prop · H303137 · 2016-03-22 00:00:00 — När Kammarkollegiet har fått underrättelsen från Läkemedelsförsäkringen ska myndigheten pröva om anmälaren har rätt till statlig ersättning. Kammarkollegiet ska då göra en bedömning av om det är övervägande sannolikt att sjukdomen narkolepsi har orsakats genom användningen av vaccinet Pandemrix och därefter fatta ett beslut i ärendet. när ett ärende kommit över till Kammarkollegiet görs således en sambandsbedömning och ett beslut fattas i det ärendet. Ett nytt ärende kan aktualiseras om Läkemedelsförsäkringen inte betalar ersättning för skadan på grund av att en beloppsbegränsning i försäkringens åtagande uppnåtts. Några övriga prövningar av Kammarkollegiet däremellan är inte aktuella. Det innebär således att andra frågor om exempelvis invaliditetsgrad och olika kostnadsposter inte kan bli aktuella för separat prövning av Kammarkollegiet innan hela ärendet förs över till myndigheten på grund av att en ansvarsbegränsning i Läkemedelsförsäkringens åtagande uppnåtts. Det finns således begränsningar i vilka ärenden som kan aktualiseras vid Kammarkollegiet, vilket har påtalat som en ovisshet i promemorians skrivningar. då Kammarkollegiet får en underrättelse från Läkemedelsförsäkringen kan det vara så att sambandsfrågan inte är slutligt avgjord hos Läkemedelsförsäkringen. Sambandsfrågan kan också vara föremål för prövning i allmän domstol, eftersom försäkringens åtagande reglerar att en tvist mellan försäkringsgivaren och den som begär ersättning avgörs av allmän domstol. har påtalat att lagförslaget kan medföra att två instanser prövar sambandsfrågan och att det kan medföra problem utifrån bestämmelserna om res judicata (17 kap. 11 § rättsgångsbalken) och litispendens (13 kap. 6 § ). Förfarandet hos Läkemedelsförsäkringen, inklusive eventuell prövning i domstol, bör därför enligt vara avslutat innan Kammarkollegiet prövar frågan. Regeringen delar inte denna bedömning. Sedan en dom vunnit laga kraft, anses domen ha rättskraft. I allmänhet avses med detta att en med rättskraft avgjord fråga inte får tas upp till prövning på nytt, s.k. res judicata. Med litispendens avses verkan av att det redan pågår en rättegång om saken när en talan väcks i domstol. Det pågående målet utgör hinder mot en ny rättegång mellan samma parter om samma sak. För att det ska kunna anses vara fråga om res judicata eller litispendens krävs således till att börja med att det rör sig om en lagakraftvunnen dom eller om en pågående rättgång. Ytterligare en utgångspunkt för såväl frågan om res judicata som litispendens är att det är fråga om ”samma sak”. Läkemedelsförsäkringen är en frivillig överenskommelse mellan läkemedelsföretag i om att under vissa förutsättningar ersätta personskador orsakade av läkemedel. är delägare i som har åtagit sig att betala ersättningen. I Åtagande att utge ersättning för läkemedelsskada regleras förutsättningarna för och omfattningen av denna ersättning. För att statlig ersättning ska betalas ut krävs att en självständig prövning av sambandsfrågan gjorts av Kammarkollegiet eller, efter överklagande, av . Den statliga ersättningen regleras i den föreslagna lagen. Ett beslut av Läkemedelsförsäkringen i sambandsfrågan medför inte att det finns hinder mot att pröva frågan om statlig ersättning. Den statliga ersättningen är ett komplement till den ersättning som betalas ut enligt Läkemedelsförsäkringens åtagande och grundar sig på ett annat regelverk. Den statliga prövningen av rätten till ersättning enligt den nya lagen kan enligt regeringens mening således inte anses röra ”samma sak” som den prövning som görs av Läkemedelsförsäkringen eller . Detsamma bör gälla även om frågan därutöver eventuellt har avgjorts i allmän domstol. Mot bakgrund av att sambandsbesluten således fattas av olika instanser, dvs. Läkemedelsförsäkringen respektive Kammarkollegiet, som är självständiga från varandra, och att besluten grundas på olika regelverk, dvs. Läkemedelsförsäkringens åtagande respektive den nya lagen, bedöms förslaget inte som oförenligt med de nu aktuella reglerna i . Förvaltningsrätten i anser att handläggningsordningen framstår som onödigt komplicerad i och med att Kammarkollegiet kan komma att pröva ärenden där statlig ersättning aldrig blir aktuell. Syftet med förslaget om att Kammarkollegiet ska fatta tidiga sambandsbedömningsbeslut och inte avvakta tills eventuell skadereglering aktualiseras är att ge de skadelidande möjlighet att på ett tidigt stadium få veta om de kommer att ha rätt till statlig ersättning eller inte. Kammarkollegiet kan inte utan vidare grunda sina avgöranden på Läkemedelsförsäkringens beslut, utan måste göra självständiga bedömningar. I de allra flesta fall kommer det inte att medföra några problem. Myndigheten ska tillämpa regler med samma innebörd som de som försäkringen redan har tillämpat och underlaget för bedömningarna kommer i allmänhet att vara detsamma. Dock är det ofrånkomligt att skiljaktigheter i undantagsfall kan uppkomma. Genom att Läkemedelsförsäkringen, med den skadades samtycke, underrättar Kammarkollegiet så snart de har fått in ett ärende kan myndigheten starta sin handläggning av ärendet. hade det inkommit cirka 465 anmälningar till Läkemedelsförsäkringen. Dessa ärenden kommer således att överlämnas till Kammarkollegiet i samband med den nya lagens ikraftträdande. Myndigheten kan redan då ta ställning till om den statliga ersättningsordningen är tillämplig, trots att staten inte ska börja betala ersättning förrän Läkemedelsförsäkringens åtagande är uttömt. Kammarkollegiets beslut om ersättning Läkemedelsförsäkringen ska lämna en ny underrättelse till Kammarkollegiet när ersättning kan utbetalas från försäkringen. Även i dessa fall krävs att den enskilde samtyckt till att ärendet överlämnas till myndigheten. Kammarkollegiet ska då fatta ett beslut om utbetalning av den statliga ersättningen. Det blir således två separata ärenden hos myndigheten, ett avseende sambandsbedömningen och ett avseende utbetalning av ersättning. På så sätt behöver Kammarkollegiet inte ha ersättningsärenden öppna under långa perioder. I många fall kommer troligen myndigheten inte alls att behöva inleda ett utbetalningsärende. När försäkringen har godkänt sambandet och inte funnit andra hinder mot ersättning, vidtar således skaderegleringen, som bedrivs enligt principer som är vedertagna i försäkringsbranschen. Ersättningen bestäms med tillämpning av skadeståndslagens regler om ersättning för personskada. Preliminära utbetalningar sker i avvaktan på slutliga ställningstaganden i frågan om ersättningarnas storlek. Som framgår av avsnitt 5.3.2 kan det dröja länge innan en livränta blir slutligt fastställd. Det ska vara klart hur omfattande den framtida arbetsoförmågan för den enskilda individen kommer att bli. Generellt är det svårt att bedöma en ung persons arbetsförmåga på lång sikt, varför preliminära bedömningar sker innan slutlig livränta fastställs. Tidpunkt för Kammarkollegiets övertagande av skaderegleringsärenden från Läkemedelsförsäkringen Av § 9 första stycket punkt 2 i Läkemedelsförsäkringens åtagande framgår att ansvaret är begränsat till bl.a. för samtliga skador som anmäls under ett och samma kalenderår, varav dock högst för samtliga serieskador som hänförs till ett och . Skada ska hänföras till det kalenderår då anmälan görs till försäkringsgivaren. Vid serieskada gäller dock att samtliga skador som ingår i en serieskada ska anses anmälda det kalenderår då den första anmälan om skada i serien görs till försäkringsgivaren. När de beloppsgränser som anges i åtagandet uppnås, ska ersättningen sättas ned enligt ett system med kvotdelar. I § 10 i åtagandet föreskrivs därför följande: ”Förslår belopp som anges i § 9 inte till gottgörelse åt dem som har rätt till ersättning ur beloppen, nedsätts de ersättningar som ännu inte har erbjudits de ersättningsberättigade med samma kvotdel för var och en. Kan efter inträffat skadefall befaras att sådan nedsättning blir nödvändig, kan läkemedelsskadenämnden bestämma att ersättningen tills vidare ska utgå med viss kvotdel.” Det är framför allt när beloppsgränsen för försäkringens ansvar uppnås som den statliga ersättningen aktualiseras. Frågan är när Kammarkollegiet ska ta över skaderegleringen och betala ut den statliga ersättningen. Det kan ske vid två olika tillfällen. En möjlighet är att när Läkemedelsförsäkringen fastställer en livränta, konstaterar den att en generell beloppsgräns kommer att bli tillämplig och bestämmer med hänsyn till det livräntan från början till ett lägre belopp än vad som motsvarar full ersättning. Redan i det skedet får den statliga ersättningsordningen tillämpas och komplettera upp till full ersättning. Det blir då i princip så att två livräntor betalas parallellt. En annan lösning är att försäkringsersättningen betalas fullt ut till den generella beloppsgräns som framgår av § 9 första stycket punkt 2 åtagandet och staten därefter tar över betalningarna. Regeringen föredrar i likhet med bl.a. Läkemedelsförsäkringen det senare alternativet, dvs. att försäkringen fortsätter skaderegleringen till dess att den generella beloppsgräns som framgår av § 9 första stycket punkt 2 i åtagandet uppnåtts. Kammarkollegiet tar först därefter över betalningarna. Såsom Läkemedelsförsäkringen framfört har försäkringen tillämpat kvotdelsnedsättningar i sin skadereglering, vilket gör att det saknas praxis för hur ärendena bör hanteras. Läkemedelsförsäkringen har också påtalat att avsikten med kvotdelsnedsättningen är att om villkorens tak för ersättning uppnås, ska man försöka skapa mesta möjliga rättvisa för de drabbade som då inte kan få full ersättning. Kvotdelsnedsättningen är således inte avsedd för och medför ingen fördel i en sådan situation som råder i och med att staten avser att gripa in så att ingen ersättningsberättigad drabbas av nedsättning. Ett förfarande som innebär att Kammarkollegiet tar över skaderegleringen först när försäkringens ansvar begränsas till följd av de generella beloppsgränserna i åtagandet blir enklare att hantera för alla inblandade parter, som risken för felberäkningar och oriktiga utbetalningar minimeras. När Läkemedelsförsäkringen når begränsningen i skadekostnader (inräknat utbetalda belopp och reserverade belopp för framtida utbetalningar) ska alla fortsatta reservsättningar över detta belopp prövas av Kammarkollegiet. Om Kammarkollegiet bedömer att reservsättningen speglar rätten till statlig ersättning, reservsätter Läkemedelsförsäkringen i enlighet med Kammarkollegiets instruktioner och bokför den skadekostnad som överstiger det reglerade beloppet som en fordran mot staten. Läkemedelsförsäkringen fortsätter regleringen tills dess att begränsningen uppnåtts. Om och när Läkemedelsförsäkringen nått begränsningen för utbetalningar, överförs alla ärenden för fortsatt reglering till Kammarkollegiet. Denna process leder till att den skadelidande endast får ersättning från en utbetalare . Det föreslagna förfarandet kräver kontinuerliga årliga avstämningar mellan Läkemedelsförsäkringen och Kammarkollegiet för att ett statligt övertagande ska kunna ske med god framförhållning. Vad händer om Läkemedelsförsäkringen och Kammarkollegiet gör olika bedömningar? Även ersättningen från staten ska bestämmas med tillämpning av skadeståndslagens regler om ersättning för personskada. Eftersom Läkemedelsförsäkringen och Kammarkollegiet ska tillämpa i huvudsak samma ersättningsregler, kommer den statliga ersättningen i de flesta fall att betalas med det belopp som försäkringsersättningen skulle ha uppgått till, om inte beloppsgränsen hade funnits. Det kan dock inte uteslutas att det i vissa fall kan förekomma undantag och att Läkemedelsförsäkringen och Kammarkollegiet gör olika bedömningar, såväl när det gäller sambandsfrågan som ersättningsfrågan. Ett sådant undantagsfall kan vara att Kammarkollegiet anser att Läkemedelsförsäkringen felaktigt har godtagit att en skada berättigar till 2015/16:137 ersättning. Då ska den narkolepsidrabbades begäran om statlig ersättning avslås. Denne får i så fall nöja sig med den ersättning som har betalats av Läkemedelsförsäkringen. Om Läkemedelsförsäkringen avslår en ansökan om försäkringsersättning, t.ex. därför att orsakssambandet brister, bör ersättningsfrågan kunna prövas särskilt av Kammarkollegiet i fråga om den statliga ersättningen. Blir resultatet av prövningen att det finns rätt till ersättning, bör den statliga ersättningsordningen gälla. Frågan är då vilken ersättning staten ska stå för. Det förefaller rimligt att staten betalar hela ersättningen till den skadelidande, även den del som skulle ha betalats ur försäkringen, och att staten sedan kräver denna del regressvis av Läkemedelsförsäkringen. Om det blir slutligt avgjort att Läkemedelsförsäkringen hade rätt att inte betala ersättning, bör staten inte kräva tillbaka något av den narkolepsidrabbade utan stå för hela ersättningen. Frågan om regress behandlas i avsnitt 5.7. Regeringens förslag: Kammarkollegiets beslut ska kunna överklagas till . prövar ärenden om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering ska ordföranden i nämnden vara eller ha varit ordinarie domare. Nämndens beslut ska inte få överklagas. Regeringens bedömning: En möjlighet till överklagande av Kammarkollegiets beslut till tillgodoser rätten till domstolsprövning enligt . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt eller inte lämnat några synpunkter på förslaget. ställer sig frågande inför argumenten i promemorian mot att låta ersättningsfrågan i förekommande fall prövas i allmän domstol. avstyrker förslaget om att den statliga ersättningen ska handläggas av Kammarkollegiet och . Den bästa kompetensen finns enligt nämnden hos Läkemedelsförsäkringen och . Narkolepsiföreingen anser, liksom flera privatpersoner, att Kammarkollegiets beslut ska kunna prövas av allmän domstol eller förvaltningsdomstol. Enligt är det ytterst tveksamt om kan jämställas med en domstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 6.1 i europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna () gäller att var och en, vid prövningen av hans eller hennes civila rättig- heter, ska vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som har upprättats enligt lag. har i en lång rad avgöranden preciserat innebörden av begreppet ”civil rättighet” (Se , Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 4 uppl. 2012, s. 155 f.). Begreppet ska ges en autonom tolkning. Det är alltså inte avgörande om en rättighet betraktas som civilrättslig enligt nationell rätt, utan begreppet ska tolkas enhetligt för alla konventionsstater. I målet mot (dom , RJD 1997-IV s. 1149) fann att rätten till brottsskadeersättning var en civil rättighet. Även rätten till sociala förmåner har ofta ansetts omfattad av artikel 6.1. Det kan därför knappast råda något tvivel om att artikel 6.1 kommer att vara tillämplig på de narkolepsidrabbades rätt till statlig ersättning. För att kraven enligt artikel 6.1 i ska vara uppfyllda måste alltså rätten till den statliga ersättningen kunna prövas av en oberoende och opartisk domstol som ska ha inrättats enligt lag. Det kan räcka att domstolsprövningen sker i en överinstans, förutsatt att omprövningen där är fullständig. Termen ”domstol” avser inte bara en domstol av traditionellt slag. Av praxis framgår att olika prövningsorgan kan godtas som domstolar i konventionens mening under förutsättning att organen uppfyller konventionens rättssäkerhetskrav. Exempelvis har godtagit den dåvarande som en domstol. Svenska domstolar har gjort samma bedömning avseende (RÅ 2002 ref. 104), (NJA 2002 s. 288 och RÅ 2004 ref. 122) och (HFD 2015 ref. 6). Utgångspunkten för bedömning av om rätten till domstolsprövning kränkts har varit om den nationella prövning som förekommit gjorts av ett oavhängigt och opartiskt organ samt om processuella rättssäkerhetskrav, såsom rätten att ta del av allt processmaterial, möjligheten att lägga fram sin sak muntligen samt offentlighet, varit uppfyllda mot bakgrund av vad sakens beskaffenhet krävt i det enskilda fallet (se bl.a. Neumeister, dom d. , Serie A nr 8, De , Ooms och Versyp, dom d. , Serie A nr 12, Ringeisen, dom d. , Serie A nr 13, Le Compte och och ). När det gäller oavhängighet har domstolen beaktat bl.a. hur och för vilken tid domarna utses och om avgörandet är bindande så att det inte kan åsidosättas av icke judiciella organ (, dom d. , Serie A nr 288 och och ). Kravet på opartiskhet anses innebära bl.a. att det för en objektiv iakttagare inte får föreligga några legitima farhågor för att domstolen skulle kunna agera partiskt (, a.a. s. 199 f.). Kravet i artikel 6.1 att domstolen ska ha upprättats enligt lag har till syfte att förhindra att extraordinära domstolar upprättas för att döma i särskilda mål eller för att verka i akuta krislägen (, a.a. s. 223). I tidigare lagstiftningsärenden (t.ex. i fråga om ersättning till steriliserade i vissa fall och ersättning till personer som utsatts för övergrepp eller försummelser i samhällsvården) har det inrättats beslutande organ som har avsetts uppfylla kraven enligt artikel 6.1. I lagen har det då föreskrivits att ordföranden ska vara eller ha varit ordinarie domare. Vidare har föreskrifter meddelats om muntlig förhandling. Se också 22 och 23 §§ brottsskadelagen (2014:322). Rätten till statlig ersättning på grund av narkolepsi som orsakats av vaccinering med Pandemrix är, så som har framgått i det föregående, en civil rättighet och den enskilde har därför rätt till domstolsprövning. Den normala ordningen är att en förvaltningsmyndighets beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Rätten till domstolsprövning är då tillgodosedd. Emellertid har den nu aktuella ärendetypen vissa särdrag jämfört med andra ärendetyper i förvaltningsdomstol. I praktiken handlar det i stor utsträckning om att tillämpa ett ersättningssystem där ersättningens storlek i huvudsak bestäms på samma sätt som i t.ex. skadeståndslagen, Det är ett rättsområde som normalt hör hemma i allmän domstol. Det finns därför skäl att överväga en annan möjlighet, nämligen en domstolsliknande nämnd. Om en sådan nämnd uppfyller vissa kriterier, bl.a. att den är föreskriven i lag och att i den ingår aktiva eller förutvarande ordinarie domare, kan den tillgodose kravet på rätt till domstolsprövning. Kravet att domstolen ska ha upprättats enligt lag har till syfte att förhindra att extraordinära domstolar upprättas för att döma i särskilda mål eller för att verka i akuta krislägen. För att detta krav ska vara uppfyllt bör det vara tillräckligt att ett redan existerande organ i lag ges befogenhet att avgöra ärendena i fråga. Beslut ska kunna överklagas till I likhet med promemorian bedömer regeringen att en myndighet som skulle kunna tillgodose de narkolepsidrabbades rätt till domstolsprövning är . Nämnden har till uppgift att på begäran av en myndighet under regeringen yttra sig i ärenden om ersättning för personskada eller annan skada, 1 § förordningen (2007:826) med instruktion för . I 11 § förordningen om handläggning av skadeståndsanspråk mot staten (1995:1301) föreskrivs att den handläggande myndigheten i ett ärende om reglering av personskada ska begära yttrande från när det är fråga om 1.ersättning för inkomstförlust under invaliditetstid, om den medicinska invaliditeten uppgår till eller den årliga förlusten beräknas uppgå till minst ett halvt prisbasbelopp enligt 2 kap. 6 och 7 §§ socialförsäkringsbalken, 2.ersättning under invaliditetstid för kostnader eller för ideell skada i fall med sådan medicinsk invaliditetsgrad som avses under 1, 3.ersättning för förlust av underhåll, eller 4.omprövning av livränta eller engångsbelopp enligt 5 kap. 5 § första stycket skadeståndslagen. Myndigheten ska även begära ett sådant yttrande om ärendet är av principiell natur. Enligt 12 § ska nämnden höras även i andra ärenden om reglering av personskador, om den skadelidande begär det och den handläggande myndigheten inte finner det uppenbart obehövligt. fyller samma funktion i statens skadereglering som fyller i försäkringsbolagens reglering av trafikskador. I de flesta fall är det Kammarkollegiet som begär yttrande från nämnden. Yttrandena är rådgivande, men Kammarkollegiet följer alltid nämndens rekommendationer (se , Rätten till ersättning från det statliga försäkringssystemet, 2007 s. 120). Nämnden består av högst fem ledamöter, som ska vara jurister med er- Prop. 2015/16:137 farenhet som domare, enligt 3 § förordningen med instruktion för . Ärendena i nämnden förbereds av personskade- reglerare vid Kammarkollegiets försäkringsavdelning. Skaderegleraren upprättar en promemoria, som innehåller en redogörelse för omständigheterna i ärendet och Kammarkollegiets förslag till avgörande. Den skadelidande får tillfälle att yttra sig över promemorian och därefter överlämnas ärendet till nämnden. finns sakkunniga med erfarenhet av skaderegleringsarbete inom försäkringsverksamhet. Ärendena föredras i nämnden av de sakkunniga, som har tillgång till skadeakten i ärendet. En ordning där Kammarkollegiets beslut i ärenden om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering kan överprövas av tillgodoser önskemålet om att de drabbade och deras familjer inte ska behöva ägna framtiden åt långa rättsprocesser. Visserligen skiljer sig dessa ärenden principiellt från de ärenden som nämnden nu handlägger såtillvida som det blir fråga om bindande beslut, inte rådgivande yttranden. Även handläggningsförfarandet kommer att skilja sig från det förfarande som redovisats ovan, se följande avsnitt. Men ärendenas sakliga innehåll överensstämmer. I båda fallen ska nämnden främst ta ställning till frågor om orsakssamband mellan en skadehändelse och skadeföljder samt om ersättningen för skadan. För förfarandet i nämnden gäller förvaltningslagen (1986:223). För att det ska säkerställas att krav på rätt till domstolsprövning tillgodoses behöver regleringen kompletteras i vissa hänseenden, se följande avsnitt. Det finns inget krav enligt på att nämndens beslut ska kunna överklagas. Regeringens förslag: Nämnden ska hålla muntlig förhandling om sökanden begär det och det inte är uppenbart obehövligt. En muntlig förhandling ska vara offentlig. Om det kan antas att det vid en förhandling kommer att lämnas någon uppgift för vilken hos nämnden gäller sekretess som avses i 25 kap. 17 d § offentlighets- och sekretesslagen, ska ordföranden vid förhandlingen få besluta att den ska hållas inom stängda dörrar. Om sökanden är eller lider av en psykisk störning, ska ordföranden vid förhandlingen få besluta att den ska hållas inom stängda dörrar. Nämnden ska få besluta om förhör med vittnen och sakkunniga. Ett sådant förhör äger rum under muntlig förhandling. Förhöret får hållas under ed. I fråga om förhör med vittnen och sakkunniga gäller bestämmelser om vem som får höras som vittne, om ed och om förhör i tillämpliga delar. En sökande som har inställt sig till en muntlig förhandling ska av nämnden kunna beviljas ersättning av allmänna medel för kostnader för resa och uppehälle i samband med sökandens inställelse, om 2015/16:137 nämnden finner att sådana kostnader skäligen bör ersättas. Vittnen och sakkunniga ska ha rätt till ersättning av allmänna medel för kostnader för sin inställelse. Nämnden får bevilja förskott på ersättning för resa och uppehälle. Regeringen ska få meddela ytterligare föreskrifter om ersättning och förskott. Sökanden, vittnen och sakkunniga ska få delta i en muntlig förhandling genom ljudöverföring eller ljud- och bildöverföring under samma förutsättningar som gäller enligt . Promemorians förslag överensstämmer huvudsakligen med regeringens förslag. Promemorian har inte berört frågan om förhör med vittnen och sakkunniga vid muntlig förhandling och därmed sammanhörande frågor.