prop · H4031d12 · 2016-09-20 00:00:00 — Ekonomisk trygghet 11 vid ålderdom 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Förslag till statens budget Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förslag till riksdagsbeslut ........................................................................................... Ekonomisk trygghet vid ålderdom............................................................................. Mål för utgiftsområdet............................................................................... Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder................. Ersättning vid ålderdom ............................................................. Analyser och slutsatser – ersättning vid ålderdom ................... Ersättning vid dödsfall................................................................ Analys och slutsatser – ersättning vid dödsfall......................... Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet – Analys och slutsatser – ......................... Den årliga revisionens iakttagelser............................................................ 1:1 Garantipension till ålderspension ........................................ 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna ......................................... 1:3 Bostadstillägg till pensionärer.............................................. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid Härledning av ramnivån 2017–2020. trygghet vid ålderdom ................................................................................ Ramnivå 2017 realekonomiskt fördelad. trygghet vid ålderdom ................................................................................ Andel ensamstående och sammanboende med garantipension 2013, åldersstandardiserat 66–..................................................................... Inkomstgapet mellan män och kvinnor för personer äldre än Anslagsutveckling 1:1 Garantipension till ålderspension......................... Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 1:1 Garantipension till Anslagsutveckling 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna.......................... Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 1:2 Efterlevandepensioner Anslagsutveckling 1:3 Bostadstillägg till pensionärer .............................. Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 1:3 Bostadstillägg till Anslagsutveckling 1:4 Äldreförsörjningsstöd........................................... Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 1:4 Äldreförsörjningsstöd... Finansiering av administration ........................... Uppdragsverksamhet där intäkterna disponeras ...................................... Härledning av anslagsnivån 2017–2020 för 2:1 ... 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.1 Antal och andel kvinnor och män med inkomstgrundad pension och garantipension (siffrorna i staplarna avser procent) ................................ Diagram 2.2 Andel nybeviljad garantipension bland samtliga 65-åringar, 2003–2015................................................................................................... Diagram 2.3 Andelen personer med BTP som kommer över gränsen för låg ekonomisk standard med hjälp av BTP. Diagram 2.4 Utvecklingen av antalet personer med ÄFS ............................................. Typfall – utveckling pension efter skatt, 2007–2016............................... Typfall – utveckling pension före skatt, 2007–2016................................ Typfall – utveckling nettopension och bostadstillägg, 2007–2016.......... Materiell deprivation bland män och kvinnor i och i EU-27 ................................................................................................ Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland dem Prognos 2015 och 2016............................................................ Andelen personer med låg ekonomisk standard i olika grupper, Ekonomisk standard ensamstående relativt gränsen för låg ekonomisk standard, typfall.......................................................................................... Antal med låg ekonomisk standard fördelat på pensionssamman- sättning, prognos 2016............................................................................... Ekonomisk standard för änkor jämfört med övriga kvinnor, Ekonomisk standard för kvinnor och män med omställningspension jämfört med sammanboende och övriga 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 1 Förslag till riksdagsbeslut 1.bemyndigar regeringen att besluta om en kredit i som inklusive tidigare utnyttjad kredit uppgår till högst 8 för att tillgodose behov av likviditet vid handel med fondandelar (avsnitt 2.7.5), 2.för anvisar ramanslagen under utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom enligt tabell 1.1. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Redovisningen av de allmänna pensionerna är uppdelad på två avsnitt i denna budget. Det är dels den inkomstgrundade ålderspensionen (in- komst-, tilläggs- och premiepension), som redovisas under Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, dels grundskyddet för äldre och ersättning till efterlevande som redovisas under detta utgiftsområde – Ekonomisk trygghet vid ålderdom. Utgiftsområdet omfattar garantipension, bostadstillägg till pensionärer, äldreför- sörjningsstöd samt efterlevandepensioner till vuxna, dvs. omställningspension, änkepension och särskild efterlevandepension. Utgiftsområdet omfattar även . För att ge en mer fullständig bild av pensionärernas situation finns i viss utsträckning även inkomstgrundad pension med i resultatredovisningen under utgiftsområde 11. Den samlade bilden presenteras dock mer utförligt i avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Tabell 2.1 Utgiftsutveckling inom utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 1:1 Garantipension till ålderspension 1:2 Efterlevandepensioner till vuxna 1:3 Bostadstillägg till pensionärer Summa Ersättning vid ålderdom Totalt för utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid 1 Inklusive beslut om ändringar i statens budget 2016 och förslag till ändringar i samband med denna proposition. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Tabell 2.2 Härledning av ramnivån 2017–2020. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Förändring till följd av: till/från andra 1Statens budget enligt beslut (bet. 2015/16:FiU10). Beloppet är således exklusive beslut om ändringar i statens budget. 2Pris- och löneomräkningen baseras på anvisade medel 2016. Övriga förändringskomponenter redovisas i löpande priser och inkluderar därmed en pris- och löneomräkning. Pris- och löneomräkningen –2020 är preliminär. Tabell 2.3 Ramnivå 2017 realekonomiskt fördelad. Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom Den realekonomiska fördelningen baseras på utfall samt kända förändringar av anslagens användning. 1Med transfereringar avses inkomstöverföringar, dvs. utbetalningar av bidrag från staten till exempelvis hushåll, företag eller kommuner utan att staten erhåller någon direkt motprestation. 2Med verksamhetsutgifter avses resurser som statliga myndigheter använder i verksamheten, t.ex. utgifter för löner, hyror och inköp av varor och tjänster. 3Med investeringar avses utgifter för anskaffning av varaktiga tillgångar såsom byggnader, maskiner, immateriella tillgångar och finansiella tillgångar. Målen för utgiftsområdet är: ”Kvinnor och män med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Efterlevande make ska ges ett rimligt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall. Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet ska bedrivas med låga kostnader och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin framtida pension och vad som påverkar den. tens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män.” (Se prop. 2014/15:1 utg.omr. 11, bet. 2014/15:SfU2, rskr. 2014/15:47.) 2.4.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder De centrala indikatorer som används för att redovisa resultaten inom utgiftsområdet är följande: –Den allmänna pensionen: utveckling och omfattning. –Risk för låg ekonomisk standard: utveckling och omfattning. –De olika förmånernas utveckling och omfattning och deras bidrag till att garantera ett värdesäkrat grundskydd. –Efterlevandes ekonomiska standard i förhållande till andra gruppers ekonomiska standard. Indikatorerna avser grundskyddet för äldre och efterlevande. De flesta pensionärer som har garantipension och bostadstillägg har även inkomstrelaterad pension. I viss utsträckning finns därför redovisning där denna ingår. Till den slutliga resultatbedömningen bidrar också utvecklingen inom anslagen samt hur administrationen på har fungerat. De huvudsakliga källorna för uppföljning av indikatorerna är och . Det finns drygt två miljoner ålderspensionärer och antalet kommer att fortsätta att öka bland annat till följd av den ökande medellivslängden och eftersom årskullarna som går i pension är större än de som avlider. Antalet kvinnliga pensionärer är fler än de manliga: 1,1 miljoner jämfört med 1,0 miljoner. Den allt större gruppen pensionärer är i högsta grad heterogen och den ekonomiska standarden inom gruppen varierar stort. Av tabell 2.4 framgår att en stor majoritet av pensionärerna har en intjänad inkomstgrundad För flertalet är den tillräckligt stor för att de inte ska vara beroende av grundskyddet i form av garantipension, bostadstillägg eller äldreförsörjningsstöd. Grundskyddet utgör av pensionsutgifterna för dem . Resterande är inkomstgrundad ålderspension i form av inkomstpension, tilläggspension och premiepension som inte finansieras av statens budget. Det är betydligt fler kvinnor än män som får garantipension. Garantipensionen avräknas mot inkomstpensionen och ofta utgör garantipensionen en mindre del av den totala pensionen. Medelbeloppen är således förhållandevis små när det gäller garantipensionen. Av ålderspensionärerna är det av kvinnorna och av männen som har bostadstillägg. Endast en liten del () av pensionärerna har äldreförsörjningsstöd. Även om beloppen från grundskyddet är små har skyddet som regel en avgörande betydelse för dem som får del av det. Tabell 2.4 Översiktstabell 2015 Antal personer och medelbelopp stöd (ÄFS) Andelen pensionärer med garantipension minskar Antalet ålderspensionärer ökar och det var drygt 510 000 personer fler 2015 än 2003. Det är antalet pensionärer med inkomstgrundad pension som ökar medan antalet med garantipension minskar. Denna trend finns både för kvinnor och för män, även om skillnaden i pensionssammansättning är stor vilket framkommer av diagram 2.1. hade av kvinnorna en så pass hög inkomstgrundad pension att de inte fick någon garantipension. Motsvarande andel för männen var . Den stora skillnaden i pensionssammanssättning mellan kvinnor och 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 män är främst en följd av att kvinnorna har haft ett lägre arbetskraftsdeltagande och en lägre arbetsinkomst. Garantipension betalas ut som ett komplement till kvinnor och män med låg eller ingen inkomstgrundad pension. I takt med att den inkomstgrundade inträdespensionen blir allt högre kommer därför andelen med garantipension bland ålderspensionärerna att minska. Den kommer dock att fortsätta att vara en viktig inkomstkälla för dem som har låg eller ingen inkomstgrundad pension. hade av de kvinnliga och av de manliga ålderspensionärerna någon garantipension. hade andelen sjunkit till för kvinnorna och för männen. Andelen som får garantipension är alltså högre för kvinnor än för män. Andelen är också högre för utrikes födda () än för inrikes födda () 2014. Det beror på att utrikes födda i genomsnitt har arbetat färre år i och därmed har en lägre intjänad inkomstgrundad pension. Skillnaden är betydligt större mellan utrikes och inrikes födda män än kvinnor. Av utrikes födda män hade garantipension jämfört bland inrikes födda. Bland kvinnor var motsvarande andel . Andelen som helt saknar inkomstgrundad pension och därför enbart har allmän pension i form av garantipension har minskat kraftigt för kvinnor från 2015. För män har motsvarande andel sjunkit från . Det kommer alltid att finnas en viss andel av befolkningen som av olika anledningar inte kommer att kunna ha ett helt arbetsliv och därför är beroende av grundskyddet. 1 Egen beräkning i senast tillgängliga STAR-material. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.1 Antal och andel kvinnor och män med inkomstgrundad pension och garantipension (siffrorna i staplarna avser procent) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Garantipension och inkomstgrundad pension Källa: , . Andelen med garantipension minskar bland 65-åriga kvinnor men ökar bland 65-åriga män Garantipension kan tidigast betalas ut från och med 65-årsdagen. Av diagram 2.2 framgår att av de 65-åriga kvinnorna och av de 65-åriga männen fick någon garantipension 2015. I förhållande till 2003 är andelen 65-åriga kvinnor med garantipension lägre 2015 medan andelen män är högre. Att andelen kvinnor med garantipension sjunker är en följd av att kvinnors arbetskraftsdeltagande och antal arbetade timmar har ökat under . De kvinnor som fyller har därför betydligt högre inkomstgrundad ålderspension (inkomstpension, tilläggspension och premiepension) än äldre kvinnor. Trots att andelen kvinnor som beviljas garantipension har minskat var det betydligt vanligare att en kvinna beviljades garantipension 2015 än en man. Det beror på att kvinnors inkomstgrundade pension i genomsnitt är lägre än mäns. Även om andelen män som beviljas garantipension är relativt liten så har den ökat något . Det kan bl.a. förklaras av att många av dem som invandrade sent 1980-tal och framåt har arbetat färre år i i jämförelse med tidigare årskullar vilket har medfört att de får en lägre inkomstgrundad Även det faktum att sysselsättningsgraden hamnade på en lägre nivå efter krisen kan ha medfört att andelen män med garantipension ökar något. Till stor del finns samma effekter även bland kvinnor, men dessa effekter döljs av det ökade arbetskraftsdeltagandet hos kvinnor. Diagram 2.2 Andel nybeviljad garantipension bland samtliga 65-åringar, 2003–2015 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 Andel kvinnor, % Andel män, % Källor: och . Anm: Garantipension kan betalas ut fr.o.m. . Därmed visas i diagrammet andelen i en kohort som har nybeviljats garantipension . Både ensamstående och sammanboende kvinnor har garantipension Även om andelen kvinnor som har garantipension har minskat så är det fortfarande en majoritet av kvinnorna som har garantipension, oavsett vilket civilstånd de har. Som framgår av tabell 2.5 är det dock en lite större andel av de sammanboende kvinnorna som har garantipension jämfört med ensamstående kvinnor. För männen gäller det motsatta – andelen sammanboende män med garantipension är betydligt lägre. Det är av de ensamstående männen som har garantipension, medan av de sammanboende männen har det. Tabell 2.5 Andel ensamstående och sammanboende med garantipension 2013, åldersstandardiserat 66–90 år Källa: Jämställda pensioner? (Ds 2016:19). Ensamstående män kan ha haft en sämre förankring på arbetsmarknaden alternativt lägre löner än de sammanboende männen. Motsvarande gäller även för sammanboende kvinnor. Bostadstillägget betalas till allt färre men har en avgörande betydelse för pensionärer med små marginaler Bostadstillägg till pensionärer () är en skattefri inkomstprövad förmån som riktar sig till pensionärer med låga inkomster som har små marginaler när boendet är betalt. Bostadstillägget är inkomstprövat mot i princip alla inkomster och mot förmögenhet. Det är därför en förmån som på ett effektivt sätt når de pensionärer som har de minsta ekonomiska marginalerna när bostadskostnaden är betald. Bostadstillägget betalas ut av bostadskostnaden upp till ett tak om . Därtill lämnas ett tillägg på per hushåll och månad. Därmed kan bostadstillägg betalas ut med som mest . Det genomsnittliga belopp som betalades ut var för kvinnor och för män . 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Antalet BTP-tagare har minskat från 313 000 kvinnor och män 2003 till 292 000 kvinnor och män 2015. Antalet minskar trendmässigt i takt med att gruppen pensionärer får allt högre inkomster. Antalet BTP-tagare har dock ökat . De huvudsakliga orsakerna till ökningen är de stora fyrtiotalistkullarna som gått i pension och att pensionerna sänkts till följd av de balanseringar som skett (2010, 2011, 2014). I och med att antalet nyblivna pensionärer är stort har det också skett en föryngring av BTP-tagarna. Totalt sett hade av de kvinnliga ålderspensionärerna bostadstillägg 2015, medan motsvarande andel bland männen är . Av det totala antalet pensionärer med BTP så är kvinnor. Till följd av kvinnors lägre inkomster är också medelbeloppet för bostadstillägg högre för kvinnor än för män. Medelbeloppet för båda könen ökar dock successivt, vilket främst beror på bostadskostnadsutvecklingen. Den enskilt viktigaste orsaken till att en pensionär får bostadstillägg är att han eller hon är ensamstående. Bostadstillägget prövas mot hushållets inkomster och därför är det ovanligare att sammanboende får bostadstillägg. av dem som får bostadstillägg är ensamstående. Kvinnor lever i genomsnitt längre än män och det finns därför fler ensamstående kvinnor. Att kvinnor dominerar bland dem som får bostadstillägg beror alltså dels på att de i större utsträckning är ensamstående, dels på att de har en lägre pension. Bostadstillägget minskar andelen med låg ekonomisk standard I förhållande till övriga pensionsutbetalningar är statens utgift för bostadstillägg begränsad och motsvarar av utgifterna för övriga ålderspensioner 2015. För dem som får bostadstillägg har förmånen dock en mycket stor betydelse och den bidrar kraftigt till att minska andelen med risk för låg ekonomisk standard. Av diagram 2.3 framgår att andelen kvinnor med låg ekonomisk standard minskar betydligt till följd av bostadstillägget. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Diagram 2.3 Andelen personer med BTP som kommer över gränsen för låg ekonomisk standard med hjälp av BTP. Låg ekonomisk standard utan BTP Källa: Egna beräkningar i MSTAR 2014. Bostadstillägget höjdes med fr.o.m. . Den förbättringen har förstärkt bostadstilläggets betydelse vad avser att lyfta personer över gränsen för låg ekonomisk standard. Bostadstillägget har en mycket god fördelningsprofil, på så sätt att det når dem med de lägsta inkomsterna när bostadskostnaden är betald, och det är därför ett effektivt medel för att minska andelen pensionärer med låg ekonomisk standard. Den exakta beräkningen av bostadstillägget innebär dock att regelsystemet är detaljerat och komplicerat, vilket gör det svårt för den enskilde pensionären att förstå, kontrollera och bedöma om denne är berättigad till förmånen. Dessutom är det administrativt resurskrävande att handlägga förmånen, vilket i sin tur har lett till en relativt hög felfrekvens i hanteringen. Detta sammantaget är skäl för den översyn som gjorts av en arbetsgrupp inom med uppgift att analysera det nuvarande systemets konstruktion och träffsäkerhet och möjligheter till förbättringar. Antalet med äldreförsörjningsstöd ökar, men få är beroende av det Äldreförsörjningsstödet (ÄFS) är det yttersta grundskyddet för personer som har fyllt . Stödet är helt inkomstprövat och garanterar alla som har fyllt och bor i en skälig levnadsnivå. De som får ÄFS är de som inte får del av fullt grundskydd i form av garantipension och bostadstillägg. Det är främst personer som inte bott de i som krävs för hel garantipension och vars hushåll inte har tillräcklig annan inkomst. Det är därför relativt få som får äldreförsörjningsstöd, knappt 11 500 kvinnor och drygt 9 300 män 2015, vilket är mindre än en procent av ålderspensionärerna. av dem som fick ÄFS 2015 är födda i . Som framgår av diagram 2.4 har antalet kvinnor och män som får ÄFS ökat . Diagram 2.4 Utvecklingen av antalet personer med ÄFS Antal 14 000 12 000 10 000 Källa: , . Att antalet kvinnor och män med ÄFS ökar beror delvis på att reglerna för rätt till hel folkpension (ersatt av garantipension) förändrades i och med anpassningar till följd av . För dem som är födda eller tidigare kunde hel garantipension beviljas bosättning och de får därför garantipension i stället för ÄFS. Ökningen av antalet personer med ÄFS kommer därför att fortsätta tills dess att alla har garantipension enligt de bestämmelser som gäller för personer födda och . Ett annat skäl till ökningen är att antalet personer som får uppehållstillstånd av skyddsskäl eller som anhöriga har ökat. Många av de personer som har fått uppehållstillstånd i av dessa skäl har inte tjänat in tillräcklig inkomstpension och har heller inte bott i för att kvalificera sig för full garantipension. Antalet personer som har behov av ÄFS förväntas därför öka även av det skälet . har på regeringens uppdrag analyserat den förväntade utvecklingen av äldreförsörjningsstödet. Endast av dem som invandrar av asylskäl är . Förväntade effekter i form av fler som får äldreförsörjningsstöd är därför en långsiktig utveckling och en prognos över förväntad utveckling innehåller därför en betydande osäkerhet. beräknas antalet som får äldreförsörjningsstöd till 20 800 kvinnor och män och beräknar att antalet ökar till 29 400 kvinnor och män. An- delen som får äldreförsörjningsstöd beräknas av myndigheten öka från . Medelbeloppen minskade men har ökat något , till för kvinnor och för män. Äldreförsörjningsstödet är skattefritt och består dels av ersättning som ska täcka en viss skälig levnadsnivå, dels av ersättning för en skälig bostadskostnad. Den skäliga levnadsnivån för en ogift person är 2016 (för en gift person) när en skälig bostadskostnad är betald. Det beloppet är lägre än nivån för hel garantipension efter skatt. Att antal personer med ÄFS och kostnaden för förmånen ökar är således inte ett tecken på att äldre generellt får det sämre utan orsakas av att fler personer inte helt omfattas av det ordinarie grundskyddet i form av garantipension och bostadstillägg. Pensionärerna med de lägsta inkomsterna har haft den bästa utvecklingen Diagram 2.5 visar hur den allmänna ålderspensionen har utvecklats –2016 för fyra olika typfall (alla ogifta): en pensionär med enbart garantipension, medelkvinnan, medelmannen och en person med hög pension. Samtliga typfall har fått en högre disponibel inkomst . Störst är ökningen för pensionärerna med enbart garantipension, alltså pensionärerna med de lägsta inkomsterna. Deras disponibla inkomst har ökat . Det beror främst på de skattesänkningar för pensionärer som har gjorts . Garantipensionen är värdesäkrad och följer prisutvecklingen genom konsumentprisindex. Eftersom inflationen är mycket låg är förändringarna av garantipensionen också begränsad och har garantipensionen till följd av deflation t.o.m. minskat. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 2017 höjs prisbasbeloppet dock med , vilket leder till att garantipensionen ökar med drygt en procent. Pensionärer med inkomstgrundad pension hade fått successivt högre pensioner. Som en följd av att den automatiska balanseringen aktiverades sänktes inkomstpensionerna 2010, 2011 och 2014. Skattesänkningar har motverkat minskningen i nettoinkomst även för personer med högre pensioner. har dessutom indexeringen av inkomstpensionerna varit positiv. Förändringarna av inkomstpensionerna är ännu inte fastställda2, men det beräknas enligt den senaste prognosen bli en ökning med . Diagram 2.5 Typfall – utveckling pension efter skatt, 2007–2016 Källa: (typfallsmodellen). Utöver allmän pension har många pensionärer andra inkomster, främst tjänstepension men även kapitalinkomster och arbetsinkomster. Diagram 2.5 visar därför inte hela bilden av utvecklingen av pensionärernas inkomster. Om alla inkomster skulle inkluderas skulle skillnaden mellan de olika typfallen öka eftersom personer med högre allmän pension som regel har högre övriga inkomster, främst tjänstepension.