prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — När har gjort en anmälan till uppstår en situation då det teoretiskt skulle kunna pågå två parallella undersökningar: en undersökning hos avseende över- trädelse av förordningen och en förundersökning hos Ekobrottsmyndig- heten avseende marknadsmissbruksbrott. Som framgår i avsnitt 8.3 är det sannolikt att en fråga om administra- tiva sanktioner för en överträdelse av något av förbuden mot marknads- missbruk skulle kunna anses innefatta en anklagelse om brott i Europa- konventionens mening. Då skulle konventionens dubbelprövningsförbud kunna aktualiseras. Eftersom det är fråga om tillämpning av EU-rätt aktualiseras dessutom förbudet i EU:s rättighetsstadga. Detta innebär att och andra rättsvårdande myndigheter måste hantera regelöverträdelser med beaktande av dubbelprövningsförbudet (jfr prop. 2014/15:57 s. 51 f.). Beroende på situationen i det enskilda fallet kan en konsekvens av reglerna bli att en handläggning hos i vissa fall hindrar en handläggning hos andra myndigheter, här framför allt , eller tvärtom. Situationer där dubbelprövningsförbudet skulle kunna aktualiseras kan bli mycket vanliga i det vägvalssystem som föreslås i förevarande proposition. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns skäl att införa en uttrycklig reglering för de situationer som skulle kunna anses aktualisera frågor om dubbelprövning. Den reglering av förhållandet mellan skattetillägg och skattebrott som har införts på skatte- området bör utgöra en förebild (prop. 2014/15:131). Reglerna bör vara tydliga och enkla att tillämpa, och bör också i vissa fall tillåtas gå längre än vad som i strikt mening synes krävas på grund av dubbelprövnings- förbudet i . Spärrar kan vara såväl slutliga som tillfälliga. En slutlig spärr innebär att en myndighet i ett annat förfarande inte får vidta vissa åtgärder oav- sett vad som senare inträffar i det första förfarandet. En tillfällig spärr hindrar åtgärder tills vidare men spärren kan upphöra under vissa förut- sättningar eller övergå i en slutlig spärr, beroende på handläggningen i det enskilda fallet. Åklagaråtgärder som slutlig spärr för I detta avsnitt behandlas vilka åtgärder hos åklagaren som bör utgöra slutligt hinder för åtgärder. Den åtgärd hos Finans- inspektionen som bör hindras av vissa åklagaråtgärder är utfärdandet av ett sanktionsföreläggande. Ett sanktionsföreläggande innebär att Finans- inspektionen tar ställning i det enskilda fallet, och föreläggandet gäller, om det godkänns, som ett domstolsavgörande som har fått laga kraft. Det kan därmed jämställas med beslut om skattetillägg (se prop. 2014/15:131 s. 85). Ett sanktionsföreläggande bör därför inte utfär- das, utan den åtgärden i stället ”spärras”, i de fall där åklagare vidtagit sådana åtgärder som nämns nedan. Det kan ifrågasättas om åklagares väckande av åtal ska ha en slutligt spärrande verkan för , då det kan ifrågasättas om ett åtal innebär en slutlig skuldprövning. Åklagaren har tagit ställning till att det finns tillräckliga bevis för att åtala, men en prövning av den enskildes skuld sker först genom en prövning i domstolen. Liksom i fallet med åtal och skattetillägg (se samma prop. s. 87 f.) anser dock regeringen att ett väckt åtal bör ha slutlig spärrverkan för , oavsett om åtalet leder till en fällande dom, och oavsett om åtalet sedermera läggs ned. Även om det efter åtals väckande inträffar något så att det inte sker en slutlig skuldprövning av frågan, anser regeringen att det faktum att åklagaren har inlett åtalsprocessen och därmed själv tagit ställning i frågan innebär att frågan har kommit så långt att ett sanktionsföreläggande från inte bör komma i fråga. Om åtal har väckts bör den enskilde kunna vara säker på att ett nytt förfarande inte blir aktuellt. Regeringen går i detta fall längre än vad synes kräva. En annan sak är att åklagaren – inom ramen för brottmålet – i samma rättegång kan yrka på återföring eller administrativ sanktion (se avsnitt 8.6). Åklagaren kan i vissa fall i stället för att väcka åtal utfärda ett strafföre- läggande, som därefter kan godkännas av den misstänkte och då gäller som en dom som har fått laga kraft. Frågan är om redan utfärdandet av ett strafföreläggande bör medföra spärrverkan för att utfärda sanktionsföreläggande. Ett strafföreläggande som inte godkänns har ingen verkan och åklagaren brukar i sådana fall i stället vidta en annan åtgärd, nämligen väcka åtal. Själva utfärdandet kan inte anses utgöra en slutlig skuldprövning, vilket kan jämföras med vad som sägs ovan om åtal – åklagaren har visserligen bedömt att det finns skäl för att utfärda ett strafföreläggande, men den rättsliga verkan uppkommer först . Såsom anges under rubriken ovan om åtal har ärendet dock kommit så långt att åklagaren har tagit ställning i skuldfrågan. Regeringen anser att redan ett utfärdat strafföreläggande, liksom på skatteområdet, bör ha spärrverkan för , även om detta synes gå längre än vad som krävs enligt (jfr samma prop. s. 89). En följd av att redan ett utfärdat strafföreläggande har slutlig spärrverkan är att Finans- inspektionen inte får utfärda sanktionsföreläggande efter en sådan tidpunkt, även om strafföreläggandet inte skulle godkännas. Ett beslut om åtalsunderlåtelse innebär ett konstaterande av beslutande åklagare att den misstänkte har gjort sig skyldig till brottet och beslutet antecknas i belastningsregistret. Det är dock ändå inte självklart att åtals- underlåtelse är ett sådant beslut som aktualiserar dubbelprövningsför- budet. Ett beslut om åtalsunderlåtelse kan återkallas under vissa förutsätt- ningar, se 20 kap. 7 b § . Beslutet kan därmed inte sägas innebära en slutlig skuldprövning på samma sätt som en dom som har fått laga kraft eller ett godkänt strafföreläggande. Det är således oklart om åtalunderlåtelse är en sådan åtgärd som hindrar ett andra förfarande. När en förundersökning avslutas genom åtalsunderlåtelse får dock den misstänkte normalt antas utgå från att frågan om hans eller hennes skuld har avgjorts slutligt. Regeringen anser, liksom på skatteområdet med skattetillägg och skattebrott, att även åtalsunderlåtelse är en sådan myndighetsåtgärd som ska ha spärrverkan för . Även i detta avseende går regeringen således längre än vad synes kräva. Åklagaråtgärder som tillfällig spärr för Utöver de ovan nämnda finns det ett antal andra åtgärder och förfaranden hos åklagaren som kan leda till en bedömning av den enskildes skuld, men som inte i sig utgör sådana prövningar. Exempel på detta är beslut att inte inleda förundersökning eller lägga ned en förundersökning. Sådana åtgärder utgör enligt regeringens mening inte åtgärder som hind- rar ett andra förfarande i dubbelprövningsförbudets mening. Regeringen anser dock att vissa sådana åtgärder av rättssäkerhetsskäl bör utgöra ett tillfälligt hinder för ett andra förfarande. En åtgärd som bör innebära en tillfällig spärr för sanktionsföreläggande hos är en anmälan från inspektionen om misstanke om brott. Har en sådan anmälan gjorts bör enligt regeringens uppfattning vara förhindrad att utfärda sanktionsföre- läggande avseende samma överträdelse. På så vis undanröjs risken att driver frågan om administrativ sanktion och åklagaren väcker åtal avseende samma sak. Detta hinder bör vara av tillfällig karaktär, och åklagarens agerande härefter kan medföra antingen att hindret upphör, eller att hindret blir slutligt. Initiativ från någon annan än Åklagaren kan påbörja en utredning om brott eller inleda förunder- sökning av något annat skäl än efter en anmälan från . En anmälan om misstänkt brott kan ha kommit in från någon annan, en person eller en myndighet, eller det kan vara ett s.k. egenupparbetat ären- de hos åklagaren. För att inte riskera två separata prövningar, att Finans- inspektionen utfärdar sanktionsföreläggande som åklagarens brottsutredning leder till att han eller hon väcker åtal för samma över- trädelse, bör även en sådan åtgärd utgöra ett hinder för sanktions- föreläggande. Regeringen anser att detta hinder bör uppstå först om förundersökning har inletts. Eventuella utredningsåtgärder anser regeringen på grund av det tidiga skedet inte behöver ha spärrverkan (jfr prop. 2014/15:131 s. 93). Det kan förekomma att en pågående brottsutredning förändras, t.ex. så att en misstänkt gärning som motsvarar en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen tillkommer till brottsutredningen. Skulle detta inträffa efter det att förundersökningen har inletts, ska den föreslagna spärren även gälla det nytillkomna. Även detta bör vara ett tillfälligt hinder, som kan upphöra eller bli slutligt beroende på åklagarens fortsatta hantering. åtgärder som spärr för åklagare När det gäller åtgärder hos kan följande sägas. Inför ett utfärdande av sanktionsföreläggande kan utföra olika utredningsåtgärder och ställa frågor till den enskilde. Regeringen anser dock inte att sådana utredningsåtgärder är att jämställa med att tar ställning till eller gör en slutlig bedömning av den enskildes ”skuld”. Detta får anses ske först om utfär- dar ett sanktionsföreläggande, som om det godtas gäller som en dom som har fått laga kraft. Det är således endast utfärdande av sanktionsföreläggande som bör ha spärrverkan för åklagaren. De åtgärder som åklagaren inte får vidta om har utfärdat ett sanktionsföreläggande bör också anges, och de bör korrespondera med de spärrande åtgärderna på åklagarens sida som redovisas ovan. Regeringen anser därför att åklagaren inte ska få åtala, utfärda strafföre- läggande eller besluta om åtalsunderlåtelse om har utfärdat sanktionsföreläggande för samma överträdelse. Det finns dock ytterligare en åtgärd som kan vidta som i praktiken bör fungera som en spärregel. Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i även anses omfatta t.ex. vite (se prop. 2007/08:107 s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut kan dubbelprövningsförbudet medföra att det inte är möjligt att besluta om en sanktion – administrativ eller straffrättslig – för samma sak. Som anges i avsnitt 12.11 måste det sedan Högsta domstolens beslut i rätts- fallet NJA 2013 s. 502 anses klart att det inte bara är utdömandet av vitet som utgör hinder mot en annan typ av ingripande. Den avgörande tid- punkten för när sådant hinder uppkommer bör i stället anses vara när det inleds en domstolsprocess angående frågan om utdömande av vite. I av- snitt 13.11 föreslås därför en bestämmelse om att inte ska få ingripa mot en överträdelse, om överträdelsen omfattas av ett före- läggande om vite och överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Motsvarande bör naturligtvis även gälla för straff, dvs. i en sådan situation bör den som föreläggandet avser inte kunna fällas till ansvar för brott avseende en gärning som omfattas av vites- föreläggandet. Bestämmelsen bör utformas som en ansvarsfrihetsregel. Förslaget innebär således att vägvalet i det s.k. vägvalssystemet blir defi- nitivt när åklagaren väcker åtal (dvs. när åtal inkommit till tingsrätten, se 45 kap. 1 § första stycket ) respektive när Finansinspek- tionen utfärdar sanktionsföreläggande (se 5 kap. 17 § kompletterings- lagen). Efter dessa tidpunkter får den andra myndigheten inte fortsätta ärendet i syfte att påföra sanktion eller åtala för brott. Att ett åtal ogillas eller läggs ned innebär t.ex. inte att spärren för möjlighet att utfärda sanktionsföreläggande upphör att gälla. En annan sak är att även om ett åtal ogillas eller läggs ned kan ett eventuellt yrkande om återföring eller sanktionsavgift bifallas (se avsnitt 8.6). Förslaget innebär vidare att brottsutredningen har företräde framför ingripande. Om – trots det som anförs i avsnitt 9.2 om ett nära samarbete och kontakt med åklagare – inte uppmärksammar att en överträdelse även kan vara straffbar, kan det dock uppstå lägen där utfärdande av sanktionsföre- läggande hindrar att ett åtal väcks för samma gärning. Det är viktigt att noga prövar om det kan finnas anledning att göra en åtalsanmälan i fråga om överträdelser som uppmärksammas i tillsynen. och efterfrågar klar- görande kring vilka utredningsåtgärder som kan vidta efter det att en anmälan har gjorts till åklagare och en förundersökning pågår. Dubbelprövningsförbudet hindrar i sig inte från att vidta åtgärder även under pågående förundersökning. Inte heller de spärregler som föreslås i denna proposition hindrar detta, eftersom de endast hindrar en prövning av ansvarsfrågan genom sanktionsföre- läggande. I vissa fall kan det finnas anledning för att t.ex. utfärda ett föreläggande om att någon ska upphöra med en viss åt- gärd en förundersökning pågår (se avsnitt 10.9). Det bör dock framhållas att myndigheterna ska samarbeta och att eventuella åtgärder därmed bör vidtas i samråd med . Finansinspek- tionen har troligen i många fall anledning att avvakta utgången av åklag- arens handläggning innan inspektionen vidtar vidare åtgärder och bör inte besluta om utredningsåtgärder som inkräktar på förundersökningen. Den föreslagna spärregleringen innebär att ett ärende kan överlämnas mellan och och således ”byta spår” , så länge åtal inte har väckts eller sanktionsföre- läggande inte har utfärdats. Förvaltningsrätten i anser att det är önskvärt om det antal gånger utredningen kan överföras mellan och inte är obegränsat Även och anser att det bör övervägas om det bör införas regler som säkerställer att ett ärende inte överförs alltför . Enligt regeringens bedömning kan det emellertid antas förekomma endast i sällsynta fall att ärenden byter spår i vägvalssystemet mer än någon enstaka gång. Om detta undantagvis skulle förekomma, torde det vara för att det under utredningen fram- kommit varierande och svårbedömda uppgifter och motiveras av det all- männas strävan att åstadkomma en korrekt lagföring i det enskilda fallet. I avsnitt 16.3 föreslås även en sekretessbrytande bestämmelse som syftar till ett effektivt informationsutbyte mellan myndigheterna så att en en- skild inte ska behöva utsättas för samma typ av utredningsåtgärder från som åklagare redan har genomfört. I avsnitt 13.7 föreslås dessutom vissa preskriptionsregler. Enligt regeringens uppfatt- ning bör det inte krävas några ytterligare regler för att säkerställa att ett ärende inte överförs alltför . En annan sak är att det för den enskilde, sedan denne informerats om att utredning pågår, bör vara tydligt vilken myndighet som ansvarar för utrednings- åtgärder i ärendet. Med beaktande av det sistnämnda avser regeringen att i förordning införa en skyldighet för åklagare att när en förundersökning läggs ned underrätta den misstänkte om att utredning avseende admi- nistrativ sanktion kan komma att ske hos . Även andra situationer än de som omfattas av de föreslagna uttryckliga lagreglerna om hinder för ingripande eller annan åtgärd kan tänkas före- komma. Ett sådant fall, som och Åklagarmyndig- heten tar upp, är när en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen också kan utgöra svindleri. En annan situation skulle kunna vara att en Prop. 2016/17:22 juridisk person har påförts företagsbot på grund av ett insiderbrott, vilket skulle kunna aktualisera dubbelprövningsfrågor vid ingripande mot den juridiska personen för samma överträdelse. Även i dessa situationer bör dubbelprövningsförbudet naturligtvis beaktas av myndigheter och domstolar. Det saknas dock enligt regeringens uppfattning skäl att uttryckligen reglera sådana situationer. I den situation där har överlämnat ett ärende till åklagare och det kan finnas förutsättningar för företagsbot, är det lämpligt att inspektionen ger åklagare möjlighet att väcka en sådan talan. Att åklagare väcker åtal mot en fysisk person som har anknytning till ett företag innebär dock inte att är förhindrad att ingripa mot företaget. Regeringens bedömning: Det är lämpligt att införa vissa regler om underrättelser mellan och . Sådana bestämmelser bör införas i föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- Utredningen föreslår att underrättelseskyldigheten ska regleras i Enligt utredningens förslag ska vara skyldig att underrätta också när inspektionen utfärdar ett sanktionsföreläggande eller väcker talan om administrativ sanktion för en överträdelse av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens bedömning För att en spärreglering ska kunna följas och för att undvika ineffektiva parallella förfaranden krävs ett väl fungerande samarbete mellan Eko- brottsmyndigheten och där de båda myndigheterna underrättar varandra om avgörande händelser i utredningen. Brottsutredning initierad av eller annan I avsnitt 9.3 föreslås en spärreglering som innebär att ska vara tillfälligt förhindrad att fatta beslut om administrativ sanktion i vissa fall, närmare bestämt då inspektionen har gjort en anmälan om brott till åklagaren eller förundersökning har inletts på annat sätt än efter Har anmält ett misstänkt brott har inspektionen förstås kännedom om detta, varför det inte finns behov av några under- rättelser myndigheterna emellan i sådana fall. Om en utredning om brott har påbörjats på annat sätt än genom en an- mälan från , kan inspektionen däremot inte förväntas ha kännedom om detta. För att i ett sådant fall inte ska riskera att fatta ett otillåtet beslut, bör inspektionen få kännedom om att en utredning om brott har påbörjats. Då det får antas att majoriteten av ärendena påbörjas hos anser regeringen det lämp- ligare att åklagare informerar när förundersökning inleds i stället för att ska vara skyldig att kontrollera om förundersökning pågår. bör alltså vara skyldig att underrätta när en förundersökning har inletts. Frågan om brott avslutas utan en skuldprövning I avsnitt 9.3 föreslås att den tillfälliga spärren ska upphöra i vissa fall och att då ska kunna utfärda sanktionsföreläggande. Detta gäller om brottsutredningen hos åklagaren inte leder till någon prövning av skuldfrågan, t.ex. när förundersökning inte inleds, förunder- sökningen läggs ned, beslut fattas att inte väcka åtal eller beslut fattas om förundersökningsbegränsning. Detsamma gäller om en pågående utred- ning minskar i omfattning. ska då kunna utfärda sanktionsföreläggande i den del som är föremål för en utred- ning om brott. För att ska få kännedom om att den tillfälliga spär- ren har upphört, bör åklagaren underrätta inspektionen i ett sådant fall. Frågan om förändringar i omfattningen av en utredning behandlas nedan. Åtal, åtalsunderlåtelse och strafföreläggande I avsnitt 9.3 föreslås en slutlig spärr för att utfärda sanktionsföreläggande om åtal har väckts, strafföreläggande har utfärdats eller åtalsunderlåtelse har meddelats avseende brott enligt den föreslagna nya strafflagen när det gäller samma överträdelse och samma person. För att ska känna till att den slutliga spärren har uppstått, bör åklagaren vara skyldig att underrätta inspektionen om sådana händelser. I avsnitt 9.3 föreslås en spärreglering som innebär att åtal inte får väckas om ett sanktionsföreläggande redan har utfärdats. Utredningen föreslår att ska underrätta när inspek- tionen har utfärdat ett sanktionsföreläggande eller väcker talan om admi- nistrativ sanktion. Det kan konstateras att någon motsvarande underrätt- elseskyldighet inte har införts på skatteområdet (se prop. I de fall då åklagaren har fått en brottsanmälan från kan åklagaren utgå från att inspektionen inte har utfärdat något sank- tionsföreläggande beträffande den aktuella överträdelsen. Om åklagaren får uppgifter om en brottsmisstanke från något annat håll än från Finans- inspektionen, eller har ett s.k. egenupparbetat ärende, bör åklagaren enligt det som anges ovan vara skyldig att underrätta om en förundersökning har inletts. är då förhindrad att ingripa. Även om situationen att i de nu avsedda fallen redan har utfärdat ett sanktionsföreläggande, till följd av inspek- tionens skyldighet att anmäla misstänkta brott till , torde vara ovanlig bör åklagaren för att inte riskera att väcka ett otillåtet åtal kontrollera att inspektionen inte har utfärdat ett sanktionsföre- läggande som omfattar gärningen i fråga. Liksom på skatteområdet anser regeringen inte att det finns skäl att reglera detta särskilt. Underrättelseskyldigheten bör regleras i förordning Frågan är om sådan underrättelseskyldighet som behandlas ovan bör regleras i lag eller förordning. I samband med införandet av nya regler för hanteringen av skatte- tillägg i ljuset av dubbelprövningsförbudet infördes bestämmelser om underrättelseskyldighet mellan och åklagare på ett sätt som i allt väsentligt motsvarar de regler om underrättelser mellan Finans- inspektionen och åklagare som övervägs i denna proposition (se prop. 2014/15:131 s. 195–198). befanns kunna regleras i förordning bl.a. då det var fråga om sådana sekretessbrytande bestämmelser som avses i 10 kap. 28 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), se 19 kap. 6–8 §§ skatte- förfarandeförordningen (2011:1261). Även i detta fall är det fråga om sådana bestämmelser, vilket talar för att även dessa kan regleras i förord- Vidare bedömdes bestämmelserna inte stå i konflikt med det som anges i regeringsformen (2 kap. 6 § andra stycket) om skydd mot intrång i den personliga integriteten på ett sådant sätt att reglering i lag var nöd- vändig (s. 199–201). Regeringen finner att förutsättningarna i lagstiftningsärende i allt väsentligt är detsamma. rättsområdet har de uppgifter som lämnas ut till myndigheten från åklagaren sekretesskydd (se förslaget i avsnitt 16.3). ingen annan bedömning i detta lagstiftningsärende utan finner att intrång- et i den personliga integriteten inte är av sådan ingripande karaktär att det finns något hinder mot att införa bestämmelserna om underrättelse- skyldighet i förordning. Bestämmelserna bör därför införas i förordning. Regeringens förslag: Åklagare ska kunna anlita biträde av Finans- Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: I de fall då åklagare vid Ekobrotts- myndigheten beslutar att inleda en förundersökning krävs ett närmare samarbete mellan åklagaren och . sökningen pågår är det förundersökningsledaren som beslutar om vilka åtgärder som ska vidtas inom ramen för förundersökningen. inspektionen bör, som framgår i avsnitt 10.9, i det läget inte självständigt bedriva någon undersökning på eget initiativ. dock kunna anlita biträde av vid genomförandet av Gällande bestämmelser om förundersökning innebär dock att den myndighet som en åklagare kan anlita som biträde är polis- myndighet (23 kap. 3 § andra stycket ). lagen (1997:1024) om medverkan vid brottsutredningar (2 §) åklagare begära biträde av brottsenheter vid brotts- När det gäller medverkan från andra myndigheter kan åklagaren inhämta yttrande från myndigheten som sakkunnig (23 kap. 14 § ). För att samarbetet ska bli effektivt bör Finans- inspektionens roll i en förundersökning mer likna brotts- enheter än den sakkunniges. bör t.ex. kunna delta vid förhör, och inte bara yttra sig över vad som framkommit vid redan hållna Användningen av tvångsmedel mot, och förhör av, enskilda per- soner bör skötas av , medan inhämtande av infor- mation från marknaden om priser, omsättning och transaktioner lämp- ligen sköts av . kan det antagligen vara lämpligt att inspektionen deltar vid förhör för att bistå med analys av det Även vid analys av inhämtad dokumentation om exempelvis handelsmönster och affärer bör inspektionen kunna ha en viktig uppgift. Dessa uppgifter påminner mer om vad en myndighet gör när den anlitas som sakkunnig enligt 23 kap. 14 § men torde rymmas även i rollen som biträde enligt 23 kap. 3 § samma lag. Det kan även vara lämpligt att deltar vid huvudförhandlingen. Fördelningen av arbetsuppgifter, eller med andra ord hur Ekobrotts- myndigheten bör kunna använda som biträde, bör