prop · H40354 · 2016-12-16 00:00:00 — När handlingen är inskickad blir myndigheten ensamt personuppgiftsansvarig. 98 Datainspektionen anser i motsats till vägledningen att myndigheterna är ansvariga för personuppgifter som hanteras inom ramen för en myndighets e-tjänst.99 4.2 Införandet av e-arkiv är resurskrävande Enligt arkivlagen är alla statliga och kommunala myndigheter skyldiga att ha ett arkiv för att bevara, ordna och vårda allmänna handlingar.100 Statliga myndigheters handlingar överlämnas till för långsiktigt bevarande.101 ställer krav på statliga myndigheter att de ska säkerställa ett bevarande av elektroniska handlingar.102 bedrivs därför ett arbete med att skapa elektroniska arkiv, s.k. e-arkiv, för att långsiktigt bevara information som produceras eller hanteras av aktörer i digitalt format, på ett sådant sätt att den lätt kan återfinnas och återanvändas. I enkät uppger drygt en av tio offentliga aktörer att de har e-arkiv och fler än hälften att de arbetar med att införa e-arkiv. Juridisk vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen. Vägledning från E-delegationen, version 2.0, och E-post från . 97Handlingar i det egna utrymmet anses enligt denna tolkning inte som inkomna till myndigheten utan är ett led i teknisk bearbetning eller teknisk lagring för annan (se 2 kap. 10 § i tryckfrihetsförordningen (1949:105)) och anses därför som befordran av meddelanden (se 2 kap. 11 § tryckfrihetsförordningen). 98Intervju vid E-delegationen, . 99Intervju vid Datainspektionen, . 1003 § arkivlagen 1990:782. 101Riksarkivet är arkivmyndighet för statliga myndigheter. Arkivmyndigheternas huvudsakliga uppgifter är att vara tillsynsmyndigheter och ansvara för de allmänna handlingarnas långsiktiga bevarande. En- ligt 7 § i arkivlagen (1990:782) ska varje kommun och landsting ha en särskild arkivmyndighet. Om inget annat anges är kommunstyrelsen respektive arkivmyndighet (1990:782)( 8 §). 102Riksarkivets föreskrifter och allmänna råd om tekniska krav för elektroniska handlingar (upptagningar för automatiserad behandling) RA-FS 2009:1-2. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G 4.2.1Frånvaron av fastslagna och utpekade standarder har försvårat införandet av e-arkiv Befintliga it-system på myndigheterna saknar ofta möjlighet till export på ett standardiserat sätt vilket blir ett problem vid införandet av e-arkiv. Gemensamma standarder är en förutsättning för interoperabilitet mellan it-system i den offentliga sektorn. 103 saknas det fastslagna och utpekade standarder för bland annat e-arkiv vilket försvårar införandet.104 Det krävs därför ofta ett omfattande arbete med att anpassa verksamhetssystemen till e-arkivlösningen, alternativt ta fram informationstypsspecifikationer för överföring av information mellan verksamhetssystem och e-arkiv.105 För att förenkla införandet av e-arkiv behövs det gemensamma standarder så att e-arkivet och befintliga it-system blir kompatibla. Statens servicecenter (SSC) fick 2014 uppdraget att utveckla ett förvaltningsgemensamt e-arkiv för statliga myndigheter. SSC anser att gemensamma standarder för e-arkiv är en förutsättning för det förvaltningsgemensamma e-arkivet och en del i arbetet med interoperabilitet.106 I samband med att SSC fick uppdraget bildades en förvaltningsorganisation på för att utveckla förvaltningsgemensamma specifikationer (FGS). hade då drivit ett projekt med förvaltningsgemensamma specifikationer med syftet att förenkla återsökning, underlätta slutarkivering hos och möjliggöra ett förvaltningsgemensamt e-arkiv.107 är en FGS fastställd och fortsätter arbetet med att utveckla FGS:er. anser att man behöver ytterligare resurser för att driva arbetet vidare.108 Arbetet sker dock inte på regeringens uttryckliga uppdrag.109 4.2.2 E-arkiv kräver specifik kompetens och ledningens stöd E-arkiv kan upphandlas eller utvecklas på egen hand. Oavsett vilket man väljer innebär införandet av e-arkiv en utmaning, eftersom det påverkar kärnverksamheten, kräver olika kompetenser och är beroende av ledningens stöd. Det är dock vanligt att arkivarien på en myndighet driver processen utan tillräckligt stöd och engagemang från verksamheten och ledningen. Detta leder till att e-arkivprojekt ofta upplevs som svåra att hantera och slutföra. Nationell strategi för interoperabilitet. 104Intervju vid , . 105E-post från SKL, . 106Statens servicecenter, 2015. En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv – delrapport 10444-2014/1221). 107Riksarkivet, 2011. Förstudie om e-arkiv och e-diarium. 108E-post från , . 109E-post från , . 110Riksrevisionens workshop om e-arkiv, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är den myndighet som kontrollerar den statliga arkivhanteringen och har en nationell överblick över arkivfrågor. får dock kritik för att inte ge tillräcklig vägledning för hur den offentliga sektorn ska hantera införandet av e-ar- kiv. Missnöjet grundar sig huvudsakligen på att införandet av e-arkiv är en krävande process och att statliga myndigheter vill ha en tydligare styrning för att veta på vilket sätt de ska införa e-arkiv.111 4.2.3Offentliga aktörer skapar gemensamma e-arkiv för att minska kostnader Eftersom införandet av e-arkiv kräver resurser och engagemang av en verksamhet är det vanligt att offentliga aktörer går samman och delar på utvecklingskostnaderna. Två exempel är dels samarbetsprojektet där elva kommuner gått ihop i ett utveckla ett gemensamt e-arkiv,112 dels landstingssamarbetet R7e-arkiv som är ett samarbetsprojekt mellan sju landsting i Upp- sala–sjukvårdsregion.113 SSC fick 2014 ett uppdrag att i samverkan med utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv för statliga myndigheter. Syftet med tjänsten var att det ska bli enklare att införa e-arkiv och att kostnaderna för statsförvaltningen som helhet ska minska.114 Regeringen utsåg i samband med att uppdraget gavs sju pilotmyndigheter som ska ansluta till det förvaltningsgemensamma e-arkivet när det är 4.2.4Kortsiktig styrning av det förvaltningsgemensamma e-arkivet för statliga myndigheter Regeringen har tillämpat en kortsiktig styrning av det förvaltningsgemensamma e-arkivet för statliga myndigheter. Uppdragen med tillhörande finansiering har getts på årsbasis och skapat osäkerhet om tjänstens framtid. fick SSC regeringsbeslut om att fortsätta arbeta med det förvaltningsgemensamma e-arki- vet.116 SSC hade då väntat på besked och fortsatt finansiering.117 111Riksrevisionens workshop om e-arkiv, ; enkät . 112Text från : Om Sydarkivera (hämtad ). 113Text från : Flera landsting – ETT gemensamt e-arkiv! (hämtad ). 114Regeringens beslut att uppdra åt Statens servicecenter att i samverkan med utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv (N2014/3415/IP). 115Bolagsverket, , , , samt länsstyrelserna i och . 116Regeringens beslut om medel till Statens servicecenter för uppdrag att utveckla en förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv (N2016/04105/EF). 117Intervju vid Statens servicecenter, . R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Styrningen av det förvaltningsgemensamma e-arkivet har skapat osäkerhet om huruvida de statliga myndigheterna ska arbeta var för sig med att införa e-arkiv eller om de ska avvakta den gemensamma lösningen. I enkät uppger vissa statliga myndigheter att de avvaktar med att utveckla egna e-arkiv tills det är säkerställt vad som händer med det förvaltningsgemensamma alternativet, medan andra uppger att de arbetar vidare med sitt e-arkiv oavsett utgången i SSC:s e-arkiv- projekt. Statliga medel har finansierat utvecklingsprojektet för det förvaltningsgemensamma e-arkivet. Den långsiktiga finansieringen är dock tänkt att baseras på avgifter från de anslutna myndigheterna.118 Initialt kommer kostnaderna att överstiga avgiftsintäkterna eftersom det enbart är de sju pilotmyndigheterna som är anslutna. Tanken är att det inte ska kosta mer för de först anslutande myndigheterna som för de som kommer efter, för att inte minska incitamenten att använda sig av det förvaltningsgemensamma e-arkivet. SSC kommer därför att finansiera underskottet genom lån hos Riksgälden.119 4.2.5Lagstiftningen försvårar införandet av förvaltningsgemensamma e-arkiv Den gällande lagstiftningen begränsar möjligheten för myndigheter att utbyta information med varandra. Regelverket är utformat utifrån en avvägning mellan allmänhetens och myndigheternas behov av insyn och behovet av att skydda uppgifterna utifrån integritets- och sekretesskäl. Detta skapar problem vid utvecklingen av digitala tjänster där effektiviseringsvinsterna finns i ett förenklat informationsutbyte. Dessa problem har blivit tydliga i SSC:s arbete med att utveckla ett gemensamt e- arkiv för de statliga myndigheterna. SSC har gjort en tolkning utifrån det gällande regelverket för att möjliggöra att tjänsten utvecklas på det sätt myndigheten behöver. Det är dock inte klarlagt om tolkningen är en juridiskt hållbar lösning. Det finns därför en risk att SSC måste utforma tjänsten annorlunda i efterhand, alternativt utforma en annan lösning. Inkommen handling ska inte bli allmän handling hos Statens servicecenter Om SSC får uppdraget att förvalta och driva ett e-arkiv kan det innebära att myndigheten kommer att förvara handlingar från andra statliga myndigheter. Men lagstiftningen säger att handlingar som är ”inkomna” till en myndighet räknas som allmänna handlingar.120 Det innebär att allmänheten har rätt att begära ut handlingar hos SSC, även om de är ”inkomna” till en annan myndighet. SSC vill undvika att 118E-post från , . 119Intervju vid Statens servicecenter, . 120Bestämmelser om allmänna handlingar finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N handlingar räknas som ”inkomna” i det förvaltningsgemensamma arkivet dels av integritets- och sekretesskäl, dels för att SSC inte kommer att ha personalresurser att lämna ut handlingar.121 SSC har därför arbetat fram en modell som myndigheten menar säkerställer att de handlingar som läggs in i tjänsten inte anses som inkomna. Därmed uppstår inte de problem som beskrivs ovan.122 Sekretessreglerade uppgifter ska inte röjas SSC planerar att upphandla e-arkivet på den privata marknaden och inte driva det i egen eller annan statlig regi. Därmed kommer de allmänna handlingarna som överförs till e-arkivet att förvaras hos en privaträttslig aktör. Handlingar som skyddas av sekretess får dock inte lämnas ut utan rättsligt stöd, ett så kallat röjande. För att tjänsten ska kunna drivas av en privat aktör på uppdrag av SSC måste det vara möjligt att det blir tillåtet att lämna ut sekretessreglerade uppgifter till den privata leverantören.123 Det är dock inte specifikt för ett förvaltningsgemensamt e-arkiv för statliga myndigheter utan gäller för all outsourcing i staten.124 4.3Det saknas formella krav och incitament att publicera öppna data Offentliga aktörer äger en stor mängd information i t.ex. adressregister, kartdata, geodata, postnummer, inköp, kvalitetsmätningar och omröstningar. Den information eller de datamängder som finns hos offentliga aktörer är en värdefull resurs för samhället. I publicerar ett fåtal offentliga aktörer flera hundra datakällor som öppna data, medan de flesta ännu inte har påbörjat arbetet.125 Öppna data är dessutom ett relativt nytt område och det saknas kunskap om hur det påverkar politiska och sociala aspekter i samhället (Susha m.fl. 2016). granskning visar att det finns ett antal faktorer som förhindrar utvecklingen av öppna data i . Det saknas en tydlig nationell strategi för arbetet med öppna data, det råder brist på standarder, format och specifikationer samt en förvirring över begreppen öppna data och offentlig information för vidareutnyttjande (PSI-data). Det finns heller inga formella krav på offentliga organisationer att tillhandahålla öppna data. Samtliga dessa faktorer påverkar incitamenten att publicera öppna data. 121Intervju vid Statens servicecenter, . 122E-post från Statens servicecenter, . 123Statens servicecenter 2016. En förvaltningsgemensam tjänst för e-arkiv – delrapport (dnr. 10395-2015/1221) och eSam 2016. Outsourcing – en vägledning om sekretess och persondataskydd. 124E-post från Statens servicecenter, ; Enligt 10 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) hindrar inte sekretess att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det behövs för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. 125Hämtat från webbplatsen (). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G 4.3.1 halkar efter vid internationella jämförelser Öppna data har pekats ut som ett viktigt område och anser att statliga myndigheter bör göra öppna data tillgängliga i större utsträckning.126 Regeringen har även i sin strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning som ett av nio mål att det ska bli lättare att hitta och använda öppna data.127 tappar i internationella jämförelser gällande öppna data, liksom för e-för- valtning i stort. Data Index (GODI) har fallit från en åttonde plats , via en trettonde plats , till en tjugosjunde plats . På ranking av ligger på plats 28, av totalt 32 länder. Öppna data är offentlig information som är tillgänglig för vem som helst att använda, återanvända och distribuera utan andra restriktioner än att ange källa och eventuella krav för vidarelicensiering. För att information hos offentliga aktörer ska vara enkel att använda finns vissa formkrav – den ska vara komplett, den ska tillhandahållas i originalform, den ska vara aktuell, den ska vara tillgänglig, den ska vara maskinläsbar, den ska vara fri och tillhandahållas i ett öppet format.129 Öppna data anses kunna skapa insyn och delaktighet, driva kvalitetsarbete i en organisation samt bidra till innovation och ekonomisk tillväxt. Öppna data är dock ett relativt nytt område där forskningen inte kommit så långt och konsekvenserna och riskerna för samhället inte är utredda (se vidare kapitel fem för en utförligare diskussion om nyttor och kostnader med öppna data). 4.3.2Myndigheter har i uppdrag att följa och främja utvecklingen av öppna data har haft ett uppdrag 2012–2016 att utveckla och förvalta en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts av offentliga aktörer för vidareutnyttjande ().130 har dessutom delat ut stöd för till olika projekt som berör öppna data.131 upphör regeringsuppdrag och bereder () vem 126Riksdagens betänkande Statlig förvaltning och statistikfrågor med anledning av motioner på området (bet. 2015/16: FiU25). 127Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). OURdata Index - Open, Useful, (). 129Artikel från : Öppna data skapar möjlighet till innovation (). 130Regeringens beslut att ge uppdraget att utveckla en teknisk plattform för förmedling av data som tillgängliggjorts som vidareutnyttjande samt vidareutveckla denna (N2012/3599/ITP). 131E-post från , . 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N som ska ta över förvaltningsansvaret för portalen. 132 Regeringen anser det viktigt att portalen drivs vidare.133 fick 2015 uppdraget att dels se över förutsättningarna för ett långsiktigt förvaltningsansvar för , dels föreslå vilken myndighet som ska ta över ansvaret för E-delegationens vägledning om vidareutnyttjande av information. ansåg att myndigheten själv var bäst lämpat att ta över den långsiktiga förvaltningen för PSI-data och öppna data eftersom det låg i linje med myndighetens andra uppdrag gällande långsiktig informationsförsörjning.134 Regeringen gav därefter i uppdrag 2016 att ansvara för att informera om PSI-lagen och utreda hur det kan använda sin föreskriftsrätt för PSI-data.135 Statskontoret har dessutom fått i uppdrag att under 2014-2018 följa upp myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar för vidareutnyttjande.136 Statskontoret har lämnat en rapport som visar att det återstår en del arbete innan alla myndigheter lever upp till syftet med PSI-lagen.137 4.3.3 PSI-lagen styr offentliga aktörers arbete med öppna data Lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen (PSI-lagen) styr offentliga aktörers arbete med öppna data. Med begreppet PSI-data menas offentlig information för vidareutnyttjande, Public Sector Information, utifrån det EU-direktiv som lagen baseras på.138 PSI-lagen reglerar vilka villkor myndigheter får sätta upp för vidareutnyttjande av information. Den syftar till att främja utvecklingen av en informationsmarknad genom att underlätta enskildas användning av handlingar som tillhandahålls av myndigheter men reglerar inte i vilket format handlingarna ska lämnas ut.139 Skillnaden mellan PSI-data och öppna data är inte uppenbar, men förenklat innebär den att öppen offentlig data alltid är PSI-data men att PSI-data inte nödvändigtvis 132Intervju vid , . Redovisning av utredningsuppdrag avseende öppna data samt vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. (RA 04-2015/4818). 135Regleringsbrev för avseende (Ku2015/02965/LS). 136Regeringens uppdrag till Statskontoret att genomföra en samlad uppföljning av statliga och kommunala myndigheters arbete med att tillgängliggöra handlingar för vidareutnyttjande (S2014/3536/SFÖ). 137Statskontoret, 2015. Myndigheternas arbete med vidareutnyttjande av information – en nulägesbild (dnr. 2014/80-5). 138Europaparlamentets och rådets direktiv /98/EG av om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn, sedermera ersatt av och rådets direktiv /37/EU av om ändring av direktiv /98/EG om vidareutnyttjande av information från den offentliga sektorn. 139Se 1 § första stycket lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G innebär att informationen är öppen. PSI-data kan därtill tillhandahållas genom licensavtal och avgifter, vilket öppna data per definition inte kan. 4.3.4 Det behövs gemensamma standarder och format Det saknas riktlinjer för vilken information som ska publiceras som öppna data. Det innebär att offentliga aktörer publicerar olika typer av data, gör det i olika format och man samlar även in informationen på olika sätt. 141 För att nå den fulla potentialen av öppna data behövs det dels gemensamma standarder och format för att publicera och hämta informationen, dels interoperabla system. När öppna data kan flöda friktionsfritt mellan olika it-system (interoperabilitet) blir det enklare att vidareutnyttja offentlig information och möjliggöra innovationer.142 Öppna data är ett relativt nytt område inom den svenska förvaltningen och en stor del av processerna för att publicera öppna data sker manuellt. Bristen på tillämpning av standarder och gemensamma format gör att öppna data kostar mer än vad det skulle behöva göra: processen blir effektivare om det finns en systematik och automatisk publicering av information. Detta kräver standardiserade sätt att hämta information samt interoperabla it-system för att på ett kostnadseffektivt sätt kunna publicera informationen. 4.3.5Det saknas incitament och formella krav att publicera öppna data Att publicera öppna data kostar tid, pengar och andra resurser för en organisation eftersom data måste samlas in, kvalitetssäkras och publiceras på ett digitalt tillgängligt sätt. De resurser som används för att publicera öppna data tas dessutom ifrån andra insatser inom kärnverksamheten eftersom det inte finns medel avsatta för öppna data.144 Även om det är samhällsekonomiskt lönsamt med öppna data är det alltså inte säkert att det lönar sig att publicera öppna data för en enskild myndighet eftersom kostnaden uppstår inom en myndighet medan nyttan vanligtvis uppstår utanför. Det kan därför vara svårt att motivera varför den offentliga aktören ska publicera öppna data.145 Det saknas också formella krav att publicera öppna data. konstaterade att PSI-lagen i sig inte räcker för att de offentliga aktörerna ska uppfylla syftet med lagen och möjliggöra ett omfattande vidareutnyttjande av offentlig data, utan Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. 141Riksrevisionens workshop om öppna data, . 142Intervju med , . Redovisning av regeringsuppdrag (dnr. 144Förutom vid särskilda insatser som t.ex. projektstöd till öppna data. 145Intervju vid kommun, . 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att det även behövs andra åtgärder. PSI-lagen påtalar t.ex. inte att de offentliga aktörerna ska tillhandahålla offentlig information för vidareutnyttjande i ökad utsträckning eller i vilken form handlingarna ska göras tillgängliga. Det är dock i linje med PSI-lagens syfte att tillhandahålla öppna data, även om detta inte regleras i lagen.146 Regeringen avstod i propositionen till PSI-lagen att föreslå att det ska vara en skyldighet för offentliga aktörer att tillhandahålla handlingar elektroniskt eftersom den ansåg att det skulle innebära ett betydande merarbete för de offentliga aktörerna att bedöma om alla handlingar innehåller personuppgifter. Regeringen skrev ”att bedöma detta riskerar att bli betydligt mer tidskrävande än den sekretessprövning som myndigheten är skyldig att göra vid ett utlämnande och medför risker för den personliga integriteten.”147 4.4Iakttagelser utifrån förvaltningens förutsättningar för att utveckla digitala tjänster −Mina meddelanden ger en begränsad nytta eftersom det är en liten andel medborgare, statliga myndigheter och kommuner som är anslutna. −Mina meddelanden har finansierats av de anslutna myndigheterna som ställer krav på central finansiering. Regeringen har inte beslutat i frågan men har tillsatt en utredning som ska lämna ett betänkande . −Den förordning som reglerar Mina meddelanden hindrar en utveckling av tjänsten men regeringen har valt att endast delvis ändra förordningen i enlighet med , , och begäran. −Det är svårt att hantera gällande lagstiftning för att utveckla e-tjänster, t.ex. finns det olika tolkningar avseende personuppgiftsansvaret i Mina meddelanden. granskning visar även att rättsläget för digitala servicetjänster som Min myndighetspost är osäkert. −E-arkiv är resurskrävande att införa, vilket gör att arkivarier ställer krav på mer vägledning ifrån . −Frånvaron av fastslagna och utpekade standarder har försvårat införandet av e-arkiv. −En kortsiktig styrning av SSC:s projekt för ett förvaltningsgemensamt e- arkiv skapar osäkerhet om huruvida de statliga myndigheterna ska utveckla egna e-arkiv eller avvakta projektet. Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. 147Regeringens proposition Vidareutnyttjande av information från den offentliga förvaltningen: prop. 2014/15:79. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G −Lagstiftningen försvårar införandet av förvaltningsgemensamma e-arkiv, t.ex. att sekretessreglerade uppgifter inte ska röjas. −Det saknas formella krav och incitament för de offentliga aktörerna att publicera öppna data. Det är därför få som publicerar öppna data trots att regering och riksdag anser att det är ett prioriterat område. −Öppna data kan skapa samhällsekonomisk nytta genom att ge förutsättningar för innovation och ekonomisk tillväxt. Öppna data är dock ett nytt område där effekterna till stor del inte är utredda, framförallt med avseende på politiska och sociala förhållanden. −Sverige tappar i internationella jämförelser gällande öppna data. −Det finns inte en sammanhållen strategi för hur de offentliga aktörerna ska arbeta med öppna data.