prop · H303173 · 2016-04-28 00:00:00 — framför att utredningens slutsatser i den del som rör upphandling av utbildning inom skolväsendet inte är helt över– tygande. Skälen för regeringens förslag Vissa kompletteringar behöver göras bland entreprenadbestämmelserna anger 23 kap. 2 §, 3 § och 4 § första och andra styckena vilka huvudmän som får överlämna en viss uppgift på entreprenad. Bestämmelserna anger dock inte till vem uppgifterna får överlämnas eftersom detta fram till nu har framgått av entreprenaddefinitionen i 1 §. I och med förslaget till ändrad definition av entreprenad behöver bestämmelserna kompletteras med uppgifter om utförare av entreprenaderna för att samma förutsättningar som tidigare ska bestå i sak. Sådana ändringar bör införas. Elevernas integritet skyddas av befintliga regelverk Datainspektionen anför att det saknas en analys av den behandling av personuppgifter som följer av förslaget. Lagrådet anser att denna fråga inte har analyserats tillräckligt i lagrådsremissen. När det gäller behandling av personuppgifter saknar skolväsendet en särskild registerförfattning som omfattar själva utförandet av utbildningen. I stället tillämpas personuppgiftslagen (1998:204, PUL). Vid en huvudman kan en kommunstyrelse, eller en självständig utbildningsnämnd anses vara personuppgiftsansvarig var för sig eller tillsammans. Den bedömningen får göras i det enskilda fallet. Den ytterligare behandling av personuppgifter som förslagen i denna proposition kan föranleda innefattar att uppgifter utlämnas genom översändande från beställaren till en entreprenör som i sin tur fortsätter att behandla uppgifterna genom bearbetning före att de återsänds till beställaren. När de återsänds kan de exempelvis vara kompletterade med ett betyg. De typer av personuppgifter som kan komma att behandlas i en entreprenadsituation inom skolväsendet bedöms i huvudsak vara sådana som inte är känsliga, såsom namn och personnummer. Det kan dock inte uteslutas att behandlingen även kan omfatta uppgifter om t.ex. hälsa och etnicitet, vilket utgör känsliga personuppgifter (13 § PUL). Av 9 § PUL följer att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål, att personuppgifterna inte får behandlas för ändamål som är oförenliga med insamlingsändamålen samt att person–uppgifterna ska vara adekvata, relevanta i förhållande till ändamålen med behandlingen samt inte fler än nödvändigt med hänsyn till ändamålen. Personuppgifter får behandlas med stöd av samtycke från den registrerade eller med stöd av en av de grunder som uppräknas i 10 §. Bland dessa grunder finns förutsättningen att behandlingen är nödvändig för att en uppgift av allmänt intresse ska kunna utföras, vilket får anses vara fallet med undervisning inom skolväsendet. Behandling av känsliga personuppgifter, vilket skulle kunna innefatta bl.a. en uppgift om språk som kan avslöja etnicitet, eller särskilt stöd om det kan kopplas till hälsa, är som huvudregel inte tillåten enligt PUL. Behandling av känsliga personuppgifter är dock tillåtet om den registrerade har lämnat sitt uttryckliga samtycke till behandlingen samt i övrigt enligt de undantag som anges i PUL (13–19 §§). Det samtycke som krävs för en behandling av personuppgifter behöver vara utformat så att det omfattar all behandling av uppgifterna, dvs. även omfatta ett samtycke för över- lämnande och behandling av uppgifterna hos utföraren av entreprenaden. I annat fall måste ett kompletterande samtycke inhämtas. Vid detta inhämtande av samtycke ska en huvudman informera om den behandling av personuppgifter som kommer ske med stöd av samtycket. Den som ansvarar för uppgifter inom utbildning ska se till att behandlingen utförs i enlighet med gällande lagar och andra författningar, däribland PUL eller annan eventuell registerlagstiftning. Det är nödvändigt att låta en entreprenör behandla personuppgifter, även känsliga uppgifter, för att säkerställa elevens rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Det är dock viktigt att uppgifterna behandlas på ett sådant sätt att det inte uppstår ett oproportionerligt intrång i den enskildes integritet. En risksituation för ett sådant intrång kan exempelvis uppstå vid översändandet av uppgifter mellan beställaren och utföraren av en entreprenad. Uppgifterna torde som oftast överföras elektroniskt och då är det viktigt att åtkomsten till uppgifterna hos mottagaren begränsas till personer som har ett reellt behov av dessa. De personer som faktiskt kommer att behandla uppgifterna är i huvudsak en lärare vid en skola. För att minska risken att känsliga personuppgifter kommer fel person tillhanda måste huvudmännen, eller uppdragstagaren, försäkra sig om att tillräckliga rutiner och kunskap finns bland personalen. I detta sammanhang finns även anledning att framhålla de bestämmelser om säkerhetsåtgärder som finns i 31 § PUL. Bland skolhuvudmän ska sådana rutiner och kunskap redan finnas. Vid kommunala skolhuvudmän skyddas uppgifter om en enskilds personliga förhållanden av bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL Däribland finns en bestämmelser i 23 kap. 2 § andra stycket om att sekretess gäller i särskild elevstödjande verksamhet. Sekretessen gäller dock endast om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men om uppgiften röjs. Den som är eller har varit verksam inom annan enskilt bedriven verksamhet enligt skollagen (2010:800), såsom vid en fristående skola, omfattas av en motsvarande tystnadsplikt i fråga om särskild elevstödjande verksamhet (29 kap. 14 § andra stycket skollagen). Den tystnadsplikten gäller även för andra entreprenörer än en skolhuvudman (prop. 2009/10:165 s. 602). Därutöver kan tystnadsplikt regleras genom entreprenadavtalet. Att en ändamålsenlig modersmålsundervisning kommer till stånd får som regel anses vara till gagn för den enskilde. Uppgifterna kommer också att skyddas mot vidare utlämnande hos mottagaren. Utgångspunkten måste därför vara att ett utlämnande av känsliga uppgifter som utföraren behöver i sin verksamhet inte kan antas orsaka att den enskilde eller någon närstående till denne lider men. Bedömningen är därmed att ett utlämnande av nödvändiga uppgifter inte möter hinder av sekretess. Det är frivilligt för den enskilde att begära modersmålsundervisning. Behandling av personuppgifter i samband med modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet sker redan såväl vid skolhuvudmännen som vid enskilda fysiska eller juridiska personer i entreprenadsituationer. Den ytterligare hantering av personuppgifter som denna proposition kan föranleda, såsom att fler uppgifter utlämnas genom översändande, bedöms inte medföra större negativa konsekvenser för den personliga integriteten än att dessa måste anses uppvägas av det syfte som ligger bakom reformen, nämligen att eleverna ska få tillgång till en 2015/16:173 likvärdig utbildning av god kvalitet och få det stöd som de behöver behövs för att nå de mål som ställs. bedöms det inte heller finnas ett behov av ändrad eller ny reglering för behandlingen av personuppgifter. Detta eftersom ett tillräckligt regelverk i PUL och OSL redan finns och då huvudmännen redan ska ha rutiner för hantering av personuppgifter, däribland känsliga sådana. Det finns inga tecken på att förfarandet med samtycke skapar sådana problem att en särskild registerförfattning behövs. Frågan om registerförfattningar kommer dock att ses över med anledning av EU:s kommande beslut om en ny dataskyddsförordning. Enligt regeringens bedömning är den aktuella behandlingen av personuppgifter proportionerlig i förhållande till sitt ändamål och till de motstående intressen som kan finnas. Förslaget medför ingen förändring i fråga om skolväsendets förhållande till lagen om offentlig upphandling Lagrådet har i sitt yttrande framfört att det i lagrådsremissen inte finns en analys av frågan hur utbildning inom skolväsendet förhåller sig till lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Frågan om skolväsendets förhållande till påverkas inte av förslagen i denna proposition. Det finns inom ramen för dagens bestämmelser redan möjlighet för offentliga huvudmän att överlåta uppgifter på entreprenad, exempelvis avseende karaktärsämnen, till enskilda (23 kap. 4 §). Kommunerna har således att ta ställning till vilka bestämmelser som är tillämpliga i samband med entreprenad. har anfört att myndigheten inte haft tid för att göra en djupare analys av vad förslaget får för effekter och konsekvenser ur ett upphandlingsrättsligt perspektiv. Myndigheten ifrågasätter dock utredningens bedömning att kommuners och landstings överlämnande av uppgifter inom utbildning på entreprenad omfattas av det nationella regelverket för offentlig upphandling. Myndigheten hänvisar till ett rättsfall, Kammarrätten i dom i mål nr. 8101-08 – 8104-08, i vilket Kammarrätten gör bedömningen att inte är tillämplig vid upphandling av befattningsutbildning för rektorer. Regeringen anser att frågan hur ska tolkas är en tillämpningsfråga som får lösas i praxis. Det kan dock nämnas att det kommer en helt ny upphandlingslagstiftning (se lagrådsremissen Nytt regelverk om upphandling, Fi2015/03199/OFA/UR) baserad på det nya upphandlingsdirektivet (2014/24/EU). I utredningen analyseras den kommande möjligheten att använda s.k. ”Hamburgsamarbeten” som, givet att vissa förutsättningar är uppfyllda, medför att upphandling inte behöver göras när det rör sig om samarbeten mellan två upphandlande myndigheter i fråga om gemensamma mål (SOU 2016:12 s. 135 f.) En enskild huvudman som vill överlåta uppgifter på entreprenad omfattas inte av och kan därför fritt anpassa sin upphandling, och därmed sin administration, efter företagets förutsättningar och behov. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har inga syn- punkter på förslaget. anmärker på att utredningen inte har redovisat behov av speciella informationsinsatser. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att de lagändringar som föreslås ska genomföras med hänsyn till att huvudmännen ska kunna förbereda införandet. Lagändringarna föreslås därför träda i kraft , vilket innebär att ett förändrat regelverk kommer att vara på plats inför /17. Regeringen föreslår bl.a. att det införs ett villkor för att uppgifter som avser modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad. Villkoret innebär att huvudmannen först ska ha gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. De avtal som en enskild huvudman före ikraftträdandet av lagändringarna har ingått med en enskild fysisk eller juridisk person om överlämnande av uppgifter som avser modersmålsundervisning ska undantas från detta villkor. Regeringen bedömer dock att det inte behövs en övergångsbestämmelse då villkoret inte kan anses ge retroaktiv verkan. Några särskilda informationsinsatser bedöms inte behövas. Problemställningen, utredningens förslag och att regeringen avser att lägga en proposition i frågan får anses vida känd bland huvudmännen. Huvudmännen är i sin tur är bäst lämpade att informera elever och vårdnadshavare om eventuell modersmålsundervisning, som inte har kunnat anordnas, men som i och med förändringen nu kommer kunna anordnas. 8 Konsekvenser av föreslagna åtgärder 8.1Konsekvenser för elever och lärare har ratificerat FN:s konvention om barnets rättigheter. En av grundprinciper är barnets rätt till utveckling som också har nära samband med barnets rätt till utbildning. Syftet med de bestämmelser som föreslås i denna proposition är att skapa bättre förutsättningar för modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet och därigenom säkerställa att elever tillhandahålls en likvärdig utbildning av god kvalitet. Förslagen innebär att elever som inte alls har möjlighet att få modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet kommer kunna erbjudas detta som närundervisning eller fjärrundervisning på entreprenad. Ur ett elevperspektiv finns det dock behov av försiktighet med entreprenad inom skolväsendet. Kommunikation och samverkan kring och med eleven och dennas studiesituation underlättas om läraren redan arbetar på elevens skola. Antalet personer som hanterar myndighetsutövning gentemot eleven, såsom vid betygssättning, begränsas också därmed. Under rådande omständigheter kan dock entreprenadlösningar vara såväl angelägna som befogade. Lagrådet anför att förslagen innebär betydande förändringar i skolans arbetsformer och organisation. Vidare anförs att förslagens konsekvenser i dessa hänseenden inte har analyserats närmare i remissen. Såväl entreprenad som fjärrundervisning är tillåtet inom skolväsendet. Några helt nya arbetsformer är det således inte fråga om. Däremot väntas fler huvudmän använda sig av entreprenad jämfört med och även kommunala huvudmän kommer att kunna utföra entreprenad i och med propositionens förslag. kommun har betonat att närundervisning på entreprenad kan föranleda att arbetsmiljöfrågor såsom chefs ansvar för lärare behöver övervägas. Genom entreprenad ökar en lärares möjlighet att bli heltidsanställd hos en huvudman i stället för att ha sin anställning uppdelad mellan flera olika arbetsgivare. Beroende på hur entreprenaden organiseras kommer lärarnas och elevernas restider att påverkas. Närundervisning på entreprenad kan nämligen anordnas antingen genom att läraren åker till skolor där eleverna finns, eller genom att elever från olika skolor åker till lärarens arbetsplats. Oavsett vilken lösning av de två som väljs innebär det att utbildningen kommer bedrivas där såväl elever som lärare är på plats i samma rum, vilket i de flesta fall är att föredra framför fjärrundervisning. Omfattningen av fjärrundevisning kommer sannolikt att öka eftersom det blir möjligt att kombinera fjärrundervisning med entreprenad. Fjärrundervisning kan medföra ytterligare behov av förberedelsearbete för läraren. Fjärrundervisning kan också medföra behov av nya undervisningsmetoder och kunskaper i att använda informations- och kommunikationsteknik som ett pedagogiskt verktyg. kan den föreberedelsetiden tjänas in genom att antalet resor kan minska jämfört med om endast närundervisning på entreprenad skulle vara tillåtet. Förslagen till bestämmelser kommer kräva att huvudmannen på ett genomtänkt vis stöttar läraren och skapar förutsättningar för att i synnerhet fjärrundervisande lärare får goda förutsättningar att kunna genomföra sitt uppdrag. Hur lärare bäst stöttas behandlas bl.a. inom regeringsuppdraget nationella skolutvecklingsprogram som ska utföras av (U2015/03844/S). uppdrag syftar bl.a. till att genomföra kompetensutvecklings- och stödinsatser för att stödja skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer i ämnen och ämnesövergripande arbete, att utforma stödåtgärder som når elever i behov av särskilt stöd och it som pedagogiskt verktyg. Ytterligare konsekvenser för skolans arbetsformer och organisation redovisas under avsnitt 8.3 och 8.4. Konsekvenser för det kommunala självstyret Kommuner och landsting kommer genom de föreslagna bestämmelserna att få befogenhet att bedriva och överlämna bl.a. modersmålsundervisning på entreprenad. Som framgår av avsnitt 6.1. skapar detta bättre förutsättningar för huvudmännen att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till eleverna, utan att det innebär någon skyldighet. Regeringens förslag medför därför ingen inskränkning i det kommunala självstyret. 8.3Ekonomiska konsekvenser för huvudmännen finner att utredningens redovisning av hur förslagen påverkar företagens administrativa och andra kostnader är bristfällig eftersom redovisningen saknar tillräckliga uppgifter för att ett sådant ställningstagande ska kunna göras. Att beräkna den administrativa bördan på sätt som efterfrågar är svårt eftersom den till stor del styrs av den enskilda huvudmannens egen ambitionsnivå. De enskilda skolhuvudmännens redovisning ses över inom (U 2014:14). Att begära att enskilda huvudmän tillhandahåller närmare underlag i fråga om sådana kostnader kan föranleda ökad administrativ börda för företagen och de kan anse sig vara tvungna att tillhandahålla information som uppfattas utgöra företagshemligheter. Det bör också understrykas att förslagen i denna proposition om nya entreprenadmöjligheter är frivilliga att använda för de enskilda huvudmännen. Därför skapas inte några skyldigheter för företagen. Detsamma gäller för de kommunala huvudmännen. En enskild huvudman som vill överlåta uppgifter på entreprenad omfattas inte av det regelverk som medför och kan därför fritt anpassa sin upphandling, och därmed sin administration, efter företagets förutsättningar och behov. En enskild huvudman kommer, i likhet med en huvudman, att ha kostnader för nödvändig avtalsuppföljning och för att säkerställa att elevens rätt till utbildning enligt skollagen respekteras. minskar huvudmannens arbetsbelastning när arbetsgivaransvaret för lärare övergår till utföraren av entreprenaden. Enskilda huvudmän kommer att ersättas för sina kostnader via grundbelopp och tilläggsbelopp på samma sätt som sker , dvs. ersättningen bestäms efter samma grunder som hemkommunen tillämpar vid fördelning av medel till sin skola. När en kommun eller ett landsting erbjuder sig att utföra modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet på entreprenad åt en annan huvudman får kommunen eller enligt 8 kap. 3 c kommunallagen (1991:900) inte ta ut en avgift som är högre än självkostnaden. Avgiften motsvarar den kostnad som kommunen har för att erbjuda tjänsten, vilket dessutom i huvudsak bör överensstämma med den ersättning som en fristående skola enligt 10 kap. 39 § skollagen har rätt att erhålla inom tilläggsbeloppet när modersmålsundervisning ska anordnas. Regeringen bedömer därför att vare sig kommunala eller enskilda huvudmän kommer få någon nettokostnad till följd av de förslag som följer av denna proposition. 2015/16:173 kommer samordningsvinster som kan vara kostnadsreducerande att uppstå. När det gäller frågan om möjliga utförare av entreprenader är marknaden för säljverksamhet av modersmålsundervisning mycket begränsad. Möjligheten för enskilda huvudmän att överlåta modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person kommer dock att finnas kvar. Förslagen i propositionen föranleder ingen förändring i sak för staten i egenskap av anordnare av utbildning enligt skollagen. Däremot avser regeringen att överväga om det bör föreskrivas att en huvudman inom skolväsendet ska anmäla en entreprenad till . Det kan vidare inte uteslutas att förslagen i lagrådsremissen kan innebära visst ökat behov av tillsyn eller prövning av statliga myndigheter som Skolinspektionen, och domstolar. Regeringen bedömer emellertid att de ökade arbetsuppgifterna är marginella och ska kunna rymmas inom myndigheternas anslag. Som konstaterats bl.a. i avsnitt 6.1 kan förslagen om fjärrundervisning på entreprenad skapa ett behov av kvalitetssäkrande åtgärder. I ett pågående uppdrag inom ramen för Statens skolverks regleringsbrev ska verket följa upp och utvärdera hur fjärrundervisning används i och motsvarande skolformer, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan både när det gäller den fjärrundervisning som permanent är tillåten och den försöksverksamhet med fjärrundervisning som pågår tom. Målet med regeringsuppdraget om nationella skolutvecklingsprogram som berörs i avsnitt 8.1, är vidare bl.a. att ska genomföra kompetensutvecklings- och stödinsatser för att stödja huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer i ämnen och ämnesövergripande arbete med syftet att kunna anpassa undervisningen utifrån elevers olika behov, att utforma stödåtgärder för elever i behov av särskilt stöd och it som pedagogiskt verktyg. Inom ramen för dessa projekt bör en kontinuerlig uppföljning och utveckling av undervisningsmetoder och kunskaper i att använda informations- och kommunikationsteknik göras när ökade möjligheter till fjärrundervisning införs. 8.5 Konsekvenser för jämställdheten och för de integrationspolitiska målen Förslagen i sig är könsneutrala. Däremot är det känt att flickor och pojkar presterar olika resultat i skolan. följa hur en ökad användning av entreprenad, i kombination med fjärr- undervisningen, påverkar flickor och pojkars möjligheter till en likvärdig En god utbildning minskar ojämlikhet och förbättrar möjligheterna till Förslagen i fråga om modersmålsundervisning och studie- handledning på modersmålet på entreprenad kommer innebära att antalet elever som får tillgång till detta ökar och förbättrar därmed möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. 2015/16:173 9 Förslaget till lag om ändring i skollagen (2010:800) 23 kap. Entreprenad och samverkan 1 § En kommun, ett landsting eller en enskild huvudman får enligt bestämmelserna i detta kapitel med bibehållet huvudmannaskap sluta avtal om att någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt denna lag (entreprenad). Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens eller område eller deras medlemmar får en kommun eller ett landsting genom ett avtal enligt första stycket utföra uppgifter åt en annan huvudman inom skolväsendet. De bestämmelser som finns för en utbildning eller en annan verksamhet enligt denna lag ska med de undantag som anges i detta kapitel gälla även vid entreprenad. Paragrafen innehåller bestämmelser om grundläggande förutsättningar för entreprenad inom skolväsendet, såsom uppgift om vem som får ingå entreprenadavtal och vilka bestämmelser som ska tillämpas vid entreprenad. Första stycket ändras på så sätt att kretsen av utförare av entreprenad vidgas. Av bestämmelsens nuvarande lydelse följer att endast en enskild fysisk eller juridisk person, och i vissa fall staten, får utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet på entreprenad. Av den nya definitionen följer att en kommun, ett landsting och en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal om att någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen, dvs. entreprenaddefinitionen ändras så att den blir neutral i fråga om utförare. Det andra stycket är nytt och innebär att det införs ett undantag från den s.k. lokaliseringsprincipen som följer av 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900). Genom undantaget ges kommuner och landsting befogenhet att utföra undervisning på entreprenad inom skolväsendet även om angelägenheten inte har anknytning till kommunens eller område eller medlemmar. Det nya tredje stycket motsvarar det andra stycket enligt paragrafens nuvarande lydelse. Övervägandena finns i avsnitt 6.2 och 6.3. 2 § Inom förskolan, förskoleklassen, fritidshemmet, vuxenutbildning, särskild utbildning för vuxna och sådan pedagogisk verksamhet som avses i 25 kap. får uppgifter överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Paragrafen innehåller bestämmelser om uppgifter inom vissa angivna skolformer som får överlämnas på entreprenad. Ändringen innebär att det av paragrafens lydelse framgår att uppgifter inom de angivna skolformerna endast får överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, vilket enligt nuvarande bestäm- melser i stället följer av entreprenaddefinitionen i 1 §. således inte någon ändring i sak. Övervägandena finns i avsnitt 6.4. 3 § Inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan får uppgifter som inte är hänförliga till undervisningen överlämnas på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Paragrafen innehåller bestämmelser om entreprenad när det gäller upp- gifter som inte är hänförliga till undervisning. Ändringen innebär att det av paragrafens lydelse framgår att uppgifter