prop · H40323 · 2016-11-01 00:00:00 — För att den nationella samordnarens arbete ska bli framgångsrikt måste uppdragsgivaren förstå denna logik och antingen använda den direkt i sin styrning eller lämna tillräckligt stort utrymme för att samordnaren ska kunna situationsanpassa eftergifterna. Endast ett fåtal av de nationella samordnarna har tillgång till pengar som kunnat fördelas för att förstärka eller förändra målgruppens beteende. Den nationella äldresamordnaren hade till uppgift att förändra kommunernas och landstingens sätt att arbeta med de mest sjuka äldre. Inom ramen för en överenskommelse med SKL skulle pengarna fördelas efter prestation. Detta var en stor satsning då skulle fördelas . Även vårdvalssamordnaren hade till uppgift att fördela pengar i syfte att öka incitamenten för att införa vårdval inom specialistsjukvården. Övriga nationella samordnare som ingår i intervjustudien har inte haft tillgång till liknande stimulansmedel. I stället har regeringen där satt sitt hopp till den nationella samordnarens förmåga att övertala målgruppen att agera på ett visst sätt. Förutsättningarna har emellertid sett olika ut från fall till fall. I fallet med den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare fanns det till exempel en begäran från SKL om att kommunerna behövde regeringens hjälp med riktlinjer för hur frågan skulle hanteras. Begäran föregicks enligt intervjun med samordnaren av att SKL inte förmått nå en överenskommelse mellan sina medlemmar om hur en handlingsplan skulle se ut. Det fanns därmed en uttalad efterfrågan på den styrning som den nationella samordnaren kunde erbjuda. I andra fall har någon sådan efterfrågan inte funnits. Tvärtom finns det exempel där målgruppen uttalat en direkt ovilja till statlig styrning på området, varav det tydligaste är uppdraget till vårdvalssamordnaren som föregicks av att SKL hade tackat nej till ett förslag om en överenskommelse mellan staten och SKL på området. I merparten av fallen finns varken efterfrågan eller motvilja mot samordningsuppdragen. Ändå är målgrupperna ofta ovilliga att på frivillig väg låta sig styras utan att få något tillbaka. Flyktingsamordnarna tog exempelvis initiativ till att omformulera sitt uppdrag för att nå framgång i dialogen med kommunerna. Uppdragets ursprungliga utgångspunkt var att kommunerna skulle förmås ta emot fler flyktingar. Samordnarna upptäckte dock att detta mål inte skulle kunna uppfyllas om de inte också gav utrymme åt kommunerna att förmedla sina perspektiv på problemen till regeringen. Kommunernas budskap var att det fanns betydande strukturella hinder och att endast regeringen förfogade över medlen att förändra dessa strukturer. Samordnarna fick därmed både förmedla regeringens vilja till kommunerna och kommunernas perspektiv till regeringen inom ramen för uppdraget. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L 4.2.3Beslutsfattare på rätt nivå involveras Gemensamt för den statliga styrningen genom nationella samordnare är att den riktas mot områden där huvuddelen av de resurser som krävs för att hantera problemet inte kontrolleras av staten. Detta kräver att samordnaren kan förhålla sig till den övriga styrningen på området och kommunicerar med rätt nivå, det vill säga med dem som har makt att besluta om hur målgrupperna ska agera och använda sina resurser. Det är också viktigt att samordnaren tydligt markerar vilken aktör som regeringen ser som ansvarig för samordningen på området. I många av intervjuerna med de nationella samordnarna påpekas vikten av att föra dialog med personer på rätt nivå, med vilket menas att kommunikationen ska ske med personer med makt nog att förändra målgruppens sätt att agera. När samordningsuppdrag har syftat till att förändra kommunernas arbetssätt eller få dem att tydligare prioritera en fråga har kommunstyrelserna ofta varit mottagare av samordnarnas kommunikation. Att tillsätta en samordnare blir ett sätt för regeringen att kommunicera direkt med den politiska ledningen i kommunerna. Det anses av de intervjuade samordnarna vara på denna nivå som en förändring kan få avsedd effekt. Exempelvis framför hemlöshetssamordnaren att det naturliga för det uppdraget hade varit att ha som målgrupp men att det tidigt blev klart att kommunstyrelsen, med dess helhetsansvar för kommuninvånarna, måste involveras. hade inte möjlighet att självständigt påverka situationen eftersom bekämpning av hemlöshet kräver att det byggs bostäder och att den hemlöse får utbildning och möjligheter till arbete. Granskningen visar att det är betydligt svårare för samordnare att nå resultat när det inte är tydligt vem som har den formella makten och därmed kan påverka målgruppens beteende, eller när makten delas av flera olika aktörer. Det kan i sådana fall vara effektivt att utse en aktör till samordningsansvarig för att uppnå resultat. Den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism är ett exempel på detta sätt att arbeta. Uppdraget var att ta fram metoder för att komma igång med det förebyggande arbetet mot våldsbejakande extremism. En mängd aktörer – till exempel frivilligorganisationer, religiösa samfund, Kriminalvården, Polisen, Säkerhetspolisen, skolan och – behöver kunna samarbeta för att hantera problemet. Samordnaren valde dock att i första hand rikta sin styrning till kommunerna och ställa tydliga krav på att alla kommuner ska anställa kontaktpersoner och ta fram handlingsplaner. Enligt samordnaren har detta fått stort genomslag. Som kontrast har färre eller inga resultat observerats i de fall de nationella samordnarna har valt att inte tydligt peka ut vem man ser som huvudansvarig utan i stället riktat sig till alla berörda aktörer. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.4Möjligheter att avpolitisera frågan Merparten av samordningsuppdragen syftar till att få olika aktörer att arbeta mer enhetligt och välkoordinerat. För att möjliggöra detta krävs ofta en ökad samsyn om problemets orsaker och lösningar. Granskningen visar att nationella samordnare har lättare att uppnå resultat om frågan kan ”avpolitiseras” och inte framstår som partiskiljande. Ett sätt att avpolitisera en fråga är att signalera enighet. Utnämnandet av den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare är ett exempel på att regeringen uppnår detta genom att utse en nationell samordnare med annan politisk hemvist än den egna. Kommunernas hantering av utsatta EES-medborgare och vad de ska tillhandahålla var en politiskt laddad och starkt polariserad fråga vid tiden för samordningsuppdraget, vilket gjorde att det fanns behov av en markering från regeringen om vad som skulle gälla. Samordnaren framhöll i en intervju att hans bakgrund som moderat statssekreterare troligtvis gjorde det lättare för den borgerliga oppositionen att samlas bakom det han förde fram. Utan att stämma av med oppositionen hade han också en känsla för vad som kunde accepteras på båda sidor om blockgränsen. På så sätt kunde en svår fråga hanteras med få partipolitiska konflikter. Med samma logik tillsattes två nationella flyktingsamordnare med uppdrag att öka kommunernas flyktingmottagande. Det fanns insikt om att detta var en fråga som inte gynnades av hårda partipolitiska strider. Uppdraget gick till , före detta moderat kommunalråd i , och , socialdemokrat och kommunstyrelsens ordförande i . De var båda kända representanter för partier på var sin sida av högervänsterskalan och representerade dessutom kommuner som tagit emot många respektive få flyktingar. Signalen som förmedlades var att eftersom dessa personer kunde samarbeta och föra dialog för att hitta lösningar borde detta vara möjligt även inom länen. Ett annat sätt att avpolitisera en fråga är att utse en nationell samordnare som framstår som helt opartisk. Detta kan vara av särskild betydelse om det finns synsätt bland målgrupperna som står i konflikt med varandra och när det behövs ökat fokus på det gemensamma målet. Den nationella samordnaren för positiv supporterkultur är ett bra exempel på detta. Polisen ansåg att det behövdes en neutral part som sammankallande för att få samverkan att fungera, eftersom det fanns en lång historia av osämja mellan idrottsklubbarna och supporterföreningarna å ena sidan och Polisen å den andra. Enligt intervjun med den nationella samordnaren fungerade samverkan bra under uppdragets gång men parterna tycks därefter ha glidit tillbaka i sina tidigare positioner. Granskningen visar att det uppstår problem när varken utnämningen eller inramningen av en fråga räcker för att minska de politiska konflikterna. De tydligaste exemplen på detta är vårdvalssamordnaren och samordnaren mot våld i nära relationer. Trots att vårdvalssamordnaren gjorde stora ansträngningar för att sätta ljus på frågan om god vård kunde detta inte övertyga något landsting om att vårdval som medel R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L enbart var en teknisk fråga, snarare än en politisk, för att uppnå detta mål. När det gäller samordnaren mot våld i nära relationer upplevde delar av målgruppen valet av perspektiv – ”våld i nära relationer” i stället för ”mäns våld mot kvinnor” – som en tydlig positionering. Att uppnå samsyn blir svårare under sådana omständigheter. En nationell samordnare kan vara ett lämpligt instrument i en situation i vilken regeringen inte i detalj vet hur politiken ska utformas och det är oklart vad det finns för hinder för att uppnå det önskvärda politiska utfallet. Det förutsätter emellertid att samordnaren ges ett flexibelt mandat och möjlighet till betydande situationsanpassning. Denna flexibilitet är en förutsättning för att nationella samordnare ska kunna uppnå resultat, men den innebär ett risktagande eftersom detta öppnar upp för strategier som inte överensstämmer med regeringens intentioner. Våra intervjuer visar att nationella samordnares handlingsutrymme gör att de kan omforma sina uppdrag under hand när målen inte går att nå på annat sätt. Det mest iögonfallande exemplet på detta utgörs av vårdvalssamordnaren som i intervjun berättar att han insåg att det fanns ett betydande politiskt motstånd mot att införa vårdval i specialistsjukvården. Han identifierade två orsaker till detta motstånd: dels handlade det om att ersättningssystemen till privata vårdgivare upplevdes som kostnadsdrivande, dels fanns det uppfattningar om att privata vårdgivare tjänade pengar på att hålla nere kvaliteten. I stället för att direkt försöka påverka fler landsting att införa vårdval inom specialistsjukvården kom arbetet därför att inriktas på att påverka synen på vad som är möjligt att åstadkomma med olika typer av ersättningssystem och på hur den privata sjukvårdsmarknaden kan reglera sig själv. Kursändringen förankrades med socialministern men går inte att följa i någon form av dokumentation. Det stora handlingsutrymmet förutsätter att regeringen har fullt förtroende för den nationella samordnaren och att denna agerar med gott omdöme i uppdragets anda, även när det finns stor frihet gällande utförandets detaljer. Att släppa på kontrollen innebär emellertid alltid en osäkerhet, och i intervjun med en av flyktingsamordnarna nämns att regeringen inte riktigt vet vad den får och att det därför krävs ett visst mått av politiskt mod för att tillsätta en nationell samordnare. I intervjuerna med tjänstemän på framkommer också att några av de nationella samordnarna har tolkat sina uppdrag på annat sätt än vad som ursprungligen var tänkt. Ett sådant exempel är den nationella samordnaren mot våld i nära relationer som gav uppdraget en utredande karaktär och levererade ett omfattande betänkande som förväntningarna från många inblandade aktörer, däribland departementet och vissa berörda myndigheter, var att arbetet skulle vara mer operativt inriktat. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.3Medför styrningen negativa konsekvenser? I detta avsnitt behandlas frågan om i vilken utsträckning användandet av nationella samordnare medför negativa konsekvenser. Liksom i föregående avsnitt baseras redovisningen på empiri från såväl fallstudierna som intervjustudien. 4.3.1Bristfällig dokumentation försvårar uppföljning och demokratisk insyn En viktig demokratisk princip är att medborgarna ska ha möjlighet att följa och förstå vad regeringen gör. När det gäller nationella samordnare handlar frågan om insyn både om uppdragsbeskrivningar och om slutrapportering. Granskningen visar att det finns stora skillnader i hur väldokumenterade uppdragen är och att den sparsamma dokumentationen i vissa fall omöjliggör för medborgarna att följa och förstå vad regeringen gör. Uppdragsbeskrivningarna kan ge insyn i vilket mandat den nationella samordnaren har och vad syftet med uppdraget är. Generellt finns det möjlighet att utläsa detta ur uppdragsbeskrivningarna, men det finns enstaka exempel på nationella samordnare som helt saknar uppdragsbeskrivning. Ett sådant exempel är den så kallade kronikersamordnaren, vars uppdrag var att hålla ihop arbetet med den nationella strategin för förbättrad vård för personer med kroniska sjukdomar. Merparten av uppdragsbeskrivningarna är dessutom formulerade på ett sätt som lämnar stort tolkningsutrymme. De samordnare som bedriver sin verksamhet i kommittéform har oftast mer detaljerade direktiv än de som är verksamma inom . I sådana fall finns även möjlighet för regeringen att utfärda tilläggsdirektiv om samordnarens uppdrag omdefinieras eller utvidgas. Detta har bland annat hänt i fallet med den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism som har fått två tilläggsdirektiv. För nationella samordnare som är verksamma inom finns inget sådant formaliserat sätt att ändra uppdragets riktning. Då förs i stället en kontinuerlig dialog med uppdragsgivaren. Den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare är emellertid ett exempel på en samordnare som bedrivit sin verksamhet i kommittéform och som, enligt egen utsago, i sitt arbete överskridit direktiven men ändå inte fått ett tilläggsdirektiv. I detta fall fördes i stället kontinuerliga diskussioner med regeringens representanter för att förankra de vägval samordnaren gjorde under pågående uppdrag. Enligt samordnaren var detta inte något direkt problem, eftersom styrningen bygger på frivillighet och samordnarens bud inte kräver efterlevnad från målgrupperna. Att en nationell samordnare bedriver sin verksamhet i kommittéform kan följaktligen öka möjligheterna till insyn, men det är på inget sätt en garanti för transparens. Slutrapporteringen, som samordnare oftast lämnar till regeringen efter avslutat uppdrag, varierar i form och omfattning. Vårdvalssamordnaren är ett exempel på att R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L slutredovisning helt kan saknas bland de samordnare som är verksamma inom . Omfattningen på slutrapporteringen tycks främst ha att göra med i vilken utsträckning den nationella samordnaren identifierar sig som en utredning eller inte. Att samordnaren arbete bedrivs i kommittéform ställer vissa formella krav på avrapportering, men det är långt ifrån någon garanti för en utförlig rapport. Som exempel nämner den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism i intervjun att samordnaren ser sig själv som en genomförandekommitté och att slutredovisningen ska begränsas till en beskrivning av vad samordnaren har gjort . Andra kommittéer, som samordnaren mot våld i nära relationer, lämnar betänkanden som har stora likheter med vanliga utredningar. 4.3.2Oklart ansvarsförhållande mellan samordnaren och regeringen Som tidigare framhållits finns det stora fördelar ur effektivitetssynpunkt med att lämna ett stort handlingsutrymme till de nationella samordnarna. Granskningen visar emellertid att detta utrymme även medför oklarheter om vem som är ansvarig för de uttalanden, påståenden och förslag som kommer från den nationella samordnaren. Samtliga nationella samordnare som har intervjuats har fått svara på frågan om de ser sig själva som tjänstemän eller politiker. Alla svarar att de i detta sammanhang är tjänstemän. På motsvarande sätt har de som lämnat en slutrapport eller ett betänkande fått svara på frågan om vem som står bakom de eventuella förslag och uttalanden som finns där. Samtliga nationella samordnare har då svarat att det som står i rapporten är uttalanden som bara samordnaren står bakom. Det är alltså inte regeringens förslag eller påståenden som presenteras i slutrapporterna. Denna bild bekräftas också i de intervjuer som gjorts med uppdragsgivarna. Det ser här ut att finnas en ansvarsförskjutning som börjar med att de nationella samordnarna arbetar på regeringens uppdrag eller direktiv men som slutar med en rapport som är samordnarens ansvar. Detta är en vanlig ordning som fungerar på samma sätt för de statliga utredningar som tillsätts av regeringen. Otydligheten uppstår när de nationella samordnarna också tilldelas mer operativa uppgifter. Ett exempel på när denna otydlighet kan uppstå var när den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare började uttala sig i media om vad han tyckte var ett bra sätt att arbeta på vad gällde frågan om avhysningar av de läger som hade bildats på olika platser runt om i landet. I intervjun påpekar samordnaren att det inte var bindande för någon att följa hans rekommendationer men att det fanns en efterfrågan från kommunerna att någon skulle uttrycka en uppfattning i frågan. Eftersom alla andra, inklusive Polisen, backade i frågan tog samordnaren på sig rollen att offentligt uttala sig om att det inte går att acceptera olagliga bosättningar. Detta gjordes efter avstämning med barn-, äldre- och jämställdhetsminister . Ministern och samordnaren skrev även en gemensam debattartikel i . En liknande situation har uppstått i fallet med den nationella R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N samordnaren mot våldsbejakande extremism som har tagit över uppgiften från ministern att sköta nästan all kontakt med media i frågan. Samordnaren för ofta fram normativa ställningstaganden om hur arbetet mot våldsbejakande extremism bör bedrivas ute i kommunerna. För medborgarna i allmänhet och målgrupperna i synnerhet kan det dock vara svårt att avgöra vilka uttalanden regeringen står bakom och vad som är ett uttryck för samordnarens egna åsikter, eftersom kopplingen till regeringen ofta är underförstådd snarare än uttalad. Det ligger nära till hands att betrakta den nationella samordnaren som en företrädare för regeringen i det som förs fram under pågående uppdrag men att de förslag som presenteras i slutrapporten eller slutbetänkandet är samordnarens egna. Vad som talar emot detta är ett uttalande i när frågan om den nationella samordnaren för barn i asylprocessen med uppgivenhetssymtom behandlades . Den dåvarande migrationsministern (S) fick då svara på frågor om huruvida samordnaren företrädde regeringen i det hon förde fram till målgruppen och allmänheten. Svaret blev att samordnaren lade fram förslag på samma sätt som andra utredare och att samordnaren ”arbetar inom ramen för sitt uppdrag och kan naturligtvis uttala sig inom ramen för sitt uppdrag eller som privatperson eller som något annat, men kan aldrig uttala sig i regeringens namn” (bet. 2005/06:KU20, bilaga b4). Problemet med otydlighet gällande vem samordnaren företräder i kontakt med målgrupper och allmänhet kvarstår därmed. 4.3.3Risk för snedvriden problembild när samordnare används som utredare Flera samordningsuppdrag har kommit att likna traditionella utredningar med omfattande slutrapporter och förslag. Rapporternas användbarhet kan dock ibland ifrågasättas med anledning av deras kvalitet och alternativet att tillsätta en utredning bör övervägas om syftet i första hand är att producera ny kunskap inom ett visst område. Det vanliga är att en nationella samordnare har en eller två personer till sin hjälp i utförandet av uppdraget. Den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism och den nationella samordnaren mot våld i nära relationer utgör undantag, eftersom de har haft förhållandevis stora resurser och motsvarar stora utredningar till antalet medarbetare. Merparten av samordnarna, oavsett kansliresurser och utredningskapacitet, producerar dock omfattande slutrapporter med lägesbeskrivningar och förslag. Granskningen visar att samordnarnas tillvägagångssätt för att samla in information ofta brister i systematik. lämnas dessutom lagförslag utan att kansliet försetts med nödvändig kompetens för att detta ska ske på ett korrekt sätt. Det vanligaste sättet för samordnarna att inhämta information är att de samlar in uppfattningar och perspektiv från målgruppen. Till exempel samlade flyktingsamordnarna in information om hur kommunstyrelserna upplevde problemen med mottagandet och vad de R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L efterfrågade från statens sida. Sådan information ger regeringen kunskap om opinionsläget men är inte att jämföra med en utredning. Om en mer heltäckande och sammanvägd bedömning av problemen ute i kommunerna önskas behövs mer systematiska metoder. I de fall återkommande och kontinuerlig informationsinhämtning behövs har samordnare, med tanke på deras tidsbegränsade förordnanden, inte heller lika goda förutsättningar för detta som myndigheter. 4.3.4Många styrsignaler kan leda till problem När regeringen tillsätter en nationell samordnare finns det en risk att problem uppstår om styrsignalerna inte koordineras med de myndigheter vars ansvarsområden samordnaren överlappar. I granskningen har vi inte funnit att de ordinarie förvaltningsmyndigheternas auktoritet och styrförmåga urholkas när nationella samordnare med överlappande uppdrag utses. Risken för det kan ändå antas öka om allt fler samordnare utses inom en och samma myndighets ansvarsområde. Ett exempel på överlappande uppdrag mellan samordnare och myndigheter är den nationella samordnaren för utsatta EES-migranter. hade genomfört en utredning av situationen för utsatta EES-migranter och vilket ansvar som svenska myndigheter har gentemot dem. SKL efterfrågade emellertid en tydligare styrning från regeringen, vilket ledde till att en nationell samordnare tillsattes. Samordnarens budskap till kommunerna kom dock att bli snarlikt det som hade tagit fram. Representanter för myndigheten framhåller att det finns en risk för otydlighet och dubbla budskap när regeringen använder nationella samordnare för sin styrning, men att detta än så länge inte har varit något problem. I flera fall – hemlöshetssamordnaren, flyktingsamordnarna och samordnaren mot våld i nära relationer – överlappar de nationella samordnarnas uppdrag i stor eller viss utsträckning länsstyrelsernas uppdrag på området. Generellt tycks dock överlappande uppdrag inte ha medfört problem för vare sig målgrupperna eller övriga myndigheter, eftersom budskapen snarare framgått med än större tydlighet och de statliga aktörerna har kunnat dra nytta av varandras arbete. Det finns dock exempel på att överlappande uppdrag har inneburit otydlighet gentemot kommunerna, exempelvis den nationella samordnaren mot våld i nära relationer där styrsignalerna i vissa situationer saknade samstämmighet med andra uppdrag på området. Det finns vissa tecken på att mångfalden av styrsignaler i sig kan innebära ett problem, särskilt för små kommuner men även för landsting och privata företag. Att tillsätta en nationell samordnare med kommunerna som målgrupp är ett sätt för staten att försöka påverka kommunernas arbetssätt, men också deras prioriteringar. Vår granskning pekar på att de kommuner som redan arbetar aktivt med en fråga får ytterligare kraft i sitt arbete när en nationell samordnare tillsätts på området.