prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens. Enligt utredningens förslag ska bestämmelserna träda i kraft . Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte särskilt uttalat sig om när förslaget bör träda i kraft. Skälen för regeringens förslag: Förslagen bedöms ha flera positiva effekter och bör därför träda i kraft . Förslagen påverkar alla arbetsgivare som har arbetstagare eller inhyrd personal, och samtliga arbetstagare på den svenska arbetsmarknaden. Arbetsmarknadens parter kan behöva visst rådrum. Regeringen bedömer att förslagen bör träda i kraft . Den föreslagna lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Detta följer av allmänna skadestånds- och avtalsrättsliga grundsatser (se prop. 1972:5, s. 593 och prop. 1973:138, s. 281). Någon särskild övergångsbestämmelse av sådan innebörd behövs enligt regeringens uppfattning inte. Problembeskrivning och syftet med förslagen Frågan om har ett tillräckligt rättsligt skydd för s.k. visselblåsare har varit föremål för diskussion och debatt. Även på internationell nivå pågår diskussion och debatt om skyddet för visselblåsare. Det finns i svensk rätt ingen särskild skyddsreglering för visselblåsare. Flera internationella rättsakter kräver av länder eller uppmanar dem att vidta åtgärder för att skydda visselblåsare, och allt fler länder antar särskilda lagar för att åstadkomma ett sådant skydd. Det är angeläget att arbetstagare tryggt kan slå larm om allvarliga missförhållanden. Innehållet i gällande rätt är svåröverskådligt och En arbetstagare som överväger att slå larm måste i vissa fall Prop. 2015/16:128 beakta bestämmelser på flera olika rättsområden. Regeringens lagförslag syftar till att förstärka skyddet mot repressalier för visselblåsare. Förslaget innebär att det ska införas en ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet omfattas. Det särskilda skyddet mot repressalier innebär att en arbetstagare som utsätts för en repressalie av arbetsgivaren i strid med lagen har rätt till skadestånd. Det särskilda skyddet mot repressalier inskränker inte det skydd som kan gälla på annan grund och ger inte heller någon självständig rätt att slå larm. Ett alternativ till den föreslagna lagen skulle kunna vara en kodifiering av den helhetsbedömning som ska göras enligt gällande rätt. En sådan kodifiering skulle kunna innebära ett skydd mot repressalier som vidtas på grund av att en arbetstagare slagit larm på ett sätt som är förenligt med arbetstagarens lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren. En sådan lösning skulle också kunna innebära att arbetstagare skyddas från repressalier som grundar sig på ett användande av yttrandefriheten enligt . Enligt regeringens uppfattning skulle emellertid det alternativet vara svårt att åstadkomma, inte minst på grund av att det befintliga skyddet delvis är grundlagsreglerat. Det måste även antas vara svårt för en enskild arbetstagare att utifrån en mer allmän beskrivning av Arbetsdomstolens och praxis bedöma i vilka situationer arbetstagaren skulle vara skyddad vid ett larm. Domstolarnas praxis är vidare i ständig utveckling. En kodifiering av nu gällande rättsläge skulle därför riskera att återspegla praxis mindre väl. Detta alternativ bedöms mot den bakgrunden som mer komplicerat och mindre förutsebart. Ett annat alternativ skulle vara att avstå från att lagreglera på området. Regeringen bedömer detta som mindre lämpligt med hänvisning till arbetstagarens skyddsbehov. 6.2Berörda parter och processer Regeringens förslag berör såväl privata som offentliga arbetsgivare och arbetstagare. Den nya lagen berör även de domstolar som ska handlägga tvister om repressalier som arbetsgivare vidtagit mot arbetstagare som slagit larm om allvarliga missförhållanden. Regeringen bedömer att den nya lagen inte bara kommer att få en effekt på de tvister som prövas i domstol utan även indirekta effekter på de tvister som löses utanför domstol. Arbetsmarknadens parter kommer således också att påverkas av förslagen. 2015/16:128 6.3 En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av den nya lagen Den föreslagna lagen kommer sannolikt innebära något fler tvister både i Arbetsdomstolen och i de allmänna domstolarna. Det är dock svårt att med någon precision ange hur stor ökningen kommer att bli. Det kan antas att den nya lagen kommer att användas som en alternativ eller kumulativ grund i tvister som ändå skulle ha drivits. Det får emellertid också antas att det kommer att tillkomma vissa tvister där arbetstagare som inte omfattas av något skydd begär skadestånd för repressalier. Enligt regeringens uppfattning kommer den nya lagen att få en viss preventiv effekt. Arbetsgivares benägenhet att vidta repressalier mot arbetstagare som slår larm kan därför antas minska. Detta bör i viss utsträckning motverka en ökning av antalet tvister som rör repressalier på grund av larm om allvarliga missförhållanden. Till skillnad från utredningens förslag omfattar regeringens förslag även inhyrda arbetstagare. Enligt Utredningen om inhyrning och företrädesrätt till återanställning var av den sysselsatta befolkningen anställda i ett bemanningsföretag på årsbasis (se SOU 2014:55 s. 153). Inhyrda arbetstagare utgör således en mycket liten andel av den totala arbetskraften. Att inhyrda arbetstagare omfattas av lagen kan därför förväntas öka antalet tvister endast i viss begränsad utsträckning. Som underlag för en uppskattning av hur många mål det kan röra sig om kan en jämförelse göras dels med antalet uppsägningstvister i , dels med utvecklingen i efter införandet av regler om ”varsling”. Även antalet diskrimineringstvister är av intresse. Regeringens bedömning i denna del baserar sig på det underlag som utredningen har redovisat. gjorde en uppskattning av antalet uppsägningstvister i och utanför domstol (se SOU 2012:62). Antalet tvister är intressant ur två aspekter. För det första kan det antas att en lag om visselblåsare i arbetslivet kan komma att åberopas som en alternativ eller kumulativ grund i uppsägningstvister. För det andra visar uppskattningen ett möjligt förhållande mellan de tvister som når domstol och de tvister som löses av parterna utanför domstol. uppskattade att Arbetsdomstolen och tingsrätterna hanterar omkring 600 uppsägningstvister (se SOU 2012:62, s. 67 f.). Enligt tyder visst material på att i vart fall av alla uppsägningstvister fördes till domstol. Det mesta tyder på att det rör sig om så lite som en eller ett par procent av tvisterna. Som minst skulle det alltså kunna röra sig om 6 000 uppsägningstvister . Om en procent av tvisterna förs till domstol rör det sig om 60 000 tvister, varav 59 400 löses utanför Prop. 2015/16:128 domstol. Den helt övervägande andelen uppsägningstvister avser dock andra frågor än att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden. Enligt regeringen säger därför antalet uppsägningstvister relativt lite om det förväntade antalet tvister med anledning av förslaget. Av de 600 årliga uppsägningsmålen kan den nya lagen förväntas åberopas som en alternativ grund endast i en tämligen liten del av målen. Om man antar att den nya lagen åberopas i av uppsägningsmålen innebär det cirka 60 mål utspridda på landets domstolar. Antalet mål och ärenden om ”varsling” i Ett annat sätt att uppskatta antalet tvister som skulle följa på en ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm är att undersöka hur många mål och ärenden de norska reglerna om visselblåsning, så kallad varsling, genererat. Det norska arbeidsdepartementet gav den norska advokatfirman de uppdrag att göra en utvärdering av varslingsreglerna (Arntzen de Besche, Evaluering av varslingsreglene, 2013). Utvärderingen visar att varslingsreglerna har lett till att antalet ärenden om varsling har ökat betydligt i de norska domstolarna. Huvudanledningen till ökningen anges vara en ökad kunskap om rätten till varsling hos arbetstagare, arbetsgivare, tillsynsmyndigheter, advokater och domstolar. Få av de norska varslingstvisterna handlar exklusivt om varsling. I stället är det vanligt att varsling tas upp som en ytterligare grund vid annan arbetstvist, t.ex. uppsägningstvist. Enligt regeringen är det rimligt att anta att det skulle förhålla sig på ett liknande sätt i med den nya lagen. Av de norska erfarenheterna framgår vidare att relativt få varslingsfall i domstolarna rört korruptionsbrott, annan allvarlig ekonomisk brottslighet eller miljöbrott. Det övergripande intrycket är att varslingsreglerna i stor utsträckning kommit att tillämpas vid larm om mindre allvarliga förhållanden snarare än vid mer allvarliga missförhållanden. Till skillnad från de norska reglerna innebär regeringens förslag att larm ska avse allvarliga missförhållanden för att det särskilda skyddet mot repressalier ska träda in. Det kan därför antas att förslagen leder till en mindre ökning av antalen tvister än vad de norska reglerna gjort. De norska varslingsreglerna omfattar däremot inte inhyrda arbetstagare. Att inhyrda ska omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier som föreslås får antas komma att få viss påverkan på antalet tvister som prövas av domstol. Vid en uppskattning av antalet mål som kan förväntas följa på en ny lag är det av intresse att undersöka mål som rör diskriminering. Den statistik som är tillgänglig visar att relativt få mål når domstol. Enligt en utredning beställd av Statskontoret avgjorde samtliga 2015/16:128 tingsrätter –2009 totalt cirka 30 diskrimineringsmål . Enligt Statskontorets utredning förändrades inte antalet mål nämnvärt (Samhällsekonomiska konsekvenser av lagförslaget i departementspromemorian Bortom fagert tal, MAPSEC, 2010). Som utredningen redovisar framgår det av Arbetsdomstolens årsredovisningar –2013 att antalet inkomna diskrimineringsmål vid domstolen varierat mellan ungefär 10–25 mål . Sammanfattningsvis får antalet diskrimineringsmål som når domstolarna betraktas som relativt få, ca 50–60 stycken. Vissa av målen i de allmänna domstolarna överklagas till Arbetsdomstolen, varför det finns en viss överlappning. Det är svårt att bedöma om antalet mål om skadestånd till arbetstagare som slagit larm kommer att bli fler eller färre än diskrimineringsmålen. För att antalet mål enligt en ny lag om arbetstagare som slår larm skulle bli mindre talar att diskrimineringslagstiftningen kan åberopas i många olika situationer enligt de olika diskrimineringsgrunderna. Regeringens bedömning är att det framstår som troligt att antalet mål enligt en ny lag i vart fall inte bör bli fler än antalet diskrimineringsmål, dvs. antalet bör inte överstiga fler än 60 mål . Regeringens bedömning är att det kan förväntas en viss ökning av tvister i och utanför domstol med anledning av den nya lagen. Ökningen i domstol bedöms vara relativt begränsad. Att inhyrda arbetstagare omfattas av lagen kan förväntas påverka ökningen av antalet mål i relativt begränsad utsträckning. Det mesta talar enligt regeringens mening för att antalet mål enligt den nya lagen i vart fall inte kommer att överstiga 60 mål , fördelat på de allmänna domstolarna och på Arbetsdomstolen. 6.4 Konsekvenser för företagen Vilka företag påverkas? Regeringens förslag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm kommer att ha effekt på alla företag som har anställda eller anlitar inhyrd arbetskraft. Ökade kostnader för domstolstvister Regeringens bedömning är att den nya lagen kommer att innebära en ökning av antalet domstolstvister. Det bör dock röra sig om ett relativt begränsat antal tvister som når domstolarna, uppskattningsvis inte fler än 60 som redovisats i tidigare avsnitt. De beräkningar som gjorts av regeringen baserar sig på det underlag som utredningen har lagt fram. Det bör här beaktas att den uppskattade mängden tvister omfattar även Prop. 2015/16:128 arbetsgivare som inte är företag. Antalet tvister med företag inblandade är därför mindre än det totala antalet tvister. Om arbetsgivaren förlorar tvisten riskerar arbetsgivaren att få betala skadestånd. Storleken på skadeståndet kan variera beroende på omständigheterna i det enskilda fallet. Andra kostnader som kan öka är rättegångskostnaderna. Om arbetsgivaren är medlem i t.ex. en arbetsgivarorganisation som tillhör har arbetsgivaren normalt möjlighet att företrädas av ett juridiskt ombud utan kostnad. Skulle arbetsgivaren förlora tvisten måste den dock normalt stå för motpartens rättegångskostnader. I de uppsägningstvister där talan väcktes direkt i Arbetsdomstolen fick arbetsgivarna som förlorande part i genomsnitt ersätta motparten för dess rättegångskostnader med jämte ränta (SOU 2012:62, s. 131). Det framstår som rimligt att rättegångskostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte överstiger detta. En oorganiserad arbetsgivare eller en arbetsgivare som är medlem i en organisation som inte står för ombudskostnaden vid tvist måste betala ett arvode till sitt ombud om ett sådant anlitas. Vid vinst i målet bärs denna kostnad normalt av motparten men vid förlust måste arbetsgivaren också betala sina egna rättegångskostnader. Bland de uppsägningstvister i Arbetsdomstolen som prövades i sak av Arbetsdomstolen som första instans där arbetstagarsidan förlorade målet fick dessa i genomsnitt ersätta arbetsgivaren för rättegångskostnader med jämte ränta (SOU 2012:62, s. 132). Det är en kostnad som alltså får bäras av arbetsgivaren själv om denne förlorar målet. Även här bör det kunna antas att rättegångskostnaderna i mål om visselblåsning i vart fall inte skulle bli högre än så. I dessa beräkningar ingår dock inte kostnader som kan drabba arbetsgivaren på grund av att dess egna företrädare behöver ägna sig åt tvisten i form av tid, inkomstbortfall osv. Sådana kostnader kan uppkomma oavsett utgång i målet. Ökade kostnader för tvister utanför domstol Som ovan redovisats kan det antas att 1–av uppsägningstvisterna når domstol. En stor andel av de tvister som uppstår mellan arbetstagare och arbetsgivare når således aldrig domstol. Det är enligt regeringen rimligt att anta att samma förhållande skulle gälla tvister om skadestånd enligt den nya lagen. Vid antagandena att ökningen av domstolsmål enligt den nya lagen blir 60 och detta utgör 1–av tvisterna utanför domstol kan antalet tvister utanför domstol bli mellan 600 och 6 000 . Hanterandet av tvister utanför domstol innebär ofta kostnader i form av förlikningslösningar. Det saknas statistik över vilka belopp arbetsgivarna får betala vid förlikningslösningar. inhämtade vissa uppgifter om vilka belopp arbetsgivare fått betala vid överenskommelser i uppsägningstvister. Uppgifterna pekade på att beloppen varierar kraftigt från fall till fall. Det kunde röra sig om ett par månadslöner som ersättning och upp till nivåerna i 39 § lagen (1982:80) om anställnings- 2015/16:128 skydd (anställningsskyddslagen), dvs. mellan 16 och 32 månadslöner. Det finns vare sig någon undre eller övre gräns för vad ersättningen kan uppgå till. Beloppen som kan förväntas utbetalas i tvister enligt den föreslagna lagen kan antas variera än mer i storlek. Den föreslagna lagen kan förväntas tillämpas i första hand i fall där repressalien består av mindre ingripande åtgärder. Regeringens uppfattning är att förlikningsbeloppen mot bakgrund kan förväntas vara lägre än vid en uppsägningstvist. Därutöver tillkommer kostnader för den tid arbetsgivaren får lägga ner på förhandlingarna och eventuella ombudskostnader i samband med förhandlingarna. Effekter på företagens arbetsförutsättningar Den nya lagen innebär en ny möjlighet för arbetstagare att angripa arbetsledningsbeslut. Det kan ha viss effekt på företagens arbetsförutsättningar. Regeringen bedömer dock att påverkan blir begränsad och att företagen inte kommer att behöva vidta några förändringar i verksamheten på grund av förslagen. Effekter på företagens konkurrensförmåga Den nya lagen bedöms innebära förbättringar för den sunda konkurrensen. Lagen kan nämligen antas leda till att konkurrensskadliga missförhållanden avslöjas i något högre grad. En ökad insyn innebär också att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder skaffa sig konkurrensfördelar. Förutsättningarna för seriösa och hederliga företag att konkurrera bör därför bli bättre. Förslagen kan innebära en viss risk för att även seriösa och hederliga företag, där det inte förekommer några allvarliga missförhållanden, ändå drabbas av en skada på goodwill och liknande. Den nya lagen ger nämligen i vissa fall skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm även om uppgifterna visar sig vara oriktiga. bedöms dock ha möjlighet att i inte obetydlig utsträckning reparera goodwillskador genom att offentligt bemöta eventuella missuppfattningar om vad som har förekommit eller att redogöra för de åtgärder som vidtagits på grund av larmet. Sammanfattningsvis är regeringens uppfattning att den nya lagen inte bedöms ha några avgörande negativa effekter på företagens konkurrensförmåga. I stället bedöms förslagen totalt sett bidra till en sundare konkurrens. Särskilt om konsekvenser för små företag De föreslagna bestämmelserna kommer att gälla lika för alla företag. Förslagen förväntas innebära att missförhållanden i större utsträckning kommer fram och att det blir svårare för företag att genom otillbörliga metoder tillskansa sig konkurrensfördelar. Regeringens uppfattning är att det kommer att gynna små seriösa och hederliga företag eftersom små Prop. 2015/16:128 företag i högre utsträckning är beroende av en sund konkurrens. 6.5Konsekvenser för offentlig verksamhet Staten, kommuner och landsting som arbetsgivare I egenskap av arbetsgivare påverkas staten, kommuner och landsting av förslagen. När det gäller kostnader för tvister kan det jämföras med de ovan redovisade bedömningarna avseende kostnader för företag. Ökade kostnader för domstolarna Den föreslagna lagen kommer att innebära en ökad mängd tvister. Förslagen kommer därför att påverka domstolarnas arbetsbörda. Detta gäller både Arbetsdomstolen och de allmänna domstolarna. Det är svårt att med någon precision ange den förväntade mängden mål som tillkommer till följd av lagen. Regeringens bedömning är att det blir en begränsad ökning som inte förväntas överstiga 60 mål , fördelat på Arbetsdomstolen och landets tingsrätter. Regeringen bedömer att förslaget kommer att innebära ökade kostnader för det allmänna främst genom en ökning av antalet mål vid domstolarna. Det ökade antalet mål vid domstolarna bedöms inte innebära något behov av ökade anslag. Den ökning som kan förväntas kan antas rymmas inom anslagen. Den föreslagna lagen innebär en förstärkning av det skydd en arbetstagare har mot repressalier på grund av att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden. Möjligheten att angripa även mindre ingripande åtgärder under pågående anställning förstärks avsevärt. Arbetstagare får en rätt till skadestånd om arbetsgivaren vidtar repressalier på grund av ett sådant larm. Med arbetstagare jämställs den som utför arbete som inhyrd när det gäller larm i inhyrarens verksamhet. Den nya lagen innebär en avsevärd ökning av anställningstryggheten. Alla arbetstagare får till exempel en ny grund att angripa skiljanden från anställningen med om åtgärden beror på att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Den sanktion som kan komma i fråga är skadestånd, dock föreslås inte någon möjlighet att på denna grund ogiltigförklara en uppsägning eller ett avskedande. Förslaget innebär en förstärkning särskilt för arbetstagare som inte omfattas av anställningsskyddslagen och därmed inte har något skydd enligt den lagen. 2015/16:128 För inhyrda arbetstagare innebär den föreslagna lagen även en förstärkning av skyddet mot repressalier från inhyraren när de slår larm. I förhållande till gällande rätt får inhyrda arbetstagare dessutom ett skydd i förhållande till inhyraren när de slår larm till sin arbetstagarorganisation. Regeringen bedömer att genom förslaget kommer att uppfylla sina internationella förpliktelser ännu bättre än . Som framgår av avsnitt 4.1 anser regeringen att gällande rätt uppfyller de bindande krav som ställs i de internationella åtagandena när det gäller repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Det finns dock områden där de svenska reglerna håller endast liten marginal till åtagandena och där det förekommer uppmaningar och rekommendationer att stärka skyddet. Det gäller dels skyddet för privatanställda arbetstagare, dels möjligheten att få skadestånd vid mindre ingripande åtgärder under anställningen. Den föreslagna lagen innebär en förstärkning av skyddet mot repressalier för privatanställda arbetstagare. Den innebär också att arbetstagare ges en rätt till skadestånd på grund av mindre ingripande åtgärder under anställningen. Sammanfattningsvis innebär regeringens förslag att skyddet stärks inom områden där endast med liten marginal uppfyller kraven enligt gjorda internationella åtaganden. 6.8Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt meddelarskyddet De nya reglerna i förslaget till en ny lag om särskilt skydd för arbetstagare som slår larm ska tillämpas parallellt med andra regelverk och ska inte begränsa den rätt arbetstagaren kan ha på annan grund. Meddelarskyddet påverkas inte heller. Förslaget begränsar inte den rätt som tillkommer var och en enligt grundlagarna. När det gäller avtalsrättsliga förpliktelser innebär förslaget att den nya lagen om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm i viss begränsad omfattning kan ingripa i avtalsförhållandet mellan uthyrare och inhyrare av arbetskraft. I övrigt bedömer regeringen att de nya reglerna i viss utsträckning kan komma att påverka parternas avtalsförhållanden. och det brottsförebyggande arbetet Regeringens förslag bedöms ha betydande brottsförebyggande effekter. Ett ökat skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm kan innebära att förutsättningarna för att brottslighet avslöjas ökar. Möjligheterna att komma till rätta med t.ex. korruption, skattebrott och brottslighet bör öka genom att arbetstagare upplever en större trygghet i att slå larm om sådana brott. Ett ökat skydd mot repressalier Prop. 2015/16:128 kan i viss mån också ha en preventiv effekt. Det kan antas att vissa brott som annars skulle ha begåtts över huvud taget inte genomförs därför att risken för upptäckt bedöms som större . 6.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och män Förslaget är könsneutralt utformat och gäller lika för såväl kvinnor som män. Som utredningen redogjort för visar studier inga betydande skillnader i kvinnors och mäns benägenhet att slå larm om missförhållanden. Vissa skillnader kan dock urskiljas i hur kvinnor och män behandlas efter ett larm. Kvinnor i mansdominerade arbetsmiljöer behandlas generellt sett sämre efter larm än män. I arbetsmiljöer med en jämn könsfördelning förefaller inte kvinnor behandlas sämre än män och på kvinnodominerade arbetsplatser förefaller kvinnor behandlas bättre än män. Forskning visar också att könsrelationer på arbetsplatser kan ha en viss betydelse för de missförhållanden som uppstår på arbetsplatser. Vidare har kvinnor i ledande ställning visats vara särskilt utsatta efter larm om missförhållanden eftersom dessa kvinnor bedöms utifrån starka manliga ledarnormer. Den nya lagen innebär ett särskilt skydd mot repressalier för bl.a. arbetstagare med tidsbegränsad anställning. Eftersom kvinnor är överrepresenterade bland arbetstagare med tidsbegränsad anställning bedömer regeringen att förslaget kan förväntas ha positiva effekter även i det avseendet. Regeringens bedömning är därför att den nya lagen kan förväntas få en viss effekt på jämställdheten mellan kvinnor och män.