prop · H303100d5 · 2016-01-01 00:00:00 — Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som regeringen som minst vill upprätthålla till utgiftstaket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades. Om det bedöms förenligt med målet för det finansiella sparandet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgiftssida. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på 2016–2020. Denna ökning kan jämföras med den genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till 2016–2020. Den genomsnittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna –uppgick till . Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Den bedömda nivån på utgiftstaket uppgår till av potentiell BNP. Bedömningen av utgiftstakets nivå , , innebär att denna växer något som andel av potentiell BNP jämfört med . –2020 beräknas utgiftstakets andel av potentiell BNP stiga från till . Diagram 4.1 Utgiftstak 1997–2020 Procent av potentiell BNP Procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt . Denna ökning kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Av den nominella utgiftsökningen fram beror drygt en tredjedel (83 miljarder) alltså på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser . Det motsvarar av nivån i fasta priser 2015. De bedömda nivåerna på utgiftstaket innebär att utgiftstaket uttryckt i fasta priser ökar i förhållande till föregående år. 4.3Uppföljning av det kommunala balanskravet Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och landsting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget (se avsnitt 8.2). Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. realisationsvinster och realisationsförluster, samt för orealiserade förluster i värdepapper och eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster, erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balanskravsresultat ska enligt kommunallagen återställas . Kommunen eller får dock besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Resultatet positivt för kommunsektorn Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2015 (se tabell 8.1). Kommunerna redovisade ett resultat om , medan landstingen redovisade ett resultat om . Jämfört med 2014 förbättrades kommunernas resultat med , medan landstingens resultat försämrades med nästan . Resultatet 2015 förstärktes genom återbetalningar av från Försäkring. Återbetalningarna av påverkade intäkterna med , varav betalades till kommunerna och betalades till landstingen. Det generella statsbidrag som tilldelades kommunerna och landstingen med anledning av flyktingsituationen om avsågs kunna användas både 2015 och 2016 (prop. 2015/16:47, bet. 2015/16:FiU18, rskr. 2015/16:93). Efter periodisering påverkade bidraget intäkterna 2015 med , varav hänfördes till kommunerna och till landstingen. kommer resterande att påverka intäkterna. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan som lägst och som högst . För landstingen har motsvarande andel varierat mellan som lägst och som högst . redovisade av kommunerna och av landstingen ett nollresultat eller ett överskott. för inrapporteringen av det preliminära bokslutet hade inte alla kommuner och landsting tagit ställning till om det förelåg synnerliga skäl att inte återställa ett underskott . Det innebär att de ackumulerade negativa resultat per som ska återställas ännu inte kan redovisas. Vid utgången av 2014 var det 30 kommuner som angav att de sammanlagt hade i ackumulerade negativa resultat som skulle återställas och 7 landsting som angav att de hade ett underskott på sammanlagt att återställa. Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara betydligt högre (se vidare avsnitt 8.2). Stark utveckling av skatteinkomsterna förbättrar kommunsektorns resultat I regeringens prognos för kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna öka starkt 2016 och 2017 i takt med att utvecklingen på arbetsmarknaden fortsätter att förbättras. Därefter ökar antalet arbetade timmar långsammare, vilket bidrar till att ökningstakten av skatteinkomsterna avtar för att 2018–2020 ligga i paritet med den genomsnittliga ökningstakten 2000–2015. Även statsbidragen ökar, dels på grund av regeringens satsningar inom vård, utbildning och omsorg, dels till följd av fler asylsökande. Kommunsektorn har därmed utrymme att både öka sin konsumtion och förbättra sitt resultat, framför allt 2016. Därefter ökar dock utgifterna i högre takt än inkomsterna till följd av den demografiska utvecklingen med fler yngre och äldre. Även det stora antalet asylsökande bidrar till högre utgifter. Det medför att resultatet försämras successivt . Sektorn som helhet bedöms klara balanskravet med god marginal . Resultatet beräknas uppgå till 2016. Därefter beräknas resultatet uppgå till 6–2017–2020, vilket motsvarar 0,6–1,av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. Det är något lägre än vad som normalt anses vara i linje med god ekonomisk hushållning (se vidare avsnitt 8). 4.4Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten Utöver de nationella budgetpolitiska målen är , i egenskap av medlem i EU, bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten, som består av en korrigerande del och en förebyggande del. Den korrigerande delen, underskottsförfarandet, anger gränsvärden som innebär att underskottet i de offentliga finanserna inte får vara större än av BNP och att den offentliga bruttoskulden inte får överstiga av BNP. bedöms ha god marginal till dessa gränsvärden (se tabell 7.18 och diagram 7.9). Den förebyggande delen av pakten ska säkerställa att medlemsstaterna bedriver en sund finanspolitik på medellång sikt och i ett tidigt skede förhindra att det uppstår alltför stora underskott i medlemsstaternas offentliga finanser. Varje medlemsstat har ett medelfristigt budgetmål (MTO) för det strukturella sparandet, dvs. för den offentliga sektorns konjunkturjusterade finansiella sparande, rensat från engångseffekter. Målets nivå bestäms av respektive medlemsstat, men måste vara förenlig med en miniminivå som beräknas av Europeiska kommissionen. medelfristiga budgetmål är -av potentiell BNP. Det medelfristiga budgetmålet följs upp . Medlemsstaterna ska i sina stabilitets- och konvergensprogram, som publiceras , bl.a. redogöra för huruvida de uppfyllt sitt medelfristiga budgetmål och för anpassningsbanan mot detta mål om målet inte uppfylls. I samband med att kommissionen utvärderar stabilitets- och konvergensprogrammen görs även en helhetsbedömning av måluppfyllelsen för det medelfristiga budgetmålet, på basis av kommissionens vårprognos som publiceras . Uppföljningen är huvudsakligen bakåtblickande och avser det föregående året, men en preliminär bedömning görs även för innevarande och kommande år. Medlemsstater som inte uppfyller sina medelfristiga budgetmål förväntas följa kommissionens riktlinjer för anpassningsbanan av det strukturella sparandet och måste även ta hänsyn till det s.k. utgiftskriteriet. Utgiftskriteriet omfattar de primära utgifterna, dvs. de offentliga utgifterna exklusive ränteutgifter, och innebär att den reala ökningen av utgifterna, efter justering för diskretionära skatteförändringar, ska vara lägre än ett givet referensvärde. Referensvärdet bestäms av den reala tillväxten i potentiell BNP och anpassas därtill vid avvikelser från det medelfristiga budgetmålet, dvs. gränsvärdet höjs (sänks) om sparandet överstiger (understiger) det medelfristiga budgetmålet. Tabell 4.4 Nyckeltal för uppföljning av stabilitets- och tillväxtpaktens förebyggande del Procent av potentiell BNP respektive årlig procentuell förändring, prognos budgetmål (MTO) procent av potentiell BNP -0,7 -1,0 -1,2 -1,0 -1,0 -1,0 Anm.: Referensvärdet för utgiftskriteriet beräknas utifrån den reala medelfristiga tillväxten i potentiell BNP enligt Europeiska kommissionens senaste vårprognos (). Källa: Europeiska kommissionens vinterprognos (). I Europeiska kommissionens senaste prognos, som publicerades , bedömdes det strukturella sparandet i ha uppgått till -0,av potentiell BNP 2015 (se tabell 4.4). Sparandet bedömdes och 2017 uppgå till -1,0 respektive -1,av potentiell BNP, vilket är lägre än regeringens bedömning (se tabell 4.1). Skillnaden uppgår till av potentiell BNP och beror bl.a. på olika bedömningar av den ekonomiska utvecklingen samt olika beräkningsmetoder för det strukturella sparandet. Kommissionens februariprognos indikerar att förväntas uppfylla det medelfristiga budgetmålet 2015 och 2016. Det strukturella sparandet bedöms dock 2017 understiga målet något. För att kommissionen ska göra bedömningen att avvikelsen från målet är betydande ska den dock uppgå till av BNP. Om strukturella sparande enligt kommissionens kommande prognoser skulle understiga det medelfristiga budgetmålet i den utsträckning att kommissionen skulle göra en samlad bedömning att målet inte uppnås, skulle regeringen i kommande års konvergensprogram behöva redogöra för hur det medelfristiga budgetmålet ska nås. Kommissionen gör en slutlig bedömning och en preliminär bedömning på basis av sin vårprognos . Sammanfattningsvis kan regeringen konstatera att marginalerna till gränsvärdena i stabilitets- och tillväxtpaktens korrigerande del är goda och att förväntas uppfylla kraven i den förebyggande delen av stabilitets- och tillväxtpakten 2015 och 2016. Marginalerna till de ramar som sätts av det medelfristiga budgetmålet är emellertid små. Sparandet bedöms 2017 understiga målet något, som avvikelsen bedöms vara för liten för att kommissionen ska anse att den är betydande. Beteendeeffekter av regeringens politik Regeringen aviserade ekonomiska vårproposition att den ekonomiska vårproposition avsåg att redovisa principiella utgångspunkter för hur beteendeeffekter av regeringens politik ska beaktas i regeringens prognoser (prop. 2014/15:100 s. 92).18 I denna fördjupningsruta redogörs för dessa utgångspunkter. Många finanspolitiska reformer påverkar den makroekonomiska utvecklingen på både kort och lång sikt. För att förbättra prognosprecisionen finns det därför skäl för att göra en bedömning av reformernas effekter på ekonomin i de makroekonomiska prognoserna. Det råder dock stor osäkerhet om i vilken utsträckning, och i vilken takt, reformer påverkar hushåll- och företags beteende och således hur arbetslösheten, sysselsättningen och BNP påverkas av olika reformer. Exempelvis bedömde den förra regeringen att den sänkta restaurang- och cateringsmomsen varaktigt skulle öka sysselsättningen med 6 000 personer.19 har dock bedömt att reformen endast kommer att öka sysselsättningen med 1 000–3 000 personer.20 Det illusterar att effektberäkningar av enskilda reformer ofta är mycket osäkra. Metoderna och modellerna för att beräkna effekterna av finanspolitiska åtgärder är vidare mer utvecklade inom vissa områden än andra. Exempelvis finns det betydande forskning om hur skatteförändringar påverkar arbetsutbudet, men betydligt mindre forskning kring hur förändrad tillgång till barn- och äldreomsorg påverkar arbetsutbudet. Vidare finns det när det gäller effekten av förändringar i transfereringssystemen inte utarbetade metoder för att bedöma det försäkringsmässiga värdet för individerna och hur detta påverkar arbetsmarknadsutvecklingen. Om för stor vikt läggs på att siffersätta dynamiska effekter av enskilda reformer så finns det en risk att politiken inriktar sig på reformer där det finns utvecklade metoder för att bedöma de dynamiska effekterna, trots att andra typer av reformer kan vara mer fördelaktiga ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Vidare är ofta effekterna av enskilda reformer beroende av vilka andra reformer som genomförs och av vilka strukturella och konjunkturella utmaningar som finns. Mot bakgrund av den betydande osäkerheten i beräkningarna av reformeffekter har regeringen bedömt att det inte är ändamålsenligt att redovisa detaljerade siffersatta effektberäkningar av enskilda reformer. Det skulle riskera ge en missvisande bild av effekterna. Regeringen beskriver i stället effekten av enskilda reformer i kvalitativa ordalag. I prognosen över den makroekonomiska utvecklingen görs dock en samlad bedömning av hur reformer påverkar den makroekonomiska utvecklingen avseende både kortsiktiga effekter samt den långsiktiga produktions-, sysselsättnings- och arbetslöshetsnivån. Det görs för att få så träffsäkra prognoser som möjligt. I prognosen för det offentligfinansiella sparandet, som baseras på den makroekonomiska utvecklingen, beaktas således beteendeeffekterna av regeringens politik samlat. 18Med beteendeeffekter avses här hur hushåll, företag och andra aktörer i ekonomin reagerar på finanspolitiska åtgärder, t.ex. i termer av hur efterfrågan och utbudet av varor, tjänster och arbetskraft påverkas av olika finanspolitiska åtgärder. 20Se specialstudie Kort- och långsiktiga effekter av restaurangmomsen (2015:46).