prop · H303100 · 2016-04-13 00:00:00 — Det innebär att en myndighet utöver årets anvisade anslagsmedel även kan använda tidigare sparade anslagsmedel, vilket ger en viss flexibilitet i myndighetens planering. Vanligtvis uppgår den del som myndigheten får disponera efterföljande år till av myndighetens förvaltningsanslag. Myndigheter har också möjlighet att inom vissa gränser låna av efterföljande års anslag, s.k. anslagskredit. Förskjutningar av detta slag redovisas som en för alla anslag gemensam beräkningspost, benämnd Minskning av anslagsbehållningar, som ingår i de takbegränsade utgifterna. Myndigheternas förbrukning av anslags- behållningar och utnyttjande av anslagskrediter utgör en osäkerhet i beräkningen av de takbegränsade utgifterna. I förhållande till bedömningen i budgetpropositionen har utgiftsprognoserna –2019 samman- taget justerats upp mer än anslagna medel, vilket innebär att posten Minskning av anslags- behållningar ökar med 2017, med 2018 och med 2019. Förändringen är främst en effekt av de åtgärder regeringen vidtagit för att värna utgiftstaket med anledning av de ökade kostnaderna för asylmottagandet. Ökningen 2019 följer av att det med nuvarande beräknade anslagsnivåer byggs upp anslags- behållningar på vissa områden, som minskar väsentligt 2019. Regeringen återkommer med förnyade anslagsberäkningar i budgetproposi- tionen . Beräkningsteknisk överföring till hushållen Jämfört med bedömningen i budgetproposi- tionen är den beräkningstekniska över- föringen till hushållen oförändrad 2017–2019. Revideringar av utgiftsprognoserna kan för- anledas av nya prognosmetoder, justeringar till följd av ny information, korrigeringar av tidigare gjorda fel och regeländringar utom regeringens direkta kontroll, t.ex. ändringar i . Jämfört med bedömningen i budgetprop- ositionen har utgifterna till följd av övriga faktorer sammantaget reviderats ned med 2017, med 2018 och med 2019. Minskningen beror bl.a. på att utgifter för mottagandet av asylsökande i större utsträckning avräknats mot biståndsramen och lägre utgifter för ränta på statsskulden, jämfört med budgetpropositionen . Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld 7 Den offentliga sektorns finanser, statens budgetsaldo och statsskuld –Den offentliga sektorns finanser förstärktes av BNP. Förstärkningen är en följd av den starka tillväxten i ekonomin och av att regeringen sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik. Dessutom för- stärktes inkomsterna tillfälligt av en extra skatteinbetalning på och av att försäkring återbetalade på ca till kommunsektorn. Tillsammans motsvarar dessa tillfälliga förstärkningar av BNP. –beräknas de offentliga finanserna försämras. Det beror framför allt på att effekten av tillfälligt högre inkomster faller bort. Vidare medför ökade kostnader för det excep- tionellt höga antalet asylsökande att konsolideringen av den offentliga sektorns finansiella sparande skjuts fram. Under- skottet i finanserna beräknas växa . –Det gynnsamma konjunkturläget medför i kombination med en ansvarsfull finans- politik att det finansiella sparandet förstärks . beräknas ett över- skott på av BNP. –De finansiella tillgångarna överstiger under hela prognosperioden skulderna med 14– av BNP. Den konsoliderade bruttoskulden ökade med av BNP mellan 2013 och av BNP, men minskade 2015 till 43,4 pro- cent av BNP. Detta understiger med god marginal referensvärdet inom stabilitets- och tillväxtpakten om av BNP. Bruttoskulden väntas minska till 36,9 pro- cent av BNP 2020. –Den konsoliderade statsskulden beräknas ha uppgått till 2015, vilket motsvarar av BNP. Statsskulden beräknas minska som andel av BNP samtliga –2020. –Kommunsektorn bedöms redovisa ett försämrat finansiellt sparande 2016 jämfört med föregående år. Till stor del beror det på att det tillfälliga stödet till kommunsektorn 2015 i nationalräkenskaperna redovisas som en inkomst 2015, men till övervägande del väntas förbrukas 2016. Trots att skatte- intäkterna och statsbidragen ökar i hög takt försämras sparandet successivt. Det beror på att demografiska förändringar och en större befolkning medför behov av utgiftsökningar i en ännu Det finansiella sparandet i kommunsektorn väntas uppgå till mellan -0,3 och -0,av BNP 2016-2020. I detta avsnitt redovisas den offentliga sektorns finanser enligt redovisningsprinciperna i nationalräkenskaperna (NR). Skatter och statsbidrag redovisas enligt den ordning som gällde före den genomgripande revideringen av Därmed överensstämmer redovisningen bättre med redovisningen i statens budget och den kommunala redovisningen. Det innebär dock att skatter och statsbidrag för den offentliga sektorns delsektorer (staten, ålders- pensionssystemet och kommunala sektorn) avviker från den nuvarande redovisningen i NR. Det finansiella sparandet för den offentliga sektorn och dess delsektorer påverkas emellertid inte av denna avvikelse. Redovisningen av inkomster och utgifter för den konsoliderade offentliga sektorn påverkas inte heller. Med offentlig sektor avses här den gamla definitionen som i NR:s nya redovisning benämns offentlig förvaltning. I utgifterna i statens budget ingår en beräkningsteknisk överföring till hushålls- sektorn 2017–2019 som motsvarar skillnaden mellan regeringens föreslagna och aviserade budgetförstärkningar och budgetförsvagningar i propositionerna Vårändringsbudget , ekonomiska vårproposition och budgetpropositionen (se även avsnitt 6.1 och tabell 6.2). Det är regeringens avsikt att dessa överstigande medel ska användas för finansiering av framtida reformer. Den beräk- ningstekniska överföringen påverkar den offentliga sektorns utgifter på samma sätt som de takbegränsade utgifterna. Överföringen belastar därmed statens budgetsaldo och det finansiella sparandet i staten och den offentliga sektorn. 2012/13:1 Förslag till statens budget, finansplan m.m. Bilaga 2). Redovisningen av budgeteffekter i detta avsnitt utgår från att anslagsförändringar mot- svaras av lika stora utgiftsförändringar. Effekterna av förslag och aviseringar sedan budgetpropositionen I tabell 7.1 redovisas de budgeteffekter som förslagen och aviseringarna i propositionerna Vårändringsbudget (prop. 2015/16:99), Extra ändringsbudget – Ändringar av rätten till bistånd för vissa utlänningar (prop. 2015/16:146) och Extra ändringsbudget (2015/16:47) har på den offentliga sektorns finansiella sparande samt hur dessa fördelar sig på utgifter och inkomster enligt NR. Av tabellen framgår på en övergripande nivå hur utform- ningen av politiken har förändrats sedan budgetpropositionen beslutades. I redovisningen av budgeteffekterna i tabell 7.1ingår endast den del av förslagen i propositionerna Vårändringsbudget och Extra ändringsbudget – Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar som avser nya diskretionära reformer. Dessa förslag medför netto att de takbegränsade utgifterna blir ca lägre jämfört med den av beslutade budgeten . Totalt föreslår regeringen emellertid högre anslags- nivåer med sammanlagt ca . Skillnaden, dvs. anslagsökningar netto om ca , avser anslag där den 7.1Effekterna av regeringens politik föreslagna anslagsförändringen är ett resultat av på de offentliga finanserna Statens budget är det viktigaste verktyget som regeringen har för att genomföra sin ekonomiska politik och som har för att utöva sin finansmakt. Budgetpropositionen och den ekonomiska vårpropositionen är regeringens förslag till om hur budgetpolitiken ska utformas. Regeringen kan förändra politikens inriktning genom att föreslå att medel används till nya ändamål eller att fördelningen till befintliga ändamål ändras. Förändringar i skattesystemet är också ett sätt att ändra politikens inriktning. Budgetpropositionen innehåller en mer utförlig genomgång av hur regeringen redovisar effekterna på de offentliga finanserna av sin politik (prop. att volymer eller makroekonomiska förut- sättningar förändrats jämfört med den bedömning som låg till grund för beslut om statens budget . Ändringarna har i dessa fall inte någon koppling till nya reformer . Tabell 6.8 i denna proposition visar de beräknade budgeteffekterna av förslagen och aviseringarna per utgiftsområde samt anslags- förändringarna under varje utgiftsområde. Budgeteffekterna av de enskilda skatteförslagen redovisas i tabell 5.1 i denna proposition. På motsvarande sätt ingår i tabell 7.1endast den del av förslagen i Extra ändringsbudget som avser nya diskretionära reformer. Dessa förslag medför att de takbegränsade utgifterna blir högre. Totalt föreslog regeringen i den propositionen att anslagen ökas med , varav är ett resultat av att volymer eller makroekonomiska förutsättningar förändrats jämfört med den bedömning som låg till grund för budgeten . Tabell 7.1 Budgeteffekter av nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 2016–2020 Förändring i förhållande till budgetpropositionen , effekt på offentliga sektorns finansiella sparande takbegränsade utgifter1,2 -2,4 -0,5 -0,3 Justering för olika redovis- -8,8 varav stöd till kommuner -8,8 -0,2 -0,5 -0,3 -0,5 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -0,5 -1,1 -1,1 -1,1 -1,1 -1,2 -6,6 -1,5 -1,3 -0,6 -0,8 -0,2 1Föreslagna anslags- och skatteförändringar beskrivs närmare i propositionerna Vårändringsbudget , Extra ändringsbudget – Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar och Extra ändringsbudget . 2Medel som föreslås tillföras anslag utan att någon ny reform föreslås ingår inte (främst transfereringsanslag). Se även tabell 6.8. 3Det tillfälliga stödet till kommuner och landsting som föreslogs i propositionen Extra ändringsbudget utbetalades från statsbudgeten men bedöms till större delen medföra förändrad konsumtion i kommunsektorn först . Källa: Egna beräkningar. Av tabell 7.1framgår att de föreslagna och aviserade reformerna på budgetens utgifts- och inkomstsida sammantaget medför att den offentliga sektorns finanser försvagas något 2015, men framför allt 2016, jämfört med beräkningarna i budgetpropositionen . Det beror främst på det tillfälliga stödet om till kommuner och lands- ting samt om till bl.a. ideella sektorn, som föreslogs i propositionen Extra ändringsbudget och utbetalades . Större delen av stödet, , bedöms medföra förändrad konsumtion i kommunsektorn först . I tabell 7.1redovisas den långsiktiga effekten. På kort sikt kan en del av stödet användas för att förstärka kommunernas och landstingens resultat i stället för konsumtion, vilket innebär att den offentliga sektorns finansiella sparande inte påverkas. –2020 försvagas det finansiella sparandet främst av skatteförslagen i propo- sitionen Vårändringsbudget . Effekter av den samlade politiken i förhållande till föregående år Vid bedömningen av finanspolitikens inriktning är det viktigt att ta hänsyn till den samlade effekten av regeringens politik, dvs. i vilken utsträckning både tidigare beslutade och föreslagna och aviserade åtgärder påverkar det finansiella sparandet över tiden. Regeringens bedömning av finanspolitikens inriktning sammanfattas i tabell 7.6. Underlaget till bedömningen av den aktiva finanspolitiken i tabell 7.6 redovisas i tabell 7.2. Den tabellen visar de samlade budgeteffekterna av tidigare beslutade och aviserade samt nu före- slagna och aviserade reformer, inklusive finansie- ringen av dessa, i förhållande till föregående år. Sammantaget förstärks den offentliga sektorns finansiella sparande 2015 med ca till följd av beslutade, föreslagna och aviserade reformer. En för- stärkning av det finansiella sparandet betraktas som en åtstramande finanspolitik. är den beslutade, föreslagna och aviserade aktiva finanspolitiken något expansiv. över hela prognosperioden är den samlade effekten av regeringens politik på de offentliga finanserna varken åtstramande eller expansiv. Tabell 7.2 Samlade budgeteffekter av regeringens politik 2015–2020 i förhållande till föregående år Utgifts- och inkomstförändringar i förhållande till föregående år av tidigare beslutade och aviserade samt nu föreslagna och aviserade åtgärder och finansieringar Budgeteffekt på offentliga sektorns finansiella sparande Miljarder kronor -6,1 -3,9 Justering för olika redo- -11,1 -8,9 varav stöd till kommuner -8,8 -8,8 -0,2 -1,7 -0,2 -3,3 -5,7 Indirekta effekter av skatter -1,7 -3,2 -0,8 -0,5 -0,2 -1,2 -0,1 -0,5 förändringar, effekt på finansiella sparande1,7 -6,6 -3,4 -0,3 -0,1 -0,1 -6,6 -4,6 -0,2 -0,1 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1För utgiftsreformer innebär minustecken anslagsminskningar eller att tempo- rära program upphör eller minskar i omfattning. För inkomstreformer innebär minustecken att skatteinkomsterna minskar. För den sammanlagda budget- effekten av utgifts- och inkomstreformer innebär minustecken att de offentliga finanserna försvagas jämfört med året innan. 2Se tabell 6.4. 3Avser det tillfälliga stödet till kommuner och landsting (se även tabell 7.1 budgeteffekter av nu föreslagna och aviserade utgifts- och inkomstförändringar 2016–2020 Tabellen visar förändringen mellan år. Den justering som görs för de olika redovisningsprinciperna på 2016 består av 9 miljarder lägre utgifter i NR än på anslag och motsvarande högre utgifter . 4Kapitaltillskott påverkar inte det finansiella sparandet. Posten avser medverkan i kapitalhöjning i Asiatiska Infrastrukturinvesteringsbanken om 2016 som föreslås i propositionen Vårändringsbudget . 5Posten visar förändringen av nettoupplåningen för väg- och järnvägsobjekt. Nettoupplåning utgör skillnaden mellan nyupplåning och amortering. 6Se tabell 5.10. Förändrad utdebitering ingår i tabell 5.10 men ska inte ingå i tabell 7.2 eftersom denna tabell visar budgeteffekter av tidigare riksdagsbeslut och förslag från regeringen. 7Exklusive indirekta effekter av utgiftsreformer på inkomstsidan. Källa: Egna beräkningar. Avsnitt 6.1 innehåller en mer detaljerad genomgång av utvecklingen av de takbegränsade I tabell 6.4 redovisas förändringarna av de takbegränsade utgifterna per utgifts- område. I tabell 5.10 särredovisas hur de enskilda regeländringarna på skatteområdet påverkar de offentliga finanserna jämfört med föregående år. Redovisningen i tabell 7.2 avser både utgifts- och inkomstsidan i statens budget. För reformer på budgetens inkomstsida beskriver brutto- effekten den statiskt beräknade förändringen av intäkterna från den skatt som regeländringen avser. Bruttoeffekten beaktar inte eventuella indirekta effekter, som t.ex. regeländringens påverkan på andra skattebaser och på konsumentprisindex. Om exempelvis konsu- mentprisindex påverkas av en regeländring upp- kommer en indirekt effekt, eftersom utgifts- nivån i olika offentliga transfereringssystem på- verkas av förändringar av detta index. Vidare ingår inte heller anslagsförändringar som motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket för staten eller anslagsförändringar till följd av den makroekonomiska utvecklingen och volym- förändringar i transfereringssystemen. Inte heller ingår anslagsförändringar som regeringen före- slagit i propositioner om ändringar i statens budget, och som inte föranletts av någon ny reform (det gäller i första hand transfererings- anslag som är känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsättningar). har uttryckt önskemål om vissa förändringar i regeringens redovisning av budgeteffekter (se bl.a. bet. 2014/15:FiU1). Utskottet har efterlyst en fördelning av budgeteffekter per sektor (staten, kommunsektorn och ålderspensionssystemet), att det ska framgå vilken inkomsttitel som berörs av inkomstförslagen och en tydligare redovisning av vilka budgeteffekter som det får att avvisa ett förslag. Regeringen redogjorde på ett övergripande sätt för sin syn på redovisningen av budget- effekter ekonomiska vårproposition. Bland annat framhöll regeringen att en detaljerad redovisning av budgeteffekter är både osäker och komplex (prop. 2014/15:100 s. 162). En större detaljeringsgrad än den som tillämpas skulle enligt regeringen inte med säkerhet medföra att redovisningen av budgeteffekter blir mer rättvisande. Regeringen redovisar budgeteffekterna av regeländringar på skatteområdet i avsnittet för skattefrågor i budgetpropositionen. Utgångs- punkten för dessa beräkningar är att varje enskild åtgärd beräknas separat, dvs. beräk- ningarna är partiella och antas inte påverka efter- frågan eller utbudet av varor (inklusive insats- varor), tjänster och arbetskraft. Därmed beaktas inte heller eventuella effekter på aktivitetsnivån i ekonomin. När regeringen bedömer den makro- ekonomiska utvecklingen beaktas dock den samlade effekten på ekonomin av skatte- politiken, inklusive effekter på t.ex. syssel- sättning och sparande. Dessa analyser är också grunden till de prognoser över skatteintäkter som redovisas i avsnittet om inkomster i budgetpropositionen. Redovisningen av budgeteffekter i budget- propositionen av en specifik reform är som mest rättvisande för det kommande budgetåret, vilket också normalt är det år som reformen träder i kraft. Det gäller både bruttoeffekten och netto- effekten. Det är också för det kommande budgetåret som fastställer inkomst- beräkningen. Bedömningen av en budgeteffekt blir mer osäker för de efterföljande åren, bl.a. för att skattebaserna förändras och för att nettoeffektens fördelning på olika inkomsttitlar och utgiftsanslag i förekommande fall blir mer komplex. Det är en av anledningarna till att redovisningen av budgeteffekter beräknas i ikraftträdandeårets priser och volymer även för de efterföljande åren. beslutar om preliminära inkomstberäkningar som riktlinje för regeringens budgetarbete som, till skillnad från beräkningen av budget- effekterna för de enskilda skatteförslagen, baseras på en prognos av skatteintäkterna i löpande priser och volymer. Det kan vara en stor skillnad mellan budgeteffekten i ikraftträdande- årets priser och volymer och budgeteffekten i löpande priser och volymer efter det att den makroekonomiska utvecklingen beaktats. Denna skillnad ökar typiskt sett ju längre ifrån ikraftträdandeåret som jämförelsen avser. Det är viktigt att redovisningen av budget- effekter på ett tydligt och transparent sätt tillgodoser behov av information för behandlingen av regeringens förslag. Finans- departementet och finansutskottets kansli har inlett ett samarbete i syfte att utreda vilka möjligheter som finns för att utveckla redo- visningen och hanteringen av budgeteffekter. 7.2Den offentliga sektorns finanser De offentliga finanserna förstärktes kraftigt . Efter att underskottet nått sin botten 2014 på av BNP, konsoliderades finanserna 2015 (se diagram 7.1 och tabell 7.3). Förbättringen av de offentliga finanserna förklaras av den starka tillväxten i ekonomin i kombination med att regeringen sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik, men också av händelser som tillfälligt förstärkte det finansiella sparandet 2015. Finanserna stärktes dels av en inbetalning av bolagsskatt om (motsvarande av BNP), dels av en återbetalning av från Försäkring på (mot- svarande av BNP) till kommun- sektorn. Diagram 7.1 Den offentliga sektorns finansiella sparande 2000–2020 Utfall –2015, prognos –2020 Källor: och egna beräkningar. De offentliga finanserna beräknas försvagas 2016, trots konjunkturuppgången. Till stor del förklaras detta av att de tillfälliga förstärk- ningarna 2015, som beskrivits ovan, utgår. Detta i sig medför att inkomsterna minskar av BNP . Det exceptionellt höga antalet asylsökande medför högre utgifter jämfört med . minskar vissa utgifter , bl.a. till följd av de utgiftsbegränsande åtgärder som genomförts och att den retroaktiva rabatten på medlemsavgiften till EU regleras 2016. Utgif- terna ökar sammantaget endast marginellt som andel av BNP 2016, medan inkomsterna minskar som andel av BNP. Tabell 7.3 Den konsoliderade offentliga sektorns finanser 2015–2020 Miljarder kronor om inte annat anges Utfall , prognos –2020 -0,4 -0,7 -0,4 -0,2 -0,7 -0,5 1Inklusive beräkningstekniska överföringar till hushåll 2017–2019. 2Inklusive räntor på pensionsskulden. Källor: och egna beräkningar. Underskottet i de offentliga finanserna fortsätter att öka och beräknas 2017 uppgå till av BNP, vilket beror på att utgifterna för framför allt asylsökande ytterligare ökar 2017 jämfört med . Till följd av den automatiska budgetförstärk- ningen väntas underskottet i de offentliga finanserna vändas till överskott . Den offentliga sektorns finansiella sparande varierar normalt med BNP. När konjunkturen försvagas sjunker skatteinkomsterna, som utgifterna för framför allt arbetslöshet stiger, och det finansiella sparandet blir lägre. Dessa s.k. automatiska stabilisatorer bidrar till att stabilisera konjunkturen. Det finansiella sparandet, justerat för bl.a. de konjunkturella variationerna, visar den strukturella, under- liggande nivån. Förstärkningen av det finansiella sparandet sker också genom att inkomsterna ökar i förhållande till BNP (se diagram 7.2). beräknas ett överskott uppnås i de offentliga finanserna på av BNP. Diagram 7.2 Den offentliga sektorns inkomster och utgifter –2020 Utfall –2015, prognos –2020 00 01 02 03 04 05 06 07 Källor: och egna beräkningar. Det strukturella sparandet som andel av potentiell BNP beräknas uppgå till -0,2016. beräknas det strukturella sparandet uppgå till . Skatteintäkterna ökar som andel av BNP Den offentliga sektorns skatteintäkter som andel av BNP (skattekvoten) uppgick enligt NR till av BNP (se tabell 7.4). De förändringar i skattelagstiftningen som genomförts och föreslås i propositionen Vårändringsbudget , och som beskrivs i avsnitt 5, bidrar till att skattekvoten ökar 2016. Däremot medför sammansättningen av skattebaserna, tillsammans med att den tillfälliga inbetalningen av bolags- skatt som förstärkte inkomsterna faller bort, att skatterna minskar som andel av BNP. Sammantaget ökar skattekvoten 2016 marginellt jämfört med . Skatteintäkterna ökar av BNP jämfört med . Kvoten beräknas uppgå till 2018 och vara oförändrad 2019. minskar skattekvoten till (se tabell 7.4). Tabell 7.4 Den offentliga sektorns skatter och avgifter 2015–2020 Utfall , prognos –2020 Anm.: Utfall 2015 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på offentliga sektorns skatteintäkter som redovisas i avsnitt 5.2. Källor: och egna beräkningar. Utgifterna enligt NR som andel av BNP Utgiftskvoten, dvs. utgifternas storlek i för- hållande till BNP, beräknas öka marginellt 2016 jämfört med . Framför allt är det den offentliga konsumtionen som prognostiseras växa snabbare än BNP, medan transfe- reringarna till hushållen minskar. ökar utgifterna som andel av BNP jämfört med . Både den offentliga konsumtionen och transfereringarna till utlandet, som ingår i posten Övriga transfe- reringar och subventioner, ökar. Bland transfe- reringarna ökar kostnaderna för sjukpenning. Den offentliga konsumtionen beräknas vara oförändrad som andel av BNP , medan transfereringarna till utlandet väntas växa långsammare än BNP. ökar ränte- utgifterna till följd av en högre räntenivå. Sammantaget beräknas utgiftskvoten vara i stort sett oförändrad . minskar utgifterna som andel av BNP. Tabell 7.5 Den offentliga sektorns utgifter –2020 Utfall , prognos –2020 1 Avser totala pensionsutbetalningar till hushåll, utöver ålderspensioner inkluderas exempelvis utbetalningar för garantipensioner. 4 Omfattar bl.a. sjukpenning, sjuk- och aktivitetsersättning. 3Inklusive ofördelade utgifter. 4Inklusive räntor på pensionsskulden. Källor: och egna beräkningar. Finanspolitikens effekter på efterfrågan En ofta använd indikator på finanspolitikens effekter på efterfrågan är förändringen av det strukturella sparandet. Det är ett grovt mått på finanspolitikens inriktning och innefattar inte bara aktiv finanspolitik i statens budget, utan även flera andra faktorer. Även de finanspolitiska åtgärdernas utformning påverkar deras effekt på efterfrågan, vilket inte beaktas i denna analys.