prop · H40351 · 2016-12-13 00:00:00 — En urvalsprofil ska matematiskt väga samman ett större antal indikatorer från den information som har lagrad 38Försäkringskassan 2013e, 2014i, 2015f, 2016a , Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott, (dnr. 003421–2014, dnr. 003421–2014, dnr. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N elektroniskt för att sortera ut ärenden med hög risk för fel från de med låg risk. Urvalsprofiler implementeras i alla processer. 3.2.5 Kritik från andra myndigheter Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har i sina årliga rapporter , 2013 och 2014 konstaterat att det ”inom området felaktiga utbetalningar finns av allt att döma en betydande utvecklingspotential.” ISF skriver att registerdata inte utnyttjas inom vissa förmåner och att kontrollinsatser bara i begränsad utsträckning styrs och dimensioneras baserat på analytiska modeller. ISF konstaterar vidare att handläggare inte i tillräcklig grad premieras för åtgärder som minimerar felaktiga utbetalningar och att det därför finns ett incitamentproblem inom . Enligt ISF förefaller det även finnas incitamentproblemen på myndighetsnivån. Detta eftersom omfattas av två olika anslag, där insatser faller under förvaltningsanslaget och de felaktiga utbetalningarna belastar sakanslaget. ISF:s generella bedömning är att kontrollinsatserna är tilltagna i underkant inom flertalet förmåner.40 Ett annat problem som både FUT-delegationen och Statskontoret omnämnt är att kvantitet föreföll prioriterats för högt jämfört med kvalitet. Enligt Statskontoret borde överväga att lägga större vikt vid kvalitetsaspekter. Den främsta orsaken till att handläggarna inte utförde kontroller var tidsbrist.41 Även FUT-delegationen fann att underlag inte kontrollerades på grund av resurs- och tidsbrist vid handläggningen. Snabb handläggning och hög ärendeproduktion ansågs ha prioriterats framför kvalitet och korrekthet.42 3.3 Intäkter och kostnader för kontrollinsatser 3.3.1 Intäkter från kontrollinsatserna FUT-delegationen och samverkansuppdraget pekade på att de kontrollinsatser som genomförs på myndigheter så långt som möjligt bör vara kostnadseffektiva. Det innebär att insparade belopp till följd av återkrav och stoppade framtida utbetalningar bör överstiga kostnaderna för kontrollinsatserna. 39Försäkringskassan 2013e, 2014i, Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott (dnr. 003421–2014). 40Inspektionen för Socialförsäkringen 2015b Årlig rapport . (rapport 2015:1), s. 72. 41Statskontoret 2010, kontrollarbete: drivkrafter och dimensionering, (rapport 2010:9). 42Delegationen mot felaktiga utbetalningar , Varför blir det fel? Orsaker till felaktiga utbetalningar från trygghetssystemen (rapport 5). R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N Av instruktion (SFS 2009:1174) framgår av 2 § att ”se till att myndighetens föreskrifter och andra styrande dokument och rutiner är kostnadseffektiva och enkla att följa och förstå för enskilda och företag”.43 Vid beräkning av kostnadseffektiviteten i en kontrollinsats ska i möjligaste mån samtliga kostnader som kan kopplas till den specifika insatsen ingå. har inte hittat några beräkningar av kostnadseffektiviteten vad gäller felaktiga utbetalningar och de kontrollinsatser som genomförs. har inte heller hittat några kostnader för kontroll i handläggningen eller för IT-system. fordringsverksamhet är koncentrerad till och bestod 2015 av 73 årsarbetskrafter. Till sin hjälp har handläggaren ett IT-baserat handläggarstöd som används för att skicka påminnelser och inkassobrev. Dock finns ett antal förmåner som inte omfattas av IT-stödet, där arbete bedrivs manuellt. Verksamheten styrdes tidigare av två mål. Det första målet innebär att av inkomna ärenden ska vara bedömda eller beslutade . Det andra målet är att öka inbetalningarna jämfört med föregående år.44 2015 finns ett övergripande mål om skuldfria kunder och att ta fram indikatorer, till exempel antal krav i åtgärd. 2016 pågår ett uppdrag som ska ta fram en prioritetsordning för planering av samtliga delar i produktionen och att ta fram mål och indikatorer. Fordringsstocken växer eftersom det inbetalda beloppet understiger den totala återkravsumman som ställs (se tabell 3.5). Vid utgången av 2014 hade myndigheten i fordringar, alltså felutbetalt belopp som ännu inte betalats tillbaka. Av alla fordringar betalas inom förfallodatum, . är slutbetalat, och . De kvarvarande fordringarna tar antingen än att betala tillbaka eller så blir de aldrig återbetalda.45 432 § förordning (2009:1174) med instruktion för . 44Försäkringskassan 2011c, Svar på regeringsuppdrag; Fordringsverksamhet, . 45Försäkringskassan 2013d, Svar på uppdrag i regleringsbrev avseende , ”Fodringsstock och fordringshantering”, (dnr. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3.5 Inbetalning av återkrav samt den totala fordringsstocken, * Inbetalningar av återkrav** *Siffror uttagna respektive år, innehåller även avgifter och ränta. **handlägger även återkrav som och Arbetsförmedlingen beslutar om, dessa inbetalningar är inkluderade i summan. Källa: 2011b, 2012d, 2013b, 2014d, 2015b, 2016b, årsredovisningar –2015 Bestämmelserna om återkrav är lagreglerad och återfinns i avsnittet om återkrav av ersättning i socialförsäkringsbalken (SFS 2010:110).46 Som huvudregel gäller att ska besluta om återbetalning av ersättning som betalats ut felaktigt eller med för högt belopp om den som fått ersättning har orsakat felet genom att lämna felaktiga uppgifter eller inte fullgjort sin uppgifts- eller anmälningsskyldighet. Det gäller också i andra fall ersättning betalats ut felaktigt eller med för högt belopp om den som fått ersättningen har insett eller skäligen borde ha insett det.47 I kapitlet finns även bestämmelser om bland annat eftergift och avdrag på ersättning, så kallad kvittning. Sammantaget tog beslut i 143 200 återkravsärenden (se tabell 3.6). Dessa ärenden avsåg felutbetalningar om sammanlagt. Av dessa beslutade att de försäkrade inte behövde betala tillbaka sammanlagt , antingen genom att ha beviljat eftergift eller funnit att den försäkrade inte var återbetalningsskyldig. Det innebär att beslutade om återkrav till ett sammanlagt belopp om . Bostadsbidraget står för ungefär hälften av det totala återkravsbeloppet. Återkravsbeloppen för de övriga förmåner som ingår i granskningen har varierat . Det finns inga jämförbara uppgifter för återkravsärenden . Orsaken är att återkrav tidigare hanterades i fysiska pappersakter, vilket begränsade uppföljningsmöjligheterna.48 Tabell 3.6 visar ärenden som registrerats som ett återkravsärende i ärendehanteringssystem (ÄHS). De kan registreras som ett återkravsärende för att de upptäcks i en utbetalningskontroll, av telefonsamtal från kund, att en förmånshandläggare upptäcker fel eller dylikt. De ärenden som bedöms bör utredas 46108 kap. socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB 47108 kap. 2 § socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB. 48Försäkringskassan 2013b, årsredovisning . R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N vidare för eventuell polisanmälan hamnar hos en kontrollutredare, och ingår i tabellen. Tabell 3.6 Ärenden i ärendehanteringssystemet som registrerats som återkravsärende*, om inget annat anges Återkravsärenden, antal beslut Felutbetalt belopp till återkravsutredning Ej återbetalningsskyldig/eftergift Totalt återkravsbelopp, varav: 588*** Bostadsbidrag, ej maskinellt återkrav Maskinellt återkrav inom bostadsbidrag ingår inte i tabellen. * I statistiken ingår inte felaktiga utbetalningar inom tandvård eller vid slutavräkning av assistansersättning som kan kvittas vid nästa utbetalning. ** har förändrat redovisningen av återkrav och därför skiljer sig redovisningen jämfört med . *** I det totala återkravsbeloppet är inte maskinellt återkrav inom bostadsbidrag medräknat. Om det maskinella återkravet skulle ingå i återkravsbeloppet skulle det totala återkravet vara , 2013 skulle det vara och 2014, . Källa: 2011b, 2012d, 2013b, 2014d, 2015b, 2016b, årsredovisningar –2015 I tabellen underskattas omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Felaktiga utbetalningar av låga belopp (upp till 1 000 kronor49) har fram inte statistikförts som återkravsärenden. Det medför att inte vet hur många ärenden som avskrivs och hur stora belopp som aldrig utreds vidare. i beloppsgräns gällde , därefter var beloppsgränsen fram . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns även andra problem avseende möjligheten att följa upp återkravsärenden såsom att inte för statistik över vilket eller vilka grundbeslut som ett återkrav är kopplat till. Dock framgår vilket kontor som den försäkrade tillhör när felet upptäcks. Balansen av återkravsärenden har nästan dubblerats (se tabell 3.7). Det förklaras nästan uteslutande av att antalet avslutade ärenden har minskat medan inflödet har varit relativt . förklarar i huvudsak balansökningen med en lägre budgettilldelning för återkravsverksamheten. Minskningen motsvarade ungefär 30 årsarbetskrafter och kan ställas i relation till att budgeterat antal årsarbetskrafter är cirka 130.50 Tabell 3.7 Antal pågående återkravsärenden –2014, fördelat på ålder Äldre än ett år Källa: , skriftlig information . 3.3.2 Kostnader för kontrollinsatser Processen att hantera felutbetalningar innebär administrationskostnader för . Det handlar om kostnader för information till de försäkrade, kontroller, återbetalningsverksamheten och utvecklings- och driftkostnader för IT-sy- stem. Det handlar även om kostnader för att mäta, förebygga och kontrollera i de olika förmånerna. Ytterligare kostnader som uppstår är i det kvalitetsarbete som bedrivs, samt för de utredningar och rapporter som tas fram. har inga uppgifter om vad de förebyggande kontrollerna i handläggningen kostar. saknar vidare uppgifter om kostnaderna för att minska felaktiga utbetalningar när det handlar om till exempel information och IT-system. 50 Skriftlig information från . R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N kan inte heller redovisa kostnaderna för kontrollutrednings- och återkravsverksamheten. Orsaken är enligt att verksamheterna var uppdelade på lokala och nationella försäkringscenter . Inom de lokala försäkringscentren var verksamheterna utspridda på flera enheter och en del av enheterna inkluderade även andra verksamhetsområden. Det har medfört att inte har kunnat följa kostnaderna för respektive verksamhet. har koncentrerat kontrollutredning och utbetalningskontroll till verksamhetsområdet och återkravs- och fordringsverksamheten till verksamhetsområdet . Med den nya organisationen säger sig kunna följa kostnaderna på ett bättre sätt.51 I stället för faktiska kostnader har tagit del av budgetprognoser för kontrollutrednings- och återbetalningsverksamheterna. Sammantaget räknade med att kontrollutredning, återkravs- och fordringshantering skulle komma att kosta , vilket skulle utgöra av anslagna förvaltningsmedel för året. Av de var prognosticerade för kontrollutredningar och resterande till återkrav och fordringsverksamhet.52 Utöver kostnaden för återkravshandläggare tillkommer kostnader för det arbete som förmånshandläggarna utför inom ramen för återkravsutredningen, vilket bland annat avser att fastställa felaktigt belopp och vilken period som avses. För fordringsverksamheten redovisade i årsredovisningen att den faktiska kostnaden uppgick till 39 miljoner kronor.53 3.4 enkät till handläggare Det finns flera förklaringar till att det uppstår fel under handläggningen, bland annat brister i IT-stöd, stressig arbetssituation, brister i metodstöd, kompetensbrist och otillräcklig intern informationsdelning. För att få en bild av hur handläggarna upplever sin möjlighet att minimera felaktiga utbetalningar utifrån olika faktorer och problemområden skickades en enkät till handläggarna. Mer information om enkäten finns i bilaga 1. Stor variation mellan de olika förmånerna Det varierar mellan förmånerna hur handläggarna ser på sina förutsättningar att minimera felutbetalningar. Bäst förutsättningar tyckte sig handläggarna inom föräldraförmånerna ha, där ansåg att de var bra. 51Skriftlig information från och . 52Skriftlig information från och ; regleringsbrev för avseende . 53Försäkringskassan 2015b årsredovisning 2014. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att förutsättningarna var bra och inom assistans- och sjukersättning ansåg att förutsättningarna var bra. I enkätundersökningen framkom att det i huvudsak var tre faktorer som handläggarna ansåg mest skulle minska de felaktiga utbetalningarna. Dessa var mer tid/färre ärenden, mer information om fel samt mer utbildning/kompetensutveckling, se diagram 3.1. Diagram 3.1 Vad skulle öka dina förutsättningar att minska felaktiga utbetalningar? Möjligt att välja upp till 3 alternativ. Mer tid/färre ärenden Mer info om fel Bättre kommunikation med externa aktörer Alternativen Annat och Ingen uppfattning fanns, men redovisas inte i diagrammet. Källa: enkätundersökning. Enligt enkätundersökningen (se diagram 3.1) varierar det något mellan förmånerna vilken typ av stöd som handläggarna bedömer skulle öka deras möjligheter att minska felutbetalningar. Utbildning och kompetensutveckling efterfrågas främst av handläggare inom föräldraförmåner och assistansersättning, mer specifikt försäkringsutbildning samt utbildning i sjukpenninggrundande inkomst. I intervjuer framkom att det varierar vilket stöd och information om felorsaker som handläggare får. Det förekommer att handläggare får information om vanligt förekommande fel på försäkringsmöten samt individuell återkoppling.54 Det finns även 54Intervju 3, , handläggare av sjukersättning ; intervju 7 och 8, , handläggare av föräldrapenning, . R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N exempel där handläggare inte har fått någon generell information om felorsaker.55 I enkät framkom att ungefär hälften av handläggarna inom bostadsbidrag, föräldraförmåner och sjukersättning anser att mer information om vilka fel som sker inom den egna förmånen skulle öka de egna förutsättningarna att minska felutbetalningar, se diagram 3.1. Bland annat efterfrågas mer tid till försäkringsträffar, mer information från specialister och kontrollutredare och mer återkoppling kring fel, både generell info och personlig återkoppling. Vad gäller IT-stöd framkom i intervjuer att vissa moment måste handläggas i två olika system och att vissa beräkningar saknar stöd. Resultatet från enkäten visar att det är främst handläggare inom assistansersättningen och en tredjedel av handläggare inom föräldrapenning som anser att bättre IT-stöd skulle minska risken för felaktiga utbetalningar.56 Inom föräldrapenning och tillfällig föräldrapenning har kommit relativt långt i arbetet med att automatisera handläggningen. Automatiserad handläggning bidrar till att oavsiktliga fel från myndigheten minskar då det ger bättre stöd i bland annat beräkningar och beslut. finns en ökad risk för att felaktig information från de sökande inte uppmärksammas eftersom kontroller inte utförs i någon större utsträckning i den processen.57 Ett tiotal handläggare har tagit upp problem med den automatiska handläggningen i de öppna enkätsvaren. De efterfrågar framför allt att systemet i större utsträckning jämfört med reagerar om regler bryts i det automatiska flödet och att upptäckta brister åtgärdas snabbare. Ett exempel på brist som nämns är att systemet kan betala ut tillfällig föräldrapenning för , vilket åtgärdades . I enkät framkom vidare att handläggare av bostadsbidrag, föräldraförmåner och i viss mån sjukersättning anser att det finns en så kallad ”pinnjakt”, det vill säga att avsluta många ärenden. Enligt handläggarna förefaller fokus vara på kvantitet snarare än kvalitet. Inom dessa förmåner är det också en majoritet som upplever att snabb handläggning prioriteras högst i handläggningen medan relativt få upplever att rätt beslut till rätt person prioriteras högst, se diagram 3.2. Inom assistansersättning upplever flera av handläggarna att rätt beslut till rätt person och gott kundbemötande är högre prioriterat än snabb handläggning. 55Intervju 2, , handläggare av sjukersättning, ; intervju 6, , handläggare av assistansersättning, ; intervju 9, , handläggare av föräldrapenning, . 56Försäkringskassan Riskrapport , (dnr. Intervju 6, , handläggare av assistansersättning, ; intervju 8, , handläggare av föräldrapenning, ; intervju 10, , handläggare av bostadsbidrag, 2015-03- 30; intervju 11, , handläggare av bostadsbidrag, . 57Försäkringskassan 2014i, Särskild redovisning av arbetet med att säkerställa att felaktiga utbetalningar inte görs och att motverka bidragsbrott, (dnr. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 3.2 Vilken faktor upplever du att prioriterar mest i handläggningen av förmånen du arbetar med? Rätt beslut till rätt Annat/Vet ej Inom de fyra förmånsslagen bedömer av handläggarna att antalet avslutade ärenden har mycket eller ganska stor betydelse för löneutvecklingen. En- ligt av handläggarna har, beroende på förmån, beslutskvalitet stor eller ganska stor påverkan på löneutvecklingen. Misstänkta fel som inte utretts vidare I enkät tillfrågades handläggare om det har hänt att de misstänkt en felaktighet men inte utrett den vidare. Mellan av handläggarna svarade ja på frågan beroende på förmån. Lägst var andelen bland handläggare av sjukersättning och högst var den bland handläggare av föräldraförmånerna. Av de som svarade ja ansåg att tidsbrist var den vanligaste anledningen till att de inte utrett det misstänkta felet, att de inte visste hur felet skulle utredas och att någon annan tagit över ärendet. Information från interna och externa aktörer I enkätsvaren efterfrågar ett antal handläggare av bostadsbidrag mer informationsdelning från andra förmånsslag. Det är även flera handläggare av sjukersättning som vill att kommunikationen och samordningen inom myndigheten ska förbättras. Vidare framkommer i enkäten att handläggare upplever problem med information från hälso- och sjukvården och kommuner. Även informationen från andra myndigheter såsom Arbetsförmedlingen och behöver förbättras. R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N 3.5.1 Stor skillnad mellan omfattningsstudier och resultat av återkrav FUT-delegationen uppskattade att de felaktiga utbetalningarna omfattade 18–. De två senaste omfattningsstudierna pekar på att felaktiga utbetalningar inom socialförsäkringssystemet uppgick till . De felaktiga utbetalningarna motsvarade av utbetalningarna i socialförsäkringssystemet, exklusive felaktiga utbetalningar inom pensionssystemet. Även om studierna är förenade med osäkerhet kan det konstateras att det är fråga om mycket betydande belopp. Tabell 3.8 Skillnaden mellan uppskattade fel och resultat av återkrav, Bostadsbidrag, maskinellt återkrav Bostadsbidrag, ej maskinellt Källa: Tabellen är en sammanställning av tabell 2.1 och 3.6. De uppskattade felaktiga utbetalningarna kommer från metoden Expert Elicitation. Återkravsbeloppen innehåller inte mörkertalet, vilket ingår siffrorna från omfattningsstudien. Det är således stora skillnader mellan återkrävda felaktigt utbetalade belopp och den bedömda omfattningen av de felaktiga utbetalningarna. Som framgått har inte genomfört någon omfattningsstudie . Den skedde då på uppdrag av regeringen. 3.5.2 Svårt att bedöma om kontrollerna är tillräckliga har upptäckt felaktiga utbetalningar till ett belopp av . I tabell 3.9 visas antalet utbetalningskontroller i relation till antalet beslut/utbetalningar. Tabellen fångar dock inte samtliga kontroller som genomförs av . Till exempel fångas inte de kontroller som 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sker i förmånsprocessen då de ingår som moment i handläggningen och därigenom är svåra att mäta. Vidare sker automatiska kontroller till exempel redan då den försäkrade ansöker om till exempel föräldrapenning via hemsida. Dessa fångas inte i tabellen. Tabell 3.9 Antal utbetalningskontroller och antal beslut/utbetalningar Källa: 2015b, 2016b, årsredovisning 2014 och 2015 Som framgår i tabellen genomförs de aktiva kontrollerna på en liten andel av de totala besluten. Huruvida det är tillräckligt eller inte går dock inte att avgöra då det saknas underlag för en sådan bedömning. bedömer att arbete med att automatisera förmåner kan innebära en effektivisering av insatserna. Det skulle kunna medföra att handläggare kan arbeta med de förmåner som kräver någon form av bedömning, till exempel sjukersättning, i större utsträckning . På så sätt skulle handläggare få mer tid till de komplicerade förmånerna givet att resurser flyttas över. Omfattningsstudierna har pekat på att så många som hälften av de felaktiga utbetalningarna kan klassificeras som bidragsbrott. har inte haft möjlighet att kontrollera om detta stämmer, dock kan konstateras att som mest gjort cirka 1 500 polisanmälningar –2015. Förklaringen till de få polisanmälningarna kan vara att omfattningsstudien har överskattat bidragsbrotten, att inte har prioriterat arbetet med att motverka R I K S R E V I S I O N E N F E L A K T I G A U T B E T A L N I N G A R I N O M S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G E N bidragsbrott eller en kombination av båda. Det kan även finnas svårigheter med att kunna bevisa uppsåt. 3.5.3 Underlag saknas för bedömning av kostnadseffektiviteten Förutom att det saknas kunskap om hur stora de felaktiga utbetalningarna är och hur de är fördelade mellan de olika förmånerna, saknas även underlag för hur mycket delar av kontrollverksamheten kostar, såsom kontroller i handläggningen och de automatiska kontrollerna. har inte heller kunnat ta fram underlag på hur mycket återkravsverksamheten kostar. Det gör att det inte går att utvärdera hur effektiv kontrollverksamheten är. Vid ställningstagandet till hur stora resurser som bör avsättas för efterkontroller bör utgångspunkten vara att gapet mellan den bedömda kostnaden för de fel och felaktiga utbetalningar som upptäcks och det belopp som återkrävs ska minska. Dock visar statistiken att till exempel antalet kontrollutredningar har minskat, men att antalet kontrollutredningar med åtgärder har ökat. Det kan indikera att precisionen i arbete med att motverka felaktiga utbetalningar har blivit bättre. 3.5.4 Nedprioritering av återkravsverksamheten kan vidare konstatera att återkravsverksamhet inte har några mål för hur länge den försäkrade får vänta på besked om återkrav. prioriterade dessutom ned sin återbetalningsverksamhet. Det har lett till en stor balansökning inom återkrav och att antalet äldre ärenden ökar. Lång tid mellan felutbetalning och återkravsbeslut ökar risken för att återkraven blir obetalda och att den redan stora fordringsstocken växer. Dessutom medför det otrygghet för den försäkrade. En av lösningar på balansökningen har varit att höja beloppsgränsen för när myndigheten normalt inte utreder återkrav. Regeringen är utreder rättsläget och kan inte svara på när en beredning kan förväntas vara avslutad (). I en sådan utredning anser att det är av största vikt att regeringen inkluderar en bedömning av vilka signaleffekter sådana undantag får.