prop · H40323 · 2016-11-01 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:23 samordnare som statligt styrmedel Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och slutsatser i rapporten samordnare som statligt styrmedel (RiR 2016:5). övergripande bedömning i rapporten är att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel, men att resultatet beror på hur samordnarna används och vilka förutsättningar de ges. Regeringen välkomnar granskning på området och delar myndighetens bedömning att samordnare kan vara ett innovativt och utforskande styrmedel. En samordnares ofta flexibla mandat kan, rätt använt, utgöra ett användbart komplement till den kompetens som finns hos befintliga myndigheter. Regeringen avser att, när det bedöms ändamålsenligt, även fortsättningsvis tillsätta nationella samordnare. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser ....................................... Nationella samordnare som statligt styrmedel (RiR Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel. Granskningens syfte har varit att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. Granskningen omfattar såvitt avser regeringen och totalt 33 nationella samordningsuppdrag som beslutats –2015. Resultatet av granskningen har redovisats i rapporten samordnare som statligt styrmedel (RiR 2016:5), se bilaga. överlämnade till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser övergripande bedömning är att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel, men att resultatet beror på hur samordnarna används och vilka förutsättningar de ges. konstaterar att vissa samordnare lyckas med sitt uppdrag, medan andra inte uppnår de förväntade resultaten. Enligt myndigheten får samordnarna som regel ett flexibelt mandat, vilket ger goda möjligheter till situationsanpassning samt skapar utrymme för nya idéer, arbetsformer och tillvägagångssätt. anser att flexibiliteten är de nationella samordnarnas främsta styrka. menar myndigheten att flexibiliteten har vissa negativa konsekvenser, såsom att regeringen har begränsad kontroll över utfallet samt att det uppstår en otydlighet om samordnarens roll och en brist på insyn. Utöver det flexibla mandatet har identifierat fyra faktorer som är av stor betydelse för att styrningen ska bli framgångsrik: samordnarnas kompetens och legitimitet, etablerandet av en ömsesidig dialog, prioriteringar av målgrupper och frågornas karaktär. Enligt är nationella samordnare till sin natur ett innovativt och utforskande styrmedel som kan användas när det inte finns några självklara lösningar eller handlingsalternativ. Myndigheten konstaterar vidare att ett samordningsuppdrag ofta är ett sätt för regeringen att få ny kunskap om förhållanden i en sakfråga eller om opinionen hos landets kommuner eller andra relevanta aktörer. bedömer att det inte alltid finns intresse eller kapacitet att förvalta den information som de nationella samordnarna inhämtar och att informationen inte används av regeringen i den utsträckning som är möjlig. Myndigheten framhåller att det för att samordnarna ska fungera som ett effektivt verktyg krävs att deras arbete och erfarenhet tas till vara av regeringen och . konstaterar avslutningsvis att det är en viktig demokratisk princip att medborgarna ska ha möjlighet att följa och förstå vad regeringen gör. 2016/17:23 har inte lämnat några rekommendationer till regeringen eller dess myndigheter. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser Regeringen välkomnar granskning på området och delar myndighetens bedömning att samordnare kan vara ett innovativt och utforskande styrmedel. En samordnares ofta flexibla mandat kan, rätt använt, utgöra ett användbart komplement till den kompetens som finns hos befintliga myndigheter. Regeringen noterar även att myndigheten har identifierat vissa negativa konsekvenser som denna styrform kan ge upphov till. Regeringen instämmer i bedömning när det gäller medborgarnas behov av insyn och delar myndighetens bedömning att det är angeläget att samordnarnas resultat kan tillvaratas. Regeringen avser att, när det bedöms ändamålsenligt, även fortsättningsvis besluta om samordningsuppdrag. Vid framtida ställningstaganden till om samordnare bör tillsättas utgör , tillsammans med uttalanden i utskottets granskningsärende Samordnare inom olika politikområden (bet. 2015/16:KU10 s. 42–83) och Statskontorets rapport samordnare – Statlig styrning i otraditionella former? (2014), ett värdefullt underlag. Regeringen anser med detta att är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-397-4 rir 2016:5 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Nationella samordnare som statligt styrmedel E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 4 - 2 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 3 0 3 R I R 2 0 1 6 : 5 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Nationella samordnare som statligt styrmedel har granskat användningen av nationella samordnare som statligt styrmedel. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för Finans-, Arbetsmarknads-, Justitie- och Socialdepartementen har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Vi vill tacka referenspersonerna och samt seminariedeltagare vid och för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisorerna samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N Y B R O G A T A N 5 5 1 1 4 9 0 S T O C K H O L M 0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vad är en nationell samordnare? Samordnare tillsätts när många aktörer ska dra åt samma håll Samordningsuppdrag kommer i många former Antalet nationella samordnare har ökat Styrningen genom nationella samordnare har varit otydlig Samordnaren mot våld i nära relationer 2012–2014 Uppnås de förväntade resultaten? Vilka faktorer är viktiga för att resultat ska uppnås? Medför styrningen negativa konsekvenser? Nationella samordnare –2015 Till rapporten finns ytterligare en bilaga att ladda ned från Den kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. fallstudier av fyra nationella samordnare E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det har blivit allt vanligare att regeringen tillsätter nationella samordnare för att hantera aktuella frågor och samhällsproblem. De nationella samordnarna ingår inte i de ordinarie förvaltningsmyndigheterna. Deras uppdrag är tidsbegränsade och bygger på frivillighet för de aktörer som är mottagare av den statliga styrningen. Tidigare studier har visat att nationella samordnare inte är ett homogent fenomen. Det finns betydande variation i hur de är organiserade, vilka resurser som ställs till deras förfogande och vilken typ av problem de ska hantera. Kunskapen om när styrmedlet fungerar är begränsad. Det har därför varit angeläget att undersöka vilka resultat som nationella samordnare uppnår och om det är ett ändamålsenligt styrmedel. Granskningens syfte är att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. Med ändamålsenlighet avses förutsättningarna att uppnå förväntade resultat utan att det uppstår negativa konsekvenser för ordinarie myndigheter eller för dem som styrningen riktar sig till. Ändamålsenlighet handlar även om vilka förutsättningar styrformen ger för offentlig insyn och ansvarsutkrävande. Följande frågor har varit vägledande för granskningen: •Uppnår nationella samordnare förväntade resultat? •Vilka förutsättningar är viktiga för att nationella samordnare ska kunna uppnå förväntade resultat? •Medför användandet av nationella samordnare negativa konsekvenser? Granskningen består av tre empiriska delar: en kartläggning av de 33 samordningsuppdrag som tillsatts –2015, intervjuer med representanter för 12 av dessa samordningsuppdrag samt fallstudier där fyra av samordningsuppdragen undersöks mer utförligt. Fallstudierna avser den nationella samordnaren mot våld i nära relationer, vårdvalssamordnaren, flyktingsamordnarna samt hemlöshetssamordnaren. Såväl intervjustudien som fallstudierna har valts för att täcka in samordnarnas varierande uppdrag och förutsättningar. intervjuer genomförts med de nationella samordnarna själva, deras uppdragsgivare och målgrupper samt andra berörda aktörer. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L övergripande bedömning är att nationella samordnare kan vara ett ändamålsenligt styrmedel men resultatet beror på hur samordnarna används och vilka förutsättningar de ges. Nationella samordnare får som regel ett brett och flexibelt mandat vilket ger goda möjligheter till situationsanpassning samt skapar utrymme för att utveckla och pröva nya idéer, arbetsformer och tillvägagångssätt. visar granskningen att just det breda och flexibla mandatet gör att regeringen har begränsad kontroll över utfallet och att det skapas otydliga ansvarsförhållanden med begränsade möjligheter till insyn. Styrning med blandat resultat De flesta nationella samordnare har ett uppdrag som är riktat både nedåt och uppåt: de ska dels påverka en eller flera målgrupper, dels bidra med ny kunskap som regeringen kan utgå från när den utvecklar den ordinarie styrningen. Vissa nationella samordnare lyckas med sina uppdrag medan andra inte uppnår de förväntade resultaten. Gemensamt för merparten av samordnarna är att de lyckas sätta fokus på den aktuella frågan och kan påverka målgruppens vilja att förändra sitt beteende i enlighet med regeringens önskemål. Det är däremot svårare för nationella samordnare att förändra målgruppens beteende. Det beror på att samordnaren inte lyckas öka målgruppens förmåga att agera eller att det finns strukturella hinder för ett förändrat beteende. Granskningen visar att nationella samordnare ofta tar till sig och försöker föra tillbaka ny kunskap till regeringen, även i de fall där detta inte är samordningsuppdragets främsta syfte. Den information samordnarna återför till regeringen kommer däremot inte alltid till användning. Flexibiliteten är de nationella samordnarnas främsta styrka… Granskningen visar att samordnarnas möjligheter att uppnå förväntade resultat är beroende av den frihet de får i genomförandet av uppdragen och att det är just flexibiliteten som utgör de nationella samordnarnas styrka i förhållande till andra styrmedel. Nationella samordnare är ett av flera styrmedel som regeringen kan använda för att agera i en fråga. Andra handlingsalternativ är att tillsätta en utredning, ingå förhandlingar med andra aktörer eller att uppdra åt en myndighet att driva på målgruppen via föreskrifter eller rekommendationer. Vanligtvis väljer regeringen inte det ena eller det andra alternativet utan använder styrmedlen parallellt eller efter varandra. Ett vanligt skäl för att tillsätta nationella samordnare är att regeringen behöver hantera frågor som involverar många aktörer. 8 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regeringen använder nationella samordnare för att visa handlingskraft i en prioriterad fråga som samordnaren söker svar på hur frågan bäst kan hanteras. Ytterligare skäl för regeringen att tillsätta en nationell samordnare är att det finns behov att agera i akuta situationer eller att det finns en tydlig efterfrågan på statlig styrning. Gemensamt för dessa situationer är att det är oklart vad som är ett lämpligt handlingsalternativ eller att regeringen inte har tid eller möjlighet att välja det långsiktigt mest ändamålsenliga styrmedlet. I uppdragsbeskrivningen ges samordnaren mandat att samla in information, förhandla med målgruppen och driva på för en beteendeförändring inom målgruppen. Samordningsuppdragen inkluderar därmed element som känns igen från andra handlingsalternativ såsom att tillsätta utredare, förhandlare eller att ge uppdrag åt förvaltningsmyndigheter. Med sitt breda mandat och stora tolkningsutrymme tillåts samordnaren utforska olika möjligheter för att se vilka vägar som är framkomliga. … men ett flexibelt uppdrag innebär också nackdelar Ett flexibelt uppdrag är en viktig förutsättning för att nationella samordnare ska kunna uppnå förväntade resultat. medför denna frihet vissa negativa konsekvenser. För det första uppstår en otydlighet om samordnarens roll och vem som har ansvar för styrningen. När en nationell samordnare uttalar sig är det oklart om det är på regeringens vägnar. I praktiken finns denna otydlighet oberoende av om nationella samordnare tillsätts som organ inom eller i form av kommittéer. Trots att kommittéer formellt sett är självständiga myndigheter och omfattas av särskilda regler för insyn och transparens visar granskningen att även dessa samordningsuppdrag bedrivs i nära och informellt samarbete med ansvarigt statsråd. I sådana fall är ansvarsfördelningen mellan statsråd och samordnare i praktiken inte tydligare än för samordnare inom . Vidare finns problem med möjligheterna till insyn i samordnarnas arbete eftersom uppdragsbeskrivningar och avrapportering varierar stort mellan samordnarna. I vissa fall saknas uppdragsbeskrivningar och en del samordnare lämnar inte någon slutrapport. Behovet av ett flexibelt mandat gör det svårt för regeringen att styra samordnarna via detaljerade direktiv. Det flexibla mandatet och samordnarens möjlighet att själv bestämma inriktningen på uppdraget medför att regeringen har begränsad kontroll över utfallet. I stället bygger relationen mellan regeringen och den nationella samordnaren på tillit. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L Viktiga faktorer för en framgångsrik styrning Utöver det flexibla mandatet har identifierat fyra faktorer som är av stor betydelse för att styrningen ska bli framgångsrik: samordnarnas kompetens och legitimitet, etablerandet av en ömsesidig dialog, prioritering av målgrupper samt frågornas karaktär. De nationella samordnarnas tillgång till relevanta arenor och förmåga att få gehör hos berörda målgrupper är helt avgörande för möjligheterna att uppnå de förväntade resultaten. Detta förenklas om samordnaren har en etablerad relation till målgruppen och har god förståelse för politiska processer. För att vinna legitimitet hos målgrupperna bör samordnaren dessutom tydligt framstå som regeringens representant genom att utgöra en kanal till regeringen samt ha mandat att föra regeringens talan. För att samordnarna ska nå resultat krävs vissa eftergifter, ibland i form av stimulansmedel men oftare i form av att samordnaren fungerar som en länk till regeringen och förmedlar målgruppernas perspektiv. Trots att styrlogiken bakom nationella samordnare huvudsakligen baseras på frivillighet räcker det därmed inte med att försöka övertyga målgrupperna genom argument och goda exempel. Samordnarna måste även kunna erbjuda något i gengäld. Samordnare har lättare att uppnå resultat när det görs tydligt vilken aktör regeringen ser som huvudansvarig för frågan. Det är även viktigt att samordnarna kan förhålla sig till den övriga styrningen på området och prioriterar att kommunicera med rätt nivå, det vill säga med dem som har makt att besluta om hur målgrupperna ska agera och använda sina resurser. Nationella samordnare har lättare att uppnå resultat om frågorna de ansvarar för kan ”avpolitiseras” och inte framstår som partiskiljande. Det gör det möjligt att skapa en ökad samsyn om problemets orsaker och lösningar samt att få olika aktörer att arbeta mer enhetligt och välkoordinerat, vilket merparten av samordningsuppdragen syftar till. Ett styrmedel som bidrar till en innovativ förvaltning Nationella samordnare är till sin natur ett innovativt och utforskande styrmedel som kan användas när det inte finns några självklara lösningar eller handlingsalternativ. Ofta är ett nationellt samordningsuppdrag ett sätt för regeringen att få ny kunskap om förhållanden i en sakfråga eller om opinionen hos landets kommuner och andra relevanta aktörer. Samordnarna ges vanligen ett brett och flexibelt mandat som låter dem inhämta och testa nya idéer eller genomföra pilotprojekt. Informationen om de problem som målgrupperna möter och vilka möjligheter det finns för utveckling kan användas för nydanande förbättringar i statsförvaltningen, genom att förslag om R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N strukturförändringar tas tillvara eller att samordnarnas operativa verksamhet permanentas när den visat sig framgångsrik. Det finns emellertid inte alltid intresse eller kapacitet att förvalta den information som samordnare inhämtar och omsätta den i det fortsatta arbetet. För att nationella samordnare ska vara ett effektivt verktyg för innovation krävs att samordnarnas arbete och erfarenheter tas tillvara av regeringen och . Att optimera användandet av nationella samordnare skulle kunna innebära att utveckla strukturer för ett mer systematiskt lärande samt att förtydliga vilken roll samordnare har för statsförvaltningens utveckling. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har det blivit allt vanligare att regeringen tillsätter nationella samordnare för att hantera aktuella frågor och samhällsproblem. Nationella samordnare är emellertid inget homogent fenomen. Tidigare studier av nationella samordnare visar att det finns en betydande variation i hur de är organiserade, vilka resurser som ställs till deras förfogande och vilken typ av problem de ska hantera. Kunskapen om när styrmedlet fungerar är däremot begränsad och det har därför varit angeläget att undersöka vilka resultat som nationella samordnare uppnår och om det är ett ändamålsenligt styrmedel. Statskontoret (2014) konstaterade i en rapport om nationella samordnare att den här typen av otraditionell styrform blir allt vanligare. Detta beror enligt kartläggningen bland annat på att regeringen är beroende av andra aktörer för att genomföra politiken och att styrning av frivillig karaktär förmodas leda till bättre resultat än traditionell styrning genom exempelvis myndigheter. Till skillnad från när regeringen delegerar normgivningsmakt till myndigheter är ansvarskedjan mellan politiker och utförare inte lika tydlig när nationella samordnare används. Enligt (bet. 2015/16:KU10) kan möjligheterna till insyn och ansvarsutkrävande dessutom försvåras på grund av både otydlig rollfördelning och bristande redovisning av uppdrag. Utifrån den samhällsvetenskapliga forskningen kan nationella samordnare ses som en del av en mer genomgripande förändring av statlig styrning. Utvecklingen beskrivs ofta som ett skifte från ”government” till ”governance”, vilket både innebär en förändring av styrningens utformning – från hierarkisk till mer interaktiv styrning – och en förändring av vem som styr. När det gäller styrningens utformning beskrivs utvecklingen som att staten i allt större utsträckning styr på ”armlängds avstånd” genom samarbete och genom att ingå i nätverk med andra samhällsaktörer (Hysing 2009). Såväl aktörer från den offentliga sektorn som privata företag och ideella organisationer förväntas medverka i genomförandet av verksamheten (Montin och 2009). När det gäller vem som styr beskrivs utvecklingen som att makten flyttas från den nationella politiken till andra nivåer och sektorer. Makten förflyttas uppåt genom europeisering och globalisering, nedåt till kommuner och regioner genom delegering och decentralisering samt utåt till företag och frivilligorganisationer genom privatisering (och 2009). Att staten frånsäger sig en form av direkt makt förväntas leda till ökad kostnadseffektivitet, förbättrad kvalitet samt effektivare styrning och kontroll (Montin 1992). R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L När uppgifter på detta sätt delegeras till icke-statliga aktörer uppstår en gråzon mellan stat och utförare. Utifrån det ovan beskrivna perspektivet kan nationella samordnare ses som ett uttryck för regeringens behov av ökad styrförmåga. Även om nationella samordnare är ett relativt nytt fenomen i statens verktygslåda är det inte självklart att det bakomliggande behovet är nytt; det svenska välfärdssamhället har kännetecknats av att stora delar av det offentliga åtagandet utförts på lokal nivå. Granskningens syfte är att bedöma ändamålsenligheten i regeringens styrning med nationella samordnare. Följande frågor har varit vägledande för granskningen: •Uppnår nationella samordnare förväntade resultat? •Vilka förutsättningar är viktiga för att nationella samordnare ska kunna uppnå förväntade resultat? •Medför användandet av nationella samordnare negativa konsekvenser? Med nationell samordnare avses en person med ett tidsbegränsat uppdrag från regeringen att samordna aktörer inom ett prioriterat område. Uppdraget bygger på frivillighet för de aktörer som är mottagare av den statliga styrningen, och samordnaren är inte en del av de ordinarie förvaltningsmyndigheterna. Med ändamålsenlighet avses förutsättningarna att nå förväntade resultat utan att det medför negativa konsekvenser för ordinarie myndigheter eller för dem som styrningen riktar sig till. Ändamålsenlighet handlar även om vilka förutsättningar styrformen ger för offentlig insyn och ansvarsutkrävande. Utgångspunkten för att bedöma samordnarnas resultat är att jämföra utfallet med deras uppdrag. Uppdragen syftar till att förändra beteendet hos en eller flera målgrupper. Samordnarens möjligheter att påverka målgruppens beteende har schematiskt delats upp i att påverka målgruppens vilja att agera i enlighet med styrningen och att öka målgruppens förmåga att förändra sitt beteende. Dessutom har många samordnare i uppdrag att kartlägga eller ta fram förslag åt regeringen, vilket innebär att även sådana resultat ingår i granskningen. Granskningen omfattar regeringen och avseende totalt 33 nationella samordningsuppdrag som beslutats –2015 (se bilaga 1). I samtliga dessa fall benämner regeringen eller ansvarigt statsråd samordnaren för nationell samordnare, samordnare eller statlig samordnare. Det innebär att personer med titlarna förhandlare eller utredare inte ingår i granskningen. Regionala samordnare som utsetts R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N