prop · H40327 · 2016-10-18 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:27 Utökade möjligheter för migrationsdomstolar Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att migrationsdomstolarna får utökade möjligheter att överlämna mål. Förslagen syftar till att förbättra migrationsdomstolarnas förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå i migrationsmål och övriga mål, även när antalet mål ökar kraftigt. För att hantera den stora målökning på migrationsområdet som förväntas föreslås en tillfällig lösning . Den innebär att en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol ska få lämna över migrationsmål och andra mål till övriga förvaltningsrätter och att den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol ska få lämna över andra mål än migrationsmål till övriga kammarrätter som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Dessa tillfälliga bestämmelser föreslås gälla till och med utgången av . De utökade möjligheterna att överlämna mål begränsas därefter till att enbart gälla migrationsmål som under motsvarande förutsättningar ska få lämnas över mellan de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar. Dessa lagändringar föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om Ärendet och dess beredning .............................................................. Överlämnande av mål ....................................................................... Gällande bestämmelser om överlämnande av mål mellan allmänna förvaltningsdomstolar ............................. Utökade möjligheter att överlämna migrationsmål .......... 4.3Utökade möjligheter att överlämna även andra mål Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Ekonomiska och andra konsekvenser ............................................. Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (1971:289) om Sammanfattning av betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76)................................................. Lagförslaget i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76)................................................. Förteckning över remissinstanserna avseende betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76)................................................. Sammanfattning av promemorian Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna Lagförslagen i promemorian Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål...................... Förteckning över remissinstanserna avseende promemorian Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål ........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar, 2.lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar Härigenom föreskrivs att 8 a och 14 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar1 ska ha följande lydelse. mer än en kammarrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av kammarrätterna, om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En kammarrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan kammarrätt som handlägger sådana mål. Närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan kammarrätter meddelas av regeringen. Den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol får också, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett eller flera mål till en annan kammarrätt som handlägger sådana mål. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan kammarrätter. Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt. Ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. 1Lagen omtryckt 1981:1323. 2Senaste lydelse 1998:373. 3Senaste lydelse 2009:773. 2016/17:27 Förekommer det vid mer än en förvaltningsrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av förvaltningsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En förvaltningsrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål. Regeringen meddelar närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan förvaltningsrätter. En förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får också, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett eller flera av domstolens mål till en annan domstol som handlägger sådana mål. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan förvaltningsrätter. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1971:289) Härigenom föreskrivs att 8 a och 14 §§ lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar1 ska ha följande lydelse. Lydelse enligt lagförslag 2.1 än en kammarrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av kammarrätterna, om det kan göras utan avsevärd olägenhet för En kammarrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan kammarrätt som handlägger sådana mål. om det behövs av hänsyn till och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett eller flera mål till en handlägger sådana mål. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan kammarrätter. Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt. Ett beslut ska överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs annat i lag eller förordning. Förekommer det vid mer än en förvaltningsrätt flera mål som har nära samband med varandra, får målen handläggas vid en av förvaltningsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. En förvaltningsrätt får, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål. En förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får också, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det En förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får också, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det 1Lagen omtryckt 1981:1323. 2Senaste lydelse 2016:000. Ändringen innebär att tredje stycket tas bort. 3Senaste lydelse 2016:000. kan göras utan avsevärd olägenhet kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett eller för någon part, lämna över ett eller flera av domstolens mål till en flera av migrationsdomstolens mål annan domstol som handlägger till en annan domstol som handlägger sådana mål. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om överlämnande av mål mellan förvaltningsrätter. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att ta fram förslag för att modernisera och effektivisera förvaltningsprocessen (Dir 2013:49). Utredningen, som antog namnet Utredningen om fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen, skulle bl.a. överväga behovet av att utöka möjligheterna att överlämna mål mellan domstolar. Uppdraget redovisades i betänkandet Fortsatt utveckling av förvaltningsprocessen och specialisering för skattemål (SOU 2014:76). En sammanfattning av betänkandet i relevanta delar finns i bilaga 1 och betänkandets författningsförslag i relevanta delar finns i bilaga 2. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2014/07269/DOM). Utredningen föreslår att en migrationsdomstol ska få lämna över mål enligt utlänningslagen till en annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper, om arbetsbelastningen vid domstolen föranleder det och det kan ske utan olägenhet för någon part. I promemorian Utökade möjligheter för migrationsdomstolar att överlämna mål föreslås dels att migrationsdomstolarna ska få lämna över även andra typer av mål, dels en justering av utredningens lagförslag. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Lagförslagen finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. Remissyttrandena finns tillgängliga i (Ju2016/03251/DOM). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådet anser att lagtexten bör utformas på ett delvis annat sätt för att avgränsningen av de mål som ska kunna lämnas över ska bli klarare. Regeringen har i allt väsentligt följt Lagrådets förslag till ändringar. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.2 och 4.3 och i författningskommentaren. Gällande bestämmelser om överlämnande av mål mellan allmänna förvaltningsdomstolar Vilken domstol som är behörig att pröva ett mål styrs av forum- Om det i lag eller annan författning föreskrivs att talan ska väckas vid eller beslut överklagas till allmän förvaltningsdomstol, ska det göras vid en förvaltningsrätt (14 § första stycket lagen [1971:289] om förvaltningsdomstolar, LAFD). Enligt den allmänna forum- 2016/17:27 regeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar ska ett beslut överklagas till den förvaltningsrätt inom vars domkrets ärendet först prövats, om det inte för ett visst slag av mål föreskrivs något annat i lag eller förordning (14 § andra stycket). I förordningen (1977:937) om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m. finns särskilda forumbestämmelser som pekar ut en specifik förvaltningsrätt som behörig domstol för t.ex. mål om trängselskatt, punktskatt och visering. Särskilda forumbestämmelser kan också finnas i den materiella lagstiftningen. Vilken domstol som är behörig att ta upp ett överklagande till prövning bestäms då vanligen av klagandens hemvist. Sådana forumregler har införts för flera av förvaltningsrätternas största målkategorier, såsom skatte- och socialförsäkringsmål. Den domstol som enligt forumbestämmelserna är behörig att pröva ett mål har begränsade möjligheter att lämna över målet till en annan, obehörig domstol. Det kan göras om det vid mer än en förvaltningsrätt finns flera mål som har nära samband med varandra. Målen får då handläggas vid en av förvaltningsrätterna om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Vidare får en förvaltningsrätt, om det finns särskilda skäl och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett mål till en annan förvaltningsrätt som handlägger sådana mål (14 § tredje och fjärde styckena LAFD). Motsvarande gäller för kammarrätter (8 a §). I förarbetena har det uttalats att den generella möjligheten att överlämna mål mellan domstolarna om det finns särskilda skäl för det bör förses med begränsningar med hänsyn till den sakliga kompetensen hos domstolarna. Det bör inte vara möjligt att överlämna ett mål till en domstol som normalt inte handlägger mål av den aktuella typen. Likaså har det framhållits att regeln är avsedd för enskilda fall. Det kan inte komma i fråga att tillämpa regeln systematiskt i ett antal typsituationer, eventuellt för att korrigera det resultat som forumreglerna ger i allmänhet. Inte heller borde regeln utnyttjas för att åstadkomma en utjämning av arbetsbördan mellan olika domstolar (prop. 1997/98:101 s. 102). Innan ett mål lämnas över till en annan domstol ska domstolarna samråda med varandra på lämpligt sätt. Om det råder olika meningar i frågan om målet ska överlämnas faller frågan. Om någon enighet inte kan nås om vilken domstol som ska handlägga mål som har nära samband med varandra, ska de handläggas vid den domstol där talan först inleddes. Parterna ska underrättas om att ett mål överlämnas till en annan domstol (8 och 9 §§ förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet m.m.). Bestämmelserna ovan om överlämnande av mål gäller även för migrationsdomstolarna (16 kap. 1 § utlänningslagen [2005:716]). Utökade möjligheter att överlämna Regeringens förslag: Möjligheterna att överlämna migrationsmål I lagen om allmänna förvaltningsdomstolar införs bestämmel- ser om att en migrationsdomstol får lämna över ett eller flera mål till en annan migrationsdomstol som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår att en migrationsdomstol får lämna över mål enligt utlänningslagen till en annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper, om arbetsbelastningen vid domstolen föranleder det och det kan ske utan olägenhet för någon part. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens förslag. ombudsmän (), Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , och . Förvaltningsrätten i är den enda remissinstans som invänder mot förslaget. Förvaltningsrätten anser att en möjlighet att överlämna mål i syfte att jämna ut arbetsbelastningen inte ska införas med hänsyn till de skäl som anges i betänkandet mot ett överlämnande. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och anser att det bör övervägas om bestämmelsen ska utvidgas till andra måltyper. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att bestämmelserna införs i utlänningslagen och att mål får lämnas över, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider, men även om det finns andra skäl. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot promemorians förslag. Bland dessa finns JO, Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, och . Ett antal remissinstanser, däribland Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , anser att regleringen bör införas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och framför även synpunkter på förslagets närmare utformning. Kammarrätten i anser att viseringsmålen är av sådan art att de med fördel skulle kunna fördelas på fler förvaltningsrätter och att en särlösning bör övervägas för dessa mål. och bör det tydliggöras att ett ombud ska ha rätt till full ersättning för resekostnader och tidsåtgång i de fall ombudet har sin verksamhet på annan ort. Skälen för regeringens förslag Behovet av utökade möjligheter att överlämna migrationsmål Forumbestämmelser syftar till att ge parterna, både enskilda och allmänna, en möjlighet att förutse i vilken domstol ett överklagat mål kommer att handläggas och prövas. Sådana bestämmelser ger även domstolarna goda förutsättningar att kunna dimensionera och planera sin 2016/17:27 verksamhet. Det är också ofta en fördel att ha forumbestämmelser som medför att den domstol som handlägger målet finns i närheten av den enskilde, den s.k. närhetsprincipen (prop. 2012/13:45 s. 86). Detta gäller särskilt i mål där muntlig förhandling aktualiseras. Att öppna upp för att i större utsträckning kunna frångå bestämmelser om behörig domstol är således inte oproblematiskt. Det har i olika sammanhang påtalats av domstolar och berörda myndigheter att möjligheterna att överlämna mål från en behörig migrationsdomstol ändå bör utökas. s.k. Migrationsdomstolsprojekt föreslog i en skrivelse, med anledning av införandet av den nya instans- och processordningen för utlännings- och medborgarskapsärenden, att det skulle införas en särskild möjlighet för migrationsdomstolarna att överlämna mål mellan sig i syfte att jämna ut arbetsbördan mellan domstolarna när det gäller mål enligt utlänningslagen (Ju2006/00591/DOM). framhöll i betänkandet Den nya migrationsprocessen att det förslag som förts fram av Migrationsdomstolsprojekt borde genomföras (SOU 2009:56 s. 443). Vidare framförde i en skrivelse till regeringen med förslag till en fjärde migrationsdomstol uppfattningen att förutsättningarna för flexiblare forumregler i migrationsmål borde utredas närmare. Som skäl anförde att migrationsdomstolarnas måltillströmning är beroende av bl.a. hur väljer att organisera sin verksamhet och att svårigheterna att få en jämn målfördelning mellan migrationsdomstolarna kommer att bestå även om en fjärde migrationsdomstol inrättas (Ju2011/08595/DOM). Det har allt sedan inrättandet av migrationsdomstolarna visat sig vara svårt att få till en jämn och förutsebar måltillströmning, både och mellan domstolarna. Införandet av den fjärde migrationsdomstolen i har inte förändrat situationen. Det finns flera anledningar till detta. Främst beror det på att det finns en stor fluktuation i migrationsströmmarna till och förhållandena kan ändras snabbt. Vidare styrs vilken domstol som är behörig i migrationsmål i huvudsak av den allmänna forumregeln i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar, dvs. ett beslut ska överklagas till den domstol inom vars domkrets ärendet först prövats. Beroende på hur organiserar sin ärendehantering och hur grupper av asylsökande koncentreras till en viss del av landet, kan antalet mål till de olika domstolarna variera, som en följd av forumbestämmelsen. Migrationsmålen utmärker sig även på så sätt att den enskilde ofta saknar en mer varaktig anknytning till en viss ort. Det förekommer även att den enskilde befinner sig utomlands. Närhetsprincipen har därför generellt sett mindre betydelse än i andra typer av mål. Vidare finns det i många migrationsmål ett särskilt starkt behov av att få ett snabbt avgörande. Detta gäller inte minst för den stora andel ensamkommande barn som har kommit till under framför allt 2015. I förarbetena till den nuvarande instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden har det beträffande asylfrågor uttalats att långa väntetider framför allt innebär psykiskt lidande för den enskilde, men även stora kostnader för samhället (prop. 2004/05:170 s. 106). Därtill kommer att migrationsmålen är många till antalet. inkom knappt 26 000 migrationsmål, varav ca 7 500 asylmål, till landets fyra migrationsdomstolar. Även om antalet inkommande mål har minskat jämfört utgör migrationsmålen så mycket som en femtedel av det totala antalet inkomna mål till samtliga förvaltningsrätter. Antalet migrationsmål förutses dessutom öka markant med anledning av den kraftiga ökningen av antalet asylsökande som kom till . En stor måltillströmning i kombination med en ojämn målfördelning kan leda till tillfälligt höga balanser och därmed långa handläggningstider hos en domstol, som det kan finnas outnyttjad kapacitet hos en annan domstol. förekommer det att domstolarna hjälper varandra genom att tillfälligt förordna domare att döma i en annan domstols namn. En sådan ordning kan, som Förvaltningsrätten i pekar på, medföra praktiska problem i de fall nämndemän från den behöriga domstolen ska delta i avgörandet. Ett annat sätt att korta handläggningstiderna vid en domstol kan vara att använda sig av förstärkningsdomare i den s.k. förstärkningsstyrkan. Denna inrättades av 2012 med syftet att kunna erbjuda domarkapacitet för att täcka tillfälliga behov av förstärkning. Migrationsdomstolarna bedöms dock ha behov av ytterligare verktyg för att på ett resurseffektivt sätt kunna möta fluktuationer i målutvecklingen framöver. Regeringen anser mot denna bakgrund, i likhet med samtliga remissinstanser, att möjligheten att överlämna mål mellan migrationsdomstolarna bör utökas. Bestämmelsernas placering och innehåll Det är inte självklart i vilken författning bestämmelserna om överlämnande av migrationsmål bör placeras. Utredningen föreslår att det i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar införs en möjlighet för en migrationsdomstol att överlämna mål enligt utlänningslagen till en annan migrationsdomstol som handlägger motsvarande måltyper. I promemorian görs bedömningen att den lagreglering som behövs inte riktar sig till förvaltningsrätterna generellt, utan enbart till de förvaltningsrätter som också är migrationsdomstolar. Enligt promemorian bör reglerna därför inordnas bland övriga särskilda bestämmelser om migrationsdomstolarna och förfarandet i dessa som finns i utlänningslagen. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , att bestämmelserna bör införas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. På så sätt kan samtliga regler om överlämnande av mål i allmän förvaltningsdomstol samlas på ett och samma ställe och bli lättare att överblicka. Utredningen föreslår att det är mål enligt utlänningslagen som ska kunna överlämnas. Migrationsdomstolarna handlägger dock även andra mål, t.ex. mål enligt lagen (2001:82) om svenskt medborgarskap. Enligt regeringens uppfattning bör de mer generösa bestämmelserna om överlämnande omfatta alla de mål som domstolen handlägger i egenskap av migrationsdomstol. Enhetliga regler gäller då för alla migrationsmål och de nya reglerna kan ges större genomslag. Till skillnad från övriga bestämmelser om överlämnande av mål i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör de särskilda bestämmelserna om överlämnande av mål mellan migrationsdomstolar möjliggöra en flytt, inte bara av enstaka mål, utan även av större målmängder när så behövs för att åstadkomma ett snabbt avgörande. Överlämnande bör få göras om det kan antas att målet eller målen inte kan avgöras av den behöriga migrationsdomstolen inom rimlig tid, och en annan migrationsdomstol har möjlighet att snabbare avgöra målet eller målen i fråga. Utredningen föreslår att detta kommer till uttryck på så sätt att ett överlämnande får göras om arbetsbelastningen vid domstolen Regeringen ser dock behov av att tydligare knyta regleringen till dels partsperspektivet, dels samhällsintresset av att hålla nere de totala handläggningstiderna i asylsystemet och när det gäller andra mål som handläggs av migrationsdomstolarna. Den enskilde har ett behov av att få ett snabbt avgörande. Från ett samhällsperspektiv är detta också viktigt för systemet som sådant och dess trovärdighet. Förvaltningsrätten i menar att den enskildes intresse bör få större genomslag i regleringen, i syfte att minska risken att bestämmelserna tillämpas utifrån ett alltför domstolsinternt perspektiv. Bestämmelserna om överlämnande riktar sig dock primärt till domstolarna och ska kunna möjliggöra även en flytt av större Enskildas behov av ett snabbt avgörande ska inte behöva viktas mot varandra och dessa individuella behov kan inte heller få vara ensamt styrande för de överväganden som görs. Regeringen anser därför, i likhet med promemorian, att ett överlämnande ska få göras om det