prop · H303195d2 · 2016-01-01 00:00:00 — Det anges vidare att detta inbegriper intyg för EU-miljömärket som omfattar miljöledningskriterier. Vidare anges att då en leverantör inte har tillgång till registrerade system för miljöledning eller inte har möjlighet att få det inom aktuella tidsfrister, bör det vara tillåtet för denne att lämna en beskrivning av de åtgärder för miljöledning som har genomförts. 2015/16:195 leverantören visar att åtgärderna garanterar samma miljöskydd som de åtgärder som krävs enligt miljöledningen. Artikel 62.1 i LOU-direktivet och 81.1 i LUF-direktivet avslutas med bestämmelser som i viss utsträckning begränsar en leverantörs möjlighet att åberopa andra kvalitetssäkringssystem än de som den upphandlande myndigheten eller enheten har krävt. Utöver att det av det åberopade materialet ska framgå att de föreslagna kvalitetssäkringsåtgärderna överensstämmer med de kvalitetssäkringsstandarder som myndigheten har hänvisat till ska leverantören inte ha haft möjlighet att erhålla intygen inom gällande tidsfrister och detta ska inte kunna tillskrivas leverantören. I likhet med artikel 62.1 och 81.1 avslutas artikel 62.2 i LOU-direktivet och artikel 81.2 i LUF-direktivet med bestämmelser som i viss utsträckning begränsar en leverantörs möjlighet att åberopa andra standarder än de som den upphandlande myndigheten eller enheten har hänvisat till. Särskilt om kvalitetssäkrings- och miljöledningsstandarder vid upphandling inom försörjningssektorerna Ordalydelsen är desamma i artikel 81.1 och 81.2 i LUF-direktivet respektive i artikel 62.1 och 62.2 i LOU-direktivet vilket talar det för att de bör genomföras på samma sätt. Det finns dock vissa nyansskillnader i skälen i respektive direktiv vad gäller de aktuella artiklarna. En jämförelse mellan de olika skälen ger intrycket av att skäl 93 i LUF- direktivet uttrycker en mer tillåtande inställning än skäl 88 i LOU- direktivet till vilka alternativ som en leverantör kan använda sig av för att visa att kontraktet kommer att fullgöras i enlighet med uppställda krav. Enligt regeringens mening bör dock närmast identiska artikeltexter inte genomföras på olika sätt av den anledningen att uttalandena i skälen skiljer sig åt. Artikel 81.1 i LUF-direktivet och artikel 81.2 i LUF- direktivet ska således genomföras med de föreskrifter som förebilder som genomför motsvarande bestämmelser i , artikel 62.1 och 62.2 i LOU-direktivet. Olikheterna i skälen till direktiven bör inte heller leda till olikheter i tillämpningen av de likalydande bestämmelserna. I enlighet med artikel 62.3 i LOU-direktivet och artikel 81.3 i LUF- direktivet ska medlemsstaterna bistå varandra med information om sådana bevis som avses i punkterna 1 och 2 i artikeln. Regeringen gör bedömningen att bestämmelserna i artiklarna inte bör genomföras genom särskilda föreskrifter om kvalitetssäkrings- och miljöledningsstandarder. Enligt regeringens mening uppnås syftet med regleringen genom de föreskrifter som genomför direktivets artikel 86 i LOU-direktivet respektive artikel 102 i LUF-direktivet. Officiella förteckningar över godkända ekonomiska aktörer och certifiering genom offentligrättsliga eller privaträttsliga organ Regeringens förslag: Bestämmelserna i artikel 64.4 i LOU-direktivet ska genomföras med nuvarande reglering som förebild. Regeringens bedömning: Övriga bestämmelser i artikel 64 bör inte genomföras i svensk rätt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna yttrar sig inte över utredningens förslag och bedömning. tillstyrker utredningens förslag. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Liksom i 2004 års LOU-direktiv kan medlemsstaterna enligt artikel 64.1 i LOU-direktivet välja om de vill införa ett system med officiella förteckningar eller certifiering genom certifieringsorgan. I artikel 64.4 i direktivet finns en obligatorisk bestämmelse som motsvarar den i artikel 52.3 i 2004 års LOU-direktiv vilken genomförts i 11 kap. 16 § . Det finns inte heller något behov av att i införa nationella system med officiella förteckningar eller certifiering genom Genomförandet av artikel 64 i LOU-direktivet kan därför begränsas till punkten 4. Paragrafen som genomför artikel 64.4 i LOU-direktivet kan utformas med nuvarande 11 kap. 16 § som 24.2Utredning avseende förhållanden hos leverantören på det icke-direktivstyrda området Regeringens förslag: Nuvarande bestämmelser på det icke direktivstyrda området om begränsad kontroll ska föras över till de nya lagarna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt över förslaget. Skälen för regeringens förslag: I 15 kap. 13 b och finns en bestämmelse om begränsad kontroll av leverantörerna. Något skäl att ändra den regleringen har inte framkommit. Den bör således föras över med endast redaktionella ändringar till de nya lagarna. 2015/16:195 25 Utvärdering av anbud och tilldelning av Tilldelningskriterier vid offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna Regeringens förslag: En upphandlande myndighet eller enhet ska tilldela den leverantör ett kontrakt vars anbud är det ekonomiskt mest fördelaktiga för myndigheten. Vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska utvärderas på någon av grunderna bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Vid utvärdering på grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska anbudet bedömas utifrån tilldelningskriterier som har anknytning till det som ska anskaffas, såsom kvalitetsaspekter, miljöaspekter eller sociala aspekter. Vid utvärdering på grunden kostnad ska anbudets effekter i fråga om kostnadseffektivitet, såsom en analys av kostnaderna under livscykeln, bedömas. De nya lagarna ska innehålla bestämmelser om tilldelnings- kriteriernas utformning och om viktning av tilldelningskriterier. Bestämmelserna om tilldelningskriterier som gäller vid icke direktivstyrda upphandlingar ska i huvudsak motsvara bestämmelserna som gäller vid direktivstyrda upphandlingar. Regeringens bedömning: Möjligheten att begränsa användningen av tilldelningskriterierna pris och kostnad bör inte utnyttjas. Det bör inte införas särskilda bestämmelser i lagarna om att kostnadselementet kan ha formen av fast pris. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Enligt utredningens förslag ska dock de enda grunderna för utvärdering vara pris och kostnad. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser, däribland (), () och , tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. kommun, Västra och Advokatfirman anser det dock tillräckligt att begreppsmässigt endast använda ekonomiskt mest fördelaktiga anbud som grund för utvärdering, då denna grund kan innehålla ett eller flera tilldelningskriterier. Kriminalvården anser att det vore tydligare om kriterierna benämns lägsta pris och totalkostnad. Enligt () vore det, för att undvika missförstånd och på ett tydligt sätt förmedla vad som avses, lämpligt att använda det i direktiven definierade begreppet bästa förhållandet mellan pris och kvalitet i stället för kostnad. Förvaltningsrätten i anser att artikeltexten på ett tydligare sätt än utredningens förslag återger vilka kriterier som ska beaktas och föreslår därför en mer direktivnära utformning av lagtexten. Liknande synpunkter framförs av Offentliga Inköpare (), som framhåller att direktiven har ett övergripande begrepp, ekonomiskt mest fördelaktigt, och under det finns tilldelningskriterier vilka är antingen pris, kostnad eller kvalitetskriterier. idéburna organisationer, däribland Famna – för idéburen vård och social omsorg, Coompanion och Socialt och LP-verksamheten, anser att bestämmelserna om tilldelningskriterierna bör genomföras så direktivnära som möjligt för att bättre balansera relationen mellan pris och kvalitet. anser dessa organisationer och () att möjligheten enligt direktiven att begränsa användningen av pris ska Majoriteten av de remissinstanser som yttrar sig i denna fråga, däribland , , och Kommuner och Landsting (SKL), anser dock att denna möjlighet inte bör Några remissinstanser, bl.a. , och Samverkansorganet i (Region ) anser att direktivens bestämmelser om att kostnadselementet kan ha formen av fast pris bör genomföras i uttryckliga bestämmelser i de nya lagarna. () anser att bestämmelserna om tilldelningskriterierna bör vara desamma oavsett om det är fråga om upphandling enligt de direktivstyrda reglerna eller de nationella I övrigt kommenterar inte remissinstanserna frågan. Några remissinstanser har lagtekniska och redaktionella synpunkter respektive efterfrågar förtydliganden. Skälen för regeringens förslag och bedömning Grunder för utvärdering och tilldelningskriterier enligt direktiv Vilka grunder för utvärdering och tilldelningskriterier som upphandlande myndigheter och enheter kan använda regleras i artikel 67 i LOU- direktivet och artikel 82 i LUF-direktivet och även i skälen 89–94 i LOU-direktivet och 94–99 i LUF-direktivet. I direktiven används inte en konsekvent begreppsbildning i fråga om dessa företeelser. tilldelningskriterier används som benämning på de kriterier som används vid utvärderingen av anbud men även ibland som benämning på de grunder som används för utvärdering. I artikel 67.1 i LOU-direktivet och artikel 82.1 i LUF-direktivet anges att en tilldelning ska baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga I 67.2 första stycket LOU-direktivet och artikel 82.2 första stycket LUF-direktivet klargörs att vad som är det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet ska avgöras ur den upphandlande myndighetens eller enhetens synvinkel på grundval av priset eller kostnaden och får innefatta bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska bedömas på grundval av kriterier såsom kvalitetsaspekter, miljöaspekter eller sociala aspekter, som är kopplade till föremålet för kontraktet. exemplifierande listor på sådana kriterier. Av artikeltexterna och skälen framgår således klart att terminologin har ändrats jämfört med direktiv och att en tilldelning alltid ska baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet. användas som ett överordnat begrepp, och ska inte förväxlas med tilldelningsgrunden det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet i den betydelse det har enligt upphandlingsdirektiv. ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet enligt direktiv bör därför 2015/16:195 enligt skäl 89 i LOU-direktivet och skäl 94 i LUF-direktivet ersättas med bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Förutom att ange att tilldelning ska baseras på det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet talar artiklarna om tre begrepp, priset, kostnaden och det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. det inte att entydigt utläsa hur dessa begrepp förhåller sig till varandra. skäl 90 första stycket i LOU-direktivet och skäl 95 första stycket i LUF- direktivet anförs dock att det uttryckligen bör anges att det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet bör bedömas utifrån det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, som alltid bör inbegripa ett pris- eller I samma skäl anges vidare att det likaså bör klargöras att en sådan bedömning av det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet också kan göras på grundval av antingen enbart pris eller enbart En tolkning av artiklarna utifrån skältexterna talar således för att det finns tre separata grunder för utvärdering. tolkning vinner även stöd av artikel 67.2 tredje stycket i LOU-direktivet och artikel 82.2 tredje stycket i LUF-direktivet, där det anges att medlemsstaterna får föreskriva att upphandlande myndigheter och enheter inte får använda enbart priset eller kostnaden som det enda Direktiven anger vidare att det enda kriteriet för tilldelning vid innovationspartnerskap (artikel 31.1 fjärde stycket i LOU-direktivet och artikel 49.1 fjärde stycket i LUF-direktivet) och konkurrenspräglad dialog (artikel 30.1 tredje stycket LOU-direktivet och artikel 48.1 tredje stycket LUF-direktivet) ska vara bästa förhållandet mellan pris och Lagrådet har framfört att det är oklart vad som avses med begreppet tilldelningskriterier och hur detta begrepp förhåller sig till begrepp som grunder, kostnadseffektivitet och livscykelkostnader som används i lagtextförslag och författningskommentarer. Lagrådet inte hur nämnda begrepp förhåller sig till tekniska krav och specifikationer som avses i 9 kap. Det är enligt Lagrådet uppenbart att ett för upphandlingslagstiftningen så centralt begrepp måste vara klart och tydligt definierat och väl avgränsat mot andra uttryck för egenskaper och omständigheter som enligt lagstiftningen ska beaktas på ett eller annat sätt vid upphandlingen. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att begreppen bör användas på ett sådant sätt att de klart kan skiljas från Som ovan konstateras används inte begreppen konsekvent i direktiven vilket i vissa fall har blivit överfört till lagrådsremissen. mån det är möjligt att hålla isär begreppen som förekommer i direktiven bör detta naturligtvis avspeglas i lagtext och skäl för att underlätta tillämpningen av bestämmelserna. Enligt regeringens mening används i direktiven dels det överordnade begreppet det ekonomiskt mest fördelaktiga anbudet, dels tre olika grunder för utvärdering som det överordnade begreppet innefattar. grunder är pris, kostnad och bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Pris får anses motsvara begreppet lägsta pris enligt direktiv. upphandling där anbuden utvärderas på grunden pris utgör priset den enda faktor enligt vilken anbuden jämförs med varandra. fram genom en analys grunden kostnad kan således även ingå sådana kostnader som är förenade med anskaffningen som inte ingår i det pris leverantören har satt för varan, tjänsten eller byggentreprenaden. Bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska bedömas på grundval av tilldelningskriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom kvalitetsaspekter, miljöaspekter eller sociala aspekter. I skäl 92 tredje stycket i LOU-direktivet och skäl 97 tredje stycket i LUF-direktivet erinras om att tilldelning av kontrakt inte uteslutande bör grunda sig på andra kriterier än kostnader. Kvalitetskriterier bör därför åtföljas av ett kostnadskriterium som antingen kan avse priset eller kostnadseffektiviteten. Detta innebär att en utvärdering utifrån bästa förhållandet mellan pris och kvalitet även ska innefatta en bedömning av priset eller kostnaden i form av t.ex. livscykelkostnader. Eftersom priset i sin tur är en del i det utvidgade kostnadsbegreppet medför detta att en utvärdering på grundval av bästa förhållandet mellan pris och kvalitet alltid innefattar även priset. Både kvalitetskriterier och kostnadskriterier är således tilldelningskriterier som används för att utvärdera anbud på grunden bästa förhållande mellan pris och kvalitet. Kostnadskriterier som används för att fastsälla ett anbuds kostnadseffektivitet kan liksom kvalitetskriterier viktas inbördes. Vid utvärdering på grunden kostnad förekommer endast kostnadskriterier och inte några kvalitetskriterier. Alla tilldelningskriterier måste ha anknytning till det som ska anskaffas, det gäller såväl kvalitetskriterier som kostnadskriterier. Livscykelkostnader är en form av kostnadskriterier som är hänförliga till samtligaskeden av en varas, tjänsts eller ett byggnadsverks livscykel. På samma sätt kan ett kvalitetskriterium ha anknytning till en vara, tjänst eller ett byggnadsverk under ett mer avlägset skede av livscykeln. I jämförelse med de krav som anges i 9 kap. är tilldelningskriterierna relativa på så vis att anbuden jämförs i fråga om hur väl de uppfyller kriterierna, medan de tekniska kraven är absoluta på så vis att ett anbud antingen uppfyller kravet eller inte. Någon jämförelse av hur väl ett tekniskt krav uppfylls ska således inte göras; en sådan jämförelse förutsätter att kravet i stället ställs upp som ett tilldelningskriterium. Det är givetvis viktigt att den upphandlande myndigheten utformar både krav och tilldelningskriterier på ett tydligt sätt så att det framgår vilka delar av beskrivningen som utgör krav som alla anbud ska uppfylla och vilka som utgör kriterier där anbuden jämförs med varandra i en utvärdering. Lagrådet har föreslagit en annan benämning på de egenskaper och förhållanden som ska beaktas vid själva utvärderingen av anbuden, som i direktivet benämns tilldelningskriterier. Lagrådet föreslår att dessa ska benämnas kriterier för utvärdering av anbud eller utvärderingskriterier. Regeringen anser emellertid att det är lämpligare att använda det begrepp som används i direktivet och som är inarbetat genom nuvarande lagstiftning. Genom att lagstiftningen är konsekvent i användandet av begreppen tilldelningskriterier och grunder för utvärdering av anbud så undanröjs också i stor utsträckning de oklarheter som Lagrådet har funnit utan att begreppet tilldelningskriterier behöver utmönstras. Regleringen om grunder för utvärdering i de nya lagarna Några remissinstanser framför att regleringen i de nya lagarna endast bör utgå från begreppet ekonomiskt mest fördelaktiga anbud. Regeringen anser dock att det vore olämpligt att bara använda det överordnade begreppet, eftersom en sådan reglering hade gjort lagstiftningen mindre tydlig och svårare att tillämpa. Mot bakgrund den ovan redovisade tolkningen av direktiven framstår det, som bl.a. PTS och anför, inte heller som lämpligt att använda begreppet kostnad som samlande beteckning för både kostnads- effektivitet och kvalitetskriterier. kommun, Västra , Advokatfirman och Arkitekter framhåller dessutom att direktivens ökade fokus på kvalitet samt miljö- och sociala hänsyn inte framgår om begreppen pris och kostnad används. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i och , att bestämmelserna bör ges en mer direktivnära utformning. Bestämmelserna bör därför ange att vilket anbud som är det ekonomiskt mest fördelaktiga ska utvärderas på grundval av bästa förhållandet mellan pris och kvalitet, kostnad eller pris. Genom att lagtexten uttryckligen anger dessa tre separata grunder för utvärdering blir det tydligare att regleringen ger möjlighet att använda det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet eller det bredare kostnadsbegreppet, inklusive livscykelkostnader, som alternativ till kriteriet pris. Den nya begreppsbildningen medför även vissa andra lagtekniska justeringar i utredningens förslag. Som utredningen anfört innebär direktivens nya utformning emellertid inte någon materiell ändring i förhållande till upphandlingsdirektiv. Lagrådet har föreslagit att ordningen i lagen ska vara den omvända, där pris anges först, kostnad därefter och sist bästa förhållandet mellan pris och kvalitet. Regeringen anser emellertid att signalvärdet, om än subtilt, i att lyfta fram utvärderingsgrunden bästa förhållande mellan pris och kvalitet i första ledet har en viss betydelse. Regeringen finner inte heller behov av att som Lagrådet föreslår i lagtexten ange att det ska vara fråga om lägsta pris och lägsta kostnad. Uttrycket lägsta har utmönstrats i de nya direktiven vilket även bör avspeglas i den svenska lagtexten. Vid sidan av den nya utformningen av grunderna för utvärdering som behandlats ovan innehåller de nya direktiven ytterligare exemplifierande uppräkningar av kriterier som kan användas för att bedöma det bästa förhållandet mellan pris och kvalitet (artikel 67.2 a–c i LOU-direktivet och artikel 82. 2 a–c i LUF-direktivet). , , Svenska Teknik&Designföretagen och Arkitekter anser att den exemplifierande förteckningen bör införas i själva lagtexten och betonar att de uppräknade exemplen är värdefulla som vägledning. framhåller särskilt att möjligheten att som tilldelningskriterium använda bl.a. kvalifikationer och erfarenheter hos den personal som utses att verkställa kontraktet bör framgå av lagtexten. Regeringen delar uppfattningen att direktivens exempel kan tjäna till vägledning för tillämpningen. De exemplifierande listorna är dock omfattande och utformade på ett sådant sätt att de inte utan lagtekniska svårigheter kan införas i lagarna. Det finns även en risk att en sådan exemplifiering i praktiken kan komma att uppfattas som en uttömmande reglering, vilket inte är avsikten. Regeringen anser därför att övervägande skäl talar mot att införa exemplifieringen i lagtexten. Det är tillräckligt att ange att utvärderingen på grunden bästa förhållandet mellan pris och kvalitet ska göras med tillämpning av tilldelningskriterier som är kopplade till föremålet för kontraktet, såsom kvalitetsaspekter, miljöaspekter eller sociala aspekter. Det bör understrykas att denna utformning av lagtexten inte innebär någon begränsning av vilka kriterier som är möjliga att använda i förhållande till och . anser att möjligheterna att ställa funktionsbaserade miljökrav bör utökas, t.ex. genom att i de nya lagarna uttryckligen ange att ett tilldelningskriterium kan vara en miljöfunktion hos en vara eller tjänst. Enligt regeringen framgår denna möjlighet dock redan av de föreslagna bestämmelserna. Slutligen vill regeringen, i likhet med bl.a. , framhålla att stöd i form av vägledningar och liknande från upphandlingsstödet kommer att vara ett viktigt verktyg för att underlätta för upphandlande myndigheter och enheter att tillämpa bestämmelserna. Val av grund för utvärdering Som framgått medger även regelverket upphandlingsdirektiv att kontrakt tilldelas enbart på grunden pris. En annan sak är att medlemsstaterna enligt artikel 67.2 tredje stycket LOU-direktivet och artikel 82.2 tredje stycket LUF-direktivet får begränsa användningen av pris eller kostnad som grund för utvärdering. Flera remissinstanser, bl.a. LRF och flera idéburna organisationer, anser att denna möjlighet bör utnyttjas för att bättre balansera relationen mellan pris och kvalitet. Regeringen vill dock, i likhet med ett antal remissinstanser, bl.a. FMV, kommun och , understryka att en utvärdering på grunden pris inte innebär att det inte kan ställas några krav på kvaliteten på det som ska upphandlas. Tvärtom är det möjligt att uppställa höga krav på kvalitet i form av obligatoriska krav även när avsikten är att endast utvärdera priset. Ett sådant förfarande innebär att endast de anbud som uppfyller de uppställda kvalitetskraven kommer att utvärderas utifrån priset. En utvärdering på grunden pris innebär således inte i sig att myndigheten eller enheten behöver bortse från kvalitetsaspekterna. Annorlunda uttryckt finns det, som flera remissinstanser påtalar, inget motsatsförhållande mellan kvalitet och utvärdering på grunden pris. Mot denna bakgrund finner regeringen att möjligheten enligt direktiven att begränsa användningen av pris och kostnad inte bör utnyttjas. Vilken grund för utvärdering som bör användas i en upphandling får avgöras av de upphandlande myndigheterna och enheterna utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen vill dock understryka vikten av att upphandlande myndigheter och enheter ställer väl genomtänkta kvalitetskrav. gjorde bedömningen att detta förmodligen är den enskilt viktigaste åtgärden för att upphandla god kvalitet och regeringen instämmer i den bedömningen (se SOU 2013:12 s. 135 ff.). Det är likaså viktigt att myndigheter och enheter beaktar miljöhänsyn och sociala hänsyn när detta är ändamålsenligt. Det kan t.ex. framhållas att beaktandet av livscykelkostnader både kan leda till minskade kostnader för det allmänna och mindre miljöpåverkan, samt att användningen av funktionsbaserade miljökrav kan stimulera utvecklingen av innovativa lösningar. I detta sammanhang kan det också nämnas att regeringen har för avsikt att ta fram en nationell upphandlingsstrategi. Rätt använd kan upphandlingen utgöra ett effektivt instrument för att åstadkomma flera positiva effekter i samhället, bl.a. främja en ökad tillväxt och sysselsättning och en minskad arbetslöshet samt en hållbar utveckling med hänsyn till miljömässiga, sociala och etiska aspekter.