prop · H40366 · 2016-12-16 00:00:00 — Propositionen anger att målet för regeringens forskningspolitik är att ska vara ett av världens främsta forsknings- och innovationsländer och en ledande kunskapsnation, där högkvalitativ forskning, högre utbildning och innovation leder till samhällets utveckling och välfärd, näringslivets konkurrenskraft och svarar upp mot de samhällsutmaningar vi står inför, både i och globalt. Prioriterade utmaningar av global och nationell relevans är klimat, miljö och hälsa samt en ökad digitalisering. Prioriteringar av nationell karaktär inkluderar att skapa ett säkert, inkluderande och hållbart samhälle och att förbättra kunskapsresultaten i det svenska skol- och utbildningssystemet. Regeringen pekar i propositionen ut följande uppföljningsbara delmål för tioårsperioden: ska vara ett internationellt attraktivt land för investeringar i forskning och utveckling. De offentliga och privata investeringarna i forskning och utveckling bör även fortsatt överskrida EU:s mål. En övergripande kvalitetsförstärkning av forskningen ska ske och jämställdheten ska öka. Samverkan och samhällspåverkan ska öka. Bland de satsningar på innovation som presenteras finns bland annat en förstärkning av strategiska innovationsområden, vilka ska kopplas till prioriteringarna i regeringens samverkansprogram för forskning och in- Vidare redovisas satsningar på forskningsinstitut och test- och Syftet med dessa satsningar är att lägga grunden för en ny, långsiktig och fördjupad gränsöverskridande samverkan och Regeringen presenterar ett antal åtgärder för att forskare, näringsliv och den offentliga sektorn så långt som möjligt ska ha tillgång till den bästa forskningsinfrastrukturen. De båda propositionerna Kunskap i samverkan - för samhällets utma- ningar och stärkt konkurrenskraft (prop. 2016/17:50) och Forskning och innovation på energiområdet för ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet (2016/17:66) är framtagna i samverkan och för- slagen och bedömningarna knyter an till varandra. 6 Rapporten och utvärderingarna 6.1Energimyndighetens förslag till strategi redogör i rapporten är nyckeln (ET2015:15) för sitt förslag till strategi för forskning och innovation på energiområdet –2020. Till redovisningen hör även ett antal bilagor med underlag för olika temaområden samt utdrag ur den vid redovisningstillfället ännu inte publicerade rapporten 2015 (ET2015:16). Myndighetens förslag tar sin utgångspunkt i fem angelägna och sammanflätade utmaningar för ett hållbart energisystem: Att skapa ett helt förnybart energisystem som möter utmaningen med energisystemets påverkan på klimatet, och som tar hänsyn till miljöpåverkan från de förnybara energislagen. Att säkerställa ett flexibelt och robust energisystem som ger en trygg energiförsörjning för hela samhället i ett helt förnybart energisystem. Att skapa ett resurseffektivt samhälle som bidrar till konkurrenskraft och möjliggör omställningen till ett förnybart energisystem, och innebär att tillgängliga resurser kan utnyttjas effektivt i hela samhället. Att öka insatserna för innovationer för jobb och klimat så att kan vara ett föregångsland i omställningen till ett hållbart energisystem. Omställningen innebär en möjlighet att utveckla näringslivet. Att möjliggöra samspel i energisystemet mellan olika aktörer, sektorer, spelregler och affärsmodeller med syftet att skapa förutsättningar för samverkan och mångfald, för att omställningen ska ta fart. Genom att relatera verksamhet till dessa utmaningar anser myndigheten att en strategisk prioritering kan underlättas. För att möta utmaningarna behövs en helhetssyn på energisystemet, dess marknader och dess nationella och internationella aktörer. Myndigheten arbetar utifrån en sådan helhetssyn och ansvarar för flera styrmedel på energiområdet, främjar energieffektivisering i privat och offentlig sektor, driver och samordnar flera stora energifrågor och är dessutom en av största forskningsfinansiärer. Eftersom uppföljning av effekter och utvärdering av insatser är en viktig del i det strategiska arbetet, avser myndigheten att vidareutveckla sin uppföljnings- och utvärderingsfunktion. Myndighetens uppdrag är att fördela medel till de forsknings- och innovationsinsatser som tillsammans gör störst nytta för att kunna uppnå energiforskningens mål. Myndigheten föreslår att de prioriterade insatserna organiseras i nio olika temaområden, vilket innebär att ytterligare tre områden fogats till de tidigare sex temaområdena: De fem övergripande utmaningarna är avsedda att vägleda de konkreta prioriteringar som görs inom myndighetens temaområden för forskning och innovation. De nio temaområdena är: Transportsystemet, som omfattar energi- och resurseffektivisering av transportsystemet, omställning av fordon till att använda förnybara drivmedel samt produktion av förnybara drivmedel. Bioenergi, som omfattar produktion och förädling av biobränslen (inklusive avfall) samt omvandling till el, värme och kyla. Byggnader i energisystemet, som omfattar bebyggelsens hela energianvändning över hela livscykeln samt byggnaders och användares samverkan i stadsdelar eller hela städer. Elproduktion och elsystem, som omfattar de förnybara elproduktionsteknikerna vattenkraft, vindkraft, solkraft och havsenergi samt överföring, distribution och användning av el. Industri, som omfattar effektiv energianvändning i processer och effektivt utnyttjande av råvaror, insatsvaror samt restenergi. Dessutom ingår ökad användning av förnybara energibärare och bränslen samt utveckling av förnybara och resurseffektiva material och produkter. Hållbart samhälle, som omfattar samhällsplanering och integration av samhällets olika infrastrukturer med fokus på energisystemlösningar för hållbara samhällen. Allmänna energisystemstudier, som analyserar energisystemets utveckling ur ett helhetsperspektiv vilket inkluderar politik, ekonomi, styrmedel och marknader samt hur olika aktörer agerar inom systemet. Affärsutveckling och kommersialisering, som omfattar stöd till affärsutveckling, kommersialisering och spridning av nya lösningar. Internationella samarbeten, som omfattar satsningar för att främja svensk forskning och innovation genom internationellt samarbete, 2016/17:66 liksom arbete med att främja svensk forskning och svenska innovationers konkurrenskraft på internationella marknader. Eftersom nya framgångsrika produkter och processer som möter de nationella och globala energi- och klimatutmaningarna behöver kommersialiseras och implementeras snabbare och i högre grad än , föreslår myndigheten bland annat ökade satsningar på stöd för att testa och demonstrera utvecklingssatsningar i verkligheten genom demonstrationsanläggningar i olika former. Myndigheten föreslår även vidareutvecklade tvärsektoriella och tvärvetenskapliga forsknings- och innovationsinsatser i syfte att möta utmaningarna. Myndigheten menar också att behöver öka sitt deltagande och engagemang i internationella forskningssamarbeten samt göra mer för att främja export av grön innovation på andra marknader. 6.2Indikatorer för FoI – uppföljning och utvärdering av insatser för forskning och innovation I propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem (prop. 2012/13:21) gjorde regeringen bedömningen att redovisning och uppföljning av genomförda insatser är en väsentlig del av det analys- och strategiarbete som krävs för insatserna kring forskning och innovation på energiområdet, och att borde se över och vidareutveckla systemet av indikatorer och resultatmått för att följa upp och synliggöra verksamhetens effekter på energisystemet, marknaden och samhället. Till följd av detta gav regeringen i regleringsbrevet för i uppdrag att se över och vidareutveckla systemet med befintliga indikatorer och resultatmått. Uppdraget redovisades i rapporten för FoI – Uppföljning och utvärdering av insatser för forskning och innovation (ER 2013:30). Ett arbete med viss betydelse för uppföljning, analys och utvärdering kallas av (). Myndigheten publicerade 2014 rapporten inom energiområdet – En praktisk vägledning till identifiering av systemsvagheter som motiverar särskilda politiska åtaganden (ER 2014:23). Det system för uppföljning, analys och utvärdering som nu använder har utvecklats och bygger på resultaten av utvärderingen av långsiktiga energipolitiska program. I rapporten för FoI delar in indikatorer och resultatmått i fem olika typer: input, aktiviteter, resultat, utfall och effekter. Input: Med input avses beskrivningar av förutsättningen för verksamheten, t.ex. i form av anslag och belopp, signaler och uppdrag i regleringsbrev, råd och förslag från , referensgrupper och utvecklingsplattformar. Aktivitet: Indikatorer på aktivitet är mått på verksamhetens omfattning Prop. 2016/17:66 och inriktning, exempelvis medelsfördelning, samfinansieringsgrad, mottagare, antal program, och det antal forskare och forskarstuderande som finansieras. Resultat: Indikatorer för resultat beskriver det direkta utfallet av verksamheten i form av antal examina, publikationer, patent, prototyper, demonstrationer m.m. Utfall: Med utfall avses sådant som händer till följd av resultaten efter projektets slut. Detta kan bland annat vara att den kunskap som tagits fram inom projektet används i utredningar, undervisning eller beslut. Det kan också vara att någon som disputerat inom projektet får anställning i ett företag mot bakgrund av sina erfarenheter, eller att någon i ett senare skede utvecklar nya produkter eller tjänster. Effekter: Med effekter menas hur marknaden och energisystemet förändras till följd av verksamheten, exempelvis genom att andelen förnybar energi i den samlade tillförseln ökar, eller att energiintensiteten för någon viss typ av process minskar. Figur 6.1 Schematisk bild över olika typer av indikatorer och deras relationer När det gäller de tre första typerna av mått menar att de indikatorer som ursprungligen formulerades och beaktades proposition fungerar relativt väl. Det är betydligt svårare med indikatorer för utfall och effekter. För att bättre kunna följa upp verksamhetens utfall arbetar myndigheten med utvecklandet av efterrapporter som följer upp en insats upp till efter dess avslutande. Myndigheten föreslog även i sin redovisning kompletteringar av befintliga indikatorer med syfte att ge en fullständigare bild av resultat och utfall. 2016/17:66 ser också ett behov av att utreda hur indikatorer för jämställdhet ska kunna införas inom myndighetens arbete med forskningsfinansiering, se även avsnitt 9.5. Det är en än större utmaning att formulera indikatorer för effekter. Det tar ofta innan effekter kan urskiljas och det är då också oftast mycket svårt att knyta dem direkt till något visst projekt eller någon enstaka forsknings- och innovationsaktivitet. publicerar rapporten i syfte att följa upp uppställda energi-, klimat- och energirelaterade miljömål. Med grund i officiell statistik följs och analyseras förändringar inom energisystemet och dess marknader. Målet för arbetet med forskning och innovation på energiområdet är att påverka sådana förändringar i den riktning som uppställda energi-, klimat- och miljömål anger. För att bidra till att öka förståelsen av verksamhetens effekter har även börjat genomföra områdesvisa effektutvärderingar av forskningsstöd i ett 10–perspektiv. genomfördes en sådan effektutvärdering baserad på sex fallstudier av insatser inom fordonsområdet. Resultaten visade att projekten bidragit till utveckling av mer miljövänliga och energieffektiva fordon och merparten av dem har resulterat i teknikutveckling som sedan har kommersialiserats. Fallstudierna visade att stödet från fungerat som kvalitetsstämpel och gjort att andra aktörer vågat medverka eller medfinansiera. 6.3Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) redovisar sin utvärdering av insatser för forskning och innovation genom rapporten och innovation för omställning av energisystemet – en analys av FoI- verksamhet. Till rapporten hör även en promemoria med fem underlagsrapporter. Tillväxtanalys konstaterar inledningsvis att verksamhet som utgår från energiforskningsanslaget överlag fungerar väl givet de förutsättningar som ges. Förbättringar kan dock göras för att skapa en tydligare måluppfyllelse av helheten och därmed underlätta ett lärande på såväl som hos stödmottagare och andra intressenter. Tillväxtanalys utgår från den konkretisering av målen för verksamheten som enligt riksdagsbeslut baserat på propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153) anger att forskning och innovation på energiområdet ska bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjlig- göra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i , karaktäriserat av att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och utveckla teknik och tjänster som kan kommersialiseras genom svenskt näringsliv och därmed bidra till hållbar tillväxt och energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader, bidra till och dra nytta av internationellt samarbete på energiområdet. Utvärderingen är avgränsad till den verksamhet inom energiforskningsanslaget som syftar till kommersialisering av ny eller utvecklad teknik och inriktas därför framför allt på två av de nämnda målen: målet om att bygga upp kunskap och ny teknik för den långsiktiga omställningen till ett hållbart energisystem i och målet om att utveckla teknik och tjänster som kan kommersialiseras genom svenskt näringsliv. Tolkningen av målen ger en förenklad bild Tillväxtanalys konstaterar att tolkar dessa två mål som att verksamheten ska inriktas mot energirelevant forskning och kommersialisering av nya produkter och tjänster som bidrar till utvecklingen av ett ekologiskt hållbart energisystem med hög försörjningstrygghet och konkurrenskraftiga energipriser. Tillväxtanalys anser dock att detta skapar en förenklad bild. Projekt kan bidra till alla mål som de olika målen innebär att verksamheten behöver bedrivas på olika sätt. Målet om långsiktig omställning handlar enligt Tillväxtanalys om att välja ut några få stora samhällsutmaningar som ligger långt ifrån marknaden och näringslivets kortsiktiga intresse, medan målet om att utveckla teknik och tjänster för kommersialisering handlar om att fånga initiativ som är starka i nuvarande forskningsmiljöer och hos näringslivet. Hur påverkar målen prioriteringarna? Tillväxtanalys har inte kunnat skapa en tydlig överblick över hur målen påverkar resursprioriteringar mellan de olika temaområdena, eller mellan kommersialisering och långsiktig omställning. Detta är, enligt Tillväxtanalys, sannolikt en konsekvens av inriktning mot att bygga upp en balanserad projektportfölj som framförallt skapas underifrån genom dialog mellan myndigheten och olika aktörer. Tillväxtanalys instämmer även i det som konstaterat i fråga om satsningen på strategiska innovationsområden, SIO, i sin granskning av övergripande innovationspolitik. Granskningen redovisades i rapporten of Innovation Policy: . Verksamhet som främst styrs bottom up (initierad av utförarna) tenderar att vara konservativ då den återspeglar områden som redan är starka inom näringslivet och i universitetsvärlden. Tillväxtanalys anser att denna slutsats även gäller för verksamheten kring forskning och innovation vid . Det behövs en övergripande strategi Enligt Tillväxtanalys utvärdering behöver en övergripande strategi som bygger på myndighetens nuvarande strategiarbete, FOKUS-processen, men som inriktas mot en samlad prioritering mellan den verksamhet som bedrivs med ett top down-perspektiv (initierade från 2016/17:66 en övergripande strategisk nivå) mot samhällsutmaningar och den som sker bottom up mot kommersialisering av nya energirelevanta produkter och tjänster genom näringslivet. bör, enligt Tillväxtanalys, prioritera mellan samhällsutmaningarna och inrikta verksamheten mot några få och större områden. För varje område behövs tidsatta mål, till exempel för när en demonstrationsanläggning behöver finnas på plats. En sådan övergripande och transparent strategi skulle möjliggöra en bedömning av hur arbetar mot de tre målen. Redovisning av stödets fördelning och hur förändringar påverkar måluppfyllelsen Tillväxtanalys föreslår att i sitt regleringsbrev får i uppgift att i återrapporteringen i årsredovisningen redovisa hur stödet fördelas mellan de olika målen för energiforskningen, hur stödet fördelas på programfinansiering och enskilda projekt samt hur förändringar påverkar måluppfyllelsen. Tillväxtanalys konstaterar vidare att stöder energiforskning i innovationsprocessens olika skeden från grundforskning till kommersialisering inom olika temaområden. Inom varje område finns det enskilda projekt och program som kan bestå av grundläggande forskning, tillämpad forskning, utveckling och demonstration. Kommersialisering ska också vara en del av dessa områden. Kommersialiseringsstöd i form av ett riktat affärsutvecklingsstöd som kallas bidrag med begränsad royalty finns också som en egen verksamhet under enheten Affärsutveckling och kommersialisering. Tillväxtanalys finner i sin utvärdering att finansiering av demonstrations- och pilotprojekt varken byggt på eller efterfrågat en utvecklad strategi för kommersialisering, vare sig i ansökningsmaterialet eller i den löpande bevakningen. Verksamheten kring demonstrations- och pilotprojekt har i första hand varit inriktad mot att testa ny teknik i större skala, vilket också i många fall lyckats. Däremot har en efterföljande marknadsintroduktion av den nya tekniken inte alltid varit framgångsrik. Den verksamhet som genomförs av enheten för affärsutveckling och kommersialisering är enligt Tillväxtanalys annorlunda utformad och processerna är omfattande och sofistikerade. Detta gör också att den administrativa kostnaden per stödprojekt blir högre än i andra statliga initiativ. Tillväxtanalys finner att denna verksamhet skiljer sig från andra offentliga initiativ som erbjuder finansiellt stöd för kommersialisering och affärsutveckling i företag genom energiinriktningen, den tekniska expertisen och finansieringskapaciteten. De flesta andra initiativ riktar sig brett mot kommersialisering i hela näringslivet och kan enligt Tillväxtanalys inte bidra med lika mycket resurser. En samhällsekonomisk analys av verksamheten, som genomfördes , indikerar att verksamheten har en visserligen liten men positiv samhällsnytta. Tillväxtanalys föreslår att en förnyad effektanalys genomförs . Tillväxtanalys föreslår att får i uppgift att inrätta en patentdatabas med patentinformation i form av patentens ansöknings- Den ska omfatta samtliga patent som direkt eller indirekt har utvecklats med anledning av Behov av att skapa efterfrågan Slutligen anser Tillväxtanalys att utvärderingen visar på en avsaknad av nationella styrmedel som skapar efterfrågan på den teknik och de tjänster som stöder – teknik och tjänster som är långt ifrån konkurrenskraftiga på en marknad men som behövs för en långsiktig om- ställning av energisystemet. Tillväxtanalys konstaterar dock att detta fal- ler utanför utvärderingens själva huvudfråga eftersom sådana styrmedel också ligger utanför ansvarsområde. Skapa förutsättningar för kommersialisering Tillväxanalys menar ändå att mot denna bakgrund har svårt att genom stöd till forskning och innovation bidra till den lång- siktiga omställning som är samhällsmotiverad såvida inte regeringen ger nödvändiga förutsättningar för detta. behöver extern medfinansiering vilket är svårare för lång- siktiga lösningar än för projekt som ligger närmare kommersialisering på en existerande marknad om det inte finns kompletterande strategier och styrmedel som möjliggör att dyrare teknik kan kommersialiseras. växtanalys instämmer därför i den syn som redovisas av och menar att regeringen borde skapa förutsättningar för kommersialisering av teknik som är central för långsiktiga samhällsutmaningar på energi- I rapporten och innovation på Energiområdet – Från behov till resultat redovisar konsultföretaget sin granskning och utvär- dering av de insatser för forskning och innovation på energiområdet som I rapporten ges även förslag på utveckling och förbättringar som kan leda till en mer effektiv målupp- Kontigo konstaterar att insatser för energiforsk- ning och innovation skapar stora värden. vant kunskap som påverkar samhällets kapacitet och förmåga att ställa om energisystemet och skapar förutsättningar för kommersialisering av ny teknik som i sin tur kan främja en omställning både i och glo- De forskare som får stöd ingår ofta i sammanhang som utgör topp- klass, såväl i som internationellt. utvecklas är efterfrågade av samhället och näringslivet, vilket har säker- ställts genom bland annat den inkluderande FOKUS-processen. unikt att i en och samma myndighet samla instrument för att stödja både innovation och affärsutveckling på det sätt som gör. Svårt att sätta bra mål Kontigo framhäver dock att det är svårt att sätta bra mål för energiforskning och innovation. Insatserna söker påverka komplexa strukturer och system i form av stora sektorsövergripande samhällsutmaningar främst relaterade till klimat- och energisystem. Verksamheten är dessutom till delar mycket långsiktig och den påverkan man eftersträvar kan ibland ha en eftersläpande effekt . Även med hänsyn tagen till dessa svårigheter gör Kontigo bedömningen att insatser för energiforskning och innovation ännu inte har en fullt ut systematisk målstruktur. Den mest påtagliga bristen är vad man kallar en underförsörjning av mål för de förändringar man önskar uppnå och då främst avsaknaden av systematik och struktur för de övergripande målen för verksamheten fördelad på de olika temaområdena. De befintliga målen utgår enligt Kontigo inte från bedömningar av vilken påverkan som energiforskning och innovation kan förväntas ha på det övergripande målet utan utgör principer för vilka typer av projekt, och hur många sådana, man ska finansiera. Därmed blir de i huvudsak aktivitetsmål snarare än utfallsmål eller övergripande förändringsmål. Kontigo anser att otydligheten i målformuleringen gör det svårt att skapa en bild av verksamhetens syfte och uppbyggnad. Detta påverkar i sin tur målstyrningen. Det finns en risk att otydliga mål medför en otydlig styrning av verksamheten m.m. Verksamhetsstyrningen sker främst inom ramen för utvecklingsplattformar, programråd och motsvarande inom vart och ett av temaområdena, medan motsvarande inkluderande eller öppna styrning saknas för den övergripande nivån. Den är heller inte konsekvent genomförd för alla teman. Styrningen mot verksamhetens mål måste vara tydlig Kontigo framhåller att styrningen mot verksamhetens mål måste vara tydlig och systematiskt prägla underordnande mål och styrningsarbete. Myndighetens målstruktur saknar dock en närmare precisering av vilken förändring eller vilket slags bidrag i förhållande till dessa mål som energiforskning och innovation kan förväntas skapa. Detta innebär enligt Kontigo att styrningen mot de politiska målen på den strategiska nivån uteblir eller i varje fall inte blir transparent. När det gäller verksamhetens genomförande konstaterar att stora förändringar har ägt rum, särskilt sett i ett lite längre tidsperspektiv. Den viktigaste förändringen handlar om att transportsystemet som tematiskt område har ökat i omfattning, både i absoluta och i relativa tal. Detta har också kombinerats med en relativ minskning av temat bränslesystemet. Kontigo kan se logiska och motiverade förklaringar till ändrade prioriteringar men slutsatsen är ändå att det inte är uppenbart att dessa förändringar styrs av transparanta ändringar i verksamhetens mål. Det blir därmed svårt för Kontigo att dra några mer säkra slutsatser om huruvida fördelningen är ändamålsenlig och effektiv.