prop · H303135 · 2016-03-21 00:00:00 — (IFAU) har anfört att kunskapsunderlaget för de föreslagna åtgärderna är svagt, och inte delat utredningens syn att det sannolikt inte går att få fram en bättre vägledning kring olika åtgärders effekter. Remissutfallet när det gäller utredningens förslag att aktiva åtgärder inom skolans område ska regleras i skollagen är blandat. Bland de som har avstyrkt finns , och antidiskrimineringsbyråer. Bland de som har tillstyrkt finns , och Barn- och elevombudet. Ingen av remissinstanserna har berört utredningens förslag om den lagtekniska utformningen i diskrimineringslagen. Skälen för regeringens bedömning och förslag Det finns alltjämt behov av ett reglerat arbete med aktiva åtgärder Regeringen anser att ett arbetsliv som främjar allas lika rättigheter och möjligheter skapar en grund för ökad kreativitet och innovation. Om arbetet med aktiva åtgärder bedrivs effektivt kan således arbetsgivare dra nytta av fler kompetenser och erfarenheter än man gör . Det är något som samhället i stort kan dra nytta av och som kan ha stor betydelse för den enskilde. Det är av vikt att mångfald och jämställdhet på arbetsmarknaden främjas och att diskriminering i arbetslivet motverkas. Ett effektivt arbete med aktiva åtgärder kommer enligt regeringens bedömning att komplettera de olika riktade insatser som görs inom arbetsmarknadspolitiken och som syftar till att stärka grupper med en svag förankring på arbetsmarknaden. Som utvecklas nedan under avsnitt 6.2 ska skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder omfatta samtliga diskrimineringsgrunder i diskrimineringslagen. I detta sammanhang vill regeringen särskilt lyfta fram vikten av att höja sysselsättningen för nyanlända invandrare och korta tiden från invandring till etablering på arbetsmarknaden. Utrikes födda har generellt lägre sysselsättning och högre arbetslöshet än inrikes födda. Skillnaden är störst efter invandring och minskar med tiden i . Många nyanlända invandrare har både utbildning och erfarenhet i yrken där det råder brist på utbildad och erfaren arbetskraft på den svenska arbetsmarknaden. Trots det har många svårt att få jobb och dessutom har många jobb under sin kompetensnivå. Orsakerna till detta är flera, bl.a. att det tar tid att lära sig ett nytt språk. Svårigheter att använda sig av meriter som erhållits i ett annat land och bristande möjligheter till validering bidrar också till sämre utfall på arbetsmarknaden för utrikes födda. En annan anledning kan vara avsaknad av informella nätverk som kan leda till anställning. Det finns även forskning som visar att diskriminering förekommer på arbetsmarknaden. Att många utrikes födda inte får det jobb som de är kvalificerade för betyder förlorade möjligheter för arbetsgivarna, samhället och individen. Reglerna om aktiva åtgärder mot diskriminering fördes i huvudsak oförändrade över till diskrimineringslagen från de fyra lagar som tidigare gällde på arbetslivs- och utbildningsområdet. Regeringen valde i det sammanhanget att inte göra några förändringar beträffande kraven på aktiva åtgärder och de diskrimineringsgrunder som skulle omfattas av kraven (prop. 2007/08:95, s. 318 f.). Regeringen konstaterade att det fanns ett antal frågor om aktiva åtgärder som behövde belysas närmare, bl.a. mot bakgrund av att förslag om aktiva åtgärder för samtliga diskrimineringsgrunder ansågs vara alltför allmänt hållna och i många fall opreciserade. Regeringen avsåg därför att ta ett samlat grepp om dessa frågor. Utformningen och innebörden av diskrimineringslagens bestämmelser om aktiva åtgärder har kritiserats av bl.a. arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer för att vara alltför otydliga. Mot bakgrund av den kritik som framförts kan frågan ställas om bestämmelser om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen är den enda framkomliga vägen för att nå målet om lika rättigheter och möjligheter för alla oavsett kön, 2015/16:135 könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Regeringen arbetar för att ska vara ett tolerant och humant samhälle präglat av mångfald och respekt för individens mänskliga fri- och rättigheter. Alla människors lika värde ska respekteras. För att uppnå detta måste samhället bygga på en gemensam förståelse av och respekt för de universella mänskliga rättigheterna. Även i detta sammanhang har diskrimineringslagstiftningen stor betydelse. Diskrimineringslagstiftningen syftar till att värna principen om alla människors lika värde och allas rätt att bli behandlade som individer på lika villkor. Ett samhälle som slår vakt om alla människors lika värde är ett samhälle som ger alla möjligheter att utvecklas utifrån sina individuella egenskaper och förutsättningar och efter sin egen förmåga och sina egna val. Aktiva åtgärder mot diskriminering fyller enligt regeringen en viktig funktion i detta arbete. Detta talar starkt för att aktiva åtgärder alltjämt behövs i arbetet mot diskriminering. Aktiva åtgärder har i likhet med diskrimineringsförbuden till syfte att förebygga och motverka diskriminering. Diskrimineringsförbuden är avsedda att motverka konkreta diskriminerande handlingar i individuella fall, medan aktiva åtgärder, förutom ett sådant syfte, också har ändamålet att förebygga diskriminering på en strukturell nivå. Generellt kan alltså sägas att aktiva åtgärder är avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträngningar för att motverka diskriminering och främja lika rättigheter och möjligheter. Genom att kombinera diskrimineringsförbud med regler om aktiva åtgärder kan arbetet med att motverka diskriminering även bli inriktat på att aktivt stödja en positiv utveckling och en fortlöpande förbättring när det gäller att komma till rätta med strukturell diskriminering. De nya bestämmelserna kan exempelvis antas bidra till att stärka grupper med svag ställning på arbetsmarknaden och inom utbildningsområdet. Regler om aktiva åtgärder är således enligt regeringens uppfattning ett viktigt komplement till diskrimineringsförbuden. Behovet av aktiva åtgärder, med sitt fokus på konkreta åtgärder som kan leda till attitydförändring, kvarstår i samhället. Därför behövs enligt regeringens uppfattning även ett reglerat arbete med aktiva åtgärder mot diskriminering. Utredningen har kommit till slutsatsen att det är befogat att ha kvar regler om aktiva åtgärder i lag, även om det innebär en viss administrativ börda och andra kostnader för de företag, myndigheter och organisationer som ska följa reglerna. Det kan emellertid inte bortses från den kritik som har riktats mot reglerna om aktiva åtgärder. Både och har lyft fram svårigheterna att mäta vilken effekt lagstiftningen har haft på arbetet med aktiva åtgärder. Att mäta den effekt som enskilda regler har på en samhällsstruktur byggd på normer och värderingar är enligt regeringens uppfattning alltid förenat med osäkerhet. Detta leder emellertid inte till slutsatsen att det saknas ett behov av regler om aktiva åtgärder. Som framhållits ovan är det regeringens uppfattning att reglerna fyller både en viktig praktisk och en attitydpåverkande funktion i arbetet mot diskriminering. I det följande avsnittet lämnar regeringen flera förslag som syftar till att skyldigheten att bedriva ett aktivt arbete med att främja lika rättigheter och möjligheter ska förtydligas och förenklas. Diskrimineringslagens regler om aktiva åtgärder bör vara enhetliga och ge frihet för den verksamhetsansvarige att formulera de konkreta åtgärderna Som framgått ovan innebär dagens regler om aktiva åtgärder olika krav för olika diskrimineringsgrunder. På arbetslivsområdet gäller kravet på aktiva åtgärder tre av diskrimineringsförbudets sju grunder. För diskrimineringsgrunden kön finns därtill särskilda krav både vad gäller lönekartläggning och upprättande av jämställdhetsplan och plan för jämställda löner. Medan regleringen förutsätter att de övriga aktiva åtgärderna genomförs kontinuerligt, ska det endast genomföras en lönekartläggning och upprättas en jämställdhetsplan respektive en handlingsplan för jämställda löner. Enligt regeringens uppfattning bör diskrimineringslagens krav på aktiva åtgärder göras så enhetliga och överblickbara för den enskilda arbetsgivaren och utbildningsanordnaren som möjligt. De bör utformas på ett sådant sätt att det finns förutsättningar för att integrera arbetet i arbetsgivarens respektive utbildningsanordnarens reguljära verksamhetsplanering och arbetsmiljöarbete. På så sätt kan både samordningsvinster möjliggöras och administrativa bördor för den enskilda arbetsgivaren respektive utbildningsanordnaren så långt möjligt undvikas. Regeringen anser att kravet på aktiva åtgärder bör omfatta samma diskrimineringsgrunder som diskrimineringsförbudet. Det skapar enhetliga och tydliga regler. Kravet bör utformas som ett övergripande ramverk, som lämnar utformningen av de konkreta åtgärderna till arbetsgivare respektive utbildningsanordnare att utforma i samverkan med arbetstagare respektive studenter, elever och barn. Till ramverket bör ett allmänt dokumentationskrav kopplas, som ersätter dagens krav på specifika planer. En specifik åtgärd bör dock kvarstå, nämligen kravet på lönekartläggning för jämställda löner. Regeringen utvecklar skälen för det i avsnitt 7.4. Regleringen placeras i diskrimineringslagen och en översyn görs för den skollagsreglerade verksamheten Mot den bakgrund som redovisats ovan bedömer alltså regeringen att det alltjämt bör finnas lagregler om skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder mot diskriminering. Sådana regler finns i diskrimineringslagen och gäller på arbetslivs- och utbildningsområdet. Det är därför en naturlig utgångspunkt att regleringen ska finnas i den lagen. Utredningen har föreslagit att reglerna om aktiva åtgärder på skolans område ska regleras i skollagen, något som också stöds av flera remissinstanser, däribland , och Barn- och elevombudet. Det är dock flera remissinstanser, däribland , som har avstyrkt förslaget. Regeringen konstaterar att utredningen har redovisat flera fördelar med att reglera 2015/16:135 skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder i skollagen beträffande skollagsreglerad verksamhet. Som exempel kan nämnas att regleringen skulle bli tydligare för tillämparen om det inte upprätthålls någon skillnad mellan det förebyggande arbetet mot kränkande behandling och motsvarande arbete mot trakasserier som har samband med någon diskrimineringsgrund. Samordningsvinster och det som talar för en samlad reglering i skollagen måste emellertid vägas mot vad en uppsplittring av regleringen får för konsekvenser för det samlade arbetet mot diskriminering. förarbetena till diskrimineringslagen framhölls bl.a. att en sammanhållen lagstiftning skulle främja tillsynen över reglerna (prop. 2007/08:95 s. Det är osäkert om tillsynen över arbetet med aktiva åtgärder skulle bli mer effektiv och rättssäker om både och Skolinspektionen skulle ansvara för den inom olika Ett alternativ till att överföra reglerna om aktiva åtgärder till skollagen skulle kunna vara att de nämnda oklarheterna för utbildningsanordnare, elever och föräldrar i fråga om ansvars- fördelningen mellan och Skolinspek- tionen åtgärdas på annat sätt, t.ex. genom ett fördjupat samarbete mellan myndigheterna inom vissa områden. De oklarheter som utbildningsanordnare, elever och föräldrar kan uppleva i fråga om vilken myndighet som ansvarar för frågor om kränkande behandling respektive diskriminering skulle endast till viss del få sin lösning genom utredningens förslag att överföra reglerna om aktiva åtgärder till skollagen. Följden av förslaget är att tillsynen över att reglerna om aktiva åtgärder följs skulle föras över till Skolinspektionen, medan diskrimineringsförbuden fortfarande skulle regleras i diskrimineringslagen och tillsynen över att dessa förbud inte överträds skulle utföras av . att skolorna, när det gäller kränkande behandling och diskriminering, även fortsättningsvis skulle behöva tillämpa två olika lagar och att tillsynen i olika delar skulle skötas av två olika myndigheter. Utöver att föreslå en överföring av bestämmelserna om aktiva åtgärder till skollagen har utredningen även bedömt att det bör utredas hur reglerna om förbud mot trakasserier och kränkande behandling i skollagsreglerad verksamhet och om tillsyn och sanktioner vid sådana företeelser kan samordnas. Frågan om en överföring även av reglerna om förbud mot diskriminering samt regler om tillsyn och sanktioner har belysts i tidigare utredningar, bl.a. i Flickor, pojkar, individer – om betydelsen av jämställdhet för kunskap och utveckling i skolan (SOU 2010:99) som även lämnat förslag om en överföring av reglerna till I betänkandet från denna utredning anförs flera fördelar med att bestämmelserna om kränkande behandling och diskriminering samlas Bland annat anförs att en samlad lagstiftning för skollagsreglerad verksamhet skulle skapa tydlighet och underlätta för barn, elever och föräldrar att hitta stöd i frågor som rör trakasserier, kränkande behandling och diskriminering samt sannolikt bidra till att öka kunskapen om diskrimineringsfrågorna på skolorna. Det anförs även att Skolinspektionen har specialiserad kunskap om skollagsreglerad verksamhet och god insyn i skolans organisation och upparbetade rutiner för genomförande av regelbunden tillsyn. I sammanhanget kan nämnas att i en skrivelse till regeringen (Ku2015/01832/DISK) föreslagit att regeringen tillsätter en utredning med uppdrag att bl.a. se över diskrimineringslagens (2008:567) reglering rörande trakasserier och sexuella trakasserier ur ett barnperspektiv och undersöka om den nuvarande ordningen framstår som ändamålsenlig i ljuset av intresset att tillförsäkra barn en snabb och effektiv hjälp när det gäller kränkningar. Detta ska vägas mot att , diskrimineringslagen varit i kraft, byggt upp en värdefull kompetens och översikt över det breda arbetet mot diskriminering. Ett av skälen till att slå ihop lagarna mot diskriminering och de tidigare ombudsmännen var att ha ett sammanhållet arbete kring människors hela livssituation och alla diskrimineringsgrunder. Regeringen konstaterar att frågan om var reglerna om aktiva åtgärder för den skollagsreglerade verksamheten ska placeras behöver hanteras samlat med frågan om diskrimineringsförbuden och att det befintliga utredningsunderlaget därför inte kan anses ge tillräckligt stöd för att flytta regleringen till skollagen. Den bör därför tills vidare ligga kvar i diskrimineringslagen. Det är viktigt att få en fullständig genomlysning av frågan om regleringen på skolans område i sin helhet, dvs. inte bara regleringen om aktiva åtgärder utan även den som gäller skydd mot diskriminering, kan föras över till skollagen. Regeringen beslutade därför om tilläggsdirektiv (dir. 2015:129) till Utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering. Enligt tilläggsdirektivet ska utredningen analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, diskrimineringslagens regler på det skollagsreglerade området bör flyttas till skollagen. Översynen, som även ska omfatta reglerna om tillsyn och sanktioner, ska förutsättningslöst belysa alla konsekvenser av reglernas placering bland annat ur ett barnrättsperspektiv. Bestämmelserna bör vara tvingande men utformas som ett övergripande ramverk De nuvarande reglerna om aktiva åtgärder är tvingande genom att det inte går att avtala om avvikande regler i kollektivavtal. Frågan är om det finns skäl att åter göra lagreglerna semidispositiva. Utredningen har redovisat bakgrunden till dagens tvingande reglering och anfört att det, mot bakgrund av hur utredningen föreslagit att reglerna om aktiva åtgärder ska vara utformade, är svårt att se att det finns något behov av att göra reglerna semidispositiva. Några arbetstagarorganisationer, bl.a. , LO och TCO, har anfört att regler om aktiva åtgärder på arbetslivsområdet bör vara semidispositiva. Regeringen har i och för sig förståelse för arbetstagarorganisationernas synpunkt och anser att kollektivavtalsreglering i många fall kan vara en bra metod för att fylla gällande lagregler med konkret innehåll. Regeringen föreslår dock i det följande en förändring av lagstiftningen bl.a. på så sätt att det i lagen anges ett övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder, men inte vilka konkreta åtgärder som ska vidtas, och att arbetet ska dokumenteras skriftligen. Utformningen av de konkreta åtgärderna överlåts till arbetsgivaren i samverkan med arbetstagarna. Enligt regeringens bedömning innebär detta att arbets- 2015/16:135 marknadens parters behov av att finna bransch- eller arbetsplatsspecifika lösningar tillgodoses genom lagstiftningens utformning på ett bättre sätt än genom semidispositiva regler. Alla arbetsgivare bör enligt regeringen vara skyldiga att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder på det sätt som anges i lagen. Dessa skyldigheter är av central betydelse för det främjande och förebyggande arbetet mot diskriminering och omfattningen bör därför enligt regeringen inte kunna avtalas bort. Regeringen anser i likhet med utredningen att en tvingande reglering utformad på det sätt som föreslås inte hindrar parterna från att träffa kollektivavtal i frågan om hur åtgärderna ska utformas i arbetsgivarens verksamhet och hur dokumentationen ska vara utformad. Som utredningen har konstaterat krävs det inte att reglerna tillåter avvikande regler i kollektivavtal för att åstadkomma detta. Regeringen anser därför att reglerna om aktiva åtgärder även i fortsättningen bör vara tvingande. Regeringen lämnar i det följande förslag till en bestämmelse om innebörden av uttrycket aktiva åtgärder och flera förslag om hur arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas av verksamhetsutövarna. Vissa bestämmelser i det nuvarande tredje kapitlet i diskrimineringslagen föreslås dock gälla även i fortsättningen med samma materiella innehåll, men i några fall med redaktionella förändringar i syfte att förtydliga bestämmelserna eller göra regleringen mer enhetlig. Förändringarna är enligt regeringens uppfattning sammantaget av sådan karaktär att de ställer krav på mer betydande omarbetningar av det nuvarande tredje kapitlet. Regeringen anser mot denna bakgrund att det nuvarande tredje kapitlet bör upphävas och ersättas av ett nytt tredje kapitel. 6 Arbetet med aktiva åtgärder 6.1Innebörden av uttrycket aktiva åtgärder Regeringens förslag: I diskrimineringslagen ska en bestämmelse införas som anger att aktiva åtgärder är ett förebyggande och främjande arbete för att inom en verksamhet motverka diskriminering och på annat sätt verka för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna har tillstyrkt, ställt sig positiva till eller inte haft några invändningar mot förslaget, däribland , , , i , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Sameskolstyrelsen, , Universitets- och högskolerådet, , , Hovrätten för har ifrågasatt om en definition som helt bygger på tidigare förarbeten kommer att bidra till att klarlägga innebörden av begreppet. har ansett att precisionen i begreppet är för vagt förankrad och att det finns för få rättsfall som kan ge begreppet en reell rättslig innebörd i sin nuvarande form. Myndigheten för delaktighet har betonat vikten av att diskrimineringsformen bristande tillgänglighet beaktas inom ramen för arbetet med aktiva åtgärder. Skälen för regeringens förslag: I 3 kap. diskrimineringslagen finns ett antal olika bestämmelser av skiftande karaktär och med olika krav på främjandearbete. Det går dock inte att på ett enkelt sätt utläsa av lagtexten vad som är den närmare innebörden av uttrycket aktiva åtgärder. Denna otydlighet kan enligt regeringens uppfattning leda till svårigheter för den enskilde arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren att förstå vad som förväntas av dem i arbetet med aktiva åtgärder, något som i flera sammanhang har framhållits av bl.a. arbetstagarorganisationer och arbetsgivarorganisationer. En klar och entydig förklaring av uttrycket aktiva åtgärder i lagtexten kan därför enligt regeringens mening bidra till en ökad förståelse för främjandearbetet och en reglering som är lättare att tillämpa. En bestämmelse om innebörden av uttrycket aktiva åtgärder bör därför införas i diskrimineringslagen. Uttrycket aktiva åtgärder är inarbetat och fungerar som ett samlingsuttryck för det generella främjandearbetet, i motsats till förbuden mot diskriminering som reglerar otillåten särbehandling i enskilda fall. Rättspraxis på området är som påpekat begränsad. Uttrycket aktiva åtgärder är emellertid som sådant inte nytt utan förekommer i lagen (1979:1118) om jämställdhet mellan kvinnor och män i arbetslivet. I förarbetena till den lagen behandlades uttrycket ingående och beskrevs som ett planmässigt och målinriktat jämställdhetsarbete som skulle komplettera diskrimineringsförbuden. Det ansågs inte tillräckligt med förbud som kunde tillämpas i enskilda fall när någon blev diskriminerad. Aktiva åtgärder ansågs kunna ha bättre effekt för jämställdheten i situationer där det inte bara var en enskild person som drabbades av ett handlande, utan en hel grupp (prop. 1978/79:175 s. 20). I förarbetena till diskrimineringslagen beskrivs aktiva åtgärder som åtgärder som vidtas för att främja lika rättigheter och möjligheter, och det anges att bestämmelserna inte i första hand är avsedda att tillämpas i enskilda fall utan är framåtsyftande och av generell eller kollektiv natur. Aktiva åtgärder är vidare enligt förarbetena generellt avsedda att verka pådrivande och mana till ökade ansträngningar för att motverka diskriminering (prop. 2007/08:95 s. 317). Även om aktiva åtgärder inte har definierats eller närmare förklarats i lagtext, kan det enligt regeringens uppfattning utläsas av de ovan refererade motivuttalandena vad som ansågs vara utmärkande för ett arbete med aktiva åtgärder. Det handlade om ett aktivt arbete för jämställdhet, i motsats till ett passivt inväntande av att kvinnor och män skulle få samma förutsättningar. Det ansågs inte heller tillräckligt att arbetsgivare enbart skulle undvika att diskriminera i det Regeringen anser i likhet med utredningen att dessa förarbetsuttalanden även fortsättningsvis bör vara vägledande för vad som ska anses rymmas inom uttrycket aktiva åtgärder. Hovrätten för och har ifrågasatt om en definition som baseras på tidigare förarbeten är Som redovisats ovan anser regeringen att de tidigare förarbetsuttalandena väl beskriver innebörden av aktiva åtgärder. Uttrycket som sådant är också inarbetat i olika sammanhang och får anses vara en ändamålsenlig benämning på det generella Med utgångspunkt i de ovan redovisade uttalandena anser regeringen att innebörden av uttrycket aktiva åtgärder bör anges vara ett förebyggande och främjande arbete som ska vidtas för att verka för lika rättigheter och möjligheter. Arbetet att verka för lika rättigheter innebär bl.a. att motverka diskriminering. För att detta ska bli tydligt bör det nämnas särskilt i bestämmelsen. Vad som är att anse som diskriminering framgår av 1 kap. 4 § Regeringen anser att arbetet med aktiva åtgärder bör bedrivas i förhållande till samtliga former av diskriminering. innebär att direkt och indirekt diskriminering, men även trakasserier och sexuella trakasserier, bör motverkas. Det innebär också som Myndigheten för delaktighet påpekat att diskriminering i form av bristande tillgänglighet – en ny diskrimineringsform i diskriminerings- lagen som gäller fr.o.m. – bör motverkas inom ramen för aktiva åtgärder. Enligt 2 kap. 18 och 19 §§ diskrimineringslagen är det förbjudet att vidta repressalier mot den som anmält eller påtalat att en arbetsgivare respektive en utbildningsanordnare handlat i strid med lagen, medverkat i