skiljas från lagring av avfall som sker hos avfallsproducenten på det ställe där avfallet uppstod. Enligt ramdirektivet om avfall ska medlemsstaterna föra register över verksamhetsutövare som ägnar sig åt yrkesmässig insamling men enligt skäl 15 i direktivet ska lagring hos avfallsproducenten i avvaktan på insamling inte omfattas av detta krav och bör därför inte omfattas av uttrycket ”samla in avfall”. 6.3Bemyndiganden att meddela föreskrifter I nuvarande 15 kap. finns flera bemyndiganden varav några är av mycket generell karaktär. Enligt nuvarande 9 § får t.ex. regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om avfallshantering. I nuvarande 28 § finns även ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela de föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsningar i fråga om avfallstransporter som följer av medlemskap i . Bemyndigandena i nuvarande 9 och 28 §§ omfattar det mesta som rör avfall och avfallets hantering men den generella utformningen gör det svårt att överblicka vilka föreskrifter som kan finnas på avfallsområdet. Utöver de generella bemyndigandena finns ett antal specifika bemyndiganden om avfall. Genom att placera de olika bemyndigandena under informativa rubriker och i anslutning till relevanta bestämmelser kan läsaren lättare bilda sig en uppfattning om det kan finnas underordnade föreskrifter i en viss fråga. Såsom Lagrådet har anfört överlappar bemyndigandena i vissa delar varandra. En samlad översyn av alla bemyndiganden och dess struktur har dock inte varit möjlig inom ramen för det här lagstiftningsärendet. Regeringen gör dock bedömningen att uppenbara dubbleringar bör tas bort för att underlätta förståelsen av bestämmelsernas sammanhang. Lagrådet har påpekat att ordförklaringarna av ”uttjänta bilar” och ”bil- skrotare” innebär att bemyndigandet att meddela föreskrifter om uttjänta bilar inte omfattar bilar vars totalvikt överstiger . När be- Prop. 2015/16:166 stämmelsen infördes ansåg regeringen inte att det fanns ett behov av ett Att införa ett sådant bemyndigande har inte legat inom ramen för detta lagstiftningsärende och införs därför inte (se prop. 2006/07:40 s. 20). Vissa bemyndiganden bör även formuleras om för att anpassas till de föreslagna övriga ändringarna i 15 kap. 6.3.1Främjande av avfallsförebyggande åtgärder Regeringens förslag: För att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna att märka en vara eller en förpackning, att lämna uppgifter av betydelse för producentansvaret om vilka ämnen och material som en vara eller en förpackning innehåller samt om insamling, återanvändningsgrad, återvinningsgrad eller andra förhållanden. För samma syfte får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer också meddela föreskrifter om ansvar för producenterna att se till att varor eller förpackningar har en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet. Sådana föreskrifter får dock i fråga om andra varor än förpackningar endast avse sådant som behövs till följd av medlemskap i unionen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. De ändamål som kan ligga till grund för att meddela föreskrifter utvidgas i regeringens förslag. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: Det föreslagna bemyndigandet omfattar i huvudsak detsamma som bemyndigandet i nuvarande 15 kap. 7 § (se prop. 2002/03:117 s. 68 f.). De ändamål som får ligga till grund för att meddela sådana föreskrifter omfattar i gällande rätt att främja en minskad uppkomst av avfall samt att främja en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Att arbeta för att minska uppkomsten av avfall är ett sätt att vidta avfallsförebyggande åtgärder. Den förklaring av uttrycket avfallsförebyggande åtgärder som föreslås är dock vidare än så. Även åtgärder som vidtas för att minska mängden skadliga ämnen i material eller produkter eller för att minska de negativa effekterna av avfall är avfallsförebyggande. Genom den föreslagna lydelsen av bestämmelsen utvidgas således dess tillämpningsområde. Denna utvidgning ligger i linje med grunderna för avfallsregler, särskilt i de delar som återspeglar den s.k. avfallshierarkin. 6.3.2Föreskrifter som i övrigt behövs till följd av medlemskapet i EU Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela de föreskrifter om avfall som i övrigt behövs till följd av medlemskap i unionen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens Skälen för regeringens förslag: Bemyndigandet i nuvarande 15 kap. 28 § att meddela de föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsning i fråga om avfallstransporter som följer av medlemskap i bör få en enklare utformning, dvs. formuleras som ett bemyndigande att meddela de föreskrifter om avfall som behövs till följd av medlemskap i . Bemyndigandet kan endast användas för att uppfylla de krav som ställs på , t.ex. genom ett direktiv. Be- myndigandet är inte avsett för föreskrifter som går längre än vad som krävs av en medlemsstat. För att kunna meddela föreskrifter som går längre än vad som krävs av medlemskapet i EU, behöver regeringen använda sig av ett annat bemyndigande. Med ”föreskrifter om avfall” avses inte enbart hanteringsföreskrifter utan alla slags föreskrifter som rör avfall. Föreskrifter om avfallsplanering och föreskrifter om begränsning av avfallstransporter är exempel på föreskrifter om avfall. Lagrådet har ansett att det är oklart hur ett så öppet bemyndigande förhåller sig till regeringsformens regler om normgivningsmakten. Det ursprungliga bemyndigandet infördes genom en ändring i renhållningslagen (1979:596). Bemyndigandet omfattade då sådana föreskrifter om begränsningar i fråga om avfallstransporter som följer av medlemskap i unionen. Regeringen konstaterade då att EU- förordningar innehåller bindande regler som delvis ersätter den svenska lagstiftningen men att det ofta finns ett behov av nationella regler för att fylla ut eftersom dessa normalt inte i detalj regler t.ex. hur tillämpningen hos de ansvariga myndigheterna ska gå till. Ett allmänt bemyndigande att meddela de föreskrifter som behövs med anledning av internationella åtaganden på kemikalieområdet borde därför tas in i lagen om kemiska produkter. Regeringen konstaterade vidare att med hänsyn till EU-reglerna om avfallstransporter borde en motsvarande bestämmelse som rör sådana transporter tas in i renhållningslagen och att det genom dessa regler klargjordes vilka befogenheter som regeringen har på dessa områden (se prop. 1994/95:181). Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Bemyndigandet utvidgades i och med att infördes till att avse föreskrifter om avfall, avfallsplanering och begränsningar i fråga om avfallstransporter som följer av medlemskap i unionen (se prop. 1997/98:45 del 2 s. 199 f.). Lagrådet hade inga synpunkter på den nya bestämmelsen. Regeringen anser att en föreskrift med ett motsvarande bemyndigande kan meddelas och att ett sådant bemyndigande behövs även fortsatt av samma skäl som tidigare anförts. 6.3.3Föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om tillstånds- eller anmälningsplikt för den som yrkesmässigt transporterar avfall. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anmälningsplikt för verksamhetsutövare som yrkesmässigt samlar in avfall samt för dem som köper, säljer eller förmedlar avfall för bortskaffande eller återvinning. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anmälningsplikt för fastighetsinnehavare som själva tar hand om avfall. Regeringen får bemyndiga kommunerna att meddela sådana föreskrifter. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Regeringens förslag är dock mer avgränsat genom att ange att viss hantering ska ske yrkesmässigt eller inom ramen för en verksamhet för att kräva tillstånd eller anmälan. Remissinstanserna: i har konstaterat att motsvarande föreskrift i 25 och 27 §§ är begränsade till yrkesmässig verksamhet.