prop · H40320 · 2016-10-19 00:00:00 — AIAB har tecknat underleveransavtal (back-to-backavtal) med Swedavia, Jernhusen och för att uppfylla sina skyldigheter. Av AIAB:s bolagsordning framgår att bolaget ska verka för en integrerad och effektiv trafikering av järnvägen. AIAB ska vidare samverka med flygplatshållaren för att uppnå en attraktiv trafiklösning för tåg och flyg på flygplats.19 18Bestämmelser om infrastrukturförvaltning finns främst i 6 kap. järnvägslagen (2004:519). 1992/93:176, s. 90, bet. 1992/93:TU35, rskr. 1992/93:446 och prop. 1993/94:213 s. 4, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.2.4Övriga statliga intressenter och deras uppdrag Tabell 1 innehåller en beskrivning av övriga intressenter och deras uppdrag kopplat till . Tabell 1 Övriga intressenter och deras uppdrag Riksgälden förvaltar och bevakar återbetalningen av det statliga villlkorslånet till A-Train tillsammans med AIAB. Swedavia samarbetar med AIAB om utvecklingen av tågtrafiken till . gäller till exempel ombyggnad av tågstationerna och terminalerna vid . sköter trafikledningen åt A-Train I trafikledningen ingår att besluta om när olika tågoperatörer får utredningar om utbyggnad av fler Räntorna på villkorslånet till A-Train belastar anslag liksom vissa kostnader för AIAB. Transportstyrelsen utövar tillsyn över järnvägssystemen där ingår, liksom över A-Train i dess egenskap av Jernhusen äger och driver järnvägsstationen till Jernhusen för att få nyttja plattformarna 1 och 2 vid och väntsalen R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Hur har statens insyn och inflytande reglerats i Arlandabaneavtalen? För att säkerställa att den privata motparten i en OPS-lösning levererar det som staten har beställt behöver avtalen innehålla bestämmelser som ger staten insyn och visst inflytande under hela avtalsperioden. har gjort en genomgång av hur statens möjligheter till insyn och inflytande regleras i projektavtalet.20 Följande faktorer har undersökts: •statens möjligheter till insyn och inflytande över ekonomiska frågor och över den verksamhet som bedrivs på •statens möjligheter till omförhandling och förändringar i avtalsvillkor •statens möjligheter att avbryta avtalet och påföljder vid avtalsbrott •statens möjligheter att påverka anläggningens utformning och skick. Både avtalsparterna (AIAB och A-Train) och företrädare för anser att avtalen i huvudsak har fungerat väl.21 Avtalens innehåll är i stort sett detsamma som vid projektstart, även om avtalen kompletterats , främst till följd av ändrad lagstiftning. har i sin genomgång av projektavtalet inte funnit något som motsäger uppfattningen att avtalet har varit välfungerande. Vi vill ändå i detta kapitel lyfta fram några iakttagelser som kan vara värda att uppmärksamma när det gäller statens möjligheter till insyn och inflytande i OPS-projekt. 3.1Projektavtalet ger staten goda möjligheter till ekonomisk insyn Staten har inom ramen för projektavtalet goda möjligheter att få ekonomisk insyn hos A-Train. Avtalet ger AIAB rätt att se och på förhand godkänna vissa centrala beslut, som till exempel ändringar i bolagsordningen, ändringar av aktiekapitalet, beslut om utdelning och koncernbidrag samt försäljning och överlåtelse av tillgångar eller verksamhet. Det säkerställer att staten får viss insyn och kontroll över finansieringen av den privata motparten. AIAB har vidare rätt att när som helst genomföra revision av 20Granskning har gjorts av en konsoliderad version av Agreement där bestämmelser som specifikt gällde för byggfasen inte finns med. 21Intervjuer med företrädare för , , A-Train, och , 2015-09- 22. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N AIAB har även samma rättigheter att granska sådant som finns hos A-Train Invest AB.22 3.2Avtalet begränsar statens inflytande över trafikeringsrätten på Av järnvägslagen framgår att alla tågoperatörer har rätt att ansöka om att få köra tåg på alla järnvägssträckor, det gäller även Arlandabanan.23 A-Train är i egenskap av infrastrukturförvaltare skyldig att följa dessa bestämmelser och har också beviljat alla ansökningar från andra tågoperatörer. En ökad efterfrågan på tågresor till har aktualiserat frågan om hur kapaciteten på kan öka. Avtalet begränsar dock statens möjligheter att påverka trafikeringsrätten, detta för att A-Train ska kunna få kompensation för sitt risktagande och sin investering. genomgång av projektavtalet visar exempelvis att staten har begränsade möjligheter att ställa krav på att A-Train vidtar åtgärder för att öka kapaciteten eller resandet på anläggningen, om inte åtgärderna bidrar till ökad lönsamhet för bolaget. A-Train behöver till exempel inte bygga om befintliga tåg eller investera i nya tåg om inte intäkterna för detta överstiger kostnaderna. A-Train har heller inte skyldighet att vidta tekniska åtgärder på anslutning till stamnätet för att möjliggöra att fler tåg kan köra in mot , om inte en sådan investering bidrar till ökad lönsamhet. Statens möjlighet att påverka hur trafikeras är begränsad till att antingen konkurrensutsätta trafikeringen på eller till att förhandla om att ändra i avtalet. Båda möjligheterna undersöks noggrannare nedan. 3.2.1Staten har små möjligheter att konkurrensutsätta A-Trains verksamhet Staten har begränsade möjligheter att inskränka A-Trains rätt att ta upp och släppa av passagerare på genom att själv driva eller låta andra driva flygpendeln. AIAB får enligt projektavtalet inte stödja eller driva tågtrafik som konkurrerar med A- Trains flygpendel. Undantag från detta konkurrensskydd får endast göras om A-Train inte uppfyller den fastställda minimifrekvensen om fyra avgångar , eller om A-Train inte upplåter ledig kapacitet på till andra tågoperatörer. Konkurrensläget på har dock förändrats sedan projektets tillkomst genom att A-Train har beviljat ansökningar från SJ och SL, som trafikerar 22A-Train Invest AB är ett systerbolag till och förvaltar de tågsätt (Express) som används för snabbtågspendeln på . 23Se 6 kap. järnvägslagen (2004:519). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N A-Trains flygpendel möter också konkurrens från flygbussföretag och taxi. A-Trains konkurrensskydd begränsar även statens möjligheter att vidta egna åtgärder för att öka resandet eller kapaciteten på sträckan –. Det är till exempel oklart om konkurrensskyddet hindrar att staten kan bygga nya parallella spår till då avtalet innehåller skrivningar om att AIAB inte får stödja eller driva konkurrerande tågtrafik på . 3.3Staten har begränsade möjligheter att förhandla om ändringar i avtalen genomgång av projektavtalet visar att statens möjligheter att förhandla om ändringar i avtalen eller att lösa ut A-Train är begränsade. 3.3.1Avtalet tillåter endast omförhandlingar på vissa villkor Genomgången av projektavtalet visar att statens möjligheter till omförhandling är begränsade. Begränsningarna förklaras av A-Trains höga risktagande och bolagets behov av att skydda sina kommersiella långivare och investerare, vilket förutsätter ett långsiktigt avtal som inte ensidigt kan förändras av staten . Det nuvarande avtalet tillåter inte att man förhandlar om frågor som gäller kortare avtalstid än den som det ursprungligen avtalades om, det vill säga . Vidare kan parterna inte kräva omförhandling utan endast initiera förhandlingar på grund av ändrade förhållanden. Det som då kan förhandlas om är tillägg till avtalet som är nödvändiga för att avtalet ska kunna fortsätta fungera som avsett. I avtalet preciseras inte vilken typ av information eller vilka förändringar i omständigheter som kan föranleda förhandling om tillägg. Avtalet ger A-Train rätt att och sedan avtalet undertecknades ta initiativ till förhandlingar om att förlänga avtalet med . Om staten och A-Train inte kan komma överens om en förlängning ska A-Train inkomma med ett anbud som ska ställas mot eventuella anbud från andra operatörer om att ta över driften av och flygpendeln. Eftersom A-Train bedrivit verksamheten har bolaget bättre förutsättningar än eventuella konkurrenter att i detalj kunna utforma sitt anbud. Möjligheten för andra operatörer att lämna mer förmånliga anbud än A-Train förefaller därmed små. Det begränsar statens möjligheter att neka A-Train förlängning eller att anta anbud från någon annan operatör. 24Enligt företrädare för (intervju ) utreds möjligheten att bygga ytterligare spår till . R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N 3.3.2Det skulle vara kostsamt för staten att lösa ut A-Train ger staten möjlighet att, under vissa förutsättningar och mot ekonomisk ersättning, lösa ut A-Train och överta verksamheten, den så kallade optionen. Optionen får endast utnyttjas om regeringen uppfattar att trafiken på inte utvecklats enligt regeringens förväntan om koordinering och integration med övrig tågtrafik. Den ekonomiska ersättning som A-Train har rätt till grundar sig på särskilda beräkningsmodeller som specificeras i avtalet. Beroende på när i tiden optionen nyttjas gäller olika beräkningsmodeller. Om staten vill utnyttja optionen ska A-Train få skälig ersättning för de förluster som görs på grund av att avtalet bryts och även ersättning för utebliven vinst under resterande avtalstid, vilket också är det normala vid denna typ av avtal.25 Det har varit möjligt för staten att utnyttja optionen. Regeringen prövade om det fanns förutsättningar att lösa ut A-Train ur avtalet. Regeringen bedömde då att kostnaden för att nyttja optionen skulle bli hög och att det var svårt att på avtalsmässiga eller företagsekonomiska grunder motivera att man skulle lösa in optionen.26 3.3.3Villkor om påföljder vid avtalsbrott följer allmän avtalsrätt Formuleringarna om parternas möjligheter att avbryta avtalet följer i stort sett allmän avtalsrätt, förutom att avtalet anger ett antal preciserade avtalsbrott som ger rätt att häva avtalet. AIAB har exempelvis rätt att häva avtalet om A-Train misslyckats med att köra minimifrekvensen för antal tåg per timme27 eller totalt . Staten har även rätt att häva avtalet om A-Train skulle försättas i konkurs. A-Train har å sin sida rätt att häva avtalet om staten inte uppfyller sina åtaganden, exempelvis att ge A-Train nyttjanderätten till plattformar vid . 25Ersättningen ska omfatta summan av alla utestående lån, kostnader för leasing av tågsätt, värdet av den lösa egendom som A-Train innehar när avtalet bryts, utebliven avkastning på eget insatt kapital samt andra kostnader som A-Train kan få som följd av att avtalet avbryts. Källa: , och (2004), – en uppföljning av samhällsekonomiska aspekter på en okonventionell projektfinansiering efter trafikstart. (), notat 46-2004. 26Regeringens skrivelse 2011/12:93. I skrivelsen hänvisar regeringen till affärssekretess som skäl för att inte redovisa hur mycket det skulle kosta att lösa optionen. 27I avtalet anges en minimifrekvens i vardera riktningen. Den är fyra tågrörelser – 22.00, två tågrörelser –23.00 och –06.00 samt en tågrörelse – 05.00. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3.4Inga krav på anläggningens utformning men vissa krav på underhåll och skick Arlandabaneavtalen innebar att A-Train byggde huvuddelen av anläggningarna inklusive stationer och plattformar vid . Hur plattformarna skulle utformas specificerades inte i avtalen. Det finns till exempel inga krav på att plattformarna skulle ha samma höjd och längd som plattformar vid de flesta övriga svenska tågstationer. Enligt företrädare för A-Train valde bolaget att bygga högre plattformarna för att underlätta för passagerarna att stiga ombord. anger att A-Train ska underhålla och se till att den under driftsfasen är i gott skick. Underhållsskyldigheten omfattar allmän säkerhet (exempelvis brandskydd och fungerande trafikledning), underhåll och reparationer samt de förbättringar och förändringar som krävs för att banan ska vara i säkert och driftmässigt gott skick. Avtalet innehåller inte bestämmelser om skyldighet att vidta förbättringsåtgärder eller att ta hänsyn till ny teknik. A-Train måste också se till att anläggningen vid avtalets utgång överlämnas till staten i ett säkert, driftsmässigt och ordningssamt skick. Även om ”skälig förslitning”, som det uttrycks i avtalet, är acceptabel är A-Train skyldigt att underhålla anläggningen genom reparationer och renoveringar.28 Arlandabaneavtalen har i huvudsak fungerat väl. genomgång av projektavtalet har visat att det finns vissa begränsningar i statens möjligheter till insyn och inflytande som kan vara värda att uppmärksamma. •Projektavtalet ger staten goda möjligheter att få ekonomisk insyn hos A-Train. •Avtalen ger staten begränsat inflytande över trafikeringsrätten på . Enligt järnvägslagen måste A-Train beakta ansökningar från andra tågoperatörer, vilket bolaget också gjort. Staten har dock begränsade möjligheter att kräva att A- gör det möjligt att öka resandet på , om det inte är lönsamt för bolaget. •AIAB får inte stödja eller driva konkurrerande tågtrafik på , vilket ger A-Train ett konkurrensskydd. •AIAB:s möjligheter att förhandla om ändringar i avtalen är begränsade. Omförhandlingar får endast avse tillägg på grund av ändrade förhållanden. Förklaringar till begränsningen är A-Trains höga risktagande och bolagets behov 28Ordalydelsen på engelska i avtalet: ”…in safe, operable, good order and condition, reasonable wear and tear excepted. wear and tear shall have been continuously subject to the SPC’s obligations for maintenance, repair and renovation work.” Med SPC avses A-Train. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N av att skydda sina långivare, vilket förutsätter att staten inte ensidigt kan ändra i avtalen. •Förhandlingar om att förlänga avtalet får endast initieras av A-Train. AIAB har i praktiken begränsade möjligheter att neka förlängning. •Staten har möjlighet att, under vissa omständigheter och mot ekonomisk ersättning, lösa ut A-Train, den så kallade optionen, vilket dock är förenat med höga kostnader. •Avtalen innehåller inte krav på att plattformarna ska utformas med samma höjd och längd som plattformar vid de flesta övriga svenska tågstationer. •Avtalen specificerar att A-Train ska underhålla banan och att bolaget vid avtalets utgång ska överlämna till AIAB i ett säkert, driftsmässigt och ordningssamt skick. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Vilka erfarenheter finns från OPS-lösningen för ? har, baserat på studier av OPS-lösningar i andra länder, sammanfattat ett antal fördelar respektive svårigheter och nackdelar med sådana lösningar. Redovisningen gör inte anspråk på att vara heltäckande och syftar främst till att identifiera ett antal faktorer som utmärker OPS. Dessa faktorer har varit utgångspunkter när undersökt erfarenheterna från OPS-lösningen för . OPS-lösningar blir i större utsträckning färdiga inom utsatt tid. Eftersom det privata företaget får ersättning först när tjänsten börjar levereras finns incitament att färdigställa anläggningen . Den eventuella samhällsnyttan av projektet kommer då också samhället till godo tidigare.29 I OPS-lösningar står det privata företaget för såväl operationella risker som den huvudsakliga finansiella risken och antas därför eftersträva att optimera kostnaderna över projektets livslängd (livscykelperspektiv). Det ger incitament att säkerställa lägsta möjliga totalkostnad för projektet under hela dess livslängd.30 Livscykelperspektivet anses stimulera optimal byggkvalitet, det vill säga den kvalitet som är bäst lämpad för omständigheterna, varken för hög eller för låg. Detta anses hålla nere drift- och underhållskostnader och ger generellt god kvalitet i OPS-projekt. Svårigheter och nackdelar med OPS-lösningar •Lång avtalstid kräver anpassning och omförhandling. OPS-avtalen omfattar () vilket innebär att oförutsedda händelser hinner inträffa . Det är därför vanligt med tillägg och ändringar i . Detta medför omfattande insatser från statens sida för att förbereda och genomföra förhandlingarna.32 29National Audit Office () (2011), Lessons from PFI and other projects. 30Om totalkostnaden blir lägre med OPS än om projekten genomförts i statlig regi är enligt forskningen svårt att utvärdera, eftersom de flesta OPS-projekt ännu pågår. Hodge och (2007), The Public-Private Partnerships: . 67, nr 3, s. 545–58. 31Sveriges Kommuner och Landsting (2009), Riskhantering vid Offentlig Privat Samverkan, OPS, s 17. 32Nilsson, J-E och Pyddokke, R. (2007), Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur– en forskningsöversikt. Statens väg och-transportinstitut (VTI), . R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N På grund av OPS-lösningars annorlunda riskfördelning och långa avtalstid blir i regel transaktionskostnaderna, det vill säga kostnaderna för förhandlingar och avtalsskrivning med mera, högre än för traditionella entreprenadformer.33 Det finns forskning som antyder att transaktionskostnaderna vid OPS-projekt kan uppgå till av den totala omfattningen, att jämföra med i traditionellt upphandlade projekt. Transaktionskostnaderna uppstår främst i upphandlingsskedet, men också under driftsfasen och i samband med eventuella omförhandlingar.34 Det finns således en risk för att de effektivitetsvinster som OPS-lösningar antas medföra kan komma att balanseras av ökade transaktionskostnader. •Svårt att utforma krav och villkor. Det krävs hög kompetens hos statens företrädare för att upphandla, formulera krav och villkor i avtal och sedan följa upp att avtalen fungerar som avsett under hela avtalstiden.36 Avtalen bör innehålla möjligheter för staten att följa upp den privata motpartens prestationer och genomdriva sanktioner om kraven inte efterlevs. Vidare bör det finnas ett trovärdigt hot om att bryta avtalet med den privata motparten om efterfrågade tjänster inte levereras.37 Staten bör även sträva efter att villkoren i avtalen utformas så att största möjliga nytta för samhället kan uppnås.38 Staten behöver även kompetens som matchar den privata motpartens för att kunna agera som en god förhandlare. Kunskaperna behöver finnas och föras vidare när nyckelpersoner eller rådgivare försvinner från projekten.39 Erfarenheter från OPS-projekt visar att det offentliga har tenderat att fokusera på upphandlingsfrågor och därefter antagit att sköter sig själv. 40 För att säkerställa att OPS-projekt levererar utlovade tjänster och funktioner på lång sikt krävs att den offentliga motparten ägnar sig åt aktiv avtalsförvaltning under hela projektets livslängd, vilket kräver att resurser och kompetens finns. Aktiv avtalsförvaltning bör innefatta att bevaka och bibehålla en optimal riskfördelning över kontraktets livslängd.41 J-E och Pyddokke, R. (2007), Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur–en forskningsöversikt. Statens väg och-transportinstitut (VTI). 34International (2012) Alternative ways of financing infrastructure investments – potentials for novel financing models. M och Moura. F (2016), PPPs – True Financial Costs and Hidden Returns. Transport Reviews, Vol. 36:2, s. 207–227. 36National Audit Office () (2011), Lessons from PFI and other projects. 37National Audit Office () (2011), Lessons from PFI and other projects. 38Nilsson, J-E och Pyddokke, R. (2007), Offentlig-privat samverkan kring infrastruktur– en forskningsöversikt. Statens väg och-transportinstitut (VTI), . 39National Audit Office () (2011), Lessons from PFI and other projects. 40European , , (2014), Managing PPPs during their contract life – guidance to sound management. 41European , , (2014,) Managing PPPs during their contract life – guidance to sound management. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Öppenhet och transparens – allmänhetens möjlighet till insyn. När privata aktörer tar över ansvaret för offentlig service bryts ansvarskedjan och ersätts av civilrättsliga kontrakt. Den privata motparten i OPS-lösningar omfattas normalt inte av offentlighetsprincipen. Därmed kan den privata motparten välja att inte offentliggöra uppgifter om sin del i . Det finns då en risk för att kontrollen över den offentliga servicen minskar42 och att det blir otydligt för allmänheten vem som bär ansvaret för tjänsten. 4.1Fördelar med OPS-lösningen för 4.1.1Arlandabanan färdigställdes i stort sett i tid öppnades för trafik . I de slutliga förhandlingarna om avtalen kom parterna överens om trafikstart . kunde alltså öppnas med fem månaders försening jämfört med den ursprungliga planen. Det är rimligt att anta att OPS-lösningen, som innebar att A-Trains ersättning för sina investeringskostnader utgjordes av biljettintäkterna, gav bolaget incitament att öppna trafiken . Att järnvägen kunde öppnas utan större försening innebar även att samhällsekonomiska nyttor kunde realiseras . 4.1.2Det går inte att bedöma om OPS-lösningen gav lägre totalkostnader Ett av motiven till att välja en OPS-lösning för var att testa en ny finansieringsform för infrastrukturprojekt.44 Utöver det är lägre kostnader, enligt tidigare studier, ofta ett av huvudargumenten till att välja en OPS-lösning. kan konstatera att regeringen inte gjort någon uppföljning för att ta reda på om den nya finansieringsformen gav lägre totalkostnader än om hade byggts med en annan genomförande- och finansieringsform. De uppgifter som finns om de totala investeringskostnaderna bygger på uppskattningar som tidigare utförts av (se avsnitt 5.4). Vidare saknades det förhandsbedömningar av kostnaderna för de tekniska lösningar som kom att genomföras, vilket gör det svårt att i efterhand följa upp kostnaderna. 45 Det går till exempel inte att bedöma om kostnaderna för utformning av plattformar och 42Hodge, G. och , . (2007), of Public-Private Partnerships. Learning from international experience. 43Flinders, M. (2005), The Politics of Public-Private Partnerships, i relations, vol 7. 2, s. 215–239. 1993/94:213, s. 7. 45Enberg, och (2004), – en uppföljning av samhällsekonomiska aspekter på en okonventionell projektfinansiering efter trafikstart. Statens väg-och transportforskningsinstitut (VTI), notat 46-2004. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N för materialval varit rimliga jämfört med andra anläggningar. Det finns också skillnader mellan olika kostnadsuppskattningar i vad som anses ingå som delar i . Vissa uppskattningar innefattar till exempel anslutningarna till stambanan vid och och andra inte.46 Ytterligare en svårighet är att det saknas kontrafaktiska analyser som visar hur kostnadsutfallet skulle ha kunnat bli med en mer traditionell genomförandeform. Det finns inget som tyder på att byggandet av , genom OPS, kostade mer än om en annan genomförandeform hade valts. Men det går heller inte att bedöma om totalkostnaderna blev lägre. 4.1.3OPS-lösningen ger förutsättningar att hålla god kvalitet A-Train har sedan trafikstarten uppfyllt trafikeringsskyldigheten i Arlandabaneavtalen och bedrivit en avtalsenlig tågtrafik på vad gäller tågavgångar och tågutbud. Anläggningen anses hålla hög kvalitet vad gäller underhåll, störningskänslighet och säkerhet.47 En förutsättning för låg störningskänslighet är den nyttjanderätt som Arlandabaneavtalen ger A-Train (exempelvis rätt att trafikera med sex tåg i vardera riktningen och prioritet för Express vid driftsstörningar). 4.2Svårigheter med OPS-lösningen för 4.2.1Lång avtalstid har krävt omförhandlingar av villkor och undantag i lagstiftningen