prop · H30396 · 2016-03-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:96 Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att godkänner ett avtal mellan och om ett förstärkt samarbete för att förebygga och bekämpa brottslighet samt antar de lagändringar som krävs för att genomföra avtalet. Avtalet syftar till att effektivisera formerna för det informationsutbyte som länderna har och att skapa ett högt integritetsskydd för överförda uppgifter. Avtalet innebär en förbättrad skyddsnivå för de uppgifter som utväxlas mellan länderna. och ska enligt förslaget ge varandra direktåtkomst till avidentifierade uppgifter i sina . Om det sökta fingeravtrycket förekommer i den andra partens register, måste en ansökan göras för att få tillgång till personuppgifter och ytterligare information med anknytning till fingeravtrycket. En sådan ansökan ska, precis som är fallet , prövas enligt respektive parts nationella lagstiftning. Uppgifter som lämnas ut kommer att omfattas av avtalets bestämmelser om dataskydd. Lagändringarna föreslås träda i kraft den dag som regeringen bestämmer. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete ..................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Internationellt polisiärt samarbete..................................................... Den allmänna utvecklingen ................................................ Informationsutbyte inom EU .............................................. Polisiärt samarbete mellan och ..................... Avtalet mellan och ...................................................... Godkännande av avtalet .................................................................. Genomförande av avtalet ................................................................ Utbyte av fingeravtrycksuppgifter.................................... Utbyte av fingeravtrycksuppgifter enligt fingeravtrycksregister enligt avtalet ................ fingeravtrycksregister enligt avtalet ................ Integritet och dataskydd ................................................... Avtalet .....................................mellan och Informationsutbyte för bekämpning av allvarlig brottslighet – genomförande av samarbetsavtal med Förenta ..........................................staterna (Ds 2013:48) (Ds 2013:48)..................................................................... Förteckning .................................över remissinstanserna Utdrag ur protokoll ...........vid regeringssammanträde dels godkänner avtalet av mellan och förenta staters regering om ett förstärkt samarbete för att förebygga och bekämpa brottslighet (avsnitt 6), dels antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete. 2 Förslag till lag om ändring i lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete dels att rubriken närmast efter 27 § ska utgå, dels att nuvarande 28 och 29 §§ ska betecknas 30 och 31 §§, dels att 1 och 2 §§ och den nya 31 § ska ha följande lydelse, dels att rubrikerna närmast före nuvarande 28 och 29 §§ ska sättas närmast före de nya 30 och 31 §§, dels att det ska införas två nya paragrafer, 28 och 29 §§, och närmast före den nya 28 § en ny rubrik av följande lydelse, dels att det närmast efter den nya 29 § ska införas en ny rubrik som ska lyda ”Gemensamma bestämmelser för Prümrådsbeslutet, CBE-direktivet, VIS-rådsbeslutet och avtalet med ”. Denna lag tillämpas på polisiärt Denna lag tillämpas på polisiärt andra medlemsstater i Europeiska andra medlemsstater i Europeiska och , i den , och , i utsträckning i en inter- den utsträckning i en gjort sådana åtaganden som avses i har gjort sådana åtaganden som avses i denna lag. Föreskrifterna i 3 och 3 a §§ gäller även i förhållande till andra stater än dem som anges i första stycket. I denna lag avses med –utländska tjänstemän: utländska polismän och andra utländska tjänstemän som har anmälts vara behöriga att utföra sådant gränsöverskridande arbete som avses i artiklarna 40 och 41 i konventionen om tillämpning av av (), –förföljande tjänstemän: utländska tjänstemän som förföljer en person på svenskt territorium enligt denna lag, –svenska tjänstemän: svenska polismän, tulltjänstemän eller kustbevakningstjänstemän när de enligt lag eller annan författning har polisiära befogenheter, 1Senaste lydelse 2011:1207. 2Senaste lydelse 2015:785. – Öresundsförbindelsen: den fasta förbindelsen över som den Prop. 2015/16:96 definieras i artikel 2 i avtalet av mellan och om polisiärt samarbete i , –Prümrådsbeslutet: rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpning av terrorism och gränsöverskridande brottslighet, –referensuppgifter: registeruppgifter som inte röjer identiteten på en person, antingen i form av en sifferbeteckning och ett fingeravtryck eller en sifferbeteckning och en DNA-profil från den icke-kodifierande delen av personens DNA, – CBE-direktivet: Europaparla- – CBE-direktivet: Europaparla- mentets och rådets direktiv (EU) mentets och rådets direktiv (EU) 2015/413 av om 2015/413 av om den ursprungliga lydelsen, och den ursprungliga lydelsen, – VIS-rådsbeslutet: rådets beslut – VIS-rådsbeslutet: rådets beslut 2008/633/RIF av 2008/633/RIF av om åtkomst till informations- om åtkomst till informations- systemet för viseringar (VIS) för systemet för viseringar (VIS) för Europol i syfte att förhindra, upp- Europol i syfte att förhindra, upp- täcka och utreda terroristbrott och täcka och utreda terroristbrott och andra grova brott. andra grova brott, och – avtalet med : samarbete för att förebygga och Samarbete enligt avtalet med Vid samarbete enligt avtalet med får ett amerikanskt kontaktställe trots 33 § personuppgiftslagen (1998:204) medges direktåtkomst till referensuppgifter i svenska fingeravtrycksregister som förs med stöd av polisdatalagen (2010:361). kontaktställe i enskilda fall genom register i syfte att utreda ett brott för vilket det enligt svensk lag är Detsamma gäller i syfte att före- innefattar ett sådant brott. fall hade varit tillåten i svenska (2010:361). Det svenska kontaktstället an- svarar för att kontrollera om det Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om 1. samarbete enligt beslutet när det gäller behandling beslutet när det gäller behandling och allvarliga olyckor, och allvarliga olyckor, 3. tillgång till uppgifter enligt 4. samarbete enligt avtalet med Denna lag träder i kraft den dag som regeringen bestämmer. 3 Senaste lydelse av tidigare 29 § 2015:276. Ärendet och dess beredning ingick och ett avtal om ett förstärkt samarbete för att förebygga och bekämpa brottslighet. Avtalet i dess lydelse på svenska finns i bilaga 1. En utredare har biträtt med att ta fram promemorian Informationsutbyte för bekämpning av allvarlig brottslighet – genomförande av samarbetsavtal med (Ds 2013:48). Promemorian innehåller förslag på de författningsändringar som behövs för att genomföra avtalet i svensk rätt. Promemorian behandlar inte genomförandet av de artiklar i avtalet som avser utbyte av uppgifter ur DNA-register, eftersom dessa artiklar ännu inte är gällande mellan parterna. Promemorians sammanfattning finns i bilaga 2 och dess lagförslag i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 4. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2013/04950/L4). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. 4 Internationellt polisiärt samarbete deltar i ett omfattande internationellt samarbete i polisiära och straffrättsliga frågor som i hög grad bidrar till att förebygga och utreda allvarliga brott. I arbetet med att bekämpa gränsöverskridande brottslighet har det internationella informationsutbytet stor betydelse. Utan sådant informationsutbyte skulle bekämpningen av t.ex. terrorism, narkotikasmuggling, människohandel och penningtvätt inte kunna bedrivas lika effektivt. Informationsutbytet mellan och andra länder handlar om utbyte av både generella erfarenheter och kunskaper för modernt polisarbete och uppgifter i enskilda operativa ärenden. En viktig utgångspunkt för är att ett ökat informationsutbyte över gränserna måste balanseras av ett effektivt skydd för den personliga integriteten. 4.2 Informationsutbyte inom EU Inom ramen för EU-samarbetet har flera rättsakter som rör informations- utbyte förhandlats och antagits . ger ökade möjligheter för brottsbekämpande myndigheter att utbyta 2015/16:96 En av dessa rättsakter är rådets beslut /615/RIF av om ett fördjupat gränsöverskridande samarbete, särskilt för bekämpningen av terrorism och gränsöverskridande brottslighet (Prümrådsbeslutet). Denna rättsakt är ett resultat av EU-medlems- staternas avsikt att fördjupa och effektivisera det gränsöverskridande polissamarbetet och det straffrättsliga samarbetet, särskilt i fråga om utbyte av information mellan myndigheter. Beslutet effektiviserar informationsutbytet genom att medlemsstaterna ger varandra direkt, automatisk, tillgång till nationella register med uppgifter om DNA, fingeravtryck och fordon. Prümrådsbeslutet aktualiserar inte inrättande av några nya databaser, utan bygger på ett automatiserat utbyte av uppgifter som redan finns lagrade i medlemsstaternas befintliga databaser. I rådsbeslutet regleras också bl.a. skyldigheten att översända vissa personuppgifter och andra uppgifter till en annan medlemsstat vid större evenemang med gränsöverskridande verkningar. Rådsbeslutet innehåller även en fakultativ bestämmelse om spontant utbyte av uppgifter till skydd mot terrorism. Bestämmelserna om uppgiftsutbyte kompletteras med bestämmelser om dataskydd. De svenska lagändringar som har behövts för att genomföra Prümrådsbeslutet har antagits i två steg (prop. 2009/10:177 och prop. 2010/11:129). En annan rättsakt på området är CBE-direktivet (och rådets direktiv [EU] 2015/413 av om underlättande av gränsöverskridande informationsutbyte om trafiksäkerhetsrelaterade brott). Det syftar till att göra det lättare för brottsbekämpande myndigheter att följa upp trafikbrott som begås med fordon som är registrerade i en annan medlemsstat än den där brottet begicks. Vid utredningen av sådana brott ska den medlemsstat där brottet begicks genom ett nationellt kontaktställe få söka information om fordonet och fordonsägaren i fordonsregistret i den medlemsstat där fordonet är registrerat. Om medlemsstaten sedan väljer att följa upp brottet, ska fordonsägaren enligt den tillämpliga nationella lagstiftningen ges viss information (prop. 2015/16:24). Vidare har det genom VIS-rådsbeslutet öppnats en möjlighet för brottsbekämpande myndigheter att under vissa begränsade förutsättningar kunna få tillgång till uppgifter i VIS i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott (rådets beslut /633/RIF om åtkomst till informationssystemet för viseringar [VIS] för sökningar för medlemsstaternas utsedda myndigheter och för Europol i syfte att förhindra, upptäcka och utreda terroristbrott och andra grova brott). VIS är en för EU-medlemsstaterna gemensam databas för viseringar som administreras av unionen (prop. 2014/2015:82). 4.3Polisiärt samarbete mellan och Inom ramen för det befintliga polisiära samarbetet mellan och utbyts bl.a. sådan information som behandlas av svenska myndigheter i brottsbekämpande verksamhet. Informationsutbytet bygger på att är anslutet till . Utbytet sker främst via , men i vissa fall även genom direktkontakt mellan tjänstemän vid berörda myndigheter. Inom det internationella samarbetet för att Prop. 2015/16:96 bekämpa terrorism ingår också ett informationsutbyte mellan Säkerhets- polisen och motsvarande myndigheter i . Informationsutbytet kan exempelvis avse uppgifter ur register eller andra uppgifter som behandlas inom den brottsbekämpande verksamheten. I avsnitt 7.2.2 lämnas en närmare beskrivning av utbytet av fingeravtrycksuppgifter med enligt nuvarande system. För att underlätta samarbetet mellan åklagare och domstolar när det gäller internationellt rättsligt samarbete i brottmål har vidare särskilda avtal ingåtts mellan dels och , dels EU och . Avtalen har även sammanförts till ett konsoliderat avtal, där det klargörs vilka åtaganden som gäller mellan staterna i fråga om utlämning och rättslig hjälp på grund av dessa avtal. 5 Avtalet mellan och Som framgått ingick och ett avtal på brottsbekämpningsområdet. I avtalet anges att parterna önskar göra samarbetet för att förebygga och bekämpa brottslighet, särskilt terrorism, mer effektivt. Utbyte av information anses vara ett viktigt led i bekämpningen av brottslighet, särskilt terrorism. Syftet med avtalet är att förstärka samarbetet mellan staterna för att förebygga och bekämpa brottslighet genom ett utbyte av relevant information, med fullständig respekt för integriteten, skyddet av personuppgifter och andra villkor som anges i avtalet. Parterna har för avsikt att följa Prümrådsbeslutets exempel. Avtalet ska endast tillämpas på brott som har fängelse i straffskalan (avtalets ingress och artikel 1). I avtalet finns bestämmelser om att parterna genom nationella kontaktställen i enskilda fall får söka efter fingeravtryck i varandras fingeravtrycksregister och automatiskt få uppgift om huruvida ett fingeravtryck förekommer eller inte. Sökningarna genom direktåtkomst ger ingen information om identiteten hos de personer som fingeravtrycken tillhör. Om det sökta fingeravtrycket förekommer i den andra partens register, kan kontaktstället ansöka om att få ut ytterligare personuppgifter och information med anknytning till fingeravtrycket. Enligt avtalet är det den utlämnande statens lagstiftning som är avgörande för vilka uppgifter som lämnas ut i det skedet (artiklarna 4 och 5). Avtalet innebär även en möjlighet för parterna att senare komma överens om ett motsvarande samarbete för utbyte av uppgifter ur DNA- register (artiklarna 7 och 25). I avtalet finns bestämmelser om spontant uppgiftslämnande, dvs. utlämnande av information utan föregående förfrågan. Liksom när det gäller utbytet av information efter träff vid en automatisk sökning, är det parternas respektive lagstiftning som avgör vilka uppgifter som får lämnas ut spontant. Avtalet innehåller inga förpliktelser för parterna i detta avseende (artikel 10). 2015/16:96 Avtalet innehåller även bestämmelser om integritet och dataskydd. Dessa bestämmelser reglerar bl.a. hur länge uppgifter får bevaras och hur de får behandlas samt frågor om dokumentation och information (artiklarna 11–19). 6 Godkännande av avtalet Regeringens förslag: godkänner avtalet mellan och om ett förstärkt samarbete för att förebygga och bekämpa brottslighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inte något att erinra mot det. Enligt Justitiekanslern framstår förslaget som ett ändamålsenligt sätt att möjliggöra ett samarbete mellan de brottsbekämpande myndigheterna i och , som den enskildes integritet värnas. Tull-Kust anser att förslaget till förstärkt samarbete blir en tillgång för gränsövervakande myndigheter. Två remissinstanser avstyrker förslaget. Juridiska fakultetsstyrelsen vid och anser att avtalet innebär ett betydande avsteg från vad som gäller , bl.a. när det gäller direktåtkomst och för vilka syften uppgifterna får användas. Vidare ifrågasätter de, i likhet med Datainspektionen, om inte alltför många brott omfattas av avtalet (brott med ett maximistraff fängelse). menar att det bl.a. finns brister i kontrollen av hur information används. och fakultetsstyrelsen framhåller att ett liknande system för skyddet av personuppgifter som finns inom EU inte finns i förhållande till . Skälen för regeringens förslag är ett av ett fyrtiotal länder som deltar i ett samarbete med gällande viseringsfrihet (Visa Waiver Program). För svensk del innebär det bl.a. att svenska medborgare under vissa förutsättningar kan resa in i och stanna i utan att ansöka om visum. Länderna som deltar i samarbetet utvärderas kontinuerligt, vilket leder fram till förnyade beslut om vilka länder som får delta. Avtal om informationsutbyte i syfte att bekämpa brott ingår numera som en del av samarbetet. undertecknade och regeringar det nu aktuella samarbetsavtalet med syftet att förbättra förutsättningarna att utbyta information för att förebygga och bekämpa brottslighet. Behovet av ett förstärkt samarbete I takt med den ökade rörligheten över gränserna och den allmänna internationaliseringen växer ständigt behovet av att finna nya samarbetsformer för bekämpningen av brottslighet. skridande brottsbekämpande arbetet har det internationella informationsutbytet stor betydelse. En särskilt viktig drivkraft för att utveckla detta informationsutbyte är det ökade behovet av skydd mot terroristattacker. har det visat sig upprepade gånger, bl.a. efter terrordåden i 2001, i , i samt i och 2015. Som regeringen utvecklar i strategin mot terrorism är tillgång till information en grundläggande förutsättning för myndigheternas möjligheter att förhindra terroristbrottslighet. Myndigheterna måste ha tillgång till adekvat information i rätt tid och de måste också ha möjlighet att bearbeta och analysera denna information (Förebygga, förhindra och försvåra – den svenska strategin mot terrorism, skr. 2014/15:146 s. 15). Det förekommer ett informationsutbyte mellan och . Regeringen ser dock ett behov av att utveckla kanalerna och verktygen för detta samarbete och stärka skyddet för den personliga integriteten. Inom EU finns som framgått ett etablerat och väl fungerande informationsutbyte inom detta område, bl.a. genom Prümrådsbeslutet. Avtalet med har utformats efter mönster av, och motsvarar i stor utsträckning, detta beslut. Enligt går det amerikanska samarbetsavtalet längre än vad som gäller enligt rådsbeslutet, eftersom uppgifter ska kunna användas även i preventivt syfte (för att förhindra brott). Även Prümrådsbeslutet omfattar dock utbyte av uppgifter i syfte att förebygga brottslig verksamhet. Avtalets avgränsning till brott med fängelse i straffskalan saknar däremot motsvarighet enligt rådsbeslutet. I det avseendet ställer avtalet med alltså strängare krav än dess europeiska motsvarighet. Ett viktigt skäl för att godkänna avtalet är att reglera skyddsnivån för de personuppgifter som utbyts med . De uppgifter som lämnas till omfattas inte av ett sådant ramverk av skyddsbestämmelser som avtalet föreskriver. Regeringen delar därför inte och Juridiska fakultetsstyrelsen vid Lunds universitets farhågor när det gäller enskildas integritetsskydd. I sammanhanget måste också beaktas att de uppgifter som myndigheterna genom avtalet kommer att få tillgång till genom direktåtkomst kommer att vara avidentifierade. Det är endast ett referensnummer och ett fingeravtryck som kommer att översändas automatiskt. Avsikten med detta system är just att skydda den personliga integriteten hos enskilda. Risken för att någon person skadas genom oförsiktig eller felaktig behandling av sådana uppgifter bedöms som mycket liten. Den myndighet som efterfrågar viss information kommer snabbare att få veta om det finns några uppgifter av intresse. I det fall träff uppstår måste en förfrågan göras om att få tillgång till ytterligare uppgifter, liksom enligt nuvarande ordning (se vidare avsnitt 7.2). Avtalet innehåller ett antal bestämmelser till skydd för överförda uppgifter, bl.a. regler om bevarande och gallring, användningsbegränsningar samt registrering av överförda och mottagna uppgifter. Enligt regeringens uppfattning kommer avtalets genomförande i svensk rätt således att innebära att det redan befintliga samarbetet ges en struktur och form som gör det smidigt och effektivt, som det genom bestämmelser om skydd för överförda uppgifter skapas ett starkare integritetsskydd än det som finns . Därmed uppnås en god 2015/16:96 balans mellan intresset av att kunna bekämpa brottslighet och intresset av skydd för den personliga integriteten. Genomförande av avtalet kräver författningsändringar. Det handlar om att reglera förutsättningarna för informationsutbytet enligt avtalet och att se till att svensk rätt uppfyller de krav på skydd för överförda uppgifter som uppställs i avtalet. Eftersom ett genomförande av avtalet delvis måste regleras i lag krävs godkännande av det (10 kap. 3 § regeringsformen). Regeringen föreslår att godkänner avtalet. Regeringens förslag: Lagen om internationellt polisiärt samarbete görs tillämplig på det polisiära samarbete mellan och som följer av avtalet. I lagen införs de grundläggande bestämmelserna om direktåtkomst enligt avtalet och vissa dataskyddsbestämmelser. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig promemorians Skälen för regeringens förslag Ett genomförande av avtalet kräver vissa författningsändringar. kommer att behövas dels bestämmelser som reglerar hur själva uppgiftsutbytet ska gå till, dels dataskyddsbestämmelser. av dessa bestämmelser som behöver ges lagform. Enligt bestämmelser i regeringsformen är var och en gentemot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden (2 kap. 6 §). begränsas enbart genom lag (2 kap. 20 §). skyddet tar sikte på sådana åtgärder som den enskilde själv inte kan få kännedom om eller påverka genom krav på frivilligt godkännande. åtgärdens effekter som är av avgörande betydelse vid bedömningen av om den ska anses innebära övervakning eller kartläggning i den mening som avses i grundlagsbestämmelsen, inte det huvudsakliga syftet med Registrering i polisens fingeravtrycksregister är exempel på åtgärder som kan innebära kartläggning. omfattar dock bara vissa kvalificerade intrång i den personliga Vid bedömningen av vad som kan anses utgöra ett betydande intrång ska uppgifternas karaktär och omfattning vägas in samt ändamålet med behandlingen och omfattningen av utlämnandet av uppgifter till andra (prop. 2009/10:80 s. 178 f.). Avtalet med innebär att en myndighet via ett nationellt Prop. 2015/16:96 kontaktställe kan få direktåtkomst till vissa uppgifter i den andra partens fingeravtrycksregister. Det finns i nu gällande lagstiftning inte något krav på att sådan direktåtkomst ska regleras i lag. Så har dock skett vid genomförandet av Prümrådsbeslutet. Då gjordes bedömningen att rådsbeslutets bestämmelser om direktåtkomst till DNA- och fingeravtrycksregister kan antas leda till fler förfrågningar om att få ut personuppgifter, vilket ansågs innebära en ökad kartläggning av enskilda. Hänsyn togs även bl.a. till att det var första gången som utländska myndigheter gavs direktåtkomst till några av polisens register. Förutsättningarna för såväl utländska kontaktställens direktåtkomst till svenska register som det svenska kontaktställets direktåtkomst till utländska register har därför reglerats i lag (prop. 2010/11:129 s. 49 f.). Regeringen konstaterar att samarbetsavtalet mellan och har utformats med Prümrådsbeslutet som förebild. De författningsändringar som behövs för att genomföra avtalet ansluter nära till dem som beslutats för att genomföra rådsbeslutet. Vidare har liknande bestämmelser i fråga om CBE-direktivet och VIS-rådsbeslutet genomförts i lag (prop. 2013/14:65 och prop. 2014/2015:82). Mot denna bakgrund gör regeringen, liksom promemorian, bedömningen att de grundläggande bestämmelserna om direktåtkomst enligt avtalet ska regleras i lag.