prop · H40345 · 2016-11-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:45 Värdeåterföring vid satsningar på Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i . Ändringarna syftar till att göra det möjligt att på frivillig väg återföra till samhället delar av den värdeökning för fastigheter som uppstår till följd av stora investeringar i transportinfrastruktur (värdeåterföring). Värdeåterföring föreslås ske genom att en kommun som medfinansierar statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur får förhandla med en byggherre eller fastighetsägare om att ersätta kommunen för en del av den medfinansiering som kommunen lämnar (medfinansieringsersättning). Vidare föreslås en ändring i lagen om vissa kommunala befogenheter som förtydligar att kommuner även får medfinansiera byggande av järnväg, vilket innefattar tunnelbana och spårväg, som ett landsting är huvudman för. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter .......................................... Förslag till lag om ändring i plan - och bygglagen Ärendet ..............................................................och dess beredning Värdeåterföring: Kommunerna ska få förhandla om medfinansieringsersättning ......inom ramen för exploateringsavtal Krav på .............................................................................riktlinjer Utökad kompetens att medfinansiera byggande av tunnelbana ...................................................................och spårväg Vissa kommunala .............................................redovisningsfrågor Förslaget till lag om ändring i lagen (2009:47) om Förslaget till lag om ändring i plan - och bygglagen Sammanfattning av Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60) Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter, 2.lag om ändring i (2010:900). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter Härigenom föreskrivs att 1 kap. 2 § och 2 kap. 1 § lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter ska ha följande lydelse. Det krav på anknytning till kommunens eller område eller dess medlemmar som avses i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) gäller inte vid tillämpning av följande bestämmelser i denna lag: –2 kap. 3 § om medfinansiering av vissa projekt, –2 kap. 4 § om bistånd till utländska studerande, –2 kap. 10 § om kompensation till enskilda inom , –3 kap. 2 § om sjuktransporter, –3 kap. 3 § om kollektivtrafik, –3 kap. 7 § om samhällsorientering, –4 kap 1 § om turism, och –5 kap. om tjänsteexport och internationellt bistånd. Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av statlig väg och järnväg och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. Vid tillämpningen av 2 kap. 1 § om bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för, till byggande av järnväg som ett landsting ansvarar för och till anläggande av statlig farled krävs särskilda skäl för undantag från kravet på anknytning. Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Kommuner och landsting får lämna bidrag till byggande av väg och järnväg som staten ansvarar för. Bidrag får även lämnas till anläggande av allmän farled som staten ansvarar för. Kommuner får även lämna bidrag till byggande av järnväg som ett landsting ansvarar för. 1Senaste lydelse 2013:820. 2Senaste lydelse 2013:820. Vad som avses med byggande av väg och järnväg framgår av väglagen (1971:948) respektive lagen (1995:1649) om byggande av järnväg. Med anläggande av farled avses i denna lag att anlägga en ny farled och att i farled göra fysiska ingrepp som utgör förbättringar av den ursprungliga anläggningen. Denna lag träder i kraft . 2016/17:45 2.2 Förslag till lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900) Härigenom föreskrivs att 1 kap. 4 § och 6 kap. 39, 40 och 42 §§ (2010:900) ska ha följande lydelse. I denna lag avses med allmän plats: en gata, en väg, en park, ett torg eller ett annat område som enligt en detaljplan är avsett för ett gemensamt behov, bebygga: att förse ett område med ett eller flera byggnadsverk, bebyggelse: en samling av byggnadsverk som inte enbart består av andra anläggningar än byggnader, byggherre: den som för egen räkning utför eller låter utföra projekte- rings-, byggnads-, rivnings- eller markarbeten, byggnad: en varaktig konstruktion som består av tak eller av tak och väggar och som är varaktigt placerad på mark eller helt eller delvis under mark eller är varaktigt placerad på en viss plats i vatten samt är avsedd att vara konstruerad så att människor kan uppehålla sig i den, : den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter enligt denna lag, byggnadsverk: en byggnad eller annan anläggning, byggprodukt: en produkt som är avsedd att stadigvarande ingå i ett byggnadsverk, exploateringsavtal: ett avtal om exploateringsavtal: avtal om ge- genomförande av en detaljplan nomförande av en detaljplan och mellan en kommun och en bygg- herre eller en fastighetsägare avse- mellan en kommun och en bygg- ende mark som inte ägs av kom- herre eller en fastighetsägare avse- munen, dock inte avtal mellan en ende mark som inte ägs av kom- kommun och staten om utbyggnad munen, dock inte avtal mellan en av statlig transportinfrastruktur, kommun och staten om utbyggnad av statlig transportinfrastruktur, genomförandetiden: den tid för genomförandet av en detaljplan som ska bestämmas enligt 4 kap. 21–25 §§, kvartersmark: mark som enligt en detaljplan inte ska vara allmän plats eller vattenområde, markanvisning: ett avtal mellan en kommun och en byggherre som ger byggherren ensamrätt att och under givna villkor förhandla med kommunen om överlåtelse eller upplåtelse av ett visst av kommunen ägt markområde för bebyggande, medfinansieringsersättning: ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med 1 Senaste lydelse 2015:668. genomförande av en detaljplan Prop. åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bidrag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett landsting ansvarar för, miljönämnden: den eller de nämnder som fullgör kommunens uppgifter på miljö- och hälsoskyddsområdet, nybyggnad: uppförande av en ny byggnad eller flyttning av en tidigare uppförd byggnad till en ny plats, ombyggnad: ändring av en byggnad som innebär att hela byggnaden eller en betydande och avgränsbar del av byggnaden påtagligt förnyas, omgivningsbuller: buller från flygplatser, industriell verksamhet, spårtrafik och vägar, planläggning: arbetet med att ta fram en regionplan, en översiktsplan, en detaljplan eller områdesbestämmelser, sammanhållen bebyggelse: bebyggelse på tomter som gränsar till varandra eller skiljs åt endast av en väg, gata eller parkmark, tillbyggnad: ändring av en byggnad som innebär en ökning av byggnadens volym, tomt: ett område som inte är en allmän plats men som omfattar mark avsedd för en eller flera byggnader och mark som ligger i direkt anslutning till byggnaderna och behövs för att byggnaderna ska kunna användas för avsett ändamål, underhåll: en eller flera åtgärder som vidtas i syfte att bibehålla eller återställa en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde, och ändring av en byggnad: en eller flera åtgärder som ändrar en konstruktion, funktion, användningssätt, utseende eller kulturhistoriska värde. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå exploateringsavtal. Om kommunen avser att ingå exploateringsavtal, ska kommunen anta riktlinjer som anger utgångspunkter och mål för sådana avtal. Riktlinjerna ska ange grundläggande principer för 1.fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner, kommunen avser att avtala om sådan ersättning, och 3. andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konse- 2 Senaste lydelse 2014:900. kvenserna av att ingå exploaterings- Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. De åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Ett exploateringsavtal får avse åtagande för en byggherre eller en fastighetsägare att vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp samt andra åtgärder. Åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras. Ett exploateringsavtal får omfatta medfinansieringsersättning, under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till medför att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Ett exploateringsavtal får inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad eller avtalet omfattar medfinansieringsersättning. Denna lag träder i kraft . 3Senaste lydelse 2014:900. 4Senaste lydelse 2014:900. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare, som skulle fungera som förhandlingsperson, i uppdrag att ta fram förslag till principer för finansiering samt förslag till en ny utbyggnadsstrategi för nya stambanor för höghastighetståg mellan och / (dir. 2014:106). Förutom arbetet med att analysera och föreslå principer för utbyggnaden av stambanorna ingick i uppdraget bl.a. att identifiera och analysera behoven av åtgärder i infrastrukturen i , och län som kostnadseffektivt förbättrar tillgängligheten och kapaciteten i transportsystemet och leder till ett ökat bostadsbyggande med fokus på resurseffektivitet, hållbarhet och förtätning. Inom ramen för uppdraget skulle förhandlingspersonen föreslå lagändringar som tydliggör hur markvärdesökning som uppstår genom investeringar i infrastruktur kan ligga till grund för kostnadsdelning i samband med exploateringsavtal. Förhandlingspersonen skulle enligt direktiven lämna en delredovisning innehållande författningsförslag som tydliggör hur markvärdeökning kan ligga till grund för kostnadsdelning i exploateringsavtal. Förhandlingspersonen överlämnade sitt delbetänkande Delrapport från Sverigeförhandlingen – Ett författningsförslag om värdeåterföring (SOU 2015:60), nedan kallat utredningens förslag. En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (N2015/04841/TIF). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över lagförslag som överensstämmer med lagförslagen i denna proposition. Lagrådet lämnade förslagen utan erinran. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Värdeåterföring: Kommunerna ska få inom ramen för exploateringsavtal Regeringens förslag: Ett exploateringsavtal ska få omfatta medfinansie- Med medfinansieringsersättning avses ersättning som en byggherre eller en fastighetsägare i samband med genomförande av en detaljplan åtar sig att betala för en del av en kommuns kostnad för bi- drag till byggande av en viss väg eller järnväg som staten eller ett lands- ting ansvarar för. Avtal om medfinansieringsersättning får ingås under förutsättning att den väg eller järnväg som kommunen bidrar till med- för att den fastighet eller de fastigheter som omfattas av detaljplanen kan antas öka i värde. Avtalet får omfatta medfinansieringsersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående. Utredningens förslag: Motsvarar i stort regeringens förslag. redningens förslag får ett exploateringsavtal avse åtagande för en fastighets- ägare att ersätta hela eller del av värdeökningen till kommunen (värde- stegringsersättning), om en kommuns medfinansiering av statlig eller transportinfrastruktur eller finansiering av egen transportin- frastruktur som inte anses nödvändig för genomförande av detaljplanen medför att en fastighet som omfattas av detaljplanen med skäl kan antas öka i värde. Värdestegringsersättningen ska användas för att finansiera den infrastruktur som ger värdeökningen. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker för- slaget eller uttrycker sig på annat sätt positivt till ett förslag om värde- Många remissinstanser anser det vara rimligt att en värdesteg- ring som uppstår till följd av en specifik infrastrukturinvestering ska kunna föras tillbaka till den som gjort investeringen. att flera av de positiva remissinstanserna ser problem och oklarheter med Bland dem som är positiva till ett förslag om värde- återföring kan nämnas , , Lantmäteriet, , , Trafikanalys, Trafik- verket, i , i län, Samverkansorganet i , och läns landsting, , , Jönkö- pings läns landsting, , läns lands- ting, , läns landsting, kom- mun, kommun, Kumla kommun, kommun, kom- mun, , , kommun, kommun, Kommuner och Landsting (SKL), stadsrätterna ekonomisk förening (Bostadsrätterna), Svenska bankföreningen, Svensk kollektivtrafik, arkitekter, stads- arkitektförening, Sydsvenska handelskammaren och . anser att utrymmet för investeringar i regional infrastruktur kan komma att öka som förslaget bör underlätta för gemensamma transportinfrastruktursatsningar med syfte att uppnå en hög samhällsekonomisk nytta och kostnadseffektiva lösningar. tinget framhåller dock vikten av att statlig medfinansiering anslås till större tiv till att det tas fram ett nytt verktyg för värdeåterföring, men påpekar bl.a. att det är oklart hur mycket värdeskapande som kan ske inom ramen för en förhandling mellan en fastighetsägare och en kommun om förhand- lingen sker efter utformningen av infrastrukturprojektet. anser att det kan vara en lämplig metod att genomföra värdeåterföring genom avtal, men att det måste säkerställas att frivillighet uppnås genom exempelvis en skyddslagstiftning. Statens väg- och transportforsknings- institut (VTI) menar att tillämpningen av värdeåterföring inom exploate- ringsavtalen skulle kunna vara i strid med statsstödsreglerna. det vara i den situationen när samtliga fastighetsägare som omfattas av detaljplanen inte går med på att betala som tillämpningen riskerar att sned- Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget eller är uttalat nega- tiva återfinns , , , Allmännyttiga (), kommun, kommun, kommun, , Näringslivets regel- nämnd, Byggindustrier, och Villaägarnas anser att förslaget de facto ger kommunen en rätt att besluta om en avgift som ska tas ut av exploatören och att detta kan få negativa konsekvenser för byggandet ute i landet där exploate- ringsvärdet är lägre än i storstäderna. herrarna) och anser att små företag kommer att få det svårare än stora företag att hantera de risker och osäkerheter som förslaget skulle medföra, vilket kan snedvrida konkurrensen. anser att det behövs mer utredning och vägledning för kommunerna innan den föreslagna lagstiftningen kan träda i kraft. anser att det finns en risk att förslaget leder till dyrare och i värsta fall anser att systemet ger incitament för fastighetsägarna att avvakta med att teckna exploateringsavtal. holms kommun, kommun och kommun påpekar att de flesta exploateringar inte ger något överskott. Risken anses därför vara överhäng- ande att bostadsbyggandet påverkas negativt om kommunerna försöker förhandla fram en ökad avgift i form av värdeåterföring. sammanhanget att en värdeökning inte ger något ökat kassaflöde, vilket medför att en markägare inte kan tillgodogöra sig en värdeökning förrän Flera remissinstanser, t.ex. , Hyresgästförening- en och Byggindustrier, befarar att ökade kostnader vid exploate- ringar kommer att slå särskilt hårt mot produktionen av hyresrätter då man anser att det inte kommer att finnas utrymme för att höja hyrorna för att kompensera för värdeåterföringsavgiften. Flera remissinstanser uttalar sig särskilt i frågan om huruvida värdeåter- föring bör genomföras med tvångsregler genom myndighetsbeslut eller genom ett frivilligt och avtalsbaserat institut som exploateringsavtalen, eller i stället genom andra avtal. påpekar att en kommun inte får utesluta fastighetsägare från byggrätt med stöd av planmonopolet om man inte kommer överens. kommunerna att risken är överhängande för att värdeåterföringen i sin helhet faller, eller att detaljplanen blir försenad. därför att ett lagreglerat tvångsbaserat verktyg införs. är positivt till att värdeåterföring bygger på frivillighet och inte en tvångs- Verket framhåller särskilt problematiken med att objektivt redovisa en värdeökning till följd av infrastrukturanläggningen, vilket hade krävts om det varit fråga om ett tvångsinstitut. framhåller särskilt att fördelen med att ingå en överenskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren kan påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i exploateringsavtalet. Det anses vara en fördel att det uppmärksammas , och att fastighetsägaren får vara med och påverka vilket möjliggör en ömsesidig förhandling. Även Kumla kommun anser att det är positivt att det blir ett frivilligt och avtalsbaserat system då ett sådant anses fördröja detaljplaneprocessen i mindre utsträckning än vad ett tvingande system hade gjort. kommun ifrågasätter om förslaget strider mot kommunallagens likställighetsprincip eftersom kommunen inte kommer att kunna ta ut en avgift från redan bebyggda fastigheter. föreslår i sammanhanget att det ska ställas upp ett krav på att åtgärden ska stå i rimligt förhållande till fastighetsägarens nytta av åtgärden, för att åtagande ska kunna göras. Lantmäteriet tillstyrker förslaget och delar utredningens bedömning att ett frivilligt avtalsbaserat instrument är att föredra och att värdeåterföring bör ske inom ramen för exploateringsavtalen. anser att det från företagens perspektiv är positivt att värdeåterföringen bygger på en frivillig avtalslösning. Även SKL är positivt till att värdeåterföring ska vara frivilligt för berörda kommuner och att förhandlingarna ska ske inom ramen för exploateringsavtalen, men framhåller vissa risker med förslaget, t.ex. att förhandlingarna riskerar att fördröja plan- och förhandlingsprocessen. , kommun, och framhåller att det finns en risk för att projekt där graden av medfinansiering är hög prioriteras i stället för andra projekt som utifrån samhällsnyttan borde vara mer angelägna. menar att detta kan leda till sämre måluppfyllelse avseende de transportpolitiska målen och miljökvalitetsmålen. Skälen för regeringens förslag Möjligheter för samhället att återföra värdeökningar för fastigheter finns genom skatter och avgifter, avtal, försäljning och upplåtelse av offentligt ägda fastigheter, inlösen av mark och expropriation. Möjligheterna är dock begränsade. Den kommunala fastighetsavgiften, som är en statlig skatt, tas ut för småhus och ägarlägenheter samt bostäder i hyreshusenheter som är uppförda. Fastighetsavgiften för småhus och ägarlägenheter utgörs av ett fast belopp, dock högst av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Fastighetsavgiften för bostadsdelen av hyreshusenheter utgörs av ett fast belopp per bostadslägenhet, dock högst av taxeringsvärdet för byggnad och mark. Det finns ett särskilt tak för fastighetsavgiften som indexeras med inkomstbasbeloppets förändring. Bestämmelser om expropriation finns i expropriationslagen (1972:719). En särskild möjlighet att expropriera med hänvisning till värdestegring finns i 2 kap. 11 §. Enligt bestämmelsen får staten, en kommun, ett landsting eller kommunalförbund, i samband med att en byggnads- eller anlägg- ningsåtgärd som kan föranleda expropriation enligt vissa angivna bestämmelser vidtas, expropriera en fastighet, om det med skäl kan antas att åtgärden medför väsentligt ökat värde för en fastighet i områdets omedelbara närhet eller avsevärt ökar möjligheterna att utnyttja en sådan fastighet. En förutsättning är att det med hänsyn till kostnaderna för åtgärden och övriga omständigheter är skäligt. Enligt utredningen har dock värdestegringsexpropriation inte använts (SOU 2015:60 s. 52). Medfinansiering av infrastruktur leder till att mark kan exploateras i större utsträckning ekonomi utvecklas starkt, vilket bidrar till ett hållbart samhällsbyggande. För att denna utveckling ska kunna fortsätta på lång sikt krävs infrastruktur som ger hög tillgänglighet och fler bostäder som gör det möjligt för människor att flytta till och inom respektive region, något som i sin tur möjliggör för företag och andra arbetsgivare att rekrytera. Infrastruktursatsningar av den typen genomförs oftast med staten eller ett landsting som huvudman och kräver att stora resurser tas i anspråk. har kommunernas medfinansiering kommit att bli en viktig pusselbit när det gäller att möjliggöra stora resurskrävande statliga infrastruktursatsningar. Regeringen håller inte med de remissinstanser, t.ex. , , , kommun och kommun, som anser att förslaget riskerar att påverka byggandet negativt. Kommunen har ofta ett starkt intresse av att en exploatering kommer till stånd. Regeringen ser inte någon större risk för att kommunerna skulle försöka förhandla fram så hög värdeåterföring att en exploatering äventyras. Om fastighetsägaren åtar sig att inom ramen för ett exploateringsavtal ersätta kommunen för en del av kommunens kostnad för medfinansiering sker detta i en situation när båda parter tjänar på att infrastrukturen kommer till stånd. Kommunen har knappast något incitament till att lämna så hög medfinansiering att finansieringen genom t.ex. värdeåterföring skulle riskera att hindra nya exploateringar. Utbyggnaden av transportinfrastruktur medför att berörda fastigheter kan exploateras i större utsträckning än annars. Utbyggnaden leder också till att det blir kommersiellt möjligt att exploatera nya områden som annars inte hade efterfrågats. En utökad medfinansiering leder inte till att fel infrastrukturprojekt prioriteras Den långsiktiga planeringsprocessen för transportinfrastruktur syftar till att samordna planeringen av vägar och järnvägar med den regionala utvecklingsplaneringen, det regionala tillväxtarbetet och kommunernas planering samt till att åstadkomma ett effektivt och rättssäkert plangenomförande (prop. 2011/12:118 s. 54). Frågan om prioritering av projekt när det gäller planeringsprocessen och möjligheten att finansiera dem på annat sätt än genom anslag, t.ex. förskottering, diskuterades inom (SOU 2011:12). Regeringen tog ställning till frågan om exempelvis en förskottering riskerar att leda till sämre kvalitet på de projekt som genomförs och fann att så inte var fallet (prop. 2011/12:118 s. 87). Det finns inte anledning för regeringen att se 2016/17:45 annorlunda på det aktuella lagförslaget.