prop · H303160 · 2016-04-12 00:00:00 — Överträdelser av det slaget bör givetvis motverkas men är sällan så allvarliga att de bör kriminaliseras. Straffsanktionen bör finnas kvar för handlingar som innebär att fluorerade växthusgaser släpps ut på marknaden i strid med gällande regelverk eller används på ett felaktigt sätt. Skälen för det är följande. Sannolikheten för att utredningarna av nödvändighet blir mer omfattande än vad som lämpar sig för mål om miljösanktionsavgift är stor. Dels är de produkter och den utrustning som avses typiskt sett tekniskt komplicerade, dels krävs sannolikt en mer omfattande efterforskning i hanteringen av en produkt eller utrustning för att utredningen ska anses tillfredsställande. Antalet föremål som omfattas av regleringen i den nya EU-för- ordningen om fluorerade växthusgaser har dessutom utökats väsentligt. Vidare finns det anledning att se allvarligt på överträdelser som innebär att hantering av fluorerade växthusgaser inte sker på ett korrekt sätt. I det lagstiftningsärende som ledde fram till antagandet av uttalades att de intressen som lagstiftningen ytterst syftar till att tillvarata – våra framtida livsbetingelser, den långsiktiga tillgången till naturresurser och artrikedomen inom ett område – är synnerligen skyddsvärda (prop. 1997/98:45, del 1, s. 527). Det råder ingen tvekan om att behovet av att upprätthålla skyddet av de intressena gör sig gällande med oförminskad styrka. Mot bakgrund av den skada för människors hälsa eller miljön som fluorerade växthusgaser kan ge upphov till får behovet anses vara särskilt påtagligt när det gäller den faktiska hanteringen av Prop. 2015/16:160 sådana gaser. Möjligheten att på ett kraftfullt sätt beivra överträdelser är en viktig del av de åtgärder som det allmänna bör ha tillgång till för att uppnå detta. Det bör dock tilläggas att ansvarbegränsningsregeln i 29 kap. 11 § första stycket gäller 29 kap. 3 §. Detta innebär att överträdelser som, med hänsyn till deras begränsade betydelse i förhållande till det skyddsvärda intresset, är att anse som ringa inte ska föranleda ansvar. Bestämmelsen i 29 kap. 3 § andra stycket 8 bör utformas på det sätt som Mark- och vid har föreslagit. Produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser ska märkas innan de släpps ut på marknaden Regeringens förslag: Den som med uppsåt eller av oaktsamhet bryter mot artikel 12 i EU:s förordning om fluorerade växthusgaser genom att inte märka produkter och utrustning enligt kraven i artikeln döms för bristfällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Merparten av remissinstanserna har antingen till- styrkt eller inte haft något att invända mot förslaget. tionen anser att det bör övervägas om en miljösanktionsavgift, i stället för straff, bör utdömas för överträdelser av artikel 12 (jfr 29 kap. 6 § första stycket 4) i den nya EU-förordningen. nomiska förhållanden bör i så fall ges betydelse för miljösanktionsavgif- Skälen för regeringens förslag Ändringarna i EU-reglerna om märkning av produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser Enligt nuvarande straffbestämmelser är överträdelser av 7 i förordning (EG) nr 842/2006 förenade med straffansvar (29 kap. 6 § första stycket 4 ). Således döms den som med uppsåt eller av oaktsamhet inte märker produkter eller utrustning som innehåller fluorerade växt- husgaser på det sätt som krävs enligt förordningens artikel 7 för brist- fällig miljöinformation till böter eller fängelse i högst . I huvudsak har bestämmelserna om märkning i artikel 7 i förordning (EG) nr 842/2006 förts över till artikel 12 i den nya EU-förordningen utan några större sakliga ändringar. Förutom språkliga och redaktionella ändringar har några tillägg gjorts. Bland annat omfattas numera även lös- ningsmedel med fluorerade växthusgaser samt organiska rankinecykler (eller ångkraftscykler). Sammanfattningsvis innebär bestämmelserna att produkter eller utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser ska, beroende på funktion och innehåll, märkas på det sätt som närmare anges (se artikel 12.3–12.13). 2015/16:160 Miljösanktionsavgift eller straff? I avsnitt 10.3 redovisas allmänna överväganden i fråga om valet av sanktion. Där konstateras att det finns starka skäl som talar för att överträdelser av bestämmelser som avser den faktiska hanteringen av fluorerade växthusgaser är så pass allvarliga att de bör vara förenade med ett straffansvar. En korrekt märkning av produkter och utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser är en förutsättning för att hanteringen ska kunna ske på ett säkert sätt. Mot denna bakgrund och med anledning av den skada som fluorerade växthusgaser kan orsaka människors hälsa eller miljön bör det fortfarande vara förenat med straffansvar att uppsåtligt eller av oaktsamhet inte följa bestämmelserna om märkning. Straffbestämmelsen i 29 kap. 6 § första stycket 4 bör därför ändras endast på så sätt att hänvisning görs till artikel 12 i den nya EU-förordningen om fluorerade växthusgaser. Av 29 kap. 6 § andra stycket följer att ansvar enligt paragrafen inte ska dömas ut om underlåtenheten eller den bristfälliga informationen varit sådan att den inte kunnat försvåra bedömningen av risken för skada på människors hälsa eller i miljön (jfr prop. 2005/06:182 s. 102). Detta innebär en begränsning av det straffbara området. 11 Redaktionella och språkliga ändringar Regeringens förslag: I samband med ändringarna i byter några paragrafer beteckning och andra redaktionella eller språkliga ändringar görs i 14 kap. 1, 2, 6, 8 och nya 13 §§, 21 kap. 1 § och 29 kap. 4, 5, 6 och 9 §§ . Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna har inte uttalat sig särskilt i dessa delar. Skälen för regeringens förslag: Ändringarna i 14 och 29 kap. föranleder ändringar på så sätt att några paragrafer bör få ny beteckning. Förutom uppdatering av hänvisningar till nya bestämmelser eller till bestämmelser som byter beteckning, bör några redaktionella och språkliga förtydliganden göras. Lydelsen av 29 kap. 5 § 5 ändras så att sanktionen avser brott mot 14 kap. 10 eller 11 § genom att inte göra en anmälan för registrering i produktregistret enligt de föreskrifter som regeringen har meddelat. I sin nuvarande lydelse avser sanktionen brott mot föreskrifter som regeringen har meddelat med stöd av de aktuella paragraferna (14 kap. 12 och 13 §§ som med förslagen i detta lagstiftningsärende byter beteckning till 14 kap. 10 och 11 §§). Eftersom de handlingsregler som sanktionen är knuten till finns dels direkt i 14 kap. 10 § med den närmare avgränsning som regeringen meddelar i föreskrifter (registrering av kemiska produkter), dels i föreskrifter som regeringen meddelar med stöd av 14 kap. 11 § (registrering av biotekniska organismer och varor), bör paragrafens lydelse anpassas till detta. Någon ändring i sak är inte avsedd. Regeringens förslag: Lagändringarna träder i kraft . Äldre bestämmelser gäller fortfarande vid omprövning av växtskyddsmedel som har godkänts före och för ansökningar om godkännande av biocidprodukter som har getts in i enlighet med kraven i direktiv /8/EG före . Promemorians förslag har ett tidigare ikraftträdandedatum men överensstämmer i övrigt med regeringens förslag. Remissinstanserna: anser att övergångsbestämmelserna i växtskyddsmedelsförordning är bristfälliga och att det därför finns ett behov av tydliga övergångsbestämmelser i den svenska lagstiftningen – särskilt en övergångsbestämmelse som avser en myndighets prövning av tillfälligt produktgodkännande för en produkt vars verksamma ämne är föremål för prövning enligt direktiv /414/EG som har ersatts av EU:s växtskyddsmedelsförordning. Mark- och vid anser att en övergångsbestämmelse kan behövas för att säkerställa att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla i fråga om straff för överträdelser av förordning (EG) nr 842/2006 som skett före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: EU:s växtskyddsmedelsförordning innehåller omfattande övergångsbestämmelser (artikel 80 i förordningen) som närmare anger i vilken utsträckning det tidigare gällande direktivet (rådets direktiv /414/EG av om utsläppande av växtskyddsmedel på marknaden) ska tillämpas. Övergångsbestämmelserna innebär bl.a. att godkännanden som har meddelats före ska omprövas enligt tidigare gällande regler. Direktiv /414/EG genomfördes i svensk rätt med förordningen (2006:1010) om växtskyddsmedel. ändrades den förordningen på så sätt att växtskyddsmedel som omfattades av EU:s växtskyddsmedelsförordning undantogs från den svenska förordningens tillämpningsområde. Enligt en övergångsbestämmelse skulle dock äldre bestämmelser fortsätta gälla för ärenden om godkännande av växtskyddsmedel i de fall som anges i artikel 80.5 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Mot bakgrund av att kravet på godkännande nu föreslås tas bort i 14 kap. behöver en sådan övergångsbestämmelse även införas till den nu föreslagna lagändringen. har anfört att det finns ett behov av en övergångsbestämmelse som innebär att äldre regler ska gälla vid en myndighets prövning av tillfälligt produktgodkännande för en produkt vars verksamma ämne är föremål för prövning enligt direktiv /414/EG. Enligt regeringens uppfattning behövs inte någon sådan övergångsbestämmelse. Verksamma ämnen som är föremål för prövning enligt direktiv /414/EG är sådana ämnen som har godkänts enligt direktivet och som 2015/16:160 enligt övergångsbestämmelserna till EU:s växtskyddsmedelsförordning ska omprövas enligt direktivet. För det fall omprövningen av det verksamma ämnet inte skulle hinna slutföras innan det godkännandet löper ut kan produktgodkännandet för de växtskyddsmedel som innehåller det verksamma ämnet förlängas, antingen med stöd av artikel 43.6 i EU:s växtskyddsmedelsförordning eller med stöd av artikel 80.5 i förordningen och tidigare gällande regler om godkännande i direktivet. Beslut om ett tillfälligt produktgodkännande är således inte aktuellt i dessa fall. I artikel 91 i EU:s biocidförordning finns en övergångsbestämmelse som innebär att ansökningar om godkännande av biocidprodukter som lämnats in vid tillämpning av biociddirektivet och vars utvärdering inte har slutförts ska utvärderas av de behöriga myndigheterna i enlighet med det direktivet. Undantag gäller för ämnen som uppfyller uteslutningskriterierna i artikel 5.1 i förordningen och ämnen som är s.k. kandidatämnen för substitution enligt artikel 10 i förordningen. I de fallen ska i stället villkoren för produktgodkännande enligt förordningen tillämpas. Kravet på godkännande i 14 kap. behöver därför fortsätta gälla för produkter som enligt artikel 91 i förordningen ska prövas enligt äldre biociddirektivet. Straffbestämmelser får inte ges retroaktiv verkan (se 2 kap. 10 § första stycket regeringsformen). Vidare följer av huvudregeln i 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av att straff ska bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. De principer som kommer till uttryck i de lagrummen gör sig gällande även avseende straffbestämmelser. Det finns inget behov av sådana övergångsbestämmelser som Mark- och vid har föreslagit för att säkerställa att äldre bestämmelser fortfarande ska gälla i fråga om straff för överträdelser av förordning (EG) nr 842/2006 som skett före ikraftträdandet. Eftersom förordning (EU) nr 517/2014 om fluorerade växthusgaser har trätt i kraft bör ändringarna beslutas . Kemikalielagstiftningen är ett viktigt styrmedel för att nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö. Genom att utgöra effektiva och avskräckande sanktioner bidrar de föreslagna bestämmelserna som sanktionerar överträdelser av EU:s biocidförordning indirekt till förbättrade möjligheter att nå miljökvalitetsmålet. Bestämmelserna om fluorerade växthusgaser är en viktig del av det regelverk som syftar till att nå miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan. Kraftfulla och effektiva sanktioner är ett av styrmedlen i det arbetet. Framgångsrika åtgärder kommer att påverka såväl människors hälsa som miljön i positiv riktning. Förslaget om att införa straffbestämmelser till följd av att EU:s biocidförordning ersätter biociddirektivet innebär att överträdelser av de centrala EU-rättsliga reglerna om utsläppande på marknaden och användning av biocidprodukter ska vara fortsatt kriminaliserade. Detta får inga statsfinansiella konsekvenser. Inte heller ändringarna till följd av den nya EU- förordningen om fluorerade växthusgaser eller ändringarna i 14 kap. till följd av att regler om bekämpningsmedel numera till stor del finns i direktverkande EU-förordningar får några statsfinansiella konsekvenser. De föreslagna bestämmelserna medför inga konsekvenser för kommunerna. Konsekvenser för statliga myndigheter och domstolar De föreslagna straffbestämmelserna omfattar i stor utsträckning sådana gärningar som är föremål för sanktioner men där handlingsreglerna nu har ersatts av nya. Förändringen bedöms därför inte medföra fler mål till domstolarna. Genom ändringen i 21 kap. 1 § tillförs mark- och miljödomstolarna nya måltyper. Antalet mål bedöms dock bli ytterst begränsat. Ändringarna i 14 kap. innebär inga tillkommande krav för myndigheter. Förslaget medför därför inte heller i denna del några statsfinansiella konsekvenser eller andra konsekvenser för myndigheter och domstolar. EU:s biocidförordning och EU:s förordning om fluorerade växthusgaser har trätt i kraft. Regelverket om biocider är omfattande och innehåller både nya regler och regler som gällt . Vid framtagandet och beslutandet av EU:s biocidförordning har hänsyn tagits till den börda som EU-förordningen innebär för företagen. Förordningen har således konsekvensanalyserats på EU-nivå. Detsamma gäller EU:s förordning om fluorerade växthusgaser. I detta lagstiftningsärende behandlas inte EU-förordningarna som sådana utan endast de följdändringar som behöver göras i den svenska lagstiftningen. Den kriminalisering som föreslås motsvarar till viss del vad som redan gäller för brott mot tidigare gällande regler. Kriminalisering syftar till att de materiella bestämmelserna ska följas. Effektiva och avskräckande straff för brott mot de viktigaste reglerna är en förutsättning för sund konkurrens. För att de materiella reglerna ska fungera bör det vara kostsamt att inte följa reglerna. Det är särskilt viktigt för de företag som faktiskt följer skyldigheterna i EU:s biocidförordning och EU:s förordning om fluorerade växthusgaser. Genom att följa reglerna undviker företagen de kostnader det innebär att bryta mot bestämmelserna. De föreslagna straffbestämmelserna medför inte några direkta konsekvenser för allmänheten. Genom att bidra till att viktiga regler till skydd 2015/16:160 för människors hälsa och miljön följs, kan dock bestämmelserna förväntas ha positiva konsekvenser för allmänheten. I EU:s biocidförordning och EU:s förordning om fluorerade växthusgaser ställs krav på att medlemsstaterna ska införa effektiva, proportionerliga och avskräckande sanktioner för brott mot reglerna i förordningen. Det krävs alltså att sanktioner införs. Att sanktionera överträdelser av förordningen enbart genom åtgärder inom ramen för tillsynen är inte tillräckligt effektivt och avskräckande för att förordningens krav ska anses uppfyllt. 14 kap. 1 § Paragrafens första stycke överensstämmer i sak med nuvarande 14 kap. 1 §. I stycket har en redaktionell ändring gjorts på så sätt att stycket har delats upp i tre punkter i syfte att göra bestämmelsen tydligare. Vidare har bisatsen ”varor som på grund av sitt innehåll eller behandling har sådana egenskaper att de behöver regleras som kemiska produkter eller biotekniska organismer” ändrats till att i den nya andra punkten få lydelsen ”varor som behöver en särskild reglering på grund av sitt innehåll eller behandling av kemiska produkter eller biotekniska organismer”. Den nya lydelsen stämmer bättre med bestämmelsens syfte att det är varans egenskaper till följd av dess innehåll av eller behandling med kemiska produkter eller biotekniska organismer som kan föranleda en reglering inom ramen för 14 kap. Paragrafens andra stycke är nytt och syftar till att förtydliga att regleringen på kemikalieområdet i allt väsentligt finns i direktverkande EU- rätt och att bestämmelserna i kapitlet syftar till att komplettera den regleringen. 14 kap. 2 § Ändringen i paragrafen innebär att förklaringarna av vad som avses med ”kemiskt bekämpningsmedel” och ”biologiskt bekämpningsmedel” tas bort. De behövs inte eftersom det i bestämmelser inte görs någon skillnad mellan biologiska och kemiska bekämpningsmedel. I 4 § införs i stället en förklaring av vad som avses med ”bekämpningsmedel”. Paragrafen ändras vidare på så sätt att orden ”däribland virus” tas bort i definitionen av bioteknisk organism. Virus är en mikroorganism och det behöver inte särskilt anges i lagtexten. Ändringen gör definitionen mer lättläst. Någon ändring i sak är inte avsedd. Numreringen av definitionerna har tagits bort. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 7.2. 14 kap. 3 § Paragrafen är ny och förklarar vad som i kapitlet avses med ordet bekämpningssyfte. Det omfattar ändamålen med användning av såväl biocidprodukter som växtskyddsmedel. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2. 14 kap. 4 § Paragrafen är ny och förklarar vad som i kapitlet avses med ordet bekämpningsmedel. Det omfattar biocidprodukter enligt definitionen i EU:s biocidförordning, växtskyddsmedel enligt definitionen i EU:s växtskyddsmedelsförordning samt biotekniska organismer som har framställts i bekämpningssyfte och som består av eller innehåller insekter, nematoder eller spindeldjur. Biotekniska organismer i form av mikroorganismer, t.ex. svampar, alger eller bakterier, som har framställts i bekämpningssyfte omfattas av punkterna 1 eller 2 i definitionen. Biotekniska organismer som har framställts i ett annat tekniskt syfte är inte att anse som bekämpningsmedel. Hänvisningarna till EU:s biocidförordning och EU:s växtskyddsmedelsförordning avser förordningarna i deras gällande lydelser, en s.k. dynamisk hänvisning. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.2. 14 kap. 5 § Ändringen är en följd av att kravet på godkännande i 10 § tas bort. Orden ”som varken är godkänd enligt 10 § eller omfattas av ett undantag eller en dispens från kravet på godkännande” tas bort och ersätts av orden ”som inte är bekämpningsmedel”. Förbudet avser sådan användning av s.k. allmänkemikalier i bekämpningssyfte som inte är uppenbart ofarlig. Innebörden av bekämpningssyfte och bekämpningsmedel förklaras i 3 och 4 §§. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 7.4. 14 kap. 6 § Ändringen innebär att uttrycket ”kemiskt eller biologiskt bekämpningsmedel” har ersatts med ”bekämpningsmedel”. Se kommentaren till 2 §. 14 kap. 7 § Ändringen innebär att uttrycket ”kemiska och biologiska bekämpningsmedel” har ersatts med ”bekämpningsmedel”. Se kommentaren till 2 §. 14 kap. 8 § I första stycket utgår bemyndigandet i nuvarande femte punkten. Detta är en följd av att kravet på godkännande av bekämpningsmedel i 14 kap. tas bort (se avsnitt 7.3). Nuvarande sjätte–elfte punkterna betecknas femte– tionde punkterna. I andra och tredje styckena följdändras hänvisningarna till de punkter i första stycket som fått ny beteckning. 14 kap. 13 § Paragrafen betecknades tidigare 19 §. I första stycket tas ordet ”ytterligare” bort. Ordet behövs inte. 21 kap. 1 § I första stycket tas det in två nya punkter, elfte och tolfte punkterna. De innebär att mark- och miljödomstolen som första instans prövar mål om fördelning av kostnader för gemensamt utnyttjande av information enligt artikel 63.3 i EU:s biocidförordning och artikel 62.6 i EU:s växtskyddsmedelsförordning. Nionde och tionde punkterna har bytt beteckning med varandra så att den nya tionde punkten, som också handlar om fördelning av kostnader, placeras i anlutning till de två nyinförda punkterna om fördelning av kostnader. Hänvisningarna till Reachförordningen, EU:s biocidförordning och EU:s växtskyddsmedelsförordning avser förordningarna i deras gällande lydelser, en s.k. dynamisk hänvisning. Bestämmelserna behandlas i avsnitt 8. 29 kap. 3 § Paragrafen avser straff för miljöfarlig kemikaliehantering. Med anledning av EU:s biocidförordning och EU:s förordning om fluorerade växthusgaser görs ändringar i andra stycket. Enligt punkten 6 döms den för miljöfarlig kemikaliehantering som i fråga om åtgärder för att förhindra eller åtgärda läckage av fluorerade växthusgaser bryter mot bestämmelserna i artikel 3.2 eller 3.3 första stycket i EU:s förordning om fluorerade växthusgaser. förordning regleras motsvarande hantering av fluorerade växthusgaser i artikel 3.1. Artikel 3.2 i förordningen säger att operatörer av utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser ska vidta försiktighetsåtgärder för att förhindra oavsiktliga utsläpp (läckage). Operatörerna ska vidta alla åtgärder som är tekniskt och ekonomiskt genomförbara för att begränsa läckor av fluorerade växthusgaser till ett minimum. Värt att notera är att vad som tidigare endast gällde viss utrustning och vissa anläggningar nu gäller all utrustning som innehåller fluorerade växthusgaser. Av artikel 3.3 första stycket följer att när ett läckage av fluorerade växthusgaser har upptäckts ska operatörerna se till att utrustningen repareras utan dröjsmål. Anledningen till att endast första stycket står med – men inte det andra som säger att när läckagekontroll och eventuell efterföljande reparation har utförts på viss utrustning så ska certifierad personal kontrollera reparationen – är att överträdelser av det andra stycket kan föranleda miljösanktionsavgift. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.1. Punkten 7 kriminaliserar ageranden som innebär att återvinning av fluorerade växthusgaser utförs av personal som inte är certifierad eller lämpligt utbildad enligt vad som följer av artikel 8.1 eller 8.3 i EU:s förordning om fluorerade växthusgaser. Återvinning definieras som insamling och lagring av fluorerade växthusgaser från produkter och utrustning under underhåll eller service, eller innan produkterna eller utrustningen har bortskaffats. Med produkter menas även behållare. Bestämmelserna om återvinning förordning (EG) nr 842/2006 finns i artikel 4. Enligt artikel 8.1 ska operatörer av stationär utrustning, eller av kylenheter i lastbilar och släpfordon med kylaggregat som innehåller fluorerade växthusgaser som inte ingår i skum, se till att de som har hand om återvinningen av gaserna har de certifikat som anges i artikel 10 och att gaserna återanvänds, regenereras eller destrueras. Skyldigheten gäller för operatörer av a) kylkretsar i stationär kyl-, luftkonditionerings- och värmepumpsutrustning, b) kylkretsar i kylenheter i lastbilar och släpfordon med kylaggregat, c) stationär utrustning som innehåller lösningsmedel med fluorerade växthusgaser, d) stationär brandskyddsutrustning, och e) stationära elektriska brytare. Certifieringskravet, som tidigare endast gällde för viss stationär utrustning, gäller numera även kylenheter i lastbilar. Av artikel 8.3 följer att operatörer av produkter och utrustning, såväl stationär som mobil, som inte anges i 8.1 och som innehåller fluorerade växthusgaser ska se till att gaserna återvinns av någon som har lämpliga kvalifikationer. Syftet är att gaserna ska återanvändas, regenereras, destrueras, eller destrueras utan föregående återvinning, av personal med adekvat kunskapsnivå. Skyldigheterna enligt denna punkt gäller i den utsträckning de är tekniskt möjliga och ekonomiskt rimliga. Vidare får återvinning av fluorerade växthusgaser från luftkonditioneringsutrustning i vägfordon (som inte omfattas av och rådets direktiv /40/EG av om utsläpp från luftkonditioneringssystem i motorfordon) endast utföras av personer med tillräckliga kvalifikationer. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 10.2.