prop · H40329 · 2016-10-18 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:29 2016/17:29 Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för sin strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter (del I) och lämnar en lägesrapport om internationella åtaganden om mänskliga rättigheter (del II). Strategin tar sin utgångspunkt i det nya målet för politiken för mänskliga rättigheter som antagit, nämligen att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Strategins innebörd är att efterlevnaden av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter inte kan tas för given, vare sig . I stället måste även i fortsättningen steg tas mot en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna på en övergripande nivå. En sådan struktur bör bestå av •ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna, •ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet, och •ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet. I lägesrapporten redovisas de internationella instrument om mänskliga rättigheter som har tillträtt och det pågående arbetet med att konkret säkerställa full respekt för konventionsåtaganden. genomförande av de mänskliga rättigheterna granskas av , FN:s granskningskommittéer för de mänskliga rättigheterna och kommittéer. Denna skrivelse har som utgångspunkt granskning av i för Del I – En strategi för det nationella arbetet med mänskliga Ärendet och dess beredning .............................................................. En politik utifrån internationella åtaganden om Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga En sammanhållen struktur för främjande och skydd .......... Fortsatta steg mot en sammanhållen struktur ................... En strategi i stället för en handlingsplan .......................... Ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga En nationell rättigheter ............. 5.2Förstärkt rättsligt skydd genom inkorporering av 5.3Översyn av tillämpningen i av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna .................................. 6 Ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet............................................. Myndigheters ansvar för mänskliga rättigheter ................ Arbetet på nationell nivå .................................................. Kompetensutveckling för statligt anställda ..... Arbetet på och regional nivå........................... Kommuner och Landsting ............................... Mänskliga rättigheter som en integrerad del av länsstyrelsernas arbete .......................... Arbetet i skola och högskola samt folkbildning ............... Översyn av tillgången till utbildningsmaterial i skolan ............................ Översyn av hur mänskliga rättigheter beaktas i vissa av högskolans Utbildningsinsats inom folkbildningen ........... 7 Ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet............................................ Förbättrat samråd med det civila samhället...................... 7.2Regeringens handlingsplan för företagande och Bolag med statligt ägande ................................................ 8 Regeringen kommer att följa upp och utvärdera strategin .............. Del II – Lägesrapport om internationella åtaganden om mänskliga rättigheter................................................................ Utvecklingen av internationella åtaganden om Tillträdda konventioner och tilläggsprotokoll sedan 10.2Överväganden när det gäller konventioner och tilläggsprotokoll som inte tillträtts................................... 10.3Sveriges reservationer till konventioner om 11 Granskningen av i för mänskliga rättigheter Om granskningen i för mänskliga Ett utvecklat arbete mot diskriminering 11.3Förstärkt arbete med att bekämpa rasism och 11.4Säkerställande av effektivt skydd för de nationella En fördjupad dialog med ............................. Minskade löneskillnader mellan kvinnor och män ......... 11.7Förbättrad tillgänglighet för personer med Tortyr som ett särskilt brott ............................................. Säkerställande av rättigheter för frihetsberövade ............ Sammanfattning av slutbetänkandet Ny struktur skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70) .............. Förteckning över remissinstanser .................................... Sammanfattning av betänkandet Samlat, genomtänkt En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29) ............................................. om mänskliga rättigheter ................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Del I – En strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter Ärendet och dess beredning Regeringen har tidigare presenterat två handlingsplaner för mänskliga rättigheter. lade regeringen fram skrivelsen En nationell handlingsplan för de mänskliga rättigheterna (skr. 2001/02:83) för . Handlingsplanen avsåg perioden –2004. lades en motsvarande handlingsplan fram för perioden –2009 (skr. 2005/06:95). Som ett led i genomförandet av den senare av de två handlingsplanerna inrättade regeringen för mänskliga rättigheter i (Delegationen) med uppdraget att bland annat lämna förslag om hur det fortsatta stödet till arbetet för full respekt för de mänskliga rättigheterna i borde utformas (dir. 2006:27). Delegationen lämnade sitt slutbetänkande Ny struktur för skydd av mänskliga rättigheter (SOU 2010:70). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandet har remissbehandlats och en remissammanställning finns tillgänglig i (Ku2015/00006/DISK). En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. Efter handlingsplanens genomförandetid utsåg regeringen en utredare () med uppdraget att utvärdera handlingsplanen och att med utgångspunkt från utvärderingen lämna rekommendationer inför det fortsatta systematiska arbetet med mänskliga rättigheter på nationell nivå (dir. 2009:118). Utvärderaren lämnade sitt betänkande Samlat, genomtänkt och uthålligt? En utvärdering av regeringens nationella handlingsplan för mänskliga rättigheter 2006–2009 (SOU 2011:29). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 3. Betänkandet, som inte innehåller några förslag utan endast rekommendationer för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter, har inte remitterats. höll ett samrådsmöte med det civila samhällets organisationer om regeringens nya strategi för mänskliga rättigheter. Minnesanteckningar från samrådsmötet och därefter inkomna skriftliga synpunkter från organisationerna finns tillgängliga i (Ku2015/02543/DISK). I denna strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter behandlas delar av Delegationens förslag och Utvärderarens rekommendationer. De delar som inte behandlas kan komma att bli föremål för vidare beredning i ett annat sammanhang. 3En politik utifrån internationella åtaganden om mänskliga rättigheter De mänskliga rättigheterna är en central del av folkrätten. förutsättning för upprätthållandet av fred, säkerhet och en hållbar utveckling i alla dess dimensioner och utgör en global överenskommelse om människovärdets okränkbarhet. De utgör ett löfte till kommande generationer om att de dyrköpta lärdomarna inte var förgäves, utan att världssamfundet förmått omsätta dem i en stabil FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna befäste inte bara de mänskliga rättigheternas centrala funktion för det internationella samfundet, enskilda länder och individer, utan även den nära sammankopplingen mellan de mänskliga rättigheterna, demokrati och rättsstatens principer som en förutsättning för frihet, rättvisa och Denna sammankoppling skapade efter en ny gemensam utgångspunkt för världssamfundet. Den följdes av de juridiskt bindande internationella konventionerna om medborgerliga och politiska rättigheter respektive om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Därefter utvecklades inom FN ett antal instrument till skydd för särskilt utsatta individer på områden inom vilka det visat sig finnas ett särskilt Dessa instrument har en majoritet av världens stater tillträtt, inklusive . Till instrumenten hör bland annat konventionerna om barnets rättigheter, om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, om avskaffande av all slags diskriminering av kvinnor och om avskaffande av alla former av rasdiskriminering samt deklarationen om urfolks rättigheter. I olika regionala forum runt om i världen har de mellanstatliga Det gäller inte minst i , där det konventionsarbete som skett genom försorg har varit av om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () och dess olika tilläggsprotokoll bildar ett kraftfullt och betydelsefullt ramverk för alla 47 medlemsstater. domstolens praxis har innehåll preciserats på ett sätt som inneburit att dess aktualitet och relevans successivt förstärkts. Samarbetet inom den europeiska unionen har inneburit ytterligare en dimension för skyddet av de mänskliga rättigheterna i . unionsrätten introducerades tidigt bestämmelser om skydd för mänskliga I och med Lissabonfördragets ikraftträdande framgår det nu explicit av att unionen ska bygga på respekt för de Vidare framgår att de grundläggande rättigheterna, såsom de garanteras i och såsom de följer av medlemsstaternas gemensamma konstitutionella traditioner, ska ingå i unionsrätten som allmänna principer. Genom Lissabonfördraget blev EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna rättsligt bindande. Inom FN:s internationella arbetsorganisation () har därtill ett antal konventioner utarbetats, med särskilt fokus på arbetares rättigheter. konventionsefterlevnad är en fråga för hela den offentliga verksamheten Det yttersta ansvaret för att konventionsåtaganden efterlevs åvilar staten. I praktiken sker arbetet med att säkerställa konventionsefterlevnad i såväl nationell som regional och lokal offentlig verksamhet. Som exempel kan nämnas att offentliga aktörer måste förhålla sig till konventionsåtaganden om såväl politiska och medborgerliga rättigheter som ekonomiska och sociala rättigheter. aktualiseras sådana frågor inom rättsväsende, socialtjänst, skola, sjukvård och andra former av samhällsservice. Vissa grupper, t.ex. barn och personer med funktionsnedsättningar, har även särskilda rättigheter av såväl politiskt och medborgerligt som ekonomiskt, socialt och kulturellt slag som måste beaktas av offentliga aktörer. Det sagda innebär att arbetet med mänskliga rättigheter inte är en fråga bara för staten och inte heller kan hanteras i sidospår eller begränsas till kortvariga projekt och avgränsade satsningar. Arbetet måste i stället bedrivas strukturerat och systematiskt och som en naturlig del av varje berörd verksamhets arbete med regelefterlevnad och kvalitetssäkring. På samma sätt som respekt för konventionsåtaganden är en naturlig del av och regeringens normgivning, måste sådan respekt utgöra en genomgripande hänsyn i det reguljära arbetet hos såväl kommunala och regionala som statliga myndigheter. Ett betydande arbete pågår Ett strukturerat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter är på intet sätt nytt. Inom statlig, regional och verksamhet har det bedrivits ett aktivt arbete med såväl metodutveckling och kvalitetssäkring som kompetensutveckling och utbildning. Detta arbete har i centrala delar beskrivits i, och fördjupats genom, regeringens två tidigare handlingsplaner för mänskliga rättigheter. Till detta kommer att det skett en rättsutveckling som inneburit ett ökat genomslag inom rättstillämpningen för internationella normer om mänskliga rättigheter. har två mellan- eller överstatliga instrument om mänskliga rättigheter, och EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna, som är direkt tillämpliga i svensk rätt. konventionsefterlevnad kan inte tas för given konventionsefterlevnad kan dock inte tas för given. De rekommendationer som får när det gäller konventionsefterlevnad innebär en fingervisning om att säkerställandet av full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter är en aktuell fråga. Myndigheters granskningar och rapporter och den beskrivning av verkligheten som det civila samhället förmedlar 2016/17:29 visar också på att rättighetskränkningar förekommer. Exempelvis har ett lagstadgat uppdrag att driva på genomförandet och bevaka efterlevnaden av konventionen om barnets rättigheter () och rapporterar till regeringen. Men än viktigare är att vi lever i som mer än någonsin kräver att de internationella överenskommelserna och normerna om mänskliga rättigheter tas på största allvar. Dessa antogs inte för de enkla åren, då fred och mellanmänsklig förståelse kunde tas för given. Tvärtom skrevs de för att kringgärda och vägleda oss i tider då förmågan att se varandra som en del av samma mänsklighet riskerar att svikta. Ett perspektiv måste därför anläggas som spänner över såväl vårt eget land som vår omvärld, och blicken fästas fem, tio eller framåt. Sedan ett antal decennier harmonierar politiska utveckling och prioriteringar i stora drag med konventionsåtaganden. Till exempel har åtaganden om likabehandling oavsett bland annat ålder, kön, etnicitet, religion eller annan trosuppfattning, sexuell läggning, könsidentitet eller könsuttryck överensstämt med de övergripande politiska värderingar som haft stöd i och i landets kommunala politiska församlingar. Detsamma gäller åtaganden om barnets rättigheter, rättigheter för personer med funktionsnedsättning, nationella minoriteter och urfolk liksom om sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter. Men det är inte självklart att detta långsiktigt kommer att vara fallet. Det finns tydliga tendenser, såväl i som i den omvärld vars strömningar i högsta grad påverkar oss, som kan innebära en politisk utveckling som inte lika självklart harmonierar med konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter. Om vi skulle se en sådan utveckling, får de strukturer som vi etablerat för att värna konventionsåtaganden inte svikta. Inom EU finns länder som från flera håll kritiseras för att brista i respekt för rättsstaten och internationella konventioner. En omfattande diskriminering, inte minst av romer, fortsätter i flera medlemsstater. Med en ökad mångfald i befolkningen uppstår nya frågeställningar om bemötande och jämlikhet inom service. Dessa kan innebära avvägningar som inte alltid är helt enkla, utan ställer stora krav på såväl lyhördhet och pragmatism som integritet och klokt politiskt ledarskap. Om frågeställningarna i stället hanteras utifrån fördomar eller fientlighet förstärks inte bara motsättningarna inom samhället, risken finns också att konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter kränks. Globaliseringen och digitaliseringen innebär att de röster som vill undergräva mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer i andra delar av världen också påverkar . När krafter inom världssamfundet som ifrågasätter de mänskliga rättigheternas universalitet och rättsliga status växer i styrka, innebär det inte bara ett långsiktigt hot mot respekten för konventionsåtaganden utan ger också näring åt motsvarande krafter i . Ett nytt mål för politiken för mänskliga rättigheter Regeringen föreslog i budgetpropositionen att politiken för mänskliga rättigheter skulle ges ett självständigt, riksdagsbundet mål, nämligen att säkerställa full respekt för internationella Skr. 2016/17:29 åtaganden om mänskliga rättigheter. har fastställt målet (prop. 2015/16:1 utgiftsområde 1, bet. 2015/16:KU1, rskr. 2015/16:62). Det nya målet bildar utgångspunkt för regeringens nationella arbete med mänskliga rättigheter. Målet tydliggör kopplingen mellan detta arbete och internationella åtaganden. Det understryker att det är en central uppgift för regeringen att säkerställa att internationella åtaganden efterlevs i alla delar av landet, i alla delar av offentlig sektor och såväl nationellt som regionalt och kommunalt. Det nya målet är avsett att inbegripa alla slags förpliktelser som de internationella åtagandena medför för . Detta omfattar åtaganden om att respektera, skydda och uppfylla (eng. respect, protect and fulfil) de mänskliga rättigheterna eller, som det också uttrycks, att skydda och främja (eng. protect and promote) dessa rättigheter. Begreppen avspeglar att ett konventionsåtagande kan innebära en folkrättslig förpliktelse att såväl avhålla sig från vissa handlingar som aktivt vidta vissa andra åtgärder. internationella åtaganden om mänskliga rättigheter omfattar, förutom konventionsåtaganden, även andra folkrättsligt bindande normer, såsom sedvanerättsliga normer och folkrättsligt bindande beslut från internationella organisationer. Eftersom internationella åtaganden om mänskliga rättigheter till stor del är kodifierade i konventioner, avser målet dock i första hand efterlevnad av de konventioner som har ratificerat. I denna strategi används följaktligen ibland begreppen konventionsåtaganden och konventionsefterlevnad som sammanfattande begrepp för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter respektive efterlevnad av desamma. 4Regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter 4.1En sammanhållen struktur för främjande och skydd Regeringens bedömning: För att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter behöver en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna etableras. En sådan struktur bör bestå av –ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna, –ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet, och –ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet. Delegationens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Delegationen anser att ett helhetsgrepp saknas i arbetet med mänskliga 2016/17:29 rättigheter, att samordningen är begränsad och att anknytningen till konventionsåtaganden är svag. Delegationen finner att de initiativ som tas på olika håll inom offentlig verksamhet inte är samordnade och sällan blir livskraftiga. Delegationen framhåller vikten av att en struktur etableras som på ett hållbart sätt, och med utgångspunkt i internationella åtaganden, kan skydda och främja de mänskliga rättigheterna. Delegationen lämnar utifrån bedömningen i bakgrundsanalysen en rad förslag med syftet att de tillsammans ska bilda en struktur för hållbart skydd av de mänskliga rättigheterna, där varje del förutsätter och stärker utvecklingen inom de övriga delarna. Remissinstanserna: Remissinstanserna välkomnar eller har inget att invända mot den övergripande strukturen för att skydda och främja de mänskliga rättigheterna. Utvärderarens bedömning: Överensstämmer med regeringens när det gäller vikten av ett helhetsgrepp och en struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Skälen för regeringens bedömning Regeringens uppfattning är att det nationella arbetet med mänskliga rättigheter bör inriktas mot att etablera en sammanhållen struktur för att främja och skydda mänskliga rättigheter enligt vad som utvecklas nedan. Ett starkt rättsligt och institutionellt skydd För att en sammanhållen struktur för främjande och skydd av mänskliga rättigheter ska vara hållbar och under skilda förhållanden, oavsett exempelvis maktskiften och motsättningar, måste den inkludera ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna. Grundläggande är att svensk lagstiftning är utformad i överensstämmelse med alla de konventionsåtaganden som gjorts. Att det finns en sådan överensstämmelse måste fortlöpande granskas. Bedömningen kan behöva omprövas efter hand som lagstiftningen tillämpas. Dessutom kan åtagandenas närmare innebörd komma att förtydligas genom utveckling av praxis i internationell rätt. Därtill måste ett starkt institutionellt skydd finnas i form av institutioner som säkerställer att de mänskliga rättigheterna tillgodoses i människors vardag. I detta bildar rätten till domstolsprövning och den tillsyn som finns inom offentlig verksamhet centrala och i allt väsentligt väl fungerande grundbultar. Men svensk domstolsprövning och tillsyn innebär inte i sig en garanti för säkerställande av respekt för de konventionsåtaganden som kan aktualiseras vid en prövning eller en tillsyn. En orsak är att tillämpar den dualistiska rättsprincipen. Denna innebär att internationella åtaganden om mänskliga rättigheter inte automatiskt blir gällande svensk rätt. Det är i stället upp till regeringen och att säkerställa att svensk lagstiftning och andra författningar står i överensstämmelse med åtagandena. Visserligen ska myndigheter och domstolar vid tolkning av de nationella bestämmelserna beakta konventionsåtaganden så långt detta är möjligt (så kallad fördragskonform tolkning), men endast inom ramen för den svenska lagstiftningens ordalydelse. I fall där det finns en direkt konflikt mellan bestämmelser i nationell rätt och en internationell konvention har den nationella rätten företräde. har däremot en särställning som svensk lag . Även har en särställning i svensk rätt genom att vissa EU-rättsliga bestämmelser blir direkt tillämpliga i så snart de har antagits inom EU. ska dessutom enligt den princip om EU- rättens företräde som följer av rättspraxis gå före den nationella rätten om det visar sig att innehållet i och den nationella rätten står i strid med varandra. Mot denna bakgrund måste rättsväsendet och tillsynsmyndigheter fortlöpande tillförsäkras de resurser och den kompetens som krävs för att de ska kunna fullgöra sina respektive roller i säkerställandet av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Därtill bör det göras en institutionell helhetsgranskning av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Ett samordnat och systematiskt arbete inom offentlig verksamhet Det är i första hand varje lands regering som ansvarar för att säkerställa att respekten för de mänskliga rättigheterna upprätthålls. I praktiken görs detta, utöver vad som framgått ovan om rättsligt och institutionellt skydd, genom att enskildas rättigheter säkras, såsom rätten till utbildning, vård och social omsorg, yttrande- och åsiktsfrihet, samt frihet från tortyr, liksom att principen om icke-diskriminering i åtnjutandet av de mänskliga rättigheterna upprätthålls. Staten har därutöver en skyldighet att avhålla sig från åtgärder som kränker de mänskliga rättigheterna och ett ansvar för att skydda befolkningen mot övergrepp av icke-statliga aktörer. Om sådana sker har staten ett ansvar att utreda och beivra dessa. Som framhållits inledningsvis innebär detta att arbetet med att säkerställa konventionsåtaganden berör ett stort antal aktörer inom det offentliga, på såväl statlig som regional och nivå. Detta ställer stora krav på ett systematiskt och samordnat arbete. Regeringen har en central roll i etablerandet av ett sådant samordnat och systematiskt arbete, både genom dess myndigheter och genom samverkan med kommuner och landsting. Strategin utgör på så sätt en gemensam utgångspunkt för regering, riksdag, kommuner, landsting och statliga myndigheter i arbetet med mänskliga rättigheter. Det måste säkerställas att berörda aktörer har tillgång till nödvändig och aktuell kunskap om åtaganden och vilka krav dessa innebär för den egna verksamheten. De initiativ som tas runt om i landet måste ha förutsättningar att bli livskraftiga och resultatet av den metodutveckling och det lärande som sker måste följas upp och spridas till andra aktörer. Ett starkt stöd för arbete inom det civila samhället och inom näringslivet I praktiken spelar aktörer inom det civila samhället och näringslivet en viktig roll för att främja konventionsefterlevnad.