prop · H40354 · 2016-12-16 00:00:00 — Digitalt först har varit ett ledord för regeringens digitaliseringsarbete. Regeringen har bl.a. gjort en avsiktsförklaring tillsammans med Kommuner och Landsting (SKL) där det framgår att man vill ”på allvar prioritera den digitala förnyelsen. Vi måste tänka digitalt först.”23 Regeringen har även tillsatt ett digitaliseringsråd och sektorsansvarsansvariga myndigheter (se avsnitt 2.3). Regeringens formulerade 2011 sin strategi för den övergripande it-politiken i dokumentet It i människans tjänst – en digital agenda för Sverige.24 Där framgår att målet för it-politiken är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.25 presenterade regeringen sin strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning, vilken fortfarande gäller som styrdokument.26 Skillnaden dem emellan är att den digitala agendan samlar alla pågående aktiviteter för digitalisering, medan strategin beskriver hur statsförvaltningen ska arbeta med e-förvaltning. 21Artikel från Europeiska kommissionens webbplats: Digital single market. Bringing down barriers to unlock online opporunities (hämtad ). 22European Commission, 2016. EU eGovernment Action Plan 2016-2020. Accelerating the digital transformation of government. 23Regeringen, 2015. Godkännande och undertecknande av avsiktsförklaring mellan staten och Kommuner och Landsting för en digital förnyelse av det offentliga (N2015/07455/EF). 24Regeringen, 2011. It i människans tjänst. En digital agenda för (2011/342/ITP). 25Regeringen tar fram en ny digital agenda. Källa: Intervju vid , . 26Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Regeringens mål för statsförvaltningens digitalisering består av tre huvudmål och nio delmål: 1.Enklare vardag för medborgarna −Digitala tjänster ska utformas efter användarnas behov. −Digitala tjänster ska vara enkla och säkra att använda. −Det ska bli lättare att hitta rätt digital tjänst. 2.Öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet −Det ska bli lättare att hitta och använda öppna data. −Fler ska kunna tillhandahålla statens digitala tjänster. −Möjligheterna till insyn och delaktighet i verksamheten ska öka. 3.Högre kvalitet och effektivitet i verksamheten −Statsförvaltningens informationsutbyte ska bygga på gemensamma standarder. −Statsförvaltningens informationssäkerhet ska förbättras. −Statsförvaltningens verksamhet ska effektiviseras genom en ökad digitalisering. 2.2 Ansvaret har pendlat mellan olika departement har olika departement styrt förvaltningspolitiken, e-förvalt- ningen och digitaliseringen . Områdena e-förvaltning och it-poli- tik är tvärsektoriella och tillhör inte något specifikt sakpolitiskt område och ansvaret har därför pendlat mellan olika departement, myndigheter och organisationer beroende på vilket fokus frågan haft för tillfället (och 2006). Sedan 1990- talet har ansvaret för it-politik, förvaltningspolitik och e-förvaltningspolitik legat på , , , , och Socialdepartementet.27 Före regeringsombildningen hade ansvaret för förvaltningspolitiken och ansvaret för it-politik och övergripande it-frågor i statsförvaltningen. och förvaltningspolitik behandlades därmed som skilda från varandra men har sedan regeringsombildningen samlats under civilministern på . Digitaliseringsfrågor är kvar på under den nyinrättade digitaliseringsministern.28 2.3 Regeringen styr e-förvaltningen på olika sätt styrning av e-förvaltningen sker på olika sätt; genom att använda regleringsbrev, myndighetsdialoger, instruktioner, uppdrag och förordningar. Re- geringen använder sig även av indirekt styrning för att styra e-förvaltningen genom 27E-post från , . 28E-post från , . 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att tillsätta kommissioner, delegationer och råd. Nedan går vi igenom de fyra vanligaste styrformerna för e-förvaltningen: lagar och förordningar, regleringsbrev, uppdrag samt indirekt styrning genom kommittéer. 2.3.1 styrs av lagar och förordningar Det finns få lagar och förordningar som direkt reglerar e-förvaltningen. Däremot finns det flera författningar som påverkar respektive e-förvaltningsområde och som de offentliga aktörerna måste förhålla sig till när de utvecklar e-tjänster. Utgångspunkten är att lagstiftningen så långt som möjligt och där det är relevant ska vara teknikneutral för att undvika att den låses fast vid specifika tekniska lösningar eller hindrar teknisk utveckling.29 De tre e-tjänsterna som vi har valt att studera närmare i granskningen styrs på olika sätt. Mina meddelanden styrs av förordningen (2003:770) om myndigheters elektroniska informationsutbyte, e-arkiv av arkivlagen (1990:782) och föreskrifter samt öppna data av lagen (2010:566) om vidareutnyttjande av handlingar från den offentliga förvaltningen. Det finns dessutom ett antal lagar som de offentliga aktörerna måste förhålla sig till eftersom de påverkar hur aktörerna kan utveckla e-förvaltning och e-tjänster. Det gäller bl.a. annat tryckfrihetsförordningen (TF), personuppgiftslagen (1998:204) samt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Det kan även finnas s.k. registerförfattningar som reglerar personuppgiftsbehandlingen hos de olika myndigheterna. 2.3.2 Regleringsbrev används i begränsad omfattning Regleringsbrev används i begränsad omfattning för att styra e-förvaltningen och sällan för att styra mot regeringens mål om en enklare, öppnare och effektivare statsförvaltning. En genomgång av de 66 FISK-myndigheternas30 regleringsbrev visar att begreppen digitalisering, elektronisk eller e- nämns i 17 av de undersökta myndigheternas regleringsbrev. Begreppen enklare, öppnare eller effektivare nämns 15 gånger men inte kopplat till regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning. Endast tre av myndigheterna hade i uppdrag att beakta regeringens strategi och bedöma hur deras åtgärder bidragit till att uppfylla regeringens mål med att förenkla vardagen för medborgare och företag. pågår ett arbete inom för att göra regleringsbreven kortare och minska styrsignalerna. Regeringen anser att den har överstyrt vissa statliga myndigheter och väljer nu att förkorta regleringsbreven 29Intervju vid , . 30Myndigheter som omfattas av förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Källa: ESV, 2015. Säkerställd intern styrning och kontroll. Myndighetsledningarnas bedömning av intern styrning och kontroll i årsredovisningen (2015:22). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G till förmån för mer långsiktig styrning. Det innebär att horisontella frågor, som e-förvaltning, inte huvudsakligen styrs genom regleringsbrev,31 även om det prövas från fall till fall. Regleringsbrev används t.ex. vid styrning och uppföljning av arbetet med att digitalisera rättskedjan (RIF).32 2.3.3 Statliga myndigheter får särskilda uppdrag Statliga myndigheter har olika roller inom områdena e-förvaltning och digitalisering. Sammanlagt beslutade regeringen om 27 olika uppdrag inom e-förvalt- ning till statliga myndigheter från anslagsområdet för gemensamma e-förvaltnings- projekt. Uppdragen handlar t.ex. om att utreda molntjänster i staten (), följa anslutningen till Mina meddelanden () och om ekonomiska medel för att införa e-legitimation (). Fem myndigheter har fått ansvar för olika områden som ska digitaliseras. Det är ett led i att genomföra Digitalt först – att digitalt ska vara förstahandsalternativet för offentliga tjänster:34 •Tillväxtverket och fick uppdraget att tillsammans med SKL förenkla för restaurangföretagare genom portalen . •Jordbruksverket fick tillsammans med uppdraget att verka för en smartare livsmedelskedja. •Lantmäteriet fick uppdraget att förenkla samhällsbyggnadsprocessen. •Naturvårdsverket fick uppdraget att verka för smartare miljöinformation.35 Därutöver har () fått en central roll i regeringens arbete med att utveckla e-förvaltningen. ESV ska ge stöd till regeringen, och de statliga myndigheterna i syfte att främja digital samverkan över myndighetsgränserna och att förbättra styrningen av it-användningen i staten.36 31Intervju vid , . 32E-post från , . 33E-post från , och . 34Regeringens pressmeddelande, : digitaliserar vi det offentliga . 35Artikel från , Näringsbloggen, : Ett program för digital förnyelse av det offentliga . 36Regeringens beslut att uppdra åt () att ge stöd till regeringens satsning på e-förvaltning (N2015/3210/EF); regeringens beslut att uppdra åt ESV att följa de statliga myndigheternas användning av it och hur myndigheterna tar tillvara digitaliseringens möjligheter (N2016/01642/EF). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.3.4 Indirekt styrning sker genom kommissioner, delegationer och råd Regeringen har styrt utvecklingen av e-förvaltningen genom att sammankalla råd, kommissioner och delegationer i olika syften. har det funnits fyra it-kommissioner och ett antal it-råd, kommittéer och arbetsgrupper för att styra it-politik och e-förvaltning. Några av dessa är Toppledarforum (1996), (2003–2005), 24-timmarsdelegationen (2003–2005) och Visam (2005–2007). Nedan beskriver vi de nuvarande grupperingarna E-dele- gationen/ E-samverkansprogrammet (E-sam), och . E-delegationen skulle utveckla e-förvaltning genom myndighetssamverkan E-delegationen bildades och fick i uppdrag att utforma en strategi för myndigheternas arbete med e-förvaltning, koordinera strategiska e-förvaltningsprojekt och följa upp deras effekter.37 E-delegationen bestod av 16 generaldirektörer från de mest it-intensiva statliga myndigheterna samt en representant för SKL. Delegationen avslutade sitt arbete 2015 efter att ha utformat 20 vägledningar, 13 betänkanden och ett antal utvecklingsprojekt. Enligt Statskontorets utvärdering har E-dele- gationen till viss utsträckning, men inte till fullo, utfört regeringens uppdrag. Arbetet har framförallt fått spridning genom de vägledningar som tagits fram och det har också gett ett mervärde i form av den samverkan som uppstått mellan de myndigheterna som deltog i delegationen.38 När E-delegationens arbete avslutades bildade de sexton generaldirektörerna och SKL E-sam. E-sam är ett självständigt, medlemsdrivet samarbete för digital samverkan och har sitt kansli hos . E-sam arbetar inte på regeringens uppdrag utan ser sig som ett komplement till regeringens insatser på e-förvaltningsområdet.39 ska verka för att det it-politiska målet uppnås bildades och fick i uppdrag att verka för att uppnår det it-politiska målet, om att ska bli bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.40 arbete skulle avslutas men uppdraget har förlängts till 2016.41 Kommissionens arbete har bl.a. resulterat i sex betänkanden och två analyser av regionala digitala agendor. 37Kommittédirektiv med anledning av inrättandet av en delegation för e-förvaltning: dir. 2009:19. 38Statskontoret, 2014. En utvärdering av E-delegationen. 39Artikel från : eSamverkansprogrammet (hämtad ). 40Kommittédirektiv med anledning av inrättandet av : dir. 2012:61. 41Tilläggsdirektiv till : dir: 2015:123. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Regeringen bildade ett råd för digitaliseringen av det offentliga . Det är en rådgivande grupp med uppgift att bistå regeringen i arbetet med att digitalisera den offentliga förvaltningen med fokus på programmet Digitalt först. består av elva ledamöter som representerar myndigheter, kommuner och landsting.42 2.4 Samma problemanalys har gällt De kommittéer, nämnder och myndigheter som har haft uppdrag inom ramen för e-förvaltning har producerat många betänkanden och rapporter. Utöver dessa har regeringen beslutat om ett antal utredningar för att möjliggöra digitaliseringen av den offentliga förvaltningen.43 Många av analyserna är därför gjorda och vissa slutsatser upprepas i de flesta utredningar om e-förvaltning sedan 1990- talet, t.ex. vikten av samarbete mellan myndigheter och kommuner, behovet av standarder44 samt utredningar av regelverket för att kunna utveckla e-tjänster.45 Regeringen anmärkte själv 2008 att e-förvaltning har utretts i många omgångar och att det är dags för handling.46 2.5Styrningen har kritiserats för att vara kortsiktig och fragmenterad Styrningen av e-förvaltningen är komplex utifrån de agendor, uppdrag, kommittéer och utredningar som verkar parallellt för att utveckla den offentliga förvaltningens digitalisering. Statskontoret beskriver styrningen av e-förvaltningen som decentraliserad och att den bygger på en hög grad av frivillighet från myndigheternas sida.47 E-delegationen beskriver på samma tema att den svenska modellens frivillighet och självständighet kan upplevas som ett hinder för samverkan och att utveckla förvaltningsgemensamma e-tjänster. E-delegationen beskriver vidare att organiseringen av det digitaliseringsfrämjande arbetet har präglats av korta uppdrag, fragmentering, otillräcklig uthållighet och svag analys av de förutsättningar som krävs för en gemensam digitalisering.48 42Artikel på regeringens webbplats: Regeringen tillsätter råd för digitaliseringen av det offentliga (hämtad ). 43Exempelvis SOU 2002:109. Myndighetsfrågor m.m. Utredningen om elektronisk kommunikation och SOU 2005:32. Betänkande från utredningen om regeringens stabsstöd. Vägledningen 24-timmarswebben 2.0 (2004:01). 45Exempelvis Ds 2003:29. Formel, formkrav och elektronisk kommunikation. 46Regeringen, 2008. Handlingsplan för eFörvaltning. Nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning. 47Statskontoret, 2014. En utvärdering av E-delegationen. En förvaltning som håller ihop. Slutbetänkande från E-delegationen. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Inom ramen för granskning har det framkommit att många offentliga aktörer eftersöker en starkare styrning av den offentliga förvaltningens digitalisering. De offentliga aktörerna efterfrågar en tydligare målbild för hur de ska arbeta med digitalisering och menar att regeringen dels behöver prioritera digitaliseringen genom att ge uppdrag och resurser, dels se till att problemen gällande lagar och förordningar hanteras. Den decentraliserade styrningen har gjort att de offentliga aktörerna arbetar var för sig med att utveckla e-tjänster och att de försöker lösa samma problem på varsitt håll.49 2.6 Iakttagelser utifrån hur regeringen styr e-förvaltningen •Regeringen har satt upp höga mål för som digital nation. •Ansvaret för it-politik, e-förvaltning och digitalisering har pendlat mellan olika departement. •Regeringen har huvudsakligen styrt e-förvaltningen genom att delegera ansvaret till statliga myndigheter och kommittéer. •Sedan 1990-talet har det gjorts många utredningar som upprepar samma problematik: att det är viktigt med samverkan för att utveckla e-förvalt- ningen, att det finns en brist på gemensamma standarder och problem med att utveckla e-tjänster utifrån gällande lagstiftning. •Regeringens styrning av e-förvaltningen är kritiserad för att vara kortsiktig och fragmenterad. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G 3Målet är en enklare, öppnare och effektivare förvaltning Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning har tre övergripande mål: •E-förvaltning ska bidra till en enklare vardag för medborgarna. •Förvaltningen ska bli öppnare och stödja innovation och delaktighet. •Förvaltningen ska nå en högre kvalitet och effektivitet i verksamheten. Till varje övergripande mål finns det tre delmål (se kapitel 2). I detta kapitel kommer vi att utreda om den svenska e-förvaltningen utvecklas i enlighet med regeringens mål. Kapitlet utgår ifrån enkät som skickades ut till 536 statliga myndigheter, kommuner och landsting, varav 441 () svarade.50 3.1Det återstår mycket arbete innan målet om en enklare förvaltning har uppnåtts Regeringen har som mål att förvaltningens digitalisering ska bidra till en enklare vardag för medborgarna. Det ska uppnås genom att: •Digitala tjänster ska utformas utifrån användarnas behov och baseras på nytta. •Digitala tjänster ska vara enkla och säkra att använda. •Det ska bli lättare att hitta rätt digital tjänst. Flera offentliga aktörer arbetar utifrån regeringens mål om att förenkla vardagen för medborgarna. Enkätsvaren visar dock att det återstår mycket arbete innan användbarhet och säkerhet är en naturlig del i utveckla e-tjänster. Fyra av tio involverar användarna direkt när de inför e-tjänster Vilka användare som e-tjänsterna riktar sig till varierar och beror på vilken verksamhet den offentliga aktören bedriver samt vilken e-tjänst det gäller. Vid införandet av nya e-tjänster kan de offentliga aktörerna involvera användarna antingen direkt eller indirekt i processen. Ett direkt sätt att ta in åsikter är t.ex. via enkäter, workshoppar eller arbetsgrupper. Ett indirekt sätt att involvera användarna är att använda sig av andra aktörers erfarenheter eller utgå från rapporter och utredningar om liknande e-tjänster. 50Av de 441 respondenterna var 220 kommuner (av samtliga kommuner), 18 landsting/regioner (av samtliga landsting/regioner) och 203 myndigheter (av samtliga myndigheter). Enkäten presenteras i sin helhet i bilaga 2. 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I vår enkät uppger fyra av tio aktörer att de involverar de tänkta användarna direkt i processen med att utveckla e-tjänster, drygt hälften involverar användarna indirekt genom att använda andra aktörers erfarenheter och fyra av tio använder tidigare rapporter. Endast en av tio uppger att de inte involverar användarna alls. Generellt sett svarar en större andel landsting att de involverar användarna, direkt och indirekt, jämfört med kommuner och statliga myndigheterna. Två av tio utför alltid en kostnads- och nyttoanalys () rekommenderar förvaltningen att göra en kostnads- och nyttoanalys för att mäta om it-projekt kommer generera nytta.51 har därför frågat de offentliga aktörerna om de gör kostnads- och nyttoanalyser inför beslut om att införa nya e-tjänster. I vår enkät uppger två av tio offentliga aktörer att de alltid utför en kostnadsnytto- analys inför beslut om nya e-tjänster. Fyra av tio uppger att de gör det ibland och två av tio att de aldrig gör det. En högre andel av landstingen uppger att de gör kostnadsnyttoanalyser jämfört med de statliga myndigheterna och kommunerna. Vissa respondenter kommenterade att analyserna ofta sker på nationell nivå och att det är onödigt för dem att lägga resurser på att undersöka nyttan när de ska införa nya e-tjänster. Två av tio utvärderar alltid användbarheten hos befintliga e-tjänster För att mäta hur enkel eller användbar52 en e-tjänst är, kan man göra en s.k. användbarhetsutvärdering, vilket är ett samlingsnamn för olika metoder för att utvärdera användbarheten i olika system. I vår enkät uppger knappt två av tio av de offentliga aktörerna att de alltid utvärderar användbarheten, knappt fem av tio gör det ibland och att två av tio aldrig gör det. Fördelningen ser liknande ut oavsett om det gäller statliga myndigheter, kommuner eller landsting. Fem av tio har en av de säkrare inloggningarna till e-tjänster För att skydda personuppgifter och förhindra intrång i e-tjänster används olika metoder för att säkerställa identiteten hos användaren. Tvåfaktorautentisering är en av de säkrare lösningarna för att säkerställa användarens identitet. Säkerheten på e-tjänsterna ska dock sättas i relation till hur känsliga personuppgifter som behandlas,53 vilket enkäten inte tar upp. 51ESV, 2015. Fördjupat it-kostnadsuppdrag Delrapport 2: Kartläggning av it-kostnader (dnr 139/2015). 52Med användbarhet avses ”den grad i vilken specifika användare kan använda en produkt för att uppnå ett specifikt mål på ett ändamålsenligt, effektivt och för användaren tillfredsställande sätt i ett givet sammanhang” (ISO 9241-11, Riktlinjer för användbarhet). 53Artikel från : IT-säkerhet och myndigheters e-tjänster (hämtad ). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G I vår enkät uppger drygt fem av tio av de offentliga aktörerna att de har e-tjänster med tvåfaktorautentisering. Metoden används av drygt nio av tio landsting, knappt sju av tio kommuner och knappt fyra av tio statliga myndigheter. Få underlättar för medborgarna att hitta rätt e-tjänst Regeringen har som mål att det ska bli lättare för medborgare att hitta rätt digital tjänst. Det innebär att e-tjänster ska finnas tillgängliga i de sammanhang de behövs, inte enbart på webbplatsen hos den organisation som skapade den. I förvaltningssammanhang talas det vanligen om ”livshändelser”, där medborgarna behöver ha kontakt med flera olika offentliga aktörer.54 En livshändelse är exempelvis att bli förälder, skaffa ett arbete eller starta ett företag. En offentlig aktör kan förenkla medborgarnas kontakter med förvaltningen genom att sammanställa information om livshändelsen, vilka andra aktörer medborgarna behöver ha kontakt med och länka direkt till olika e-tjänster som medborgarna kan behöva använda. I enkäten uppger majoriteten att det är relevant att länka till en annan aktörs e-tjänst eller webbplats men färre än två av tio offentliga aktörer uppger att de hänvisar till en annan aktörs e-tjänst. Det är också vanligare att hänvisa till en myndighets e-tjänst än till ett landsting eller en kommun. Det är därför få offentliga aktörer som underlättar för medborgarna att hitta rätt digital tjänst. 3.2 Utvecklingen går i riktning mot en öppnare förvaltning Regeringens mål är att förvaltningens digitalisering ska bidra till att den blir öppnare och stödjer innovation och delaktighet. Detta ska uppnås genom att: •Det ska bli lättare att hitta och använda öppna data. •Fler ska kunna tillhandahålla statens digitala tjänster. •Möjligheterna till insyn och delaktighet i verksamheten ska öka, bl.a. genom att de offentliga aktörerna använder sig av sociala medier. enkät visar att utvecklingen går i riktning mot en öppnare förvaltning, bl.a. genom att en majoritet av de offentliga aktörerna har e-tjänster och använder sig av sociala medier i stor utsträckning. Fyra av tio publicerar öppna data Öppna data har ingen formell definition men begreppet syftar på digital information som är fri att använda, återanvända och distribuera utan någon annan motprestation än att användaren anger källa eller delar informationen på samma sätt. Att tänka nytt för att göra nytta - om perspektivskiften i offentlig verksamhet. Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I vår enkät uppger drygt fyra av tio av de offentliga aktörerna att de publicerar minst ett dataset som öppna data men att det är lika många som inte publicerar några öppna data. En större andel statliga myndigheter publicerar öppna data, jämfört med kommuner och landsting. Enkäten visar dessutom att det är vanligare att stora organisationer publicerar öppna data jämfört med mindre.56 Färre än en av tio uppger att de inte har någon information att publicera som öppna data. Det innebär att en stor andel av de offentliga aktörerna de facto anser att de har information som skulle kunna publiceras som öppna data men som inte gör det. Enkätsvaren visar dock inte hur stor andel av de offentliga aktörernas information som publiceras som öppna data, utan enbart om de publicerar. Enkäten visar inte heller vilken data som publiceras eller vilken kvalitet de har.