prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Uppgifter som lämnas till i ett sådant ärende kan komma att lämnas till på grund av den skyldighet som den behöriga myndigheten har att rådgöra med nationell centralbank om det är lämpligt (artikel 17.6 första stycket a). kan även komma att rådgöra med till följd av att den myndigheten är resolutionsmyndighet (artikel 17.6 första stycket b). Eftersom enligt marknadsmissbruksförordningen har skyldighet att rådgöra med andra myndigheter, och lämna de uppgifter som behövs, kan uppgifter som omfattas av sekretess lämnas ut till dem med stöd av 10 kap. 28 § OSL. I vissa fall kan det saknas skydd för upp- gifterna hos den mottagande myndigheten. För att tillgodose behovet av sekretess för uppgifterna vid denna typ av samråd är det lämpligt att införa en bestämmelse om överföring av sekretess. När det övervägs att införa en ny sekretessbestämmelse i OSL ska det alltid göras en avvägning mellan sekretessintresset och insynsintresset (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). När skälen för att införa en sekretess- bestämmelse anses väga tyngre än insynsintresset kommer avvägningen mellan skyddsintresset och allmänhetens intresse av insyn normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att viss skada uppstår om uppgifterna lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångs- punkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess, men får lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen enligt en viss bestämmelse kan även vara absolut, vilket innebär att de uppgifter som är föremål för sekretess ska hemlig- hållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Genom att använda sig av olika skaderekvisit säkerställs att inte mer sekretess åstadkoms än vad som är oundgängligt nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. I de bestämmelser som avser skydd för en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden i verksamhet förekommer både absolut sekretess och sekretess med ett rakt skaderekvisit. Det raka skaderekvisitet gäller i allmänhet för uppgifter som avser den som står under tillsyn, medan absolut sekretess gäller för uppgifter som hänför sig till annan, t.ex. den som har trätt i affärsförbindelse med en bank (se t.ex. 30 kap. 4 och 6 §§ OSL). Med hänsyn till insynsintresset är skyddet för tredjeman i allmänhet starkare än skyddet för den som tillsynen avser. En sådan uppdelning kan göras om det är lätt att konstatera vem tillsynen, eller – som är aktuellt – övervakningen avser. Den övervakning som ska bedriva enligt komp- letteringslagen skiljer sig från den övervakning som inspektionen bedriver enligt marknadsmissbrukslagen. Genom införandet av adminis- trativa sanktioner och inspektionens nya utredningsbefogenheter har verksamheten fler likheter med förundersökningsverksamhet än med annan verksamhet som bedriver. Vissa av bestäm- melserna i marknadsmissbruksförordningen riktar sig till särskilda typer av företag eller finansiella institut, men förbuden mot marknadsmissbruk gäller var och en. Vid en utredning om exempelvis insiderhandel eller marknadsmanipulation kan det vara så att den som först misstänks för en överträdelse (”den som övervakningen avser”) avförs från misstankar och misstankarna i stället riktas mot en annan person, som kanske har hörts i utredningen. Därför är det lämpligt att skaderekvisitet är detsamma oavsett vem uppgifterna gäller. Mot bakgrund av att det föreslås ett särskilt starkt sekretesskydd för uppgifter som kan avslöja en anmälares eller en anmälds identitet (se avsnitt 16.2), bör ett rakt skaderekvisit vara tillräckligt i den bestämmelse som är i fråga. Med anledning av de uttalanden i förarbetena till 30 kap. 6 § OSL som redogörs för ovan (prop. 1984/85:147 s. 74) kan det konstateras att uppgifter som lämnas till på grund av den skyldighet som personer i ledande ställning och dem närstående har att anmäla vissa transaktioner skulle omfattas av bestämmelsen. enligt artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen offentligöras. sådana uppgifter omfattas av ett krav på offentliggörande beror på att intresset av transparens när det gäller sådana transaktioner anses väga tyngre än behovet av skydd för uppgifter om den enskildes ekonomiska En bestämmelse om undantag från sekretess för sådana uppgifter bör därför införas. Sekretessen bör inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. Sekretess för uppgifter i en anmälan Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om att sekretess ska gälla i en statlig myndighets verksamhet enligt kompletteringslagen för uppgift i en anmälan eller utsaga om överträdelser av bestämmelser som myndigheten övervakar enligt den lagen, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. sekretess ska dock inte gälla om anmälaren varit rapporteringsskyldig Sekretess ska även gälla för uppgifter i en anmälan eller utsaga som kan avslöja den anmäldes identitet, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sekretessen avseende den anmäldes identitet ska inte gälla beslut om sanktion eller sanktionsavgift. För uppgift i en allmän handling ska sekretessen gälla i högst femtio Tystnadsplikten som följer av bestämmelsen om sekretess för upp- gift som kan avslöja anmälarens identitet ska ha företräde framför Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag till bestämmelse om sekretess till skydd för en anmälares identitet avviker från regeringens förslag genom att den inte undantar anmälningar som lämnats till följd av rapporteringsskyldighet. Utredningen föreslår inte någon bestämmelse om sekretess för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som kan avslöja den anmäldes identitet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att det finns starka skäl att närmare analysera förhållandet mellan å ena sidan det före- slagna skyddet för visselblåsares identitet och å andra sidan en parts rätt till insyn. påtalar att marknadsmissbruksförord- ningen omfattar ett skydd även för den som anklagas för att ha överträtt förordningen. och Tidningsutgivarna anser att förslaget att sekretess till skydd för uppgift som kan avslöja anmälar- ens identitet ska ha företräde framför meddelarfriheten är alltför långt- gående. Tidningsutgivarna anser att det i fråga om förekomsten av en an- mälan bör förtydligas att rätten att meddela uppgifter gäller som huvud- regel och att tystnadsplikten endast ska ha företräde framför meddelar- friheten om uppgiften riskerar att röja anmälarens identitet. I normalfallet torde en meddelare kunna lämna en sådan uppgift utan att röja anmäla- rens identitet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag I marknadsmissbruksförordningen ställs krav på medlemsstaterna att införa regler som säkerställer skydd av personuppgifter, inbegripet skydd av identiteten avseende både den person som rapporterar en överträdelse och en fysisk person som påstås vara ansvarig för överträdelsen (den anmälde). Bestämmelsen gäller anmälningar som sker i enlighet med det system för rapportering som ska inrättas enligt artikel 32 i förordningen. Identitetsskyddet ska gälla under alla skeden av förfarandet, om inte ett offentliggörande krävs enligt nationell rätt i samband med ytterligare utredning eller efterföljande administrativa eller rättsliga förfaranden (artikel 32.2 c). Om t.ex. åtal väcks till följd av en anmälan om en över- trädelse eller om en fråga om sanktioner mot en fysisk eller juridisk person prövas hos eller vid domstol, gäller alltså inte något krav på identitetsskydd enligt förordningen. Det torde vara rapport- ering av överträdelser av regler i förordningen eller regler som har an- tagits med stöd av förordningen som avses när det gäller skyddet för en anmälare respektive den anmälde. Kommissionen har, i enlighet med det bemyndigande som lämnas i förordningen (artikel 32.5), antagit ett genomförandedirektiv (se avsnitt 15) i vilket det bl.a. preciseras hur skyddet för personuppgifter ska se ut. Enligt genomförandedirektivet ska medlemsstaterna se till att överföring av uppgifter med anknytning till en rapport om en överträdelse inom eller utanför den behöriga myndigheten inte direkt eller indirekt avslöjar den rapporterande eller rapporterade personens identitet eller andra hänvis- ningar till omständigheter som skulle göra det möjligt att härleda en sådan uppgift, såvida inte överföringen överensstämmer med den be- höriga myndighetens ”system för konfidentialitet” (artikel 10.2). När det gäller skyddet för den rapporterade personen anges dessutom att medlemsstaten ska se till att identiteten skyddas åtminstone på samma sätt som när det gäller personer som utreds av den behöriga myndigheten (artikel 11.1). Behovet av en ny sekretessbestämmelse Förslaget i avsnitt 16.1 innebär att uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som gäller den som har gjort en anmälan eller den som har anmälts i ett ärende om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen skyddas av sekretess, om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Utgångspunkten är således att uppgifterna är offentliga, vilket inte kan anses förenligt med kravet i marknadsmissbruksförordningen på att identiteten ska skyddas om inte ett offentliggörande krävs enligt nationell rätt i samband med ytterligare utredning eller efterföljande administrativa eller rättsliga förfaranden. En jämförelse kan göras med 30 kap. 4 b § OSL som innehåller en bestämmelse avseende skydd för en anmälares identitet. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäcknings- direktivet (artikel 71.2 d). Direktivet innehåller en liknande bestämmelse som den i marknadsmissbruksförordningen (prop. 2013/14:228 s. 254– 259 och 320). Bestämmelsen är tillämplig i den del av Finansinspek- tionens verksamhet som består i tillståndsgivning eller tillsyn med avseende på bl.a. värdepappersmarknaden, och anknyter därmed till tillämpningsområdet för 30 kap. 4 § samma lag. Som framgår i avsnitt 11.1 regleras dock sekretess för uppgifter som framgår i Finansinspek- tionens verksamhet som består i övervakning i 30 kap. 6 §. Ett skydd för anmälarens identitet kan uppnås på två sätt: antingen genom att föreskriva att den som anmäler ska uppge sitt namn men där- efter erbjuda ett skydd för att anmälarens identitet inte röjs (sekretess- skydd), eller genom att ställa krav på anonyma anmälningar. En arbets- grupp inom EU, arbetsgruppen för skydd av enskilda personer i samband med behandlingen av personuppgifter (”artikel 29-gruppen”), har i sin rapport belyst bl.a. frågan om anonyma rapportörer i förhållande till dataskyddsdirektivets krav om en korrekt behandling av personuppgifter. Arbetsgruppen anser att visselblåsarsystem som huvudregel ska behandla endast rapporter där anmälarnas namn framgår. Skyddet för enskilda bör i stället tillgodoses genom garantier om att identiteten kommer behandlas konfidentiellt och inte lämnas ut till tredje part. Gruppen framhåller att det i och för sig inte bör föreligga något förbud mot anonyma rapporter, men system bör inte marknadsföras såsom att detta är tillåtet samt att den som vill lämna sin anmälan anonymt bör göras medveten om att identi- teten kan komma att röjas i ett senare skede av förfarandet. Artikel 29- gruppens slutsatser talar för att skydd för identitetsuppgifter bör genom- föras genom bestämmelser om sekretess. Det finns inte skäl att göra någon annan bedömning än den som gjordes vid genomförandet av kapitaltäckningsdirektivet, nämligen att instämma i Artikel 29-gruppens slutsatser (sammaprop. s. 255). Det skydd för identitetsuppgifter som marknadsmissbruksförordningen föreskriver för anmälaren bör därför genomföras genom en bestämmelse om sekretess. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska även uppgifter om den an- mäldes identitet skyddas. Någon bestämmelse som tar sikte på ett sådant skydd på förevarande område finns inte i OSL. En liknande bestämmelse finns i förordningen om värdepapperscentraler (artikel 65.2 d). Den har genomförts i 30 kap. 4 b § andra stycket OSL och gäller i Finansinspek- tionens verksamhet enligt lagen (1998:1479) om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument för uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som kan avslöja den anmäldes identitet (prop. 2015/16:10 s. 224–229). Marknadsmissbruksförordningens krav på identitetsskydd för den som pekas ut i en anmälan är motiverat av integritetsskäl. Det kan finnas en risk för att den utpekade personen kan utsättas för andras missaktning om hans eller hennes namn blir känt. Även det skydd för en anmälds identitet som marknadsmissbruksförordningen föreskriver bör därför genomföras genom en bestämmelse om sekretess. Bestämmelserna bör införas i anslutning till den bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.1. Sekretessens räckvidd och styrka I marknadsmissbruksförordningen finns det uttryckliga krav på att en anmälares och en utpekad persons identitet ska skyddas. Skyldigheten att skydda identiteten är enligt förordningen begränsad till den myndighet som tar emot anmälan (). Sekretess bör därför gälla till skydd för sådana uppgifter som framkommer i en anmälan till Finans- inspektionen, om en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen som på något sätt kan avslöja vem anmälaren eller den utpekade per- sonen är. Sekretessen bör alltså kunna omfatta även andra uppgifter än anmälarens eller den utpekade personens namn, under förutsättning att uppgifterna kan avslöja vem någon av dessa personer är. Sekretessens styrka kan se olika ut beroende på om den uppgift som ska skyddas rör anmälaren eller den anmälde. Syftet med att införa ett visselblåsarsystem är att eventuella oegentlig- heter som påvisas när det gäller förfaranden som påverkar förtroendet för finansmarknaden ska komma fram. För att uppnå ett effektivt och ända- målsenligt system är det därför angeläget att säkerställa att anmälarens identitet inte röjs. Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet gjordes bedömningen att det inte är tillräck- ligt att tillförsäkra uppgifterna sekretess beroende på utfallet av en s.k. skadeprövning, där hänsyn tas till om ett utlämnande av uppgifterna kommer leda till att någon enskild lider skada eller men (prop. 2013/14:228 s. 257). Bestämmelsen i 30 kap. 4 b § första stycket OSL innehåller därför inget skaderekvisit utan sekretessen är absolut. När det gäller det skydd för visselblåsare som föreskrivs i marknadsmissbruks- förordningen har i ett genomförandedirektiv preci- serat vilket skydd som ska tillhandahållas av behöriga myndigheter (se avsnitt 15). I avsnitt 15.2 föreslås att det rapporteringssystem som redan finns hos , och som ska regleras ytterligare till följd av genomförandedirektivet, ska vara detsamma oavsett vilket regelverk på finansmarknadsområdet som påstådda anmälningar avser. Förutom att det är angeläget att garantera ett starkt skydd för anmälarens identitet när det gäller påstådda överträdelser på marknadsmissbruksområdet skulle det även försvåra tillämpning av sekretessbestäm- melserna om skyddet såg olika ut beroende på vilket regelverk den påstådda överträdelsen handlade om. Mot den bakgrunden bör det inte ställas upp något skaderekvisit. Det innebär att uppgifterna i fråga inte får lämnas ut ens för det fall att det står klart att anmälaren inte kommer lida men om uppgifterna röjs. När det gäller sekretessen till skydd för den anmäldes identitet konstateras ovan att skyddet är motiverat av integritetsskäl. finns det ett påtagligt intresse av insyn i verksamhet, eftersom finansmarknadernas funktion har stor betydelse för samhälls- ekonomin. Den bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.1, och som gäller uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, kan i viss mån skydda sådana uppgifter. Det skaderekvisit som föreslås är dock rakt, till skillnad från det omvända skaderekvisit som finns när det gäller sådana uppgifter i en förundersökning (35 kap. 1 § OSL). När uppgifter lämnas till följd av en anmälan från någon utomstående, till skillnad från uppgifter i en utredning som initierats av , finns skäl att ha ett starkare skydd för den som anmälan avser. För att minimera ingreppet i offentlighetsprincipen bör en ny bestämmelse enbart ta sikte på uppgifter som kan avslöja den anmäldes identitet. Det finns inte skäl för ett annat skaderekvisit än det som gäller enligt nämnda bestämmelse om förundersökningssekretess till skydd för enskilda (jfr prop. 2015/16:10 s. 226). Sekretess bör således gälla för uppgifter om person- liga eller ekonomiska förhållanden i en anmälan eller utsaga som kan avslöja den anmäldes identitet om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Sådan sekretess bör dock inte gälla ett beslut om sanktion eller sanktionsavgift, vilket bör anges i bestämmelsen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker genom utlämnande av allmän handling, muntligt eller på annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnads- rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrande- frihetsgrundlagen har som regel företräde framför tystnadsplikten. Det kan således vara tillåtet att muntligen lämna en uppgift till media eller själv publicera uppgiften trots att uppgiften är belagd med sekretess och trots att det alltjämt föreligger förbud mot att lämna ut den handling där den sekretessbelagda uppgiften framgår. Bestämmelser om tystnadsplikt kan dock genom föreskrifter i OSL ges företräde framför rätten att med- dela och offentliggöra uppgifter. Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmel- serna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2 Del A s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall ( s. 111). har uttalat att som grundprincip bör stor återhåll- samhet iakttas vid prövning av om undantag från meddelarfriheten ska göras i ett särskilt fall (se yttrande 2012/13:KU3y Den föreslagna sekretessen till skydd för den anmäldes identitet bör inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. och Tidningsutgivarna anser att utred- ningens förslag att sekretess till skydd för uppgift som kan avslöja anmälarens identitet ska ha företräde framför meddelarfriheten är alltför långtgående. Syftet med visselblåsarsystemet är att möjliggöra för samt- lig personal hos ett företag, men även utomstående, att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser med anknytning till marknadsmissbruk. För att uppnå detta syfte är det enligt regeringens mening nödvändigt att garantera konfidentialiteten för anmälaren. Det krävs därför att tystnadsplikten ges företräde framför meddelarfriheten (jfr prop. 2013/14:228 s. 257 f.). Som Tidningsutgivarna påpekar torde det i normalfallet vara möjligt att lämna uppgift om förekomsten av en anmälan utan att röja anmälarens identitet. Sekretesstid och undantag för anmälan som gjorts till följd av rapporteringsskyldighet I likhet med bestämmelsen i 30 kap. 4 b § OSL bör sekretessen enligt den nya bestämmelse som föreslås gälla i högst . Utredningens lagförslag omfattar till sin ordalydelse alla anmälningar om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. Det finns dock anledning att undanta anmälningar som görs på grund av rapporterings- skyldighet enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen. När rapporteringsskyldighet gäller finns det inte ett sådant behov av att upp- muntra anmälningar som det som är skälet för det utökade skydd för visselblåsare som föreskrivs i artikel 32. Enligt marknadsmissbruksförordningen får anmälarens och den anmäldes identitet röjas om det krävs i samband med ytterligare utredning eller efterföljande rättsliga förfaranden (artikel 32.2 c). I svensk rätt finns en rätt till partsinsyn som i vissa fall kan innebära att det ovan föreslagna sekretesskyddet inte kan upprätthållas. efterfrågar en analys av förhållandet mellan å ena sidan det föreslagna skyddet för visselblåsares identitet och å andra sidan en parts rätt till insyn. Rätten till partsinsyn i en förundersökning följer av 23 kap. 18 § . Förundersökning avser en misstänkt brottslig gärning. Det sekretesskydd som föreslås gäller inte brottsbekämpande myndig- heter. Rätten enligt kan knappast i sig ge någon rätt till insyn i arbete med en anmälan. Om däremot an- mälan resulterar i att en förundersökning inleds, så torde detta ske efter anmälan av eller på eget initiativ av polis eller åklag- are. Sekretesskyddet enligt den föreslagna nya bestämmelsen omfattar inte anmälarens identitet i fråga om polisanmälan (då gäller i stället 18 kap. och 35 kap. OSL angående sekretess i förundersökning). Finans- inspektionen har också möjlighet att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till åklagare med stöd av 10 kap. 24 § OSL. välja att inte överlämna uppgifter om anmälarens identitet till åklagaren, om det inte krävs för utredningen. Uppgifterna kan t.ex. ha lett till att inhämtat annan utredning som i sig räcker för att det ska finnas anledning att anta att ett brott har begåtts och där anmälarens identitet inte längre tillför något. Om uppgifterna behövs för brotts- utredningen strider det dock, som nämns ovan, inte mot marknadsmiss- bruksförordningen att sekretesskyddet inte längre gäller. Även i de fall en anmälan utreds vidare och leder till att det inleds ett ärende om en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen hos , kan dock sekretesskyddet ge vika till följd av den rätt till insyn i ett mål eller ärende som tillkommer en part enligt process- Den beslutsordning som föreslås i avsnitt 13 innebär att kan komma att fatta beslut om administrativa sanktioner när någon har åsidosatt marknadsmissbruksförordningens När någon har överträtt förbuden mot marknadsmissbruk ska pröva ärendet genom ett sanktionsföreläggande och, om föreläggandet inte godkänns, väcka talan vid tings- Inför beslut eller sanktionsföreläggande har att följa förvaltningslagens bestämmelser. Av 16 § förvaltningslagen fram- går att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. Enligt den bestämmelsen kan en enskild, som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, för- vägras att ta del av en handling eller annat material i målet eller ärendet endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. ning som görs enligt 10 kap. 3 § OSL kommer syftet med visselblåsar- systemet, att möjliggöra för samtlig personal hos ett företag att utan rädsla för repressalier kunna rapportera om allvarliga händelser, stå mot en parts möjlighet att på ett relevant sätt kunna bemöta en anmälan. en bedömning att partsinsynen inte kan begränsas enligt 10 kap. 3 § OSL blir det i sådana fall fråga om att röja en anmälares eller en anmälds identitet för att i enlighet med nationella bestämmelser kunna utreda en