prop · H40313 · 2016-09-27 00:00:00 — Kundernas aktivitet är låg i länder där det finns prisreglering. Att en prisreglering snedvrider marknadens funktion kan även vara ett hot mot försörjningstryggheten. En svårighet med att införa en prisreglering är att bestämma en lämplig nivå för det reglerade priset. Ett för lågt eller för högt reglerat pris riskerar att få följder för hela marknaden. Reglerade priser medför att pris tappar sitt värde som marknadssignal. Anvisade elavtal snedvrider konkurrensen När det gäller anvisade elavtal är dock invändningarna mot prisreglering inte lika övertygande som när det gäller prissättningen på elmarknaden i övrigt. Ordningen med anvisade elavtal är främmande för en marknad där elpriset bestäms genom samspelet mellan tillgång och efterfrågan, eftersom en del av de anvisade elleverantörerna utnyttjar kundernas passivitet på ett sätt som inte skulle vara möjligt på en marknad där en kund måste göra ett aktivt val för att ingå ett leveransavtal. Elleverantörerna tar ut överpriser och får på så sätt konkurrensfördelar i förhållande till andra elleverantörer. Detta framstår som särskilt problematiskt i ljuset av det förhållandet att den anvisade elleverantören ofta ingår i samma koncern som den nätkoncessionshavare som står för anvisningen. EU:s inre elmarknad bygger på att el tillhandahålls på en fullständigt öppnad marknad, där alla elförbrukare fritt kan välja elleverantör och alla leverantörer kan leverera fritt till sina kunder. Att elpriset i normalfallet ska bestämmas genom samspelet mellan utbud och efterfrågan utesluter dock inte att en medlemsstat inför bestämmelser om prisreglering. För att tillgodose det allmänna ekonomiska intresset får medlemsstaterna ålägga företag som bedriver verksamhet inom elsektorn att ”tillhandahålla allmännyttiga tjänster” (artikel 3.2 i elmarknadsdirektivet, dvs. och rådets direktiv /72/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv /54/EG). Uttrycket ”allmännyttiga tjänster” i den svenska versionen av elmarknadsdirektivet kan inbjuda till missförstånd. På engelska anges att det rör sig om ”public service obligations”. Skyldigheten kan alltså gälla elleverantörernas prissättning. I artikel 3.2 i direktivet anges att åliggandena ska vara klart definierade, transparenta, icke-diskriminerande och kontrollerbara samt garantera att elföretag i unionen kan nå ut till nationella konsumenter på lika villkor. Utrymmet för prisreglering är dock begränsat. uttalar sig i domen i målet Federutility (mål C-265/08, EU:C:2010:205) om innebörden av motsvarande krav i artikel 3.2 i och rådets direktiv /55/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /30/EG. Domstolen konstaterar i domen att artiklarna 3.2 och 23.1 i direktivet inte utgör hinder för en nationell lagstiftning enligt vilken det är tillåtet att bestämma prisnivån på leverans av naturgas genom fastställandet av referenspriser, under förutsättning att åtgärden uppfyller vissa villkor. Villkoren gäller bl.a. syftet med åtgärden och dess proportionalitet. Syftet ska vara att tillgodose ett allmänt ekonomiskt intresse. I kravet på proportionalitet ligger bl.a. att åtgärden endast får gälla under en av nödvändighet begränsad tid. Åtgärden ska vara klart definierad, öppen, icke-diskriminerande och kontrollerbar samt garantera att gasföretag i unionen kan nå ut till konsumenterna på lika villkor. Direktiv /55/EG har upphävts genom och rådets direktiv /73/EG av om gemensamma regler för den inre marknaden för naturgas och om upphävande av direktiv /55/EG, det s.k. gasmarknadsdirektivet. De aktuella bestämmelserna har dock överförts till det nya direktivet. När det gäller möjligheten för medlemsstaterna att ålägga företag en skyldighet att tillhandahålla allmännyttiga tjänster ställer gasmarknads- 2016/17:13 direktivet upp samma krav som elmarknadsdirektivet. De villkor som pekar på i domen i målet Federutility är således i huvudsak relevanta även på elområdet. Det står klart att det inte är lämpligt med en reglering av anvisade elpriser utan någon begränsning i tiden. En sådan reglering hotar att snedvrida prissättningen på elmarknaden. Det är vidare osäkert om den skulle gå att förena med krav. Det är dock inte uteslutet att införa en begränsad prisreglering för att motverka att anvisade elleverantörer ökar sina intäkter på bekostnad av passiva kunder och att de på så sätt får konkurrensfördelar i förhållande till andra elleverantörer. Några remissinstanser pekar på att utvecklingen inom EU rör sig bort från prisreglering och att sådan kan komma att förbjudas helt. Re- geringen delar uppfattningen att den normala elprissättningen i och EU bör ske utan offentliga ingripanden. Som redan framhållits har dock den normala prissättningen i stor utsträckning satts ur spel när det gäller anvisade elavtal. Regeringens överväganden utgår från dagens rättsliga förutsättningar. Ingenting hindrar en omprövning, om prisregleringen förbjuds enligt . En möjlig förebild för en begränsad prisreglering kan vara den ordning som finns i . I är det elnätsföretaget som säljer el till de kunder som inte gjort ett aktivt val. gällde detta av hushållskunderna och av näringsidkarna. Elpriset enligt den norska motsvarigheten till anvisat elavtal är reglerat efter det att kunden ingått avtalet. har elnätsföretaget rätt att höja priset över marknadsnivå. Enligt Energimarknadsinspektionen kan en bidragande orsak till att har en låg andel kunder med avtal som motsvarar ett anvisat avtal vara att kunden får en prishöjning och därmed incitament att teckna ett annat elavtal. (Se Energimarknadsinspektionens rapport elavtal – nuläget och framtida utveckling, Ei R2013:17, s. 17 f.) Ett normgivningsbemyndigande för regeringen Föreskrifter om prisreglering måste löpande anpassas till förhållandena på elmarknaden. En prisreglering måste svara mot det krav på proportionalitet som pekar på i domen i målet Federutility. Det bör därför vara enkelt att upphäva regleringen om det visar sig att den är nödvändig. Föreskrifter som avser ingrepp i enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden ska meddelas genom lag (8 kap. 2 § första stycket 2 regeringsformen). kan emellertid bemyndiga regeringen att meddela sådana föreskrifter (8 kap. 3 § första stycket regeringsformen). Det är lämpligt att regeringen meddelar offentligrättsliga föreskrifter om prisreglering i förordning. Utformningen av en prisreglering Elleverantörerna kan utforma prissättningen enligt sina leveransavtal på olika sätt. Det finns inte förutsättningar att närmare reglera hur detta ska gå till. Om föreskrifter om prisreglering visar sig vara nödvändiga bör de innebära att det anvisade priset inte får överstiga en viss nivå. En konsekvens av en sådan reglering blir att elleverantörerna måste ta hänsyn till pristaket när de konstruerar anvisade elavtal. Regleringen får inte ta bort incitamentet för kunder med anvisade avtal att göra ett aktivt val. Ett pristak bör därför sättas så, att det anvisade priset normalt är högre än de priser som elleverantörerna annars erbjuder. En kund ska alltså inte kunna räkna med att få ett förmånligt elpris genom prisregleringen. För att regleringen inte ska motverka kundaktivitet bör den vidare, i linje med den ordning som finns i , gälla endast efter det att kunden har anvisats en elleverantör. Regleringen bör alltså inte tagen för sig hindra att elleverantören därefter höjer priset. Det är snarare så att kraftiga prishöjningar blir mer märkbara för kunden, som får ett tydligare incitament att teckna ett annat avtal. Enligt Lagrådet är det knappast möjligt att säga att ett pris är skäligt om priset bestämts på det sätt som beskrivs när det gäller pristak. Regeringens bedömning är att det inte finns någon motsättning. Det är inte i sig oskäligt att passiva elkunder betalar ett högre pris än aktiva kunder. De genomsnittliga prisskillnader som finns går dock inte att motivera på något godtagbart sätt. Den stora majoriteten av elkunderna berörs inte av den begränsade prisreglering som diskuteras. Pristaket gäller dessutom under en förhållandevis . Eftersom regleringen meddelas genom förordning finns förutsättningar att löpande utvärdera effekterna och snabbt anpassa bestämmelserna till ändrade förhållanden. Regeringen bedömer att prisregleringen inte kan antas störa elmarknadens funktion. Några remissinstanser anser att regleringen snarare riskerar att få liten effekt. Energiföretagen pekar på att de kunder som får anses mest skyddsvärda är kunder som av olika anledningar har svårare att ta till sig information om möjligheten att vara aktiv på elmarknaden och därför blir kvar i anvisade elavtal . Energiföretagen ser en överhängande fara för att denna grupp inte heller skulle vara aktiv om priset höjs kraftigt efter en inledande period av prisreglering. Lagrådet anser att förslaget inte kan antas tillgodose de syften som anges i lagrådsremissen. Det går inte att i förväg avgöra om en prisreglering fullt ut får de önskade konsekvenserna. Om de omotiverade prisskillnaderna består bedömer dock regeringen att de övervägande konsekvenserna av en lämpligt utformad reglering kan antas bli positiva. Ett pristak begränsar en elleverantörs möjlighet att ta ut ett omotiverat högt pris endast som taket gäller. Regleringen kan dock göra det svårare för den anvisade elleverantören att därefter genomföra en kraftig prishöjning. noterar att en prisreglering under alla förhållanden skapar ett tidsfönster för kunderna så att de utan att stressa kan sätta sig in i elhandelsföretagens olika erbjudanden och att kunderna får en lägre elkostnad än den snittkostnad som ett anvisat avtal ger . 2016/17:13 Flera remissinstanser anser att det är olämpligt att öppna för prisreglering utan en ingående konsekvensanalys. Även Lagrådet framhåller att konsekvenserna av åtgärden är svåra att överblicka och anser att frågan om huruvida det bör införas en prisreglering och hur den i så fall ska utformas bör analyseras och övervägas ytterligare. föreslås dock endast att det ska skapas en möjlighet till en begränsad prisreglering. Endast att skapa en sådan möjlighet kan enligt regeringens uppfattning inte antas ha några egentliga negativa konsekvenser. En meningsfull konsekvensanalys kan göras först när det blir aktuellt att meddela föreskrifter om pristak. I det läget krävs noggranna överväganden när det gäller pristakets höjd och varaktighet. Konsekvenserna varierar beroende på de parametrar som regeringen då väljer. Det är självklart att en grundlig konsekvensanalys måste genomföras innan regeringen beslutar en förordning. Genom att införa ett normgivningsbemyndigande i ellagen (1997:857) görs en tydlig markering när det gäller de anvisade elavtalen. Elbranschen har ett ansvar för att se till att de omotiverade prisskillnaderna försvinner. Regeringen avser att göra en utvärdering av vilken effekt de föreslagna åtgärderna får på de anvisade elpriserna. Om utvecklingen inte har gått i rätt riktning bör det finnas utrymme för en förordning om prisreglering. Regeringen bör i enlighet med det som har sagts få meddela föreskrifter om att de priser som en anvisad elleverantör tillämpar för leverans till en elanvändare inte får överstiga vissa nivåer efter det att anvisning skett. 5Åtgärder för att minska andelen kunder med anvisade elleverantörer Regeringens förslag: I elleverantörens underrättelse till elanvändaren med anledning av anvisningen ska det anges att leveransavtalet är ett anvisat avtal. En anvisad elleverantör ska minst en gång per kvartal särskilt lämna följande information till elanvändare med anvisat avtal: –en redogörelse för vilka avtalstyper som elleverantören erbjuder samt uppgift om priser och leveransvillkor, och –uppgift om var elanvändaren, oberoende av elleverantören, kan hitta information om priser och leveransvillkor som andra elleverantörer tillämpar för leverans av el till elanvändare. förslag överensstämmer i stora drag med regeringens. Enligt Energimarknadsinspektionens förslag ska det av underrättelsen samt av varje faktura framgå att det är ett anvisningsavtal. En anvisad elleverantör ska minst en gång per kvartal sända särskild information till elanvändare med anvisningsavtal. hålla dels en redogörelse för vilka avtalstyper elleverantören erbjuder samt leveransvillkor och priser för dessa, dels en hänvisning till webbplats . Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: förslag tillstyrks av stöder förslaget att använda benämningen anvisningsavtal. Oberoende Elhandlare menar att det är positivt med förslag och förändringar som underlättar för konsumenterna att jämföra elpriser och därigenom stimulerar konsumenterna att vara mer aktiva på elmarknaden. delar analys att bättre information och standardiserade begrepp kan bidra till att få fler kunder att göra ett aktivt val. delar uppfattningen att elhandelsaktörerna ska ha ett löpande ansvar för att informera konsument med anvisningsel om att hon eller han kan göra ett aktivt val men menar att formuleringen ”frekvent återkommande information” är mer ändamålsenlig än ”minst en gång per kvartal sända…”. Bolaget bedömer att åtgärden att byta namn på produkten kan ha en positiv påverkan på kundens vilja att göra ett aktivt val. anser att kraven bör förtydligas och begränsas till att gälla i förhållande till konsumenter. Fastighetsägarna avstyrker förslaget. Kammarrätten i ifrågasätter lämpligheten av att i lagtexten peka ut en särskild webbadress, som kan komma att ändras. Övriga remissinstanser har inga invändningar mot förslaget. När det gäller promemorians förslag bedömer Oberoende Elhandlare att de föreslagna förändringarna sannolikt innebär en viss dämpning av de för elkonsumenterna oförmånliga anvisningsavtalen. anser att det finns skäl att även överväga ett förslag som har framförts av och som innebär att en elanvändare som en gång har gjort ett aktivt val av annan avtalsform inte av elhandlaren ska kunna återföras till ett anvisat avtal. anser att informationen bör vara oberoende och att den ska lämnas i samband med fakturering, dock inte på fakturan. anser vidare att förslaget ska omfatta även konsumenter som valt en elhandlare men som fått ett anvisat elavtal i samband med att deras ursprungliga elavtal löpt ut. anser att skrivningen sannolikt inte är stark nog att tvinga elhandlare med höga tillsvidarepriser att effektivt ”skrämma bort” sina egna kunder från ett anvisat elavtal med högt pris. och avstyrker förslaget. avstyrker förslaget när det gäller skyldigheten att sända uppgift om var elanvändaren kan hitta information om priser och leveransvillkor som andra elleverantörer tillämpar för leverans av el till elanvändare. betonar att det är viktigt att skilja på vilken generell information som ska ges till hushållskunder respektive företagskunder. Övriga remissinstanser tillstyrker promemorians förslag eller har inga invändningar mot det. Skälen för regeringens förslag Hur många kunder har anvisade avtal? konstaterar i rapporten och information till anvisade kunder – en uppföljning (Ei R2014:19) att andelen kun- 2016/17:13 der med anvisningsavtal har minskat , då andelen låg på . hade av elkunderna ett anvisat avtal. Andelen svarade mot cirka 700 000 kunder. I gruppen ingick dock inte endast elanvändare som hade anvisats en elleverantör enligt 8 kap. 8 § ellagen (1997:857) utan även elanvändare som får samma villkor som kunder med anvisat avtal i samband med att deras ursprungliga leveransavtal löper ut. I de fallen är det elleverantören som väljer att flytta över kunden till den avtalsformen utan samband med regleringen i ellagen. De flesta kunder hamnar i anvisade avtal i samband med flytt. Ungefär hälften av dessa fortsätter att ha ett sådant avtal längre än . Vilken information får elanvändare med anvisningsavtal? En nätkoncessionshavare som har anvisat en elleverantör ska enligt 8 kap. 8 § ellagen utan dröjsmål underrätta elanvändaren om vilken elleverantör som anvisats, om innebörden av anvisningen och om ellagens bestämmelser om byte av elleverantör. Den anvisade elleverantören ska utan dröjsmål underrätta elanvändaren om de villkor för leveransen som elleverantören avser att tillämpa och om den dag då elleverantören avser att påbörja leveransen enligt avtalet. har undersökt hur elleverantörer informerar sina kunder med anvisade avtal. Resultatet redovisas i rapporten och information till anvisade kunder. har delat in de elleverantörer som besvarat enkäten i tre grupper. Den första gruppen är elleverantörer som informerar kunden vid flytt till ny bostad (). I dessa fall måste kunden själv söka efter information och få en förståelse för att ett anvisat avtal i många fall är ofördelaktigt. Elleverantörerna i gruppen kan ibland anordna kampanjer där kunder med anvisade avtal uppmanas att teckna annat avtal. Här ingår dock även elleverantörer som inte anser att det är nödvändigt att informera kunden med hänvisning till att kunden anvisas på ett anvisat pris som är samma som övriga kunder får. Den andra gruppen utgörs av elleverantörer som skickar riktad information till kunder två till (). Det sker med brevutskick eller genom att kunden kontaktas av leverantörens kundtjänst. Det förekommer också att information om anvisade avtal skickas tillsammans med fakturan, som innehåller en uppmaning till kunden att se över sin avtalssituation. Denna grupp har en mer rutinmässig hantering av informationsspridningen för att kontinuerligt bearbeta kunder med anvisade avtal. Den tredje gruppen elleverantörer () hanterar informationen på annat sätt än enligt de alternativ som har specificerat i enkäten. Företagen i denna kategori skickar ingen riktad information till kunderna utan informerar i stället via en kundtidning eller på webbplatsen. Elleverantören försöker även att få kunder som kontaktar företaget att byta avtal. Enligt enkätsvaren informerar av företagen kunder med anvisade avtal om möjligheten att teckna annat avtal mer än en gång . Bättre och tätare information till kunderna De allra flesta kunder med anvisade elavtal skulle kunna välja mer förmånliga avtal och på så sätt minska sina elkostnader. Aktiva kunder är också en förutsättning för en välfungerande elmarknad. Bättre och tätare information till elanvändare med anvisade avtal kan antas leda till att fler kunder ser nackdelarna med avtalet och att det är förhållandevis enkelt att ingå ett förmånligare avtal på den konkurrensutsatta elmarknaden. Uppgift om att leveransavtalet är ett anvisat avtal har föreslagit att det av elleverantörens inledande underrättelse till elanvändaren och av varje faktura ska framgå att avtalet är ett anvisningsavtal. När det gäller innehållet i fakturan redovisas överväganden och förslag i avsnitt 6. Att elleverantören redan i samband med att leveranserna ska påbörjas tydligt informerar elanvändaren om att leveransavtalet är ett anvisat avtal kan minska risken för att kunden missuppfattar situationen. Några särskilda skäl som talar emot en sådan upplysningsskyldighet finns inte. Det bör krävas att det i elleverantörens underrättelse till elanvändaren med anledning av anvisningen ska anges att leveransavtalet är ett anvisat avtal. En anvisad elleverantör är enligt gällande bestämmelser inte skyldig att lämna återkommande information till kunden om möjligheten som finns att välja ett bättre avtal. En utökad informationsplikt kan öka medvetenheten hos de inaktiva kunderna, underlätta prisjämförelser och säkerställa att alla kunder med anvisade avtal får samma eller likartad information om sina möjligheter. föreslår att en anvisad elleverantör minst en gång per kvartal ska sända särskild information till elanvändare med anvisat avtal. Informationen ska enligt förslaget innehålla dels en redogörelse för vilka avtalstyper elleverantören erbjuder samt leveransvillkor och priser för dessa, dels en hänvisning till webbplats . Fastighetsägarna bedömer att en reglerad upplysningsplikt inte är nödvändig. anser att kunder som har anvisade elavtal sannolikt är ointresserade och därför inte kommer att agera på ytterligare information i någon större omfattning. Regeringen ser ett tydligt värde i att kunder med anvisade elavtal får bättre möjligheter att sätta sig in i hur elmarknaden fungerar och vilka valmöjligheter som finns. I likhet med ser regeringen inte några betydande risker eller negativa konsekvenser av en utökad och förbättrad information till kunderna. bedömer att åtgärden är förknippad med relativt små kostnader för elleverantörerna och pekar på att informationen lämpligen lämnas i samband med faktureringen. Under sådana förhållanden talar övervägande skäl för att införa en informationsplikt i linje med förslaget. Fastighetsägarna bedömer att det är mer angeläget att rikta informationen till de kundgrupper som i hög grad är anvisningskunder. anser att kraven bör begränsas till att gälla i förhållande till 2016/17:13 konsumenter. Det står klart att en sådan reglering som har föreslagit innebär att information kommer att lämnas även till kunder som inte har någon särskild nytta av den. Nackdelarna med detta är dock begränsade. En ordning som förutsätter att företagen delar upp anvisningskunderna i olika kategorier kräver ytterligare administration utan några motsvarande fördelar. Det är rimligt att kräva att elleverantören informerar kunden om att leverantören kan erbjuda andra avtalstyper än det anvisade avtalet. Att kräva att företaget ska tillhandahålla information som underlättar för kunden att välja en annan elleverantör kan möjligen framstå som märkligt. Det anvisade elavtalet har dock tillkommit på ett sätt som är främmande för en konkurrensutsatt elmarknad (se avsnitt 4.1). En invändning som går ut på att informationsskyldigheten i denna del är främmande för en sådan marknad bör därför inte ges någon stor tyngd. Det väcker inte några starka betänkligheter att kräva att elleverantören ska informera kunder med anvisade avtal om exempelvis prisjämförelsesajter. Som Kammarrätten i påpekar kan det vara olämpligt att i lagtexten peka ut en särskild webbadress, som kan komma att ändras. Det bör krävas att informationen till elanvändaren ska innefatta uppgift om var elanvändaren, oberoende av elleverantören, kan hitta information om priser och leveransvillkor som andra elleverantörer tillämpar för leverans av el till elanvändare. När det gäller frekvensen är det värdefullt med en tydlig reglering. Som Energimarknadsinspektionen föreslår bör informationen sändas till kunderna minst en gång per kvartal. Informationen bör lämnas särskilt, alltså inte på exempelvis en faktura. Det bör däremot inte finnas något hinder för att den anvisade elleverantören skickar informationen i samband med faktureringen. Att informationen i många fall kommer att lämnas till kunderna i samband med faktureringen kan medföra överlappning med de förslag som redovisas i avsnitt 6. I det avsnittet föreslås att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilken information en elleverantörs faktura ska innehålla. Vid utformningen av sådana föreskrifter måste regelgivaren givetvis ta hänsyn till de krav som föreslås införas i ellagen när det gäller information till kunder med anvisat avtal. Ett exempel på kompletterande information som kan komma i fråga i fakturan är uppgift om den närmare innebörden av att kunden har ett anvisat avtal. avstyrker förslag med hänvisning till att konsekvensutredningen är bristfällig. avstyrker promemorians förslag med i huvudsak samma motivering. Konsekvensfrågorna behandlas i avsnitt 9. Kunder som inte har anvisats en elleverantör Regeringens förslag gäller elanvändare som har anvisats en elleverantör. Några remissinstanser anser att det finns skäl att införa bestämmelser även när det gäller elanvändare som en gång gjort ett val av en annan avtalsform och hamnat i ett ”anvisat elavtal” i samband med att det ursprungliga avtalet löpt ut.