prop · H303179 · 2016-06-21 00:00:00 — E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N resursutnyttjande vid prognosperiodens slut, till att målnivån nås för åtminstone prognosperiodens sista år. Det betyder i praktiken att ett avsteg görs från beslutade målformulering. För att nå mål måste finanspolitiken enligt utformas på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet. konstaterar därför att den praktiska tillämpningen av det finanspolitiska ramverket inte säkerställer att överskottsmålet nås så som det är formulerat av . Uppföljningen och beräkningen av målavvikelser bör enligt mening stramas upp och bli mer mekanisk. Det skulle öka transparensen i den finanspolitiska avvägningen. Av detta följer dock inte att politikutformningen för att kompensera för avvikelser bör vara mekanisk. Det bör finnas frihetsgrader att utforma en effektiv finanspolitik som bidrar till hög tillväxt och sysselsättning. I de fall regeringen inte anser att det är samhällsekonomiskt effektivt att försöka nå överskottsmålet bör det tydligt framgå av redovisningen. Avvägningen av finanspolitiken i ett längre perspektiv En övergripande bild av det finanspolitiska ramverket är att det tjänat sitt syfte väl. har haft god ordning på sina offentliga finanser . Under finanskrisen stod ut som ett gott exempel när många länder i led av oreda i de offentliga finanserna och tvingades till hårda besparingar i tider när ekonomin ur ett renodlat konjunkturperspektiv var i behov av stimulanser. har inte överskottsmålet uppnåtts. har den offentliga sektorns finansiella sparande uppgått till av BNP, långt under målet om en procent över en konjunkturcykel. Vidare har offentliga finansiella sparande minskat –2015, en period när nästan alla andra EU länder förbättrade sitt offentliga finansiella sparande. har studerat hur finanspolitiken utformas i budgetpropositionerna . Under dessa 15 tillfällen har finanspolitikens totala inriktning varit åtstramande medan den varit expansiv . När vi begränsar oss till finanspolitikens inriktning via aktiv finanspolitik har budgeten bara varit åtstramande två gånger (varav den ena gällde 2015 när regeringens budget föll i och oppositionens budget antogs). Regeringen tar i praktiken större stabiliseringspolitiska hänsyn än vad som beskrivs i ramverket. Enligt ramverket bär huvudansvaret för stabiliseringspolitiken och finanspolitiken ska inriktas på att nå de budgetpolitiska målen såvida konjunkturen inte avviker alltför mycket från det normala. Sammantaget medför arbetssättet att finanspolitiken sällan behöver stramas åt. I för finanspolitiken (skr. 2010/11:79) beskrivs hur avvikelser från R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T överskottsmålet ska hanteras. När regeringen bedömer att målet nås ska inga åtgärder genomföras. Om regeringen bedömer att målet inte nås som resursutnyttjandet är lågt ska saldoförstärkande åtgärder inte genomföras förrän konjunkturen förbättrats. har dock aldrig offentligt redovisat sin ståndpunkt om definitionen av lågt respektive normalt resursutnyttjande. I budgetpropositionen beskrivs dock resursutnyttjandet som lågt när BNP-gapet beräknas till -0,av BNP. menar några andra bedömare att BNP-gapet ligger nära noll. anser att ett BNP-gap på mellan -1,återspeglar ett normalt läge för ekonomin. En slutsats är att den praktiska hanteringen av regelverket sällan leder till att finanspolitiken blir åtstramande. menar att om överskottsmålet ska uppfyllas i enlighet med definition måste finanspolitiken vara åtstramande vid fler tillfällen och emellanåt med större magnitud än vad som varit fallet . De bästa förutsättningar för en sådan politik föreligger vid konjunkturuppgångar när arbetslösheten inte är alltför långt ifrån jämviktsnivån. noterar EU:s, IMF:s och Finanspolitiska rådets bedömning att en förstärkning av det strukturella sparandet av BNP i normala fall inte är i konflikt med stabiliseringspolitiken när ekonomin befinner sig i en återhämtningsfas. Migrationens inverkan på potentiell BNP Med start ökade antalet asylsökande. steg antalet jämfört med året innan. steg antalet extremt kraftigt och sökte cirka 134 000 personer asyl i . har studerat hur migrationen påverkar Regeringens bedömning av potentiell BNP. Utgångspunkten har varit beslutsläget när budgetpropositionen utformades, således innan flyktingströmmarna ökade kraftigt. Bakgrunden är att arbetslösheten bland personer med enbart förgymnasial utbildning har fördubblats och att den är extra hög bland utomeuropeiskt födda. till hela befolkningen är sysselsättningsnivån för dem som enbart har förgymnasial utbildning medan den är för dem med gymnasial utbildning och för dem som har eftergymnasial utbildning. Frågan är vad en stark tillströmning av personer med förmodat låg utbildningsnivå betyder för sysselsättningen och därmed i förlängningen för potentiell BNP. Relativt många personer som tidigare kommit från de länder som dominerar flyktingströmmarna har låg utbildningsnivå. i den gruppen kan förväntas ha enbart förgymnasial utbildning vilket kan jämföras med bland inrikes födda. antar i sina beräkningar av potentiell BNP att nyanlända har samma utbildningsnivå och når samma sysselsättningsgrad som de som invandrade R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N från samma regioner –2013. Enligt SCBs befolkningsframskrivningar kommer gruppen utomeuropeiskt födda att växa med drygt 250000 –2019. Om andelen med förgymnasial utbildning uppgår till motsvarar det cirka 100 000 personer. Det skulle innebära att gruppen utomeuropeiskt födda i åldern 25–med enbart förgymnasial utbildning skulle öka med fram . Eftersom detta är den grupp som har svårast att etablera sig på arbetsmarknaden finns det en risk att en än mindre andel i den gruppen kommer i sysselsättning när gruppen växer snabbt. Om Regeringen överskattar potentiell BNP medför det att BNP-gapet och det strukturella sparandet överskattas samt att tillväxten skruvas upp i budgetkalkylerna. Ett större BNP-gap medför att stabiliseringspolitiska hänsyn väger tyngre på bekostnad av överskottsmålet. Finanspolitiken blir, allt annat lika, mer expansiv och möjligheterna att nå överskottsmålet mindre. Det finns en icke oväsentlig risk att det stora tillskottet av utomeuropeiskt födda som enbart har förgymnasial utbildning kommer att medföra att den redan höga arbetslösheten och låga sysselsättningsgraden i denna grupp påverkas negativt när den ökar kraftigt i storlek. Mot den bakgrunden finns det anledning för regeringen att närmare undersöka rimligheten i antagandet om att nyanlända med låg utbildning kommer att bli sysselsatta i samma utsträckning som de som verkar på arbetsmarknaden . Redovisningen i budgetpropositionen är omfattande och informationen i propositionens olika avsnitt kan tjäna olika syften. En tydlig redovisning i budgetpropositionen förutsätter därför att redovisningens syfte och sammanhang framgår för läsaren. har tidigare rekommenderat regeringen att redovisa budgeteffekterna i en fast uppsättning tabeller och har mot den bakgrunden granskat spårbarheten mellan tabeller i olika delar av budgetpropositionen . Utgångspunkt för granskningen är den bilaga till budgetpropositionen där regeringen redogjorde för hur ny politik redovisas i budgetpropositionen och hur olika avsnitt hänger samman. Granskningen har avgränsats till att gälla åtgärder på budgetens inkomstsida. finner att den inledande reformtabellen har förändrats i förhållande till föregående år och att spårbarheten till den samlade redovisningen i avsnitt 9 har försvårats. En komplicerande faktor i det sammanhanget är den beräkningstekniska överföring till hushållen som regeringen använder i budgetpropositionen. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Det förekommer också att tabeller saknar hänvisningar till underliggande avsnitt eller att hänvisningarna i tabellerna går till avsnitt där det inte enkelt går att härleda underlaget till uppgifterna i tabellen. Det kan vidare förekomma att rubriceringen av åtgärder är inkonsekvent, vilket kan försvåra jämförelser mellan propositioner. För att en läsare ska kunna förstå innebörden av regeringens, i avsnitt 5, redovisade plan för att stärka det finansiella sparandet förutsätts att läsaren sätter sig in i andra delar av budgetpropositionen och där kan utläsa relevant information. riktar följande rekommendationer till regeringen xUppföljningen av överskottsmålet bör vara bakåtblickande. Finanspolitiken bör utformas på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet. Finanspolitiken måste vara åtstramande vid fler tillfällen för att uppfylla överskottsmålet. xEn del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om sänkt real ersättning i bidragssystemen. Regeringen bör vara tydligare med vilka konsekvenser detta får för den reala välfärdsutvecklingen . xVid beräkningen av potentiell BNP bör regeringen närmare undersöka rimligheten i antagandet att det stora antalet nyanlända med låg utbildning kommer att bli sysselsatta i samma utsträckning som tidigare anländande. xRiksrevisionen uppmanar regeringen att fortsatt utveckla arbetet med redovisningen i budgetpropositionen och att avstå från att använda posten beräkningsteknisk överföring till hushållen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den svenska ekonomin har varit i en återhämtningsfas . Den globala ekonomiska utvecklingen bedöms emellertid vara osäker och riskerna på nedsidan dominerar. flyr många människor förtryck och krigshärdar i sina hemländer för att söka sig en framtid i framför allt . Det finns såväl ekonomiska som politiska spänningar vars effekter är svårbedömda. har återkommande granskat hur de svenska regeringarna tillämpat det finanspolitiska ramverket samt transparensen i redovisningen av finanspolitiken. trädde förändringar i budgetlagen i kraft. En nyhet är att regeringen ska redovisa hur överskottsmålet ska nås om det finansiella sparandet avviker från den målsatta nivån. har inte granskat regeringens uppföljning av överskottsmålet sedan denna regel infördes. Regeringen bedömer i budgetpropositionen att överskottsmålet inte kommer att nås inom prognosperioden. bedömning är att ramverket har tjänat väl vilket också framgick under eurokrisen när globalt kapital sökte sig till . Det är viktigt att trovärdigheten för de offentliga finanserna värnas, inte minst i ett läge när regeringen har annonserat att den överväger att byta överskottsmålet mot ett balansmål. Mot den bakgrunden och det faktum att en parlamentarisk kommitté utreder målet för det offentliga sparandet, har utökat granskningen till att även innehålla en studie av hur finanspolitiken utformats och hur avvägningen mellan stabiliseringspolitiska motiv och överskottsmålet gjorts . Det övergripande syftet är att granska transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Därtill har vi studerat utformningen av finanspolitiken i syfte att nå överskottsmålet över en längre tidsperiod. Granskningen av budgetpropositionen tar sin utgångspunkt i budgetlagen (2011:203) och dess bestämmelser rörande de budgetpolitiska målen. Ett viktigt komplement till denna är regeringens skrivelse 2010/11:79, för R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Den syftar till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket, och då även den praxis som gradvis utvecklats sedan detta infördes. Granskningen baseras i huvudsak på dokumentstudier och har seminariebehandlats internt på samt vid . står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. I nästa avsnitt behandlas regeringens uppföljning av överskottsmålet. Avsnitt 3 beskriver vilka risker som identifierar i regeringens budgetkalkyler. I avsnitt 4 avhandlas hur den praktiska tillämpningen av ramverket påverkar möjligheten att nå överskottsmålet. I avsnitt 5 behandlas frågan om vilken effekt den kraftiga uppgången i migrationen får på beräkningen av potentiell BNP. I sista avsnittet tar vi upp frågan om tydlighet och spårbarhet i redovisningen av budgeteffekter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Uppföljningen av överskottsmålet har återkommande granskat de ekonomiska propositionerna och årsredovisningen för staten avseende hur regeringen tillämpar det finanspolitiska ramverket. Granskningarna har berört en rad olika frågeställningar men ett återkommande tema har varit transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken. 2.1Regeringens redogörelse i budgetpropositionen I budgetpropositionen bedömer regeringen att det finansiella sparandet tydligt avviker från överskottsmålet.1 Överskottsmålet innebär att det finansiella sparandet i den offentliga sektorn ska uppgå till i genomsnitt en procent av BNP över en konjunkturcykel. Enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen ska regeringen vid en bedömd avvikelse från målet redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Denna del av budgetlagen är ny . Regeringen framhåller att det är viktigt att avvikelserna korrigeras men att återgången måste vägas mot stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska mål. Vidare framhåller regeringen att det är viktigt att beakta att det finns lediga resurser i ekonomin och att arbetslösheten är hög. En återgång till den nuvarande målnivån under innevarande mandatperiod skulle enligt regeringens bedömning kunna äventyra återhämtningen i ekonomin. Det är därför enligt regeringen motiverat att korrigeringen av avvikelserna sker än den period som budgetberäkningen omfattar. Beräkningen sträcker sig . menar regeringen att tidpunkten då målet kan komma att nås kan ändras om en annan målnivå för sparandet blir aktuell.2 En parlamentarisk sammansatt kommitté utreder målet för det offentliga sparandet, och ett slutbetänkande ska lämnas (dir. 2015:63). avrapporterade en utredning om konsekvenserna av att införa ett balansmål för offentlig sektor. Utredningen genomfördes på uppdrag av regeringen. Ett balansmål innebär att målet för sparandet sänks till att vara i genomsnitt noll procent av BNP över en konjunkturcykel. 2015/16:1, avsnitt 5.1, s. 169. 168–170. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T 2.2Transparensen i den finanspolitiska avvägningen kan förbättras Regeringen redovisar ingen plan för att återgå till överskottsmålet under innevarande planeringsperiod. Det motiv som anges är att när hänsyn tas till att det finns lediga resurser i ekonomin så är budgetavvikelserna för stora för att kunna återtas . Men eftersom redovisningen inte innehåller någon bedömning av hur stora avvikelser som uppstått, är det svårt för en utomstående att förstå vilken finanspolitisk avvägning som föreslås. Regeringen beskriver inte heller någon plan för när budgetmålen åter kan nås men anger att det är motiverat att det tar innan målnivån nås. När överskottsmålet på en procent kan nås berörs inte i regeringens uppföljning.3 Den otydlighet som beskrivs ovan bottnar i de oklarheter som finns om hur överskottsmålet lämpligast ska följas upp och utvärderas. Denna fråga har diskuterats återkommande under årens lopp.4 Det är framför allt målets formulering om att sparandet ska uppnås i genomsnitt under en konjunkturcykel som öppnar upp för olika bedömningar. Problemet är att det inte finns någon vedertagen eller säker metod för att på förhand uppskatta konjunkturcykelns längd. Detta har regeringen löst genom att använda en rad olika indikatorer i sin uppföljning. har tidigare kritiserat regeringen för att den använt olika indikatorer vid olika tillfällen.5 Sedan ramverket formaliserades i regeringsskrivelsen för finanspolitiken 2010/11:79) har dock uppsättningen indikatorer varit mer stabil i regeringens olika redovisningar. Den uppföljningsfilosofi som förespråkas i skrivelsen innebär att flera olika indikatorer vägs samman i en samlad bedömning. I den samlade bedömningen väger regeringen även in andra faktorer. För att tydligare påvisa de praktiska problem som kan uppstå när målet ska följas upp presenterar egna beräkningar av avvikelsen mot målet med hjälp av två olika indikatorer som regeringen använder. Först används en framåtblickande uppföljning av det strukturella sparandet6 och enligt budgetkalkylen uppgår sparandet av BNP, se tabell 1. För att nå målnivån under nämnda år enligt denna uppföljningsprincip behöver sparandet öka av BNP. Utslaget skulle det innebära ytterligare budgetförstärkningar om av BNP eller . 4Se till exempel (2010), s. 113–116 och (2011), s. 20–24. 5Riksrevisionen (2015), Transparensen i Årsredovisningen för staten 2014, s. 22–23. 6Strukturellt sparande är en uppskattning av vilket finansiellt sparande som skulle uppnås om konjunkturläget var normalt. Det strukturella sparandet justeras även för vissa större engångseffekter och effekter av extraordinära inkomster från vissa kapitalskatter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Regeringens uppföljning av överskottsmålet 0,2* ĭ0,2* ĭ0,5* ĭ0,7* ĭ0,6* Strukturellt sparande** -0,3 **Strukturellt sparande redovisas i andelar av potentiell BNP. Anm.: Utfallsdata och prognoser –2019. Källa: Prop. 2015/16:1, tabell 5.1. Om i stället en tillbakablickande uppföljning genomförs där ett medelvärde används så blir storleken på avvikelsen mycket större. Enligt uppföljningsprinciperna i ramverket används denna indikator för att upptäcka systematiska avvikelser från målet.7 I budgetpropositionerna beräknas det tillbakablickande medelvärdet normalt endast för utfallsår. I regeringens uppföljning i budgetpropositionen beräknas det till exempel endast , se tabell 1. Men det går naturligtvis att beräkna värdet för denna indikator även i planeringsperioden. Beräkningen beskriver då hur medelvärdet kommer att utvecklas givet att budgetkalkylen infrias. I tabell 1 har regeringens uppföljning kompletterats med en sådan beräkning. Det tioåriga medelvärdet försämras och blir värdet -0,av BNP, det vill säga långt under mål. För att korrigera dessa avvikelser så att medelvärdet blir i enlighet med överskottsmålet, det vill säga av BNP, skulle regeringens planering behöva kompletteras med ytterligare budgetförstärkningar om av BNP under hela planeringsperioden. Det motsvarar årliga åtstramningar på . Det ovannämnda ska inte ses som ett rimligt budgetalternativ utan som en statisk beräkning8 för att belysa de svårigheter som finns avseende uppföljningen och utvärderingen av överskottsmålet. Beroende på vilken indikator som används för att följa upp överskottsmålet kan således avvikelsen mot målet beskrivas på radikalt olika sätt. Eftersom regeringen inte diskuterar hur den ser på avvikelsens storlek är det svårt att ta ställning till vilka ansträngningar som görs för att nå överskottsmålet. En sådan redovisning skulle också tydligare påvisa vad en förändrad prioritering av budgetmålet skulle innebära för övriga 2010/11:79, för finanspolitiken, s.22. 8En beräkning där man bortser från det faktum att finanspolitiken påverkar den samhällsekonomiska utvecklingen, vilket i sin tur påverkar skatteinkomsterna och vissa utgifter på den offentliga budgeten. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T finanspolitiska mål, till exempel stabiliseringspolitiken. De finanspolitiska avvägningarna diskuteras vidare i avsnitt 4. Eftersom de olika uppföljningsprinciperna genererar väldigt olika utfall är det också svårt att svara på när målet åter kan nås. För att belysa denna problematik ställs den framåtblickande uppföljningen mot den bakåtblickande. Även denna beräkning ska endast ses som ett exempel. I regeringens budgetkalkyl stärks det strukturella sparandet under kalkylens två sista år, se tabell 1. Här antas att denna förbättringstakt fortsätter även efter 2019. Givet en sådan utveckling kommer den framåtblickande uppföljningen att indikera att målnivån nås 2021, se figur 1. Men om ett tioårigt tillbakåtblickande medelvärde i stället används dröjer det ända till 2026 innan överskottsmålet nås. Figur 1 Finansiellt sparande i offentlig sektor inklusive framskrivningar Finansiellt sparande i offentlig sektor, utfall Antaganden för att åskådliggöra exempel Budgetkalkyl i BP 2016 Källa: Egna beräkningar Av figur 1 framgår vidare att om måluppfyllnaden mäts med ett tillbakablickande medelvärde så har överskottsmålet bara nåtts : 2007, 2008 och 2009. Vidare kan noteras att även i det fall överskottsmålet förändras till ett balansmål så nås inte målet enligt budgetpropositionen . Oavsett hur som överskottsmålet följs upp emot är det svårt att hävda att målet uppnåtts på ett tillfredsställande sätt under de som det varit operativt. 2.3Uppföljningen av budgetmålet bör stramas upp har regeringen lagt ökad vikt vid den framåtblickande uppföljningen. Från och med budgetpropositionen skriver regeringen: ”Eftersom överskottsmålet R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N främst utgör ett framåtblickande riktmärke för finanspolitiken följs målet i första hand upp i ett framåtblickande perspektiv”.9 Förhållningssättet att inrikta finanspolitiken mot att nå målnivån under enskilda år snarare än som ett genomsnitt över en konjunkturcykel innebär i praktiken en lägre ambitionsnivå jämfört med vad beslutat. konstaterar att den praktiska tillämpningen av det finanspolitiska ramverket inte säkerställer att överskottsmålet, så som det formulerats av , nås. har haft synpunkter på hur pass flexibel måluppföljningen ska vara, det vill säga över hur politiken ska utvärderas och hur eventuella målavvikelser ska beräknas.10 I svar på tidigare granskningar har regeringen framhållit vikten av att uppföljningen inte får bli mekanisk.11 delar inte detta synsätt. Uppföljningen och beräkningen av målavvikelser bör vara mekaniska så att det tydligt framgår hur stora avvikelserna är. Av detta följer dock inte att politikutformningen för att återta dessa avvikelser ska vara mekanisk. Det bör finnas frihetsgrader att utforma en effektiv finanspolitik som bidrar till hög tillväxt och sysselsättning med beaktande av konjunkturläget. I de fall regeringen inte anser att det är samhällsekonomiskt effektivt att försöka nå överskottsmålet bör denna fråga lyftas upp till diskussion. Detta har skett i och med tillsättandet av en parlamentariskt sammansatt kommitté. Med en stramare och mer transparent uppföljning kunde frågan aktualiserats tidigare, vilket hade varit att föredra ur ett förtroendeperspektiv. För att vinna långsiktigt förtroende för ramverket får inte tidigare avvikelser skrivas av , vilket blir följden om man siktar på att nå målnivån enstaka år. Än värre blir det om ambitionen är att försöka nå målnivån i en prognos som förskjuts framåt. avvikelser måste få betydelse för den framtida finanspolitiken om målet ska nås. 2.4Hur budgetförstärkningarna uppstår bör redovisas tydligare Även om regeringen inte avser att nå överskottsmålet så räknar den med en återgång mot målet på . Det är dock svårt att utifrån regeringens uppföljning av målet skapa sig en tydlig bild av hur återgången ska gå till.