prop · H303144 · 2016-03-21 00:00:00 — Enligt tingsrätterna skulle den föreslagna ordalydelsen i 43 kap. 8 § OSL om ”frågan i målet” kunna uppfattas som tillbakasyftande på ”tvångs- eller säkerhetsåtgärd”. , och Förvaltningsrätten i efterfrågar vissa av klarlägganden av vilka slags beslut som omfattas av bestämmelsen. Förvaltningsrätten i framhåller t.ex. att domstolarna ibland behöver ta ställning till ett tidigare lagakraftvunnet beslut om avlägsnande i avvaktan på den slutliga prövningen i ett mål som rör frågan om uppehållstillstånd. , och Förvaltningsrätten i efterlyser ett förtydligande av att beslut om bevis- och betalningssäkring enligt 45 kap. respektive 46 kap. skatteförfarandelagen (2011:1244) kommer att omfattas av den nu aktuella regleringen. 2015/16:144 efterfrågar ett tydliggörande av att offentlighetsdopet gäller för beslut om tvångs- eller säkerhetsåtgärder, såväl i brottmål som i tvistemål. Tingsrätten pekar också på att en ökad sekretess för uppgift om namnet på den enskilde i ett beslut om att förordna offentlig försvarare eller målsägandebiträde kan innebära vissa praktiska problem för domstolarna. Samtliga brottmål som inleds med en sådan framställan kommer enligt tingsrätten inledningsvis att behöva registreras i målhanteringssystemet på ett sådant sätt att den enskildes identitet inte framgår. ifrågasätter om det finns ett behov av att regelmässigt hemlighålla identiteten på den som beviljas offentlig försvarare i alla olika typer av brottmål men uttrycker att det är bra att reglerna är enkla att tillämpa i praktiken. Tingsrätten anser att ett genomförande av den föreslagna regleringen borde kompletteras med bestämmelser som möjliggör ett hemlighållande av den misstänktes identitet även vid en åklagares beslut om att lägga ned en förundersökning. anser inte att beslut angående offentlig försvarare, målsägandebiträde eller annat offentligt biträde bör undantas från offentlighetsdopet eftersom offentlighetsintresset i dessa fall väger tyngre än sekretessintresset. ställer sig däremot bakom ett sådant undantag med hänvisning till att intresset av att skydda de misstänktas eller målsägandes identitet i detta fall måste anses väga tyngre än intresset av insyn. Skälen för regeringens förslag Samtliga domar och slutliga beslut ska omfattas av offentlighetsdopet Av gällande lydelse av 43 kap. 8 § OSL följer att bestämmelserna om offentlighetsdopet utöver domar också omfattar vissa beslut, i lagtexten formulerat som ”annat beslut”. Rättsläget är helt klart i fråga om att en domstols alla slutliga beslut omfattas av bestämmelsen. Att samtliga domar och slutliga beslut ska omfattas framstår med hänsyn till vikten av offentlighet i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet som ändamålsenligt. Samtliga remissinstanser ställer sig bakom den nuvarande ordningen och förslaget om att det i lagtexten görs tydligt att alla domar och slutliga beslut ska omfattas av offentlighetsdopet. Regeringen delar denna uppfattning. Vissa andra beslut ska också omfattas av offentlighetsdopet Som redan har redovisats är det mer oklart vilka slags beslut som inte är slutliga, dvs. beslut som inte innebär att målet avgörs, som omfattas av regleringen av offentlighetsdopet. Med hänsyn till syftet med bestämmelserna i 43 kap. 8 § OSL är det inte lämpligt att begränsa dessa till att enbart gälla för domar och slutliga beslut. Åtminstone vissa andra typer av beslut måste generellt anses ha ett sådant starkt principiellt insynsintresse att de också bör omfattas av huvudregeln med ett offentlighetsdop. Det kan konstateras att domstolarna under handläggningen av ett mål eller ett ärende kan behöva fatta beslut av en mängd olika slag. bl.a. röra sig om interimistiska beslut eller beslut om rättegångshinder, avvisning av bevisning, förelägganden, kallelser och anstånd. En ordning som innebär att samtliga beslut som en domstol kan fatta inom ramen för sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet omfattas av regleringen om offentlighetsdop skulle ha den fördelen att den skulle vara tydlig och enkel att tillämpa. En konsekvens av en sådan lösning skulle dock vara att ett väsentligt ökat antal beslut kommer att omfattas av regleringen. Detta skulle möjligen innebära ett minskat antal sekretessprövningar för landets domstolar men kräva betydligt fler överväganden om behovet av beslut om fortsatt sekretess. I förarbetena till sekretesslag uttalas bl.a. att allmänheten ska ha så stor insyn i domstolarnas verksamhet som möjligt och att domstolarnas avgöranden i största möjliga utsträckning ska vara offentliga. konstateras att en långt driven offentlighet på detta område kan medföra en risk för att domstolarna av integritetsskäl skulle kunna komma att låta bli att i sina avgöranden närmare gå in på vissa uppgifter som var av betydelse i målet. I så fall skulle det ges en ofullständig bild av de skäl som lett domstolen fram till dess ställningstagande. Enligt förarbetena kan en sådan utveckling vara till skada för de rättssökande, som har ett starkt intresse av att domstolarna lämnar helt klarläggande motiveringar till sina avgöranden (prop. 1979/80:2 Del A s. 102 f.). Dessa motivuttalanden är fortfarande relevanta och bör vara en utgångspunkt för bedömningen av vilka slags beslut, utöver slutliga beslut, som ska omfattas av bestämmelserna om offentlighetsdopet. En annan utgångspunkt bör vara den grundläggande principen i ett rättssamhälle att enskilda ska vara tillförsäkrade ett skydd mot hemliga frihetsberövanden och mot att deras rörelsefrihet på annat sätt begränsas utan offentlig insyn. Hemliga beslut om sådana ingrepp i enskildas rörelsefrihet bör som huvudregel inte förekomma. Denna princip gäller oavsett om beslutet om ingrepp är av administrativ eller straffprocessuell karaktär. Synsättet kommer till uttryck bl.a. i bestämmelserna i 25 kap. 10 § och 26 kap. 7 § OSL där det framgår att vissa beslut om tvångsvård m.m. inte omfattas av den sekretess som annars gäller inom hälso- och sjukvården och . Det är också av väsentligt intresse för den enskilde att regelverket utformas så att mål och ärenden kan handläggas så snabbt och effektivt som möjligt utan att kvaliteten eftersätts vare sig i dömandet eller i handläggningen. Mot denna bakgrund är det rimligt att anse att värdet av insyn i domstolarnas verksamhet väger olika tungt beroende på vilket slags beslut det rör sig om. Regleringen av offentlighetsdopet bör därför, utöver slutliga beslut, endast omfatta sådana beslut som har ett särskilt starkt allmänintresse eller där rättssäkerhetsintresset talar särskilt starkt för insyn. Med hänsyn till de angivna utgångspunkterna står det klart att beslut som innebär att någon enskild berövas friheten eller i övrigt tvingas utstå inskränkningar i rörelsefriheten ska omfattas av regleringen om offentlighetsdop. Detta ligger i linje med den inställning som JO har redovisat i frågan och inom ramen för överväganden. Inga remissinstanser invänder heller mot en sådan ordning. Även beslut om andra typer av tvångsåtgärder, t.ex. beslag och husrannsakan, samt beslut om säkerhetsåtgärder, exempelvis kvarstad i såväl brottmål som tvistemål, bör omfattas av offentlighetsdopet. sådana säkerhetsåtgärder hör också, som bl.a. och framhåller, beslut om bevis- och betalnings- säkring enligt 45 kap. respektive 46 kap. skatteförfarandelagen. Till skillnad mot vad som föreslås i promemorian anser regeringen att bestämmelserna om offentlighetsdopet i denna del inte bör begränsas till beslut som faktiskt innebär att en tvångs- eller säkerhetsåtgärd riktas mot Det finns enligt regeringen i stället skäl att låta samtliga beslut där domstolen tar ställning till en sådan fråga omfattas, dvs. avslagsbeslut eller sådana beslut där en överinstans prövar om en tvångs- eller säkerhetsåtgärd som har beslutats av en underinstans ska bestå. Detta innebär att offentlighetsdopet bl.a. kommer att omfatta den typen av beslut som Förvaltningsrätten i uppmärksammar som rör en domstols prövning av ett tidigare beslut om avlägsnande i avvaktan på ett slutligt avgörande i ett mål angående uppehållstillstånd. Domstolarna fattar ibland särskilda beslut under handläggningen av ett mål eller ärende som innebär att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i målet eller ärendet. Domstolarna har t.ex. möjlighet att besluta att ett överklagat avgörande tills vidare inte ska gälla i avvaktan på målets slutliga prövning (inhibition) eller besluta vad som tills vidare ska gälla i en fråga om t.ex. umgänge i ett familjemål. interimistiska eller provisoriska beslut kräver att domstolen gör en preliminär bedömning av omständigheterna i målet. stor betydelse för parterna och går normalt att överklaga särskilt. beslut får därför generellt anses vara förknippade med ett sådant starkt insynsintresse att de också bör omfattas av bestämmelserna om Ingen av remissinstanserna invänder heller mot detta. Regeringen föreslår en delvis annan språklig utformning av lagtexten i denna del, vilket bl.a. undanröjer sådana eventuella tveksamheter när det gäller bestämmelsens tillämpningsområde som och pekar på. Som konstateras i det föregående kan en domstol även fatta en mängd andra slags beslut som inte är slutliga och som varken innebär ett ställningstagande i fråga om någon tvångs- eller säkerhetsåtgärd eller att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i en fråga som målet eller ärendet rör. Som exempel kan nämnas beslut om anstånd, kallelser, förelägganden, kommuniceringsåtgärder, ersättning för inställelse och förordnande av sakkunniga. För sådana beslut, som närmast tar sikte på förfarandet vid prövningen, finns i allmänhet inte samma starka principiella insynsintresse som när det gäller de tidigare nämnda slagen Denna typ av beslut fattas inte sällan av berednings- organisationer på ett tidigt stadium av målens handläggning då det typiskt sett är svårare att bedöma om det finns ett behov av att låta sekretessen bestå för en uppgift än när en sådan bedömning t.ex. görs i samband med ett interimistiskt beslut eller vid målets slutliga avgörande. Att låta dessa typer av beslut omfattas av offentlighetsdopet skulle därför kunna medföra att domstolarna för att undvika att skada enskilda eller allmänna intressen för säkerhets skull beslutar att sekretess ska fortsätta att gälla för uppgifter som tas in i beslutet. En sådan utveckling är inte önskvärd och offentlighetdopets omfattning bör enligt regeringen därför begränsas på det sätt som föreslås i promemorian. Till följd av förslagets avgränsning kommer bl.a. beslut om att förordna, byta och entlediga offentlig försvarare, målsägandebiträde och offentligt biträde att falla utanför bestämmelserna om offentlighetsdopet. riktar kritik mot en sådan ordning medan anser att den är önskvärd. Regeringen kan i detta sammanhang konstatera att ett målsägandebiträde eller en offentlig försvarare ofta förordnas i ett inledande skede av en förundersökning då insynsintresset för en uppgift om den enskildes identitet generellt sett måste anses mindre än senare under rättsprocessen. Däremot måste sekretessintresset och skyddet för den personliga integriteten anses väga förhållandevis tungt. En uppgift om att någon är misstänkt för brott anses t.ex. i normalfallet vara så pass känslig att uppgiften omfattas av sekretess även vid tillämpning av ett rakt skaderekvisit (proposition Några frågor om sekretess, m.m., prop. 2003/04:93 s. 65). JO har dessutom uttalat att det inte med fog kan hävdas att domstolarna handlar i strid med offentlighets- och sekretessintressena när de utformar beslut om förordnande av offentlig försvarare under en förundersökning på ett sådant sätt att den misstänktes identitet av hänsyn till dennes integritet inte framgår av själva slutet (JO 2004/05 s. 42). Det finns inte heller några egentliga rättssäkerhetsskäl som talar för att bestämmelserna om offentlighetsdopet ska vara tillämpliga i de aktuella fallen. Som påpekar är det tvärtom inte tillfredsställande om sekretessregleringen leder till att den som har delgetts misstanke om brott måste beakta risken för oönskad publicitet när han eller hon överväger att begära en offentlig försvarare. Motsvarande gäller för en målsägande som önskar stöd av ett målsägandebiträde. Att den som har god ekonomi, till skillnad från den som har begränsade resurser, kan anlita en privat försvarare respektive ett privat biträde i syfte att undvika de negativa följder som offentligheten kan medföra är ytterligare en otillfredsställande konsekvens av gällande reglering. Mot denna bakgrund delar regeringen advokatsamfunds uppfattning om att den i promemorian föreslagna ordningen får rimliga och önskvärda följder i denna del. Detta kommer som uppmärksammar sannolikt att innebära ett visst behov för domstolarna att se över rutiner för registrering av mål m.m. väcker frågan om det finns skäl att överväga en förändring av sekretessbestämmelserna som rör en åklagares beslut att lägga ned förundersökningen. Eftersom ett sådant beslut inte omfattas av sekretess kommer en uppgift om den misstänktes identitet i princip alltid att bli offentlig, dvs. oavsett om misstanken leder till att åtal väcks eller att förundersökningen läggs ned. Regeringen anser att insynsintresset i samband med avslutandet av en förundersökning väger förhållandevis tungt och ser inte anledning att närmare överväga någon förändring av sekretessregleringen avseende en åklagares nedläggningsbeslut. Det finns sammanfattningsvis flera skäl som talar mot att låta offentlighetsdopet omfatta alla slags beslut som inte är slutliga. Det förhållandet att alla beslut inte träffas av bestämmelserna om 2015/16:144 offentlighetsdopet medför enligt regeringens uppfattning inte några nämnvärda konsekvenser när det gäller allmänhetens möjligheter till insyn i domstolarnas rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Även de beslut som inte omfattas av offentlighetsdopet kommer nämligen, liksom , att omfattas av offentlighetsprincipen eftersom de vid expediering kommer att förekomma i handlingar som är allmänna. Endast om det gäller sekretess för uppgiften i ett enskilt fall kommer insynen att vara begränsad. Till detta kommer att exempelvis innehållet i en kallelse blir offentligt senast i samband med en förhandling i målet som hålls inför öppna dörrar. En reglering som innebar att dessa slags beslut omfattades av ett offentlighetsdop skulle därför inte mer än marginellt leda till ökad insyn i domstolarnas verksamhet. Med undantag för – som invänder särskilt mot undantagandet av beslut om förordnande av offentlig försvarare m.m. – har remissinstanserna inte heller några egentliga invändningar mot de föreslagna begränsningarna av offentlighetsdopets omfattning. Några av remissinstanserna, däribland flera av hovrätterna, påtalar visserligen att den föreslagna distinktionen mellan slutliga beslut och beslut som inte är slutliga kan medföra vissa tillämpningsproblem. Regeringen bedömer emellertid att eventuella tillämpnings- och gränsdragningsproblem som kan uppstå till följd av förslagets utformning bör bli förhållandevis ovanliga och vara av mindre omfattning. Det saknas därför anledning att av sådana skäl överväga en annan utformning av regleringen än den som föreslås i promemorian. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att den nya regleringen om offentlighetsdopet förutom samtliga domar och slutliga beslut också bör omfatta beslut som innebär att domstolen tar ställning till om en tvångs- eller säkerhetsåtgärd ska riktas mot en enskild. Regleringen bör även omfatta beslut som innebär att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i en fråga som målet eller ärendet rör. Andra beslut som inte är slutliga bör inte omfattas. 5.3När ska ett beslut om fortsatt sekretess fattas? Regeringens förslag: Den gällande särregleringen för uppgifter i domslut eller motsvarande del av annat beslut tas bort. En domstol ska fatta beslut om att en sekretessbestämmelse även i fortsättningen ska vara tillämplig på en uppgift som tagits in i ett avgörande som omfattas av bestämmelserna om offentlighetsdopet om intresset av sekretess för uppgiften väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet. Vid denna bedömning ska särskild vikt läggas vid intresset av offentlighet för uppgift om vilka överväganden domstolen har gjort vid sin prövning, om resultatet av prövningen och om identiteten på någon som en anklagelse för brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks genom avgörandet. Ett beslut om fortsatt sekretess ska alltid fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 § OSL, om det skulle strida mot avtal som anges där att Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av remissinstanserna är övergripande positiva till förslaget och tillstyrker det. ombudsmän (), Justitiekanslern, , , , Kammarrätten i , , , och hör till dem som tillstyrker förslaget i dess helhet eller inte har några invändningar bedömer att den föreslagna regleringen kommer att bli lättare för domstolarna att tillämpa än dagens men uttrycker att det hade varit önskvärt att få ett svar på frågan om en parts identitet ska anses ingå i domslutet eller inte. anser att den föreslagna nya lydelsen i 43 kap. 8 a § OSL i och för sig medför en välkommen kodifiering av redan tillämpad praxis när det gäller möjligheten att hemlighålla målsägandens identitet i vissa känsliga mål, men uttrycker att bestämmelsen ändå ger en för långtgående möjlighet för domstolarna att sekretessbelägga även en tilltalads identitetsuppgifter i avgöranden. En del andra allmänna domstolar, däribland Hovrätten över och , Hovrätten för , och , ger uttryck för ett liknande synsätt och anser sammantaget att intresseavvägningen bör belysas ytterligare och att huvudregeln om offentlighet för den misstänktes eller tilltalades identitet bör markeras ännu tydligare. framhåller också vikten av fortsatt restriktivitet när det gäller sekretess för uppgift om den misstänktes eller tilltalades identitet i slutliga avgöranden. ställer sig dock över lag positivt till att särregleringen för uppgifter i domslut tas bort. välkomnar också att särregleringen avseende domslut eller motsvarande del av annat beslut tas bort och vill särskilt understryka att den föreslagna regleringen har betydande fördelar jämfört med alternativet att införa särskilda lättnadsregler. Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande anser inte att de föreslagna ändringarna är tillräckliga för hanteringen av migrationsmål och framhåller att dessa avviker från övriga förvaltningsmål och brottmål med hänsyn till det allvarliga men som ett offentliggörande av uppgifter kan medföra för en enskild asylsökande. Det kan enligt rådgivningsbyrån i dessa typer av mål finnas anledning att sekretessbelägga både identiteten och andra uppgifter som kan röja identiteten. UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna välkomnar lagförslaget och rekommenderar ytterligare utredning av skyddet för identitetsuppgifter som rör asylsökande och andra skyddsbehövande. instämmer i bedömningen att det är lämpligare att hemlighålla identiteten på t.ex. en målsägande än att hemlighålla domskälen och lyfter fram frågan om skyddet för barns identiteter i dessa sammanhang borde förstärkas ytterligare. tillstyrker förslaget i allmänhet och pekar på att det ska finnas möjlighet att besluta om fortsatt sekretess till skydd för den enskilde även i andra mål och ärenden än de som exemplifieras i promemorian. Enligt Förvaltningsrätten i bör bestämmelsen göras fakultativ som ett skaderekvisit tas in i lagtexten. 2015/16:144 efterfrågar när ett sådant skaderekvisit saknas och förespråkar att uttrycket ”väger tyngre” ersätts med rekvisitet ”uppenbart” på det sätt som det används i andra bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. anser att det är angeläget att det görs ändringar av regelverket som säkerställer att betalnings- eller bevissäkringar enligt skatteförfarandelagen kan verkställas innan beslutet blir offentligt. framför liknande synpunkter och anser att regeln bör vara utformad så att domstolen alltid ska fatta beslut om fortsatt sekretess när det handlar om interimistiska beslut om betalningssäkring eller bevissäkring (inklusive immaterialrättsligt grundade intrångsundersökningar). liksom frågar sig om den föreslagna regleringen uppfyller kravet i 2 kap. 2 § andra stycket TF som stadgar att begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar ”skall angivas noga” i bestämmelse i lag. efterlyser också tydligare överväganden gällande de krav för begränsningar av yttrandefriheten som ställs upp i 2 kap. 21 och 22 §§ RF i den utsträckning de förslagna förändringarna omfattar tystnadsplikt. Förvaltningsrätten i väcker frågan om det inte i 43 kap. 9 och 10 §§ respektive 5 kap. 5 § RB också behövs en hänvisning till den i promemorian föreslagna nya bestämmelsen i 43 kap. 8 b § OSL. Skälen för regeringens förslag Som framhålls i avsnitt 5.1 finns det anledning att se över bestämmelserna om beslut om fortsatt sekretess i syfte att regelverket bättre ska vara i överensstämmelse med den praxis som utvecklats på området och med åtaganden enligt . Vidare bör regelverket tydliggöras så att de oklarheter som finns undanröjs och att en enhetlig tillämpning säkerställs. I förarbetena har förutsatts att domstolarna ska vara restriktiva med utnyttjandet av möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i domar och beslut. Av förarbetena framgår också att vad som ska beaktas vid bedömningen av om ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas eller inte är hur det generella intresset av insyn i domstolarnas verksamhet förhåller sig till intresset av sekretess i det enskilda fallet (prop. 1979/80:2 Del A s. 102 och 309). Dessa förhållanden har dock inte kommit till uttryck i lagtexten. Med hänsyn till den vikt som måste tillmätas intresset av insyn i domstolarnas rättskipning anser regeringen att det finns starka skäl att i lagtexten tydliggöra att offentlighet är huvudregel. Vidare bör det göras tydligare än hur avvägningen mellan de motstående intressena ska göras innan ett beslut om fortsatt Särregleringen för uppgifter i domslut tas bort Enligt den nuvarande regleringen krävs utomordentligt starka skäl för att en domstol ska kunna besluta om fortsatt sekretess för uppgifter som förekommer i domslut eller motsvarande del av annat beslut. Anledningen till detta är att insynsintresset ansetts vara särskilt stort för den typen av uppgifter. Men insynsintresset kan onekligen vara mycket stort när det gäller andra uppgifter som förekommer i en dom eller ett beslut. Som JO har uttalat bör det krävas särskilt starka skäl för att sekretessbelägga exempelvis åklagarens gärningsbeskrivning, den tilltalades inställning till åtalet och domstolens s.k. egentliga domskäl, dvs. den del av domen i vilken domstolen redovisar sin värdering av bevisningen och sin prövning av hur det som ansetts vara bevisat i målet ska bedömas i rättsligt hänseende (JO 2005/06 s. 46). Med hänsyn till syftet med offentlighetsdopet framstår JO:s bedömning som välgrundad och rimlig. Trots de starka skäl som krävs för att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i domslutet och motsvarande del av annat beslut framgår det varken av lagtexten eller av förarbetena vad som ingår i dessa delar av en dom eller ett beslut. Någon klargörande och enhetlig praxis har inte heller utvecklats i frågan. Detta har lett till osäkerhet främst i fråga om möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter som rör parter och andra som en dom eller ett beslut avser. Om bedömningen görs att uppgifter om parternas identitet ska anses ingå i domslutet eller motsvarande del i ett annat avgörande blir konsekvensen enligt dagens reglering att identiteten bara kan skyddas av sekretess om det är oundgängligen påkallat med anledning av rikets säkerhet eller något annat intresse av synnerlig vikt.