prop · H40363 · 2016-12-14 00:00:00 — I intervjuer vid både lokala och centrala delar av beskrivs att det är en omständlig process att teckna , med många aktörer inblandade i bedömningen av om en fastighet är lämplig som ABK.90 Möjliga ABK kan sorteras bort av både ABK-gruppen, mottagningsenheterna och den operativa verksamhetens centrala enheter.91 Kraven för ABK har till viss del varierat . fastställde en standard för ABK. I den framgår inte hur stora ABK-boenden bör vara, men enligt intervjuer vid har det ändå funnits uppfattningar om 86Intervju med operativa chefens kansli (), biträdande operativ chef () och boendeenheten (). 87Intervju med biträdande operativ chef () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 88Intervju med sektionschef vid regionkansli (). 89Intervju med boendeenheten (). 90Intervju med operativa chefens kansli (), boendeenheten (), biträdande operativ chef (), sektionschef vid regionkansli () och chefen för avdelningen för verksamhetsstöd (). 91Intervju med operativa chefens kansli (), boendeenheten (), biträdande operativ chef (), en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd () och chefen för avdelningen för verksamhetsstöd (). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det, och dessa har varierat över tid.92 har även börjat acceptera ABK med helpension för att kunna teckna avtal för fler ABK.93 Hyressättningen av ABK skapar små ekonomiska incitament Det är i regel mer ekonomiskt fördelaktigt för fastighetsägare att delta i upphandlingar av ABT jämfört med att hyra ut fastigheter som ABK. Fastighetsägare jämför ibland hyran för ABK med vad de kan få betalt för ett ABT och är då ofta ointresserade av hyresavtal.94 Hyressättning av ABK baseras enligt på marknadsmässiga hyror för lokaler.95 är väl medvetna om att de ekonomiska incitamenten för fastighetsägare att hyra ut ABK är svaga jämfört med ABT och bedömer att högre hyressättning skulle kunna ge fler ABK.96 bedömer också att en del av de fastighetsägare som har kommer att vilja hyra ut sina fastigheter som ABK när behovet av asylboenden minskar och börjar avveckla ABT. Med ABK kan fastighetsägare få tryggare villkor och längre avtal.97 Flera mottagningsenheter menar också att det finns en del ABT-boenden i deras områden som skulle passa för att hyras som ABK.98 har dock inte gjort någon inventering bland regionerna eller mottagningsenheterna för att identifiera vilka ABT-boenden som skulle kunna hyras som ABK. har inte heller undersökt vad som skulle kunna öka fastighetsägares intresse av att hyra ut sina fastigheter till som ABK, istället för att erbjuda dem som ABT.99 Vid pågår ett långsiktigt arbete med att hitta nya boendelösningar som kan ge fler hyresbostäder med självhushåll. Det sker bland annat genom samarbete med kommuner i den så kallade Västerviksmodellen. Till skillnad från andra 92Intervju med biträdande operativ chef () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 93Intervju med boendeenheten () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (2015- 11-27). 94Intervju med företrädare för Asylboendeföretagen () och boendeenheten (2015- 11-25). 95Intervju med biträdande operativ chef () och boendeenheten (). 96Intervju med operativa chefens kansli (), boendeenheten (), biträdande operativ chef () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 97Intervju med operativa chefens kansli (), boendeenheten (), en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd () och chefen för avdelningen för verksamhetsstöd (). 98Intervju med enhetschef vid mottagningsenhet () och teamledare vid mottagningsenhet (och ). 99Intervju med operativa chefens kansli (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N boendeformer innebär denna modell att nya bostäder byggs. kommer överens med kommuner om att kommunerna ska bygga bostäder som först använder som asylboenden och kommunen sedan kan använda för andra ändamål när behovet av asylboenden minskar.100 3.2 Upphandling av tillfälliga asylboenden (ABT) avsikt med ABT har varit att tillfälligt täcka behovet av boendeplatser när eller ABK inte räcker till.101 En viss andel av boendeplatserna bör dock enligt alltid utgöras av ABT eftersom det är ett kostnadseffektivt sätt att möta snabba förändringar, kräver minimala förberedelser om ramavtal finns och har korta avvecklingstider.102 har sedan den första upphandlingen utvecklat arbetet med upphandling av ABT och försökt hitta lösningar för att hantera uppkomna problem. I takt med att behovet av asylboenden ökat har andelen ABT ökat. Myndigheters upphandlingar ska följa reglerna i och dess fem grundläggande principer om icke-diskriminering, likabehandling, proportionalitet, öppenhet och ömsesidigt erkännande. Detta innebär bland annat att kraven som ställs i upphandlingarna ska ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det som ska upphandlas, att leverantörer ska ges samma förutsättningar och behandlas lika samt att upphandlingar ska präglas av förutsägbarhet och transparens.103 3.2.1 organisering av upphandling av ABT Den operativa verksamhetens centrala organisation är beställare och fastställer utifrån prognoser det framtida behovet av boendeplatser i ABT. Den formulerar också de verksamhetsmässiga kraven som ställs i upphandlingarna. Upphandlings- och inköpsenheten ansvarar för att upphandla ABT. Enheten ansvarar även för att de krav som ställs i upphandlingarna är juridiskt korrekta och proportionerliga. Boendeenheten ansvarar för att teckna ABT-avtal.104 När ett förfrågningsunderlag har publicerats inkommer leverantörer med anbud.105 När anbudstiden löpt ut gör upphandlings- och inköpsenheten automatiserade skat- 100Intervju med en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 101Riksrevisionens dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1-14. 102Migrationsverkets boendestrategi (), s. 6. 1031 kap. 9 § . 104Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (), operativa chefens kansli (), biträdande operativ chef () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 105Förfrågningsunderlag är ett samlingsbegrepp för allt underlag för anbud i en upphandling som tillhandahålls leverantörer. Anbud är svar från leverantörer på förfrågningsunderlag. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tekontroller samt automatiserade kontroller av leverantörernas ekonomiska ställning.106 Upphandlingsenheten ser också till att leverantören har inkommit med lagfart eller hyresavtal.107 De som uppfyller de kontrollerade obligatoriska ska-kraven kvalificerar sig och får ett beslut om tilldelning.108 Dessa hamnar på rangordning över de leverantörer som myndigheten avser att teckna avtal med. Innan avtal tecknas kontrollerar boendeenheten att inkomna hyresavtal är undertecknade av lagfarna ägare samt att det finns samarbetsavtal med eventuella underleverantörer. Boendeenheten granskar också brandskyddsdokumentationen, som från och med upphandlingarna ersattes av bygglovshandingar. Enheten gör ibland extra skattekontroller och kontroller av leverantörers ekonomiska ställning. Innan avtal tecknas ger också boendeenheten i uppdrag till berörd mottagningsenhet att utföra en tillträdesbesiktning av boendena, med en verksamhetsdel och en teknisk del. Den tekniska delen har fram utförts av ett konsultbolag med professionella besiktare.109 3.2.2 genomförande av upphandlingarna har genomfört 14 upphandlingar av ABT. Den första och andra upphandlingen genomfördes som ramavtalsupphandlingar med förenklat förfarande, och de resterande upphandlingarna har genomförts som direktupphandlingar. Den andra ramavtalsupphandlingen blev överprövad och de efterföljande direktupphandlingarna genomfördes för att täcka behovet av boendeplatser till dess att överprövningen var avslutad.110 Myndigheten har emellertid inte kunnat uppvisa någon dokumentation som anger skälen för att direktupphandling har varit tillämplig.111,112 Den överprövade ramavtalsupphandlingen avgjordes slutligen när beslutade att inte meddela prövningstillstånd.113 genomförde en ny ramavtalsupphandling. 106Kravet på ekonomisk ställning togs dock bort i upphandlingarna som genomfördes . 107Intervju med upphandlings- och inköpsenheten () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 108Tilldelningsbeslut är ett beslut om vilka leverantörer som en upphandlande myndighet avser teckna avtal med samt skälen för beslutet. 109Intervju med en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 110Överprövning är en prövning i allmän förvaltningsdomstol enligt efter ansökan av leverantör som anser sig ha lidit skada eller kan komma att lida skada i en upphandling p.g.a. överträdelse av upphandlingsreglerna eller grundläggande principer. 1114 kap. 5 § 3 . 112Riksrevisionens förfrågan, och . 113Högsta förvaltningsdomstolen, mål nr 5177-15. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N har genomfört de flesta direktupphandlingarna på samma strukturerade sätt som vid förenklat förfarande med annonsering, skriftligt förfrågningsunderlag, skriftliga anbud och rangordning av leverantörer som har fått tilldelningsbeslut.114 har också gjort direktupphandlingar i en allt snabbare takt. har nya upphandlingar påbörjats redan innan alla avtal har tecknats i föregående upphandling. upphandlingsprocess i respektive upphandling har också kortats ned så att tiden från annonsering av förfrågningsunderlag till avtalstecknande har minskat. (För en kronologisk beskrivning av de olika upphandlingarna, se elektronisk bilaga.) Många av de direktupphandlingar som genomfört har överprövats, vilket har fördröjt tiden till dess att fått tillgång till boendeplatserna. uppger att de har haft runt 150–170 mål om överprövning. hade runt 15 000 boendeplatser i ABT där det inte var möjligt att teckna avtal med anledning av intermistiska beslut.115,116 I den första upphandlingen satte inte något takpris. I de senare upphandlingarna har takpriset satts utifrån leverantörernas priser i den första upphandlingen. efterfrågan av ABT har varit högre än utbudet på marknaden, vilket enligt inneburit att alla leverantörer som uppfyllt ska-kraven har fått teckna avtal. ingick avtal med fast pris.117 I ramavtalsupphandlingen ändrade myndigheten principerna för prissättning och sänkte också priserna. 3.2.3 Upphandling av ABT med självhushåll Enligt har ABT med självhushåll högre prioritet än ABT med helpension. Det anses vara bättre för den asylsökande, som till exempel får laga sin egen mat, och även mer ekonomiskt fördelaktigt för Migrationsverket.118 Även har betonat vikten av självhushåll. Få ABT med självhushåll I förfrågningsunderlagen har angett att avtal först kommer att tecknas med de leverantörer som erbjuder självhushåll. till de upphandlingar där efterfrågat både helpension och självhushåll, har 114Konsultrapport åt om upphandlingar. 115Intervju med operativa chefen m.fl. () och upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). 116Vid överprövning kan domstol besluta om intermistiskt beslut, vilket innebär att avtal tills vidare inte får fullgöras. 117Intervju med upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). 118Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N av de upphandlade boendena varit med självhushåll.119 (För en fullständig genomgång av vilka typer av ABT-boenden som har efterfrågat, se elektronisk bilaga.) Majoriteten av de ABT-boenden som har upphandlat har varit med helpension. I tre upphandlingar har leverantörerna inte ens haft möjlighet att lämna anbud på med självhushåll.120 Skälet var enligt att öka incitamentet för fastighetsägare som kan erbjuda självhushåll att teckna i stället för ABT med självhushåll.121 Prissättningen skapar inte incitament för självhushåll har i sina upphandlingar valt ett takpris på logi på och person, och ett takpris för kost på och person. Takpriset för logi är samma vid självhushåll som vid helpension. Vid ABT med självhushåll får leverantörer endast ersättning för logi. Ofta har det varit intäkten från mat som leverantörer gjort vinst på.122 Detta skapar incitament för leverantörer att i en upphandling lämna anbud på med helpension, vilket kan motverka möjligheten att få många ABT med självhushåll. I granskningen har det framkommit att det finns en del ABT-boenden med helpension som istället skulle kunna vara med självhushåll. Det finns även exempel på fastighetsägare som har rivit ut befintliga kök för att skapa fler rum och erbjuda helpension istället för självhushåll.123 genomförde en ny ramavtalsupphandling med en delvis annan prissättning. I den nya ramavtalsupphandlingen har leverantörer haft möjlighet att lämna anbud på tre olika avtalstider; , och . Takpriserna har generellt sett blivit lägre jämfört med tidigare, både för boenden med helpension och självhushåll. Takpriset för kost är detsamma för alla avtalstider och har sänkts , medan takpriset för logi varierar med avtalstiden. Längre avtalstider har lägre takpris för logi. Detta innebär att takpriset för båda boendetyperna minskar med avtalstiden. Det får störst betydelse för boenden med självhushåll eftersom leverantörer då endast får ersättning för logi. Den nya prissättningen minskar därför incitamentet för leverantörer att lämna anbud på med självhushåll – särskilt för avtalstider på ett eller . 119Riksrevisionens dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1-14 och för upphandling 1-12. 120Riksrevisionens dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1-14. 121Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 122Intervju med operativa chefens kansli (). 123Riksrevisionens observation vid tillträdesbesiktning (); intervju med upphandlings- och inköpsenheten () och biträdande operativ chef (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N 3.2.4 krav i upphandlingarna Enligt boendestrategi ska myndigheten ta fram och fastställa en standard för varje boendeform.124 En sådan togs fram för ABT . Där anges bland annat hur många asylsökande som ska bo i varje rum, hur många duschar det ska finnas per asylsökande och hur långa avstånd det som mest får vara till olika faciliteter. Standarden återspeglas i de verksamhetsmässiga kraven i upphandlingarna. Eftersom behovet av boendeplatser var så stort frångicks standarden och samtliga ska-krav som stod med i standarden fanns då inte med i upphandlingarna.125 har inte gjort någon marknadsanalys inför upphandlingarna För att inhämta synpunkter på kravställandet har inför upphandlingarna utsett interna referensgrupper bestående av personal, både på lokal och central nivå, med kunskaper om verksamheten, upphandling, juridik och fastigheter. Även externa upphandlingsexperter har använts och dialog har skett med till exempel och Upphandlingsmyndigheten.126 har dock inte genomfört några marknadsanalyser eller förstudier före upphandlingarna i syfte att ta reda på vilket utbud av leverantörer som finns på marknaden och vilka krav som leverantörerna har möjlighet att uppfylla.127 Detta kan ha lett till att i vissa delar har ställt krav som leverantörer har svårt att leva upp till. Det blev märkbart i upphandlingen som genomfördes eftersom många leverantörer som hade haft avtal i de tidigare upphandlingarna inte levde upp till ska-kraven i den nya upphandlingen. Flera av de ska-krav ställer är dock tvingande lagkrav som inte kan göra avkall på i upphandlingen, till exempel krav gällande brandskydd, bygglov och ventilation. har inte tillräckligt utvärderat genomförda upphandlingar har inte tillräckligt utvärderat avslutade upphandlingar för att ta reda på vilka krav som har varit svåra för leverantörerna att uppfylla och därigenom få information om hur kravställandet i upphandlingarna har fungerat. Hälften av de inkomna anbuden i upphandlingarna –2015 har inte uppfyllt de skakrav som kontrolleras innan tilldelningsbeslutet. har sammanställt orsakerna till att leverantörer inte har kvalificerat sig. 124Migrationsverkets boendestrategi (), s. 14. 125Intervju med biträdande operativ chef (). 126Intervju med operativa chefens kansli (). 127Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De vanligaste orsakerna har varit: •att leverantören inte har skickat in dokument som visar att kontakt har tagits med kommunen om att ett boende kan komma att etableras i kommunen •att leverantören inte har skickat in brandskyddsdokumentation •att leverantören inte har skickat in dokument på samarbetsavtal med underleverantörer •att leverantören eller underleverantörerna inte har uppfyllt kraven på ekonomisk ställning.128 I syfte att fler anbud ska leda till avtal har tagit bort ska-krav som många leverantörer inte har uppfyllt i kontrollen innan tilldelningsbeslutet. På så sätt har analyserat tidigare krav och erfarenheter och inför varje ny upphandling anpassat kravbilden när det har ansetts nödvändigt.129 Exempelvis har myndigheten tagit bort såväl kraven på ekonomisk ställning som på dokumentation om att kontakt har tagits med kommunen. Av de leverantörer som har uppfyllt de ska-krav som kontrolleras innan tilldelningsbeslutet har inte alla fått teckna avtal med . av anbuden har fallit bort i kontrollerna efter tilldelningsbeslutet. Andelen anbud som har fallit bort i dessa kontroller har dessutom ökat . har inte – på motsvarande sätt som för dem som inte fick tilldelningsbeslut – sammanställt orsakerna till att de leverantörer som har fått tilldelningsbeslut inte har fått teckna avtal. I intervjuer vid har beskrivits att de vanligaste orsakerna har varit att leverantörer inte har uppfyllt kraven på brandskydd eller inte haft ett giltigt bygglov.131 har inte heller undersökt varför vissa leverantörer har valt att inte lämna anbud. Det skulle vara ett sätt att få reda på om till exempel kraven är för högt ställda eller att förfrågningsunderlaget är alltför omfattande.132 Kraven i upphandlingarna har utvecklats över tid Kraven har förbättrats och har i de senare upphandlingarna varit mer heltäckande än i de första. Det gäller exempelvis kravet på hygien, bad och toalett samt 128Riksrevisionens dokumentgenomgång av upphandlingsprotokoll för upphandling 1-12. 129Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 130På grund av upphandlingssekretess får inte i förväg kontakta kommunen om vilka anbud som har inkommit. har i vissa upphandlingar ställt krav på att leverantörerna själva ska kontakta kommunen i samband med att anbudet lämnas in. På det sättet har kommunerna fått information om ett eventuellt ABT och fått bättre planeringsförutsättningar. 131Intervju med en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 132Intervju med upphandlings- och inköpsenheten () och upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N ansvarsfördelningen mellan leverantören och Migrationsverket.133 Den successiva utvecklingen av kraven har främst skett inom områden där det har uppstått diskussioner med leverantörer om hur kraven ska tolkas.134 Detta har lett till att vissa krav har förbättrats och andra inte. Under den ansträngda flyktingsituationen sänktes kraven på boendena och leverantörerna för att få in fler anbud. Flera krav togs bort helt, till exempel kravet på leverantörers och underleverantörers ekonomiska ställning.135 I ramavtalsupphandlingen som genomfördes är de flesta krav i stort sett samma som i upphandlingen som genomfördes , innan flyktingsituationen . Kraven på leverantörers och underleverantörers ekonomiska ställning som togs bort har dock inte återinförts i den nya ramavtalsupphandlingen. Om kraven ändras ofta kan det försvåra för leverantörer och för personalen vid mottagningsenheter att veta vilken kravnivå som gäller och förändringarna riskerar att inte få önskat genomslag. Vidare kan det vara svårt för personalen vid mottagningsenheterna att hålla reda på vilka krav som gäller vid respektive boende. Det försvåras ytterligare av att många leverantörer har flera boenden samt att leverantörer är med i flera upphandlingar med samma boende.136 Svårt att hitta rätt kravnivå på brandskydd har haft svårt att veta vilka krav på brandskydd som myndigheten ska ställa på ABT-boenden. uppger att de inte har fått den vägledning som behövts från andra myndigheter.137 I den första upphandlingen var kraven kring brandskydd mycket kortfattade för att i de senare upphandlingarna bli mer omfattande.138 Leverantörerna skulle bland annat skicka in brandskyddsdokumentation och protokoll på att brandskyddet hade kontrollerats av en brandkonsult. egna brandkonsulter kontrollerade sedan att dokumentationen stämde och genomförde egna besiktningar av brandskyddet på boendena. har kravet åter getts en mycket kort utformning i enlighet med den rekommendation som MSB har tagit fram.139 begär nu i första hand in slutbesked gällande bygglov och ber den lokala räddningstjänsten att göra 133Konsultrapport åt om upphandlingar. 134Intervju med upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). 135Riksrevisionens dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1- 14 och intervju med upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). 136Konsultrapport åt om upphandlingar och intervju med företrädare för Asylboendeföretagen (). 137Intervju med biträdande operativ chef () och upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). 138Konsultrapport åt om upphandlingar. 139Intervju med upphandlings- och inköpsenheten () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om ett sådant slutbesked inte finns begär in brandskyddsdokumentation och genomför samma kontroll av brandskyddet som i de tidigare upphandlingarna. hann dock inte kontrollera brandskyddskravet för alla boenden innan de asylsökande flyttade in. Mi- grationsverket begärde då att leverantörer skulle ha en vaken brandvakt dygnet runt till dess brandskyddet godkänts.140 När tecknar avtal med leverantörer ska det ske utifrån tilldelningsbeslutet och det som myndigheten angett i förfrågningsunderlaget. Avtal tecknas inte utifrån rangordningen I förfrågningsunderlagen har angett att rangordningen av leverantörer kommer att ske efter kriteriet lägsta pris och denna rangordning fastställs sedan i tilldelningsbeslutet. har dock valt att genomföra tillträdesbesiktningen av boenden efter tilldelningsbeslutet. I denna besiktning kontrollerar många av ska-kraven. Efter tilldelningsbeslutet gör även kontroller av att de dokument som leverantörer har skickat in tillsammans med anbudet stämmer. tillåter att leverantörer efter tilldelningsbeslutet iordningsställer boenden för att därefter kunna uppfylla ska-kraven. Ofta tar det enligt innan de har iordningsställts. tecknas avtal med leverantörer längre ned i rangordningen som har uppfyllt ska-kraven.141 I praktiken innebär detta att inte har tecknat avtal med leverantörer enligt den rangordning som offentliggörs i samband med tilldelningsbeslutet. har förklarat för att avsikten inte är att avtal ska tecknas enligt rangordningen, utan att det är tillträdesbesiktningarna av boendena som ska ske i den ordningen.142 har dock inte tydliggjort för leverantörerna i förfrågningsunderlagen att besiktningar som sker efter tilldelningsbeslutet kan komma att påverka rangordningen. Detta innebär att rangordningen vid avtalstecknandet inte har skett på ett transparent sätt. Av intervjuer vid mottagningsenheter har det framkommit att personalen inte alltid vet hur processen kring avtalstecknandet går till. Mottagningsenheterna genomför tillträdesbesiktningens verksamhetsdel, som är en verksamhetsmässig kontroll av 140Migrationsverket (protokoll ) Brandskydd.