prop · H30382 · 2016-02-02 00:00:00 — En reglering av gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror bör ta sin utgångspunkt i hur direktivbestämmelsens syften – att försvåra tillgången till tobaksvaror som inte är förenliga med direktivet och att minska risken för att ungdomar skulle kunna få tillgång till tobaksvaror – effektivast kan uppnås För att göra en sådan bedömning bör det vägas in hur internethandeln med tobak ser ut , hur effektivt nuvarande regelverk är för att ta om hand dessa frågor och hur marknadens aktörer följer regelverket. Viss ledning om marknadens storlek ger följande statistik från Tull- verket, som visar hur många distansförsålda cigaretter som verket har Av omhändertagna distansförsålda cigaretter Antal (st) Den mängd cigaretter som tullen har omhändertagit framstår som täm- Det är emellertid oklart hur stort mörkertalet är. Lagen (1994:1563) om tobakskatt, förkortad LTS, innehåller be- stämmelser som innebär att det i första hand är säljaren som är skattskyl- dig vid distansförsäljning av tobaksvaror från utlandet. dighet innebär att säljaren måste registrera sig hos innan varorna skickas från säljarens land. finns det inte något företag som är registrerat för distansförsäljning av tobaksvaror från andra länder. Med hänsyn till att tullen trots detta omhändertar en viss mängd cigaretter som distansförsålts från utlandet förefaller regelverket på marknaden följas dåligt. rökte svenskarna totalt närmare 7 miljarder cigaretter, varav var köpta och beskattade i . att av den totala konsumtionen cigaretter var obeskattad, bestående av resandeinförsel, smuggling och internetköp. köpen stod för av den totala konsumtionen, vilket motsvarar 153 miljoner cigaretter i absoluta tal. har även publicerat siffror om snuskonsumtionen. merades knappt 11,3 miljoner snusdosor som beställts via inter- net från svenska och utländska sidor. Detta är en kraftig ökning jämfört med de knappt 2,1 miljoner snusdosor som konsumerades efter beställ- ning via internet . Det utgör också en stor del av den totala oregi- strerade konsumtionen (som består av resandeinförda snusdosor, ”smuggelsnus” och internetbeställt snus) om drygt 17 miljoner Detta kan ställas i relation till den totala skandinaviska snus- marknaden, som enligt uppskattningar uppgick till om- kring 310 miljoner snusdosor . den överlägset största marknaden i . Regeringen konstaterar att uppgifter från såväl som CAN och SoRAD talar för att andelen konsumerade cigaretter som beställts via internet utgör en mycket liten del av den totala marknaden i . Andelen konsumerat snus som beställts via internet förefaller i och för sig utgöra en något större del av den totala snusmarknaden. En förklaring till att distansförsäljningen av tobak från utlandet före- faller vara förhållandevis liten, skulle kunna finnas i de gällande beskatt- Enligt EU-regler ska svensk punktskatt betalas på to- inte ställer säkerhet för skatten kan Skatte- verket kräva betalning av skatten från köparen. Med svensk tobaksskatt blir prisbilden på utländsk tobak mer lik prisbilden på tobak såld i . Om och tillsyn fungerar väl finns det således inte någon större skillnad i pris mellan tobak såld i och tobak köpt från utlandet via internet, vilket torde minska incitamenten att göra utlandsbeställningar. Lagen (1998:506) om punktskattekontroll av transporter m.m. av alkoholvaror, tobaksvaror och energiprodukter, förkortad LPK, innehåller bestämmelser om kontroll av bl.a. yrkesmässiga vägtransporter av punktskattepliktiga varor. Lagen innehåller omfattande befogenheter för att kontrollera transporterade punktskattepliktiga varor (2 kap. 1 § LPK) och omhänderta dem, om de krav för transporten som uppställs i lagen inte är uppfyllda (2 kap. 9 § LPK). De befogenheter som enligt LPK har i sin tillsynsverksamhet är omfattande och förefaller vara effektiva. Det är tveksamt om ett förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning skulle leda till en minskning av internethandeln med tobak. Ett sådant förbud skulle sannolikt leda till att internethandlarna skulle anstränga sig ännu mer för att dölja sin verksamhet för myndigheterna. kan i princip omhänderta all distansförsåld tobak från utlandet enligt bestämmelserna i och LPK, eftersom det inte finns någon säljare som registrerat sig på det sätt som föreskrivs i LTS. Ett förbud mot gränsöverskridande distansförsäljning skulle därför med stor sannolikt inte leda till att skulle omhänderta mer distanssåld tobak. Med hänsyn till vad som anförts framstår det inte som lämpligt eller ändamålsenligt att införa ett förbud mot distansförsäljning av tobaksvaror. Närmare om genomförandet av registreringsskyldigheten Av tobaksproduktdirektivet framgår att för det fall en medlemsstat väljer att inte förbjuda distansförsäljning med tobaksvaror ska staten kräva att återförsäljaren registrerar sig hos behörig myndighet dels där återförsäljaren är etablerad, dels där de faktiska eller potentiella konsumenterna finns. ska säkerställa att konsumenterna har tillgång till en förteckning över alla återförsäljare. Som nämnts ovan finns en skyldighet för distansförsäljare att registrera sig för skattskyldighet hos . Den som vill sälja tobak per distans från utlandet till måste således uppfylla bestämmelserna i . Bestämmelserna i 16 och 16 a §§ LTS innebär att näringsidkare som regelbundet vill bedriva försäljning av tobaksvaror från ett annat land till ska anmäla sig för registrering hos och utse en representant som ska godkännas av . Denna typ av registrering torde uppfylla tobaksproduktdirektivets krav om att försäljning inte får påbörjas förrän näringsidkaren fått en bekräftelse på sin registrering hos den behöriga myndigheten. Den som endast vid ett enstaka tillfälle säljer tobaksvaror till någon i genom distansförsäljning ska enligt 16 b § LTS anmäla sig till och ställa säkerhet för skatten på varorna. I praktiken innebär skyldigheten att ställa säkerhet att skatten ska betalas in i förväg. Även här behöver alltså säljaren säker- ställa att han eller hon får en bekräftelse på sin anmälan, och att Skatte- verket mottagit säkerheten för skatten, för att inte riskera att tullen om- händertar försändelsen med de sålda tobaksvarorna. har påpekat att tobaksdirektivets definition av gränsöver- skridande distansförsäljning inte motsvarar definitionen om distansför- säljning i LTS. Man menar att då definitionen i direktivet är vidare inne- bär det att inte alla som bedriver distansförsäljning enligt tobaksdirekti- vet är skyldiga att anmäla sig för registrering till . innebär t.ex. att varken de företag som bedriver distansförsäljning från till konsumenter i andra medlemsstater eller de företag som säl- jer tobaksvaror till en konsument i och där konsumenten själv arrangerar transporten från den andra medlemstaten finns med i Skatte- noterar vidare att uppgifter om registrerade distansförsäljare inte innehåller alla uppgifter som omfattas av artikel 18 i tobaksdirektivets, t.ex. adress till webbplats som används Man framför även att de registrerade uppgifterna inte kan hållas tillgängliga för konsumenter utan sekretessbrytande bestämmelse. Även om registreringskravet vid distansförsäljning enligt LTS inte in- nehåller alla de uppgifter som krävs enligt tobaksdirektivet så kan kom- pletterande uppgifter finnas i den anmälan som ska göras i samband med tobaksförsäljning enligt 12 c § tobakslagen. Av 12 c § tobakslagen framgår att en näringsidkare inte får tillhanda- hålla tobaksvaror för försäljning till konsumenter utan att först anmäla försäljningen i den kommun där försäljning ska ske. inte begränsad till viss typ av detaljhandel utan gäller all handel till kon- Även en säljare som bedriver distansförsäljning omfattas såle- des av anmälningsskyldigheten. Till anmälan ska näringsidkaren bl.a. foga ett egenkontrollprogram. Överträdelse mot bestämmelsen är straff- och anser att det kan vara betungande för distansförsäljare att anmäla försäljning till varje enskild kommun och föreslår i stället att anmälan bör göras på nationell nivå. Det system för registrering av näringsidkare i tobakslagen som finns i dag gör i och för sig inte skillnad på näringsidkare som bedriver gräns- överskridande detaljhandel och andra säljare. Det skulle kunna hävdas att det därför finns skäl att skapa ett särskilt register för sådana närings- idkare som bedriver gränsöverskridande detaljhandel. Ett skäl för en sådan uppdelning skulle kunna vara att registren blir för omfattande och oöverskådliga om såväl nationella som gränsöverskridande näringsidkare Å andra sidan förekommer – som regeringen konsta- terat ovan – det ingen näringsidkare som registrerat sig för gränsöverskridande detaljhandel hos och den totala marknadsandel som belöper på sådan verksamhet kan bedömas vara Mot den bakgrunden finns det enligt regeringens uppfattning inget skäl att skapa ett särskilt register för gränsöverskridande detaljhandel, utöver det register som finns hos . Det är också en rimlig utgångs- punkt att den nationella försäljningen och den gränsöverskridande di- stansförsäljningen, så långt det är möjligt, regleras på ett likartat sätt. Uppgift om vilka näringsidkare som anmält sig till kommun respektive till är en allmän handling, vilket innebär att den som ut- gångspunkt inte omfattas av sekretess. De nu aktuella uppgifterna i beskattningsdatabasen omfattas av sekretess enligt 27 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). I 2 kap. 5 § lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet finns en sekretessbrytande bestämmelse för vissa uppgifter i beskattningsdatabas. Enligt denna bestämmelse kan uppgifter om registrerade näringsidkare för distansförsäljning lämnas ut om det inte av särskild anledning kan antas att den enskilde som uppgiften avser eller någon närstående lider men av att uppgiften röjs. Med hänsyn till sekretesslagstiftning och offentlighetsprincip kan således var och en som huvudregel få tillgång till uppgiften om vem som är registrerad för gränsöverskridande detaljhandel. Sammanfattningsvis kan det finnas situationer av distansförsäljning av tobaksvaror där nuvarande bestämmelser vad gäller registreringsskyldighet enligt LTS inte motsvarar tobaksdirektivets krav vid distansförsäljning av tobaksvaror. Regeringen gör emellertid bedömningen att registreringskravet enligt LTS och kravet på anmälan innan försäljning av tobak påbörjas, tillsammans får anses motsvara kravet i artikel 18 i direktivet. I det här sammanhanget kan det konstateras att frågan om tillståndsplikt för tobaksförsäljning är under utredning (dir. 2014:108). Det kan därför finnas anledning att återkomma till hur regleringen av den gränsöverskridande distansförsäljningen av tobaksvaror från utlandet bör se ut, mot bakgrund av de överväganden som kommer att göras om eventuell tillståndsplikt för försäljning av tobaksvaror. För detaljhandel med tobaksvaror gäller enligt 12 c § tobakslagen att näringsidkaren ska ha ett egenkontrollprogram, vilket har till syfte att säkerställa att de sålda tobaksvarorna överensstämmer med tobakslagens bestämmelser. I artikel 18.4 i tobaksproduktdirektivet finns ett krav om att återförsäljningsställen som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning ska använda ett ålderskontrollsystem, som för försäljningen kontrollerar att köparen uppfyller det krav på lägsta ålder som föreskrivs enligt den nationella rätten i den medlemsstat som är destinationsland. Enligt artikel 2.36 är definitionen på ett sådant ålderskontrollsystem ett datasystem som elektroniskt entydigt bekräftar konsumentens ålder i enlighet med nationella villkor. Egenkontrollprogrammet syftar bl.a. till att näringsidkaren ska utarbeta rutiner för hur det kontrolleras att konsumenten har fyllt . Redan nu framgår av 12 a § tobakslagen att tobaksvaror som säljs till konsumenter ska tillhandahållas på ett sådant sätt att det går att kontrollera mottagarens ålder, och att detta även gäller när försäljningen sker genom automat, via postorder eller liknande. Redan med nu gällande lagstiftning har således säljaren en skyldighet att kontrollera köparens ålder. Denna skyldighet gäller även vid distansförsäljning. har nationellt ett system för folkbokföring av personer i riket, som – med personnummersystemet och möjlighet till legitimering som utgångspunkt – på ett effektivt sätt är ägnat att kontrollera att åldersgränsen för köp av tobaksprodukter efterlevs. ingsregistret är som utgångspunkt offentliga och på olika sätt tillgängliga på internet. har påpekat att folkbokföringsregistret inte fångar in personer som vistas tillfälligt i , såsom studerande, de med tillfälligt arbete eller med semesterbostad i . Ålderskontroll med hjälp av folkbokföringsregistret skulle då omöjliggöra att sådana personer kan handla tobaksvaror genom internet. Enligt direktivet är det näringsidkarens ansvar att kontrollera att köparen uppfyller det krav på lägsta ålder som föreskrivs enligt den nationella rätten i den medlemsstat som är destinationsland. I det sammanhanget kan folkbokföringssystem underlätta ålderskontroll för näringsidkare som bedriver distansförsäljning av tobaksprodukter. Det bör emellertid ankomma på näringsidkaren som bedriver gränsöverskridande detaljhandel att inom egenkontrollprogrammet redovisa sina rutiner för genomförandet av en sådan kontroll. Kontroll av tobaksvaror som säljs via gränsöverskridande distansförsäljning Artikel 18.3 i tobaksproduktdirektivet ger medlemsstaterna en möjlighet att anta bestämmelser om att återförsäljare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning utser en fysisk person som ansvarar för att kontrollera att tobaksvarorna, innan de når konsumenten, är förenliga med de nationella bestämmelser som har antagits i enlighet med direktivet i den medlemsstat som är destinationsland, om en sådan kontroll är nödvändig för att säkerställa och lättare kontrollera att bestämmelserna följs. Enligt bestämmelserna om egenkontroll är det näringsidkaren som ansvarar för att det finns ett för verksamheten lämpligt egenkontrollprogram. Egenkontrollprogrammet syftar just till att säkerställa och lättare kontrollera att tobakslagens bestämmelser följs. Egenkontrollprogrammet ska bl.a. innehålla namnet på både företaget och den som bedriver verksamheten samt kontaktperson (se prop. 2009/10:207 s. 15). Redan genom de uppgifter som lämnas i egenkontrollprogrammet kommer det alltså att framgå vilka personer som är ansvariga för verksamheten. Det framstår därför inte som lämpligt att det därutöver utses en fysisk person som ansvarar för dessa kontroller, enligt den möjlighet som tobaksproduktdirektivet öppnar för. Bestämmelsen i artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet innebär att näringsidkare som bedriver gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror ska behandla personuppgifter om konsumenten i enlighet med dataskyddsdirektivet. Dataskyddsdirektivet är införlivat i svensk rätt i personuppgiftslagen (1998:204). Den svenska lagstiftningen torde därför genom bestämmelserna i personuppgiftslagen uppfylla tobaksproduktdirektivets krav på att personuppgifter om konsumenter ska behandlas i enlighet med dataskyddsdirektivet. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser går emellertid längre än att endast hänvisa till dataskyddsdirektivets bestämmelser. Enligt artikel 18.5 i tobaksproduktdirektivet får distansåterförsäljningsställen inte lämna ut personuppgifter om konsumenten till tillverkaren av tobaks- varor eller till företag som ingår i samma koncern eller till andra tredje Prop. 2015/16:82 parter. Vidare får personuppgifter inte användas eller överföras för andra ändamål än det aktuella köpet. Detta gäller också om återförsäljningsstället utgör en del av tillverkaren av tobaksvaror. Det första ledet i artikeln innebär ett generellt förbud att lämna ut personuppgifter till vissa angivna aktörer. Det andra ledet i artikeln utesluter användning och överföring för något annat ändamål än det aktuella köpet. Direktivets krav för personuppgiftsbehandling vid distansförsäljning återspeglas inte i de redan befintliga reglerna i personuppgiftslagen. Regeringen anser därför att det är befogat att införa en specialbestämmelse i tobakslagen som hanterar tobaksproduktdirektivets krav på personuppgiftshantering vid gränsöverskridande distansförsäljning av tobaksvaror. Anmälan av nya tobaksvaror Regeringens förslag: Tillverkare och importörer av tobaksvaror ska göra en anmälan till om en ny tobaksvara som de avser att tillhandahålla konsumenter på den svenska marknaden. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyn- digas att meddela föreskrifter om hur anmälan ska göras och vad den En ny tobaksvara som inte anmälts på det sätt som föreskrivs ska inte få tillhandahållas konsumenter på den svenska marknaden. Tillsynen över anmälningsskyldigheten ska utövas av Folkhälso- myndigheten, kommunerna och . Regeringens bedömning: bör närmare före- skriva hur en sådan anmälan av ny tobaksvara ska vara utformad och vad den ska innehålla. Denna myndighet ska också ansvara för att hålla informationen tillgänglig för kommissionen. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med rege- Promemorians förslag: I promemorian föreslås att en tobaksvara som inte anmälts på det sätt som föreskrivs inte får tillhandahållas konsu- menter på den svenska marknaden. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: Läns- styrelsen i avstyrker utredningens förslag. skillnad från utredningen att det vore önskvärt med ett krav på godkän- nande av nya tobaksprodukter på den svenska marknaden. elsen saknar en mer djupgående analys av alternativet med ett god- Remissinstansernas synpunkter på promemorian: tillstyrker förslaget i sin helhet. ningar mot förslaget som sådant men anser att placeringen av förbuds- bestämmelsen i lagen gör att det blir otydligt vilka som omfattas av för- anser att sanktioner för tillverkare och leverantörer som inte lever upp till direktivets krav är en naturlig ordning för att uppnå regelefterlevnad såväl som konkurrens- 2015/16:82 neutralitet på marknaden. JTI ser positivt på förslagen. avstyrker förslagen i sin helhet med hänvisning till undantag för snus inom EU. framför att det är lämpligt att direktivets nya regler följs upp och att icke-efterlevnad leder till sanktion. instämmer i förslag om att införa ett förbud mot att tillhandahålla nya tobaksvaror på den svenska marknaden som inte anmälts enligt föreskriven ordning i svensk tobakslagstiftning. stöder förslaget om ett förbud mot att släppa ut tobaksvaror och relaterade produkter på den svenska marknaden. Livsmedelsföretagen avstyrker förslagen då de inte kan anses uppfylla kraven på beredning enligt grundlagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det finns inga nationella regler om anmälan av nya tobaksvaror. Skälet till att införa en regel om anmälan är enligt direktivet att det är viktigt att övervaka utvecklingen av nya tobaksvaror. Det alternativ som står till buds är att införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror i stället för ett krav på anmälan. Några remissinstanser vill se ett krav på godkännande av nya tobaksprodukter eller anser att frågan om krav på godkännande inte övervägts tillräckligt. Den reglering av anmälans innehåll som ställs upp i artikel 19 i direktivet är emellertid relativt omfattande. Genomförs en sådan reglering kommer en myndighet att kunna få en god samlad bild av vilka tobaksprodukter som släpps ut på marknaden, förväntade konsumtionseffekter m.m. Enligt regeringens uppfattning får en sådan reglering anses ge en tillräcklig kontroll av nya tobaksvaror. Det är alltså nu inte nödvändigt att införa ett system för godkännande av nya tobaksvaror. Uppgiften att ta emot anmälan bör lämpligen ligga på . Det bör även ankomma på att med beaktande av reglerna i direktivet utarbeta närmare föreskrifter för hur en sådan anmälan ska se ut. Tillsynen över att anmälan sker bör centralt ligga på . Den praktiska tillsynen av produkter i handeln bör ske i enlighet med strukturen i övrigt i tobakslagen, dvs. av kommunerna och . Skyldigheten att anmäla en tobaksvara som avses att släppas ut på den nationella marknaden samt tillsynsansvaret bör regleras i tobakslagen. I tobakslagen införs också ett förbud mot att tillhandahålla en tobaksvara till konsumenter på den svenska marknaden som inte har anmälts på det sätt som föreskrivs med stöd av 12 f § tobakslagen. Förbudet följer av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet som stadgar att produkter som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte får släppas ut på marknaden. Övrig reglering sker lämpligen på föreskriftsnivå. har påpekat att placeringen av paragrafen är mindre lämplig under rubriken handel m.m. och att det blir otydligt vilka aktörer som omfattas av paragrafens förbud. Regeringen har förståelse för synpunkt. I kommentaren till lagen har det därför klargjorts vilka aktörer som ska omfattas av förbudet i paragrafen. Det kan även behövas en översyn av tobakslagens struktur. Direktivet kräver att den rapporterade informationen ska hållas till- Prop. 2015/16:82 gänglig för kommissionen. bör ansvara för att 5.9.2Krav på rapportering för nya tobaksvaror Regeringens förslag: Tillverkare och importörer av nya tobaksvaror ska till lämna in alla nya eller uppdaterade uppgifter om de studier, undersökningar och annan information som ska redovisas vid anmälan. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter om rapporteringsskyldighetens innehåll. En tobaksvara ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om rapporteringsskyldigheten inte är uppfylld. Tillsynen över denna rapporteringsskyldighet ska utövas av . Regeringens bedömning: bör också ansvara för att hålla informationen tillgänglig för kommissionen. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Promemorians förslag: Se avsnitt 5.5.1. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: invänder att detta krav kommer att kräva stora resurser för samtliga intressenter (EU:s samtliga medlemsstater, kommissionen och tobaksindustrin). Ett krav på att i förväg rapportera om mindre förändringar i en tobaksvara kommer att leda till att mängden produktinformation som rapporteras in till medlemsstaterna ökar markant. Det är tveksamt om denna stora extravolym av information som i så fall kommer att rapporteras in till kommer att kunna gås igenom och bedömas på ett meningsfullt sätt. En rimlig lösning är att kravet på att lämna in uppgifter på produkterna innan de släpps ut på marknaden endast gäller när en ny produkt släpps ut på marknaden, eller när en befintlig tobaksvara genomgår stora förändringar. Remissinstansernas synpunkter på promemorian: Se avsnitt 5.5.1. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Tillverkare och importörer av nya tobaksvaror har enligt bestämmelserna i artikel 19 i tobaksproduktdirektivet en utökad rapporteringsskyldighet avseende viss information som inte gäller för ”gamla” tobaksvaror. Den information som ska rapporteras särskilt för nya tobaksvaror är dels tillgängliga vetenskapliga studier av den nya tobaksvarans toxicitet, beroendeframkallande egenskaper och attraktionskraft, särskilt när det gäller dess ingredienser och utsläpp, dels tillgängliga studier med sammanfattningar och kommentarer och marknadsundersökningar av preferenserna hos olika konsumentgrupper, däribland ungdomar och nuvarande rökare och annan tillgänglig och relevant information. Det finns därutöver möjlighet för medlemsstaterna att nationellt bestämma att ytterligare information Det har inte framkommit skäl att kräva att tillverkare och importörer av nya tobaksvaror ska rapportera ytterligare information 2015/16:82 än vad direktivet uttryckligen kräver. Tillverkare och importörer ska därför endast rapportera sådana studier och annan information som framgår av artikel 19 i tobaksproduktdirektivet.