prop · H40329 · 2016-10-18 00:00:00 — Den återkommande kritiken är ett tungt skäl i sig för att överväga att inrätta en institution i enlighet med Parisprinciperna, inte minst eftersom den riskerar att försvaga utrikespolitiska handlingskraft i frågor om mänskliga rättigheter. Även utvecklingssamarbete, som ofta är inriktat på etablering och stärkande av demokratiska och rättstatliga institutioner, blir starkare av att vi på hemmaplan har en institution i enlighet med Parisprinciperna. På så vis kan vi bygga en institutionell erfarenhet som kan användas vid samarbetet med motsvarande institutioner i andra länder. Institutionens självständighet och oberoende är centrala Som framgått är det centralt att en nationell rättigheter med auktoritet och trovärdighet kan granska och rapportera om hur dess lands internationella åtaganden om mänskliga rättigheter efterlevs. I Parisprinciperna understryks därför vikten av att sådana institutioner har en oberoende och självständig ställning. Detta framgår bland annat av principen om att institutionens mandat bör vara fastslaget i grundlag eller lag och av att flera andra principer är utformade för att garantera oberoende, framför allt från landets regering. FN:s tidigare center för mänskliga rättigheter i (numera en del av kontoret för FN:s högkommissarie för mänskliga rättigheter) har gett ut en handbok som anger grundläggande krav när institutioner för mänskliga rättigheter ska inrättas (National Human Rights Institutions: A Handbook on the and Strengthening of National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights, 1995). Även i denna handbok framhålls att en nationell rättigheter ska kunna agera självständigt och oberoende i förhållande till såväl regeringen som partipolitik och andra intressen. Institutionen bör ha som huvudman Mot bakgrund av det som framförts ovan följer att frågan om institutionens huvudmannaskap är av stor vikt. Regeringen anser, i likhet med såväl Delegationen och Utvärderaren som majoriteten av remissinstanserna, att vikten av att tillförsäkra institutionen största möjliga grad av oberoende innebär att institutionen bör ha som huvudman. Ett tungt vägande skäl för det är att det är regeringen som har det yttersta ansvaret för att konventionsåtaganden infrias. I praktiken kommer stora delar av institutionens granskning därmed att avse myndigheter under regeringen. Det bör i sammanhanget noteras att ett av de skäl som ICC anförde vid nedgraderingen av DO till B-status var regeringens möjlighet att utan tydliga kriterier tillsätta och avsätta myndighetens ledning. Visserligen har BO i uppdrag att bevaka efterlevnaden av och det finns bland regeringens myndigheter inslag av granskning av andra statliga aktörer. DO och är exempel på detta. Den typ av granskande arbete som Parisprinciperna föreskriver ligger dock till sin karaktär betydligt närmare myndigheterna inom kontrollmakt, det vill säga och JO. Slutligen kan institutionens granskning av hur konventionsåtaganden respekteras ses som ett uttryck för det ansvar som de folkvalda i har inför väljarna. Det ter sig också naturligt att , som genom sitt godkännande är den instans som ytterst tar på sig ett konventionsåtagande, också är huvudman för en institution som ska granska dess efterlevnad. Institutionens oberoende måste värnas även med som huvudman Det bör dock noteras att oavsett vilken huvudman en institution har, innebär Parisprinciperna att institutionens granskning omfattar även beslut. Frågan om konventionsåtaganden på ett korrekt sätt införlivats av lagstiftaren kan, och bör, vara en central frågeställning i institutionens arbete. Det sagda innebär att även om institutionen har som huvudman, bör det författningsmässiga ramverket innebära att myndigheten har en ställning som garanterar dess oberoende och integritet även i förhållande till och dess partier. 2016/17:29 Den fortsatta beredningen av frågan Frågor som berör myndigheter ankommer inte på regeringen utan på att bereda. Det innebär att en eventuell fortsatt beredning av frågan om inrättandet av en rättigheter, med som huvudman, helt ankommer på själv. Om beredning leder fram till att en institution inrättas, är det regeringens avsikt att i en kommande budgetproposition föreslå att de medel som finns avsatta för åtgärder för främjande av mänskliga rättigheter på nationell nivå ställs till förfogande. 5.2Förstärkt rättsligt skydd genom inkorporering av Åtgärd: Regeringen har aviserat att ska inkorporeras och beredning av frågan pågår. Metoder för att införliva konventioner om mänskliga rättigheter Införlivande av konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter i svensk rätt har , med det betydelsefulla undantag innebär, skett genom att lagstiftaren har justerat svenska bestämmelser så att överensstämmelse uppnås med konventionens krav. Denna införlivandemetod benämns transformering. När lagstiftaren vid införlivandet i stället bedömt att befintliga författningar redan tillgodoser åtagandena i konventionen och att inga införlivandeåtgärder behövs, brukar det benämnas konstaterande av normharmoni. Ett annat tillvägagångssätt för införlivande av konventioner är inkorporering, med vilket avses att konventionen görs direkt tillämplig som lag i landet. Den enda konvention om mänskliga rättigheter som inkorporerats i svensk rätt är, som nämnts, . Förutsättningarna för, och effekterna av, inkorporering av också områdesspecifika konventioner om mänskliga rättigheter har varit föremål för diskussion . FN:s övervakningskommittéer har vid ett flertal tillfällen framfört synpunkter om att internationella konventioner om mänskliga rättigheter, med undantag för , inte är direkt tillämpliga för svenska domstolar och myndigheter. Även Svenska avdelningen av , Civil Rights Defenders, Advokater utan Gränser och har framfört synpunkten att bör inkorporera centrala människorättskonventioner, som konventionen om medborgerliga och politiska rättigheter och konventionen om ekonomiska, sociala och kulturella rättigheter. Oavsett om det kan finnas tveksamheter om effekterna och konsekvenserna av en inkorporering ansåg Delegationen att avgörandet om vilken ställning människorättskonventioner ska ha i svensk rätt bör bygga på en grundlig och förnyad analys. Också det faktum att rättstillämpare i numera genom och Europa- konventionens inflytande är mer vana vid att tillämpa även andra regler än traditionellt svenska talade enligt Delegationens mening för att frågan om inkorporering av konventioner om mänskliga rättigheter bör övervägas på nytt. Delegationen föreslog att lämpligheten av inkorporering av fler konventioner om mänskliga rättigheter i svensk rätt bör utredas. Utvärderaren anslöt sig till det förslaget. Regeringen har inga planer på en sådan utredning. I regeringsförklaringen aviserade regeringen att ett arbete skulle påbörjas med att göra konventionen om barnets rättigheter () till svensk lag. På regeringens uppdrag (dir. 2015:17) har en utredning lämnat förslag på en lag om inkorporering av . överlämnade sitt betänkande blir svensk lag (SOU 2016:19) till regeringen . Betänkandet har remitterats och beredning av frågan pågår. Betänkandet innehåller bland annat en förnyad analys av fördelar och eventuella svårigheter med en inkorporering, vilket utvecklas i följande avsnitt. I ovan nämnda betänkande från lämnas förslag på en lag om inkorporering av och en rad åtgärder som behöver vidtas vid en inkorporering, liksom ett antal författningsförslag i övrigt. I utredningen konstateras att har nått långt i sitt strategiska arbete, också i relation till länder som har inkorporerat . Trots detta har inte fått det genomslag i rättstillämpningen som man hade kunnat förvänta sig. I betänkandet föreslås att artiklarna 1–43.1 och 44.6 i , i originaltexternas lydelse, ska gälla som svensk lag. I syfte att underlätta för olika aktörer bland annat vid rättstillämpning och lagstiftning, redogörs i betänkandet för rättsliga och praktiska frågor som rör tolkningen av . Genom en inkorporering blir enligt utredningen tillämplig på samtliga rättsområden. Utredningen lyfter bland annat fram att det genom en inkorporering blir tydligt att konventionen ska tolkas som en helhet och att artiklarna i konventionen ska tolkas i relation till varandra. Vidare bedöms att en inkorporering kan förväntas påverka regelgivningen i övrigt, främst genom att transformeringen av bestämmelser påskyndas. En annan väsentlig fördel är enligt utredningen att kan fungera som utfyllnad i de fall annan lagstiftning inte till fullo tar tillvara barnets rättigheter enligt konventionen. Svårigheter som lyfts fram i betänkandet är bland annat att konventionen har en annan rättssystematik och att en del artiklar innehåller allmänna och vaga formuleringar. Utredningen anser dock att genom och inflytande är rättstillämparna vana att hantera regelverk avfattade på ett annat sätt än de traditionellt svenska som har en relativt hög grad av detaljreglering. För att barnets rättigheter ska få önskat genomslag krävs, vid sidan av inkorporering, fortsatt transformering. Enligt utredningen krävs därutöver en kombination av olika åtgärder som lagstiftning, information, utbildning och samordning mellan olika aktörer på olika nivåer i samhället. 2016/17:29 I betänkandet föreslås att regeringen genomför ett kunskapslyft för att höja kompetensen om och barnets rättigheter bland olika yrkesgrupper som arbetar i statliga och kommunala myndigheter. Utredningen lyfter också fram barns och ungas möjligheter att utkräva sina rättigheter. Den konstaterar bland annat att barn och unga inte får tillräcklig information om de rättigheter de har och föreslår att de myndigheter som är centrala för att säkerställa barnets rättigheter får i uppdrag att vidta åtgärder för att göra den egna verksamheten känd, tillgänglig och anpassad för barn. Dessutom bör alla barn få information i skolan om vart de kan vända sig för att få stöd och hjälp om de befinner sig i en utsatt situation. har också haft i uppdrag att göra en kartläggning inom särskilt angelägna områden av hur tillämpningen av lagar och andra föreskrifter överensstämmer med barnets rättigheter enligt och de två fakultativa protokoll som tillträtt. De områden som utredningen efter en identifieringsprocess har funnit särskilt angelägna att kartlägga är barn i migrationsprocessen, stöd och service till barn med funktionsnedsättning, barn som har bevittnat våld inom familjen och barn som har utsatts för våld inom familjen. Kartläggningen visar på en rad brister när det gäller genomslaget för barns rättigheter enligt . Tydligast är bristerna i fråga om principen om barnets bästa och barns rätt att få uttrycka sina åsikter. Trots att det finns uttryckliga bestämmelser om barnets bästa i svensk lagstiftning på tre av kartläggningsområdena är det vanligt att bedömningen inte tar sin utgångspunkt i det enskilda barnets situation. I stället bedöms barnets bästa utifrån generella uttalanden i förarbeten, policydokument och andra riktlinjer. Utredningen föreslår mot denna bakgrund förtydliganden i utlänningslagen (2005:716) och lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade kring barnets bästa och barnets möjligheter att få komma till tals. Vidare föreslås att motsvarande bestämmelser förs in i förvaltningslagen (1986:223) och förvaltningsprocesslagen (1971:291). När det gäller barn som utsatts för våld inom familjen är utredningens bedömning att det finns brister i det straffrättsliga skyddet för barn i förhållande till , både i lagstiftningen och i tillämpningen. Utredningen lyfter också fram att bör komma till uttryck i förarbeten i högre utsträckning och föreslår att en bestämmelse tas in i kommittéförordningen (1998:1474) med innebörden att om förslag i ett betänkande har betydelse för barnets rättigheter ska konsekvenserna i det avseendet anges i betänkandet. Effekterna av en inkorporering och fortsatt transformering av bör följas upp och utvärderas. En sådan utvärdering kan bidra till viktig kunskap om hur man bäst säkerställer efterlevnaden av konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter och uppnår ett förstärkt rättsligt skydd för de mänskliga rättigheterna. Översyn av tillämpningen i av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna Regeringens bedömning: Tillämpningen i av EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna bör utvärderas. Delegationen och utvärderaren: Berör inte frågan. Skälen för regeringens bedömning: Som nämns i avsnitt 4.1 har EU- rätten företräde framför medlemsstaternas nationella rätt. Lissabonfördragets ikraftträdande innebar att EU:s stadga om de grundläggande rättigheterna blev ett bindande dokument inom EU, med samma rättsliga ställning som . Bestämmelser i stadga om de grundläggande rättigheterna riktar sig till EU:s institutioner men även till medlemsstaterna när dessa tillämpar unionsrätten. Stadgan innebär inte en utvidgning av tillämpningsområdet för unionsrätten. Det finns dock rättspraxis från EU- domstolen som gett en vid innebörd åt vad som utgör tillämpning av unionsrätten, vilket är betydelsefullt för omfattningen av medlemsstaternas EU-rättsliga skyldigheter avseende mänskliga rättigheter. När godkände Lissabonfördraget uttalade regeringen att en utvärdering av utvecklingen av stadgans tillämpning kontinuerligt bör göras, men att formerna för denna utvärdering skulle övervägas ytterligare (prop. 2007/08:168, s. 81). Information om hur stadgan tillämpas på nationell nivå är också något som återkommande efterfrågas av för grundläggande rättigheter. Regeringens uppfattning är att den tid som förflutit sedan Lissabonfördragets ikraftträdande innebär att EU-stadgans tillämpning i nu bör utvärderas. Regeringen avser att återkomma om formerna för detta. 6Ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet Myndigheters ansvar för mänskliga rättigheter Åtgärd: Regeringen avser att följa hur principen om fördragskonform tolkning tillämpas i myndigheters verksamhet. Mänskliga rättigheter är en viktig utgångspunkt i statsförvaltningen, vilket regeringen har uttalat i bland annat den förvaltningspolitiska propositionen (prop. 2009/10:175). har, genom att ansluta sig till internationella konventioner om mänskliga rättigheter, förbundit sig att säkerställa att man fullgör de förpliktelser som följer av konventionerna, vilket sker genom lagstiftning och andra offentliga åtaganden. Myndigheter spelar en central roll i det offentliga åtagandet och 2016/17:29 myndigheters beslut och andra åtgärder behöver därför vara förenliga med internationella åtaganden om mänskliga rättigheter. Om och i så fall i vilken utsträckning en myndighets verksamhet berörs av internationella åtaganden om mänskliga rättigheter varierar beroende på verksamhetens karaktär. Svenska myndigheter bidrar till att uppfylla internationella förpliktelser genom att tillämpa den lagstiftning genom vilken de internationella förpliktelserna transformerats. Både myndigheter och domstolar är skyldiga att så långt det är möjligt tolka svenska rättsregler på ett sådant sätt att de blir förenliga med konventionsåtaganden, vilket uppnås genom s.k. fördragskonform tolkning. Det finns material som kan användas i syfte att tillgodogöra sig konventionernas närmare innebörd, inte minst i form av förarbeten, praxis och allmänna kommentarer till konventionstexterna. Myndigheter spelar en viktig roll i arbetet med att säkerställa full respekt för internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, bland annat genom att beakta principen om fördragskonform tolkning. Regeringen avser därför att följa hur principen om fördragskonform tolkning tillämpas i myndigheters verksamhet. 6.2Arbetet på nationell nivå 6.2.1Förbättrat arbete med konventionsgranskningar Regeringens bedömning: Regeringens arbete med internationella konventionsgranskningar bör förbättras. Samråd med berörda aktörer bör vidgas till att omfatta förslag på åtgärder som är nödvändiga med anledning av resultatet av granskningarna. Delegationen: Berör inte frågan. Utvärderarens bedömning: Processen arna bör integreras i det fortlöpande arbetet med en nationell handlings- plan för mänskliga rättigheter. På så sätt ingår processen i den kontinuerliga dialogen med myndigheter, kommuner och övriga Skälen för regeringens bedömning: I arbetet med att säkerställa konventionsefterlevnad är det grundläggande att ställer sig transparent inför internationella granskningsorgan. angeläget att det finns en tydlig ordning för analys av, och ställningstagande till, de synpunkter och rekommendationer som granskningarna resulterar i. Ett sådant agerande från sida är också ett sätt att bidra till granskningsorganens auktoritet. Mot denna bakgrund har förstärkt det interna arbetet i samband med konventionsgranskningar. Bland annat innebär de nya rutinerna att regeringen arbetar på ett likartat sätt med samtliga konventionsåtaganden och att rekommendationer och synpunkter som förs fram från olika granskningsorgan analyseras och att behovet av åtgärds- eller handlingsprogram övervägs. Som närmare beskrivs i avsnitt överenskommelse med Kommuner och Landsting (SKL). överenskommelsen ska vid behov samråda med SKL Skr. 2016/17:29 om rapportering till internationella granskningsorgan samt hålla SKL informerat om arbetet med att analysera de synpunkter och rekommendationer som rör kommuner och landsting. Regeringen har därutöver utvecklat arbetsformer som innebär att det rutinmässigt hålls samråd med berörda organisationer inför annalkande konventionsgranskningar, under arbetet med att upprätta den svenska rapporten eller inför det att ska delta i dialogmöten med granskningsorganet. Regeringen anser att det finns skäl att fördjupa samrådet ytterligare i syfte att på ett mer strukturerat sätt omhänderta resultatet. Som framgått ingår det i regeringens hantering av synpunkter och rekommendationer att dessa analyseras och behovet av ett åtgärds- eller handlingsprogram övervägs. Regeringen anser att det finns skäl att vidga samrådet med berörda aktörer till att omfatta även detta arbete. Syftet är tvåfaldigt: dels att presentera och förklara regeringens analys och förslag på åtgärder, dels att inhämta synpunkter och annan information. Samrådsförfarandet förväntas därmed bidra till att flera aktörer involveras i uppföljningsarbetet. Den information som inhämtas genom sådana samråd skapar också ett bättre underlag för, och förhoppningsvis en större samsyn kring, det fortsatta arbetet. 6.2.2Kompetensutveckling för statligt anställda Åtgärd: har regeringens uppdrag att utarbeta och genomföra ett kompetensutvecklingsprogram om mänskliga rättigheter för statligt anställda. Det är angeläget att statligt anställda har tillräcklig kunskap om mänskliga rättigheter och på vilket sätt dessa behöver beaktas i den egna verksamheten. Det bör finnas en generell kunskapsnivå som innebär att situationer där mänskliga rättigheter aktualiseras lätt kan identifieras och nödvändiga hänsyn kan tas. har därför regeringens uppdrag (A/2014/03095/DISK) att utarbeta och genomföra ett övergripande program för kompetensutvecklingsinsatser om de mänskliga rättigheterna för berörd personal på olika nivåer inom statsförvaltningen. Syftet med uppdraget är att de utvalda myndigheternas personal ska ha tillräcklig kännedom om de mänskliga rättigheterna och deras innebörd för att kunna känna igen situationer där rättighetsfrågor aktualiseras inom ramen för den egna yrkesutövningen. Arbetet ska bland annat inkludera framtagande av utbildningsmaterial och metoder för spridning av materialet. Arbetet med kompetensutvecklingsprogrammet bedrivs utifrån en inledande inventering som redovisade för regeringen Slutsatserna i inventeringen är bland annat följande. Mycket få av de kontaktade myndigheterna har genomfört utbildningar där mänskliga rättigheter nämns explicit. Däremot har många genomfört utbildningsinsatser kring områden som handlar om mänskliga rättigheter, såsom jämställdhet, likabehandling och icke-diskriminering, utan att tala om frågorna i termer av just mänskliga rättigheter. Flera myndigheter uppger att de inte är i behov av utbildning i mänskliga rättigheter. universitets analys är att utbildningsinsatser med fokus på olika delar av rättighetsområdet ofta konkurrerar med varandra. konstaterar vidare att vissa myndigheter på ett tydligt sätt arbetar med relevant utbildning och kompetensutveckling, internt eller för andra myndigheter, men att goda exempel och utbildningsinsatser inte sprids till en större målgrupp. Utifrån inventeringen har utarbetat ett övergripande program för kompetensutvecklingsinsatser bestående av –en grundläggande utbildning om mänskliga rättigheter för statsanställda, –en webbaserad introduktion om mänskliga rättigheter, –en utbildning på avancerad nivå för vissa yrkesroller, –ett forum för dialog, samverkan och lärande om mänskliga rättigheter irollen som statsanställd, –en utveckling av en digital plattform för lärande, –ett processtöd för ett människorättsbaserat arbetssätt, och –en kontinuerlig utvärderingsprocess med tydliga inslag av lärande. Regeringen följer aktivt universitets uppdrag. Uppdraget ska slutredovisas och ska innehålla förslag på hur utbildningen fortsättningsvis ska förvaltas och utvecklas. I samband med detta avser regeringen att ta ställning till hur det fortsatta arbetet med att säkerställa nödvändig kompetens bland statligt anställda bör utformas. Åtgärd: har 2014–2016 haft regeringens uppdrag att översätta avgöranden till svenska. För att och praxis ska få genomslag i offentlig verksamhet är det nödvändigt att medarbetarna i sådana verksamheter på ett enkelt sätt kan tillgodogöra sig domstolens praxis. har därför 2014–2016 haft regeringens uppdrag (A/2014/2379/DISK) att översätta avgöranden till svenska. Uppdraget omfattar de avgöranden som domstolen publicerar kvartalsvis i ”Reports of Judgments and Decisions”, sammantaget cirka trettio avgöranden . Därutöver har översatt andra relevanta avgöranden där är part. I slutredovisningen framgår att nyttan av översättningarna är begränsad bland annat mot bakgrund av att flertalet domare är så pass förtrogna med det engelska språket att de kan tillgodogöra sig Skr. 2016/17:29 praxis genom de engelska originaltexterna. Det är angeläget att domare, åklagare, jurister och andra offentligt anställda kan tillgodogöra sig rättspraxis. Mot bakgrund av slutredovisning av uppdraget kan regeringen komma att överväga eventuella behov av insatser. 6.3Arbetet på och regional nivå 6.3.1Överenskommelse med Kommuner och Landsting Åtgärd: Regeringen har en överenskommelse med Kommuner och Landsting med målet att, med utgångspunkt i internationella åtaganden om mänskliga rättigheter, utveckla arbetet med att stärka respekten för och kunskapen om mänskliga rättigheter i verksamhet. Regeringens överenskommelse med Kommuner och Landsting Som har framhållits i avsnitt 4.1 är en stor del av konventionsefterlevnad avhängig verksamheten i kommuner och landsting. Rätten till exempelvis hälsa, utbildning, delaktighet och inflytande konkretiseras i mötet mellan dessa aktörer och medborgarna. Kommunerna ska enligt regeringsformen sköta lokala och regionala angelägenheter av allmänt intresse på den kommunala självstyrelsens grund. Den kommunala självstyrelsen innebär att kommunerna och landstingen har en långtgående självständighet i hur verksamheten ska utformas och vilka åtgärder som ska vidtas för att säkerställa respekt för de mänskliga rättigheterna. En viktig del i regeringens arbete för konventionsefterlevnad bör därför vara en systematisk samverkan med kommuner och landsting. Mot den bakgrunden har regeringen en överenskommelse med Kommuner och Landsting (SKL) om att stärka arbetet för de mänskliga rättigheterna på nivå (A2014/02289/DISK och A2011/04602/DISK).