prop · H40310 · 2016-11-21 00:00:00 — I stora delar består jämställdhetspolitikens organisation av tillfälliga, men långvariga uppdrag på centrala områden. Bilden av resultat och effekter är ofullständig och regeringen har inte kunnat få underlag om i vilken utsträckning olika insatser har bidragit till ett närmande av de jämställdhetspolitiska målen. Jämställdhetspolitikens utformning och de politiska ambitionerna på området ställer krav på att även organiseringen av verksamheten utvecklas, samordnas och får fastare former. Förutsättningarna för jämställdhetspolitikens genomslag Bland de instanser som tillstyrker myndighetsförslaget, bland dem som inte tar ställning och även bland dem som avstyrker framhålls behovet av en permanent hemvist för de uppgifter som identifierat ett strategiskt och långsiktigt behov av. Det råder således relativt bred konsensus bland remissinstanserna om problembilden för jämställdhetspolitikens förutsättningar. läns landsting () ställer sig positiv till en myndighet och menar att genomslag och genomförande av jämställdhetspolitiken, eller frånvaron av effekt, bör ses som det enskilt viktigaste utvecklingsområdet, framför allt mot bakgrund av den långsamma utveckling av jämställdheten som har påvisat. Kvinnolobby menar att en del av förklaringen till att de senaste årens jämställdhetspolitik inte har haft större genomslagskraft är att det har saknats en operativ myndighet för jämställdhetspolitikens genomförande. LO tillstyrker myndighetsförslaget men understryker att den potentiella vinsten med att inrätta en särskild myndighet helt kan gå förlorad om inte samverkan och styrning inom fungerar ändamålsenligt. Eftersom en jämställdhetsmyndighet delvis föreslås genomföra analyser och uppföljningar av frågor som rör andra myndigheters uppdrag och områden, utan att ha mandat att styra eller utveckla andra myndigheters uppdrag, framhåller LO att det är avgörande att den interna styrningen i fungerar effektivt. LO pekar i sammanhanget på att ansvaret för jämställdhet inom olika sakområden ligger på varje ansvarigt statsråd på respektive departement. kommun anför att en myndighet för jämställdhetspolitiken är helt i linje med övriga tvärsektoriella områden där exempelvis (), Myndigheten för delaktighet (MFD) och Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) finns. Vidare menar kommun att möjligheterna att skapa ett reellt jämställt samhälle i stor utsträckning är beroende av kommunernas förutsättningar och handlingskraft, utifrån närheten till invånarna, och att kommunerna behöver stöd i det arbetet. Regeringen delar dessa remissinstansers syn på behovet av en jämställdhetsmyndighet med avseende på styrning, uppföljning och förutsättningar för genomslag för jämställdhetspolitiken. Behovet av kontinuitet och en sammanhållen organisation Regeringen delar bedömning om att det finns ett kontinuerligt och växande behov av uppföljning, analys, samordning och stöd på jämställdhetspolitikens område med utgångspunkt i jämställdhetspolitikens prioriteringar. Mot bakgrund av regeringens ambitioner när det gäller en stärkt styrning på jämställdhetspolitikens område (se avsnitt 4.1) är det tydligt att detta behov kommer att växa ytterligare. Regeringen bedömer att en myndighet på jämställdhets- politikens område svarar mot dessa behov och ger bättre förutsättningar för det nationella arbetet med att nå jämställdhetsmålen, men också för aktörer på regional och lokal nivå. Det finns också en ökad efterfrågan på att ska samarbeta med andra länder och internationella organisationer och både driva på utvecklingen och bistå med kunskap om arbete för ökad jämställdhet på internationell nivå. bedömer att en ny myndighet för jämställdhet skulle vara mindre kostnadseffektiv jämfört med de alternativ som redogörs för i utredningen, där utökade uppgifter till DO och () respektive till MUCF pekas ut som möjliga alternativ till en myndighet (se nedan för en mer utförlig jämförelse mellan olika alternativ till en myndighet). Regeringen anser att förslag om en mindre och smalare expertmyndighet inte är tillfredsställande utifrån det omfattande behov av bl.a. stöd, samordning och uppföljning som finns på jämställdhetspolitikens område. Utredningens förslag löser inte heller de problem som orsakas av den nuvarande splittrade och otillräckliga jämställdhetspolitiska organisationen. Regeringen bedömer att avsevärda synergieffekter skulle kunna uppnås om centrala jämställdhetspolitiska uppgifter som är tillfälliga och splittrade över en rad olika myndigheter (se avsnitt 4.2.1) hölls samman i en myndighet. samla dessa jämställdhetspolitiska uppgifter i en myndighet skapas en mer kraftfull och långsiktigt hållbar organisation som är bättre anpassad till politikens inriktning och med bättre förutsättningar för ett mer Ur ett effektivitets- och styrningsperspektiv innebär en sammanhållen jämställdhetspolitisk organisation också betydligt bättre förutsättningar och mindre sårbarhet jämfört med en organisation som är splittrad över en rad politikområden med olika statsråd. jämställdhetspolitiken att ta befintlig organisation i bruk när det gäller NCK vid och vid universitet begränsas också av att verksamheten bedrivs vid universitet, vars huvudsakliga uppgift är att bedriva högskoleutbildning och Därför är det motiverat att överväga om delar av dessa uppdrag och uppgifter bör överföras till en jämställdhetsmyndighet. Inriktningen för regeringens styrning har varierat och mellan olika områden, bl.a. utifrån behovet av verksamhetsanpassning. Sannolikt kommer styrningen även fortsatt att göra det. förutsättningarna för en effektiv styrning av jämställdhetspolitiken vid en fortsatt splittrad organisering kommer att vara växlande och därmed instabila, vilket understryker behovet av en sammanhållen och fristående Regeringen bedömer också att det finns stora fördelar med en sammanhållen organisering av dessa centrala jämställdhetspolitiska uppgifter (se avsnitt 4.2.1) eftersom de både överlappar och påverkar finns det t.ex. tre nationella stödtelefoner med olika inriktningar på områdena mäns våld mot kvinnor, hedersrelaterat våld och förtryck samt prostitution och människohandel. möjligheter till samordnings- och effektivitetsvinster. flera aktörer (se avsnitt 4.2.1) vars webbplatser samlar och tillgängliggör forskning och kunskap och som täcker delvis olika och delvis samma områden inom ramen för jämställdhetspolitikens olika delmål. samorganisera och hålla samman dessa myndighetsuppgifter är effektivt och ändamålsenligt utifrån de jämställdhetspolitiska målen. skulle tillgängligheten sannolikt förbättras för medborgare, liksom för berörda aktörer såsom myndigheter, kommuner, landsting, praktiker och organisationer, om uppgifterna samordnades. Genom att länka samman vetenskapligt förankrad kunskap om jämställdhet och genus med samordning, uppföljning och analys och med mer operativa uppgifter såsom stödverksamhet och bidragsfördelning skapas ett samlat grepp och möjligheter till en helhetssyn i arbetet. ger bättre förutsättningar för en effektiv jämställdhetspolitik med större En myndighet svarar också mot behovet av ett centralt myndighetsstöd och ger bättre förutsättningar för regeringen att styra och följa upp det regionala jämställdhetsarbete som länsstyrelsernas bedriver. ska myndigheten kunna vara en nationell resurs och samla kunskaper om goda exempel, arbetssätt och metoder samt tillhandhålla verktyg för regionala och kommunala aktörer i deras arbete med de jämställdhets- Det har tidigare konstaterats att de särskilt sakkunniga i jämställdhet vid länsstyrelserna saknar ett centralt myndighetsstöd i sin verksamhet och att det finns en brist på stöd till det regionala jämställdhetsarbetet (SOU 2005:66). Organisation och samordning av arbetet med mäns våld mot kvinnor När det gäller utredningens förslag om att permanenta och föra över det nationella uppdraget som rör hedersrelaterat våld och förtryck från i till en jämställdhetsmyndighet har , och i invändningar som rör riskerna med att flytta över en fungerande nationell verksamhet till en ny myndighet. framhåller att verksamheten också innehåller operativt arbete, bl.a. en stödtelefon, vilket kan komma att bli ett udda inslag i en myndighet som i övrigt arbetar med utredning och analys. anser att om regeringen väljer att gå vidare med myndighetsförslaget måste det bli tydligare hur en jämställdhetsmyndighet ska kunna samordna den nationella politiken vad gäller delmålet om mäns våld mot kvinnor. i är positiv till den del av förslaget som innebär att uppdraget permanentas, men menar att en överflyttning av uppdraget till en jämställdhetsmyndighet skulle innebära en tillbakagång för arbetet och att det skulle krävas för uppbyggnad av samma kompetens, kapacitet och styrfart i arbetet. menar att en ny jämställdhetsmyndighet inte får tillkomma på bekostnad av etablerade och väl fungerande verksamheter som NCK och att det är av stort värde att denna verksamhet bedrivs i en akademisk miljö. i avstyrker utredningens förslag bl.a. mot bakgrund av att de nationella uppgifterna inom jämställdhetsområdet även fortsättningsvis skulle fördelas på flera olika myndigheter och att en tydlig koppling dem emellan skulle saknas. i och Roks framför att det skulle stärka både långsiktig- heten i arbetet och kopplingen till de övriga jämställdhetspolitiska målen om de nationella kompetens- och samordningsuppdrag som Länsstyrel- sen i och i har när det gäller mäns våld mot kvinnor förs över till en myndighet med ansvar för jämställdhetspolitiken. i m.fl. anser att det är av yttersta vikt att samtliga delmål hålls samman och att delmålet om mäns våld mot kvinnor inte särorganiseras. Många länsstyrelser framhåller också vikten av att en eventuell jämställdhetsmyndighet omfattar de uppgifter som i Nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) föreslås bli ålagda ett nationellt sekretariat. Regeringen bedömer att behovet av samordning är särskilt stort när det gäller arbetet inom ramen för delmålet om mäns våld mot kvinnor eftersom frågan spänner över flera breda samhällssektorer såsom socialtjänst, hälso- och sjukvård, rättsväsendet och utbildningsväsendet. Arbetet på området har präglats av många tillfälliga uppdrag som svar på långsiktiga behov av bl.a. samordning, stöd och aktuell kunskap. Det finns också ett stort behov av att det förebyggande arbetet utvecklas och systematiseras. Det nationella uppdraget om hedersrelaterat våld vid i och det nationella uppdraget om prostitution och människohandel för sexuella ändamål vid i har lämnats som särskilda, tillfälliga regeringsbeslut som har löpt över Att uppdragen är tillfälliga medför sårbarhet och andra utmaningar, inte minst när det gäller planeringen av verksamheten Regeringen bedömer att dessa uppdrag förbättrar de strategiska förutsättningarna för jämställdhetspolitikens genomförande avsevärt och att det finns ett långsiktigt behov av att de Därför avser regeringen att permanenta och samorganisera dessa uppdrag med övriga jämställdhetspolitiska uppgifter inom ramen för en jämställdhetsmyndighet. Uppdraget om prostitution och människohandel för sexuella ändamål vid i omfattar även att motverka människohandel för andra ändamål än sexuella. exploatering för avlägsnande av organ, krigstjänst, tvångsarbete eller annan verksamhet i en situation som innebär nödläge för den utsatte ingår i uppdrag. Frågor som rör människohandel är komplexa och gränsöverskridande i flera avseenden och regeringen anser därför att arbetet med frågorna även fortsatt bör bedrivas samordnat och Regeringen bedömer att eventuella problem som kan uppstå i samband med att uppdrag flyttas från en myndighet till en annan är tillfälliga till sin karaktär och att de går att begränsa genom att säkerställa att kunskap, kompetens och samverkansstrukturer som byggts upp inom ramen för uppdragen tas till vara och förs över till myndigheten. sådana tillfälliga problem av de långsiktiga fördelar som ges av att uppgifterna permanentas och hålls samman med övriga uppgifter inom Mot denna bakgrund bedömer regeringen att även delar av det uppdrag som har om mäns våld mot kvinnor (NCK) bör föras över och hållas samman med övriga nationella uppgifter inom ramen för en jämställdhetsmyndighet. mäns våld mot kvinnor är ett av få fasta uppdrag inom området som är sektorsöverskridande och som bedrivs samordnande och kunskapsstöd- jande gentemot övriga sektorer med ansvar för frågor om mäns våld mot Det är dock angeläget att i samband med en överföring av uppdrag säkerställa att kunskap tas till vara och att verksamhet, så långt som möjligt, kan bedrivas utan avbrott. Förslaget från Utredningen som ska föreslå en nationell strategi mot mäns våld mot kvinnor (SOU 2015:55) om ett nationellt sekretariat innehöll i stor utsträckning myndighetsuppgifter som rör bl.a. genomförande och förvaltning av en nationell strategi mot mäns våld mot Regeringen anser att jämställdhetspolitiken bör hållas samman som en helhet och att också dessa uppgifter bör samordnas av en Myndigheten kommer i denna del att kunna ansvara för uppgifter som enligt utredningens förslag skulle ligga på , men som regeringen bedömer lämpligen bör förläggas till en förvaltningsmyndighet. Dessa uppgifter omfattade bl.a. att stärka samordningen mellan myndigheter på nationell och regional nivå och att analysera myndigheternas arbete utifrån strategin. Med det ovan anförda anser regeringen att tillkännagivande om att regeringen bör komma med konkreta förslag till långsiktiga och hållbara strukturer för det förebyggande arbetet mot hedersrelaterat våld och förtryck är slutbehandlat (Rskr. 2013/14:166). En myndighet stärker jämställdhetsarbetet i ordinarie struktur och i m.fl., anför att inrättandet av en jämställdhetsmyndighet riskerar att undergräva och sidoordna det jämställdhetsarbete som pågår i ordinarie strukturer i myndigheter och hos andra relevanta aktörer, t.ex. landsting och kommuner. Samma farhåga framförs också av t.ex. , i , och , men dessa instanser framhåller betydelsen av att en jämställdhetsmyndighet mot denna bakgrund behöver arbeta långsiktigt, strategiskt och stödjande gentemot övriga myndigheter, som fortsatt ansvarar för jämställdhetsarbetet inom sina respektive områden. Statskontoret delar utredningens bedömning att det är ett problem att så få utvärderingar görs av de jämställdhetspolitiska satsningarnas effekter på samhällsnivå, men menar att dessa utvärderingar kan göras av andra myndigheter med kompetens inom jämställdhetsområdet, t.ex. IFAU eller Myndigheten för vård- och omsorgsanalys. () framför att den nya myndighetens uppgifter bör utgöra komplement till andra myndigheters och aktörers arbete och bidra till ökad samordning på området. Vidare framförs att , som förvaltningsmyndighet för det offentliga skolväsendet, fortsatt bör ha ansvar för att följa upp och analysera frågor som rör jämställdhet inom förskola och skola. Regeringen vill understryka att en myndighet på jämställdhets- politikens område inte övertar andra myndigheters ansvar för att arbeta med jämställdhet inom sina respektive ansvarsområden. Befintligt ansvar inom relevanta sektorer för att nå de jämställdhetspolitiska målen bör tvärtom breddas, systematiseras och förtydligas, bl.a. genom den översyn av myndighetsinstruktioner som beskrivs ovan (se 4.1.3). På så vis stärks styrningen när det gäller jämställdhet i myndigheternas kärnuppdrag. En viktig del av uppdraget för en jämställdhetsmyndighet är därför att stödja myndigheter och andra centrala aktörer i deras arbete med att jämställdhetsintegrera sina verksamheter. har två tillfälliga uppdrag att fungera som en sådan stödfunktion (jämställdhets- integrering i myndigheter och jämställdhetsintegrering av universitet och högskolor). Dessa uppdrag bör permanentas och organiseras som uppgifter för en jämställdhetsmyndighet. Det är viktigt att betona att det stöd som en jämställdhetsmyndighet kommer att erbjuda aldrig kan ersätta det arbete som respektive berörd myndighet själv måste genomföra inom ramen för sin kärnverksamhet. För att jämställdhets- integrering ska kunna fungera i praktiken krävs dock ett organiserat och kontinuerligt stöd för t.ex. metoder, kunskapsspridning och uppföljning. Myndigheten bör arbeta strategiskt med stöd, samordning och uppföljning utifrån de jämställdhetspolitiska målen. På så sätt förbättras möjligheterna att tillvarata resultat och effekter samt möjligheterna att 2016/17:10 arbeta systematiskt och långsiktigt för en jämställd samhällsförändring avsevärt. Regeringen bedömer att en bred och sammanhållen uppföljning och analys av utvecklingen inom jämställdhetspolitikens område utifrån de jämställdhetspolitiska målen skulle innebära att regeringen får ett bättre underlag och stöd för styrningen på jämställdhetspolitikens område och flera andra politikområden. Detta bidrar till att regeringens styrning av myndigheter och verksamheter som verkar för de jämställdhetspolitiska målen blir mer effektiv och träffsäker. I detta syfte behöver en myndighet både ta del av, bygga vidare på och komplettera andra myndigheters och aktörers underlag som rör jämställdhet samt initiera och genomföra egna uppföljningar och analyser. En myndighet med egen myndighetschef skänker också arbetet med jämställdhet större tyngd och auktoritet jämfört med andra alternativ. Myndighetsalternativet är mest effektivt och ger störst genomslag konstaterade att utvecklingen mot jämställdhet sammantaget går långsamt framåt, men att det också i delar står still eller till och med utvecklats i fel riktning. Mot denna bakgrund behöver arbetet intensifieras, systematiseras och få bättre förutsättningar för långsiktiga framsteg. Regeringen bedömer att de problem med bristande förutsättningar för styrning och genomförandet av jämställdhetspolitiken som identifierats av bl.a. och inte går att bemöta inom ramen för befintlig myndighetsstruktur och att alternativet där strategiska uppgifter läggs på DO och () är otillräckliga. Regeringen delar både och DO:s bedömning att de behov av styrning som identifierats av utredningen inte kan tillgodoses inom ramen för de principer för styrning som gäller för DO och för universitet och högskolor, bl.a. med anledning av FN:s Parisprinciper, som avser oberoendet för institutioner för mänskliga rättigheter i relation till regeringen, och universitetens och högskolornas autonomi. Jämställd- hetsuppgifterna skulle dessutom bara vara en av flera för dessa myndigheter och risken är att jämställdhetspolitiken inte får tillräckligt utrymme i styrningen och i verksamheten. Framför allt skulle detta alternativ innebära att strukturen för jämställdhetspolitiken förblir splittrad. Ansvaret för styrningen av DO, och länsstyrelserna ligger på olika sakenheter och departement inom , vilket innebär utmaningar för en sammanhållen, strategisk och tydlig styrning på jämställdhetspolitikens område. De uppgifter som DO har utifrån diskrimineringslagen skiljer sig dessutom från de uppgifter som identifierar ett långsiktigt behov av. undersökte även möjligheten att lägga uppgifterna på MUCF, men menade att det finns risk för att regeringens nya och tydligare inriktning på att stärka ungas etablering påverkas negativt, åtminstone på kort sikt, om myndigheten får ett permanent uppdrag som gäller den nationella jämställdhetspolitiken. En annan risk bedömdes vara att jämställdhets-, ungdoms- och civilsamhällespolitiken inte får tillräcklig uppmärksamhet och tillräckligt utrymme i förhållande till regeringens mål och ambitioner för de olika politikområdena. Ytterligare en nackdel, enligt utredningen, är att jämställdhetspolitiken har ett livscykelperspektiv som riskerar att få för lite utrymme på grund av ett alltför starkt fokus på unga och ungdomspolitiken. Utredningen framhöll vidare att styrningen av jämställdhetspolitiken riskerar att påverkas negativt om den ansvariga myndigheten har ett uppdrag som omfattar alltför många verksamhetsområden. En jämställdhetsmyndighet bör ha i uppgift att bidra till en strategisk och sammanhållen styrning och ett hållbart och effektivt genomförande av jämställdhetspolitiken. Myndigheten bör ansvara för uppföljning, analys, samordning och stöd på jämställdhetspolitikens område. I detta syfte behöver myndigheten överblick över och kunskap om utvecklingen när det gäller jämställdhet och vilka resultat olika jämställdhetspolitiska uppdrag och insatser leder till. Myndigheten bör följa upp och analysera jämställdhetspolitiken i syfte att bistå regeringen i styrningen av densamma, särskilt på områden som inte blir tillräckligt belysta av andra och som berör flera politikområden och sektorer. Vidare bör en jämställdhetsmyndighet kunna samordna och genomföra uppdrag som rör flera departement och myndigheter samt andra jämställdhetsuppdrag där en självklar uppdragstagare saknas. Arbetet för att nå det jämställdhetspolitiska delmålet om att mäns våld mot kvinnor ska upphöra är ett tydligt exempel på ett område där det finns ett sådant behov. De uppdrag som rör enskilda verksamhetsområden bör dock samordnas och genomföras av de myndigheter som finns inom dessa områden. Inriktningen på myndighetens arbete i denna del bör utgå från de jämställdhetspolitiska målen och regeringens behov av information. Såsom nämnts tidigare finns det ett behov av en större systematik när det gäller att arbeta med intersektionella analyser i genomförande och uppföljning av jämställdhetspolitiken. Myndigheten bör därför inom ramen för sitt uppdrag utgå från hur andra maktordningar i relation till kön påverkar genomförandet av jämställdhetspolitiken. Som beskrivs ovan bör en jämställdhetsmyndighet stödja arbetet med jämställdhetsintegrering vid myndigheter och andra aktörer som är centrala för att nå de jämställdhetspolitiska målen. Arbetet för att nå de jämställdhetspolitiska målen berör många områden och sektorer i samhället och behovet av uppdaterad, verksamhetsanpassad och forsk- ningsförankrad kunskap är stort. Myndigheten bör därför ha i uppdrag att samla och sprida kunskap om genusforskning i samt verka för att underlätta överföringen från teoretisk kunskap om jämställdhet och genus till praktiskt arbete. Myndigheten behöver därför följa utvecklingen inom forskningen och ha ett nära utbyte med universitet och högskolor i dessa frågor. Mot denna bakgrund överväger regeringen att överföra delar av uppdraget om att främja genusforskning från till en jämställdhetsmyndighet. Regeringen bedömer att en jämställdhetsmyndighet bör ansvara för uppgifter enligt förordningen (2006:390) om statsbidrag till jämställd- hetsprojekt och förordningen (2005:1089) om statsbidrag för kvinnors ansvarar Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) för dessa uppgifter. positiv till inrättandet av en jämställdhetsmyndighet och att dessa uppgifter flyttas till den föreslagna myndigheten. MUCF anser att båda dessa bidrag bör hanteras av samma myndighet och samtliga uppgifter som rör utvecklingen mot jämställdhet bör samlas på ett ställe. till kvinnors organisering berördes inte i utredningens förslag, men MUCF anför att det till viss del är samma organisationer som söker bidragen, att det underlättar för organisationerna om de endast behöver ha kontakt med en myndighet och att stöden har sin grund i en jämställdhetsanalys, även om bidraget till kvinnors organisering sorterar under politiken för det civila samhället. MUCF påminner också om att både den utredning som låg till grund för bidragsgivningen till kvinnoorganisationer (SOU 2004:59) och den tidigare jämställdhets- utredningen (SOU 2005:66) föreslog att dessa bidrag bör hanteras av samma myndighet och att denna myndighet bör vara en jämställdhets- Uppfattningen att bidraget till kvinnors organisering bör föras över till en jämställdhetsmyndighet delas av Roks, Internationella kvinnoförbundet och Unizon. Ett argument som framförs är att den myndighet som ska fördela bidraget måste ha god kännedom om