prop · H40353 · 2016-12-19 00:00:00 — Utredningsarbetet resulterade i flera olika förslag på hur utrikesförvaltningen kunde höja sin beredskap och bli bättre för framtida konsulära kriser, det vill säga kriser som inträffar utomlands och där många svenska medborgare och deras anhöriga behöver stöd. har staten också ett lagstadgat ansvar för att under vissa förutsättningar genomföra en konsulär katastrofinsats. som utrikesförvaltningen byggt upp efter flodvågskatastrofen har aldrig granskats av någon extern aktör. Syftet med granskningen har varit att bedöma om den konsulära krisberedskapsorganisationens förutsättningar att hantera en större kris utomlands är ändamålsenliga. Det handlar till exempel om organisationens utformning, förberedelser inför aktivt krisarbete samt hur insatser följs upp så att organisationen kan stå bättre inför nästa kris. Utgångspunkten är att ändamålsenliga förutsättningar skapar goda möjligheter att hantera en kris på ett effektivt sätt. Hur den konsulära krisberedskapsorganisationen kommer att hantera nästa kris kan dock inte uttala sig om. Det är helt enkelt inte möjligt att förutse. Granskningen har fokuserat på utrikesförvaltningen, det vill säga () och utlandsmyndigheterna (ambassader och generalkonsulat). Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har också omfattats eftersom myndigheten är involverad i vissa av utrikesförvaltningens övningar och utbildningar i krisberedskapsfrågor. Granskningen har utgått från fem övergripande frågeställningar som omfattar krisförberedande arbete, aktiv krishantering, samt utvärdering och uppföljning. Varje fråga redovisas i ett eget kapitel i rapporten. Den övergripande slutsatsen är att den konsulära krisberedskapsorganisationen har goda förutsättningar att hantera konsulära kriser utomlands. bedömer också att organisationen använder sina resurser på ett effektivt sätt. Det finns dock några områden som kan förbättras för att ytterligare stärka förutsättningarna för krisberedskapen inom utrikesförvaltningen att fungera väl, framförallt på utlandsmyndigheterna. R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P Är den konsulära krisberedskapsorganisationen ändamålsenligt utformad? Frågan inriktar sig på den organisation som har byggts upp för att utveckla och underhålla den konsulära krisberedskapen inom utrikesförvaltningen. bedömer att den är ändamålsenligt organiserad. Bedömningen grundas framförallt på att det finns en tydlig ansvarsfördelning inom organisationen, att det finns en särskild beredskapsgrupp på UD som arbetar löpande med krisberedskapsfrågor, och att olika förstärkningsresurser vid behov kan kallas in med kort varsel. Insatserna kan på så vis anpassas till den specifika krisen, som den fasta krisberedskapsorganisationen kan hållas nere. anser att detta är ett resurseffektivt sätt att organisera den konsulära krisberedskapen. Är beredskapsplaneringen ändamålsenlig? Beredskapsplaneringen inom utrikesförvaltningen bedöms till stor del vara ändamålsenlig. Beredskapsplanering handlar om förberedelser för att kunna hantera en eventuell kris på ett effektivt sätt. En viktig del i planeringen är att ta fram en beredskapsplan med instruktioner om hur krishanteringen ska organiseras och bedrivas. Inom utrikesförvaltningen tillämpas en gemensam krisberedskapsmodell som innebär att krisberedskapen organiseras på ett likartat sätt på alla utlandsmyndigheter och att beredskapsplanerna följer samma struktur. Den som är förtrogen med beredskapsplanen på en myndighet kan därför snabbt sätta sig in i beredskapsplanen på en annan myndighet. Detta är viktigt eftersom personalen inom utrikesförvaltningen roterar med jämna mellanrum. bedömer att den gemensamma krisberedskapsmodellen utgör en god grund för beredskapsplaneringen inom utrikesförvaltningen. Utlandsmyndigheterna kan dock förbättra viktiga delar av sin beredskapsplanering. Det gäller framförallt att beredskapsplanerna uppdateras regelbundet och att all personal också tar del av dem. Ledningen vid varje utlandsmyndighet bör också se till att den beredskapsansvarige tjänstemannen vid myndigheten kan avsätta den tid som beredskapsansvaret kräver. Är krisberedskapsorganisationen utbildad och övad på ett ändamålsenligt och tillräckligt sätt? anser att beredskapsgruppen på UD har utvecklat utbildnings- och övningsverksamheten inom utrikesförvaltningen på ett målmedvetet och resurseffektivt sätt. Bland annat har gruppen tagit fram övningar som utlandsmyndigheterna kan genomföra på egen hand. bedömer därför att utbildnings- och övningsverksamheten är ändamålsenligt utformad. Det är dock tveksamt om utbildning och övning inom utrikesförvaltningen sker i tillräcklig omfattning. Att alla utlandsmyndigheter övar regelbundet är viktigt, inte minst med tanke på personalrotationen inom utrikesförvaltningen. UD uppmanar utlandsmyndigheterna att öva krishantering minst en gång , men granskningen visar att mer än R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hälften av utlandsmyndigheterna inte följer uppmaningen. Dessutom upplever många beredskapsansvariga tjänstemän på utlandsmyndigheterna att de inte har fått den utbildning som ansvaret kräver. Har krisberedskapsorganisationen fungerat som avsett i kris? Hur utrikesförvaltningen har hanterat konsulära kriser kan ge viktig information om förutsättningarna för att hantera eventuella kriser . Om krisberedskapsorganisationen har fungerat väl vid tidigare händelser, tyder det på att förutsättningarna att hantera framtida kriser är goda. Om krishanteringen har brustit i viktiga delar kan det istället finnas skäl att anta motsatsen, särskilt om bristerna inte åtgärdats. För att bedöma utrikesförvaltningens förutsättningar att hantera framtida kriser har granskat skriftliga utvärderingar från kriser som hanterats . Underlaget är dock inte tillräckligt utförligt för att ska kunna göra någon bedömning av förutsättningar att hantera framtida kriser utifrån det. Omhändertas erfarenheter från verkliga händelser och övningar på ett systematiskt sätt? bedömer att det finns brister i systematiken avseende utvärderingar inom utrikesförvaltningen. För att viktiga erfarenheter ska fångas upp och födas in i det fortsatta arbetet är det viktigt att utvärderingen är systematisk. I en organisation med regelbunden personalrotation är skriftlig dokumentation betydelsefull för att säkerställa organisatoriskt lärande. Den kan också göra krishanteringen mer transparent. Enligt egen uppgift bedriver UD ett kontinuerligt utvärderingsarbete av krisberedskapsverksamhetens olika delar, med fokus på förbättringsåtgärder. konstaterar dock att UD brister i hur utvärderingar dokumenteras skriftligt. Många utlandsmyndigheter kan också bli bättre på att utvärdera och dokumentera de viktigaste erfarenheterna från sina övningar. R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P Den konsulära krisberedskapsorganisationens förutsättningar att hantera en större kris utomlands är i huvudsak goda. På några punkter finns det dock utrymme för förbättring. lämnar följande rekommendationer: •UD bör överväga att föra in ett krav på årligt återkommande konsulära krisberedskapsövningar i föreskrifterna för utrikesförvaltningen (UF 2011:5). Ut- landsmyndigheter som inte övat bör följas upp. •UD bör fortsätta att utveckla systematiken, strukturen och dokumentationen avseende utvärderingar. Detta för att säkerställa att viktiga lärdomar och erfarenheter fångas upp och inte förloras i samband med att personal roterar. En mer systematisk utvärdering som dokumenteras skriftligt kan också förbättra transparensen i krishanteringen. •UD bör säkerställa att samtliga beredskapsansvariga är införstådda med uppdraget och får tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra det ansvar de har för beredskapsfrågor vid utlandsmyndigheterna. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Flodvågskatastrofen i julhelgen 2004 krävde 543 svenskars liv och 1 500 skadades.1 Katastrofen är därmed den händelse i modern tid där flest svenskar skadats eller omkommit – och den inträffade hundratals mil från gränser. fanns en förväntan om att svenska staten skulle hjälpa de drabbade och ge information om händelsen till anhöriga och massmedia. Men insatserna dröjde. Regeringen och fick omgående hård kritik. En oberoende utredning2 – – tillsattes för att utvärdera insatser och ge förslag på hur förmågan att hantera liknande händelser kunde stärkas. Kommissionens huvudslutsats var att helt saknade en organisation för att hantera allvarliga kriser utomlands. På ett övergripande plan menade kommissionen att förvaltningens hantering av händelsen, och de brister som uppdagades, skadade tilltron till staten som yttersta garant för trygghet och säkerhet, även utanför den krets som var direkt eller indirekt drabbad.3 Det var tydligt att utrikesförvaltningens krisberedskapsorganisation behövde förändras och förstärkas. Arbetet med att bygga upp en ny krisberedskapsorganisation inom utrikesförvaltningen inleddes omgående efter flodvågskatastrofen. gäller också lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser som reglerar statens ansvar i händelse av en katastrof utomlands. Statens förmåga att hantera kriser har betydelse för medborgarnas förtroende. Enligt regeringen har () och utlandsmyndigheterna numera en god beredskap för att hantera större kriser utomlands.4 nuvarande krisberedskapsorganisation har dock inte utvärderats av någon oberoende part. ökar antalet utlandssvenskar och resandet ständigt.5 Det är mot denna bakgrund som har granskat förutsättningarna för den konsulära krisberedskapsorganisationen att effektivt hantera större kriser utomlands. Granskningens inriktning och tillvägagångssätt presenteras översiktligt i detta inledande kapitel. och – granskning och förslag, s. 102. 3SOU 2005:104, s. 13. Evakuering vid kriser och katastrofer. ering-vid-kriser-och-katastrofer, publicerad och besökt . 5Uppskattningsvis bor 660 000 svenskar utomlands och vid varje givet tillfälle befinner sig mer än mer 200 000 svenskar på resa. (Föreningen i Världen. 660 000 svenskar bor utomlands, , publicerad och besökt , respektive SOU 2008:23 Konsulär katastrofinsats, s. R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P 1.1 Syfte och revisionsfrågor Större kriser inträffar lyckligtvis inte ofta. Det innebär att de organisationer som byggs upp för att hantera kriser relativt sällan ägnar sig åt storskaligt aktivt krishanteringsarbete. Vidare är varje kris unik och måste hanteras därefter. Det finns därmed naturliga svårigheter med att granska den faktiska krishanteringsförmågan i en krisberedskapsorganisation. Granskningens utgångspunkt är därför att inte kan bedöma hur organisationen i sin helhet kommer att prestera i en framtida akut situation. Vad däremot kan göra är att samla in information om organisationens beståndsdelar, granska dem, och utifrån resultatet dra slutsatser om krisberedskapsorganisationens förutsättningar att hantera en kris på ett effektivt sätt. angav just bristande förutsättningar som orsak till många av problemen som präglade hanteringen av flodvågskatastrofen. Syftet med granskningen är således att bedöma om den konsulära krisberedskapsorganisationen har ändamålsenliga förutsättningar att effektivt hantera en större kris utomlands. I detta ingår också att undersöka om resurserna inom organisationen används effektivt. Granskningen genomförs med hjälp av följande fem frågor. 1.Är den konsulära krisberedskapsorganisationen ändamålsenligt utformad? 2.Är beredskapsplaneringen ändamålsenlig? 3.Är krisberedskapsorganisationen utbildad och övad på ett ändamålsenligt och tillräckligt sätt? 4.Har krisberedskapsorganisationen fungerat som avsett i kris? 5.Omhändertas erfarenheter från verkliga händelser och övningar på ett systematiskt sätt? Till varje fråga har ett antal bedömningsgrunder specificerats. Bedömningsgrunderna preciseras i anslutning till respektive revisionsfråga. Den övergripande utgångspunkten är dock att staten har ett ansvar för att hålla beredskap och ha en organisation för att kunna genomföra konsulära katastrofinsatser.6 Om en kris inträffar utomlands har utlandsmyndigheten i det aktuella landet det operativa ansvaret för insatser på plats. UD i hjälper till som strategiskt stöd och operativt nav för olika stödfunktioner. För att utrikesförvaltningens förutsättningar att hantera allvarliga kriser ska kunna betraktas som goda, anser att den konsulära krisberedskapsorganisationen ska vara utformad på ett ändamålsenligt sätt. Det gäller både det löpande arbetet och den särskilda organi- 6 Prop.2009/10:98,s .19. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sation som aktiveras i händelse av kris. Det är också viktigt att organisationen i tillräcklig omfattning genomgått utbildning och övning som är anpassad till organisationens uppgifter. Erfarenheter från övningar och verkliga händelser ska tas tillvara på ett systematiskt sätt så att organisationens förutsättningar att hantera framtida kriser kan förbättras. 1.3 Metod och genomförande har intervjuat chefer och tjänstemän på och civilrättsliga ärenden (UD-KC) om framförallt krisberedskapsorganisationens utformning, uppgifter, arbetssätt och resurser. Personal vid Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har intervjuats om samarbetet med UD angående övning och utbildning i krisberedskapsfrågor. Intervjuerna har kompletterats med skriftliga frågor. Forskare vid och har bidragit med värdefulla insikter i granskningens inledande skede.7 För att få en förståelse för utlandsmyndigheternas krisberedskapsarbete och förutsättningar att hantera kriser skickade ut en enkät till alla ambassader och generalkonsulat.8 90 respondenter besvarade enkäten vilket ger en svarsfrekvens på . har också granskat totalt 85 utlandsmyndigheters beredskapsplaner för att undersöka om de följer rådande föreskrifter.9 Projektgruppen vid har även deltagit i en krishanteringsövning som ingår i den utbildning som utrikesförvaltningens personal genomgår inför utlandstjänstgöring. Projektgruppen har också observerat en integrerad utbildnings- och övningsdag för beredskapsansvariga tjänstemän vid olika utlandsmyndigheter i . har också granskat skriftliga utvärderingar av kriser som UD har hanterat . Syftet var att bidra till bedömningen av utrikesförvaltningens förmåga att hantera framtida kriser. Utvärderingarna har även lagts till grund för bedömningen av hur erfarenheter tas till vara inom krisberedskapsorganisationen. Den bedömningen vilar också på utvärderingar av övningar- och utbildningstillfällen samt intervjuer. 7Fredrik Bynander (Försvarshögskolan, FHS) och Per (, FOI). 8Resultaten från enkäten presenteras i Bilaga 1: Undersökning av krisberedskapsarbetet på svenska utlandsmyndigheter. Bilagan finns tillgänglig elektroniskt via webbplats . 9Resultaten från genomgången presenteras i Bilaga 2: Genomgång av utlandmyndigheteras beredskapsplaner. Bilagan finns tillgänglig elektroniskt via webbplats . R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P Granskningen fokuserar på utrikesförvaltningens krisberedskapsorganisation. I den ingår UD och de konsulära förstärkningsresurser som är direkt knutna dit. Alla utlandsmyndigheter som ska ha en beredskapsplan, det vill säga ambassader och generalkonsulat, ingår också.10 Granskningen omfattar även MSB i dess roll som stöd till UD när det gäller utbildning och övning.11 Andra förstärkningsresurser som stödstyrkan12 och Svenska Nationella Ambulansflyget omfattas inte av granskningen. Granskningsobjekten är därmed regeringen, (), MSB och utlandsmyndigheterna (ambassader och generalkonsulat). Krishantering kan schematiskt delas in i fyra faser (se vidare kapitel 2.3): förebyggande, förberedande, aktiv krishantering, och utvärdering. granskning fokuserar på de tre sista faserna. Krisförebyggande åtgärder täcks inte in av granskningen. Till krisförebyggande åtgärder kan till exempel räknas. Dessa har utvärderats och följts upp av utvärderings- och forskningssekretariat på uppdrag av , tillsammans med en uppföljning av lagen om konsulära katastrofinsatser.13 Rapporten inleds med en introduktion till konsulär krisberedskap i kapitel 2. I kapitlet redogörs översiktligt för utrikesförvaltningens uppgifter och statens ansvar för konsulära katastrofinsatser. Därefter ägnas kapitel 3–7 i tur och ordning åt de fem revisionsfrågorna. Vart och ett av dessa fem kapitel inleds med en redogörelse för de bedömningsgrunder som granskningen utgått ifrån. Därefter följer iakttagelser. Varje kapitel avslutas med en kort sammanfattning. övergripande bedömning och rekommendationer redovisas i rapportens inledande avsnitt ”Sammanfattning och slutsatser” med start på sidan 5. 101 § föreskrifter (2011:5) om beredskapsplanering vid utlandsmyndigheterna. 11Denna roll regleras i 5 § i förordning (2008:1002) med instruktion för Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, där det anges att myndigheten vid behov ska stödja i utbildnings- och övningsverksamhet inom krisberedskapsområdet. 12Vid en större kris eller katastrof kan Stödstyrkan engageras för att ge stöd till utlandsmyndigheter och nödställda. I stödstyrkan samverkar MSB, , , , Röda Korset och . Det är generaldirektören för MSB som på anmodan från UD beslutar om att stödstyrkan ska sättas in. Varje myndighet eller intresseorganisation beslutar självständigt om sitt deltagande i en insats. 13För beslut om utvärdering och uppföljning se § 10 protokoll 2014/15:36 (). Utvärderings- och forskningssekretariatets rapport har överlämnats till Ut- rikesutskottet och diskuterats vid utskottets sammanträden och . Rapport var inte färdigbehandlad av vid tryckningen aktuella granskning. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Detta kapitel ger en introduktion till konsulär krisberedskap, det vill säga beredskap för att hantera kriser som inträffar utomlands och medför att svenska medborgare och deras anhöriga behöver stöd och hjälp. Först beskrivs statens ansvar vid en kris- eller katastrofsituation utomlands. Därefter redogörs kort för utrikesförvaltningens krisberedskapsansvar. Därpå följer en sammanfattning av den litteratur som format analysramen för granskningen. 2.1 Vilket ansvar har staten vid en kris utomlands? trädde lagen om konsulära katastrofinsatser i kraft. Lagen anger att staten ska genomföra en konsulär katastrofinsats för att bistå enskilda när många människor med anknytning till drabbas vid en kris eller katastrof utomlands. Bakgrunden till lagen var att flodvågskatastrofen 2004 samt evakueringen av svenska medborgare från aktualiserat frågan om vilket ansvar staten har när det gäller att hjälpa enskilda som hamnar i nödlägen i andra länder. Händelserna visade också på att regelverket om konsulärt bistånd som då gällde inte var anpassat till kris- eller katastrofhändelser.14 Vad som utgör en kris eller katastrof definieras varken i lagtexten eller i dess förarbeten. Lagstiftaren har bedömt att en sådan definition riskerar att göra lagen svår att tillämpa. Av förarbetena framgår dock att både kris och katastrof avser allvarliga händelser där de ordinarie resurserna och den ordinarie organisationen inte räcker till för att hantera situationen.15 Det är regeringen som beslutar om konsulär katastrofinsats. Utgångspunkten för tillämpningen av lagen är att statens ansvar vid en kris eller katastrof utomlands är sekundärt och att den enskilde har ett grundläggande ansvar för sin egen säkerhet. Det innebär att en statlig katastrofinsats bara ska genomföras om hjälpbehoven inte kan tillgodoses på andra sätt, till exempel med hjälp av myndigheter i det drabbade landet eller via rese- och försäkringsbolag.16 Insatsen ska inte heller möta ”särskilda hinder”.17 Sådana hinder kan exempelvis vara att säkerhetsläget eller infrastrukturen i det drabbade området gör en insats omöjlig.18 En konsulär katastrofinsats blir alltså aktuell först vid mycket speciella situationer och då som ett komplement till andra resurser. Lagen medför dock att staten måste ha en organisation och en 14Prop.2009/10:98, s. 7. 15Prop.2009/10:98, s. 22. 16Prop.2009/10:98, s. 49. 171 § lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. 18Prop.2009/10:98, s. 49. R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P beredskap för att kunna gripa in och stötta svenskar vid kriser och katastrofer utomlands.19 Det är UD som ansvarar för ärenden som rör lagen om konsulära katastrofinsatser. 20 Regeringen har ännu aldrig fattat beslut om att genomföra en konsulär katastrofinsats. Lagen är därför oprövad. De konsulära kriser som har inträffat sedan lagen trädde i kraft har alla kunnat hanteras inom ramen för utrikesförvaltningens beredskapsansvar och beredskapsförmåga med stöd av tillgängliga förstärkningsresurser. 2.2 Vilket ansvar har utrikesförvaltningen? UD och utrikesrepresentationen utgör tillsammans utrikesförvaltningen. Utrikesrepresentationen består av cirka 100 utlandsmyndigheter21 och cirka 350 honorärkonsulat runtom i världen. främsta uppgift är att bistå regeringen inom utrikes-, handels- och biståndspolitik och ansvara för förbindelser med andra länder. I uppgifterna ingår också att bistå svenska medborgare i utlandet samt utländska medborgare som vill besöka eller arbeta i . Hela utrikesförvaltningen har knappt 2 600 anställda, varav cirka 750 personer arbetar på UD i . På utlandsmyndigheterna arbetar drygt 500 tjänstemän som är utsända från UD och cirka 1 300 lokalt anställda.22 Utlandsmyndigheternas huvuduppgift är att bevaka och främja svenska intressen. I de länder där bedriver utvecklingssamarbete arbetar de också för effektiva biståndsinsatser. Ut- landsmyndigheterna erbjuder även konsulärt stöd till svenska medborgare och personer bosatta i i händelse av nödsituationer, frihetsberövanden och dödsfall utomlands. Utlandsmyndigheterna hanterar också visum, uppehålls- och arbetstillstånd. och civilrättsliga ärenden är navet i det konsulära krisberedskapsarbetet På UD i är det enheten för konsulära och civilrättsliga ärenden (UD-KC) som ansvarar för frågor som rör konsulärt stöd till enskilda, konsulär krisberedskap och civilrättsliga frågor. Vid enheten finns en särskild grupp för konsulära beredskapsfrågor (KC-B). Beredskapsgruppen arbetar med att upprätthålla och utveckla utrikesförvaltningens förmåga att hantera kriser på det konsulära området. 19Prop.2009/10:98, s. 20. 20Förordning (1996:1515) med instruktion för , bilaga, rubrik 3 . 21Utlandsmyndigheter är ambassader, generalkonsulat, representationer och delegationer. Endast ambassader och generalkonsulat ska ha en beredskapsplan. Representationer och delegationer omfattas inte av granskning. 22”organisation”, mentet/utrikesdepartementets-organisation/ (Besökt ). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ingår bland annat att skapa tydliga strukturer, rutiner och verktyg för beredskapsplaneringen, samt att utveckla och förbättra dessa utifrån såväl övningar och erfarenheter av kriser som förändringar i omvärlden. Om en kris inträffar aktiveras vad som kallas ”särskild organisation”. Då övergår den ordinarie organisationen i en funktionsbaserad organisation. Varje funktion ansvarar för olika uppgifter i krishanteringen. UD-KC:s löpande organisation gås igenom mer utförligt i kapitel 3 och den särskilda organisationen i kapitel 4. 2.2.2 Utlandsmyndigheterna ska hålla beredskap