prop · H40361 · 2016-12-13 00:00:00 — Någon ändring av reglerna för när ett beslut får verkställas trots att det inte fått laga kraft är inte avsedd. Behovet av andra förändringar i regelverket anser att reglerna om när det finns förutsättningar att inte meddela ett återreseförbud för personer som har rätt att vistas i en annan EU-stat bör förändras. Verket och lyfter också fram frågeställningar som avser möjligheten att med tvång verkställa beslut till andra EU-stater. När det gäller dessa synpunkter bör framhållas att det aktuella lagstiftningsärendet främst har till syfte att göra vissa förändringar som behövs för att tillgodose kommissionens synpunkter på det svenska genomförandet av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta. Regeringen föreslår därför inte några andra förändringar av regelverket när det gäller återreseförbud än de som framgår av avsnitt 5.2. Inte heller lämnas något förslag som berör förutsättningarna för att verkställa avvisnings- och utvisningsbeslut. 5.2Tydligare regler om frivillig avresa och återreseförbud 5.2.1Gällande regler om vart utlänningen ska avvisas eller utvisas, tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud Vart ska utlänningen avvisas eller utvisas? I ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av eller en förvaltningsdomstol ska det anges till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. Om det finns särskilda skäl, får mer än ett land anges i beslutet (8 kap. 20 § UtlL). Någon motsvarande laglig skyldighet att ange till vilket land utlänningen ska avvisas finns inte när det gäller beslut om avvisning. I praktiken innehåller emellertid beslut som regel en uppgift om vilket land utlänningen ska avvisas till. Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av eller en förvaltningsdomstol ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, till något av de länder som anges i beslutet. beslut om avvisning ska verkställas genom att utlänningen sänds till sitt hemland eller, om möjligt, till det land från vilket utlänningen kom till . Om verkställighet inte kan genomföras till något av dessa länder får en utlänning i stället sändas till ett land som utlänningen har anknytning till. För en utlänning som har ställning som varaktigt bosatt i och som har internationellt skydd i en annan EU-stat får verkställighet endast ske till den EU-staten. 2016/17:61 utlänning som ska avvisas eller utvisas får alltid sändas till ett land som utlänningen visar att mottagande kan ske i (12 kap. 4 § UtlL). Tidsfrist för frivillig avresa Ett beslut om avvisning eller utvisning ska som huvudregel innehålla en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (tidsfrist för frivillig avresa). En tidsfrist för frivillig avresa ska bestämmas om utlänningen avvisas och om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas eller om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet (8 kap. 21 § UtlL). Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut (12 kap. 15 § UtlL). Om det av särskilda skäl finns ett behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får eller förlänga tidsfristen (12 kap. 14 b § UtlL). I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen upplysas om att ett återreseförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast när tidsfristen löper ut (8 kap. 22 § första stycket UtlL). Om en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut, ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud, som ska bestämmas till . Ett återreseförbud får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas (12 kap. 15 a § UtlL). Om det inte finns förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa, ska beslut om avvisning eller beslut om avvisning eller utvisning förenas med ett återreseförbud, om inte särskilda skäl som avser utlänningens personliga förhållanden talar mot att ett sådant förbud meddelas. När det gäller EES- medborgare och deras familjemedlemmar får återreseförbud meddelas endast av hänsyn till allmän ordning och säkerhet (8 kap. 23 § UtlL). Under vissa förutsättningar får ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa upphävas. Ett beslut att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska som huvudregel förenas med ett återreseförbud. Återreseförbudet ska då bestämmas till högst , om inte allmän ordning och säkerhet motiverar (12 kap. 14 a § UtlL). Vad som ska avses med frivillig avresa Regeringens förslag: Bestämmelserna om tidsfrist för frivillig avresa och konsekvenserna av att inte följa en sådan frist ska ändras så att det framgår att utlänningen måste lämna landet i enlighet med beslutet om avvisning eller utvisning. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. påpekar att förslaget innebär att ett återreseförbud kan meddelas för det fall utlänningen åker till ett annat tredjeland än det som utpekas i Eftersom syftet med förslaget är att motverka att utlänningar i stället reser till en annan EU-stat saknas det anledning att i en sådan situation meddela ett återreseförbud. Skälen för regeringens förslag: Med en tidsfrist för frivillig avresa avses en tidsfrist inom vilken utlänningen frivilligt ska lämna landet (8 kap. 21 §). Utlänningar som inte är EES-medborgare eller familje- medlemmar till EES-medborgare förutsätts enligt återvändandedirektivet normalt sett lämna medlemsstaternas territorium, vilket framgår av direktivets bestämmelser om återvändande och frivillig avresa (artiklarna 3.3, 6 och 7). Som beskrivs i avsnitt 5.2.1, anges i och förvaltningsdomstolarnas beslut om avvisning eller utvisning till vilket land utlänningen ska avvisas eller utvisas. beslut om avvisning innehåller som regel en sådan anvisning. Om utlänningen i stället för att resa till det land som anges i beslutet reser till en annan EU-stat har utlänningen inte följt beslutet om avvis- ning eller utvisning. Utlänningen har dock lämnat landet och därmed genomfört en frivillig avresa i den mening uttrycket har i lagtexten. att nå bättre överensstämmelse med återvändandedirektivets innebörd bör, som föreslås i promemorian, en komplettering göras av bestämmel- sen om frivillig avresa i 8 kap. 21 § första stycket UtlL, så att det framgår att utlänningen måste lämna landet i enlighet med beslutet om avvisning Regeringen delar advokatsamfunds uppfattning att det normalt inte bör meddelas ett återreseförbud om utlänningen reser till ett annat tredjeland än det som anges i avvisnings- eller utvisningsbeslutet. Utlänningen får då anses ha återvänt i den mening som avses i Som framgår ovan kan ett beslut om avvisning eller utvisning alltid verkställas till ett land som utlänningen visar att ett mottagande kan ske i. Ett beslut om avvisning eller utvisning formuleras också normalt på det sättet att utlänningen åläggs att bege sig till ett visst land eller till något annat land som godtar att ta emot honom eller henne. Om utlänningen reser till ett annat tredjeland än det som särskilt utpekas i beslutet bör utlänningen därmed anses ha följt beslutet. blir att det inte finns förutsättningar att i dessa fall meddela ett beslut om En ändring av uttrycket frivillig avresa i 8 kap. 21 § UtlL bör vidare som föreslås i promemorian medföra konsekvensändringar i 8 kap. 22 § första stycket UtlL (upplysning om konsekvensen av att inte följa en tidsfrist för frivillig avresa), 12 kap. 15 § andra stycket UtlL (skyldighet 2016/17:61 för utlänningen att lämna landet) och 12 kap. 15 a § första stycket UtlL (anvisning om att återreseförbud ska meddelas om utlänningen inte följt tidsfristen för frivillig avresa). 5.2.3En ny tidsfrist för frivillig avresa Regeringens förslag: Om det finns särskilda skäl ska eller få bestämma en ny tidsfrist för frivillig avresa efter att tidsfristen löpt ut. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Skälen för regeringens förslag: Enligt återvändandedirektivet får, när så är nödvändigt, en tidsfrist för frivillig avresa förlängas med en lämplig tid. Omständigheterna i det enskilda fallet ska beaktas, t.ex. vistelsens längd, förekomsten av skolbarn eller av andra familjeband och sociala band (artikel 7.2). Enligt 8 kap. 21 § första stycket UtlL ska tidsfristen för frivillig avresa normalt vara vid ett beslut om avvisning och vid ett beslut om utvisning. När direktivet genomfördes bedömdes det som motiverat och i linje med direktivet att också medge att fristen från början bestämdes till än , om det fanns särskilda skäl. I förarbetena uttalades även att en förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa borde kunna ske även om tidsfristen hade löpt ut (prop. 2011/12:60 s. 34). Bestämmelsen om möjlighet för och att förlänga tidsfristen för frivillig avresa finns i 12 kap. 14 b § UtlL. I den praktiska tillämpningen har det emellertid, trots det beskrivna förarbetsuttalandet, ifrågasatts om förlängning av en tidsfrist för frivillig avresa kan ske även efter att tidsfristen löpt ut. Konsekvensen av att en tidsfrist för frivillig avresa inte följs är att avvisnings- eller utvisningsbeslutet ska verkställas möjligt och att ett ettårigt återreseförbud meddelas (12 kap. 15 a § UtlL). Det framstår som rimligt att det ska finnas en laglig möjlighet att få en ny tidsfrist, om det av särskilda skäl finns behov av det. Eftersom lagtexten inte tydligt uttrycker detta, bör ett klargörande göras i 12 kap. 14 b § UtlL. 5.3Överklagande av beslut om återreseförbud 5.3.1Gällande regler om återreseförbud och beslut om återreseförbud beslut om avvisning och beslut om avvisning eller utvisning ska förenas med ett återreseförbud om det saknas förutsättningar för att meddela en tidsfrist för frivillig avresa (8 kap. 23 § UtlL). Ett beslut om återreseförbud kan också meddelas . Ett beslut om Prop. 2016/17:61 tidsfrist för frivillig avresa får upphävas av den myndighet som är ansvarig för att ett beslut om avvisning eller utvisning verkställs, om det under tidsfristen uppstår en risk för att utlänningen avviker eller utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Ett beslut att upphäva en tidsfrist för frivillig avresa ska, som huvudregel, förenas med ett återreseförbud (12 kap. 14 a § UtlL). Om en utlänning inte har lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen, som huvudregel, meddela ett återreseförbud (12 kap. 15 a § UtlL). eller beslut om återreseförbud eller om att upphäva en tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 7 a § första stycket UtlL). Vid överklagande av beslut om återreseförbud enligt 12 kap. 15 a § UtlL anges särskilt att tidsfristen för överklagande börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas (14 kap. 7 a § tredje stycket UtlL). Någon motsvarande regel om när tidsfristen för överklagande börjar löpa finns inte när det gäller beslut om återreseförbud enligt samma bestämmelse. beslut om avvisning eller utvisning överklagas till en migrationsdomstol (14 kap. 3 § UtlL). beslut om avvisning överklagas som huvudregel till . Om beslut om avvisning har fattats i samband med ett beslut om upphävande eller återkallelse av en Schengenvisering, överklagas dock avvisningsbeslutet till en migrationsdomstol (14 kap. 2 § UtlL). 5.3.2Överklagande av beslut om återreseförbud Regeringens förslag: Om meddelar ett beslut om återreseförbud i samband med ett beslut om avvisning, ska beslutet om återreseförbud överklagas i samma ordning som beslutet om avvisning. Om beslut i ett sådant fall överklagas till och verkets beslut i sin tur överklagas till en migrationsdomstol ska endast vara utlänningens motpart i migrationsdomstolen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte någon bestämmelse om att endast ska vara utlänningens motpart i en migrationsdomstol när beslut om avvisning och återreseförbud överklagas. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Förvaltningsrätten i anser att det bör undvikas att en utlänning får två myndigheter som motpart i migrationsdomstolen. Domstolen konstaterar även att frånvaron av en särreglering om vad som ska gälla för möjligheten att över- klaga beslut om återreseförbud innebär att beslutet 2016/17:61 kan prövas av tre instanser om beslutet meddelas separat och av fyra instanser om det meddelas i samband med ett avvisningsbeslut, medan avvisningsbeslutet bara kan prövas i tre instanser. Enligt domstolen bör dessa konsekvenser förändras så att man uppnår den eftersträvade likformigheten. Skälen för regeringens förslag: Om beslutar om avvisning och återreseförbud innebär dagens regler, om båda besluten överklagas, att de två frågorna normalt prövas av olika överinstanser (se MIG 2013:24). Beslutet om avvisning prövas av medan beslutet om återreseförbud prövas av en migrationsdomstol. Detta kan inte anses vara en lämplig ordning. I fall då avvisning och återreseförbud beslutas bör frågorna prövas av samma överinstans om båda besluten överklagas. Huvudfrågan i denna situation är den om avvisning. Utgångspunkten att beslut om avvisning som huvudregel ska överklagas till bör inte ändras. I fall då förenar ett beslut om avvisning med återreseförbud, bör återreseförbudet överprövas av den instans som ska överpröva avvisningsbeslutet. Det betyder att beslut om återreseförbud som ges som ett beslut om avvisning som regel bör överklagas till . Undantag bör göras för de fall då såväl avvisningsbeslutet som återreseförbudet meddelas i samband med ett beslut om återkallelse eller upphävande av en Schengenvisering. Under sådana omständigheter bör båda besluten, liksom , överklagas till en migrationsdomstol (jfr 14 kap. 2 § UtlL). För att de båda besluten, i andra fall, ska följas åt vid överklagande föreslår regeringen att beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning, ska överklagas i samma ordning, dvs. till samma instans, som beslutet om avvisning. Som Lagrådet påpekar bör detta gälla även om endast ett av besluten överklagas. Enligt 16 kap. 9 §. UtlL kan beslut om avvisning inte överklagas vidare till Migrationsöverdomstolen. Ett beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett avvisningsbeslut bör inte heller kunna överklagas till Migrationsöverdomstolen. Som Förvaltningsrätten i är inne på bör det så långt möjligt undvikas att två myndigheter blir utlänningens motpart i en migrationsdomstol om beslut att fastställa beslut i sin tur överklagas. Som domstolen föreslår bör därför en komplettering göras i 16 kap. 6 § UtlL som innebär att endast blir utlänningens motpart i denna situation. Syftet med förslaget att beslut om återreseförbud som meddelas i samband med ett beslut om avvisning ska få överklagas i samma ordning som beslutet om avvisning, är att undvika att beslut som har ett samband med varandra prövas av olika överinstanser. Den mer övergripande frågan om vilken instansordning som annars ska gälla för överklagande av olika beslut, t.ex. i vilken mån de ska få överklagas till Migrationsöverdomstolen, kräver överväganden av mer generell karaktär än vad det finns beredningsunderlag för i detta lagstiftningsärende. Regeringen föreslår därför inte någon ändring i detta avseende. Särskild tidsfrist för överklagande Regeringens förslag: Tidsfristen för att överklaga beslut om återreseförbud till följd av att tidsfrist för frivillig avresa inte har följts ska börja löpa den dag beslutet meddelas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans motsätter sig förslaget. Skälen för regeringens förslag: Den myndighet som meddelat en tidsfrist för frivillig avresa kan besluta om återreseförbud om den kan konstatera att en utlänning inte lämnat landet när tidsfristen för frivillig avresa löpt ut (12 kap. 15 a § UtlL). Denna myndighet kan vara antingen eller (jfr 8 kap. 17 § UtlL). Vid överklagande av ett sådant beslut om återreseförbud som meddelats av gäller att tidsfristen för överklagande börjar löpa den dag beslutet om återreseförbud meddelas (14 kap. 7 a § tredje stycket UtlL). Någon motsvarande regel när det gäller överklagande av beslut finns inte. I dessa fall gäller därför 6 a § andra stycket förvaltningsprocesslagen (1971:291). Enligt den bestämmelsen ska ett överklagande göras från den dag då klaganden fick del av beslutet. Det är rimligt att likadana regler om hur tidsfristen för överklagande ska räknas gäller oavsett om det är eller som fattar ett beslut om återreseförbud. Den särskilda regeln om hur tidsfristen för överklagande ska räknas när fattar beslut om återreseförbud bör därför utvidgas till att gälla även vid överklagande av beslut om återreseförbud. 6Uppföljning av genomförandet av direktivet om varaktigt bosatta 6.1Kravet på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att få en ställning som varaktigt bosatt Regeringens förslag: Att en utlänning har permanent uppehållstillstånd ska inte längre vara en förutsättning för beviljande av ställning som varaktigt bosatt i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. Säkerhetspolisen anser att det av lagstiftningen bör framgå att en tredjelandsmedborgare som enligt ett lagakraftvunnet beslut ska utvisas ur landet på grund av att han eller hon anses utgöra en säkerhetsrisk, inte ska kunna beviljas ställning som varaktigt bosatt i , även om han eller hon har vistats i landet i övriga skyddsbehövande bör kunna beviljas ställning som varaktigt Svenska Röda korset förordar att studier ska kunna räknas in med halva den faktiska tiden. Skälen för regeringens förslag: En ansökan från en utlänning om en ställning som varaktigt bosatt i ska enligt gällande reglering beviljas om sökanden har vistats i utan avbrott under minst fem år och har haft, och vid tiden för ansökan har, permanent Kravet på permanent uppehållstillstånd gäller dock inte en utlänning som har en ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och dennes anhöriga. För dessa personer krävs endast uppe- hållstillstånd i (5 a kap. 1 § UtlL). Ställning som varaktigt bosatt i ska inte beviljas medborgare i en EU-stat eller övriga skydds- behövande enligt 4 kap. 2 a § UtlL (5 a kap. 4 § UtlL). Av artikel 3.1 i direktivet om varaktigt bosatta framgår att direktivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som är lagligen bosatta på en I artikel 3.2 anges ett antal undantag från Gemensamt för undantagen är att de avser personer vilkas vistelse inte är av varaktig natur. framgår av artikel 3.2 a) att direktivet inte ska tillämpas på tredjelands- medborgare som är bosatta för att ägna sig åt studier eller genomgå Enligt artikel 3.2 e) ska direktivet inte tillämpas på tredjelandsmedborgare som är bosatta uteslutande av tillfälliga skäl. exempel anges au pairer eller säsongsarbetare eller andra fall då uppe- hållstillståndet formellt begränsats. Enligt artikel 3.2 f) ska direktivet inte heller tillämpas på personer som har en rättslig ställning som omfattas av delegationer eller 1975 års Wienkonvention om staters representation i deras förbindelser med internationella organisationer av universell karaktär. Enligt artikel 4.1 i direktivet ska en medlemsstat bevilja ställningen som varaktigt bosatt till tredjelandsmedborgare som varit lagligen och oavbrutet bosatta inom dess territorium före inlämnandet av ansökningen. Bosättningsperioder som grundar sig på de skäl som anges i artikel 3.2 e) och f) ska enligt artikel 4.2 inte räknas när man beträknar bosättningstiden. Tid under vilken tredjelandsmedborgare vistats i en medlemsstat för studieändamål eller yrkesutbildning får endast räknas med till hälften. Det krav på permanent uppehållstillstånd som ställs upp som en förutsättning för att ställningen som varaktigt bosatt ska beviljas har mycket begränsad praktisk betydelse, eftersom en tredjelands- medborgare som har varit lagligen bosatt i i regel har Den svenska regleringen bör därför i praktiken anses uppfylla direktivets krav. kommissionens ståndpunkt att direktivets bestämmelser inte ger stöd för att en medlemsstat ställer upp ett krav på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att bevilja ställningen som varaktigt bosatt bör dock, som föreslås i promemorian, detta krav av tydlighetsskäl tas bort och i stället ersättas med ett krav på uppehållstillstånd. detta är att det inte längre behövs någon särreglering för utlänningar som Prop. 2016/17:61 har ställningen som varaktigt bosatta i en annan EU-stat och deras anhöriga, eftersom särregleringen avseende dessa personer föranleddes av kravet på permanent uppehållstillstånd (se prop. 2005/06:77 s. 140). Av förarbetena till 5 a kap. 1 § UtlL framgår att ett villkor för att få en ställning som varaktigt bosatt är att sökanden haft antingen permanent uppehållstillstånd eller annat uppehållstillstånd syftande till bosättning (prop. 2005/06:77 s. 140). I 5 a kap. 1 § andra stycket första meningen UtlL anges att vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning beaktas. Förslaget att ta bort kravet på permanent uppehållstillstånd bedöms också innebära att denna bestämmelse förlorar sin betydelse. Det bör alltså inte längre anges, och inte heller uppställas som krav, att tid då sökanden haft uppehållstillstånd syftande till bosättning ska beaktas vid beräkningen av vistelsetiden. Vilka tidsperioder som inte ska beaktas när man beräknar vistelsetiden framgår av 5 a kap. 1 § tredje stycket UtlL. I bestämmelsen anges att vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. Enligt 5 a kap. 3 § UtlL får en utlänning som utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet nekas ställning som varaktigt bosatt. Denna bestämmelse utgör enligt regeringens bedömning normalt ett tillräckligt skydd mot att sådana utlänningar beviljas ställning som varaktigt bosatta. Regeringen återkommer dock, med anledning av vad Säkerhetspolisen framför i sitt remissvar, i nästa avsnitt till vad som bör anses gälla för personer som har fått ett tillfälligt uppehållstillstånd utan att ett tidigare beslut om avvisning eller utvisning har upphävts. När det gäller de förändringar som och Svenska Röda Korset föreslår bör man beakta att syftet med förslagen i denna proposition är att justera bestämmelsen om förutsättningarna för att beviljas ställning som varaktigt bosatt i för att tillgodose de krav som kommissionen ställt på vid sin uppföljning av direktivets genomförande. Regeringen anser inte att det i övrigt bör ske någon omprövning av de ställningstaganden som gjordes i samband med genomförandet. Regeringens förslag: Ställningen som varaktigt bosatt ska inte beviljas personer vars vistelse i inte är av varaktig karaktär. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen tillstyrker förslaget eller lämnar det utan invändningar. efterlyser en utveckling av vilken typ av vistelse i som inte ska anses vara av varaktig karaktär. finns anledning att beakta de tillfälliga ändringar beträffande bland annat