prop · H30381 · 2016-01-12 00:00:00 — I sammanhanget kan även nämnas att regeringen avser att tillsätta en utredning om lagliga vägar för att söka asyl i EU, i enlighet med en överenskommelse mellan regeringen och allianspartierna om insatser med anledning av flyktingkrisen. I Europeiska kommissionens arbetsprogram har också aviserats ett förslag om ett strukturerat EU-kvotflyktingsystem, i syfte att bereda skyddsbehövande en säker och laglig väg in i EU. Förslaget väntas presenteras . Högst tre vanliga pass Regeringens förslag: Ansökan om vanligt pass ska avslås om det före ansökan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. det finns hinder mot utfärdande av ett vanligt pass i enlighet med vad som nu sagts, ska sökanden ha rätt att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat om han eller hon har behov av pass för en resa och annat inte följer av passlagen. Det ska i passlagen anges vilka de särskilda passtyperna är. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag ska det inte uttryckligen anges i lagtext att sökanden har rätt till provisoriskt pass om det finns hinder mot utfärdande av ett vanligt pass i enlighet med förslaget. det inte i promemorian att de särskilda passtyperna ska anges i passlagen (1978:302). Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. håller särskilt att om svenska passhandlingar återfår sin status som värde- handling och inte utfärdas i obegränsat antal är det troligt att svenska passinnehavare hanterar sina pass med större aktsamhet. gäller enligt konsulatet sannolikt för den som funderar på att sälja sitt Konsulatet bedömer att denna signal framgent kan få betydelse i organiserad kriminell verksamhet med människosmuggling som sin mest Konsulatet ifrågasätter mot denna bakgrund, liksom Förvaltningsrätten i , om högst tre vanliga pass under en femårsperiod utgör en tillräcklig begränsning. generalkonsulat påpekar , i likhet med , att de som reser mycket i arbetet inte bör drabbas av förslaget på ett orimligt sätt. lyser exempel på hur bestämmelsen är tänkt att tillämpas och ser det som problematiskt att även personer som inte kan misstänkas för något miss- bruk kan komma att drabbas av det nya passhindret. samfund anser vidare att förslaget begränsar rörelsefriheten. gruppernas och asylkommittéernas riksråd – FARR avstyrker förslaget. FARR anser att det är orimligt att begränsa svenska medborgares rätt till pass och anför att till denna grupp hör bland annat personer som reser mycket, tappar sina resehandlingar eller blir bestulna. Skälen för regeringens förslag: Regler om pass för svenska med- borgare finns i passlagen (1978:302) och i passförordningen (1979:664). Enligt passlagen kan svenska pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt Ett vanligt pass har en giltighetstid och gäller för resa till De särskilda passen regleras i passförordningen och utgörs av bland annat provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass samt diplomatpass. Den svenska lagstiftningen innehåller inte någon begränsning för hur många vanliga pass en svensk medborgare kan beviljas. ländsk rätt gäller däremot att den som har förlorat tre pass under en fem- årsperiod förs upp på en så kallad svart lista och har sedan under två års tid endast rätt till provisoriskt pass för särskild resa. Även norsk rätt inne- håller en liknande begränsning. Som anges i avsnitt 4 kan den svenska lagstiftningen om pass vara en bidragande orsak till att svenska pass missbrukas. beskrivs i olika sammanhang är att svenska medborgare lånar ut eller säl- jer sitt pass i syfte att en välliknande person ska resa med det och sedan gör en förlustanmälan samt en ny passansökan efter att den obehöriga personen företagit sin resa. En stöld- eller förlustanmälan registreras i det varefter uppgifterna lämnas vidare till Schengens informationssystem och , men kan alltså dubbelgångaren redan ha passerat Schengenområdets yttre gränser. Svenska medborgares möjlighet att upprepade gånger beviljas nytt pass efter förlustanmälan kan således utnyttjas för kriminella ändamål. statistikuppgifter och underrättelseuppgifter som redovisats i avsnitt 4 talar för att det pågår en organiserad handel med svenska pass. Regeringen delar promemorians bedömning att det är angeläget att förhindra det missbruk som kan bero på lättheten för svenska med- borgare att beviljas nya pass, vilket talar för att svenska regler som begränsar det antal pass som kan utfärdas bör En sådan begränsning i rätten till pass signalerar att passet är en värdehandling och att det ur ett samhälleligt perspektiv är viktigt att minska antalet svenska pass i cirkulation. Regeringen bedömer även, i likhet med generalkonsulat , att en begränsning i det antal pass som kan utfärdas kan förväntas leda till att passinnehavare är mer rädda om sina pass. Detta i sin tur torde få till följd att passinne- havare varken säljer eller lånar ut sina pass för brottsliga syften. Sammanfattningsvis talar starka skäl för att införa en begränsning i det antal vanliga pass som kan utfärdas för en svensk medborgare. begränsning skulle inte hindra en svensk medborgare från att få ett provisoriskt pass utfärdat vid resa. och Flyktinggruppernas och asylkommittéer- nas riksråd – FARR, har invänt att förslaget skulle begränsa rörelse- friheten och att det på ett oproportionerligt sätt skulle drabba passinne- havare som inte kan misstänkas för missbruk av sitt pass. Enligt 2 kap. 8 § regeringsformen är varje svensk medborgare till- försäkrad rörelsefrihet innebärande frihet att förflytta sig inom riket och att lämna det. I promemorian har det mot denna bakgrund ansetts att en person som nekas vanligt pass fortsättningsvis bör kunna ansöka om och beviljas provisoriskt pass för särskild resa. promemorian endast tar sikte på vanligt pass kommer en person som inte kan beviljas fler vanliga pass i enlighet med det, fortfarande att kunna få ett provisoriskt pass utfärdat. Ett provisoriskt pass gäller för den tid som behövs för en viss resa, dock längst . det dock inte någon uttrycklig rätt till provisoriskt pass för den som behöver det inför en resa. Regeringen anser att en sådan rättighet, som i promemorian har varit en förutsättning för förslaget, bör anges direkt i Under sådana förhållanden anser regeringen, med beaktande av de starka skäl som talar för förslaget, att detta inte kommer i konflikt med Den omständigheten att det finns länder som inte godtar provisoriska pass vid inresa påverkar inte denna bedömning. eftersom den grundlagsskyddade rörelsefriheten inte innebär frihet för svenska medborgare att kunna resa in i andra länder och ett provisoriskt pass är tillräckligt för att kunna resa ut ur . Det är oundvikligt att en begränsning i antalet vanliga pass som kan beviljas kommer att medföra vissa praktiska svårigheter och ökade kostnader för enskilda. Personer som nekas vanligt pass på grund av att de redan har fått det antal vanliga pass som kan beviljas kommer, som framgått ovan, att behöva ansöka om provisoriskt pass fram till dess att tidsperioden löper ut. Vid varje ansökan om provisoriskt pass måste en ansökningsavgift som är högre än den som gäller för vanligt pass betalas och inom landet är det endast ett fåtal passexpeditioner som utfärdar provisoriska pass. Med hänsyn till det starka intresset av att motverka det pågående missbruket av svenska pass anser regeringen, trots det anförda, att en begränsning av det antal vanliga pass som kan beviljas bör införas. Förslaget bör emellertid utformas så att det i mesta möjliga mån minskar möjligheten till missbruk, som det inte oskäligt drabbar enskilda. I promemorian har det mot den bakgrunden föreslagits att svenska medborgare som huvudregel inte ska kunna beviljas fler än tre vanliga pass . Förvaltningsrätten i och generalkonsulat har ifrågasatt om detta utgör en tillräcklig begränsning. Av statistik som polisen i egenskap av passmyndighet har tillhandahållit framgår att –2013 beviljades 20 162 svenska medborgare tre pass medan 6 325 svenska medborgare beviljades fyra eller fler pass (siffrorna innefattar både vanliga och särskilda pass). Enligt polisen bör tre utfärdade pass i de flesta fall inte anses tyda på missbruk. Samma bedömning görs i promemorian. Där anges som exempel att en person förlorar sitt uthämtade vanliga pass under en utlandsresa. Efter hemkomsten ansöker personen om ett nytt vanligt pass. förlorar personen, som ofta bär med sig passet som en id-handling, det nya passet varpå en tredje ansökan om vanligt pass lämnas in. När det gäller fler beviljade vanliga pass än tre görs bedömningen i promemorian att det endast i undantagsfall kan ses som befogat. Av de drygt 6 000 personer som –2013 beviljades fler än tre pass var det 4 884 personer som beviljades fyra pass och nio personer som beviljades tio eller fler pass. En person beviljades 18 pass. Sammantaget beviljades de 6 325 personerna drygt 27 400 pass . Det går inte att säga hur många av personerna som beviljades pass av legitima skäl, men det är högst sannolikt att det i gruppen finns personer som har överlämnat sina pass för missbruk i någon form. Med anledning av det nu anförda anser regeringen att promemorians förslag om högst tre vanliga pass innebär en lämplig avvägning mellan intresset av att bekämpa missbruk av pass och intresset av att enskilda passinnehavare med otur inte ska drabbas oskäligt hårt. En ansökan om vanligt pass ska alltså i regel avslås om det före ansökan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden. Detta ska gälla oavsett om det finns misstanke om missbruk beträffande de tidigare beviljade passen eller inte. Vissa remissinstanser har uttryckt oro för att förslaget kan komma att drabba personer som av legitima skäl ansöker om flera pass. Det kan till exempel finnas sökanden 2015/16:81 som varit särskilt brottsutsatta och blivit bestulna på pass eller som reser mycket i sitt arbete och därför snabbt gör slut på sidorna för inrese-, utrese- och viseringsstämplar i passboken. För att undvika att förslaget försvårar för de som reser mycket i arbetet och som vid ansökan om nytt pass lämnar in ett fulltecknat pass eller att förslaget i övrigt leder till orimliga resultat i enskilda fall, delar regeringen den bedömning som görs i promemorian att begränsningen i rätten till vanligt pass inte bör vara absolut. Om det finns särskilda skäl ska fler vanliga pass än tre kunna utfärdas . Vilka omständigheter förutom de nu exemplifierade som ska kunna anses utgöra särskilda skäl bör överlämnas åt rättstillämpningen att avgöra, bedömningen i detta avseende bör dock vara restriktiv. I enlighet med vad som redovisats ovan bör det också i passlagen anges att en sökande som inte kan få ett vanligt pass utfärdat enligt den nya bestämmelsen ska ha rätt att få ett provisoriskt pass utfärdat. Som förutsättning bör dock gälla att han eller hon har behov av pass för en resa och att passlagen inte uppställer några andra hinder mot utfärdande av pass. Omständigheten att den som ansöker om ett vanligt pass redan har beviljats tre vanliga pass före ansökan blir enligt förslaget ett hinder, om än inte absolut, mot att bifalla ansökan. Med hänsyn till att övriga omständigheter som utgör passhinder anges i passlagen är det lämpligt att även den nya bestämmelsen placeras i den lagen. Eftersom termen provisoriskt pass föreslås användas i den nya bestämmelsen bör den bestämmelse som finns i 6 § passförordningen (1979:664) om vilka särskilda passtyper som finns överföras till passlagen. 5.2Återkallelse av vanligt pass vid utfärdande av provisoriskt pass Regeringens förslag: Vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren, om inte särskilda skäl talar emot det. I denna situation ska passmyndigheten varken kunna besluta om provisorisk återkallelse eller begränsning av det vanliga passets giltighet i stället för återkallelse. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens, men promemorians förslag till lagtext är annorlunda formulerad. I promemorian lämnas inga förslag om att passmyndigheten inte ska kunna besluta om provisorisk återkallelse beträffande det vanliga passet eller begränsning av det vanliga passets giltighet i stället för återkallelse, i samband med att ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. betonar att det i undantagsfall bör gå att undvika återkallelse av vanligt pass vid utfärdande av provisoriskt pass. föreslår att den spärr som registreras be- träffande det pass som återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas ska gå att häva efter passinnehavarens hemkomst under förutsättning att det spärrade passet visas upp. anser att åtgärden är alltför begränsande och kostsam för medborgarna samt att rörelsefriheten blir begränsad, särskilt om förslaget om högst tre vanliga pass per genomförs. påpekar att en person som inför en resa glömt sitt pass hemma och därför beviljats ett provisoriskt pass, kommer att behöva ansöka om ett nytt pass vid hemkomsten trots att det gamla passet finns kvar hemma. ifrågasätter också om följden inte kan bli att fler vanliga pass per person utfärdas och anmärker att det möjligen riskerar att förse den svarta marknaden med fler pass. Skälen för regeringens förslag: Ett provisoriskt pass får utfärdas av passmyndighet inom riket, om sökanden har behov av pass för en resa. Ett provisoriskt pass får också utfärdas av passmyndighet utom riket, för sökande som inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat det utan att förvärva medborgarskap i annan stat eller om det annars finns särskilda skäl för det. Det finns inget i den svenska passregleringen som hindrar att ett provisoriskt pass utfärdas åt en person som redan innehar ett giltigt vanligt pass. Det kan till exempel röra sig om fall där passinnehavaren ska flyga utomlands och först på flygplatsen inser att det vanliga passet ligger kvar hemma. Provisoriskt pass kan även utfärdas åt en person som i nära anslutning till en resa upptäcker att det vanliga passet är förkommet. I dessa fall spärras det vanliga passet endast om passinnehavaren förlustanmäler det. En spärr vid förlustanmälan av pass innebär, som angetts i avsnitt 5.1, att det i det görs en spärrmarkering som vidarebefordras till Schengens informationssystem samt databas över stulna och förkomna resehandlingar. Både svensk och utländsk gränspolis kan således vid kontroll gentemot dessa databaser upptäcka att passet är spärrat och därmed ogiltigt. Om vederbörliga kontroller utförs går det därför inte att resa med ett spärrat pass. I de fall den som beviljas provisoriskt pass endast uppger sig ha glömt det vanliga passet hemma sker ingen spärrmarkering. En person som felaktigt uppger att det vanliga passet ligger kvar hemma och som beviljas ett provisoriskt pass kan följaktligen resa ut ur med två giltiga pass, överlämna det vanliga passet till annan person för ”look-alike- användning” och sedan resa tillbaka till med det provisoriska passet. En kontroll av det vanliga passet gentemot Schengens informationssystem och databas i samband med att det används av den obehöriga personen kommer inte att ge någon träff. Att en innehavare av ett vanligt pass kan erhålla provisoriskt pass utan att det vanliga passet spärras, gör det även i andra situationer möjligt för denne att sälja eller låna ut det vanliga passet för missbruksändamål och i stället ansöka om och beviljas provisoriskt pass för varje resa därefter som kräver pass. I och med att det vanliga passet inte spärras endast på grund av att ett provisoriskt pass utfärdas kommer det vanliga passet att förbli giltigt och möjligt att missbruka. Svenska medborgares möjlighet att inneha två giltiga pass kan alltså, precis som möjligheten att beviljas ett obegränsat antal vanliga pass, utnyttjas för brottsliga ändamål. Enligt uppgift från polisen är det beskrivna tillvägagångssättet något som förekommer. missbruket av svenska pass talar starka skäl för att det, som föreslagits i promemorian, bör införas en bestämmelse som begränsar möjligheten för en svensk medborgare att inneha ett giltigt vanligt pass och ett giltigt provisoriskt pass. Promemorians förslag innebär att det vanliga passet ska återkallas och spärras när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren för att förhindra parallella resor med de två passen. har invänt att den föreslagna ordningen skulle bli alltför begränsande och kostsam för svenska medborgare samt att rörelsefriheten skulle begränsas. har, för att enskilda inte ska drabbas onödigt hårt, föreslagit att det bör vara möjligt att häva spärren på det vanliga passet vid hemkomsten mot uppvisande av giltig id-handling och det spärrade passet. Den spärrmarkering som beslutet om att återkalla det vanliga passet föranleder i passregistret, Schengens informationssystem och databas går inte att häva. Om förslaget införs är det därför inte möjligt att, som har föreslagit, ta bort spärren vid pass- innehavarens hemkomst till . En person som beviljats provisoriskt pass och som därmed fått sitt vanliga pass återkallat och spärrat kommer alltså att behöva ansöka om ett nytt vanligt pass, trots att det redan utfärdade vanliga passet kan finnas kvar i hemmet. avgiften för det provisoriska passet kommer således i regel en ansök- ningsavgift för ett nytt vanligt pass att behöva betalas. förslaget om högst tre vanliga pass per kan detta i vissa fall få konsekvenser som blir kännbara för den enskilde. samfund påpekar kan en person som glömmer det vanliga passet tre gånger behöva ansöka om utfärdande av proviso- riskt pass vid varje resa därefter, fram till dess att en ny femårsperiod Det är ofrånkomligt att en sådan åtgärd som föreslagits i promemorian får vissa effekter även för medborgare som inte har för avsikt att miss- bruka sitt pass. Enligt regeringens bedömning är det dock inte troligt att den typen av konsekvenser som pekar på kommer att drabba enskilda i någon större omfattning. förslaget i avsnitt 5.1 kan det antas att förslaget kommer att leda till en mer eftertänksam hantering av svenska pass, vilket i sin tur torde leda till att antalet utfärdade provisoriska pass kommer att minska. har vidare lyft frågan om förslaget inte kan leda till att den svarta marknaden förses med fler svenska pass. skulle i så fall motverka sitt eget syfte. Enligt regeringens bedömning bör förslaget dock inte få till följd att antalet svenska pass i cirkulation ökar. Ett pass som återkallats ska på begäran lämnas in till en passmyndighet En person som beviljas provisoriskt pass på grund av att det vanliga passet blev kvarglömt hemma bör därför uppmanas att vid hemkomsten från resan ta med sig sitt vanliga återkallade pass till pass- myndighet för makulering. I de fall passet inte lämnas in för makulering ska det ändå inte gå att resa med i och med att det är spärrat. gäller att den som ansöker om ett nytt pass ska lämna in det gamla passet såvida det inte har förstörts, förkommit eller makulerats. ansöker om ett nytt vanligt pass efter att ha fått det gamla passet åter- kallat i samband med att ett provisoriskt pass utfärdats, bör därför inte kunna få ut något nytt pass förrän det gamla passet har lämnats in till passmyndigheten. Vid en sammantagen bedömning anser regeringen att skälen för förslaget uppväger de negativa konsekvenser det kan få för enskilda och att förslaget är förenligt med regeringsformens bestämmelser om rörelsefrihet. Regeringen delar därför uppfattningen i promemorian att den som beviljas ett provisoriskt pass i regel ska få sitt vanliga pass återkallat och därmed spärrat. Som promemorians förslag är utformat ska som huvudregel annat giltigt pass återkallas när särskilt pass utfärdas för passinnehavaren. Även om promemorians förslag således medger återkallelse av annat pass oavsett passtyp när särskilt pass (provisoriskt pass, extra pass, diplomatpass eller tjänstepass) utfärdas för passinnehavaren, så förklaras i promemorian att det i regel är passinnehavarens vanliga pass som bör återkallas när han eller hon beviljas ett provisoriskt pass. Regeringen delar den bedömningen. Enligt regeringen bör den nya bestämmelsen utformas på så sätt att ett vanligt pass som huvudregel ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren. För den som utöver det vanliga passet innehar ett extra pass får detta även till följd att en av grundförutsättningarna för innehav av det extra passet faller. har anfört att det i undantagsfall bör gå att undvika beslut om återkallelse. I promemorian nämns situationen att en innehavare av ett vanligt pass får behov av ett provisoriskt pass för en resa på grund av att det vanliga passet är inlämnat till ett annat lands ambassad i samband med en ansökan om visering. I ett sådant fall bör passmyndigheten kunna utfärda ett provisoriskt pass utan att återkalla det vanliga passet. Regeringen anser därför i likhet med promemorian att det vanliga passet inte ska återkallas om särskilda skäl talar emot det. Exempel på en omständighet som dock inte bör anses utgöra särskilda skäl är att en person uppger sig ha glömt passet hemma och därför tvingas ansöka om provisoriskt pass på flygplatsen. Vilka omständigheter i övrigt som ska kunna anses utgöra särskilda skäl bör överlämnas åt passmyndigheterna att avgöra. Bestämmelsen om att den som beviljas ett provisoriskt pass som huvudregel ska få sitt vanliga pass återkallat bör placeras i passlagen där övriga bestämmelser om återkallelse av pass finns. Enligt 13 § passlagen kan återkallelse av pass i vissa fall begränsas att gälla högst . Passet återkallas då provisoriskt och när tiden för återkallelsen gått ut ska passinnehavaren ges tillfälle att återfå passet. Ett pass som återkallats provisoriskt kan därför inte göras ogiltigt genom en oåterkallelig spärrmarkering. Enligt 14 § passlagen är det också möjligt för en passmyndighet att i stället för att återkalla ett pass under vissa förutsättningar förkorta passets giltighetstid eller begränsa dess giltighetsområde. Eftersom förslaget syftar till att begränsa svenska medborgares möjligheter att inneha två giltiga pass och utnyttja det för brottsliga ändamål, bör dessa bestämmelser inte vara tillämpliga i fall där vanligt pass ska återkallas med stöd av den nya bestämmelsen. 5.3Giltighetstid för pass till barn Regeringens förslag: Giltighetstiden för ett vanligt pass ska sänkas till för barn . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås dock att vanligt pass till barn ska utfärdas med en giltighetstid av . Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. är särskilt positiv till förslaget och delar bedömningen i promemorian att de negativa konsekvenserna i form av en eventuell ökad kostnad för barnfamiljer, övervägs av det faktum att ”look- alike-missbruk” av barns pass försvåras och att barn därmed i större utsträckning kan skyddas från t.ex. människohandel. anser inte att det är rimligt att, i enlighet med promemorians förslag, kräva förnyelse av pass utan föreslår att även pass för barn ska vara giltiga . påpekar att svenska medborgare bosatta utomlands inte bara skulle drabbas av fler ansökningsavgifter utan även ökade kostnader för att ta sig till en ambassad varje gång barnens pass behöver förnyas. menar att promemorians förslag är rimligt men påpekar att en tvåårig giltighetstid blir kännbar för familjer som reser mycket i områden där det ställs krav på att pass är giltiga vid inresa. Även och anmärker att förslaget får ekonomiska konsekvenser för småbarnsföräldrar. ifrågasätter om förslaget står i proportion till de begränsningar, kostnader och praktiska svårigheter som skulle drabba enskilda och anför att förslaget i kombination med de två övriga förslagen skulle begränsa rörelsefriheten. avstyrker därför förslaget.