prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Enbart införande av lagstiftning mot marknadsmissbruk på en marknad kan knappast medföra ett ökat förtroende för värdepappers- Det är först genom att skapa mekanismer som möjliggör att lagstiftningen följs som den samhällsekonomiska nyttan uppnås fullt ut. I propositionen görs bedömningen att den nuvarande bekämpningen av marknadsmissbruk kan effektiviseras genom anpassningar av gällande lagstiftning i linje med det som föreskrivs i de båda EU-rättsakterna, t.ex. införandet av nya administrativa sanktioner. Genom förslaget att åklagare ska ges möjlighet att framställa yrkande på administrativ sanktion som alternativ till yrkande på ansvar för brott blir förfarandet än mer hel- täckande och effektivt. Sammantaget kan EU-rättsakterna och de före- slagna anpassningarna av den svenska lagstiftningen förväntas ha positiva effekter för förtroendet för finansmarknaderna som i sin tur kommer att bidra till dessa marknaders stabilitet och funktion. Konsekvenser för det allmänna Marknadsmissbruksförordningen ger, som nämns i avsnitt 19.1, medlemsstaterna frihet att välja hur de behöriga myndigheterna ska utöva sina tillsyns- och utredningsbefogenheter, vilket kan ske både direkt och indirekt (artikel 23.1). Detsamma gäller för sanktionsbefogenheterna (artikel 30.2 andra stycket). Det förändrade system för tillsyn och övervakning samt utredning av marknadsmissbruk som föreslås innebär en utvidgad samverkan mellan och , vilka kommer att dela utredningsansvaret på så sätt att även i fortsätt- ningen leder förundersökningar vid misstänkta brott, och inspektionen utreder de ärenden som kan utgöra en överträdelse av marknadsmiss- bruksförordningens förbud och påbud. initialt utreda det inträffade, i stället för att som upprätta och överlämna en anmälan till . tens och kunskaper om finansmarknadernas funktion kan vidare på ett bättre sätt tillvaratas leder en för- Det samarbete som förutsätts och föreslås bör ge de utred- ande myndigheterna, oavsett vilken av dem som i ett enskilt ärende bär ansvaret, möjlighet att snabbt vidta de åtgärder som behövs. och förslagen till ändringar i sekretessreglerna (avsnitt 16) kommer vidare att ge möjligheter till ett rättssäkert och effektivt utnyttjande av information i brottsförebyggande och brottsbekämpande syfte som respektive myndighet tagit fram i sin verksamhet. Utifrån hur de berörda myndigheternas ansvar och uppgifter är regle- rade i , förutsätter ett effektivt arbete mot marknadsmissbruk ett nära och regelstyrt samarbete så att resurserna används på det mest effek- En tillsynsmyndighet bör inte ges alltför långtgående utred- ningsbefogenheter när det finns andra rättsvårdande myndigheter som har det som sin huvuduppgift. Förslagen om hur utredningsansvaret bör fördelas och vilka tillsyns- och övervakningsbefogenheter som Finans- inspektionen bör ha bygger på en avvägning av de angivna aspekterna och de krav som uppställs i förordningen. att enskilda fall riskerar att falla mellan I propositionen föreslås mot denna bakgrund en möjlighet för åklagare att framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift i (se avsnitt 8.6). förslagen i propositionen påverkar både , liksom berörda domstolars handläggning av ärenden och mål, och därmed också de resurser som Prop. 2016/17:22 behöver tas i anspråk. Myndigheterna och domstolarna påverkas dess- utom av varandras agerande, vilket gör det svårt att fördela de ekonom- iska effekterna mellan dem. Inledningsvis kan vissa förslag komma att medföra ökade kostnader, men leda till ett effektivare resurs- utnyttjande. Även den omständigheten att det är fråga om ett relativt litet antal ärenden och mål, varav vissa kan vara mycket omfattande och komplexa, gör att resursbehovet kan variera stort över tiden och att effekterna är svåra att bedöma. Bortsett från eventuella sanktionsavgifter torde förslagen inte leda till några intäkter av någon betydelse för staten. En effektivare tillämpning av regelverken från myndigheternas sida kan däremot leda till en ökad efterlevnad av bestämmelserna bland berörda aktörer. Det torde innebära minskade kostnader för de rättsvårdande myndigheterna. De båda EU-rättsakterna innebär ett ökat ansvar och merarbete för när det gäller de utökade och förändrade kraven på tillsynens innehåll och utövande samt på samarbetet och informations- utbytet med nationella myndigheter och myndigheter i andra länder. När det gäller tillsyns- och utredningsresurser är behovet beroende av omfattningen av de överträdelseärenden som kan bli aktuellt att pröva i det administrativa förfarandet. ansvarar för övervakning och utredningar beträffande åsidosättanden av sådana skyldigheter som följer av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruks- förordningen. Förslagen i denna proposition innebär dock nya uppgifter när det gäller att övervaka skyldigheten för finansiella företag att ha rapporteringssystem för visselblåsare, övervakning av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation och, inte minst, övervakningen av att förbuden mot marknadsmissbruk följs. kommer enligt förslagen att initialt delta i samtliga utredningar om misstänkt marknadsmissbruk. Enligt förslagen avseende beslutsordningen vid överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation ska pröva frågan om sanktioner genom sanktionsföre- läggande. Bara om ett sådant föreläggande inte godkänns har Finans- inspektionen att väcka talan hos (avsnitt 13.4.2). Inspektionen behöver därför förstärka sin juridiska kompetens när det gäller processföring i allmän domstol. Att åklagare ges möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion torde inte medföra några särskilda konsekvenser i kostnadshänseende. Till följd av dubbelpröv- ningsförbudet kan överträdelser som resulterar i åtal inte bli föremål för sanktionsåtgärder, oavsett om åklagare har möjlig- het att framställa yrkande om administrativ sanktion eller inte. Som framhålls i avsnitt 8.2 bör åklagarens tillämpning av åtalsplikten inte påverkas av förslaget, varför även med detta förslag kommer att få egna ärenden för hantering i det rent administrativa för- farandet. I de fall åklagaren använder sig av möjligheten till yrkande om administrativ sanktion kan kompetens tas tillvara genom att inspektionen biträder åklagaren. De nya EU-rättsakterna och förslagen till lagändringar medför alltså en ökad belastning för . I budgetunderlaget för perioden 2017–2019 anger att ett större ansvar för tillsynen av marknadsmissbruk bedöms medföra ett förstärkningsbehov på 12 miljon- er kronor (Fi2016/00680/FPM). letterat sina beräkningar och bedömer att man gör uppskattningen att resurser motsvarande tolv årsarbetskrafter kommer att behövas för det samlade genomförandet av marknadsmissbruksförordningen. ska läggas vissa it-kostnader bl.a. i form av ett nytt systemstöd, inklusive föreslås få ökat anslag i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 2, s. Regeringen anser att eventuellt ökade kostnader som har samband med det nya regelverket ska hanteras inom befintliga ramar. För sin övervakning enligt kompletteringslagen föreslås att Finans- inspektionen ska ta ut en årlig avgift av de företag som står under inspek- Avgiften redovisas mot inkomsttitel på statens budget. Genom förslagen i denna proposition kommer det straffbara området för insiderbrott, obehörigt röjande av insiderinformation och marknads- manipulation att minska. Gärningar som kan bedömas vara oaktsamma eller ringa ska inte längre vara straffbelagda och därmed inte utredas av eller bli föremål för åtal, utan hanteras i det admi- nistrativa förfarandet (avsnitt 8.4). Detsamma kan komma att gälla för vissa fall av obehörigt röjande av insiderinformation och marknadsmani- pulation på grund av den föreslagna bestämmelsen om särskild åtals- prövning (avsnitt 8.5). Enligt förslaget i denna proposition ska åklagare även ha möjlighet att framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift för det fall yrkandet om ansvar för brott inte vinner bifall. Det är nya uppgifter för åklagare varför viss utbildning och systemanpassning kommer krävas, i vart fall i ett inledande skede. Det bör dock noteras att förslaget endast omfattar återföring eller sanktionsavgift som inte är de administrativa sanktioner som har starkast förvaltningsrättsliga särdrag. kan arbetsinsatsen avseende yrkandet om återföring eller sanktionsavgift vidare antas vara begränsad då utredningen av misstänkt brott i stället kommer att utgöra det huvudsakliga arbetet, eftersom det handlar om att utreda samma överträdelse för såväl brottsmisstanke som överträdelse av bestämmelser i marknadsmissbruksförordningen. Det måste konstateras att som alltid när lagstiftning ändras så behöver berörda sätta sig in i det nya regelverket och kompetensfrågor Det innebär att utbildning kommer att vara nödvändig. Det bör även här särskilt noteras att detta sker i ett sammanhang där, genom sanktionsväxling och införande av administrativa sanktioner på vad som var ett renodlat straffrättligt område, det straffrättliga förfarandet kan förväntas minska i omfattning. Resurser kan därför för- väntas frigöras hos . Ett syfte med reformen är att bekämpningen av marknadsmissbruk ska Prop. 2016/17:22 effektiviseras. Med den föreslagna sanktionsväxlingen och införandet av ett administrativt sanktionsförfarande kan resurser frigöras. Genom förslaget om en särskild forumregel kommer samtliga åtal för brott enligt den nya lagen om straff för marknadsmissbruk att handläggas vid (se avsnitt 14.9). samordningen av både åtal för marknadsmissbruksbrott och överträdelser av marknadsmissbruksförordningens förbud av marknadsmissbruk till kan förväntas kräva betydande resurser för tings- rätten eftersom dessa typer av mål är såväl komplicerade som tids- Regeringen konstaterar att flertalet väckta åtal avseende marknads- missbruk redan handläggs vid . forumregeln skulle dock kunna medföra en viss målökning för den Genom förslaget att avkriminalisera oaktsamma gärningar och gärningar som kan bedömas som ringa, kan dock det totala antalet mål om marknadsmissbruksbrott förväntas minska. Å andra sidan kan, som anförs i avsnitt 19.5.3, ett införande av ett administrativt sanktions- system, utan någon minskning av nuvarande resurser, förväntas leda till att myndighetens genomströmningstider minskar och antalet lagförda ärenden därmed ökar något i fram- Till detta kommer att för de avkriminaliserade gärningarna kan det i stället bli aktuellt med administrativa sanktioner – antingen till följd av yrkande eller yrkande av åklagare inom ramen för Den exakta omfattningen av de mål som kan bli föremål för en sådan domstolsprocess går dock inte att bedöma i detta skede, inte minst eftersom det inte är möjligt att göra några uttalanden om hur många utfärdade sanktionsförelägganden som inte kommer att När väl en praxis på området börjar etablera sig är det rimligt att anta att det kommer att röra sig om ett mindre antal fall . På motsvarande sätt som närmare redovisas i avsnitt 19.5.3 när det gäller innebär administrativa sanktioner i allmän domstol nya uppgifter för domstolen varför viss utbildning kommer krävas, i vart fall i ett inledande skede. När det gäller åklagarens yrkande om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för brottmål får det merarbete som uppstår för domstolarna antas vara begränsat då prövningen av misstänkt brott kommer att utgöra det huvudsakliga arbetet i målen, eftersom det handlar om samma påstådda överträdelse för såväl brottsmisstanke som överträdelse av bestämmelser i marknads- Genom sanktionsväxlingen och införandet av administrativa sanktioner på vad som var ett renodlat straffrätts- ligt område, kan antalet marknadsmissbruksmål förväntas minska, även inräknat de mål som kan komma till allmän domstol med anledning av att sanktionsförelägganden inte godkänns. Kammarrätten i påtalar att införandet av den alltmer omfattande regleringen på finansmarknadsområdet med ökade ingrip- andemöjligheter och nya verksamheter att ingripa mot har medfört ett ökat antal överklaganden av beslut till allmän Vidare rör ett övervägande antal mål från inspek- tionen komplicerade regelverk och förhållanden samt tämligen ofta Måltyperna har vidare ofta inte prövats tidigare och vägledningen från lagstiftaren är sparsam. Många av målen tillhör de mest arbetskrävande och kräver skyndsam handläggning. denna bakgrund måste domstolarna garanteras nödvändiga medel för att hantera den ökade regleringen på finansmarknadsområdet. verket konstaterar att det är svårt att förutse hur förslaget kommer att påverka domstolarna men påtalar att Domstolar bör kompen- seras för den ökade måltillströmningen som förslagen kan komma att medföra och att det efter genomförandet finns anledning att utifrån måltillströmning pröva om det finns behov av ytterligare resurser. Regeringen konstaterar att finansmarknadsområdet har blivit föremål för ökad reglering. När det gäller förevarande lagstift- ningsärende prövas dock den absoluta merparten av de måltyper som här är aktuella för allmän förvaltningsdomstol i dessa dom- De överträdelser som föreslås kunna ingripa mot har nämligen i de flesta fall motsvarigheter i gällande rätt (lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). nya befogenheter som föreslås få är rätt att ingripa mot emittenter som åsidosätter skyldigheten att offentliggöra insider- information (avsnitt 11.3.2) och att besluta om interimistiskt förbud i samband med en utredning (avsnitt 10.9). många fall kommer att avstå från ingripande mot emittenter på grund av att handelsplatsen i fråga har beslutat om civilrättsliga sanktioner, kan slutsatsen dras att den typen av ärenden inte kommer att belasta de allmänna förvaltningsdomstolarna i någon nämnvärd utsträckning. Interimistiska beslut torde förekomma mycket sällan. faktum att de sanktionsavgifter som kan påföras ökar väsentligt i storlek kunna leda till en större benägenhet att överklaga beslut, i vart fall innan det har utvecklats en praxis när det gäller Sammantaget torde det dock röra sig om endast ett Sammantaget bedömer regeringen att den potentiella ökningen av antalet mål som har samband med det nu föreslagna regelverket får hanteras av Domstolar inom befintliga ekonomiska ramar. 19.5.5 Övriga statsfinansiella konsekvenser överlämnar mellan fem och tio ärenden till för indrivning, vilka avser överträdelser av bestämmelserna om anmälningsskyldighet i lagen om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och flaggningsplikt enligt lagen om handel med finansiella instrument. letteringslagen torde knappast bli fler än så. dock påverkas även om den nya befogenheten för att genomföra tvångsundersökningar efter beslut av . framför att utredningen inte berör frågan om kostnader för att genomföra undersökningar efter beslut av Prop. 2016/17:22 tingsrätt. jämför med motsvarande undersök- ningar som har genomfört där Krono- fogdemyndigheten har biträtt undersökningarna och påpekar att sådana undersökningar kan äga rum både inom och utanför samt i regel är mycket personal- och kostnadskrävande. Det kan dock konstateras att det är svårt att bedöma hur många tvångsundersökningar kommer ha anledning att genomföra, särskilt med anledning av att sådana undersökningar endast kan genomföras i syfte att ta om hand bevisning när det finns anledning anta att förbuden mot marknadsmissbruk har överträtts. Ett sådant ärende kommer i flertalet fall att hanteras av åklagare då det oftast kommer att finnas en misstanke om brott. Eventuellt ökade kostnader som har samband med det nya regelverket förväntas därför bli begrän- sade och ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. I propositionen lämnas också förslag beträffande rätten till offentlig försvarare, som skulle kunna få konsekvenser för statens utgifter. En genomgång av domar i mål om marknadsmissbruk visar att utgifterna för offentligt försvar uppgick till . Om några av dessa mål till följd av sanktionsväxlingen i stället handläggs av , kan målen antingen komma att avgöras genom sanktionsföreläggande – och därmed inte medföra några kostnader för offentlig försvarare – eller handläggas vid . I det senare fallet föreslås att det för fysiska personer ska finnas en rätt till offentlig försvarare om det finns särskilda skäl. kan den effekt- iviserade handläggning som eftersträvas innebära att fler ärenden om marknadsmissbruk inleds. Sammantaget är det dock, mot bakgrund av möjligheten till sanktionsföreläggande, inte sannolikt att antalet mål där det finns en rätt till offentlig försvarare blir fler än . Statens kostnader för denna utgiftspost kan därmed i vart fall inte förväntas öka till följd av förslagen. Konsekvenser för brottsligheten och det Enligt förslagen i denna proposition ska vissa överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk föranleda sanktionsavgift. av oaktsamhet eller som kan bedömas som ringa ska enligt förslagen undantas från det straffbara området (se avsnitt 8.4). således en sanktionsväxling. Regeringen gör bedömningen att förslagen ökar förutsättningarna för att fler överträdelser kan beivras. kommer den föreslagna möjligheten för åklagare att framställa yrkande på administrativ sanktion inom ramen för brottmålsprocessen, vilket bidrar till en mer heltäckande och effektiv reglering. beslutsordningen har tillämpats och viss sanktionspraxis utvecklats torde förfarandet med sanktionsföreläggande innebära att beivrandet bli både enklare och snabbare. De rättsvårdande myndigheternas resurser bör kunna användas mer effektivt. Införande av ett administrativt sanktionssystem och förfarande har efterfrågats av både myndigheter och Om fler anmälningar leder till lagföring kan bättre efterlevnad och färre överträdelser och ingripanden förväntas. Även de förstärkta tillsynsbefogenheterna kan antas ha en i vid mening Förslaget till lag med kompletterande I paragrafen anges den EU-rättsakt som lagen kompletterar och som fortsättningsvis i lagen benämns marknadsmissbruksförordningen. stämmelsen klargör att de termer och uttryck som används i lagen har samma betydelse som i marknadsmissbruksförordningen. Hänvisningen till marknadsmissbruksförordningen är utformad på så sätt att den avser förordningen i den gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Paragrafen införs till följd av artikel 22 i marknadsmissbruksförord- Den motsvarar 17 § första stycket lagen (2000:1087) om anmäl- ningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (se prop. 2015/16:120 s. 68). Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen motsvarar 20 § lagen (2005:377) om straff för marknads- missbruk vid handel med finansiella instrument (marknadsmissbruks- Övervägandena finns i avsnitt 17.6. 2 kap. Vissa skyldigheter som följer av Paragrafen införs till följd av artiklarna 8.5 och 12.4 i marknadsmiss- bruksförordningen och reglerar hur förbudet mot insiderhandel och för- budet mot marknadsmanipulation ska tillämpas när det gäller ageranden som skett för en juridisk persons räkning. Förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation i marknads- missbruksförordningen riktar sig mot var och en. insiderhandel anges att när det rör sig om en juridisk person är reglerna även tillämpliga, i enlighet med nationell rätt, på de fysiska personer som deltar i beslutet att genomföra förvärvet eller avyttringen eller återkallel- sen eller ändringen av en order för den juridiska personens räkning (artikel 8.5). På motsvarande sätt anges i definitionen av marknadsmani- pulation att när det rör sig om en juridisk person ska reglerna också tillämpas, i enlighet med nationell rätt, på de fysiska personer som deltar i beslutet att utföra verksamhet för den berörda juridiska personens (artikel 12.4). I paragrafen klargörs därför att förbuden mot insiderhandel och marknadsmanipulation, som finns i artiklarna 14 a och b och 15 i marknadsmissbruksförordningen, även gäller för en fysisk person som, för en juridisk persons räkning, beslutar om genomförandet av sådana åtgärder som är förbjudna. Administrativa sanktioner kan därmed, på samma sätt som straffrättliga sanktioner, påföras en fysisk person. Det innebär att om en fysisk person uppfyller de rekvisit som anges i definitionerna av insiderhandel respektive marknadsmanipula- tion, kan denne, såväl som den juridiska personen, bli föremål för sanktioner. Beträffande exempelvis insiderhandel krävs att den fysiska personen förfogar över insiderinformation och utnyttjar denna genom att, för den juridiska personens räkning, förvärva eller avyttra finansiella instrument som informationen rör. Både den fysiska och den juridiska personen kan således överträda förbuden. Bestämmelsen omfattar inte förbudet mot olagligt röjande av insiderin- formation (artikel 14 c). Hänvisningen till marknadsmissbruksförordningen är utformad på så sätt att den avser förordningen i den gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Övervägandena finns i avsnitt 12.2. Paragrafen motsvarar 4 § andra stycket lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (se prop. 2015/16:120 s. 66). Övervägandena finns i avsnitt 11.3.1. Paragrafen motsvarar i huvudsak 9 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (se prop. 2015/16:120 s. 66 f.). I andra stycket görs en justering i förhållande till lydelsen i 9 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument för att tydliggöra att uppgifter kan avföras ur registret när den person som uppgifterna avser inte längre omfattas av bestämmelserna om anmäl- ningsskyldighet. Uppgifter kan därmed avföras ur registret när den som lämnat uppgifterna är en person i ledande ställning eller en närstående person i den mening som avses i marknadsmissbruksförord- ningen. Övervägandena finns i avsnitt 17.2. Paragrafen motsvarar 10 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (se prop. 2015/16:120 s. 67). Övervägandena finns i avsnitt 17.2. Paragrafen kompletterar bestämmelserna om anmälningsskyldighet i artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen och reglerar hur anmäl- ningsskyldigheten för underåriga närstående ska fullgöras. En person i ledande ställning och en närstående till en sådan person ska Prop. 2016/17:22 enligt artikel 19 anmäla vissa transaktioner som genomförs för deras Uttrycket person i ledande ställning definieras i artikel 3.1.25. Uttrycket närstående person definieras i artikel 3.1.26. Med närstående person avses i den artikeln bl.a. barn som personen i ledande ställning har vårdnaden om och släkting som har delat hushåll med personen i ledande ställning under åtminstone . Om den närstående personen är underårig, är det enligt paragrafen barnets vårdnadshavare som ska full- göra anmälningsskyldigheten för den underåriges räkning. Om vårdnads- havaren låter bli att anmäla transaktioner för den underåriges räkning är det således vårdnadshavaren som har åsidosatt artikel 19.1 i marknads- missbruksförordningen och som kan bli föremål för ingripande enligt 5 kap. I de flesta fall torde personen i ledande ställning vara den underåriges vårdnadshavare. Om den underårige har två vårdnadshavare åligger skyl- digheten enligt paragrafen båda två, men det naturliga är att det, i före- kommande fall, är den vårdnadshavare som har utfört transaktionen som anmäler den. Om en av vårdnadshavarna har utfört transaktionen och anmälningsskyldigheten har åsidosatts, bör det vara den vårdnadshavare som har utfört transaktionen som blir föremål för ingripande enligt 5 kap. Med underårig avses den som är (9 kap. 1 § föräldra- balken). Hänvisningen till marknadsmissbruksförordningen är utformad på så sätt att den avser förordningen i den gällande lydelsen, s.k. dynamisk hänvisning. Övervägandena finns i avsnitt 12.2. Paragrafen innehåller ett bemyndigande för regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om att vissa anmälningar som ska göras till i stället ska göras till .