prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Förfarandet var avsett att användas när det var relativt lätt att konstatera att en överträdelse hade skett (prop. 1993/94:186 s. 52). Lag- stiftningen ändrades dock . Eftersom förfarandet med avgiftsföreläggande var det som regelmässigt hade använts, ansåg regeringen att förfarandet skulle vara obligatoriskt, och det har gjorts till huvudregel (prop. 2012/13:143 s. 75 f.). Det innebär att den som bedöms vara ansvarig för en överträdelse föreläggs att godkänna avgiften . Om föreläggande inte godkänns, får verket ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionsavgift ska tas ut (8 kap. 7 §). Högsta avgift har höjts från till . Avgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet, dvs. det krävs ingen prövning av subjek- tiva rekvisit. Ett liknande förfarande har införts även på finansmarknads- området. Förfarandet är tillämpligt på sanktioner mot ledningspersoner i vissa finansiella företag vid överträdelser av företaget. Ingripande ska kunna ske mot den fysiska personen om företagets överträdelse är all- varlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet orsakat överträdelsen (se 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 25 kap. 1 a § lagen om värdepappersmarknaden, 6 kap. 3 c § lagen om handel med finansiella instrument och 9 kap. 13 § lagen om värdepap- perscentraler och kontoföring av finansiella instrument). När ordningen med sanktionsföreläggande infördes anförde regeringen att varken rådan- de rättssäkerhetskrav eller redovisade uttalanden i tidigare lagstiftnings- ärenden torde utgöra något absolut eller principiellt hinder mot att en förvaltningsmyndighet fattar beslut i sanktionsärenden som är att jäm- ställa med en brottsanklagelse eller om det i prövningen ingår ställnings- tagande till subjektiva rekvisit (prop. 2014/15:57 s. 58 f.). Förekomsten av subjektiva rekvisit och bedömningar av dem, liksom ärendenas karak- tär, var enligt regeringen dock av betydelse för frågan om huruvida det är lämpligt att låta förvaltningsmyndigheten fatta det första rättsligt bindan- de beslutet. Regeringen bedömde att det i överträdelseärendena sannolikt skulle bli aktuellt att ta ställning till komplicerade händelseförlopp samt mer eller mindre omfattade utredningsmaterial och bevisning. Eftersom det dessutom är fråga om att påföra höga sanktionsavgifter syntes ett kontradiktoriskt förfarande i domstol vara mer lämpligt. En ordning där alltid måste ansöka hos domstol för att få påförandet av en sanktion prövat kunde dock riskera att försena ett beslut om sank- tioner. Regeringen fann att en modell med sanktionsföreläggande kombi- nerade fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för Prop. 2016/17:22 bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av Finansinspek- 13.3Åsidosättande av skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen Regeringens förslag: ska besluta om administra- tiva åtgärder och sanktioner vid åsidosättande av de i marknadsmiss- bruksförordningen föreskrivna skyldigheterna om –marknadsövervakning och rapportering (artikel 16.1 och 16.2), –offentliggörande av insiderinformation (artikel 17.1, 17.2, 17.4 och 17.8), –insiderförteckningar (artikel 18.1–18.6), –anmälan och genomförande av transaktioner utförda av personer i ledande ställning (artikel 19.1–19.3, 19.5–19.7 och 19.11), och –investeringsrekommendationer (artikel 20.1). Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: har befogenheter enligt gällande rätt att besluta om administrativa sanktioner för såväl fysiska som juridiska personer vid överträdelser av bestämmelser som motsvarar flera av dem som finns i artiklarna 16–20 i marknadsmiss- bruksförordningen (se avsnitten 11.2 och 14.2–14.6). Det gäller över- trädelser av bestämmelser som innebär skyldighet att ha en fungerande marknadsövervakning, skyldighet att föra insiderförteckningar och skyl- dighet för personer i ledande ställning att anmäla egna transaktioner eller att inte utföra transaktioner före vissa finansiella rapporter. I avsnitten 11.3.2 och 12 föreslås nya sanktioner när det gäller skyldig- heten att offentliggöra insiderinformation. Även sanktionerna när det gäller investeringsrekommendationer är i viss utsträckning nya (se av- snitt 12.9). Skyldigheten att ha interna system för rapportering av över- trädelser är ny, men motsvaras delvis av liknande krav i t.ex. lagen om värdepappersmarknaden (8 kap. 4 a §) där har be- fogenhet att besluta om sanktioner. Skyldigheten att rapportera en misstänkt order eller transaktion (artik- el 16) är enligt gällande rätt straffrättsligt sanktionerad. I avsnitt 11.2 föreslås att åsidosättande av rapporteringsskyldigheten ska sanktions- växlas. När administrativa sanktioner ersätter de straffrättsliga ändras också förutsättningarna för påförande av sanktioner. Rapporteringsskyl- digheten gäller för dels marknadsoperatörer (börser) och värdepappers- företag (värdepappersinstitut) som driver en handelsplats, dels personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner med finan- siella instrument. De verksamheter som är aktuella står under Finans- inspektionens tillsyn till följd av annan lagstiftning. en regelöverträdelse ska det klarläggas om personen i fråga ”har rimliga skäl att misstänka” (artikel 16.2, i den engelska språkversionen ”has a reasonable suspicion”) att en order eller transaktion kan utgöra mark- Det torde vara en objektiv bedömning som dock kräver Sådana utredningar ligger i linje med det som omfattas av den tillsyn som redan utövar över t.ex. värdepappers- har också enligt annan finansmarknadsrättslig lag- stiftning befogenheter att besluta om ingripanden av liknande karaktär (bl.a. i lagen om handel med finansiella instrument och lagen med komp- letterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning). Regleringen på finansmarknadsområdet med t.ex. en särskild avgift som tas ut av regelöverträdare har ansetts tillgodose EU-rättsliga krav på effektiva, proportionella och avskräckande sanktioner (se t.ex. prop. 2004/05:158 s. 142 f., prop. 2005/06:140 s. 77 och prop. s. 25). Det framstår därför som lämpligt att ta de befintliga sanktions- bestämmelserna på finansmarknadsområdet som utgångspunkt även vid utformningen av förfarandet för påförande av sanktioner för överträdel- ser av bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. heter som följer av dessa bestämmelser är konstruerade utifrån ett strikt ansvar, och de är även i övrigt utformade på motsvarande sätt som i Att sanktionsavgifterna blir högre än de avgifter som får tas ut är inte ett tillräckligt skäl för att välja en annan ordning. inspektionen har också den kunskap som krävs för att fatta beslut med anledning av överträdelser av nämnda bestämmelser i marknadsmiss- Sammantaget talar dessa omständigheter för att – fullt ut – bör ha rätt att besluta om administrativa åtgärder och sanktioner vid överträdelser av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförordningen. Detta bör gälla oavsett om det är en fysisk eller en juridisk person som har åsidosatt sina skyldigheter. Den föreslagna beslutsordningen kan för- väntas gynna samarbetet mellan och de behöriga myndigheterna i övriga medlemsstater och med . argument är att en förvaltningsmyndighet, till skillnad mot domstol, har möjlighet att göra en omprövning i sak av sitt beslut (27 § förvaltnings- På så sätt kan också den kompetens och erfarenhet som finns hos Som framgår av avsnitt 13.4 finns det däremot anledning att välja en annan beslutsordning när det gäller sanktioner avseende förbuden mot marknadsmissbruk (artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruksförord- 13.4Överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk 13.4.1Det som ska prövas Insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation För bedömningen av vilken beslutsordning som är lämplig har det betydelse vilken typ av prövningar som ska göras. När det gäller insider- handel och olagligt röjande av insiderinformation prövas i det admi- nistrativa förfarandet – som en konskevens av den föreslagna avgräns- ningen av det kriminaliserade området – överträdelser som inte har be- gåtts med uppsåt, eller som är ringa enligt gällande straffrättsliga regler (se avsnitt 8.4). Den föreslagna åtalsprövningsregeln är även avsedd att till det administrativa förfarandet överföra fall av olagligt röjande av insiderinformation där röjandet har varit obefogat och fler personer har införts i insiderförteckningen än som har varit nödvändigt (se avsnitt 8.5). Prövningen av om en överträdelse har skett ska dock inte göras utifrån nuvarande straffrättsliga regler, utan utifrån marknadsmissbruks- förordningen. När det gäller insiderhandel och olagligt röjande av insiderinformation (artikel 14) måste det, för det första, avgöras om en viss typ av informa- tion utgör insiderinformation (se definitionen i artikel 7). Det är en rätts- lig och objektiv bedömning som kräver kännedom om hur information påverkar marknaden. I bedömningen ingår även att avgöra om informa- tionen har offentliggjorts eller inte, vilket torde vara enkelt att kontrollera. För personer som har insiderinformation till följd av sin ställning eller genom kriminell verksamhet, krävs inte att de har insett (eller borde ha insett) att informationen är insiderinformation (artikel 8.4 första stycket). Det kan därmed sägas föreligga ett strikt ansvar i detta avseende. Till fysiska och juridiska personer som kan få insiderinformation till följd av sin ställning hör en medlem av en emittents administrations-, lednings- eller kontrollorgan. Motsvarande gäller för deltagare på marknaden för utsläppsrätter. Likaså omfattas de personer som har aktieinnehav i emit- tenten, eller som har fått tillgång till informationen genom fullgörande av tjänst, verksamhet eller åligganden. Dessa s.k. primära insiders förutsätts alltså enligt förordningen ha kunskap om att information de innehar utgör insiderinformation eller i vart fall ha möjlighet att kontrollera om så är fallet. Om personen i fråga av särskild anledning inte har haft möjlighet att avgöra om informationen var insiderinformation, t.ex. hade anledning att utgå från att den var offentliggjord, torde jämkningsregler kunna tillämpas. För andra fysiska och juridiska personer krävs dock att de har insett eller borde ha insett att informationen utgjorde insiderinformation (artikel 8.4 andra stycket). Vid bedömningen ska hänsyn tas till ”vad en normal och förnuftig person skulle ha insett eller borde ha insett med hänsyn till omständigheterna” (skäl 26). Bedömningen kan därmed sägas ske objektivt. Det måste även prövas om den fysiska eller juridiska personen har innehaft insiderinformationen. Beträffande en juridisk person torde denna bedömning inte vara svår i fråga om en emittents innehav av infor- mation som rör emittenten själv. Inte heller kan bedömningen antas vara särskilt komplicerad när en juridisk person innehar information om en viss emittent på grund av att den juridiska personen har ett uppdrag för emittenten, eller när den emittenten har varit föremål för en marknads- sondering (i den engelska språkversionen ”market sounding”), vilket ofta dokumenteras (se artikel 11.5 i marknadsmissbruksförordningen). Det kan då bli aktuellt att tillämpa bestämmelserna i förordningen om vad som anses som legitimt beteende (artikel 9.1) och bedöma om det t.ex. fanns s.k. ”kinesiska murar” inom den juridiska personen i fråga. måste anses vara en prövning som är väl lämpad att göra. Det kan dock finnas andra situationer där handel har skett för den juridiska personens räkning och då det misstänks att t.ex. en styrelse- ledamot eller verkställande direktör har haft insiderinformation. Om det då saknas dokumentation kan bedömningen bli beroende av muntlig bevisning. Även i fråga om fysiska personers innehav av insider- information kan det, på samma sätt som i mål om insiderbrott enligt gällande rätt, krävas omfattande bevisning för att avgöra om personen har haft insiderinformation. När det gäller insiderhandel måste därefter göras en bedömning av om agerandet kan vara legitimt enligt någon av de grunder som räknas upp i marknadsmissbruksförordningen (artikel 9). Uppräkningen omfattar situationer som typiskt sett inte innebär ”utnyttjande” av insiderinfor- mation enligt den tolkning gjorde i det s.k. Spector Photo- fallet (dom i mål C-45/08 m.fl., se även avsnitt 13.3.4). Bedömningen sker objek- tivt och torde göras utifrån de uppgifter som läggs fram av den som är misstänkt för överträdelsen. Skriftliga handlingar kan behöva tas i beak- tande, men innehållet i dessa torde oftast vara ostridigt. Beträffande olagligt röjande av insiderinformation måste det, efter de inledande bedömningarna, kunna konstateras att den som innehaft insiderinformationen har röjt den och att detta inte har skett som ett led i tjänst, verksamhet eller åliggande. Det senare kräver en bedömning av vilket informationsflöde som är nödvändigt i en organisation. I enlighet med avgörandet i det s.k. Gröngaard och Bang-fallet ska detta tolkas restriktivt, och i praktiken torde det därför åligga personen i fråga att motivera varför röjandet av insiderinformationen var nödvändigt (EU- domstolens dom i mål C-384/02 Gröngaard och Bang punkt 27, se även avsnitt 13.3.8). Till skillnad från det straffrättsliga förfarandet, där det krävs att det kan visas att den som röjt informationen också hade uppsåt i förhållande till att röjandet inte var ett led i tjänst, verksamhet eller åliggande, är det fråga om att göra en objektiv bedömning. Genom att granska insiderförteckningar, i den utsträckning sådana finns, är det möjligt att avgöra om kretsen insynspersoner har begränsats på ett sådant sätt att informationen inte lämnats till fler än vad som kan anses vara nödvändigt. När det gäller vidarebefordran av ett råd eller en rekommendation som bygger på insiderinformation krävs, förutom en prövning av att personen i fråga har fått ett råd eller en rekommendation, en prövning av om personen i fråga insåg eller borde ha känt till att rådet eller rekommen- dationen byggde på insiderinformation (artikel 10.2 i marknadsmiss- bruksförordningen). Utifrån den avgränsning av det kriminaliserade området som föreslås när det gäller marknadsmanipulation är det förfaranden som inte har begåtts med uppsåt eller som är ringa enligt gällande straffrättsliga regler som kan komma under prövning. Vidare blir de s.k. egenhandelsfallen oftast, genom den föreslagna åtalsprövningsregeln (se avsnitt 8.5), föremål för administrativa sanktioner. Vid prövningen av en misstänkt överträdelse av förbudet mot mark- nadsmanipulation (artikel 15 i marknadsmissbruksförordningen) krävs först ett ställningstagande till effekten av förfarandet i fråga. Det kan t.ex. vara fråga om ett förfarande ger eller kan förväntas ge vilseledande signaler beträffande tillgång, efterfrågan eller pris. Det kan också vara fråga om ett förfarande som låser, eller kan förväntas låsa, fast priset på finansiella instrument eller ett relaterat spotavtal avseende råvaror på en onormal eller konstlad nivå. I marknadsmissbruksförordningen anges exempel på vilka slags förfaranden det kan röra sig om och i bilagan till förordningen finns exempel på indikatorer som kan påverka bedöm- ningen (artikel 12). Det är således en objektiv bedömning, och t.ex. vid egenhandel har sådana bedömningar inte vållat några stora problem. Det är i de fallen tillräckligt att konstatera att en och samma person har hand- lat genom t.ex. två olika depåer, och att agerandet har riskerat att vilse- leda marknaden avseende utbud och efterfrågan. När det gäller en bedömning av om information som spridits ska anses vara vilseledande kan det dock bli fråga om att bedöma omfattande material avseende information som offentliggjorts om ett bolag, eller icke offentliggjord inforation om exempelvis bolagets ekonomiska förutsättningar, eller vilken inverkan olika typer av information har på marknadens förvänt- ningar. Bedömningarna kräver insikt i hur finansmarknaden fungerar, vilket har. I domstol tar åklagarna ofta hjälp av s.k. finansmarknadsexperter. Till skillnad från den nuvarande straffrättsliga regleringen krävs enligt bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen (artikel 15) ingen generell prövning av om personen i fråga insåg eller borde ha insett att förfarandet skulle ge den förbjudna effekten. Det är bara för två situa- tioner som sådana rekvisit ställs upp, dels vid spridande av vilseledande information som ger eller kan förväntas ge vilseledande signaler beträff- ande bl.a. pris på finansiella instrument (artikel 12.1 c), dels vid över- föring och tillhandahållande av felaktig eller vilseledande information eller ingångsvärden som innebär manipulation av ett referensvärde (artikel 12.1 d). I båda dessa fall krävs alltså att personen som genomfört åtgärden inser eller borde ha insett att informationen var falsk eller vilse- ledande. Det subjektiva rekvisitet innebär en begränsning av ansvaret; en sanktion ska inte påföras om personen i fråga saknade möjlighet att känna till att det var vilseledande information. En sådan bedömning kan inte anses vara särskilt komplicerad. Även i detta sammanhang torde det som anges i skälen till förordningen (skäl 26, i anslutning till förbudet mot insiderhandel) vara relevant, nämligen att vid bedömningen av huru- vida någon haft eller borde haft insikt i fråga om insiderinformation, ska hänsyn tas till vad en normal och förnuftig person skulle ha insett eller borde ha insett med hänsyn till omständigheterna. Dessa bedömningar bör alltså inte ske på ett alltför individualiserat sett. Inte heller en individualiserad bedömning torde dock behöva bli särskilt komplicerad, eftersom informationens karaktär och de uppgifter som anförs av personen i fråga kan läggas till grund för bedömningen. 13.4.2Hur sanktionerna ska beslutas Regeringens förslag: ska genom sanktionsföre- läggande pröva frågor om ingripanden för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruks- förordningen. I lag anges vilka uppgifter ett sådant föreläggande ska innehålla. Ett godkänt sanktionsföreläggande ska kunna undanröjas efter klagan på samma sätt som ett strafföreläggande. Den som vill klaga på sanktionsföreläggande ska göra detta skrift- ligen till . Hovrättens beslut angående undan- röjande får inte överklagas. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får väcka talan vid om att sank- tion ska beslutas. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till hovrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. instämmer i utred- ningens bedömning att en koncentration av både åtal och förordnings- överträdelser till tingsrätten ökar förutsättningarna för en effektiv hand- läggning och enhetlig praxis. Förvaltningsrätten i anser att det kan argumenteras för att överträdelser av marknadsmissbruksförord- ningens förbud mot marknadsmissbruk bör hanteras av allmän förvalt- ningsdomstol för att förtydliga att det har skett en sanktionsväxling. En samlad domstolsprövning för alla gärningar som föranleder admi- nistrativa sanktioner vore enligt förvaltningsrättens mening en fördel, och mer förutsebart för de fysiska och juridiska personer som ärendena gäller. anser att en ordning där det första rättsligt bindande beslutet fattas av skulle ge bättre förut- sättningar för en effektiv hantering av sanktionsfrågorna. Det finns enligt inspektionens mening en påtaglig risk för att sanktionsförelägganden ofta kommer att bestridas efter att en åklagare lagt ned en förundersökning och att många ärenden därmed kommer att hamna i domstol, vilket kommer att motverka den effektivitet som marknadsmissbruksförord- ningen syftar till att åstadkomma. I övriga medlemsstater är det oftast den behöriga myndigheten som beslutar om administrativa sanktioner. Trots detta har förståelse för de överväganden som gjorts och accepterar förslaget till beslutsordning. understryker vidare att överträdelser av förbuden i artiklarna 14 och 15 i marknadsmissbruksförordningen har ett nära samband med straffrättsliga påföljder på området. En ordning där en prövning av samma typ av över- trädelse skulle ske i två olika domstolsslag skulle kunna innebära en risk för att domstolarna kommer till olika resultat. Systemet kommer att bidra till en effektiv handläggning och enhetlig praxis när det gäller förbuden mot marknadsmissbruk, vilket också bidrar till att främja förtroendet för värdepappersmarknaden. vid anför att modellen med administrativa sanktioner vid sidan om straff kan var oproblematisk i en rättsordning där skillnaden mellan förvaltningsprocess och processen i allmän domstol är marginell. svenska rättstraditionen har däremot förvaltningsprocessen intagit en sär- Först blev den svenska förvaltningsprocessen kontra- På lång sikt kan spänningen mellan de olika forumen och processerna bidra till ett ökat behov av att anpassa det svenska systemet till de stora rättstraditionerna på kontinenten som varit styrande för för- Den föreslagna ordningen där Finansinspek- tionen väcker talan i allmän domstol om sanktionsföreläggandet inte god- känns framstår som ett steg mot horisontell anpassning. advokatsamfund anser att den ordning som föreslås är såväl balanserad som välgenomtänkt och skapar förutsättningar för en rättssäker prövning av påstådda överträdelser. framhåller dock att tids- perioden för att godkänna ett sanktionsföreläggande inte bör sättas kort- are än , då föreläggandet, beroende på ärendets komplexitet och föreläggandets innehåll, kan kräva omfattande analys och att den förelagda personen samråder med juridisk expertis. Skälen för regeringens förslag Prövning bör ske genom sanktionsföreläggande De prövningar som ska ske när det gäller överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmani- pulation (artiklarna 14 och 15) skiljer sig delvis från de prövningar som ska ske vid övriga överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. är även fråga om överträdelser som också omfattas av straffrättsliga på- följder och där en sanktionsväxling har skett. De avgifter som ska kunna påföras fysiska och juridiska personer är också högre än de som gäller för övriga överträdelser. Vid bedömningen av hur överträdelserna ska prövas bör hänsyn tas till rättssäkerhetsaspekter och rådande rättstradi- tion när det gäller vilka uppgifter som svenska förvaltningsmyndigheter normalt ansvarar för. Som framgår av avsnitt 13.4.1 kan prövningen av subjektiva rekvisit, i den mån uppsåt eller oaktsamhet är en förutsättning för att en över- trädelse ska anses ha skett, inte anses särskilt komplicerad när det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk. jektiva rekvisit talar enligt regeringens uppfattning inte i sig för att inte ska få fatta beslut i ärenden om insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation. svårigheter som kan finnas i denna typ av ärenden har i stället att göra med bevisfrågor kring innehav eller röjande av insiderinformation. vissa fall kan det krävas mer eller mindre omfattande muntlig bevisning för att avgöra om en överträdelse har skett eller inte. I sådana fall talar rättssäkerhetsskäl för att en prövning av om en överträdelse har skett görs av en domstol. Att på ett förutsebart sätt och med en allmän regel skilja ut enkla fall från komplicerade är dock inte möjligt. Till detta kommer att de sanktionsavgifter som kan påföras är höga och att vem som helst – inte enbart företag eller personer som står under Finansinspek- tionens tillsyn med anledning av att deras verksamhet är tillståndspliktig – kan bli föremål för ingripanden. Sammantaget anser regeringen att det finns övervägande skäl som talar för att prövningen bör ske i domstol och inte hos förvaltningsmyndighet.