prop · H303117 · 2016-02-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:117 Effektreserv 2020–2025 Regeringen överlämnar denna proposition till . (Miljö- och ) I propositionen föreslås att giltighetstiden för lagen (2003:436) om effektreserv ska förlängas till och med och att den systemansvariga myndigheten () vid upphandlingen av effektreserven ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning utan några särskilda begränsningar när det gäller möjliga avtalsparter. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag........................................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Det fortsatta behovet av en effektreserv............................................ Avtal om effektreserven.................................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Effektfrågan ............... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag. 2Förslag till lag om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2003:436) om effektreserv, som gäller till och med , dels att lagen ska fortsätta att gälla till och med , dels att 1 och 2 §§ ska ha följande lydelse. Den myndighet som enligt 8 kap. Den myndighet som enligt 8 kap. 1 § första stycket ellagen (1997:857) 1 § första stycket ellagen (1997:857) har systemansvaret för el (den sys- har systemansvaret för el (den sys- temansvariga myndigheten), har temansvariga myndigheten) har ansvaret för att en effektreserv om ansvaret för att en effektreserv om genom att den systemansvariga genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med myndigheten dels ingår avtal med elproducenter om att ställa ytter- elproducenter om att ställa ytter- ligare produktionskapacitet till för- ligare produktionskapacitet till för- fogande, dels med elanvändare och fogande, dels ingår avtal om mins- elleverantörer om minskad elför- Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktions- kapacitet som finns på elmarknaden. Regeringen eller den myndighet ter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska med stöd av 8 kap. 7 § regerings- skapas genom avtal om minskad Den som enligt 8 kap. 4 § första stycket ellagen (1997:857) har ingått avtal med den systemansvariga myndigheten (balansansvarig) skall till myndigheten betala en avgift för täckande av de kostnader som 1 Lagens giltighetstid senast förlängd 2010:491. 2 Senaste lydelse 2010:491. Den som enligt 8 kap. 4 § andra stycket ellagen (1997:857) har ingått avtal med den systemansvariga myndigheten (balansansvarig) ska betala en avgift till myndigheten för att täcka de kostnader som uppstår för myndigheten enligt de avtal som avses i 1 § första stycket. Avgiftens storlek för varje balansansvarig skall baseras på omfattningen av dennes balansansvar enligt avtalet med den systemansvariga myndigheten och omfattningen av den balansansvariges obalans som avgiften avser. Avgiften bestäms av den systemansvariga myndigheten. uppstår för myndigheten enligt de Prop. 2015/16:117 avtal som avses i 1 § första stycket. För varje balansansvarig ska avgiftens storlek baseras på omfattningen av den balansansvariges balansansvar enligt avtalet med den systemansvariga myndigheten och omfattningen av den balansansvariges obalans som avgiften avser. Avgiften bestäms av den systemansvariga myndigheten. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning Lagen (2003:436) om effektreserv trädde i kraft och skulle enligt sin ursprungliga lydelse upphöra att gälla . Lagens giltighetstid har förlängts , senast till och med genom lagen (2010:491) om dels fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv, dels ändring i samma lag. I förordningen (2010:2004) om effektreserv finns bestämmelser som ansluter till lagen. Promemorian Effektfrågan, som i det följande kallas promemorian, har tagits fram i Miljö- och . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians författningsförslag återges i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissvaren och en sammanställning av dem finns tillgängliga i Miljö- och (dnr M2015/02414/R). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagförslaget i denna proposition. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. I ett elsystem måste tillförseln av el vara lika stor som uttaget av el. Produktionen i ett elsystem kan dock begränsas av den tillgängliga produktionskapaciteten. Importmöjligheterna är också begränsade dels genom tillgänglig överföringskapacitet i det svenska elnätet och utlandsförbindelserna, dels genom den aktuella effektbalansen i det angränsande landet. Det finns därför alltid en risk för att elförbrukningen ska bli så stor att det inte finns tillräcklig momentan produktions- och importkapacitet. Det är i sådana situationer som brist på el vid ett givet ögonblick, s.k. effektbrist, uppstår. Införandet av en effektreserv Lagen (2003:436) om effektreserv infördes som en övergångslösning till följd av en svag effektbalans och den risk för effektbrist som därmed bedömdes finnas i extrema situationer. I lagen ges () i uppdrag att upphandla en effektreserv. När det uppstår effektbrist i elsystemet kan effektreserven aktiveras för att upprätthålla balansen mellan tillförsel och uttag av el. I motiven angavs att frågan om att upprätthålla effektbalansen måste lösas av marknadens aktörer (prop. 2002/03:85 s. 22). des tidsbegränsad för att markera att Svenska kraftnäts ansvar endast Prop. 2015/16:117 gällde i avvaktan på att en marknadsbaserad lös- ning skulle växa fram. Lagen skulle därför upphöra att gälla . Marknaden utvecklades dock inte i riktning mot att hantera effektbrist på marknadsmässiga grunder. Lagens giltighetstid förlängdes därför till och med , se lagen (2008:18) om fortsatt giltighet av lagen (2003:436) om effektreserv. En successiv övergång till en marknadslösning Regeringen redovisade i propositionen Effektreserven (prop. 2009/10:113) bedömningen att en successiv övergång till en marknadslösning borde ske genom en stegvis nedtrappning av effektreservens omfattning med början 2011 och fram till och med . förlängde lagens giltighetstid till och med (lagen [2010:491] om dels fortsatt giltighet av lagen [2003:436] om effektreserv, dels ändring i samma lag). I lagen om effektreserv finns de grundläggande bestämmelserna om effektreserven. Den systemansvariga myndigheten, dvs. , har ansvaret för att en effektreserv om högst finns tillgänglig. Effektreserven ska skapas genom att den systemansvariga myndigheten ingår avtal dels med elproducenter om att ställa ytterligare produktionskapacitet till förfogande, dels med elanvändare och elleverantörer om minskad elförbrukning. Effektreserven ska vara ett komplement till den övriga produktionskapacitet som finns på elmarknaden. Kostnaden för effektreserven finansieras genom en avgift från dem som har ingått avtal om balansansvar med . Avgiften bestäms av . Regeringen har meddelat föreskrifter om effektreservens storlek och hur stor andel av reserven som ska skapas genom avtal om minskad elförbrukning. Föreskrifterna finns i förordningen (2010:2004) om effektreserv. Effektreservens storlek ska trappas ned. till och med får den uppgå till högst och därefter till högst . Den andel av effektreserven som skapas genom avtal om minskad elförbrukning ska vara . Andelen får vara mindre i den utsträckning det saknas förutsättningar för sådana avtal med hänsyn till de anbud som har lämnats eller om det annars finns särskilda skäl. 5 Det fortsatta behovet av en effektreserv Regeringens förslag: Giltighetstiden för lagen om effektreserv ska förlängas till och med . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Försvarsmakten, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, (), , , , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys), (E.ON), SKGS, , Svensk Fjärrvärme, och Sydsvenska tillstyrker förslaget. anser att ett förlängande av lagen om effektreserv bidrar till ett robustare samhälle. stöder en förlängning av lagen om effektreserv men anser att det vore att föredra om förlängningen gäller tills vidare. och föreslår även att fastställer en acceptabel leveranssäkerhetsnivå och att ges ett uppdrag att säkerställa leveranssäkerheten. E.ON förordar att det införs en kapacitetsmarknad, som baseras på en metod för att fastställa acceptabel leveranssäkerhetsnivå som beslutas av . Tekniska högskolan anser att förslaget är rimligt men att det vore önskvärt med en mer grundläggande analys av varför giltighetstiden förlängs kontinuerligt utan en närmare analys av varför den tidigare förlängningen inte räckte. Fortum and (Fortum) ser inte något behov av en separat effektreserv i . anser att den marknadslösning på problemet som man eftersträvar finns i leveransavtalen och det, också lagstiftade och sanktionerade tvång, som ligger bakom dem. Övriga remissinstanser framför inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Elmarknadens svängningar i produktion och konsumtion av el hanteras normalt genom att aktörerna anpassar sig till de prisförändringar som uppstår. Det finns dock alltid en risk att elnätet tillförs mindre el än vad elanvändarna vill ta ut. Även om prismekanismen reglerar skillnader mellan konsumtion och produktion kan tillfälliga situationer av knapphet uppstå där uttaget inte matchar produktionen. Att uttag och produktion inte matchar kan bero på en rad olika omständigheter, exempelvis begränsade lagringsmöjligheter av el, begränsningar i elproduktionen, kapacitetsbegränsningar i elnätet, att kunder inte justerar sin efterfrågan vid högre priser och plötsliga avbrott. Tekniska begränsningar kan alltså medföra effektbrist. Med större prisvolatilitet ökar aktörernas drivkrafter att utveckla elsys- temets möjlighet till exempelvis reglerbar produktion, lagring, nätut- byggnad och efterfrågeflexibilitet. En sådan utveckling ökar mängden valbara alternativ vid högt effektuttag och minskar därför risken för effektbrist. Effektreserven påverkar marknadssignalerna negativt För att en marknad ska fungera väl är det viktigt att kunderna ges möjlighet att vara aktiva och reagera på prissignaler. På elmarknaden innebär detta exempelvis att kunderna kan dra ner sin elförbrukning när det råder elbrist. Effektreserven innebär en justering av marknaden och gör att marknaden inte ger korrekta prissignaler. De drivkrafter som krävs för en välfungerande marknad påverkas alltså negativt av effektreserven. Det finns starka skäl för att staten garanterar en god försörjningstrygghet. Energiförsörjningen – och särskilt elförsörjningen – är en grundläggande förutsättning för ett fungerande samhälle. Målet bör därför vara att systemet för elförsörjning byggs, underhålls och drivs på ett så robust och motståndskraftigt sätt att även mycket svåra påfrestningar kan med rimliga konsekvenser för samhället. I propositionen Försvarspolitisk inriktning – försvar 2016–2020 (prop. 2014/15:109) betonar regeringen vikten av att skapa ett modernt totalförsvar för att kunna hantera de utmaningar och hot som följer av det förändrade säkerhetspolitiska läget. Försörjningstrygghet är en fundamental del av totalförsvaret, vilket ytterligare framhäver elförsörjningens grundläggande betydelse. Avbrutna elleveranser är förenade med stora samhällekonomiska kostnader som välfärdsförluster för hushållskunder och störda industriella processer med minskad produktion som följd. har beräknat kostnaden för samhället av de icke aviserade elavbrotten. Summan uppgår till (rapporten i elnäten 2012 – Statistik och analys av elavbrotten i , Ei R2014:04). Det står alltså klart att förmågan att upprätthålla effektbalansen i elförsörjningssystemet bör säkerställas. En försämrad effektbalans kan medföra ytterligare strömavbrott med vidhängande kostnader för samhällsviktiga institutioner och för enskilda. Effektbalansen är särskilt ansträngd under svåra vintrar, när strömavbrott ofta får störst konsekvenser för de drabbade. har aktiverat effektreserven av balansskäl vid totalt nio tillfällen under de senaste tio vintrarna, varav fem tillfällen /12. Ökad osäkerhet kring tillförseln av el Effektreserven har inte använts i någon större omfattning. anför i sitt remissvar att effektreserven har en mycket marginell betydelse för effektbalansen. Fortum bedömer att har tillräckligt med egen effekt för att klara eventuella effekttoppar. Som utvecklas närmare i det följande finns det dock omständigheter som kan medföra att effektreserven behöver aktiveras oftare. Vid bedömningen av om effektreserven behövs måste alltså hänsyn tas även till den framtida utvecklingen. I kommer en växande del av elproduktionen från sådana förnybara energikällor som vindkraft och sol- 2015/16:117 energi. Detta innebär en ökning av sådan elproduktion som är ojämn över tiden och svår eller omöjlig att planera. planerar ägarna att stänga ett antal kärnreaktorer. Detta kan komma att öka osäkerheten kring tillförseln av el och tillgången till produktionskapacitet som är lämplig för att hantera extrema effekttoppar. Som påpekar i sitt remissvar ger inte utformningen av dagens elmarknad tillräckliga drivkrafter för att upprätthålla den nödvändiga kapaciteten på strikt marknadsekonomiska grunder. Elproduktionen i från norr till söder är indelat i fyra elområden, SE1, SE2, SE3 och SE4. SE1 ligger längst i norr och SE4 längst i söder. De fyra områdena är kopplade till elnätets fysiska överföringsbegränsningar. Gränserna mellan elområdena går där det finns tekniska överföringsbegränsningar i nätet, s.k. flaskhalsar. I det svenska stamnätet finns trånga sektorer, s.k. snitt, där kontinuerligt övervakar elflödena i syfte att se till att nätets kapacitet aldrig överskrids. Snitten motsvarar de sektioner i nätet som riskerar att bli överbelastade om inte tillräckliga motåtgärder vidtas. har ett produktionsöverskott i norr och ett produktionsunderskott i söder. Vattenkraften finns i de nordligaste delarna, medan hela kärnkraftsproduktionen finns i elområde 3. Elproduktionen i elområde 4 är begränsad med som största produktionskälla med en kapacitet på . Enligt ägarna kommer fyra av kärnkraftsreaktorer – 1 och 2 samt – att vara avvecklade omkring 2020. Nedläggningen av reaktorerna innebär en reduktion av den installerade effekten i elområde 3 med . Nedläggningen försämrar effektbalansen under topplasttimmen, om reaktorerna inte ersätts med annan produktion med motsvarande tillgänglighet. anför i sitt remissvar att det framstår som oklokt att låta en utfasning av effektreserven sammanfalla i tiden med att faller bort i . Även andra remissinstanser, bl.a. och , framhåller kärnkraftsnedläggningarna som skäl för att effektreserven bör finnas kvar åtminstone någon tid efter 2020. De kondens- och kombikraftverk som finns i har bristande lönsamhet. Den nuvarande prisnivån ligger långt under marginalkostnaden för ny kraft, ett förhållande som kan antas gälla även under överskådlig framtid. På kort sikt är det inte troligt att ytterligare produktionsresurser kommer att tillföras , förutom sådan förnybar elproduktion som finansieras inom ramen för elcertifikatsystemet. Det går inte heller att utesluta att även annan produktionskapacitet och ytterligare kärnkraft kommer att försvinna. Regeringen har i regeringsförklaringen och i budgetpropositionen , aviserat en ambitionshöjning för förnybar elproduktion till 2020. Det är dock osäkert var den produktion som finansieras inom ramen för elcertifikatsystemet lokaliseras. Lokaliseringen är inte heller avhängig endast av prisnivån. Överföring av effekt från norr till söder En viktig förutsättning för den svenska effektbalansen är att produktionsöverskottet i norr kan komma till användning i söder, där det råder ett produktionsunderskott. Hur stor effekt som kan överföras i sydlig riktning begränsas av de trånga sektorerna i stamnätet. Det svenska elnätet är sammankopplat med näten i , , , och . kommer en ny kabel mellan och , Nordbalt, att tas i bruk. bedömer att Nordbalt kommer att vara en exportkabel. I en situation med effektbrist kan i och för sig prisbilden ändras på ett sådant sätt att exporten vänds till import. Flera remissinstanser, bl.a. Fortum och Sydsvenska , har pekat på behovet av att bygga ut och förstärka stamnätet. Regeringen delar uppfattningen att sådana åtgärder är nödvändiga. bygger ut överföringskapaciteten. Effektreserven är inte ett alternativ till att förstärka elnätet. Den framtida effektsituationen i En följd av det som har redovisats är att den framtida effektsituationen i är osäker under vissa timmar, exempelvis vid kall väderlek. På kommer effektsituationen sannolikt att förbättras som en följd av utbyggnad av överföringskapaciteten. kommer situationen dock troligen att försämras. Nedläggning av konventionell elproduktion, begränsade möjligheter att överföra ytterligare kraft från norr och svårigheter att anpassa efterfrågan i knapphetssituationer medför sammantaget att effektsituationen kan vara bekymmersam . Det kan inte förutsättas att marknadslösningar kommer till stånd som kan reducera effektproblematiken . Effektfrågan inom ramen för arbete Regeringen tillsatte en kommitté i form av en parlamentariskt sammansatt kommission (), som ska lämna underlag till en bred politisk överenskommelse om energipolitiken med särskilt fokus på förhållandena för elförsörjningen –2030 (dir. 2015:25). Särskild tonvikt ska läggas på den framtida försörjningen med el. Uppdraget ska redovisas . En viktig del av uppdrag är att belysa energimarknadernas funktion och organisation med avseende på bl.a. prissättning, konkurrens, etableringshinder och andra faktorer som påverkar investeringsviljan och den samhällsekonomiska effektiviteten. Kommissionen ska särskilt belysa förutsättningarna för att få till stånd nödvändiga investeringar och andra anpassningar i olika delar av energisystemet, och bedöma möjligheterna att tillgodose behoven av elektrisk energi I detta sammanhang ska också frågor om utbyggnaden av överföringskapacitet beröras, liksom frågor om hur användningen av el kan effektiviseras på ett kostnadseffektivt sätt. Frågan om att säkerställa att det finns tillräcklig elektrisk effekt är en viktig del av arbete. Det finns alltså skäl att avvakta kommissionens förslag före ett slutligt ställningstagande i fråga om effektreservens framtid. Som framhållits innebär effektreserven ett avsteg från en situation där marknaden ger korrekta prissignaler med de drivkrafter som krävs för effektiva investeringar. Det är därför fortfarande önskvärt att ersätta effektreserven med en marknadslösning, förutsatt att en sådan är förenlig med de högt ställda krav på försörjningstrygghet som gäller på elområdet. anser att utfasningen av den centralt upphandlade effektreserven bör fullföljas enligt plan . Verket framhåller att återkommande förlängningar av lagen skapar ständig osäkerhet för marknadsaktörerna och försämrar förutsättningarna för den önskade utvecklingen av marknad, mekanismer, drivkrafter och investeringar som behövs för att skapa ett marknadsbaserat system. Det går emellertid inte att avgöra när en ny marknadsdesign är på plats eller hur och om den påverkar möjligheterna att hantera energi- och effektproblematiken. Mot den osäkerhet som har pekat på måste den osäkerhet ställas som uppkommer som en följd av de förhållanden som har redovisats, inte minst avvecklingen av kärnkraftverk. Att stå fast vid den planerade utfasningen av effektreserven kan skapa en situation där aktörerna på marknaden inte kan förutsätta att det finns en modell för att hantera effektbrist efter . Giltighetstiden för lagen om effektreserv bör förlängas Att avveckla effektreserven skulle kunna äventyra samhällets behov av el . Detta är särskilt tydligt när det gäller , där effektbalansen kan komma att bli ansträngd . Att behålla effektreserven försäkrar samhället mot störningar vid effektbristsituationer och bidrar också till att säkerställa allmänhetens förtroende för elmarknaden. Med hänsyn till behovet av långsiktighet, inte minst när det gäller investeringar i produktionskapacitet, bör lagen förlängas så att den gäller till dess att det finns ett annat sätt att säkerställa effektbalansen. förordar att lagen om effektreserv ska gälla tills vidare. Enligt finns det inte något underlag i promemorian som talar för att effektsituationen skulle vara väsentligt annorlunda och mer gynnsam för en avveckling av reserven jämfört med . Regeringen finner emellertid inte skäl att frångå utgångspunkten att effektreserven ska avvecklas. Det finns också tecken på en utveckling mot andra lösningar. pekar exempelvis i sitt remissvar på att arbetet i och det regeringsuppdrag som inspektionen genomför avseende efter- frågeflexibilitet kommer att ge viktiga pusselbitar till hur effektproble- Prop. 2015/16:117 matiken ska kunna hanteras på ett sätt som inte påverkar marknaden ne- Mot denna bakgrund bör lagen om effektreserv fortsätta att gälla till och med . Effektreserven /15 utgjordes av 874 megawatts produktionskapacitet och förbrukningsreduktioner. De aktuella produktionsenheterna var ett koleldat värmekraftverk () och tre oljeeldade kraftverk (). Som redan nämnts har effektreserven inte använts i någon större omfattning. Dess miljöpåverkan har därför varit begränsad. Det går dock inte att bortse från att effektreserven har betydande klimat- och miljöpåverkan när den aktiveras. Det går inte heller att utesluta att effektreserven kommer att aktiveras oftare med hänsyn till de ändrade förhållanden som redovisats. Det bör finnas utrymme för att ställa tydliga miljökrav vid upphandlingen av produktionskapacitet. Re- geringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om effektreserven (se avsnitt 6). Några remissinstanser har invändningar mot att det införs miljökrav. Hänsyn tas till de synpunkterna inom ramen för det arbete som pågår i för att ta fram de närmare krav som ska gälla vid upphandlingen av effektreserv. Synpunkterna har inte någon relevans för hur regeringens lagförslag utformas. Några remissinstanser föreslår att i samband med en förlängning av giltighetsiden för lagen om effektreserv slår fast en metod för att fastställa en acceptabel leveranssäkerhetsnivå. E.ON förordar också att det skyndsamt säkerställs att en mer omfattande kapacitetsmarknad införs. Det finns inte något underlag som gör det möjligt lägga fram lagförslag i fråga om acceptabel leveranssäkerhetsnivå med avseende på effektbalansen eller om inrättande av en kapacitetsmarknad. Förutsättningarna för sådan lagstiftning bör inte tas upp till närmare övervägande innan har slutfört sitt arbete. 6 Avtal om effektreserven Regeringens förslag: Den systemansvariga myndigheten ska kunna ingå avtal om minskad elförbrukning utan några särskilda begränsningar när det gäller möjliga avtalsparter. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, (), , , , , Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxt- 2015/16:117 analys), , , och tillstyrker förslaget. förutsätter att gällande avtal om balansansvar respekteras. anser att konsekvensutredningen är bristfällig. Övriga remissinstanser har inga synpunkter som särskilt gäller förslaget. Skälen för regeringens förslag