prop · H303130 · 2016-05-25 00:00:00 — Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringens skrivelse 2015/16:130 Redovisning av AP-fondernas verksamhet Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen lämnar regeringen en redovisning av de allmänna pensions- fondernas (AP-fondernas) verksamhet . I redovisningen ingår bl.a. en sammanställning av AP-fondernas årsredovisningar och en utvärdering av AP-fondernas verksamhet . Skrivelsen överlämnas till . uppgick det samlade resultatet för Första–Fjärde och Sjätte (buffertfonderna) till efter kostnader. Det motsvarar en avkastning på , vilket är i nivå med den genomsnittliga avkastningen . Det förvaltade kapitalet i buffertfonderna uppgick till vid slutet av 2015, vilket är mer än . Utbetalningarna från buffertfonderna till inkomstpensionssystemet uppgick netto till . Utvecklingen på de finansiella marknaderna har stor betydelse för buffertfondernas avkastning. Sedan starten har buffertfondernas genomsnittliga avkastning varit . Det överstiger mer än väl inkomstindex som ökat . Buffertfonderna har därmed bidragit positivt till den långsiktiga finansieringen av det allmänna inkomstpensionssystemet, vilket var avsikten när det nuvarande AP-fondssystemet infördes . Inkomstindex ligger till grund för uppräkningen av skulden i inkomstpensionssystemet. 2015/16:130 Buffertfondernas redovisade avkastning jämfört med inkomstindex och totalt fondkapital (procent och miljarder kronor) Inkomstindex (%) Avkastning (%) -1,9 Avkastning (mdkr) Totalt fondkapital (mdkr) Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat, vilket innebär att inbetalda pensionsavgifter från dagens yrkesaktiva finansierar utbetalningarna till dagens pensionärer. När pensionsutbetalningarna är större än inbetalningarna, tas medel från buffertkapitalet och vid överskott förs medlen till buffertkapitalet. var det underskott i pensionsbetalningarna och därför överfördes sammanlagt från Första–Fjärde AP-fonderna till inkomstpensionssystemet. Buffertfonderna utgör en begränsad del av tillgångarna i inkomst- pensionssystemet, men kan ändå påverka systemet i tider av kraftiga upp- eller nedgångar. Vid slut utgjorde kapitalet i buffertfonderna av tillgångarna i inkomstpensionssystemet, medan resterande utgjordes av avgiftstillgångar. Första–Fjärde AP-fondernas avkastning överstiger i stort sett fondernas interna mål oavsett period. Det förklaras delvis av den övergripande tillgångsallokeringen med en fortsatt hög andel aktier. Första–Fjärde AP- fonderna fortsätter att fokusera på de långsiktiga strategiska besluten, vilket regeringen ser positivt på. Regeringen ser även positivt på att Första–Fjärde AP-fonderna har fortsatt att utveckla sina respektive förvaltningsmodeller i olika riktningar, vilket har lett till ökad diver- sifiering. Detta bedöms leda till en bättre riskspridning i förvaltningen av buffertkapitalet. Sjätte uppdrag skiljer sig från de övriga buffertfonderna genom att fonden är sluten, dvs. saknar betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Uppdraget för är att förvalta medlen i fonden genom att investera på riskkapitalmarknaden, dvs. i onoterade bolag. uppgick fondens avkastning till , vilket översteg inkomstindex men var något lägre än det mål som fondens styrelse fastställt i form av ett index för noterade aktier. Det strategiskifte som fonden genomfört (ökade investeringar i mogna bolag samt en gradvis ökande internationalisering av portföljen) framstår som välgrundat och regeringen ser positivt på det konsekventa genomförandet av denna strategi. Förvaltningskostnaderna för buffertfonderna (Första‒Fjärde och ) uppgick till , vilket var mer än föregående år. Detta förklaras till viss del av valutakursförändringar; framför allt en starkare amerikansk dollar i relation till den svenska kronan. Som andel av det totala buffertkapitalet var förvaltningskostnaderna , vilket är oförändrat jämfört med föregående år. Sjunde AP-fonden har sin roll inom premiepensionssystemet. Förvalsalternativets (AP7 Såfa) genomsnittliga avkastning uppgick till , vilket kan jämföras i Skr. 2015/16:130 genomsnitt för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Förvalsalternativets genomsnittliga avkastning uppgår till , vilket kan jämföras i genomsnitt för de privata fonderna i premiepensionssystemet. Inom ramen för utvärderingen av verksamheten 2015 utfördes en fördjupad analys av AP-fondernas arbete med riskhantering, kontroll och regelefterlevnad (compliance). Denna analys visar att AP-fonderna har utvecklat arbetet inom detta område betydligt . Det är av stor vikt att AP-fonderna har en god riskhantering, kontroll och regelefterlevnad och att de fortsätter att utveckla detta. Regeringen anser att hållbarhet är en viktig aspekt inom AP-fondernas verksamhet. För att uppnå långsiktigt hög avkastning och god riskhantering är det viktigt att hållbarhetsaspekter integreras i verksamheten. Det är även viktigt för allmänhetens förtroende för AP- fonderna och för pensionssystemet som helhet. På samma sätt som när det gäller förvaltningsstrategier har AP-fonderna valt olika strategier för att integrera hållbarhet i förvaltningsprocessen. För att ytterligare öka transparensen av buffertkapitalets klimatpåverkan är det viktigt att AP- fonderna fortsätter att utveckla gemensam standard för koldioxidavtryck även för andra tillgångsslag än aktier. Det är också viktigt att AP- fonderna fortsätter att utveckla hållbarhetsarbetet genom att påverka företag i portföljerna att agera hållbart. För att med legitimitet söka påverka, är det viktigt att AP-fonderna agerar föredömligt när det gäller det interna hållbarhetsarbetet. 2015/16:130 Innehållsförteckning AP-fonderna och det allmänna pensionssystemet............................. Inkomstpensionssystemets finansiella ställning ............... Sjunde AP-fondens roll ................................... Utvecklingen på finansmarknaderna............................................... 3.3Avkastningen på aktie- och obligationsmarknaderna 4 AP-fondernas redovisade verksamhet............................................. Första AP-fondens redovisade resultat............................. Andra AP-fondens redovisade resultat............................. Tredje AP-fondens redovisade resultat ............................ Fjärde AP-fondens redovisade resultat............................. Sjätte redovisade resultat.............................. 4.6Första‒Fjärde och Sjätte kostnader Sjunde AP-fondens redovisade resultat............................ 5 Utvärdering av AP-fondernas förvaltningsresultat ......................... 5.2Utvärdering av Första‒Fjärde AP-fondernas Utvärdering av Sjunde AP-fondens förvaltning ............... Utvärdering övriga förvaltningsfrågor ............................................ Riskhantering, kontroll och regelefterlevnad ................... Överträdelser av placeringsreglerna................................. Sammanfattning från revision .......................................... Hållbarhet och ägarstyrning ............................................. Samarbete mellan AP-fonderna........................................ Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna verksamhet i sammandrag ............................................. Utdrag ur årsredovisning för Första AP-fonden ............ Utdrag ur årsredovisning för Andra AP-fonden ............ Utdrag ur årsredovisning för Tredje AP-fonden............ Utdrag ur årsredovisning för ............ Utdrag ur årsredovisning för ............. Utdrag ur årsredovisning för Sjunde AP-fonden ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Regeringen ska överlämna en redovisning av AP-fondernas verksamhet till . Som underlag ska AP-fonderna lämna årsredovisning och verksamhetsberättelse. I skrivelsen redovisas och analyseras fondkapitalet per fond och som helhet. Förvaltningen av fondkapitalet utvärderas både av regeringen och av extern expertis. Den nuvarande ordningen för AP-fonderna har gällt sedan reformeringen av det allmänna pensionssystemet 1999. AP-fonderna regleras i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), förutom som regleras i lagen (2000:193) om Sjätte fonden. Avsnitt 2 innehåller en översiktlig beskrivning av AP-fondernas roll i det allmänna pensionssystemet. I avsnitt 3 sammanfattas utvecklingen på de finansiella marknaderna . Avsnitt 4 innehåller en sammanställning av AP-fondernas resultat och kostnader baserat på fondernas årsredovisningar. I avsnitt 5 redovisas regeringens utvärdering av AP-fondernas förvaltning. Inledningsvis i avsnittet analyseras buffertfondernas samlade bidrag till inkomstpensionssystemet. Därefter utvärderas fondernas strategiska och aktiva förvaltning. Avsnitt 6 behandlar övriga förvaltningsfrågor såsom riskhantering, kontroll och regelefterlevnad. Avsnittet innehåller även iakttagelser av överträdelser av placeringsreglerna, en sammanfattning av revisionen, arbete med hållbarhet och ägarstyrning samt samarbetet mellan AP-fonderna. I bilaga 1 återfinns regeringens policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna. I bilaga 2 återfinns Första–Fjärde AP-fondernas placeringsregler i sammandrag. Utdrag ur AP-fondernas årsredovisningar återfinns i bilagorna 3–8. Årsredovisningarna finns i sin helhet på respektive fonds webbplats. Liksom till tidigare skrivelser har extern expertis anlitats (företaget ). Utöver en grundläggande granskning innehåller den externa rapporten en särskild studie av AP-fondernas arbete med regelefterlevnad och riskhantering (bilaga 9). Den årliga revisionen har utförts av revisorer från . AP-fonderna och det allmänna Denna skrivelse behandlar tillgångar och betalningsflöden inom det allmänna pensionssystemet. Det är inom detta system som AP-fonderna verkar. Utöver det allmänna pensionssystemet utgörs det svenska pensionssystemet av tjänstepension och privat pensionssparande. Tjänstepensionen bygger på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare (ofta i form av kollektivavtal), medan privat pensionssparande är helt frivilligt. Utformningen av det allmänna pensionssystem har sin bakgrund i den pensionsreform som genomfördes . Pensionsreformen var ett resultat av en bred partiuppgörelse mellan Socialdemokraterna och de fyra borgliga partierna1. Reformen innebar att pensionssystemet gjordes självfinansierande (via avgifter) och att det infördes en automatik så att pensionerna anpassas till den ekonomiska tillväxten. Den avgiftsbaserade inkomst- och premiepensionen ersatte tidigare förmånsbestämda ATP och folkpension. För dem som tjänat in pension tidigare inrättades övergångsregler (s.k. tilläggspension) och för den som haft låg eller ingen inkomst infördes garantipension. Garantipension är ett grundskydd som finansieras från statsbudgeten. Inkomstpensionssystemet är i huvudsak ofonderat. Det innebär att inbetalda pensionsavgifter används för att finansiera samma års pensionsutbetalningar. För att hantera skillnaderna mellan de löpande pensionsavgifterna och pensionsutbetalningarna finns ett buffertkapital som förvaltas av Första‒Fjärde och Sjätte . Sjunde AP- fonden har en särskild roll för premiepensionen, som även den utgör en del av det allmänna pensionssystemet (figur 2.1). Figur 2.1 Det allmänna pensionssystemet 1 medverkar även i pensionsgruppens arbete. 2015/16:130 2.1 Avgiften till det allmänna pensionssystemet uppgår till av pensionsgrundande inkomster, varav sätts av till inkomstpensionen och resterande till premiepensionen.2 Förutom lön räknas ersättning från social- och arbetslöshetsförsäkringar som inkomster. Även sjuk- och aktivitetsersättning tillgodoräknas liksom år med små barn (barnår) och studier.3 De individuella belopp som sätts av kallas pensionsrätt och bokas på ett personligt konto hos Pensions- myndigheten. På så sätt tillgodoräknas intjänade pensionsrätter över hela livet för varje individ. Pensionsrätterna räknas upp med en avkastning som beräknas med utgångspunkt från inkomstindex för . Inkomstindex speglar den genomsnittliga löneutvecklingen i och denna beror i sin tur på hur stor del av den arbetsföra befolkningen som arbetar samt löneutvecklingen i samhället. Uppräkningen av pensionen påverkas även av buffertkapitalets värdeutveckling och av demografiska faktorer genom det s.k. balanstalet (se avsnitt 2.1.2). 2.1.1Första‒Fjärde samt Sjätte roll Buffertkapitalet förvaltas av Första‒Fjärde samt Sjätte . De kan därför sägas vara buffertfonder. När det nuvarande pensionssystemet infördes , fördelades till vardera av Första–. För dessa fyra fonder etablerades ett gemensamt regelverk i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder), i vilken även regler avseende Sjunde AP-fonden ingår. Enligt lagen är fondernas uppdrag att förvalta fondmedlen så att de blir till största möjliga nytta för inkomstpensionssystemet. Förvaltningen ska ta sin utgångspunkt i pensionssystemets åtagande. Målet är att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. Den totala risknivån i förvaltningen ska vara låg, vilket inte ska tolkas som ett mål att minimera risken. Av det följer däremot ett krav på god risk- spridning. Risk och avkastning ska tolkas i termer av utgående pensioner. Rollen som förvaltare av allmänna pensionsmedel ställer krav på att fonderna uppbär allmänhetens förtroende. Av det skälet är fonderna ålagda att ta hänsyn till miljö och etik i placeringsverksamheten, men utan att göra avkall på det övergripande målet om hög avkastning. Fonderna ska inte ha näringspolitiska eller ekonomisk-politiska mål. AP- fonderna ska, med förvaltade medel, svara för kostnaderna för sin verksamhet, för revision och för uppföljning av fondförvaltningen. Regeringen utser styrelserna i fonderna och utvärderar förvaltningen . 2 Det finns en gräns på 7,5 inkomstbasbelopp för hur stor del av pensionsgrundande inkomster som tillgodoräknas. 3 tillgodoräknades pensionsgrundade belopp även vid plikttjänst. är också en del av buffertfondssystemet men regleras Skr. 2015/16:130 i en egen lag, lagen (2000:193) om . Fonden är sluten, vilket innebär att den inte har betalningsflöden gentemot pensionssystemet. Fondens uppdrag skiljer sig även från de andra buffertfonderna genom att medlen ska placeras på riskkapitalmarknaden, dvs. i onoterade bolag. har sitt ursprung i Sjätte fondstyrelsen, vilken inrättades 1996. Namnbytet gjordes i samband med pensionsreformen. ingick dock inte i pensionsöverens- kommelsen, vilket inneburit att fonden har arbetat med väsentligen oförändrade förutsättningar . De tidigare gällande reglerna avseende Sjätte fondstyrelsen överfördes i princip oförändrade till den nu gällande lagen om . Fondens medel har i sin helhet genererats från de som tillsköts i samband med att den dåvarande Sjätte fondstyrelsen bildades . Pensionsutbetalningarna från inkomstpensionssystemet finansieras löpande av inbetalda pensionsavgifter från de yrkesaktiva. När inbetal- ningarna till systemet är större än utbetalningarna sparas överskottet i Första–Fjärde AP-fonderna. På motsvarande sätt tas medel från nämnda fonder när utbetalningarna är större än inbetalningarna. är också en buffertfond men har inga betalningsflöden gentemot pensionssystemet. I figur 2.2 framgår nettoflödet mellan pensions- systemet och AP-fonderna (Första–Fjärde AP-fonderna) efter administra- tionskostnader. Figur 2.2 Nettoflödet mellan pensionssystemet och AP-fonderna (mdkr) med det nya pensionssystemet (2001‒2008) var inbetalningarna till pensionssystemet större än utbetalningarna. perioden tillfördes AP-fonderna sammanlagt (netto). Under åren 2009‒2015 användes sammanlagt från AP-fonderna för att finansiera 2015/16:130 pensionsutbetalningar. För hela perioden 2001‒2015 uppgick således nettoutflödet från AP-fonderna till . Underskotten beror på att den stora 40-talistgenerationen har börjat ta ut pension. Enligt prognoser kommer Första–Fjärde AP-fonderna fortsätta att behöva bidra till finansieringen av inkomstpensionerna över överskådlig framtid. Åren 2016‒2020 beräknas underskotten sammanlagt uppgå till . Inkomstpensionssystemet utgör i princip ett i lag fastställt avtal mellan generationer, eftersom systemet i huvudsak innebär att de yrkes- verksamma finansierar nuvarande pensionsutbetalningar. Rollen som långsiktig finansiär Buffertfonderna har även en roll i att generera avkastning till inkomst- pensionssystemets långsiktiga finansiering och stabilitet. Om buffert- fonderna har högre avkastning än den genomsnittliga inkomstutveck- lingen i bidrar fonderna positivt till pensionssystemets lång- siktiga finansiering. Framtida generationer kan då erhålla en bättre pension som risken minskar för att den s.k. automatiska balanseringen i inkomstpensionssystemet aktiveras. Figur 2.3 Buffertfondernas kapital och avkastning efter kostnader Källa: bilaga 9 (grunddata från AP-fonderna). I figur 2.3 redovisas utvecklingen av kapitalet i buffetfonderna (Första– Fjärde AP-fonderna och ) samt den totala avkastningen efter kostnader . Vid slut uppgick kapitalet i buffert- fonderna till , vilket kan jämföras med vid slutet av 2001. Under perioden 2001‒2015 har den totala avkastningen efter kostnader uppgått till . Detta motsvarar en genomsnittlig avkastning på , vilket kan jämföras med att inkomstindex ökade med Skr. 2015/16:130 per år.4 Inkomstpensionssystemets konstruktion gör att det finns en stark koppling mellan hur systemets tillgångar och skulder utvecklas. Om systemets tillgångar (avgiftstillgången och buffertkapitalet) är större än skulderna, räknas värdet på pensionsrätterna (pensionsskulden) upp med inkomstindex. Pensionsrätterna följer då den genomsnittliga löneutveck- lingen i . Om skulderna däremot är större än tillgångarna, aktiveras balanseringen i systemet. Balanseringen innebär att pensions- skulden räknas upp i en långsammare takt, vilket gör att systemets finansiella ställning stärks. Balanseringen beräknas genom att systemets tillgångar divideras med dess skulder. Om balanstalet understiger 1,0000 är balanseringen negativ och pensionsrätterna räknas då upp i en långsammare takt till dess att systemet är i balans. Inkomstpensions- systemets tillgångar och skulder sammanställs i slutet av . I samband med detta fastställs balanstalet. Vid slut uppgick tillgångarna i inkomstpensionssystemet till , varav avgiftstillgången stod för och buffertfonderna för . Pensionsskulden uppgick vid samma tillfälle till . I tabell 2.1 redovisas inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder. Inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder (mdkr) 1Tillgångar och skulder beräknade enligt de nya beräkningsreglerna. 2Från 2008 till 2014 är balanstalet beräknat enligt andra beräkningsregler. Källa: årsredovisning , s 116. 4 Uppgifterna baseras på underlag (se bilaga 9). 2015/16:130 beräknades buffertfondens värde i balanstalet som medelvärdet av fondens marknadsvärde vid slutet av . Balanstalet , som baseras tillgångar och skulder, beräknas till 1,0201 och det dämpade balanstalet till 1,0067. Att balanstalet överstiger ett beror på att avgiftstillgången höjts och att de nya beräkningsreglerna för balanstalet inte tillämpar utjämningar längre. Därmed får buffertfonden och avgiftsinkomsten högre aktuella värden. Om de gamla beräkningsreglerna hade använts, hade balanstalet blivit 1,0357. Systemets balanstal är fastställt till 1,0375. De nya beräkningsreglerna minskar pensionernas volatilitet genom införandet av ett dämpat balanstal och ett mer aktuellt inkomst- index. Det dämpade balanstalet begränsar balanseringen till en tredjedel, vilket medför mindre svängningar av pensionsbeloppen.5 Inkomstpensionssystemets resultat (balanstalet) påverkas av ett stort antal samhällsekonomiska och demografiska faktorer. På kort sikt har sysselsättningens utveckling störst betydelse. Buffertfondernas värde- utveckling har också betydelse, vilket i sin tur är kopplat till utvecklingen på kapitalmarknaderna. På lång sikt har även demografiska faktorer stor betydelse för utvecklingen i balanstalet. I figur 2.4 illustreras utvecklingen av tillgångar och skulder i inkomst- pensionssystemet. Längst ner i diagrammet framgår att buffertfondernas andel av tillgångarna i systemet har ökat från vid slut till vid slut. Figur 2.4 Utveckling av tillgångar och skulder i inkomstpensions- systemet Källa: bilaga 9 (grunddata från och ). 5 De nya reglerna för hur inkomstpensionssystemets tillgångar och skulder ska beräknas beskrivs i detalj i prop. 2014/15:125 En jämnare och mer aktuell utveckling av Premiepensionssystemet är fonderat. Inom systemet kan var och en själv välja hur av den pensionsgrundande inkomsten ska placeras. Vid slutet av 2015 fanns det 830 fonder att välja mellan på . Eftersom tillgångarna i systemet är fullt fonderade, påverkas behållningarna fullt ut av upp- och nedgångar i fondandelarnas värden. Premiepension kan antingen tas ut som traditionell försäkring eller som fondförsäkring. Traditionell försäkring innebär att pensionen beräknas som ett livsvarigt garanterat nominellt belopp. Den försäkrades fond- andelar säljs och tar över investeringsansvaret och den finansiella risken. Fondförsäkring innebär att den försäkrade behåller sitt sparande i de valfria premiepensionsfonderna. I fondförsäkringen räknas pensionsutbetalningarnas storlek om med utgångspunkt från fondandelarnas värde . Följande år säljs det antal fond- andelar som krävs för att finansiera den beräknade premiepensionen. Ökar fondandelarna i värde, säljs färre andelar och minskar fond- andelarnas värde säljs fler andelar. Sjunde AP-fonden har som uppgift att förvalta premiepensionen åt de individer som inte själva valt förvaltare för sin premiepension. Medel placeras då i systemets förvalsalternativ, AP7 Såfa (Statens årskullsför- valtningsalternativ) där risken förändras med spararnas ålder. Det är även möjligt att välja någon av de fonder som Sjunde AP-fonden förvaltar. Sjunde AP-fonden regleras, liksom Första‒Fjärde AP-fonden, i lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Målet för fondens uppdrag är således att långsiktigt maximera avkastningen i förhållande till risken i placeringarna. I avsnitt 4 beskrivs Sjunde AP-fondens verk- samhet och resultat mer utförligt. I avsnitt 5 redovisas regeringens bedömning av verksamheten. Vid slut hade premiepensionssystemet 6,8 miljoner pensionssparare och pensionärer. Det totala marknadsvärdet på premiepensionskapitalet (fondförsäkringen) uppgick till . uppgick den sammanlagda värdeutvecklingen för fondförsäkringen till . Det motsvarar en genomsnittlig tidsviktad avkastning på . Sedan starten är den genomsnittliga årliga avkastningen , mätt som tidsviktad avkastning.6 Sjunde AP-fonden är den enskilt största fondförvaltaren i premie- pensionssystemet. Vid slut förvaltade Sjunde AP-fonden 6 Tidsviktad årsavkastning visar årlig avkastning på en krona som satts in i början på Hänsyn har inte tagits till om kapitalets storlek förändrats . , varav Såfa utgjorde . den genomsnittlige Såfa-spararen en premiepensionsfonderna i genomsnitt gav en avkastning på . Risken (mätt som standardavvikelse under den senaste 24 månadersperioden) har för AP7 Såfa varit jämfört för de privata premiepensionsfonderna. Den högre risken i AP7 Såfa förklaras till stor del av att andelen sparare över 55 år fortfarande är liten och att andelen AP7 Räntefond därmed är begränsad. I takt med att spararna i premiepensionssystemet blir äldre förväntas andelen AP7 Räntefond att öka. Fördelningen av premiepensionssystemets tillgångar Källa: årsredovisning , s 173. En utförlig beskrivning av det allmänna pensionssystemet finns i årsredovisning 2015. 3 Utvecklingen på finansmarknaderna Utvecklingen på de finansiella marknaderna har stor betydelse för resultatutveckling och risk i AP-fonderna. Ungefär hälften av Första– Fjärde AP-fondernas kapital utgörs av aktier och drygt en tredjedel av obligationer, vilket innebär att finansmarknadernas utveckling i hög grad är bestämmande för det resultat som fonderna uppnår. Detsamma gäller Sjunde AP-fonden som har en hög exponering mot aktier.