prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — 2013/14:216). Enligt den tidigare lydelsen behövde omständigheterna i ett barns ärende inte ha samma allvar och tyngd som krävs för att vuxna personer ska kunna få uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter enligt första stycket. Den ändrade utformningen av andra stycket innebär att det inte ställs lika höga krav som enligt tidigare ordning för att barn ska kunna beviljas uppehållstillstånd (prop. 2013/14:216 s. 26). 8.2Uppehållstillstånd på grund av internationella åtaganden Regeringens förslag: Uppehållstillstånd enligt bestämmelsen om synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ska endast få beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Om uppehållstillstånd på grund av anknytning inte kan ges på någon annan grund ska ett sådant uppehållstillstånd beviljas en utlänning som inte befinner sig i om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Kravet på att utlänningen inte ska befinna sig i ska inte gälla för förlängning av en ansökan enligt bestämmelsen. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 6 § ska vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska, som huvudregel, även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla . Ett uppehållstillstånd som beviljas på grund av anknytning enligt den nya bestämmelsen ska vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska även det nya tillståndet vara tidsbegränsat och gälla . Utkastets förslag överensstämmer delvis med regeringens. förslag är utformat så att bestämmelsen om synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter ersätts av en bestämmelse som anger att uppehållstillstånd får beviljas en utlänning som befinner sig i om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot Utkastet innehåller inte något förslag som möjliggör att bevilja uppehållstillstånd på grund av anknytning för personer som inte befinner sig i om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. utkastet föreslås andra tidsperioder för de tidsbegränsade Barnen, och avstyrker Flera remissinstanser, bl.a. Justitiekanslern, i , Förvaltningsrätterna i , , och 2015/16:174 föreslagna bestämmelsen om uppehållstillstånd när det skulle strida mot internationella åtaganden att neka uppehållstillstånd är otydlig och att det är oklart hur regleringen i utlänningslagen om praktiska verkställighetshinder förhåller sig till bestämmelsen. Vissa anser att det också är försvårande att uppehållstillstånd enligt förslaget endast ”får” ges. Justitiekanslern anför att den föreslagna bestämmelsen utgör ett avsteg från den dualistiska modell som tillämpar. Flera remissinstanser ifrågasätter att det är förenligt med folkrättsliga förpliktelser att låta domstolarna bedöma internationella åtaganden som domstolarna inte är bundna av. Det är regeringens uppgift att säkerställa att internationella åtaganden avspeglas i svensk lag. En analys av vilka internationella åtaganden som skulle kunna ge rätt till uppehållstillstånd vid tillämpning av den aktuella bestämmelsen efterfrågas. Kammarrätten anför att bestämmelsen borde begränsas till att gälla konventionsåtaganden och att det dessutom passar bättre med den terminologi som används i 5 kap. 4 § UtlL. Förvaltningsrätten i , och ifrågasätter att rätten till familjeliv enligt inskränks utan en möjlighet till individuell prövning i varje enskilt fall. Det anförs också att det kommer att ta tid för Migrationsöverdomstolen att meddela vägledande avgöranden avseende de många nya och komplicerade frågor som kommer att uppstå som lagens giltighetstid är förhållandevis kort. Förvaltningsrätterna i , och och Justitiekanslern anser att bestämmelsens lydelse bör utgå från ett beslut om utvisning eller avvisning, snarare än från ett beslut att neka uppehållstillstånd. Förvaltningsrätten i anför att det saknas en analys av om det inom ramen för tillämpningen av den föreslagna bestämmelsen ska beaktas huruvida ett ensamkommande barn har ett ordnat mottagande i hemlandet, eller om detta är en prövning som i stället ska göras enligt 12 kap. 18 § UtlL, där det för övrigt inte finns möjlighet till domstolsprövning. Kammarrätten i , Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och anför att prövningen kommer att förskjutas från grundärenden till ärenden om verkställighets hinder. Vidare anför verket att bestämmelser om överklagande saknas i lagförslaget. föreslår att bestämmelsen kring särskilt ömmande omständigheter fortsatt ska vara gällande för barn. anser att det inte är tillräckligt att förklara att portalparagrafen i utlänningslagen är tillämplig, i synnerhet då den inte används som lagstiftaren hade tänkt. Skälen för regeringens förslag Uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande Bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter medger rätt till uppehållstillstånd i fler fall än vad som krävs för att ska uppfylla sina internationella Med utgångspunkten att de svenska reglerna tillfälligt ska anpassas till en miniminivå finns det därför anledning att begränsa rätten till uppehållstillstånd i dessa fall. Remissinstanserna kritiserar dock starkt förslagen att dels föreskriva att den nu gällande bestämmelsen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter inte ska få tillämpas, dels införa en ny bestämmelse enligt vilken uppehållstillstånd ska få beviljas om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot internationella åtaganden. Enligt remissinstanserna är den föreslagna bestämmelsen otydlig och lämnar utrymme för olika tolkningar. Det påpekas att tillämparen inte är bunden av andra internationella åtaganden än sådana som har införlivats i svensk lag och det framförs att det är regeringens uppgift att säkerställa att internationella åtaganden avspeglas i svensk lag. Det anförs också att det kommer att ta tid för Migrationsöverdomstolen att meddela vägledande avgöranden avseende de många nya och komplicerade frågor som kommer att uppstå som lagens giltighetstid är förhållandevis kort. Mot bakgrund av kritiken ser regeringen anledning att överväga hur regelverket kan göras tydligare utifrån det syfte regeringen har med förslaget. Avsikten med förslaget är att begränsa möjligheten att beviljas uppehållstillstånd i . Det är alltså inte regeringens avsikt att andra omständigheter än sådana som kan leda till uppehållstillstånd ska kunna ligga till grund för uppehållstillstånd enligt den nya bestämmelsen. Det bör därför inte kunna handla om andra åtaganden än sådana som kan sägas komma till uttryck i 5 kap. 6 § UtlL. Paragrafens ordalydelse är dock inte ensamt avgörande vid tillämpningen av detta. Av Migrationsöverdomstolens praxis följer att beaktas vid prövningen av om uppehållstillstånd kan beviljas enligt 5 kap. 6 § UtlL. Hänsyn kan därför tas även till sådana omständigheter som inte i sig innebär synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter trots att de enligt paragrafens ordalydelse inte skulle kunna ligga till grund för uppehållstillstånd (se t.ex. MIG 2015:4). Det är angeläget att det föreslagna regelverket inte kan uppfattas som en utvidgning i förhållande till 5 kap. 6 § UtlL. Regeringen bedömer att det blir tydligare att låta den tidsbegränsade lagen på den här punkten innehålla en paragraf som begränsar utrymmet att meddela uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL snarare än att, som i det remitterade förslaget, ersätta den paragrafen med en helt ny paragraf. Därutöver bör bestämmelsen, som Kammarrätten i anför, begränsas till att gälla svenska konventionsåtaganden och, som Förvaltningsrätterna i , och samt Justitiekanslern anför, utgå från ett beslut om utvisning eller avvisning, snarare än ett beslut att neka uppehållstillstånd. Regeringen anser därför att paragrafen bör utformas på så sätt att den anger att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL endast får beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Förändringen innebär inte att paragrafens räckvidd begränsas jämfört med vad som avsågs med det remitterade förslaget. I stället förtydligas vad den avsedda innebörden av paragrafen är och dessutom betonas barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa. Som Justitiekanslern påpekar tillämpar en dualistisk modell när det gäller internationella förpliktelser. Det betyder att konventioner som har tillträtt inte per automatik blir direkt tillämpliga i svensk rätt, även om de är folkrättsligt bindande. När det gäller vilka 2015/16:174 konventionsåtaganden som avses i detta sammanhang så åsyftas således endast sådana konventioner som är införlivade i svensk rätt. rättsregler ska tolkas fördragskonformt. och är det i första hand och som aktualiseras när det gäller frågor om uppehållstillstånd men även t.ex. konvention om bekämpande av människohandel. tortyrkonvention är införlivade i svensk rätt genom bestämmelserna om skyddsbehövande och verkställighetshinder i utlänningslagen. uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL endast kommer ifråga när uppehållstillstånd inte kan beviljas på någon annan grund och utlänningslagen alltjämt tillåter tillämpning av dessa bestämmelser i den utsträckning som de nämnda konventionerna förutsätter blir det normalt inte aktuellt att bevilja uppehållstillstånd enligt den nu föreslagna bestämmelsen med hänvisning till eller FN:s Endast när det finns sådana omständigheter att den sökande är utesluten från skydd som flykting eller alternativt skyddsbehövanade eller kan nekas uppehållstillstånd som flykting kan det bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL på grund av dessa konventioner. ger i artikel 3 uttryck för principen om barnets bästa. Att hänsyn ska tas till barnets bästa i juridiska sammanhang där barn berörs är en viktig svensk rättsprincip. Principen om barnets bästa är införlivad i svensk rätt genom bl.a. portalparagrafen om barnets bästa i 1 kap. 10 § UtlL. Där framgår att i fall som rör barn ska särskilt beaktas vad hänsynen till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. beaktas i ärenden om uppehållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen framgår alltså redan av att portalparagrafen ska tillämpas även när beslut fattas med stöd av den tidsbegränsade lagen. anfört får prövningen av barnets bästa dock inte gå så långt att det i princip blir till ett eget kriterium för uppehållstillstånd att vara barn 1996/97:25 s. 247). Till skillnad från anser regeringen att det varken behövs eller är lämpligt att införa en bestämmelse som påminner om detta i den tidsbegränsade lagen. tillräckligt att 1 kap. 10 § UtlL är tillämplig. bestämmelse också skulle införas i den tidsbegränsade lagen skulle en rad frågetecken kunna uppstå om vad som i övrigt gäller om tillämpningen av utlänningslagens bestämmelser när den tidsbegränsade Med den utformning av bestämmelsen som regeringen föreslår kommer dessutom bestämmelsen om särskilt ömmande omständigheter att vara tillämplig för barn även som den tidsbegränsade lagen gäller, dock med tillägget att det också krävs att det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa Vid bedömningen av huruvida ett beslut att avvisa eller utvisa utlänningen skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande måste givetvis beaktas hur dessa åtaganden i fall rörande enskilda individer har tolkats av relevanta internationella och nationella domstolar, såsom samt i förekommande fall konventionskommittéer. Migrationsöverdomstolen har bl.a. gjort uttalanden om rätten till skydd för privat- och familjeliv i artikel 8 och vistelse i (se t.ex. MIG 2012:13 och MIG 2015:4). Vidare skulle en utvisning av en utlänning som lider av sjukdom i vissa fall kunna anses utgöra omänsklig och förnedrande behandling enligt artikel 3 i (se t.ex. MIG 2015:9). Remissinstanserna framför att det kommer att dröja länge innan det finns vägledande avgöranden och att det kommer att leda till problem i tillämpningen. Regeringen konstaterar att det vid införande av ny lagstiftning alltid dröjer innan det finns vägledande avgöranden. På migrationsområdet hanterar detta bl.a. genom att utfärda rättsliga ställningstaganden. sedvanliga arbetssätt bör vara tillräckligt för att i avvaktan på vägledande avgöranden hantera också de situationer som den tidsbegränsade lagen ger upphov till. Enligt Lagrådet väcker det betänkligheter att införa regler av det föreslagna slaget. Lagrådet anför att det i lagstiftningssammanhang kan vara besvärligt att veta exakt hur långt de svenska konventionsåtagandena går. Lagrådet uttalar att det inte torde vara lättare för de asylsökande, för och för migrationsdomstolarna att i enskilda ärenden bedöma om den miniminivå som lagts fast i den tillfälliga lagen ska tillämpas, eller om säkerhetsventilen i stället aktualiseras. Vidare anför Lagrådet att det i svensk lagstiftningstradition saknas förebilder till bestämmelser utformade på det nu aktuella sättet, att förslagen tagits fram i hast, att vägledningen i remissen för tillämpande myndigheter är knapphändig och att omfattande kritik riktats mot förslaget i denna del under remissbehandlingen. Lagrådet anser därför att förslagets lämplighet i denna del starkt kan ifrågasättas och att en annan lösning bör eftersträvas. Lagrådet pekar på några möjliga alternativa lösningar, bl.a. en bestämmelse enligt vilken uppehållstillstånd får beviljas en utlänning om det av omständigheterna klart framgår att hans eller hennes anknytning till eller personliga omständigheter i övrigt nödvändiggör detta och uppehållstillstånd inte kan ges på någon annan grund. Bestämmelsen skulle ersätta även den i lagrådsremissen föreslagna bestämmelsen om möjligheten att med hänsyn till svenska konventionsåtaganden beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning. De betänkligheter Lagrådet lyfter fram har även förts fram av flera remissinstanser. Regeringen kan förstå oron för att regleringen ska leda till tillämpningsproblem. innebär utlänningsrätten att myndigheter och domstolar har att förhålla sig till både och konventionsåtaganden när utlänningslagen tolkas. Den föreslagna bestämmelsen innebär således inte någon helt ny uppgift för tillämparna. Däremot innebär den att en prövning av hur de svenska bestämmelserna förhåller sig till svenska konventionsåtaganden kan behöva göras i fler fall än . Enligt regeringens bedömning är det angeläget att det av lagtexten uttryckligen framgår att svensk rätt nu anpassas, förutom till miniminivåerna enligt , också till miniminivån enligt svenska konventionsåtaganden. Det blir då också tydligt att den tidsbegränsade lagen och dess tillämpning inte strider mot svenska konventionsåtaganden eller . Regeringen anser därför, trots Lagrådets ifrågasättande av förslagets lämplighet, att det bör införas en bestämmelse i den tidsbegränsade lagen som innebär att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL endast får beviljas om det skulle 2015/16:174 strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Därmed förtydligas den avsedda innebörden av det förslag som remitterades och barnrättsperspektivet och principen om barnets bästa betonas. Om det i ett enskilt fall skulle finnas sådana omständigheter att det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa en person som uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande kan uppehållstillstånd beviljas även en sådan person enligt bestämmelsen. Av praxis från Migrationsöverdomstolen följer att hänsyn även tas till andra omständigheter än sådana som utgör synnerligen eller särskilt ömmande om detta följer av (se t.ex. MIG 2015:4). Utlänningar som beviljas uppehållstillstånd med stöd av bestämmelsen om synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter i 5 kap. 6 § UtlL beviljas normalt permanent uppehållstillstånd. Enligt 5 kap. 9 § UtlL ska dock ett uppehållstillstånd som beviljats med stöd av 5 kap. 6 § på grund av sjukdom vara tidsbegränsat om utlänningens sjukdom eller behov av vård i är av övergående natur. Varken eller internationella konventioner kräver att utlänningar som kommer att omfattas av den nya bestämmelsen ska beviljas ett permanent uppehållstillstånd. I syfte att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt och internationella konventioner bör uppehållstillstånd som beviljas med stöd av 5 kap. 6 § UtlL och den nya bestämmelsen vara tidsbegränsade. Samma giltighetstider som för alternativt skyddsbehövande bör gälla. Det första uppehållstillståndet bör därför gälla och bör kunna förlängas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller . En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i den tidsbegränsade lagen. anför att förslaget saknar bestämmelser om överklagande. Av 14 kap. 3 § UtlL framgår att beslut att avslå en ansökan om uppehållstillstånd får överklagas till en migrationsdomstol. Regeringen anser att detta är tillräckligt och att det därför inte behöver föras in någon bestämmelse om överklagande i den tidsbegränsade lagen. En ventil för familjeåterförening Många av remissinstanserna ifrågasätter om regeringens förslag till begränsningar i möjligheten till familjeåterförening är förenliga med . Som regeringen anför i avsnitt 7 är regeringens uppfattning att de begränsningar i rätten till familjeåterförening som föreslås är förenliga med . De mer begränsande bestämmelserna ska endast tillämpas och med hänsyn till rådande omständigheter måste det anses förenligt med konventionen att låta familjeåterföreningen anstå av denna längd. Det kan dock inte uteslutas att det på individnivå skulle kunna förekomma något fall där det trots allt skulle strida mot att personen får vänta på familjeåterförening . För att undanröja varje risk för att de svenska reglerna bryter mot eller något annat svenskt konventionsåtagande bör det införas en ventil som kan användas för att bevilja familjeåterförening i sådana undantagsfall där ett beslut att neka rätt till familjeåterförening den tidsbegränsade lagen gäller skulle strida mot ett svenskt Prop. 2015/16:174 konventionsåtagande. En sådan bestämmelse innebär att det finns en möjlighet till individuell prövning i varje enskilt fall. Vid den prövningen måste bl.a. relationen mellan familjemedlemmarna och anknytningspersonens rätt till familjeåterförening beaktas. Enligt regeringens uppfattning bör det inte finnas något utrymme att neka uppehållstillstånd om det skulle anses strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Bestämmelsen bör därför utformas som en ”skabestämmelse”. Som anförs ovan kan endast sådana konventioner som är införlivade i svensk rätt komma att bli aktuella i detta sammanhang. En förutsättning för att uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt den nu aktuella bestämmelsen är att sökanden inte befinner sig i . I gäller att asyl endast kan sökas efter inresan till . Det kan alltså inte bli aktuellt att bevilja uppehållstillstånd för flyktingar eller andra skyddsbehövande med stöd av denna bestämmelse. Syftet med bestämmelsen är att möjliggöra en individuell prövning av rätten till familjeåterförening. Detta bör framgå av lagtexten. Av de skäl som anförts ifrågasätter Lagrådet också i denna del starkt förslagets lämplighet. Även om regeringen kan förstå oron för att regleringen ska leda till tillämpningsproblem bedömer regeringen att det är angeläget att de föreslagna reglerna verkligen i lagtexten knyter an till miniminivån enligt och svenska konventionsåtaganden. Som nämnts tidigare konstaterar regeringen vidare att den föreslagna bestämmelsen inte innebär någon helt ny uppgift för tillämparen eftersom utlänningsrätten innebär att myndigheter och domstolar har att förhålla sig till både och konventionsåtaganden när utlänningslagen tolkas. Regeringen anser därför, trots Lagrådets ifrågasättande av förslagets lämplighet, att det bör införas en bestämmelse som innebär att uppehållstillstånd på grund av anknytning ska beviljas en utlänning som befinner sig utanför om uppehållstillstånd inte kan beviljas på någon annan grund och ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Samma giltighetstider som för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § UtlL bör gälla. Det första uppehållstillståndet bör därför gälla och det bör kunna förlängas med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller . Vid förlängning bör inte kravet på att den sökande inte ska befinna sig i gälla. En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i den tidsbegränsade lagen. 9.1Permanent uppehållstillstånd om utlänningen kan försörja sig Regeringens förslag: En arbetsgivare som anställer en utlänning som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen ska senast månaden efter den kalendermånad då anställningen påbörjades underrätta om anställningen. En utlänning som har haft ett uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl, synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter eller verkställighetshinder och vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen ska, när tiden för det tidsbegränsade tillståndet har löpt ut, beviljas ett permanent uppehållstillstånd om han eller hon har en anställning som har anmälts till och som gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig och lönen, försäkringsskyddet och övriga anställningsvillkor inte är sämre än de villkor som följer av svenska kollektivavtal eller praxis inom yrket eller branschen. Detsamma ska gälla för en utlänning som kan försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet eller som har inkomster av tjänst och näringsverksamhet som tillsammans gör det möjligt för honom eller henne att försörja sig. Permanent uppehållstillstånd får dock beviljas en utlänning som inte har fyllt endast om han eller hon har fullföljt en gymnasieutbildning eller motsvarande. En ansökan om ett permanent uppehållstillstånd ska kunna bifallas trots att utlänningen vistas i . Det ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om försörjningsförmåga och om underrättelse till . Utkastets förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utkastet innehåller inte något krav på att en utlänning som är ska ha fullföljt en gymnasieutbildning för att permanent uppehållstillstånd ska kunna beviljas. Utkastets förslag innebär inte heller att en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd på grund av verkställighetshinder ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd. Remissinstanserna: , och Akademikers centralorganisation () avstyrker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och , anför att bestämmelsen att permanent uppehållstillstånd ska beviljas om utlänningen kan försörja sig är otydlig på flera sätt och att ytterligare överväganden är nödvändiga. Flera remissinstanser, bl.a. , Arbetsförmedlingen, Kommuner och Landsting (SKL), och , menar att förslaget riskerar att leda till missbruk och utnyttjanden på arbetsmarknaden och handel med anställningskontrakt och efterfrågar fler överväganden när det gäller kontroller av anställningar. Ett flertal remissinstanser, bl.a. , , Arbetsförmedlingen, SKL, i (LO), Röda Korset, och (), anför att förslaget kommer att leda till en försämrad etablering på arbetsmarknaden och en försämrad integration. Risken för att ungdomar börjar arbeta i stället för att gå i skolan lyfts fram särskilt. Flera remissinstanser, bl.a. , Arbetsförmedlingen och TCO, föreslår att kopplingen mellan anställning och permanent uppehållstillstånd ska kompletteras så att behövliga utbildningsinsatser för bl.a. akademiker och andra högutbildade ska kunna utgöra grund för tillstånd. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och saknar en analys av möjlig- heten till domstolsprövning.