prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Det är i huvudsak reglerna som rör den behöriga myndigheten och dess befogenheter som förutsätter ett genom- förande i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Marknadsmissbruksdirektivet kräver att samtliga medlemsstater inför straffrättsliga påföljder för åtminstone allvarliga fall av marknads- missbruk, inbegripet även anstiftan och medhjälp till straffbara hand- lingar liksom försök till insiderhandel och marknadsmanipulation. Direktivet fastställer också en lägsta nivå för maximistraff för gärningar som utgör marknadsmissbruksbrott. Utredningen föreslår att de bestämmelser i marknadsmissbruksförord- ningen som kräver en implementering i svensk lagstiftning genomförs huvudsakligen genom en ny lag, i vilken bl.a. anges att Finans- inspektionen är behörig myndighet i enligt förordningen. Marknadsmissbruksdirektivet genomförs genom ändringar i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbrukslagen). 1Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 av om marknadsmissbruk (marknadsmissbruksförordning) och om upphävande av Europa- parlamentets och rådets direktiv /6/EG och kommissionens direktiv /124/EG, 2003/125/EG och 2004/72/EG, EUT L 173, , (Celex 32014R0596). 2Europaparlamentets och rådets direktiv (EU) 2014/57/EU av om straffrättsliga påföljder för marknadsmissbruk (marknadsmissbruksdirektiv), EUT L 173, , (Celex R2014L0057). 3Europaparlamentets och rådets direktiv /6/EG av om insider- handel och otillbörlig marknadspåverkan (marknadsmissbruk), EUT L 96, , s. 16 (Celex 32003L0006). Ett viktigt syfte bakom marknadsmissbruksförordningen och mark- nadsmissbruksdirektivet är att uppnå harmoniserade och effektiva regler på marknadsmissbruksområdet, vilket bl.a. förutsätter att medlems- staternas nationella lagstiftning inte ställer upp andra krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. Förordningens bestämmelser innebär en fullharmonisering avseende förbud och skyldigheter som har med marknadsmissbruk att göra, medan bestämmelserna om behöriga myndigheters befogenheter och administrativa sanktioner är en minimi- reglering. Direktivet är i huvudsak en minimireglering. Utifrån dessa förutsättningar har utredningens utgångspunkt varit att de bestämmelser som införs i den svenska lagstiftningen bör ansluta sig till den nivå som följer av rättsakterna och inte utan starka skäl gå utöver vad som krävs. För att underlätta tillämpningen av de delegerade akter, genom- förandeakter och tekniska standarder som kommissionen kan förväntas att anta, föreslås att termer och uttryckssätt i den nya lagen ska följa förordningens terminologi. En terminologisk enhetlighet ökar också förutsättningarna för att uppnå en likartad reglering inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Även i strafflagstiftningen bör en gemensam och enhetlig terminologi eftersträvas. När det gäller brottet otillbörlig marknadspåverkan föreslås, bl.a. av denna anledning, att rubriceringen ändras till marknadsmanipulation, vilket överensstämmer med både den engelska och svenska språkversionen av direktivet. Enligt utredningen bör däremot rubriceringen avseende brottet obehörigt röjande av insiderinformation behållas oförändrad, och inte ändras till ”olagligt röjande av insiderinformation”. Ett reformerat sanktionssystem för en mer effektiv bekämpning av marknadsmissbruk Utredningen bedömer att bekämpningen av marknadsmissbruk kan antas bli mer effektiv genom att gällande lagstiftning kompletteras med de ytterligare preventiva och utredningsunderlättande åtgärder som före- skrivs i marknadsmissbruksförordningen. Enligt utredningen kan dess- utom administrativa sanktioner, t.ex. sanktionsavgifter, anses vara väl lämpade för att motverka marknadsmissbruk i vissa fall. att det, vid sidan av det straffrättsliga systemet, ska finnas ett adminis- Det torde dessutom vara tveksamt om ett renodlat straffrättsligt system, utan några administrativa sanktioner, kan anses innebära att har fullgjort sin skyldighet att tillhandahålla sanktioner för överträdelser av förbuden i marknadsmissbruks- I vissa fall ska alltså överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk kunna handläggas i ett administrativt förfarande och medföra adminis- När det gäller frågan om hur de båda systemen ska förhålla sig till varandra gör utredningen bedömningen att ett krav på uppsåt utgör ett lämpligt kriterium för att bestämma hur det kriminali- serade området avseende marknadsmissbruk avgränsas. ningens förslag ska några andra kriterier, såsom beloppsgräns eller personkategori, inte användas vid denna avgränsning. gärningar som utgör brott av normalgraden eller grova brott, liksom anstiftan och medhjälp till sådana brott ska, enligt utredningen, vara Detsamma ska gälla för försök till insiderbrott samt för försök och förberedelse till grovt insiderbrott. som straffbelägger försök till marknadsmanipulation införs i marknads- I konsekvens härmed föreslår utredningen att straff- ansvaret enligt marknadsmissbrukslagen slopas för oaktsamma och ringa Sådana gärningar ska i stället kunna bli föremål för prövning och sanktioner i det administrativa förfarandet. Utredningen föreslår att en straffrättslig påföljd och en administrativ sanktion inte ska förekomma för ett och samma otillåtna beteende. rättsäkerhetsskäl, och i synnerhet för att principen om ne bis in idem inte ska riskera att kränkas förslås att det nya regelverket med administrativa sanktioner i enlighet med marknadsmissbruksförordningen, vid sidan av straffbestämmelserna i marknadsmissbrukslagen, ska bygga på en modell där det allmänna väljer mellan att hantera otillåtna beteenden inom antingen det administrativa eller det straffrättsliga systemet. allmännas beslut att välja väg ska ske innan ett beslut om att väcka åtal har fattats respektive innan ett beslut om att påföra administrativa sanktioner har fattats. Ett vägvalssystem förutsätter ett mer utvecklat samarbete mellan myndigheterna, dels för att den enskilde inte ska utsättas för dubbla rättsliga förfaranden avseende ett och samma agerande, dels för att skapa förutsättningar för myndigheterna att välja väg; den administrativa eller den straffrättsliga. upplysnings och samarbetsskyldighet införs både i den nya lagen och i Den förslagna avgränsningen av det kriminaliserade området för marknadsmissbruk innebär alltså att enbart uppsåtliga brott av normal- graden eller grova brott är straffbelagda. Trots att dessa brott, normalt sett, kan betraktas som allvarliga fall av marknadsmissbruk och bör föranleda straffrättsliga påföljder enligt marknadsmissbruksdirektivet, kan det bland dem finnas vissa gärningar vilka är att bedöma som mindre straffvärda, och som dessutom torde lämpa sig väl för handläggning i det Utredningen föreslår därför att det tas in en regel om åtalsprövning i marknadsmissbrukslagen. tillämplig på sådana fall av marknadsmanipulation som består i enstaka transaktioner som inte leder till någon förändring av det verkliga ägandet av ett finansiellt instrument, samt på sådana fall av obehörigt röjande av insiderinformation där någon, utan att det varit berättigat, har fått insiderinformation och förts in på en sådan insiderförteckning som avses i artikel 18 i marknadsmissbruksförordningen. Åtal ska i dessa fall väckas endast om det är påkallat från allmän synpunkt. I effektivitetssyfte föreslås vidare en forumregel med innebörd att åtal enligt marknadsmissbrukslagen väcks vid och att överklagande därmed ska ske hos . Fördelning av utredningsansvar och utvidgade utredningsbefogenheter för Som behörig myndighet ska övervaka att bestäm- melserna i marknadsmissbruksförordningen efterlevs samt utreda miss- tänkta överträdelser av förordningen. ska dock, även fortsättningsvis, vara skyldig att anmäla till när det finns anledning att anta att ett marknadsmissbruksbrott har begåtts. Enligt utredningens förslag ska alltjämt ansvara för att bedriva förundersökningar och väcka åtal för brott enligt marknadsmissbrukslagen. kommer alltså självständigt att bedriva under- sökningar avseende misstänkta överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen. I linje med detta bör inspektionen också granska de rapporter om misstänkt marknadsmissbruk som marknadsaktörer är skyldiga att lämna till inspektionen, och ges möjlighet att komplettera rapporterna med vissa egna undersökningar. Utformningen av den gällande bestämmelsen om rapporteringsskyldigheten i marknadsmiss- brukslagen och uttalanden i förarbetena har dock resulterat i att inspek- tionens roll i detta avseende närmast är att likna vid en ”brevlåde- funktion”. Utredningen föreslår, bl.a. av den anledningen, att bestäm- melsen utmönstras ur lagen. När har beslutat om att inleda en förunder- sökning får, enligt utredningens förslag, inte vidta några undersökningsåtgärder på eget bevåg. Inspektionen föreslås där- emot kunna anlitas som biträde i förundersökningen. Om Ekobrotts- myndigheten beslutar att inte inleda förundersökning, eller att lägga ned en förundersökning, ska myndigheten underrätta , som därefter får fortsätta utredningen enligt bestämmelserna för det administrativa sanktionssystemet. Om det i ett sådant fall framkommer omständigheter som leder till att inspektionen bedömer att det trots allt finns anledning att anta att brott har begåtts ska, enligt utredningens förslag, inspektionen anmäla detta till på nytt. En inledande bedömning av att t.ex. uppsåt saknas kan visa sig vara felaktig. har då att åter ta ställning till om en förunder- sökning ska inledas. I enlighet med förslaget om när ett vägval senast måste ske, kan dock en anmälan till inte ske efter det att beslut om att påföra administrativa sanktioner har fattats. (Se förslag om beslutsordning för administrativa sanktioner i nästa avsnitt.) Som nämnts i det föregående förutsätter det föreslagna vägvals- systemet och fördelningen av utredningsansvaret att myndigheterna samarbetar med varandra. Detta kräver i sin tur också att myndigheterna kan dela information med varandra. För att möjliggöra ett informations- utbyte föreslår utredningen att bestämmelserna om sekretess i 35 kap. 1 § offentlighets och sekretesslagen (2009:400) ska gälla både i Ekobrotts- myndighetens förundersökningar och i utredningar om misstänkta överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. En ny paragraf införs i offentlighets och sekretesslagen med en sekretess- brytande regel som ger myndigheterna möjlighet att utbyta information. De övervaknings och utredningsbefogenheter som marknadsmissbruks- förordningen föreskriver att den behöriga myndigheten ska ha, motsvarar i stor utsträckning de befogenheter som föreskrivs även i 2003 års Enligt förordningen ska myndigheten bl.a. ha rätt att få tillgång till information från vem som helst, genomföra platsundersökningar, frysa tillgångar och förbjuda viss verksamhet. genomförandet av marknadsmissbruksdirektiv i svensk rätt var en utgångspunkt att överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk skulle hanteras inom straffrätten, och därmed skulle Ekobrottsmyndig- heten leda utredningar och allmän domstol besluta om påföljder. fick återverkningar på hur utredningsbefogenheterna enligt 2003 års marknadsmissbruksdirektiv genomfördes i svensk rätt. Mot bakgrund av utredningens överväganden om ett administrativt sanktionssystem finns det inte längre ett utrymme för dagens uppdelning av utredningsbefogenheter mellan och Ekobrotts- Utredningen föreslår därför en utvidgning av Finans- inspektionens nuvarande befogenheter så att de stämmer överens med Bestämmelser om inspektionens utrednings och tillsynsbefogenheter införs i den nya lagen. Det bör här framhållas att befogenheterna, enligt artikel 23.1 i marknadsmissbruksförordningen, kan utövas direkt av den behöriga myndigheten, i samarbete med eller genom delegation till andra myndigheter och aktörer eller genom den behöriga myndighetens ansökan till ”rättsliga myndigheter”. platsundersökning i bevissäkringssyfte (artikel 23.2.e i förordningen) avseende misstänkta överträdelser av förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation föreslås att en sådan undersökning får ske efter Det informationsutbyte och samarbete med utländska myndigheter och som marknadsmissbruksförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt och några lagstiftningsåtgärder Närmare om det administrativa sanktionssystemet För att se till att medlemsstaterna har ett gemensamt tillvägagångssätt vid hantering av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens regler innehåller förordningen bestämmelser om administrativa sanktioner och andra åtgärder som ska kunna tillämpas vid åtminstone vissa angivna överträdelser. Ett ingripande ska alltså ske, men förordningen begränsar inte medlemsstaternas möjligheter att fastställa regler om andra eller strängare sanktioner och åtgärder än dem som anges i förordningen. Inte heller uppställs krav på att fastställa sanktionsbestämmelser, om det i en medlemsstats nationella lagstiftning redan finns eller kommer att införas en straffrättslig reglering för överträdelser av marknadsmissbruks- förordningens förbud eller påbud. Enligt utredningens bedömning saknas det skäl att använda denna ”straffrättsoption”, och det föreslås därför att det införs bestämmelser om administrativa sanktioner i den nya lagen i enlighet med vad som föreskrivs i förordningen. strängare sanktioner än dem som följer av förordningen föreslås däremot inte. Utöver de överträdelser som enligt förordningen ska kunna bli föremål för ett ingripande föreslår utredningen att det tidigare straffbelagda meddelandeförbudet i 11 § marknadsmissbrukslagen ersätts med ett i princip motsvarande förbud i den nya lagen. Syftet med meddelande- förbudet är, liksom tidigare, att den som rapporterats inte ska bli varnad och sopa igen spåren efter sig. Ett sådant förbud är alltjämt befogat och bör kunna beivras genom administrativa sanktioner. Enligt utredningens bedömning förutsätter marknadsmissbruks- förordningen till övervägande del att såväl fysiska som juridiska personer kan bli föremål för administrativa åtgärder och sanktioner vid över- trädelser av förordningens förbud och åsidosättande av dess skyldigheter. Bestämmelserna om sanktioner ska därför, om det inte särskilt anges, gälla för både fysiska och juridiska personer. Utredningen föreslår dessutom att det i lagen införs en bestämmelse som gör det möjligt att underlåta att ingripa, t.ex. om överträdelsen är ursäktlig. Motsvarande bestämmelse finns även i andra regelverk som innehåller administrativa sanktioner. Lagen ska, enligt utredningens förslag, också innehålla en exemp- lifierande uppräkning av faktorer som ska ligga till grund för valet av administrativ sanktion och för bestämmandet av en sanktionsavgifts storlek, varvid överträdelsens allvarlighet och varaktighet bör vara utgångspunkten. I lagen tas också in bestämmelser om maximinivåer och jämkning av sanktionsavgifter samt om betalning, indrivning och presk- ription av sådana avgifter. Utredningen föreslår att ska besluta om administrativa åtgärder och sanktioner vid åsidosättande av marknads- missbruksförordningens föreskrivna skyldigheter avseende marknadsövervakning och rapportering, offentliggörande av insider- information, insiderförteckningar, anmälan av transaktioner utförda av personer i ledande ställning och till dem närstående personer liksom offentliggörande av sådana transaktioner, samt investeringsrekommen- dationer och statistik. Däremot talar såväl rättssäkerhetsskäl som rådande rättstraditioner med styrka för att domstol bör handlägga sanktionsärenden avseende över- trädelser av marknadsmissbruksförordningens förbud mot marknads- missbruk. Detta gäller i synnerhet när det är fråga om fysiska personer. Enligt utredningens bedömning faller överträdelseärenden enligt mark- nadsmissbruksförordningen sannolikt in under tillämpningsområdet för artikel 6 i . Rättigheterna i den artikeln gäller i förekommande fall även juridiska personer. För att rättssäkerhets- garantierna inte ska skilja sig åt bör därför förfarandet vara detsamma, oavsett om det är fråga om en fysisk eller juridisk person. Det kan anföras att en ordning som innebär att måste väcka talan hos domstol för en prövning av påförande av administrativa sanktioner fördröjer ett sådant beslut. För att inte i onödan försena dessa överträdelseärenden föreslår utredningen en modell där först utfärdar ett sanktionsföreläggande, som – om det godkänns – är att jämställa med en lagakraftvunnen dom. prövning i domstol nödvändig bara i de fall där ett sådant föreläggande Det föreslås således att , genom ett obligatorsikt förfarande med sanktionsföreläggande, prövar frågor om administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden mot marknads- Utredningen gör vidare bedömningen att det är lämpligast att allmän domstol handlägger sanktionsärenden avseende överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk (när ett utfärdat sanktionsföreläggande inte har godtagits). Åtminstone initialt kan antalet sådana prövningar antas bli relativt begränsat. Enligt utredningens bedömning finns det därmed, i likhet med vad som anförts beträffande åtal för marknads- missbruksbrott, tungt vägande skäl för en samordning av domstols- prövningen även när det gäller överträdelser av förbuden i marknads- Prövningen föreslås ske vid tings- Genom att destinera både åtal för marknadsmissbruksbrott och över- trädelser av förordningens förbud av marknadsmissbruk till en och samma domstol ökar förutsättningarna ytterligare för en mer effektiv handläggning och enhetlig praxis. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får alltså väcka talan vid . om sådan talan tillämpas bestämmelserna i om åtal för brott för vilket det inte finns anledning att döma till annan påföljd än I den nya lagen tas också in bestämmelser om överklagande av domar och beslut. Den i marknadsmissbruksförordningen föreskrivna skyldigheten att publicera sanktionsbeslut och beslut som fattas till följd av en över- trädelse av ett förbud eller ett åsidosättande av en skyldighet enligt förordningen bör, enligt utredningens bedömning, genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Anpassning av svensk rätt med anledning av Förslag föranledda av marknadsmissbruksdirektivets bestämmelser Insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation och marknads- manipulation (tidigare otillbörlig marknadspåverkan) ska alltså, enligt utredningens förslag, fortfarande utgöra brott. direktivet förutsätter dock vissa nödvändiga justeringar av vissa brottsrekvisit samt anpassningar såvitt avser marknadsmissbrukslagens tillämpningsområde och definitioner. I marknadsmissbrukslagen finns ingen bestämmelse som anger lagens För att uppnå ett mer direktivnära genomförande föreslår utredningen att en särskild paragraf tas in i marknadsmiss- brukslagen som, i likhet med marknadsmissbruksdirektivet, fastställer tillämpningsområdet och vilka finansiella instrument som omfattas. Vidare föreslås att begränsningen, att det ska vara fråga om ”handel på värdepappersmarknaden”, slopas. Av den nya paragrafen framgår att lagen ska tillämpas även på utsläppsrätter och andra produkter enligt kommissionens förordning (EU) nr 1031/2010 av om tidsschema, administration och andra aspekter av auktionering av utsläppsrätter för växthusgaser i enlighet med och rådets direktiv /87/EG om ett system för handel med utsläppsrätter för växthusgaser inom gemenskapen. Som en följdändring utmönstras bestämmelserna om marknadsmissbruk avseende utsläppsrätter i form av 2-dagars spotavtal ur 8 kap. lagen (2004:1199) om handel med utsläpps- rätter. Vidare föreslås en modifierad och utvidgad undantagsbestämmelse i marknadsmissbrukslagen för ageranden i återköpsprogram och för stabilisering av finansiella instrument. Den nuvarande definitionen av insiderinformation ersätts med en direkt hänvisning till marknadsmissbruksförordningens definition. Beträffande insiderbrott slopas kravet på transformation; straffbudet omfattar därigenom den som ”har insiderinformation”, och inte längre bara den som ”får insiderinformation. En åklagare kommer därmed inte att behöva visa hur en tilltalad har fått tillgång till informationen, utan enbart att han eller hon hade tillgång till den. Genom förslaget uppnås också en direktivkonform reglering. Det svenska förbudet mot insiderhandel saknar ett utnyttjanderekvisit. Däremot anges ett antal förfaranden som är undantagna från det straffbelagda området. Utredningen gör bedömningen att insiderbrottet inte heller bör innehålla ett utnyttjanderekvisit, men föreslår att nuvarande undantagskatalog såvitt avser insiderbrott i stället utformas som ett undantag dels för situationer då insiderinformation inte har utnyttjats, dels för sådana legitima förfaranden som omfattas av artikel 9 i marknadsmissbruksförordningen (genom en hänvisning till nämnda artikel). Det är den tilltalade som har att visa att undantagsbestämmelsen är tillämplig. Insiderbrottets handelsförbud utvidgas till att gälla även i fråga om återkallelse eller ändring av en lagd order, om återkallelsen eller ändringen görs efter det att orderläggande person kommit att förfoga över insiderinformation rörande de finansiella instrumenten. Även insiderbrottets rådgivningsförbud utvidgas genom att den som följer ett råd (eller en rekommendation) om att förvärva eller avyttra finansiella instrument ska dömas för insiderbrott, om han eller hon vet att rådet är grundat på insiderinformation. Detsamma ska gälla den som följer ett råd att återkalla eller ändra en order. Samma undantag som gäller vid insiderbrott i övrigt – att insiderinformation inte har utnyttjas eller att det är fråga om ett legitimt förfarande – ska dock gälla även i dessa fall. Förutom att utredningen föreslår att rubriceringen för otillbörlig marknadspåverkan ändras till marknadsmanipulation, föreslås en särskild brottsrubricering för det grova brottet, grov marknadsmanipulation. Utredningen föreslår att straffbestämmelsen även i övrigt utformas mer direktivnära, bl.a. genom att bestämmelsen, liksom den i direktivet, träffar sådana ageranden som faktiskt har den angivna effekten. Det innebär dock inte att ett agerande blir straffritt, om det inte skulle gå att visa att det faktiskt har gett t.ex. vilseledande signaler eller påverkat priset, men väl är ägnat att göra det. I dessa fall bör agerandet kunna bedömas utgöra försök till marknadsmanipulation. Utredningen föreslår vidare ändrade straffskalor för obehörigt röjande av insiderinformation samt för grovt insiderbrott och grov marknads- manipulation, till fängelse i högst två respektive . Straff- sanktionerna i lagen (2013:385) om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter har utformats med marknads- missbrukslagen som förebild. Motsvarande ändring av straffskalona föreslås därför även i den lagen. Förslag föranledda av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser Som nämnts inledningsvis är marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud direkt tillämpliga i svensk rätt och några åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser ska inte vidtas. Många av förordningens bestämmelser finns dock i någon form marknadsmissbruksdirektiv. Förordningens bestämmelser har alltså redan, helt eller delvis, en motsvarighet i svensk lagstiftning. De svenska bestämmelserna måste, på grund den valda regleringsformen, nu anpassas eller utmönstras ur lagstiftningen. Enligt utredningen bör bestämmelser om marknadsövervakning på reglerade marknader och MTF-plattformar i lagen (2007:528) om värde- pappersmarknaden kunna behållas oförändrade. Däremot föreslås, som nämnts, att bestämmelserna i marknadsmissbrukslagen om rapportering av misstänkt marknadsmissbruk upphävs. Utredningen föreslår också ett upphävande av bestämmelserna om emittenters skyldighet att offentlig- göra kurspåverkande information och reglerna om uppskjutet offentlig- görande i lagen om värdepappersmarknaden.