prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — Rådgivningsbyrån anför att det är anmärkningsvärt att det inte finns möjlighet till en individuell bedömning där permanent uppehållstillstånd kan beviljas i situationer där den berörde inte kan rehabiliteras. , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) anför att det är orimligt att flyktingskäl som åberopas först på verkställighetsstadiet endast ska leda till ett tillstånd . anför att en utlänning som är flykting efter ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL hamnar i ett bättre läge än en utlänning som beviljas uppehållstillstånd enligt 12 kap. 18 § UtlL. Vidare påpekar verket att förslaget innebär att även i de fall konsekvenserna för ett barn av att skiljas från sin förälder utgör en annan särskild anledning att i verkställighetsfasen ge föräldern uppehållstillstånd grundat på denna anknytning kommer endast ett tidsbegränsat uppehållstillstånd kunna komma ifråga. Justitiekanslern anser att det bör klargöras om barn ska kunna beviljas permanent uppehållstillstånd enligt bestämmelsen. och anför att förslagen innebär att fler barn kommer att få stanna enbart på grund av hinder mot verkställighet och att detta förslag innebär särskilt hög osäkerhet för dessa barn. Skälen för regeringens förslag: Av 12 kap. 18 § UtlL framgår att uppehållstillstånd under vissa omständigheter får beviljas en utlänning som meddelats ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft. Uppehållstillstånd får meddelas om det i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft kommer fram 2015/16:174 nya omständigheter som innebär att 1. det finns ett hinder mot verkstäl- lighet enligt 1, 2 eller 3 §, 2. det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen, eller 3. det finns medicinska hinder eller annan särskild anledning att beslutet inte bör verkställas. får då, om hindret är bestående, bevilja permanent uppehållstillstånd (första stycket). Om det endast finns ett tillfälligt hinder mot verkställighet, får verket bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd (andra stycket). Enligt de bestämmelser som regeringen föreslår i avsnitt 5.3 ska en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som beviljas uppehållstill- stånd enligt 5 kap. 1 § UtlL beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som den tidsbegränsade lagen gäller. Det vore inte lämpligt om permanent uppehållstillstånd då kan beviljas en utlänning som med- delats ett beslut om avvisning eller utvisning på grund av verkställighets- I stället bör ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller i beviljas och därefter kunna förlängas med tretton månader i taget. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i den Regeringen ser däremot inte någon anledning att göra en sådan ändring av andra stycket som Lagrådet pekat på. uppehållstillstånd inte kommer att kunna beviljas enligt 12 kap. 18 § UtlL, inte heller till barn. Till skillnad från Justitiekanslern anser regeringen inte att detta behöver klargöras. påpekar är barn särskilt utsatta. Regeringen anser dock, som anförts tidigare, att denna åtgärd är nödvändig för att antalet asylsökande till tillfälligt ska begränsas och att fler ska söka asyl i andra EU- länder i stället. Samma resonemang som tidigare redovisats rörande de intresseavvägningar som blir aktuella avseende barns rättigheter gör sig gällande även på denna punkt. Några remissinstanser ifrågasätter om förslaget är förenligt med skyddsgrundsdirektivet eftersom en flykting enligt direktivet har rätt till ett uppehållstillstånd som är giltigt . 12 kap. 18 § UtlL är en egen grund för uppehållstillstånd och regeringen anser inte att skyddsgrunds- direktivet kräver en viss längd på ett sådant uppehållstillstånd som beviljas på grund av att det finns verkställighetshinder. digheter framkommer under verkställighetsstadiet och dessa omständig- heter innebär att utlänningen är en flykting kan bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § UtlL och utlänningen kommer då att beviljas ett uppehållstillstånd som flykting enligt 5 kap. 1 § UtlL med de begränsningar i fråga om längden på uppehållstillståndet som följer av den tidsbegränsade lagen, dvs. Enligt de bestämmelser som regeringen föreslår i avsnitt 5.2 ska uppe- hållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL inte beviljas en utlänning som är Om en utlänning i ett ärende om verkställighet av ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft åberopar vissa nya omständigheter kan enligt 12 kap. 19 § UtlL under vissa förutsättningar ta upp frågan om uppehållstillstånd till ny För brottsutvisade utlänningar regleras detta i 12 kap. 19 a § En sådan omständighet som kan leda till att beslutar om ny prövning är att utlänningen uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande. En sådan ordning är inte lämplig eftersom en utlänning som beviljas ny prövning vid den prövningen inte kan Prop. 2015/16:174 beviljas uppehållstillstånd som övrig skyddsbehövande som den tidsbegränsade lagen gäller. Bestämmelserna om ny prövning bör därför ändras på så sätt att ny prövning inte ska kunna beviljas om de omständigheter som utlänningen åberopar endast är sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov som övrig skyddsbehövande. En bestämmelse med denna innebörd bör tas in i den tidsbegränsade lagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning I 5 kap. 3 och 3 a §§ UtlL finns bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Av 5 kap. 3 § UtlL framgår att uppehållstillstånd ska ges till make, sambo och ogifta barn till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Uttrycken make och sambo gäller såväl olikkönade som samkönade par. Med make jämställs även registrerad partner. Uppehållstillstånd ska också ges till ogifta barn till maken eller sambon till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i . Uppehållstillstånd ska även ges till en utlänning som är förälder till ett ensamkommande barn som är flykting eller annan skyddsbehövande. Dessa personer har således en rätt att få uppehållstillstånd, om det inte finns särskilda skäl mot att bevilja tillstånd enligt 5 kap. 17–17 b §§ UtlL. Exempel på sådana särskilda skäl är om utlänningen utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet eller om det medvetet har lämnats oriktiga uppgifter som är av betydelse för att få uppehållstillstånd. Ett annat exempel är att uppehållstillstånd får vägras en make eller sambo och ett ogift barn till en make eller sambo, om någon av makarna eller samborna är . Bestämmelserna grundar sig på familjeåterföreningsdirektivet1. Direktivet finns i bilaga 2. I 5 kap. 3 § UtlL finns också en bestämmelse om rätt till uppehållstillstånd för en utlänning som är förälder till ett ogift barn som är flykting eller annan skyddsbehövande, om utlänningen befinner sig i och beslutet om hans eller hennes asylansökan fattas i samband med beslutet om barnets asylansökan. Detsamma gäller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. Bestämmelsen infördes i samband med genomförandet av det omarbetade skyddsgrundsdirektivet och syftar till familjesammanhållning, inte familjeåterförening. I 5 kap. 3 a § UtlL finns ytterligare bestämmelser om uppehållstillstånd på grund av anknytning. Dessa bestämmelser har inte sin grund i famil- 1 Rådets direktiv /86/EG av om rätt till familjeåterförening. 2015/16:174 jeåterföreningsdirektivet och innebär, till skillnad från bestämmelserna i 5 kap. 3 § UtlL, inte en rätt utan en möjlighet att beviljas uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd får ges till en utlänning som har för avsikt att ingå äktenskap eller inleda samboförhållande med en person som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om förhållandet framstår som seriöst och inte särskilda skäl talar mot att tillstånd ges. Uppehållstillstånd kan också ges till en utlänning som på annat sätt är nära anhörig till någon som är bosatt eller som har beviljats uppehållstillstånd för bosättning i , om de har ingått i samma hushåll och det finns ett särskilt beroendeförhållande mellan dem som fanns redan i hemlandet. Vidare kan en utlänning som är förälder till och vårdnadshavare för samt sammanbor med ett barn som är bosatt i beviljas uppehållstillstånd. En utlänning som ska utöva umgänge av inte begränsad omfattning med ett barn som är bosatt i och en utlänning som har svenskt ursprung eller som har vistats i med uppehållstillstånd kan också beviljas uppehållstillstånd. När det finns synnerliga skäl får uppehållstillstånd även i andra fall ges till en utlänning som är adopterad i i vuxen ålder, en anhörig till en utlänning som är flykting eller annan skyddsbehövande, eller till en utlänning som på annat sätt har särskild anknytning till . Som huvudregel gäller att uppehållstillstånd på grund av anknytning får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen (5 kap. 3 b § UtlL). Från huvudregeln finns flera undantag. Försörjningskravet gäller inte om den person som utlänningen åberopar anknytning till är ett barn, medborgare i , medborgare i en annan EES-stat eller , en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting, en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), en utlänning som har beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande eller har förklarats vara alternativt skyddsbehövande, eller en utlänning som har permanent uppehållstillstånd och som har vistats i med uppehållstillstånd för bosättning (5 kap. 3 c § UtlL). Försörjningskravet gäller vidare inte om sökanden är ett barn och den som barnet åberopar anknytning till är barnets förälder. Det gäller inte heller om barnets andra förälder ansöker om uppehållstillstånd tillsammans med barnet (5 kap. 3 d § UtlL). Undantag från försörjningskravet får dessutom medges helt eller delvis om det finns särskilda skäl (5 kap. 3 e § UtlL). 7.2Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting eller alternativt skyddsbehövande med tidsbegränsat uppehållstillstånd Regeringens förslag: Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 UtlL ska, om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen, beviljas om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Vid tillämpning av 5 kap. 17 a § UtlL ska uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b UtlL få vägras om någon av makarna eller samborna är . Uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 a § UtlL ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 eller 3 a § UtlL ska inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. Om den som utlänningen åberopar anknytning till fick sin ansökan om uppehållstillstånd registrerad hos med registreringsdatum eller tidigare ska dock uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1, 2 eller 4 UtlL beviljas i samma utsträckning som uppehållstillstånd ska beviljas för den som åberopar anknytning till en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 3 § första stycket 1– 4 UtlL på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen, ska gälla som uppehållstillståndet för anknytningspersonen. En ansökan om förlängning av familjemedlemmens uppehållstillstånd ska kunna bifallas trots att familjemedlemmen vistas i . Utkastets förslag överensstämmer i sak med regeringens. I utkastets förslag anges dock inte i lagtexten att när anknytningspersonen är en alternativt skyddsbehövande som fått sin ansökan om uppehållstillstånd registrerad hos med registreringsdatum eller tidigare ska uppehållstillstånd kunna beviljas även enligt 5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL. Remissinstanserna: , () och avstyrker förslaget. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätterna i , och , Justitiekanslern, , , och Röda Korset anför att det saknas en analys av förslagets överensstämmelse med rätten till familjeliv enligt och konventionsåtaganden och att alternativt skyddsbehövande har samma behov av familjeåterförening som flyktingar. 2015/16:174 borg, och ifrågasätter att rätten till familjeliv enligt inskränks utan en möj- lighet till individuell prövning i varje enskilt fall. kar ett förtydligande beträffande kravet på välgrundade utsikter att beviljas permanent uppehållstillstånd, vad som gäller i detta avseende för alternativt skyddsbehövande som ansökt om uppehållstillstånd senast den och hur det kravet förhåller sig till 5 kap. 3 § UtlL. Även Kammarrätten i anser att uttrycket bör förtydligas. önskar också ett klargörande av hur den föreslagna bestämmelsen förhåller sig till 5 kap. 3 § första stycket 5 UtlL. att den anhöriges tillstånd ska ha samma giltighetstid som anknytnings- personen riskerar enligt att bryta mot familjeåterföre- ningsdirektivet eftersom ett tillstånd för en anhörig enligt artikel 13.2 ska påpekar att det inte kommer att vara möjligt att bifalla en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning anknytningspersonen väntar på att få ett nytt uppehållstillstånd vilket kan leda till att familjeåterföreningsärenden kommer att ligga på vänt eller att en sådan ansökan kommer att avslås. Verket påpekar även att det enligt förslaget saknas möjlighet att bevilja ett tillstånd till en anhörig som gäller än anknytnings- Något som kan behövas om den anhörige bedöms vara ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Vidare anför verket att det bör noteras att det finns ett antal personer som uttryckt en önskan om att söka asyl före men där ansökan trots det är daterad Ambassaden i anför att avgiftsförordningen bör anpassas till den tidsbegränsade lagen eftersom det finns en risk för att många ansöker om uppehållstillstånd även om det inte finns någon möjlighet att beviljas ett sådant tillstånd när det inte kostar något att ansöka. Kommuner och Landsting (SKL) anför att förslagen kan leda till att fler anhöriga tar sig till för att söka Ett ökat antal asylsökande barn som bor hos sina vårdnadshavare med uppehållstillstånd riskerar att öka bl.a. kostnader för försörjnings- stöd för kommunerna. Det är inte rimligt att kommunerna ska bära dessa kostnader och lagen om mottagande av asylsökande bör därför ändras så att ansvaret för de barn som kommer till och ansöker om uppe- hållstillstånd av skyddsskäl kommer att åvila staten. begränsningarna av rätten till familjeåterförening kommer att ha en negativ effekt för etableringen. Amnesty, Rådgivningsbyrån för asylsö- kande och flyktingar och påpekar att det finns en risk för att förslaget medför en risk för att kvinnor och barn också flyr och på farliga vägar försöker ta sig till . las, bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) anför att rege- ringen bör följa upp att inte tillämpning blir striktare vad gäller bedömningen av vad som ryms inom begreppet ett väletablerat Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar och Lunds universitet anser att förslaget om att en ansökan om uppehållstillstånd kan avslås om någon av makarna är inte är utformat på ett sådant sätt att familjeåterföreningsdirektivets krav tydligt framgår, näm- ligen att en åldersgräns får krävas för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap. Rådgivningsbyrån anför också att kravet på välgrundade utsikter bör preciseras och att det finns en risk för att anhöriga som inte kan styrka sin identitet inte kommer att kunna beviljas uppehållstillstånd eftersom tillfälliga tillstånd får till följd att bevislätt- nadsregeln inte är tillämplig. anser att det är oklart hur förslaget förhåller sig till 5 kap. 16 § UtlL och förordar att bestämmelsen som ger ett skydd för våldsutsatta vid anhöriginvandring ska tillämpas oavsett den anhöriges status. Flera remissinstanser har ifrågasatt om det är förenligt med Europa- konventionen att begränsa rätten till familjeåterförening till kärnfamiljen. Skälen för regeringens förslag Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en flykting Utlänningslagens bestämmelser om när upphållstillstånd får beviljas på grund av anknytning till en person i medger att uppehållstillstånd beviljas i fler fall än vad som krävs enligt familjeåterföreningsdirektivet. Med utgångspunkten att de svenska reglerna tillfälligt ska anpassas till miniminivån enligt och internationella konventioner ser rege- ringen därför anledning att tillfälligt begränsa även dessa möjligheter att beviljas uppehållstillstånd i . Familjeåterföreningsdirektivet bygger på tanken att en tredjelandsmed- borgare som har en mera permanent bosättning i en EU-stat, den s.k. anknytningspersonen, ska ha rätt att återförenas med vissa familjemed- För att ha rätt till familjeåterförening enligt direktivet ska anknytningspersonen ha ett uppehållstillstånd som är giltigt under minst och ha välgrundade utsikter att få ett permanent uppehållstillstånd. Enligt flera av de svenska bestämmelserna om uppehållstillstånd på grund av anknytning krävs att anknytningspersonen är bosatt i eller har beviljats uppehållstillstånd för bosättning här. till utlänningslagen framgår att när det gäller utländska medborgare och statslösa krävs i regel att utlänningen har ett permanent uppehållstillstånd i för att han eller hon ska kunna vara anknytningsperson (prop. 2005/06:72 s. 28). Migrationsöverdomstolen har dock i ett avgörande om uppehållstillstånd på grund av anknytning till en i bosatt maka funnit att makan, som hade ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som var giltigt och hade välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd, hade rätt till familjeåterförening enligt familjeåterföreningsdirektivet och kunde utgöra anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 UtlL (MIG 2007:29). När det gäller uppehålls- tillstånd enligt 5 kap. 3 a § första stycket 2 UtlL har Migrationsöverdom- stolen funnit att en person med ett tidsbegränsat uppehållstillstånd inte är att anse som en sådan anknytningsperson som avses i den bestämmelsen (MIG 2008:1). En flykting vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt den tidsbe- gränsade lagen torde i regel anses ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd eftersom skyddsskälen som regel kvarstår och begränsningarna av möjligheten att få permanent uppehållstillstånd kommer att upphöra när den tidsbegränsade lagen Av MIG 2007:29 framgår att flyktingen därmed kan vara en anknytningsperson enligt 5 kap. 3 § UtlL och att uppehållstillstånd på grund av anknytning kan beviljas en make, en sambo eller ett barn trots att anknytningspersonen inte beviljats permanent uppehållstillstånd. 2015/16:174 att det ska vara tydligt vad som gäller när uppehållstillstånd nu kommer att tidsbegränsas i större utsträckning på grund av den tidsbegränsade lagen, och för att klargöra att det svenska regelverket lever upp till kra- ven i familjeåterföreningsdirektivet bör det dock i den tidsbegränsade lagen tas in en särskild bestämmelse om när uppehållstillstånd får bevil- jas en make, en sambo eller ett barn på grund av anknytning till en flyk- I bestämmelsen bör föreskrivas att uppehållstillstånd får beviljas flyktingens make, sambo och ogifta barn samt ogifta barn till flyktingens make eller sambo om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Som konstaterats ovan, gäller uttrycken make och sambor såväl olikkönade som samkönade par och med make avses även registrerad partner. Ett par kan ha tvingats dölja sitt samboförhållande beroende på att det inte har accepterats i den kultur de levt i. Detta hindrar inte att ett samboförhållande kan ha förelegat. prövningen av om ett samboförhållande förelegat ska en helhetsbedöm- ning göras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. haft tillgång till två olika bostäder utesluter inte att de kan vara sambor (jfr NJA 1994 s. 256). Att en utlänning som är förälder till ett ensam- kommande barn som är flykting som huvudregel har rätt till uppehålls- tillstånd följer av 5 kap. 3 § första stycket 4 UtlL. även när det ensamkommande barnet har beviljats ett uppehållstillstånd som tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. med stöd av denna punkt förutsätter inte att barnets uppehållstillstånd är Uppehållstillstånd kommer den tidsbegränsade lagen är tillämplig även att kunna beviljas en förälder eller en annan vuxen person som trätt i föräldrarnas ställe med stöd av 5 kap. 3 § första stycket 5 UtlL, eftersom inte heller denna grund för uppehållstillstånd förutsätter att barnet beviljats permanent uppehållstillstånd. Uppehållstillstånd för anknytningspersonens make eller sambo och för ett ogift barn till anknytningspersonens make eller sambo får enligt 5 kap. 17 a § andra stycket 3 UtlL vägras om någon av makarna eller Bestämmelsen grundar sig på artikel 4.5 i familjeåterföreningsdirektivet, som anger att för att garantera en bättre integration och förhindra tvångsäktenskap får medlemsstaterna kräva att anknytningspersonen och dennes make ska ha uppnått en viss lägsta ålder, högst , innan maken kan återförenas med anknytningsperso- Vid bedömningen av om uppehållstillstånd bör vägras ska enligt 5 kap. 17 a § tredje stycket UtlL hänsyn tas till utlänningens övriga lev- nadsomständigheter och familjeförhållanden (jfr artikel 17 i direktivet). För att tillfälligt anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt EU- rätten och internationella konventioner bör det vara möjligt att vägra uppehållstillstånd för en flyktings make eller sambo och för ett ogift barn till en flyktings make eller sambo, om någon av makarna eller samborna Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar påpekar att om ansökan avslås med hänsyn till makarnas eller sambornas ålder får det endast ske i syfte att garantera en bättre integration eller förhindra Detsamma gäller redan i förhållande till dagens regle- ring i utlänningslagen. Den enda skillnad som föreslås i den tidsbegrän- sade lagen är att åldersgränsen höjs. Regeringen ser mot denna bakgrund inte behov av några förtydliganden av lagtexten på denna punkt. utsättning bör vara att flyktingen har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. En bestämmelse med den innebörden bör därför tas in i den tidsbegränsade lagen. Vid bedömningen av om uppehållstillstånd ska vägras ska hänsyn tas till utlänningens övriga levnadsomständigheter och familjeförhållanden. Att parterna har gemensamma barn är en sådan omständighet som kan beaktas och även parternas möjligheter att återförenas i något annat land. Enligt artikel 13.2 i familjeåterföreningsdirektivet ska en familjemedlem beviljas ett tillstånd med giltighetstid. Av artikel 13.3 framgår emellertid att familjemedlemmens tillstånd i princip inte får sträcka sig längre än till och med det datum då anknytningspersonens tillstånd löper ut. Regeringen bedömer att förslaget att låta familjemedlemmens uppehållstillstånd gälla som flyktingens uppehållstillstånd, dvs. fram till dess att flyktingens tillstånd löper ut, är rimligt och inte, så som befarar, riskerar att bryta mot familjeåterföreningsdirektivet.