prop · H40369 · 2016-12-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:69 Redovisning av användningen av hemliga Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för tillämpningen av bestämmelserna i om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning och hemlig rumsavlyssning vid förundersökning i brottmål. Även tillämpningen enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott redovisas. Skrivelsen omfattar också en redogörelse för inhämtning av uppgifter enligt lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Skrivelsen omfattar även användningen av dessa tvångsmedel i Säkerhetspolisens verksamhet. Ärendet och dess beredning .............................................................. behandling av tidigare års skrivelser ............................. Reglerna om hemliga tvångsmedel ................................................... Grunderna för användning av hemliga tvångsmedel .......... Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ............ Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation ......... 3.7Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga 3.8Inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet....................... 3.10Underrättelse till enskilda som har varit utsatta för 3.11Tillsynen över myndigheternas användning av 3.12Underrättelse till Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden i vissa fall ............................... Regler om överskottsinformation ..................................... Förbud mot avlyssning i vissa fall .................................... 4 Myndigheternas redovisning........................................................... 4.1Nytt regeringsuppdrag för att säkerställa kvaliteten i 4.2Generellt om tillämpningen av bestämmelserna om hemliga tvångsmedel enligt .................. 4.3Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation ....................... 4.4Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation .................... 4.5Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig 4.6Tillämpningen av bestämmelserna om hemlig 4.7Tillämpningen av bestämmelserna om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott ........................ 4.8Tillämpningen av bestämmelserna om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i Slutsatser om redovisningen och nyttan av de hemliga Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning I enlighet med önskemål redovisar regeringen hur reglerna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleavlyssning) i har tillämpats (bet. 1981/82:JuU54, rskr. 1981/82:298). I samband med att reglerna om hemlig teleavlyssning och hemlig teleövervakning ändrades angavs i lagstiftningsärendet att regeringens redovisning till angående tillämpningen av bestämmelserna borde bibehållas och att en motsvarande redovisning beträffande hemlig teleövervakning (numera hemlig övervakning av elektronisk kommunikation) borde lämnas (prop. 1988/89:124 s. 55). Likaså angavs det i det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (1995:1506) om hemlig kameraövervakning – som gällde till utgången av – att en redovisning av tillämpningen av bestämmelserna i den lagen borde lämnas till (prop. 1995/96:85 s. 37). När reglerna i lagen om hemlig kameraövervakning permanentades och med oförändrat innehåll fördes över till 27 kap. , utgick vid sin behandling av lagförslagen från att regeringen även i fortsättningen till skulle redovisa de brottsbekämpande myndigheternas användning av reglerna om hemlig kameraövervakning (bet. 2008/09:JuU3 s. 14). I det lagstiftningsärende som låg till grund för lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet uttalade regeringen att den årliga skrivelsen till om användningen av vissa hemliga tvångsmedel i brottsutredningar även borde innehålla en redovisning av inhämtningen av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelseverksamhet, men att Säkerhetspolisens inhämtning av uppgifter däremot inte borde redovisas (prop. 2011/12:55 s. 112–113). Under riksdagsbehandlingen såg utskottet positivt på detta (bet. 2011/12:JuU8 s. 33). I samband med att bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och s.k. preventiv tvångsmedelsanvändning enligt lagen (2007:979) om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott gjordes permanenta , angav regeringen att skrivelsen till om hemliga tvångsmedel även bör innehålla en redovisning av den öppna polisens och tillämpning av bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning (prop. 2013/14:237 s. 133 f.). Detsamma bedömdes gälla den öppna polisens tillämpning av bestämmelserna om Utskottet hade en positiv inställning till detta när propositionen behandlades i (bet. 2014/15:JuU2 s. 23). I propositionen Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott (prop. 2013/14:237) uttalades att regeringen skulle återkomma till frågan om hur en årlig redovisning av Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel skulle kunna göras. En utredare har bedömt att det finns goda skäl att öppet redovisa de uppgifter om Säkerhetspolisens tillämpning av de hemliga tvångsmedlen som är möjliga att redovisa (Ju2015/04886/PO). Regeringen har därför gett i Skr. 2016/17:69 uppdrag att redovisa även Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel (Ju2015/09908/Å). Den senaste redovisningen till skedde i skrivelsen Redovisning av användningen av vissa hemliga tvångsmedel (skr. 2015/16:49). Skrivelsen behandlades i (bet 2015/16:JuU12, rskr. 2015/16:154). Regeringen lämnar nu en redogörelse för användningen av hemliga tvångsmedel . Redogörelsen bygger på uppgifter som har lämnats till regeringen av i samverkan med , , och Säkerhetspolisen (Ju2016/04213/Å). 2Riksdagens behandling av tidigare års skrivelser har vid sin behandling av regeringens årliga skrivelse om användningen av hemliga tvångsmedel anfört bl.a. att skrivelserna utvecklats positivt genom att redovisningen på ett mer noggrant och tydligt sätt redogör för användningen av hemliga tvångsmedel och att man utgår från att regeringen fortsätter med sina överväganden om hur skrivelsen ytterligare kan förbättras och utvecklas (skr. 2006/07:28, bet. 2006/07:JuU4, rskr. 2006/07:96, skr. 2007/08:34, bet. 2007/08:JuU7, rskr. 2007/08:133 och skr. 2008/09:79, bet. 2008/09:JuU15, rskr. 2008/09:195). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål uttalade att man konstaterade att redogörelse i flera avseenden var fylligare och mer detaljerad än tidigare även om myndigheternas redovisning till regeringen ännu inte hunnit anpassas fullt ut till de nya kraven. Vidare noterade med tillfredsställelse att regeringen hade för avsikt att fortsätta arbetet med att förbättra underlaget till skrivelsen (skr. 2010/11:66, bet. 2010/11:JuU18, rskr. 2010/11:195). Vid behandlingen av regeringens skrivelse Hemlig teleavlyssning, hemlig teleövervakning och hemlig kameraövervakning vid förundersökning i brottmål (skr. 2011/12:39, bet. 2011/12:JuU19, rskr. 2011/12:140) uttalade sig välkomnande om att regeringen hade gett i uppdrag att redovisa hur myndigheten har bedrivit sin tillsynsverksamhet avseende de brottsbekämpande myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel. Ett liknande uppdrag gavs till nämnden även , vilket såg positivt på (bet. 2012/13:JuU16 s. 13, rskr. 2012/13:172). Vid behandlingen av regeringens skrivelse för uttalade , med anledning av ett regeringsuppdrag till myndigheterna att lämna förslag på en mer ändamålsenlig redovisning om de hemliga tvångsmedlen som beslutades 2013 (Ju2013/326/Å), att man såg positivt på regeringens arbete för att 2016/17:69 förbättra underlaget för skrivelsen, och att man hoppades att arbetet skulle resultera i ett ännu bättre underlag för kommande årliga granskningar av myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel (bet. 2013/14:JuU11 s. 11, rskr. 2013/14:198). Vid behandling av redovisningen av användningen av vissa hemliga tvångsmedel välkomnade det nya uppdrag som regeringen då hade lämnat till om att i samverkan med , och lämna en gemensam redovisning av tillämpningen av hemliga tvångsmedel samt noterade särskilt att redogörelsen skulle avse myndigheternas användning av hemlig rumsavlyssning och tillämpningen av tvångsmedel enligt lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott. uttalade vidare en förhoppning om att arbetet skulle resultera i ett ännu bättre underlag för kommande årliga granskningar av myndigheternas användning av hemliga tvångsmedel (bet. 2014/15:JuU12, rskr. 2014/15:150). Vid behandling av redovisningen av vissa hemliga tvångsmedel välkomnade det något förändrade uppdrag som regeringen lämnat till om att i samverkan med , och lämna en gemensam redovisning av användningen av hemliga tvångsmedel. noterade särskilt att uppgiften om vilken nytta tvångsmedlet har haft nu ska redovisas det år som förundersökningen har lagts ned eller beslut i åtalsfrågan har fattats om den brottsmisstanke för vilken det hemliga tvångsmedlet beviljats och ska då omfatta hela den tid som tvångsmedlet gällt. konstaterade vidare med tillfredsställelse att regeringens målsättning var att Säkerhetspolisens användning av hemliga tvångsmedel ska redovisas med början 2016 (bet. 2015/16:JuU12, rskr. 2015/16:154). Reglerna om hemliga tvångsmedel Grunderna för användning av hemliga Bestämmelser om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraöver- vakning och hemlig rumsavlyssning som tvångsmedel vid utredning av brott finns i 27 kap. . användning av hemliga tvångsmedel finns i lagen (2007:979) om åtgär- der för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott (s.k. preventiva tvångsmedel), lagen (1988:97) om förfarandet hos kommunerna, förvalt- ningsmyndigheterna och domstolarna under krig eller krigsfara m.m. och lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. hämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i underrättelse- verksamhet finns i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas I 2 kap. regeringsformen finns föreskrifter om grundläggande fri- och Föreskrifterna innebär bl.a. att var och en gentemot det allmänna är skyddad mot kroppsvisitation, husrannsakan och liknande intrång, mot undersökning av brev eller annan förtrolig försändelse och mot hemlig avlyssning eller upptagning av telefonsamtal eller annat förtroligt meddelande (6 § första stycket). Var och en är också skyddad gentemot det allmänna mot betydande intrång i den personliga integri- teten, om det sker utan samtycke och genom övervakning eller kart- läggning av den enskildes personliga förhållanden (6 § andra stycket). Dessa grundläggande fri- och rättigheter får begränsas endast genom lag och endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demo- Begränsningarna får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt eller utgöra ett hot mot den fria åsiktsbildningen (20 och 21 §§). Enligt artikel 8.1 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (Europakon- ventionen) har var och en rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens. Rätten till skydd för privat- och familje- liv omfattar bl.a. skydd mot övervakning i olika former och mot telefon- Tvångsmedel som innefattar ingrepp i den privata sfär som artikel 8 är avsedd att skydda, kan enligt konventionen endast godtas om de har stöd i lag och omfattas av de undantag som anges i artikel 8.2. Genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna som trädde i kraft är inkorpo- rerad i svensk rätt. I 2 kap. 19 § regeringsformen föreskrivs att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på Bestämmelserna om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kamera- övervakning, hemlig rumsavlyssning, preventiva tvångsmedel och in- hämtning av uppgifter i underrättelseverksamhet utgör för brottsbe- kämpningen nödvändiga undantag från det skydd mot intrång i enskildas privat- och familjeliv som annars gäller enligt såväl grundlag som Euro- För all användning av tvångsmedel gäller tre allmänna principer. principer, som knyter an till innehållet i 2 kap. 21 § regeringsformen, är ändamålsprincipen, behovsprincipen och proportionalitetsprincipen. Ändamålsprincipen innebär att en myndighets befogenhet att använda ett tvångsmedel ska vara bundet till det ändamål för vilket tvångsmedlet har Behovsprincipen innebär att en myndighet får använda ett tvångsmedel bara när det finns ett påtagligt behov av det och en mindre ingripande åtgärd inte är tillräcklig. Proportionalitetsprincipen, som är lagfäst i bl.a. 27 kap. 1 § tredje stycket , innebär att ett tvångsmedel får tillgripas endast om skälen för åtgärden uppväger det intrång eller men i övrigt som åtgärden innebär för den misstänkte eller något annat motstående intresse. Genom en lagändring som trädde i kraft har bestämmelserna i lagen (2003:389) om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) om de brottsbekämpande myndigheternas tillgång till uppgifter som angår särskilda elektroniska 2016/17:69 meddelanden upphävts. Bestämmelserna har delvis ersatts av utökade möjligheter att ge tillstånd till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (tidigare hemlig teleövervakning) enligt bestämmelserna i 27 kap. . Bestämmelserna ger under vissa förutsättningar möjlighet till hemlig övervakning av elektronisk kommunikation i en förundersökning även om det inte finns någon som är skäligen misstänkt för brott. Vidare infördes en möjlighet att inhämta lokaliseringsuppgifter som gäller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som är påslagen men som vid det aktuella tillfället inte används eller har använts för kommunikation. Det blev också möjligt att inhämta uppgifter om vilka sådana kommunikationsutrustningar som har funnits i ett visst område. De nu beskrivna förändringarna innebär att vissa uppgifter som myndigheterna förut kunde inhämta utan domstolsbeslut, numera kräver sådant. och möjlighet till inhämtning av uppgifter som angår särskilda elektroniska meddelanden i underrättelseverksamhet regleras i lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas underrättelseverksamhet. Beslut om sådan inhämtning fattas av respektive myndighet. Lagen infördes i syfte att stärka rättssäkerheten och integritetsskyddet vid inhämtning av övervakningsuppgifter, bl.a. genom att inhämtning bara får ske för vissa särskilt angivna syften, genom att det ställs krav på betydelsen av uppgifterna för det angivna syftet och genom att en proportionalitetsbedömning ska göras i varje enskilt fall. utövar tillsyn över inhämtningen och det finns en reglering av hanteringen av överskottsinformation samt av bevarande och behandling av inhämtade uppgifter. Om uppgifterna ska användas för att utreda brott krävs domstolsbeslut. Genom lagändringar som trädde i kraft gjordes bestämmelserna om hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel, som fram till dess varit tidsbegränsade, permanenta (prop. 2013/14:237, bet. 2014/15:JuU2, rskr. 2014/15:22). Reglerna om hemlig rumsavlyssning fördes genom lagändringen in i 27 kap. medan reglerna om preventiva tvångsmedel i likhet med vad som tidigare gällt finns i en särskild lag (lagen [2007:979] om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott). Vissa justeringar av förutsättningarna för att använda tvångsmedlen genomfördes. Tillstånd till hemlig rumsavlyssning kan numera meddelas även vid utredning av spioneri och s.k. statsstyrt företagsspioneri. Det är också numera möjligt att under vissa förutsättningar meddela tillstånd till preventiva tvångsmedel avseende en person som tillhör eller verkar för en organisation eller grupp till vilken en påtaglig risk för brottslig verksamhet av vissa slag kan knytas. Det infördes också en möjlighet för åklagare att meddela interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning enligt och preventiva tvångsmedel. Det befintliga förbudet att avlyssna vissa samtal utvidgades och den tidigare möjligheten för domstolen att fatta beslut om hemliga tvångsmedel utan ett offentligt ombud togs bort. Både för hemlig rumsavlyssning och preventiva tvångsmedel gäller som huvudregel fortfarande att frågan om tvångsmedlet ska prövas av domstol efter ansökan av åklagare. Ett offentligt ombud ska närvara vid Skr. 2016/17:69 domstolsprövningen för att bevaka integritetsintresset för enskilda. 3.2Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation innebär att meddelanden, som i ett elektroniskt kommunikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnummer eller annan adress, i hemlighet avlyssnas eller tas upp genom ett tekniskt hjälpmedel för återgivning av innehållet i meddelandet (27 kap. 18 § första stycket ). Definitionen omfattar telefon- och telefaxtrafik, e-posttrafik och överföring av datafiler. Avlyssning kan, med vissa begränsningar, ske även utanför allmänt tillgängliga telenät, t.ex. inom större företagsnät. Hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott om sådan gärning är straffbelagd. Avlyssning får också användas vid förundersökning i fråga om annat brott om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse (27 kap. 18 § andra stycket ). En förutsättning för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § första stycket ). Avlyssning får avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som som tillståndet avser innehas eller har innehafts av den misstänkte eller annars kan antas ha använts eller komma att användas av den misstänkte. Avlyssningen får också avse ett telefonnummer eller annan adress eller en viss elektronisk kommunikationsutrustning som det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte som tillståndet avser har kontaktat eller kommer att kontakta. 3.3 Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation innebär att uppgifter i hemlighet hämtas in om meddelanden som i ett elektroniskt kom- munikationsnät överförs eller har överförts till eller från ett telefonnum- mer eller annan adress, vilka elektroniska kommunikationsutrustningar som har funnits inom ett visst geografiskt område, eller i vilket geogra- fiskt område en viss elektronisk kommunikationsutrustning finns eller har funnits (27 kap. 19 § första stycket ). övervakning av elektronisk kommunikation får även sådana medde- landen hindras från att nå fram. Tvångsmedlet ger inte tillgång till inne- hållet i utväxlade meddelanden. Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare 2016/17:69 straff än fängelse samt dataintrång, barnpornografibrott som inte är att anse som ringa, narkotikabrott och narkotikasmuggling. Detsamma gäller försök, förberedelse eller stämpling till brott av angivet slag, om en sådan gärning är straffbelagd (27 kap. 19 § andra stycket ). Hemlig övervakning av elektronisk kommunikation får användas när någon är skäligen misstänkt för brottet eller, med vissa begränsningar, för att utreda vem som skäligen kan misstänkas för brottet. Åtgärden ska vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 § ). Hemlig kameraövervakning innebär att fjärrstyrda tv-kameror, andra optisk-elektroniska instrument eller därmed jämförbara utrustningar används för optisk personövervakning vid förundersökning i brottmål, utan att upplysning om övervakningen lämnas (27 kap. 20 a § första stycket ). Ljudinspelning är inte tillåten vid sådan övervakning. Förutsättningarna för hemlig kameraövervakning är i huvudsak desamma som för hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation. Övervakningen får även omfatta den plats där ett brott har begåtts eller en nära omgivning till denna plats i syfte att fastställa vem som skäligen kan misstänkas för brottet om åtgärden är av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 c § ). Hemlig rumsavlyssning innebär att avlyssning eller upptagning görs i hemlighet med ett tekniskt hjälpmedel som är avsett att återge ljud och som avser tal i enrum, samtal mellan andra eller förhandlingar vid sammanträden eller andra sammankomster som allmänheten inte har tillträde till (27 kap. 20 d § ). Hemlig rumsavlyssning får användas vid förundersökning om brott för vilket det inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse . Tvångsmedlet får vidare användas för spioneri eller för brott som avses i 3 § lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, om det finns anledning att anta att gärningen har begåtts på uppdrag av eller har understötts av en främmande makt eller av någon som har agerat för en främmande makts räkning och det kan antas att brottet inte leder till endast böter. Hemlig rumsavlyssning får också användas vid förundersökning om vissa särskilt angivna brott, t.ex. människohandel och våldtäkt, om det med hänsyn till omständigheterna kan antas att brottets straffvärde skulle överstiga fängelse . Även för försök, förberedelse eller stämpling till sådant annat brott får tillstånd ges om sådan gärning är straffbelagd och det kan antas att gärningens straffvärde överstiger fängelse (27 kap. 20 d § andra stycket ). En förutsättning för hemlig rumsavlyssning är att någon är skäligen misstänkt för brottet. Åtgärden ska vidare vara av synnerlig vikt för utredningen (27 kap. 20 e § första stycket ). 2016/17:69 en får avse endast en plats där det finns särskild anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig. Avser åtgärden någon annan stadigvarande bostad än den misstänktes, får tvångsmedlet användas endast om det finns synnerlig anledning att anta att den misstänkte kommer att uppehålla sig där. Hemlig rumsavlyssning får inte avse vissa i lagen särskilt angivna platser som används för verksamhet som omfattas av sekretess, t.ex. verksamhet som bedrivs av advokater, läkare, psykologer och präster inom trossamfund (27 kap. 20 e § tredje stycket ). Åklagare har haft möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. har åklagare också möjlighet att fatta interimistiska beslut om hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation samt om hemlig kameraövervakning. Om en åklagare har fattat ett interimistiskt beslut om avlyssning eller övervakning ska detta utan dröjsmål anmälas till rätten som skyndsamt ska pröva ärendet. Om rätten kommer fram till att det inte finns skäl för det hemliga tvångsmedlet ska den upphäva åklagarens beslut. Om åklagarens beslut har hunnit verkställas innan rätten prövat beslutet ska rätten i stället pröva om det funnits skäl för beslutet. Om rätten kommer fram till att det inte funnits skäl får de inhämtade uppgifterna inte användas i en brottsutredning till nackdel för den som har omfattats av avlyssningen eller övervakningen, eller för någon annan som uppgifterna avser (27 kap. 21 a § ). 3.7Åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott