prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Enligt förord- ningen får dock medlemsstaterna fastställa att en skriftlig förklaring endast behöver tillhandahållas på den behöriga myndighetens begäran. För kreditinstitut och finansiella institut finns en möjlighet att skjuta upp offentliggörande av insiderinformation i syfte att bevara det finan- siella systemets stabilitet. I de fallen ska den behöriga myndigheten informeras i förväg och lämna sitt medgivande till uppskjutandet (artikel 17.5). Närmare bestämmelser om offentliggöranden och uppskjutande av offentliggöranden finns i kommissionens genomförandeförordning (EU) 2016/1055 av om fastställande av tekniska standarder vad gäller de tekniska villkoren för lämpligt offentliggörande av insider- information och för uppskjutande av offentliggörandet av insider- information i enlighet med och rådets förordning (EU) nr 596/2014. Eftersom det finns bestämmelser om offentliggörande av insiderinfor- mation och om uppskjutande av sådant offentliggörande i marknadsmiss- bruksförordningen, bör motsvarande bestämmelser i lagen om värdepap- persmarknaden utmönstras. anser att anmälningar om uppskjutet offentliggörande och en skriftlig förklaring om hur villkoren för uppskjutande uppfyllts bör lämnas till handelsplatserna i stället för till . Som framgår i avsnitt 11.3.2 föreslås inte att befogen- heter att övervaka och besluta om sanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter att offentliggöra insiderinformation ska delegeras till handelsplatserna. I konsekvens därmed anser regeringen att inte heller anmälningar eller skriftliga förklaringar om uppskjutet offentliggörande av emittenter eller deltagare på marknaden för utsläppsrätter bör lämnas till handelsplatserna. När det gäller den skriftliga förklaringen till om att ett offentliggörande har skjutits upp har regeringen tidigare bedömt att det inte är ändamålsenligt att emittenterna varje gång lämnar en förkla- ring till inspektionen om hur villkoren för uppskjutandet har uppfyllts (prop. 2015/16:120 s. 53). Regeringen har bedömt att det är tillräckligt att , på begäran, får en förklaring. Den valmöjlighet som ges i marknadsmissbruksförordningen har därför utnyttjats och en bestämmelse om detta har införts i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (4 §). När all lagstiftning som kompletterar marknadsmissbruksförordningen enligt förslaget i denna proposition ska samlas i kompletteringslagen, bör bestämmelsen över- föras till kompletteringslagen. 11.3.2Tillsyn över skyldigheten att offentliggöra insiderinformation Regeringens förslag: ska besluta om sanktioner mot en emittent eller en deltagare på marknaden för utsläppsrätter som inte uppfyller sin skyldighet att offentliggöra insiderinformation. får avstå från att ingripa om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och inspektionen bedömer att dessa åtgärder är tillräckliga. En börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform (MTF-plattform) ska vara skyldiga att kontrollera att emittenter full- gör sin informationsskyldighet enligt artikel 17 i marknadsmissbruks- förordningen. Börsen och värdepappersinstitutet ska vara skyldiga att till lämna sådana upplysningar om emittenter som har samband med den kontrollen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om vilka upplysningar som ska lämnas och när de ska lämnas. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att en börs och ett värdepappersinstitut som driver en handelsplattform (MTF-plattform) ska rapportera till Finansinspek- tionen när det kan antas att skyldigheten enligt marknadsmissbruks- förordningen att offentliggöra insiderinformation har överträtts. Utred- ningen föreslår inte någon möjlighet för att avstå från ingripande om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att Finansinspek- tionens befogenhet att övervaka och fatta sanktionsbeslut mot emittenter som inte offentliggör insiderinformation bör delegeras till handels- platserna. I annat fall finns en risk för fördröjningar av beslut som fattas skyndsamt och det finns även risk för att bolagen underkastas två olika sanktionssystem. () efterlyser en tydlig ansvarsfördelning mellan handelsplatsernas och Finansinspek- tionens övervakningsfunktion. Det är även angeläget att utredningar hanteras så grundligt som möjligt för att säkerställa kvalitet och rätts- säkerhet samt att undvika dubbelarbete. Förslaget att börserna och värde- pappersinstituten anmäler överträdelser till medför att den utredning som dessa företag gör är mycket begränsad och leder sannolikt till ett stort antal anmälningar till inspektionen som endast i begränsad omfattning har utretts. vill i det längsta undvika att åläggas sådana skyldigheter som följer av ansvar för myndighetsutövning om en effektiv och ändamålsenlig övervakning kan åstadkommas på annat sätt. () ifrågasätter att handelsplatserna ska anmäla till när bestämmelserna om offentliggörande har överträtts. Den ordningen innebär, enligt NGM, en risk för att emittenterna prövas två gånger för samma sak och att börsernas disciplinnämnders framtida roll blir oklar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. tillstyrker förslaget att inte överlåta offentligrättsliga skyldigheter på handels- platserna. Det är lämpligt att samordningen mellan och handelsplatserna regleras i föreskrifter på lägre nivå än lag. Det bör dock i den kommande propositionen anges vilka huvudprinciper som bör gälla för samarbetet. bör om inga särskilda omstän- digheter talar mot det kunna avvakta med eventuella utredningsåtgärder tills handelsplatsernas utredning är klar. Ett system med parallell över- vakning och parallella utredningar riskerar att skapa oklarhet, särskilt hos emittenterna. För de bolag som får en sanktion saknar det sannolikt betydelse vem som beslutat om sanktionen och om det är fråga om en civilrättslig eller administrativ sanktion. För att i möjligaste mån undvika dubbla sanktioner är det angeläget att i så liten utsträckning som möjligt avviker från handelsplatsernas bedömningar. Det bör klargöras att inspektionens uppgifter utförs i samarbete med marknadsföretagen enligt artikel 23.1 b i marknadsmissbruksförord- ningen. () tillstyrker förslaget att inte överlåta offentligrättsliga skyldigheter på handels- platserna. Det är dock oklart på vilka grunder och hur samordningen mellan och handelsplatserna ska ske. Förslaget blan- dar samman administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder som är ansvar i egenskap av behörig myndighet med civilrättsliga sanktioner som en börs eventuellt kan komma att tilldela en emittent. Det framgår inte på vilken formell grund ska få avstå från att vidta egna åtgärder för att upptäcka och sanktionera brister i emittenters informationsgivning. Det är oklart hur Finansin- spektionens bedömning om att avstå från ingripande mot en emittent som har tilldelats en civilrättslig sanktion ska ske och dokumenteras samt om det ska finnas en möjlighet för en emittent att överklaga beslutet. I pro- memorian föreslås att börser och värdepappersinstitut förutsätts fortsätta sin kontroll av att emittenter fullgör sin skyldighet att offentliggöra insiderinformation. Det nämns dock inte något om att börser skulle ha en skyldighet att sanktionera emittenters eventuella överträdelse av informa- tionsplikten enligt marknadsmissbruksförordningen eller enligt handels- platsernas emittentregelverk. I promemorian anges vidare att det inte är tillräckligt att handelsplatserna endast anmäler till när det kan antas att en överträdelse har skett av skyldigheten att offent- liggöra insiderinformation trots att det är den struktur som används vid handelsövervakningen. Det är lämpligt att den information som handels- platserna ska lämna till och tidpunkten för när sådan information ska lämnas regleras i lag i stället för i föreskrifter på lägre nivå. Det framstår som tveksamt att förelägga handelsplatserna ett ansvar som är direkt knutet till tillståndet att bedriva verksamheten. () tillstyrker förslaget att inte överlåta offentligrättsliga skyldigheter på handelsplatserna. NGM ställer sig starkt bakom förslaget att lämnas en möjlighet att avstå från att ingripa för det fall handelsplatserna har vid- tagit åtgärder som bedömer som tillräckliga. NGM tillstyrker också förslaget att handelsplatserna ska lämna information till om vilka civilrättliga sanktioner som utdelats av Frågan om vilken information som ska lämnas och när bör, såsom konstateras i promemorian, kunna lösas genom samverkan mellan och handelsplatserna. en tydlig ansvarsfördelning mellan handelsplatserna och Finansinspek- tionen i syfte att säkerställa kvalitet och rättssäkerhet samt att undvika Handelsplatserna bör beredas möjlighet att noggrant utreda och dokumentera sitt resonemang innan en överlämning av information En lämplig tidpunkt för överlämning av information bör vara när handelsplatsen beslutar att hänskjuta ärendet till disciplinnämnden eller efter en konstaterad överträdelse utan disciplin- nämndens inblandning beslutar att avsluta ärendet i annan ordning. efterfrågar tydliga riktlinjer för hur ansvars- fördelningen och samordningen mellan och börserna tillstyrker promemorians förslag. som fått en civilrättlig sanktion bör inte straffas dubbelt genom att även få en administrativ sanktion från för samma över- Det måste emellertid finnas en tydlig ansvarsfördelning och samordning mellan handelsplatserna och för att säkerställa en skyndsam och effektiv process avseende övervakning och Det bör därför utarbetas riktlinjer för hur samordningen mellan och handelsplatserna ska gå till, vilken infor- mation som ska lämnas och när. Skälen för regeringens förslag finns en skyldighet för det värdepappersinstitut eller den börs som driver handelsplatsen i fråga att kontrollera att emittenterna fullgör sin informationsskyldighet, inklusive skyldigheten att offentliggöra kurs- påverkande information (11 kap. 8 § och 15 kap. 9 § lagen om värdepap- När det gäller reglerade marknader följer skyldigheten för börsen av MiFID I (artikel 40.3). Samma skyldighet finnas även i MiFID II (artikel 51.3). Någon motsvarande skyldighet finns inte i MiFID I eller MiFID II för den som driver en handelsplattform (MTF- I har man dock, vid genomförandet av MiFID, valt att införa en motsvarande skyldighet för värdepappersinstitut och börser som driver handelsplattformar (MTF-plattformar) (11 kap. 8 § och 13 kap. 12 § tredje stycket lagen om värdepappersmarknaden). Enligt gällande rätt övervakar inte emittenters offentliggörande av kurspåverkande information och inspektionen be- slutar således inte heller om några sanktioner vid överträdelser av denna En börs ska ha en disciplinnämnd med uppgift att bl.a. handlägga ärenden om emittenters överträdelser av de regler som gäller vid en reglerad marknad som drivs av börsen (13 kap. 14 § lagen om värde- I finns även motsvarande disciplinnämnder Reglerade marknader och MTF-plattformar har ett emittentregelverk som bl.a. innehåller bestämmelser om sanktioner som en emittent kan tilldelas av företagets disciplinnämnd eller motsvarande om emittenten inte offentliggör kurspåverkande information. regelverket utgör del i ett noteringsavtal mellan emittenten och den som De sanktioner som grundas på noteringsavtalen utgör således civilrättsliga sanktioner. har påbörjat sju disciplinärenden beträffande underlåtenhet att offentliggöra kurspåver- kande information. Civilrättsliga sanktioner har beslutats i samtliga ärenden. Statistiken avser överträdelser på den reglerade marknaden och handelsplattformen First North. Åren 2010–2014 har NGM påbörjat ca 14 disciplinärenden . Av dessa har det beslutats om civilrättsliga sanktioner i totalt två fall. I de flesta övriga ärenden har NGM utdelat kritik mot bolaget men alltså inte utdelat någon civilrättslig sanktion. Uppgifterna avser en uppskattning av överträdelser på den reglerade marknaden och handelsplattformen Nordic MTF. Aktietorget har överlämnat sex ärenden totalt till disciplinkommittén som beslutat om civilrättsliga sanktioner i två fall. har ett stort antal utredningar påbörjats rörande bo- lagens skyldighet att offentliggöra kurspåverkande information. Enligt lagen om värdepappersmarknaden ska bl.a. värdepappersinstitut och börser lämna de upplysningar om sin verksamhet och därmed sammanhängande omständigheter samt andra uppgifter som inspektionen begär (23 kap. 2 § första och andra styckena). Enligt samma lag får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer med- dela föreskrifter om vilka upplysningar ett företag ska lämna till Finans- inspektionen om sin verksamhet eller därmed sammanhängande upp- gifter samt när sådana uppgifter ska lämnas (23 kap. 15 § 1). I och med att utses till behörig myndighet för över- vakningen av att marknadsmissbruksförordningen följs är det Finans- inspektionen som har ansvaret för att övervaka att insiderinformation offentliggörs och att villkoren för uppskjutet offentliggörande uppfylls (artikel 17). Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att vidta lämpliga administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder vid överträdelser av bl.a. artikel 17 (artikel 30). Den behöriga myndigheten kan utöva sina befogenheter direkt, i sam- arbete med andra myndigheter, på eget ansvar genom delegering till sådana myndigheter eller till marknadsföretagen samt genom ansökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna (artikel 23). Flera remiss- instanser berör frågan om ansvarsfördelningen mellan Finansinspek- tionen å ena sidan och börserna och värdepappersinstituten å andra sidan. Det finns skäl att överväga om befogenheter bör delegeras till handelsplatserna samt hur de nuvarande civilrättsliga sanktionerna bör förhålla sig till de administrativa sanktionerna som medlemsstaterna är skyldiga att införa enligt marknadsmissbruks- förordningen. Som underlag för den bedömningen redogörs först nedan för hur civilrättsliga och offentligrättsliga sanktioner för åsidosättanden av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation fungerar i och . I har såväl börsen som den behöriga myndigheten en skyldighet att övervaka att emittenter offentliggör insiderinformation. Börsen beslutar om civilrättsliga sanktioner som, liksom i , grundas på dess regelverk som är en del av det noteringsavtal emittenterna ingår med börsen. Den behöriga myndigheten beslutar om administrativa sanktioner för överträdelser av lag. I utgör underlåtenhet att offentliggöra kurspåverkande information även ett brott. Den behöriga myndigheten är skyldig att överlämna ett ärende till polis vid misstanke om brott. Börsens och den behöriga myndighetens övervakning sker således parallellt och besluten fattas också separat. Börsen är skyldig att infor- mera den behöriga myndigheten om misstänkta brott på handelsplatsen samt lämna information till den behöriga myndigheten vid begäran. Även i utgör underlåtenhet att offentliggöra kurspåverkande information ett brott och det danska systemet liknar det finska. I har börser som driver reglerade marknader en lagstadgad skyldighet att informera den behöriga myndigheten om att emittenten misstänks ha överträtt skyldigheter som följer av lag. I praktiken innebär det att den behöriga myndigheten får del av börsens utredning. Utred- ningen består normalt av börsens underrättelse till en emittent om att emittenten misstänks ha överträtt skyldigheten (enligt handelsplatsens emittentregelverk) att offentliggöra insiderinformation samt emittentens yttrande. I underrättelsen informerar börsen emittenten om att den be- höriga myndigheten kan få del av handlingarna och att den behöriga myndigheten kan komma att göra en egen utredning av emittentens över- trädelser av lag. Den behöriga myndigheten tar därefter ställning till om en överträdelse av lag kan misstänkas och om en utredning ska inledas av myndigheten. Om den behöriga myndigheten misstänker att en överträd- else av lag har skett, kan myndigheten besluta om en administrativ sanktion i form av en reprimand eller lämna ärendet vidare till åklagare. På så sätt sker två separata utredningar, genom ett samarbete mellan börsen och den behöriga myndigheten, och två separata beslut fattas. befogenheter bör inte överlåtas övervakar och ingriper alltså börserna och värdepappers- som inte offentliggör kurspåverkande informa- tion. De civilrättsliga sanktioner som dessa företag kan besluta om kan emellertid inte jämställas med de administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförordningen förutsätter, vilka innebär att staten ingriper mot en enskild (offentligrättsliga sanktioner). De administrativa sanktioner som anges i marknadsmissbruksförordningen måste införas i lag oavsett om det finns civilrättsliga sanktioner. Delegering av en myndighets uppgifter till ett privaträttsligt organ innebär i svensk nationell rätt en överlåtelse av förvaltningsuppgift (12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen). En överlåtelse av förvalt- ningsuppgift kräver stöd i lag om uppgiften innebär myndighetsutövning. övervakning och beslut om sanktioner mot den som inte uppfyller sina skyldigheter att offentliggöra insiderinformation utgör myndighetsutövning. Överlåtelse av befogenheter måste således ske med stöd av lag. bestämmelser om att behöriga myndigheter kan fullgöra sina uppgifter genom delegering kan inte i sig anses innebära ett sådant lagstöd. Av artikel 23.3 i förordningen följer nämligen att bestämmelserna om dele- gering av befogenheter förutsätter nationella åtgärder. Finansinspek- tionen kan alltså inte med stöd av marknadsmissbruksförordningen välja att överlåta sina uppgifter till börserna och värdepappersinstituten. Det privaträttsliga organ som ägnar sig åt myndighetsutövning får en offentligrättslig ställning. Vissa lagbestämmelser som syftar till att säker- ställa en korrekt myndighetsutövning bör därmed bli tillämpliga. Exem- pelvis bör vissa bestämmelser i förvaltningslagen (1986:223) bli tillämp- liga, såsom bestämmelsen om jäv (11 §), parts rätt att meddela sig munt- ligen (14 §) och parts rätt att få del av uppgifter (16 §). Även bestämmel- serna om handlingars offentlighet och sekretess bör lämpligen tillämpas (2 kap. 1 och 2 §§ tryckfrihetsförordningen samt offentlighets- och sekre- tesslagen). Därutöver blir vissa bestämmelser såsom bestämmelsen om straffansvar för tjänstefel (20 kap. 1 § ) direkt tillämpliga. Det är olämpligt att belasta börserna och värdepappersinstituten med de skyldigheter som ankommer på ett offentligrättsligt organ. När det gäller administrativa sanktionsbeslut är det fråga om för en enskild mycket ingripande offentligrättsliga beslut. I svensk rätt har befogenheten att besluta om administrativa sanktioner inte tidigare överlåtits till ett privat- rättsligt organ. Höga krav på saklighet och opartiskhet måste ställas. Det kan ifrågasättas om de aktuella företagen, som är beroende av att bolag finns noterade på handelsplatsen, skulle uppfattas fatta negativa beslut mot bolagen på ett objektivt sätt. Även övervakningen av att artikel 17.5 i marknadsmissbruksförord- ningen, dvs. möjligheten för ett kreditinstitut eller ett finansiellt institut att skjuta upp offentliggörande av insiderinformation i syfte att värna den finansiella stabiliteten bör hanteras av och det bör vara som medger tillstånd till sådant uppskjutande. Ingen av remissinstanserna har förordat någon delegering av inspek- tionens befogenhet i detta sammanhang. bör kunna avstå från ingripande Övervakningen av emittenternas offentliggörande av insiderinformation har ett starkt samband med den övervakning av handeln som börserna och värdepappersinstituten sköter och ska sköta enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 16) och enligt bestämmelser som genomför MiFID. Genom övervakningen av handeln kan man t.ex. se indikationer på att insiderinformation har läckt och vidta åtgärder, t.ex. stoppa handeln. Det är därför, som utredningen påpekar, ändamålsenligt att tar hjälp av den information som den börs som driver den reglerade marknaden och den börs eller det värdepappers- institut som driver MTF-plattformen får i sin övervakning av handeln. Det innebär dock inte att på detta sätt överlåter sitt ansvar på börserna och värdepappersinstituten utan snarare att Finans- inspektionen, som påpekar, hanterar sin övervakning i samarbete med dessa företag (jfr artikel 23.1 c i marknadsmissbruks- förordningen). har, på samma sätt som när det gäller marknadsmissbruksförordningen i övrigt, ansvar för övervakningen av att förordningen följs. På vilket sätt praktiskt hanterar detta ansvar, dvs. vilka faktiska åtgärder som vidtas, är dock – liksom för tillsynen i övrigt – beroende av vilka risker som en viss verksamhet innebär för finansmarknaden. Om andra organ, t.ex. till följd av annan lagstiftning, kontrollerar att vissa bestämmelser följs, kan Finansinspek- tionen bedöma att det inte finns anledning att parallellt med det organet fortlöpande utföra samma kontroll. övervakning kommer dock även att omfatta emittenter vars finansiella instrument handlas på en OTF-plattform och deltagare på marknaden för utsläpps- rätter. Det innebär att faktiska åtgärder för att övervaka nämnda företag bör vara mer omfattande än när det gäller emittenter som omfattas av handelsplatsernas kontroll. I en ordning med två organ som övervakar att regelverket följs och fattar beslut om ingripande vid överträdelse av liknande bestämmelser finns det naturligtvis en risk för att motstridiga beslut fattas. I takt med att praxis utformas torde dock risken för motstridiga beslut minska. Civilrättsliga sanktioner utgör inte straff i den mening som avses i , varför dubbelprövningsförbudet (ne bis in idem) inte aktualiseras. Det kan emellertid, i vissa fall, anses tillräckligt att en emittent som har överträtt såväl regelverket på en reglerad marknad eller en MTF-plattform som artikel 17 i marknadsmissbruksförordningen påförs en civilrättslig sanktion. bör därför kunna avstå från ingripande om inspektionen bedömer att emittenten, för samma överträdelse, har påförts en civilrättslig sanktion som är tillräck- ligt ingripande. Detta bör regleras i kompletteringslagen och utgör, vilket efterfrågar, den formella grunden för möjlighet att låta bli att ingripa. har en motsvarande möjlighet att underlåta att ingripa enligt lagen om värdepappers- marknaden (25 kap. 2 §) om t.ex. en börs disciplinnämnd har fattat ett tillräckligt ingripande beslut mot ett företag (jfr prop. 2006/07:115 s. 500 f.). Regeringen anser att det måste finnas utrymme för att besluta om en administrativ sanktion för det fall inspektionen bedömer att den civilrättsliga sanktionen inte har varit tillräckligt kännbar, eller att överträdelsen är så allvarlig att den kräver ett offentligrättsligt ingripande. anser att det är oklart hur en sådan bedömning ska göras. Enligt regeringens uppfattning bör Finans- inspektionen göra en prövning i det enskilda fallet om de åtgärder som har vidtagits av börsen eller värdepappersinstitutet är tillräckliga som reaktion på överträdelsen. bör då – precis som vid övriga överträdelser av marknadsmissbruksförordningen – bedöma vilken form av ingripande som är lämplig i det enskilda fallet. I praktiken torde det innebära att beslutar om ingripande vid allvarligare överträdelser. Det är viktigt att börserna och värdepappers- instituten i förhållande till emittenterna är tydliga med att Finansinspek- tionen gör sin egen bedömning.