prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — Migrations- verket anser att den möjlighet som finns i direktivet att fastställa tidsfris- ter för domstolarnas inhibitionsprövning bör utnyttjas. Barnombuds- mannen framhåller att ensamkommande barn bör erbjudas kostnadsfri tillgång till rättsligt bistånd vid undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under ett överklagande. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i har vissa lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om överklagande och rätten till ett effektivt rättsmedel mot vissa uppräknade beslut (artikel 46). I det omarbetade asylprocedurdirektivet har det till- 2016/17:17 kommit bestämmelser om sökandens rätt att stanna kvar i medlemsstaten ett överklagande prövas. I direktivet anges nu att sökanden ska tillåtas att stanna kvar på medlemsstatens territorium till dess att tidsfristen för utövande av rätten till ett effektivt rättsmedel har löpt ut och i avvaktan på resultatet av omprövningen (artikel 46.5). I vissa upp- räknade fall får undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten göras. I dessa fall ska en domstol, på begäran av sökanden eller på eget initiativ, ha rätt att avgöra om sökanden ska få stanna kvar i medlems- staten i avvaktan på prövning (artikel 46.6). Sökanden ska tillåtas att stanna kvar på medlemsstatens territorium i avvaktan på att domstolen gör den prövningen (artikel 46.8). Undantag från rätten att stanna kvar får göras vid beslut att anse en ansökan som uppenbart ogrundad enligt artikel 32.2, utom i fall där beslutet grundar sig på att sökanden olagligt anlänt till medlemsstatens territorium eller olagligt förlängt sin vistelse och, utan goda skäl, varken har anmält sig till myndigheterna eller lämnat in en ansökan om internationellt skydd . Undantag får också göras vid beslut att en ansökan inte kan tas upp till prövning enligt artikel 33.2 a, b eller d (dvs. för att en annan medlemsstat beviljat internationellt skydd, ett land kan betraktas som första asylland för sökanden eller det rör sig om en efterföljande ansökan där inga nya fakta av relevans har framkommit). Rätt att stanna kvar i landet under prövningen av ett överklagande Enligt 12 kap. 6 § UtlL gäller som generell huvudregel att ett beslut om avvisning får verkställas även om beslutet har överklagats. Av 12 kap. 8 a § första stycket UtlL framgår att om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande, får ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § har fått laga kraft. Enligt 12 kap. 8 a § andra stycket UtlL gäller inte första stycket om har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § UtlL eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. I dessa fall får beslutet om avvisning eller utvisning verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och då avslagits. I fråga om en utlänning som åberopat nya omständigheter efter lagakraftvunnet beslut gäller enligt 12 kap. 19 § tredje stycket UtlL att beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas innan har avgjort frågan om ny prövning ska ske eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft. Om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott åberopar nya omständigheter efter att ha fått en tidigare asylan- sökan prövad får utvisningsbeslutet enligt 12 kap. 19 a § UtlL inte verk- ställas innan har avgjort frågan om prövning ska ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prö- vats i en instans och ansökan då avslagits. Enligt svensk rätt gäller alltså som huvudregel att en asylsökande har rätt att stanna i till dess att ett beslut att neka asyl eller att inte bevilja uppehållstillstånd efter ny prövning har fått laga kraft. bär att svensk rätt i fråga om huvudregeln uppfyller kravet i det omar- I detta avseende krävs alltså inte några författningsändringar för att uppfylla direktivets krav. Med hänsyn till systematiken i utlänningslagen finns dock anledning att renodla bestäm- melserna om när ett beslut om avvisning får verkställas innan det har fått laga kraft. Förutom asylsökande och deras familjemedlemmar undantas ytterli- gare två grupper från huvudregeln i 12 kap. 6 § UtlL. Den första gruppen utgörs av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlem- mar till EES-medborgare och som har avvisats eller utvisats från en EU- stat eller från , , eller genom ett beslut grundat på att det finns ett allvarligt hot mot den allmänna ordningen eller den inre säkerheten och på att utlänningen i den beslutande staten har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse , eller utlänningen är skäligen misstänkt för att ha begått ett grovt brott eller det finns starka skäl som tyder på att utlänningen avser att begå ett sådant brott, eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. Den andra gruppen utgörs av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medbor- gare och som får avvisas på grund av att det har begärts av den centrala utlänningsmyndigheten i ett annat nordiskt land och det kan antas att utlänningen annars beger sig till det landet. Beträffande dessa grupper saknas skäl att frångå huvudregeln att ett avvisningsbeslut får verkställas även om det har överklagats. Bestämmelserna om när ett beslut om avvisning får verkställas bör därför ändras så att undantaget från huvud- regeln om att ett beslut om avvisning får verkställas även om det har överklagats endast gäller för asylsökande och deras familjemedlemmar. För dessa bör fortsatt huvudregeln vara att de har rätt att stanna kvar i landet till dess att avlägsnandebeslutet har fått laga kraft. När det gäller en asylsökande som har utvisats på grund av brott finns inte någon rätt att stanna kvar i landet efter att har fattat sitt beslut. Detsamma gäller en utlänning som har utvisats på grund av brott och som åberopar nya omständigheter i fråga om skyddsbehov i de fall beslutar att inte bevilja prövning. Vid genomföran- det av det första asylprocedurdirektivet gjordes följande bedömning (prop. 2009/10:31 s. 177 f.). Om en utlänning som är föremål för en brottmålsprocess under processen anför sådana omständigheter som kan utgöra skäl för att erhålla uppehållstillstånd som flykting eller annan skyddsbehövande inhämtar domstolen i brottmålet i regel ett yttrande från avseende frågan om verkställighetshinder. Eftersom bestämmelserna om verkställighetshinder i 12 kap. 1–3 §§ UtlL korresponderar med bestämmelserna om flyktingar och andra skydds- behövande i 4 kap. UtlL beaktas utlänningens skyddsbehov i dessa fall i brottmålet. Om prövar en asylansökan från en person som har utvisats på grund av brott kan således de omständigheter som kan utgöra skyddsskäl redan ha varit föremål för prövning i två eller tre instanser. Om utlänningen först i samband med att utvisningsbeslutet ska verkställas åberopar skyddsskäl har han eller hon dessutom haft god tid på sig att ansöka om uppehållstillstånd och åberopa skyddsskäl. Mot den redovisade bakgrunden ansåg regeringen att det inte var rimligt att verk- ställigheten av ett beslut om utvisning på grund av brott skulle behöva avvakta en prövning i två eller tre instanser om en utlänning som kanske har vistats i plötsligt ansöker om asyl eller åberopar andra skyddsskäl bara för att undvika verkställighet. gör sig gällande även . Direktivet medger att man gör undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under ett överklagande om sökan- den lämnar in en ansökan enbart för att försena eller hindra verkställig- heten av ett redan fattat eller förestående beslut som skulle leda till att sökanden avlägsnats (artikel ). Vidare medger artikel 72 i EUF- fördraget att medlemsstaterna gör undantag från bestämmelserna i ett direktiv med hänsyn till behovet av att upprätthålla lag och ordning och att skydda den inre säkerheten. Den brottslighet som kan leda till en dom om utvisning på grund av brott är av så allvarligt slag att den får anses omfattas av artikel 72 i EUF-fördraget. Att en asylsökande som är dömd till utvisning på grund av brott enligt svensk rätt endast har rätt att stanna kvar i under prövningen av asylansökan i första instans kan där- för inte anses oförenligt med artikel 46 i det omarbetade asylproce- durdirektivet och gällande svenska regler bör i detta avseende kvarstå oförändrade i sak. Däremot bör de för att göra regelverket mer överskåd- ligt föras över till en egen paragraf. Inte heller en asylsökande som fått ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet har rätt att stanna kvar efter kan besluta om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § UtlL om asylansökan är uppenbart ogrundad. uppenbart ogrundad får undantag från rätten att stanna kvar i medlems- staten göras även enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet. uppnå en bättre överensstämmelse med direktivet när det gäller i vilka situationer en ansökan kan anses vara uppenbart ogrundad föreslås i avsnitt 6.3.1 att begreppet uppenbart ogrundad ansökan i svensk rätt ska preciseras i lagtexten. Förslaget innebär att svensk rätt överensstämmer med direktivet när det gäller när en ansökan kan anses vara uppenbart ogrundad och innebär också att bestämmelsen om omedelbar verkställig- het i 8 kap. 19 § UtlL är förenlig med direktivet. Förslaget i avsnitt 6.3.1 innebär vidare att en ansökan inte ska kunna anses vara uppenbart ogrundad om sökanden har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i en annan EU-stat eller om det finns ett första asylland för sökanden. Enligt svensk rätt ska en ansökan om asyl avvisas med stöd av 5 kap. 1 b § första stycket 1 och 2 UtlL i Regeringen anser att det även fortsättningsvis bör vara möjligt att besluta om omedelbar verkställighet när en ansökan avvisas på grund av att sökanden har förklarats vara flykting eller alter- nativt skyddsbehövande i en annan EU-stat eller på grund av att det finns ett första asylland för sökanden. medger också undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten i En bestämmelse med denna innebörd bör därför införas Om en utlänning redan har ett avvisnings- eller utvisningsbeslut som har fått laga kraft kan frågan om uppehållstillstånd prövas på nytt endast om beviljar ny prövning. Om ny prövning inte beviljas finns inte någon rätt enligt utlänningslagen att stanna kvar under pröv- ningen av ett överklagande. I det omarbetade asylprocedurdirektivet medges undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten när en ansö- kan inte tas upp till prövning på grund av att ansökan är en efterföljande ansökan där inga nya fakta eller uppgifter av relevans för prövningen av sökandens rätt att betraktas som en person som ska beviljas internatio- nellt skydd har kommit fram. Ny prövning ska enligt 12 kap. 19 § UtlL nekas om de omständigheter som åberopas har prövats förut, eller hade kunnat åberopas tidigare, och om de inte utgör verkställighetshinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL, dvs. inte utgör grund för skyddsbehov. Bestämmelserna i utlänningslagen om när ny prövning ska nekas stäm- mer överens med bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirek- tivet om undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten vid en efterföljande ansökan. Några författningsändringar för att uppfylla direk- tivets krav i denna del krävs alltså inte. anser att man inte bör använda sig av de undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under prövning av ett över- klagande som det omarbetade asylprocedurdirektivet medger. Enligt är det svårt att se att användandet av dessa undantag inte innebär en kränkning av artikel 13 i . anser också att prövningsordningen och rätten till ett effektivt rättsmedel i fråga om personer som har utvisats på grund av brott bör utredas i förhållande till artikel 13 i . Enligt artikel 13 i ska var och en, vars fri- och rättigheter enligt konventionen har kränkts, ha tillgång till ett effektivt rättsmedel inför en nationell myndighet. Regeringen konstaterar att det omarbetade asylpro- cedurdirektivet innehåller möjligheter att göra undantag från rätten att stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på domstols prövning av ett överklagande i vissa fall. I dessa fall ska dock en domstol ha rätt att avgöra om sökanden ska få stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på resultatet av prövningen. Domstolen ska göra sin prövning på begäran av sökanden eller på eget initiativ. Sökanden tillåts att stanna kvar i medlemsstaten i avvaktan på att domstolen gör denna prövning. Rege- ringen anser att regleringen i direktivet är förenlig med Europakonvent- ionen. De ändringar i svensk rätt som föreslås nedan om garantier för sökanden i de fall det inte finns en rätt att stanna kvar i landet under prövningen av ett överklagande är enligt regeringens mening tillräckliga för att garantera rätten till ett effektivt rättsmedel. Garantier för den sökande i de fall det inte finns en rätt att stanna kvar i landet under prövningen av ett överklagande I det omarbetade asylprocedurdirektivet anges att i de fall där undantag får göras från rätten att stanna kvar i medlemsstaten ska en domstol ha rätt att avgöra om den sökande får stanna kvar i medlemsstaten, antingen på begäran av sökanden eller på eget initiativ. Medlemsstaterna ska också tillåta sökanden att stanna kvar på deras territorium i avvaktan på resultatet av detta förfarande för att avgöra om sökanden får stanna kvar på territoriet. Av artikel 41.2 c framgår att medlemsstaterna får göra undantag från rätten att stanna kvar under avvaktan på att inhibitions- frågan avgörs i det fall en person har lämnat in ytterligare en efterföl- jande ansökan i samma medlemsstat som redan fattat ett slutligt beslut om att inte pröva en första efterföljande ansökan eller ett slutligt beslut om att avslå den ansökan såsom ogrundad. Ett beslut om omedelbar verkställighet innebär att avvisningsbeslutet Enligt 12 kap. 10 § första stycket UtlL ska , om en utlänning överklagar ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 §, pröva om verkställig- heten av beslutet tills vidare ska avbrytas. Enligt direktivet krävs det att frågan om rätten att stanna kvar i medlemsstaten i dessa fall prövas av För att uppfylla kraven i direktivet bör därför bestämmelsen om att ska pröva frågan om inhibition vid ett överklagande av ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet tas bort. i stället införas en bestämmelse om att i det fall utlänningen överklagar beslut om avvisning med omedelbar verkställighet, ska den migrationsdomstol som ska pröva överklagandet pröva om verk- ställigheten ska avbrytas tills vidare. Innan denna prövning har gjorts bör beslutet om avvisning inte få verkställas. Direktivet kräver i och för sig inte att domstol på eget initiativ prövar frågan om rätten att stanna kvar. Det kan dock ifrågasättas ur rättssäkerhetssynpunkt om det är lämpligt att inhibitionsprövningen blir beroende av om den enskilde förstår att själv Enligt nuvarande bestämmelser prövar frågan om inhibition även utan yrkande när ett beslut om avvisning med omedelbar verkställighet överklagas. Vidare kan frågan om huruvida ett inhibitionsyrkande finns eller inte leda till otydlighet kring om ett beslut får verkställas eller inte. Det finns därför goda skäl att införa en bestäm- melse om att domstolen ska pröva om verkställigheten ska avbrytas oav- sett om något yrkande finns. Även om verkställighet inte kan ske så länge domstolen inte har prövat frågan om beslutet om omedelbar verk- ställighet ska inhiberas får det, med hänsyn till vikten av en effektiv process, förväntas att domstolen som har att göra prövningen gör detta En effektiv process kräver också att i de fall någon annan myndighet är verkställande myndighet underrättar den myndigheten när ett överklagande kommer in och att domstolen underrättar den verkställande myndigheten när inhibitionsfrågan är avgjord. Någon ändring av gällande regler avseende prövning av inhibition vid överklagande till Migrationsöverdomstolen behövs inte med hänsyn till direktivet och bör heller inte göras. När ny prövning nekas kan det beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft verkställas efter beslutet att neka För att uppfylla kraven i direktivet bör en bestämmelse om inhibitionsprövning vid överklagande till domstol införas även i dessa Flera remissinstanser anser att man inte bör göra någon skillnad mellan om det är fråga om en ansökan om ny prövning som görs för första gången eller om det är fråga om en efterföljande ansökan om ny Direktivet tillåter undantag från rätten att stanna kvar under inhibitionsprövningen när det är fråga om en efterföljande ansökan i samma medlemsstat som redan fattat ett slutligt beslut om att inte pröva en första efterföljande ansökan eller ett slutligt beslut om att avslå den ansökan såsom ogrundad. I syfte att åstadkomma en effektiv verkställig- hetsprocess anser regeringen att det finns anledning att utnyttja möjlig- heten till detta undantag. Det är inte rimligt att verkställighetsarbetet, vid ett överklagande, ska avbrytas och eventuellt fördröjas i avvaktan på domstolens inhibitionsprövning när flera ansökningar om ny prövning lämnas in efter varandra. Om sökanden i ett sådant fall önskar att verk- ställigheten tills vidare ska avbrytas får i stället inhibition yrkas på van- ligt sätt och domstolen får då ta ställning till det yrkandet. Någon rätt för sökanden att stanna kvar i landet till dess att domstolen har tagit ställning till frågan om inhibition bör inte finnas i dessa fall. Skyldigheten för en migrationsdomstol att pröva frågan om inhibition på eget initiativ och rätten för utlänningen att stanna kvar under denna prövning bör således i fråga om överklagande av beslut om nekad ny prövning begränsas till första gången ny prövning begärs. Om ny prövning har nekats eller ny prövning har beviljats och lett till ett nytt avslagsbeslut i fråga om uppehållstillstånd bör ett överklagande inte leda till att verkställigheten skjuts upp. Detta innebär att , när ett överklagande överlämnas till en migrationsdomstol, måste informera domstolen om huruvida frågan om nya omständigheter redan har prövats. Förvaltningsrätten i anför att den föreslagna ordningen kan med- föra praktiska problem vid tillämpningen. Regeringen anser därför att det är viktigt, för att undvika att det uppstår osäkerhet kring huruvida ett ärende kan verkställas eller inte, att självmant lämnar nödvändig information. Om någon sådan information trots allt inte läm- nas av måste domstolen utreda verkställighetsfrågan. Detta görs lämpligen genom att domstolen tar kontakt med Migrations- verket. Regeringen anser att de skäl som Förvaltningsrätten i framför inte är av sådan karaktär att den föreslagna ordningen bör underlåtas. Förvaltningsrätten i anser vidare att en ordning där domstolen alltid måste fatta ett formellt beslut angående den fortsatta verkställig- heten är obefogad och anser att verkställigheten bör vara avbruten till dess att domstolen har avgjort målet eller beslutat att verkställigheten ska återupptas. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anför att det inte är nödvändigt för att kraven på ett effektivt rättsmedel ska vara uppfyllda att domstolen fattar ett formellt beslut om den fortsatta verkställigheten och framhåller att det är tillräckligt med en slutlig prövning. Regeringen konstaterar, i likhet med vad Förvaltnings- rätten i och Förvaltningsrätten i anför, att det inte är nödvändigt enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet att ett formellt beslut i verkställighetsfrågan fattas av domstolen vid ett överklagande. Däremot anser regeringen, mot bakgrund av att verkställigheten avbryts i avvaktan på domstolens beslut i verkställighetsfrågan, att det är nödvän- digt med en reglering som innebär att domstolen skyndsamt ska ta ställ- ning till om verkställigheten ska vara fortsatt avbruten eller om verkstäl- lighet ska kunna ske i avvaktan på domstolens slutliga prövning. Om en sådan reglering inte finns och man i stället skulle införa en reglering likt den som Förvaltningsrätten i föreslår, anser regeringen att det finns en risk för att verkställighetsarbetet skulle fördröjas. Denna risk finns trots att mål av den karaktär som här är aktuella hand- läggs skyndsamt av domstolarna. Till skillnad från vad anför anser regeringen att det inte finns skäl att införa tidsfrister för dom- stolarnas prövning av inhibitionsfrågan. Däremot anser regeringen att det är av största vikt att prövningen sker skyndsamt och utan onödigt dröjs- mål. 2016/17:17 Sökande i behov av särskilda förfarandegarantier samt ensamkommande barn Av artikel 24.3 i det omarbetade asylprocedurdirektivet framgår att i de fall påskyndat förfarande eller gränsförfarande inte får tillämpas på grund av att den sökande är i behov av särskilda förfarandegarantier och inte kan ges det stöd som behövs får inte undantag från rätten att stanna kvar under ett överklagande tillämpas utan åtminstone vissa angivna garantier i fråga om tolkning och rättsligt bistånd eller biträde. Sökanden ska också få minst för att förbereda och lägga fram sin begäran om inhi- bition. Vidare ska domstolen inom ramen för inhibitionsprövningen pröva den beslutande myndighetens negativa beslut med avseende på faktiska och rättsliga omständigheter. Samma garantier ska enligt artikel 25.6 i det omarbetade asylprocedurdirektivet tillförsäkras ensam- kommande barn om de undantas från rätten att stanna kvar i medlems- staten under ett överklagande. Skyldigheten att garantera sökande i behov av särskilda förfarande- garantier de ytterligare garantier som anges ovan gäller endast om dessa sökande inte kan ges det stöd som de behöver inom ramen för den vanliga processen. Angående detta stöd anges i skälen till det omarbetade asylprocedurdirektivet att sökande i behov av särskilda förfarandegaran- tier bör ges det stöd som behövs, inbegripet tillräckligt med tid, för att de faktiskt ska få tillgång till förfarandena och kunna lägga fram det underlag som behövs för att styrka sin ansökan om internationellt skydd. Sökande i behov av särskilda förfarandegarantier bereds redan enligt gällande ordning, inom ramen för bl.a. serviceskyldigheten och utred- ningsskyldigheten, det stöd som behövs för att de ska kunna ta till vara sin rätt. Några ytterligare garantier är inte nödvändiga. Svensk rätt, med de ändringar som föreslås ovan i fråga om rätten att stanna kvar vid ett överklagande, uppfyller därmed kraven i det omarbetade asylprocedur- direktivet i detta avseende och några författningsändringar är inte nöd- vändiga. När det gäller ensamkommande barn är skyldigheten att tillförsäkra ovan redovisade garantier ovillkorlig i de fall barnet är undantaget från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under ett överklagande. Även om det är ytterst ovanligt att beslut om avvisning med omedelbar verkstäl- lighet fattas avseende ensamkommande barn är det nödvändigt att analy- sera behovet av lagändringar. De allmänna förvaltningsrättsliga reglerna om tillgång till tolk gäller även vid avvisning med omedelbar verkstäl- lighet och avgörande av om ny prövning ska beviljas. Direktivets krav på tillgång till tolkning när ensamkommande barn undantas från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under ett överklagande är därför uppfyllda. Direktivets krav på tillgång till nödvändigt rättsligt bistånd eller biträde när ensamkommande barn undantas från rätten att stanna kvar i medlemsstaten under ett överklagande innebär inte att tillgången till rättsligt bistånd eller biträde ska vara kostnadsfri om inte en sådan rätt gäller enligt andra bestämmelser i direktivet.