prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:128 Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. som utsätts för en repressalie av sin arbetsgivare i strid med den lagen ska ha rätt till skadestånd. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet ska omfattas av repressalie- Förslaget innebär inte någon inskränkning av det skydd som kan gälla på annan grund. Det ger inte heller någon självständig rätt att slå Lagen föreslås vara tvingande till arbetstagarens fördel. Det ska vara fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbets- Med detta avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Det ska vara tillräckligt med konkreta misstankar om sådana missförhållanden. behöver inte några ytterligare krav vara uppfyllda för att skyddet mot repressalier ska inträda enligt förslaget. Detsamma föreslås gälla vid larm till den egna arbetstagarorganisationen. Vid externa larm, dvs. tagaren offentliggör uppgifter eller lämnar uppgifter för offentliggörande, eller slår larm genom att vända sig till en myndighet, föreslås att det ska krävas att han eller hon haft fog för påståendet om allvarliga miss- Som utgångspunkt ska arbetstagaren också först ha larmat internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder. ska det dock inte krävas att arbetstagaren först har slagit larm internt. Enligt förslaget ska lagens skydd mot repressalier inte gälla om en arbetstagare begår brott genom att slå larm. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. 4 En ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden .................................. Skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm behöver förstärkas ...................................................... Ett särskilt skydd mot repressalier vid sidan av befintligt skydd Ett skydd vid larm om missförhållanden i Lagen ska gälla alla arbetstagare och alla Även inhyrda ska omfattas Endast larm om allvarliga Lagen ska .........vara tvingande till arbetstagarens fördel 4.5Ett skydd mot repressalier på grund av larm enligt Larm ......................................till arbetstagarorganisation Larm till en myndighet eller genom Befogad anledning att slå larm externt 4.8.3Fog för påståendet om allvarliga 4.9Skyddets innebörd är att arbetsgivaren blir 4.10Det särskilda skyddet mot repressalier gäller inte vid Lagen om rättegången i arbetstvister ska Sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden En bevislättnad för arbetstagare...................... Berörda parter och processer ........................................... 6.3En ökning av antalet tvister kan förväntas på grund av den nya lagen .............................................................. Konsekvenser för företagen............................................. Konsekvenser för offentlig verksamhet ........................... Konsekvenser för arbetstagare......................................... 6.8Konsekvenser för arbets- och avtalsrätten samt 6.9Konsekvenser för brottsligheten och det 6.10Konsekvenser för jämställdheten mellan kvinnor och Ikraftträdande och informationsinsatser .......................... 7.1Förslaget till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga 7.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ............................................. Sammanfattning av betänkandet (SOU 2014:31) .......... Förteckning över remissinstanserna .............................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 2015/16:128 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden, 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser som ger ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Lagen inskränker inte det skydd som kan gälla på annan grund. Med allvarliga missförhållanden avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Det är tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta misstankar om sådana allvarliga missförhållanden. 2 § Med arbetstagare jämställs den som utför arbete som inhyrd, om larmet avser förhållanden i inhyrarens verksamhet. I sådana fall ska med arbetsgivare avses inhyraren. Med inhyrd avses arbetstagare som lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare är tillämplig på. Med inhyrare avses detsamma som med kundföretag enligt den lagen. 3 § Ett avtal är ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt denna lag. Vad lagen skyddar mot 4 § En arbetsgivare får inte utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet enligt 5–7 §§. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagaren ska likställas med arbetsgivaren vid tillämpningen av första stycket. 2015/16:128 Olika sätt att slå larm 5 § En arbetstagare har skydd enligt 4 § om arbetstagaren slår larm till arbetsgivaren eller en representant för denne, eller genom att använda sig av interna rutiner för rapportering av missförhållanden som gäller hos arbetsgivaren. 6 § En arbetstagare har skydd enligt 4 § om arbetstagaren slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation. 7 § En arbetstagare som slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet, har skydd enligt 4 § om a)först slagit larm internt enligt 5 § utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits, eller b)av något annat skäl hade befogad anledning att slå larm externt, och 2. arbetstagaren hade fog för det påstående om allvarliga missförhåll- anden som larmet avser. Undantag från skyddet vid brott 8 § Den arbetstagare som genom att slå larm gör sig skyldig till brott har inte skydd enligt lagen. 9 § En arbetsgivare som bryter mot 4 § ska betala skadestånd för den förlust som uppkommer och för den kränkning som repressalien innebär. Om talan förs med anledning av uppsägning eller avskedande eller annat förfarande som omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd får ersättning för förlust som avser tid efter anställningens upphörande under alla förhållanden bestämmas till högst det belopp som anges i 39 § i den lagen. Om det är skäligt, får skadeståndet sättas ned eller helt falla bort. 10 § Om den som anser sig ha blivit utsatt för repressalier som strider mot denna lag visar omständigheter som ger anledning att anta att så är fallet, är det arbetsgivaren som ska visa att sådana repressalier inte har vidtagits. 11 § Mål om tillämpningen av denna lag ska handläggas enligt lagen (1974:371) om rättegången i arbetstvister. I sådana mål ska som arbetstagare anses också den som utför arbete som inhyrd. Den hos vilken arbetet utförs ska anses som arbetsgivare. Detta gäller också när reglerna om tvisteförhandling i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas. När någon för talan ska följande bestämmelser i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet tillämpas: –64 § om tidsfrist för påkallande av förhandling, –65 § om tidsfrist för väckande av talan, –66 § om förlängd tidsfrist för den som inte företräds av en arbetstagarorganisation, och –68 § om förlorad talerätt på grund av preskription. Denna lag träder i kraft . 2015/16:128 2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs att 36 kap. 4 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ska ha följande lydelse. Sekretess gäller hos domstol för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider avsevärd skada eller betydande men om uppgiften röjs och uppgiften förekommer i 1.mål om kollektivavtal, och 2.mål om tillämpningen av –lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet, –lagen (1982:80) om anställningsskydd, –6 kap. 7–12 §§ skollagen (2010:800), –31–33 §§ lagen (1994:260) om offentlig anställning, –4–11 §§ lagen (1994:261) om fullmaktsanställning, –16 och 17 §§ föräldraledighetslagen (1995:584), – 3–7 §§ lagen – 3–7 §§ lagen – 2 och 5 kap. diskriminerings- – 2 och 5 kap. diskriminerings- lagen (2008:567). lagen (2008:567), eller – lagen (2016:000) om särskilt arbetstagare som slår larm om För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2011:743. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över skyddet för arbetstagare som slår larm om olika former av missförhållanden, oegentligheter eller brott och föreslå åtgärder som syftar till att stärka skyddet och skapa ett tydligare regelverk (dir. 2013:16). Utredningen, som antog namnet Utredningen om stärkt skydd för arbetstagare som slår larm, överlämnade sitt betänkande Visselblåsare – Stärkt skydd för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (SOU 2014:31) . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En remissammanställning finns tillgänglig i (dnr A2014/2170/ARM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen behandlar Lagrådets synpunkter i avsnitt 4.3.1–4.3.2, 4.3.5, 4.8.1–4.8.2 och 4.10 samt i författningskommentaren. 4En ny lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm behöver förstärkas Regeringens bedömning: Skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm bör förstärkas. Utredningens bedömning: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen, Justitiekanslern, verket, , , Brottsförebyggande rådet, , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, , , , Arbetsförmedlingen, , Aka- demikers (), Kommuner och Landsting (SKL), i (LO), Tjänstemännens Central- organisation (TCO), , , SSR, , , , Ingenjörer, för vård och omsorg, , , Sida, , , Kriminalvården, Finans- inspektionen, Idéburna skolors riksförbund, , Institutet 2015/16:128 mot mutor, , , Förvaltningsrätten i , Statskontoret och anser att det finns ett behov av att förstärka skyddet för arbetstagare som slår larm, eller uppger att de är positiva till en förstärkning av skyddet. Försvarsmakten, , – organisationer (), Arbetsgivaralliansen, och Företagarna menar att befintlig reglering ger ett tillräckligt skydd för arbetstagare som slår larm och ifrågasätter därför behovet av ytterligare lagstiftning på området. att ett sådant behov i vart fall saknas avseende arbetstagare inom staten. Skälen för regeringens bedömning Vikten av att skydda visselblåsare Frågan om har ett tillräckligt rättsligt skydd för så kallade visselblåsare (eng. whistleblowers) har varit föremål för diskussion och debatt. Även på internationell nivå pågår diskussion och debatt om skyddet för visselblåsare. rättsakter kräver av länder eller uppmanar dem att vidta åtgärder för att skydda visselblåsare, och allt fler länder antar särskilda lagar för att åstadkomma ett sådant skydd. Begreppet visselblåsare används vanligtvis om en person inom en organisation, t.ex. ett företag eller en myndighet, som rapporterar eller slår larm om någon typ av missförhållanden inom organisationen. finns i svensk rätt inte någon särskild skyddsreglering för visselblåsare, och inte heller någon enhetlig rättslig definition av begreppet. på det internationella planet finns det en enhetlig definition. exempel på definition kan nämnas rekommendation om skydd för visselblåsare, CM/Rec (2014) 7, där visselblåsare definieras som ”envar som rapporterar eller avslöjar information om fara eller skada för allmänintresset inom ramen för en arbetsrelaterad relation, oavsett om relationen är offentligrättslig eller privaträttslig”. Visselblåsare fyller en viktig funktion i samhället. ofta en särskild möjlighet att upptäcka och påtala missförhållanden i Den europeiska domstolen för de mänskliga rättigheterna () har pekat på att arbetstagare ofta är de första att upptäcka eller misstänka att något är fel inom en organisation (Guja mot 14277/04). I flera fall har viktiga avslöjanden kommit till stånd efter tips från visselblåsare. Det finns ett allmänintresse av att missförhållanden inom företag, organisationer och myndigheter kommer fram och åtgärdas. offentliga sektorn kan det bidra till att allmänna medel används på ett mer effektivt sätt. Detsamma gäller för privata utförare inom offentligt Även övriga privata arbetsgivare har naturligtvis ett intresse av att verksamhetens resurser kan tas i anspråk på ett effektivt Om missförhållanden kommer fram bidrar det också till en sundare konkurrens mellan företag, eftersom ökad insyn innebär att det blir svårare för företag att skaffa sig konkurrensfördelar genom otillbörliga menar att små seriösa och hederliga företag skulle gynnas av ett förstärkt skydd för eftersom små företag är extra beroende fungerande för att kunna växa. Öppenhet i en verksamhet kan också vara viktig för att människor i allmänhet ska uppfatta verksamheten som ärlig. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap framhåller att möjligheten till insyn och transparens hos myndigheter och de delar av näringslivet som levererar tjänster till det offentliga är angelägna frågor, eftersom det har betydelse för medborgarnas tillit till viktiga samhällsfunktioner. Att missförhållanden kommer fram och åtgärdas kan även vara av stort värde för enskilda individer. Det kan gälla arbetstagare som slipper utsättas för risker i arbetsmiljön, vårdtagare som slipper utsättas för vanvård, eller andra brukare eller kunder som löper minskad risk att drabbas av brister i den verksamhet de tar del av. Arbetstagare som slår larm om missförhållanden fullgör alltså en viktig samhällsfunktion och är därför särskilt skyddsvärda. Enligt regeringens mening är det med den utgångspunkten oacceptabelt att arbetstagare som slår larm riskerar att utsättas för repressalier. Det finns en stark samsyn bland remissinstanserna om att det är viktigt att skydda arbetstagare som slår larm i förhållande till arbetsgivaren. Frågan blir då om det finns behov av att förstärka det skydd som gäller . Vissa områden där behovet av en förstärkning av skyddet framträder särskilt tydligt Försvarsmakten, , , Arbetsgivaralliansen, och Företagarna har anfört att det saknas skäl att förstärka skyddet, eftersom den nuvarande regleringen erbjuder ett tillräckligt skydd. Regeringen har dock, i likhet med det stora flertalet av de remissinstanser som uttalat sig i frågan, en annan uppfattning. Behovet av ett förstärkt skydd mot repressalier framträder enligt regeringens mening särskilt tydligt på följande områden. En arbetstagare som har en tillsvidareanställning och som omfattas av lagen (1982:80) om anställningsskydd (anställningsskyddslagen) har visserligen ett starkt skydd mot osakligt skiljande från anställningen. När det gäller mindre ingripande åtgärder under pågående anställning är dock skyddet svagare. Med mindre ingripande åtgärder avses här t.ex. omplaceringar, uteblivna löneökningar, trakasserier och liknande. Visst skydd mot mindre ingripande åtgärder finns dock enligt gällande rätt. Enligt den s.k. bastubadarprincipen, som tillämpades i AD 1978 nr 89, har arbetstagare som slagit larm om missförhållanden och som av den anledningen blir föremål för en ingripande omplacering, möjlighet att få prövat om det fanns godtagbara skäl för omplaceringen. Även när det gäller andra mindre ingripande åtgärder finns vissa möjligheter att angripa sådana, framför allt om det rör sig om åtgärder som syftar till att framtvinga en uppsägning eller andra arbetsledningsåtgärder som strider mot god sed. Möjligheterna är dock relativt begränsade. Exempelvis har en arbetstagare som utsatts för diskriminerande särbehandling avsevärt större möjligheter att angripa åtgärderna rättsligt än en arbetstagare som utsatts för liknande åtgärder på grund av att arbetstagaren slagit larm om missförhållanden. Det finns alltså ett behov av bättre möjligheter för visselblåsare att angripa arbets- 2015/16:128 ledningsbeslut som innebär negativa åtgärder för arbetstagaren och som beror på att arbetstagaren slår larm. Regeringen anser således att det finns ett behov av ett lagstadgat skydd också mot repressalier i form av mindre ingripande åtgärder under anställningen. Situationen skiljer sig åt mellan arbetstagare i offentlig respektive Inom offentlig sektor finns nämligen ett starkt skydd för arbetstagare mot ingripanden från arbetsgivaren som beror på att arbets- tagaren har utnyttjat sin yttrandefrihet. Det s.k. repressalieförbudet i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen gäller både uppsägningar, avskedanden och mindre allvarliga åtgärder, när uppgifter lämnas till medier som omfattas av dessa grundlagar, t.ex. radio, tv och En visselblåsare i offentlig sektor som genom larmet använt sig av sin i regeringsformen skyddade yttrandefrihet är vidare skyddad mot repressalier även när tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihets- grundlagen inte är tillämpliga. menar, i linje med detta, att ett behov av förstärkning av skyddet för arbetstagare som slår larm i vart fall saknas avseende arbetstagare inom den offentliga sektorn. Det finns visserligen vissa möjligheter för arbetstagare inom offentlig sektor att få skadestånd på grund av mindre ingripande åtgärder från arbetsgivarens sida som beror på att arbetstagaren slagit larm om Offentliganställda arbetstagare kan t.ex. få skadestånd för en kränkning av konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och grundläggande friheterna (). saknas emellertid en klar och enkel grund för att få sådan ersättning och utrymmet för sådant skadestånd torde i praktiken också vara relativt I det avseendet finns det alltså, enligt regeringens mening, behov av en förstärkning av skyddet mot repressalier även för När det gäller arbetstagare i privat sektor är skyddet mot repressalier som utgångspunkt svagare. meddelarfrihet och skyddas av grundlagarna i förhållande till det Det allmänna får som utgångspunkt inte efterforska vem som har lämnat uppgifter för publicering eller utsätta honom eller henne för Uppgiftslämnaren skyddas också av det s.k. källskyddet, som innebär att journalister, nyhetsbyråer m.fl. inte får röja anonyma Arbetstagare i privat sektor skyddas emellertid inte av grundlagarna i förhållande till sin arbetsgivare i samma utsträckning som arbetstagare i offentlig sektor. privatanställda arbetstagare får anses vara särskilt svagt när det gäller mindre ingripande åtgärder under pågående anställning, jämfört med det relativt starka skydd som gäller mot ogrundat skiljande från I det avseendet finns det alltså behov av att förstärka skyddet mot repressalier. I likhet med vad Arbetsförmedlingen framhållit gäller detta inte minst mot bakgrund av att utvecklingen de senaste decennierna har gått mot att allt fler offentligt finansierade verksamheter drivs i privat regi. Ett beslut av t.ex. en kommun eller ett landsting att lämna över verksamhet till privata utförare får flera konsekvenser. skillnad från kommunal- och landstingsanställd personal har den privata utförarens personal inte något meddelarskydd i förhållande till Den privata utföraren kan vidare i avtal anställdas möjligheter att uttala sig i medierna m.m. De anställda i sådan verksamhet får alltså ett svagare skydd mot repressalier på grund av larm om missförhållanden i verksamheten. I sammanhanget bör dock påpekas att enligt 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) gäller meddelarskyddet även för anställda i företag där kommuner eller landsting utövar ett rättsligt bestämmande inflytande och för anställda i de verksamheter och organ som anges i bilagan till den nämnda lagen. Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet har föreslagit att meddelarsskyddet ska gälla även för anställda inom vissa enskilt bedrivna verksamheter som är offentligt finansierade (SOU 2013:79). Arbetet med att utarbeta en lagrådsremiss pågår inom . Regeringen tillsatte ytterligare en utredning om ett stärkt meddelarskydd för privatanställda i verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade (Ju 2016:01). I uppdraget ingår bl.a. att analysera vilka verksamheter som bör omfattas av ett stärkt meddelarskydd och hur dessa verksamheter ska avgränsas. Uppdraget ska redovisas . I betänkandet Ökad insyn i fristående skolor (SOU 2015:82) föreslås att offentlighetsprincipen ska införas hos huvudmän för fristående skolor. Betänkandet har remissbehandlats och ärendet bereds i . En särskild utredare har också getts i uppdrag att utreda hur offentlighetsprincipen kan införas i offentligt finansierad privat utförd vård och omsorg samt utbildningar inom vissa skol- och utbildningsformer (dir. 2015:92). På samma sätt som för offentliganställda är emellertid möjligheten att få skadestånd fortsatt begränsad även för arbetstagare i privat sektor som omfattas av meddelarskyddet i förhållande till sin arbetsgivare. Det finns vissa kategorier av arbetstagare där behovet av en förstärkning av skyddet mot repressalier framträder särskilt starkt. Kvinnor och män med tidsbegränsade anställningar har en svagare ställning än tillsvidareanställda. Exempelvis görs det i princip inte någon rättslig prövning av en arbetsgivares skäl att avbryta en provanställning, eller att inte låta en sådan anställning övergå till en tillsvidareanställning. Sådana arbetsgivarbeslut kan i vissa fall prövas på andra grunder. En arbetsgivare får t.ex. inte missgynna en provanställd i strid med diskrimineringslagen (2008:567). För en visselblåsare som i dessa avseenden missgynnats på grund av att han eller hon slagit larm om missförhållanden hos arbetsgivaren finns det däremot inget särskilt medel för att angripa missgynnandet rättsligt. En annan kategori där behov av en förstärkning av skyddet mot repressalier kan identifieras är de grupper av arbetstagare som är undantagna från anställningsskyddslagens tillämpningsområde. Det gäller arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning, arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj, arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll och arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning. Regeringens uppfattning är således att det finns ett behov av att förstärka skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm. 2015/16:128 Även i förhållande till internationella åtaganden finns det skäl att förstärka skyddet mot repressalier