prop · H303179 · 2016-06-21 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:179 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser som har gjort i rapporten i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2016:1). Regeringen instämmer delvis i det som framhållit avseende behovet av transparens och tydlighet i budgetpropositionen och arbetar kontinuerligt med att utveckla innehållet i propositionen i den riktning som myndigheten rekommenderar. Regeringen delar dock inte bedömning att uppföljningen och beräkningen av avvikelser från överskottsmålet bör göras på ett mer mekaniskt sätt eller att måluppfyllelsen framför allt bör analyseras i ett bakåtblickande perspektiv. Ärendet och dess beredning .............................................................. Uppföljningen av målet för det finansiella sparandet ....................... Förutsättningar för budgetförstärkningen ......................................... Migration och potentiell BNP ........................................................... Redovisning av budgeteffekter ......................................................... 6 Regeringens åtgärder med anledning av Transparensen i budgetpropositionen ................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Ärendet och dess beredning granskar regelbundet de ekonomiska propositionerna med utgångspunkt i hur regeringen redovisar finanspolitiken och tillämpar det finanspolitiska ramverket. Den granskning som ligger till grund för rapporten som behandlas i denna skrivelse har syftat till att bedöma transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen har resulterat i rapporten i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket (RiR 2016:1), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Uppföljningen av målet för det finansiella sparandet anser att uppföljningen och beräkningen av målavvikelser i budgetpropositionen bör stramas upp och bli mer mekanisk. Det skulle enligt myndigheten innebära att det tydligare framgick vad som krävs för att nå målen och vilka avvägningar som gjorts mellan olika finanspolitiska mål. menar vidare att den praktiska tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, där målet för det finansiella sparandet i första hand följs upp i ett framåtblickande perspektiv, inte säkerställer att målet nås över en konjunkturcykel. Mot denna bakgrund rekommenderar myndigheten att uppföljningen av målet bör vara bakåtblickande och att finanspolitiken bör utformas på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet. konstaterar även att finanspolitikens inriktning har varit expansiv i flertalet av de budgetpropositioner som beslutats , och att nedgångarna i sparandet generellt har varit större dessa år än motsvarande förstärkning de år då sparandet stärkts. Myndigheten anser att regelverket kräver en viss åtstramning när ekonomin närmar sig fullt resursutnyttjande. bedömer att finanspolitiken måste vara åtstramande vid fler tillfällen, och emellanåt stramare, än vad som varit fallet , om målet för det finansiella sparandet ska uppfyllas. 2.2Regeringens bedömning av iakttagelser Det är viktigt att uppföljningen av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande är transparent och att det finns tydliga principer för hur målet följs upp. Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel, i stället för som ett årligt mål, är motiverat av stabiliseringspolitiska skäl. Målformuleringen gör det svårare att följa upp om finanspolitiken ligger i linje med målet, eftersom det är svårt att bedöma när en konjunkturcykel börjar och slutar, samt i vilket konjunkturläge ekonomin befinner sig. Regeringen använder därför flera indikatorer för att följa upp måluppfyllelsen. Det är emellertid viktigt att dessa indikatorer inte tillämpas allt för mekaniskt, eftersom finanspolitiken då bl.a. riskerar att förstärka konjunktursvängningarna, i stället för att dämpa dem. Regeringen delar mot denna bakgrund inte bedömning att uppföljningen och beräkningen av målavvikelsen bör göras mer mekanisk. Utgångspunkten bör i stället vara att inriktningen på finanspolitiken ska bedömas med en bred ansats, där olika mål och restriktioner ställs mot varandra. Regeringen anser vidare, till skillnad från , att måluppfyllelsen i första hand bör analyseras i ett framåtblickande perspektiv, eftersom målet för det finansiella sparandet utgör ett riktmärke för finanspolitiken. Även en bakåtblickande uppföljning görs för att bedöma om det funnits systematiska fel i finanspolitiken som minskar sannolikheten för att målet nås . Om finanspolitiken alltid skulle behöva utformas på ett sätt som kompenserar för historiska avvikelser skulle detta riskera leda till att inriktningen på politiken blev procyklisk, dvs. att den förstärker konjunktursvängningarna i stället för att jämna ut dem. När regeringen tillträdde 2014 hade verksamheten i den offentliga sektorn ett underskott om . Den expansiva inriktningen på finanspolitiken som hade förts fram till dess bestod både av stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtogs under finanskrisen och andra ofinansierade åtgärder. Under inledningen av finanskrisen var en expansiv finanspolitik motiverad. Den förra regeringen fortsatte dock att genomföra omfattande ofinansierade reformer, främst skattesänkningar, trots att konjunkturläget förbättrades. Såväl det finansiella som det strukturella sparandet försämrades därför kraftigt under den förra regeringens två mandatperioder. Det finansiella sparandet bedöms nu tydligt avvika från den målsatta nivån. Det är viktigt att avvikelser från målet för det finansiella sparandet korrigeras, men det bör, i enlighet med vad som ovan anförts, inte ske på ett mekaniskt sätt. Korrigeringarna bör i stället baseras på en samlad bedömning utifrån stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter. I budgetpropositionen gjorde regeringen bedömningen att underskotten var så stora att det inte var samhällsekonomiskt motiverat att bedriva en så kraftigt åtstramande finanspolitik som skulle krävas för att nå den målsatta nivån under innevarande mandatperiod. Finanspolitiken har emellertid lagts om i en mer ansvarsfull riktning och regeringen avser att bedriva en politik som leder till att sparandet återförs till den målsatta nivån i en välavvägd takt. 2015/16:179 har också fört en mycket stram finanspolitik, vilket bidrog till en kraftig förstärkning av både det finansiella och strukturella sparandet . Utvecklingen av de offentliga finanserna kommer framöver till stor del att styras av utvecklingen av migrationen. Migrationsprognoserna är dock väldigt osäkra. Att på ett samhällsekonomiskt ansvarsfullt sätt finansiera de kostnader som den kraftiga ökningen av antalet asylsökande 2015 innebär utgör en särskilt stor utmaning. Den offentliga skulden är dock låg och den finansiella nettoförmögenheten är positiv, vilket innebär att sparandet kan stärkas i en takt som värnar samhällsekonomisk balans, utan att hållbarheten eller förtroendet för de offentliga finanserna äventyras. Regeringen anser mot denna bakgrund att återgången till den målsatta nivån bör ske i en takt som tillåter att temporärt förhöjda migrationskostnader kan hanteras utan krav på kortsiktiga budgetförstärkningar. Enligt regeringen är det därför motiverat att den målsatta nivån för den offentliga sektorns finansiella sparande nås först efter 2020. Regeringen har vidare gett en parlamentarisk kommitté i uppdrag att göra en översyn av målet för det finansiella sparandet (dir. 2015:63). Utredningen ska redovisa sin bedömning av de hittillsvarande erfarenheterna av det finanspolitiska ramverket, hur nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ska se ut framöver samt av målnivåns effekt på de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Som en del i översynen ska utredningen även överväga om det nuvarande finanspolitiska ramverket, i samband med en eventuell förändrad målnivå för det finansiella sparandet, bör kompletteras med ytterligare komponenter för att säkerställa hållbara offentliga finanser, och om en eventuellt ändrad målnivå bör föranleda en förstärkt löpande utvärdering av finanspolitiken. Utredningen ska redovisa sitt uppdrag . 3 Förutsättningar för budgetförstärkningen anser att regeringen på ett otydligt sätt redovisar de förutsättningar som tenderar att förstärka de offentliga finanserna under slutet av prognosperioderna. Myndigheten har i samband med sin granskning genomfört en analys av hur de reala ersättningsnivåerna utvecklas inom ett antal offentliga välfärdssystem. Myndigheten anser att detta är ett bra sätt att åskådliggöra under vilka förutsättningar som budgetförstärkningarna uppstår i budgetkalkylen. Enligt kan den omständigheten att beräkningarna i budgetpropositionerna enbart avser att beskriva konsekvenserna av det rådande regelverket och de förslag som regeringen presenterar för nästkommande budgetår leda till att vissa utgifter underskattas. 2015/16:179 rekommenderar att regeringen på ett tydligare sätt beskriver vilka konsekvenser det får för den reala välfärdsutvecklingen att en del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om en sänkt real ersättning i bidragssystemen. 3.2Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sina publikationer och välkomnar därför förslag till ändringar i denna inriktning. Regeringen vill dock i detta sammanhang framhålla att budgetperioden är ettårig och att det är som beslutar vilka regler och ramar som gäller för olika utgiftsslag. Det är dessa regler och ramar som, givet den makroekonomiska utvecklingen, avgör hur de olika utgiftsslagen utvecklas över tiden. Utgångspunkten för finanspolitiken i kommande ekonomiska propositioner måste således vara en prognos som är baserad på den politik som har beslutat om, och den nya politik som regeringen föreslår i den aktuella propositionen, inte antaganden om vilken budget som kan tänkas besluta framåt i tiden. Regeringen utgår i sina prognoser även från att gällande regelverk för kommunsektorn följs. Vid beräkningen av utgifterna för den kommunala konsumtionen förväntas kommuner och landsting respektera balanskravet och sträva mot god ekonomisk hushållning. Vidare gör regeringen inte några antaganden om framtida förändringar av de kommunala skattesatserna. Redovisningen av beräkningarna av konsumtionskostnaderna i kommunsektorn visar hur dessa utvecklas i förhållande till . Regeringen redovisar också utvecklingen av konsumtionsbehovet enligt det demografiskt betingade resursbehovet. Eftersom välfärdsproduktionen huvudsakligen sker i kommunsektorn anser regeringen att denna redovisning ger en tillräcklig indikation på det reala kostnadstrycket. 4 Migration och potentiell BNP konstaterar att beräkningen av potentiell BNP och bedömningen av resursutnyttjandet i ekonomin är ett viktigt beslutsunderlag för finanspolitiken. Myndigheten framhåller att antalet asylsökande har ökat väsentligt och att de antaganden som görs kring nyanländas arbetskraftsdeltagande och sysselsättning påverkar bedömningen av potentiell BNP. konstaterar vidare att många nyanlända har en förhållandevis låg utbildningsnivå. är sysselsättningsgraden lägre och arbetslösheten högre i denna grupp. Myndigheten anser att det finns en risk att en än mindre andel i gruppen kommer i sysselsättning när Skr. 2015/16:179 gruppen växer snabbt. Regeringens prognoser för sysselsättning och arbetslöshet baseras enligt på antagandet att de nyanlända personer som kommer in på arbetsmarknaden kan bli sysselsatta i samma utsträckning som de som finns på arbetsmarknaden. Myndigheten framhåller att en överskattning av de nyanländas möjligheter att få sysselsättning kan leda till att potentiell BNP beräknas till ett för högt belopp. Myndigheten anser därför att regeringen närmare bör överväga rimligheten i det ovan nämnda antagandet. 4.2Regeringens bedömning av iakttagelser Bedömningarna av potentiell BNP och BNP-gapet är behäftade med osäkerhet, eftersom det är teoretiska begrepp, som måste uppskattas. En ytterligare källa till osäkerhet är utvecklingen av antalet asylsökande, som beror på mycket svårförutsägbara faktorer och som kan bli större eller mindre än vad som har antagits. Regeringen följer noga utvecklingen på arbetsmarknaden. Eftersom många nyanlända väntas inträda på arbetsmarknaden kommer sysselsättningsgraden bland personer med kort vistelsetid i landet spela en betydande roll för sysselsättningens och arbetslöshetens utveckling . Prognoserna omgärdas dock av stor osäkerhet. Det finns en risk att de nyanländas sysselsättningsgrad blir lägre än bland de som verkar på arbetsmarknaden . Men det finns också en möjlighet att de nyanlända personer som kommer in på arbetsmarknaden kan bli sysselsatta i en högre utsträckning. Svårbedömda faktorer, som t.ex. de nyanländas utbildningsnivå, spelar en viktig roll i detta sammanhang. Givet den stora osäkerheten bedömer regeringen att sysselsättningsgraden bland de nyanlända som verkar på arbetsmarknaden ger en god vägledning för bedömningen av utvecklingen av sysselsättningen för de nyanlända som kommer att inträda på arbetsmarknaden . 5 Redovisning av budgeteffekter har granskat regeringens redovisning av budgeteffekterna av ny politik, med utgångspunkt i den bilaga till budgetpropositionen där regeringen redogjorde för hur den redovisningen bör ske. Myndigheten har tidigare rekommenderat regeringen att redovisa budgeteffekterna i en fast uppsättning tabeller och har mot den bakgrunden granskat spårbarheten mellan tabeller i olika delar av budgetpropositionen . 2015/16:179 bedömer att den inledande reformtabellen har förändrats i förhållande till föregående år och att spårbarheten till den samlade redovisningen av effekterna av regeringens politik på de offentliga finanserna i avsnitt 9 har försvårats. En komplicerande faktor i det sammanhanget är enligt myndigheten den beräkningstekniska överföring till hushållen som regeringen använder i budgetpropositionen. Enligt myndigheten förekommer det att tabeller saknar hänvisningar till underliggande avsnitt, att hänvisningarna i tabellerna görs till avsnitt där det inte enkelt går att härleda underlaget till uppgifterna i tabellen och att kan förekomma att rubriceringen av åtgärder är inkonsekvent. Mot denna bakgrund uppmanar regeringen att fortsätta utveckla redovisningen i budgetpropositionen och att avstå från att använda den ovan nämnda posten. 5.2Regeringens bedömning av iakttagelser Regeringen eftersträvar att kontinuerligt förbättra tydligheten och transparensen i sin redovisning i de ekonomiska propositionerna. Tydlighet och transparens är bärande delar i det finanspolitiska ramverket och bidrar till att finanspolitiken blir mer förutsägbar. Regeringen instämmer i majoriteten av iakttagelser om redovisningen av budgeteffekter och strävar efter att öka tydligheten på detta område. När det gäller den beräkningstekniska överföringen vill dock regeringen framhålla att redovisningen av denna post har gett information om hur regeringen avser att hantera den överfinansiering som fanns i propositionen Vårändringsbudget , ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen . Denna information hade inte kunnat ta del av om inte posten hade använts. Genom att den beräkningstekniska överföringen inkluderas i beräkningarna av de takbegränsade utgifterna, statens budgetsaldo och den offentliga sektorns finansiella sparande uppnås en mer rättvisande uppföljning än om posten hade exkluderats. 6 Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen strävar ständigt efter att öka tydligheten och transparensen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som I internationella sammanhang framhålls ofta tydliga och effektiva finanspolitiska ramverk som ett föredöme. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att förbättra metoderna för att uppskatta potentiell BNP samt med att förtydliga redovisningen i de ekonomiska propositionerna i den riktning som föreslår när det gäller hänvisningar mellan tabeller och underliggande text. Med detta anser regeringen att är färdig- Skr. 2015/16:179 behandlad. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 2 - 1 7 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 3 2 8 R I R 2 0 1 6 : 1 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på fem frågeställningar: uppföljningen av överskottsmålet, vilka antaganden ligger bakom den redovisade budgetförstärkningen , avvägningen av finanspolitiken i ett längre perspektiv, vilka effekter den ökade migrationen får för beräkningarna av potentiell BNP samt tydligheten i redovisningen av budgeteffekter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för () har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , revisionsdirektörerna och revisionsledare har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N Y B R O G A T A N 5 5 1 1 4 9 0 S T O C K H O L M 0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringens redogörelse i budgetpropositionen Transparensen i den finanspolitiska avvägningen kan förbättras Uppföljningen av budgetmålet bör stramas upp Hur budgetförstärkningarna uppstår bör redovisas tydligare Budgetförstärkningen bygger på förenklade antaganden Förutsättningarna för kalkylen i budgetpropositionen Budgetprocessen har varit framgångsrik på ett allmänt plan men målet har inte nåtts Målnivån nås i beräkningens sista år – genom antaganden Tillämpningen av ramverket leder inte till att överskottsmålet nås Några konsekvenser av den finanspolitiska avvägningen Beräkningen av potentiell BNP och migrationen Kraftig uppgång i migrationen Regeringens redovisning av budgeteffekter Specificering av aviserade, föreslagna och beslutade åtgärder Beräkningsteknisk överföring till hushållen Modell för analys av volymberoende utgifter T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat transparensen och tydligheten i regeringens redovisning av finanspolitiken i budgetpropositionen . Granskningen fokuserar på fem frågeställningar: uppföljningen av överskottsmålet, vilka antaganden som ligger bakom den redovisade budgetförstärkningen , avvägningen av finanspolitiken i ett längre perspektiv, vilka effekter den ökade migrationen får för beräkningarna av potentiell BNP samt tydligheten i redovisningen av budgeteffekter. har återkommande granskat budgetpropositionerna. Syftet har varit att studera regeringens redovisning med utgångspunkt från att budgetpropositionerna utgör ett viktigt beslutsunderlag för . Det ställer krav på att redovisningen är tydlig och transparent. Vidare är det viktigt att regeringen lämnar välgrundade förslag till riksdagsbeslut. har granskat tydligheten i redovisningen av några aktuella frågeställningar i budgetpropositionen . Mot bakgrund av att en parlamentarisk kommitté utreder målet för det offentliga sparandet har utökat granskningen till att även innehålla en studie av hur finanspolitiken utformats samt hur avvägningen mellan stabiliseringspolitiska motiv och överskottsmålet gjorts . Överskottsmålet nås inte trots optimistiska antaganden I budgetpropositionen bedömer regeringen att den offentliga sektorns finansiella sparande avviker från den målsatta nivån. Enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen ska regeringen vid en bedömd avvikelse från målet redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Regeringen presenterar inte någon plan för att återgå till den av beslutade målnivån under innevarande mandatperiod. Regeringen anför att det är viktigt att beakta att det finns lediga resurser i ekonomin. Eftersom avvikelsen från överskottsmålet anses vara stor skulle en återgång till den nuvarande målnivån under innevarande mandatperiod enligt regeringens bedömning kunna äventyra återhämtningen i ekonomin. Det motiverar enligt regeringen att det tar innan målnivån nås. Regeringens avvägning innebär att finanspolitiken i stort R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T sett är neutral och att den offentliga sektorns finansiella sparande ligger kvar på samma nivå 2016 som året innan. I stället för aktiva åtstramande finanspolitiska åtgärder förlitar sig regeringen på den automatiska åtstramning som budgetreglerna genererar för att närma sig överskottsmålet. Den effekt som utnyttjas är att i budgetkalkylerna växer de offentliga utgifterna långsammare än inkomsterna. En sådan effekt uppstår under vissa givna omständigheter, men av budgetpropositionen framgår att dessa förutsättningar endast uppstår –2019. tränger volymökningar inom olika välfärdssystem undan den budgetförstärkande effekten. Måluppfyllelsen, eller som i budgetpropositionen ett närmande mot målnivån, bygger på en god tillväxt som vissa gruppers reala ersättningar reduceras genom att nominella belopp ligger fast. Den historiska erfarenheten är dock att de nominella beloppen justeras från tid till annan. För att skapa bättre transparens över hur budgetförbättringen uppstår har delat upp budgetkalkylerna i fyra delar, volymutveckling, real ersättning, förändrade relativpriser samt BNP-tillväxt. analys baseras på SCB:s befolkningsframskrivningar och SKL:s kostnadsprofil för olika åldersgrupper. Totalt har av den offentliga sektorns totala utgifter inkluderats i analysen. beräkningar, som utgår från regeringens antagna utgiftsutveckling på total nivå, visar att volymtillväxten ökar utgifternas andel av BNP . Det är en högre nivå än under några av de tidigare fyraårsperioder som studerats. Volymtillväxten motverkas dock av att BNP tillväxten antas vara hög. Ett mindre bidrag till de förbättrade offentliga finanserna erhålls genom att den reala ersättningen i bidragssystemen sjunker. Sådana förändringar har skett inom enstaka områden under vissa perioder men på total nivå (det vill säga de undersökta av budgetens totala utgifter) har det sällan inträffat. Regeringens utgiftsberäkning och budgetförstärkning bygger på stark tillväxt och sänkt real ersättning. Skulle tillväxten och de reala ersättningarna i bidragssystemen istället utvecklas i linje med genomsnittet leder det enligt analys till en uppgång i utgifterna som andel av BNP som motsvarar större delen av förbättringen av det strukturella sparandet som regeringen räknat med. Uppföljningen av överskottsmålet bör stramas upp Den uppföljningsfilosofi som förespråkas i det finanspolitiska ramverket innebär att flera olika indikatorer vägs samman i en samlad bedömning. har regeringen lagt ökad vikt vid den framåtblickande uppföljningen. Förhållningsättet medför att finanspolitiken inriktas mot att nå målnivån under enskilda år i prognosperioden snarare än mot ett genomsnitt över en konjunkturcykel. En framåtblickande uppföljning av överskottsmålet leder, givet antagandet om fullt R I K S R E V I S I O N E N