prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — behandlingen av personuppgifter i som görs enligt UCITS- direktivet. Någon lagstiftningsåtgärd för att genomföra dessa nya regler i UCITS-direktivet (artikel 104a.1) krävs därför inte. Det kan i sammanhanget noteras att och rådet ny- ligen har antagit förordning (EU) 2016/679 av om skydd för fysiska personer med avseende på behandling av person- uppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter och om upphävande av direktiv /46/EG (allmän dataskyddsförordning). Förordningen, som ska tillämpas fr.o.m. , utgör en ny generell reglering för personuppgiftsbehandling inom EU och kommer att ersätta det nuvarande dataskyddsdirektivet. 9 Ingripanden och sanktioner I avsnitt 8.2 behandlas tillsynsbefogenheter. Befo- genheterna syftar till att säkerställa att berörda företag följer det regel- verk som gäller för dem. Vid en överträdelse av regelverket aktualiseras i stället frågan om ingripande genom sanktioner och andra administrativa åtgärder, vilka behandlas i detta avsnitt. 9.2Nya och ändrade bestämmelser om ingripanden vid regelöverträdelser Utöver skyldigheten att i vissa situationer återkalla ett fondbolags tillstånd har UCITS-direktivet, före de ändringar som har gjorts genom ändringsdirektivet, inte innehållit några specifika regler om sanktioner, utan endast en skyldighet för medlemsstaterna att se till att lämpliga administrativa åtgärder eller sanktioner kan vidtas mot ansvariga personer vid överträdelser av nationella bestämmelser som införlivar direktivet (artikel 99.1 i den tidigare lydelsen). tionerna ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. närmare utformningen av bestämmelser om ingripandebefogenheter har varit en fråga för varje medlemsstat att hantera. krav på att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning inför särskilda regler som gör det möjligt för tillsynsmyndigheterna att vid överträdelser av UCITS-direktivet vidta olika former av administrativa sanktioner. tidigare artikeln (artikel 99) har ersatts och fem nya artiklar har införts (artiklarna 99a–99e), varav fyra innehåller detaljerade regler om ingrip- anden och offentliggörande av beslut om sanktioner och andra admi- Därutöver finns det regler om krav på system för mot- tagande och hantering av anmälningar från s.k. visselblåsare och skydd 2015/16:170 för personuppgifter vid sådana anmälningar samt behöriga myndigheters rapporteringsskyldighet till Europeiska värdepappers- och marknads- myndigheten (). I de nya reglerna anges vilka överträdelser som ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder (artikel 99a) och vilka omständigheter som ska beaktas vid utövandet av ingripande- befogenheterna (artikel 99c). Det finns också en uppräkning av de olika slag av sanktioner och andra administrativa åtgärder som åtminstone ska finnas att tillgå (artikel 99.6) samt regler som anger storleken på de sanktionsavgifter som åtminstone ska kunna tas ut (artikel 99.6 e–g). Kraven på administrativa sanktioner och åtgärder utgör dock inte något hinder mot att medlemsstaterna i stället inför eller behåller straffrättsliga påföljder (artikel 99.1 första stycket). En väsentlig skillnad i förhållande till tidigare är att det nu uttryckligen anges att sanktioner eller andra administrativa åtgärder ska kunna beslu- tas även för ledamöter i ett fondföretags, förvaltningsbolags, investe- ringsbolags eller förvaringsinstituts ledningsorgan och för andra fysiska personer, som enligt nationell lagstiftning är ansvariga för en över- trädelse (artikel 99.5). Vidare finns det krav på att administrativa sanktioner ska offentliggöras (artikel 99b; jfr artikel 99.6 a). De regler om sanktioner som har införts i UCITS-direktivet genom ändrings- direktivet utgör en minimireglering. Det är alltså tillåtet i nationell rätt att införa strängare regler än vad som följer av UCITS-direktivet (nya artikel 99.7). I avsnitten 9.2.2–9.5 behandlas de lagändringar som föreslås för att ge- nomföra nämnda regler. Regeringens överväganden och förslag om beslutsordning i överträdelseärenden finns i avsnitt 9.6. Frågor om bl.a. verkställighet finns i avsnitt 9.7. Bestämmelserna om system för vissel- blåsare behandlas i avsnitt 8.3. 9.2.2 Administrativa sanktioner eller straffrättsliga påföljder? Regeringens bedömning: Det saknas anledning att införa någon ny bestämmelse om straffansvar för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför UCITS-direktivet. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: De nya reglerna om ingripande som har införts i UCITS-direktivet genom ändringsdirektivet är inte avsedda att påverka tillämpningen av straffrättsliga påföljder i med- lemsstaterna (skäl 36 till ändringsdirektivet). Av den anledningen lämnas en möjlighet för medlemsstaterna att avstå från att fastställa bestämmel- ser om administrativa sanktioner och åtgärder vid regelöverträdelser som omfattas av nationell straffrätt (artikel 99.1 andra stycket). medlemsstaterna välja mellan att behålla eller införa straffrättsliga påföljder och att fastställa bestämmelser om administrativa sanktioner. Oavsett om en medlemsstat utnyttjar detta handlingsutrymme (dvs. be- slutar att inte fastställa administrativa sanktioner vid regelöverträdelser) eller inför bestämmelser om administrativa sanktioner och åtgärder, måste kommissionen och underrättas om de lagar och författ- ningar, inbegripet alla relevanta straffrättsliga bestämmelser, som inför- livar artikeln (artikel 99.1 andra och fjärde styckena). En medlemsstat som väljer en straffrättslig reglering är också skyldig att säkerställa ett visst mått av samarbete mellan den behöriga myndigheten och de berörda rättsvårdande myndigheterna. Vidare ska en sådan medlemsstat lämna viss information till om brottsutredningar och beslutade straff- rättsliga påföljder (artikel 99.2). Det bör dock här tilläggas att det även i fråga om beslutade administrativa sanktioner finns krav på att under- rättelse till ska ske (artikel 99b.2). Gällande svensk rätt innehåller inte någon särskild straffrättslig reglering för den som driver fondverksamhet eller tillhandahåller sådana tjänster som avses i lagen om värdepappersfonder. När det gäller fysiska personer kan det dock inte hållas för uteslutet att exempelvis ett åsidosättande av den EU-rättsliga regleringen i vissa fall kan leda till att personer åtalas och lagförs för brott (se även avsnitt 9.2.6). En juridisk person kan drabbas av särskild rättsverkan av brott, t.ex. genom att företaget påförs en företagsbot, om ett brott begåtts i utövningen av näringsverksamhet. Dessa regler kan emellertid inte betraktas som alternativ till det administrativa sanktionssystem som ska införas enligt UCITS-direktivet. Frågan är därför om det befintliga straffrättsliga regelverket bör utvidgas eller om särskilda administrativa sanktioner ska införas för att uppfylla direktivets krav. Att belägga vissa handlingar med straff föregås av ett politiskt beslut och utgör den mot individen mest ingripande formen av en s.k. formell social kontroll. Skälen för att ha en sådan kontroll i form av kriminalise- ring måste därför vara påtagliga, och den rådande inställningen hos lag- stiftaren är att kriminalisering som metod för att söka hindra regelöver- trädelser bör användas med försiktighet (se bl.a. prop. 1994/95:23 s. 52). har i sitt betänkande (SOU 2013:38) övervägt frågan om vilka grundläggande kriterier som ska vara uppfyllda för att kriminalisering ska övervägas, bl.a. bör det inte finnas någon alternativ metod som är tillräckligt effektiv för att komma till rätta med det oönskade beteendet. I likhet med straffrättsliga påföljder och annan rättsverkan av brott syftar de administrativa sanktionerna till att sank- tionera ett visst, icke önskvärt beteende. Lagstiftaren har dock inte funnit skäl att kriminalisera, dvs. straffbelägga, det beteendet. Administrativa sanktioner förekommer i stor omfattning i svensk rätt och kan rikta sig mot var och en som överträder en viss bestämmelse, eller mot den som bedriver en viss verksamhet. I enlighet med gällande rätt bör utgångspunkten vara att de sanktioner som ska komma i fråga är av administrativt slag och i första hand rikta sig mot juridiska personer, dvs. fondbolagen och – i förekommande fall – förvaringsinstituten. Straffansvar för fysiska personer i företagens led- ning torde enligt regeringens bedömning inte vara den mest effektiva metoden för att uppnå de angivna syftena, dvs. att värna om den finansiella stabiliteten, förtroendet för finansmarknaden och marknadens effektivitet och integritet samt att skydda investerarna. 2015/16:170 tioner mot ett fondbolag, t.ex. i form av en sanktionsavgift, kan antas ha större förutsättningar att förmå bolaget i fråga att följa gällande regelverk jämfört med om en enskild befattningshavare blir föremål för förunder- sökning och åtal. Sanktionerna vid regelöverträdelser bör alltså också fortsättningsvis vara av administrativt slag. För del är det därför inte aktuellt att använda sig av möjligheten i UCITS-direktivet (artikel 99.1) att införa straffrättsliga påföljder i stället för administrativa sanktioner. Samma bedömning har gjorts vid genomförandet i svensk rätt av en rad andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepapperscentraler (jfr prop. 2013/14:228 s. 231–233 och se prop. 2015/16:10 s. 232–236). Strukturen för bestämmelser om ingripanden mot Regeringens förslag: Den generella bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder om ingripanden mot fondbolag och bestämmelsen om ingripande mot fondbolag vid överträdelse av bestämmelser som gäller i ett annat land ska tillämpas även på förvaringsinstitut. Regeringens bedömning: Den nuvarande strukturen i lagen om värdepappersfonder i fråga om angivandet av överträdelser kan behållas när det gäller ingripanden mot juridiska personer. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer med regering- ens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. anför att delbetänkandet inte behandlar frågan om tillämpningen av förbudet mot dubbla förfaranden i förhållande till juridiska personer. anför att en överträdelsekatalog för fondbolag skulle bidra till ökad rättssäkerhet. Katalogen i UCITS-direktivet bör enligt föreningens uppfattning i vart fall vara vägledande för ingrip- advokatsamfund menar att en överträdelsekatalog bör införas, varvid anför att fördelarna med tydlighet och förutsebarhet – oavsett om det gäller fysiska eller juridiska personer – väger tyngre än de fördelar som följer av enhetlighet i lagstiftningens utformning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Bestämmelser om ingripande och sanktioner gentemot fondbolag finns i 12 kap. lagen om Där anges att ska ingripa bl.a. om ett fondbolag har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen eller andra författningar som reglerar fondbolagets verksamhet. tionen ska då förelägga bolaget att begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. möjlighet att ingripa genom att meddela förbud om att verkställa beslut eller genom att göra en anmärkning. Om överträdelsen är allvarlig ska fondbolagets tillstånd återkallas, eller om det är tillräckligt, en varning får avstå från ett ingripande om överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om fondbolaget gör rättelse eller om något annat organ har vidtagit åtgärder mot fondbolaget och dessa åtgärder bedöms som tillräckliga. I lagen om värdepappersfonder finns det även särskilda bestämmelser om ingripande vid vissa brister eller ageranden. Om en styrelseledamot eller den verkställande direktören i ett fondbolag inte uppfyller de krav som ställs på sådana befattningshavare, ska återkalla fondbolagets tillstånd, alternativt besluta att en styrelseledamot eller verkställande direktör inte längre får vara det (12 kap. 3 §). Ingripande sker i form av återkallelse av tillstånd alternativt meddelande av en var- ning (12 kap. 4 §), om fondbolaget har fått tillståndet genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, om bolaget inte driver sådan verksamhet som tillståndet avser, eller om bolaget förklarat sig avstå från tillståndet. får även vidta nämnda åt- gärder mot ett fondbolag som är verksamt i ett annat land inom EES, om bolaget har överträtt föreskrifter som gäller för bolaget i det landet (12 kap. 6 §). Inspektionen ska i så fall underrätta den behöriga myn- digheten i det berörda landet om vilka åtgärder som vidtas. Ingripande ska också ske mot den (fysiska eller juridiska person) som, utan att vara berättigad till det, driver fondverksamhet (12 kap. 19 §). Ett sådant ingripande sker genom ett föreläggande. Slutligen finns det i 11 kap. lagen om värdepappersfonder bestämmel- ser om ingripanden vid åsidosättande av anmälningsskyldighet vid pröv- ning av ägares lämplighet, se vidare avsnitt 9.2.4. Som framgår i avsnitt 9.2.1 har det i UCITS-direktivet (artikel 99a) in- förts en uppräkning av artiklar som, om de överträds, ska kunna leda till sanktioner eller andra administrativa åtgärder. Som överträdelser räknas bl.a. att ett fondbolag har åsidosatt underrättelseskyldigheter och rappor- teringskrav eller överträtt bestämmelser om placeringsinriktning och offentliggörande av information. En överträdelse kan också bestå i att ett tillstånd att driva fondverksamhet har beviljats på grundval av oriktiga uppgifter eller på annat otillbörligt sätt, att fondverksamhet har drivits utan föreskrivet tillstånd och att någon har förvärvat, ökat, minskat eller avyttrat ett kvalificerat ägande i ett fondbolag utan att underrätta den behöriga myndigheten om detta. Ett förvaringsinstitut kan överträda bestämmelserna bl.a. genom att underlåta att övervaka fondbolagets penningflöden, att delegera förvaringsfunktioner i strid med reglerna för detta eller att åsidosätta eller att underlåta att på ett korrekt sätt fullgöra sina skyldigheter avseende förvaring av tillgångar i värdepappersfonden. När det gäller fondbolag får de nuvarande bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder anses täcka de regelöverträdelser som anges i UCITS-direktivet (artikel 99a); vissa genom särskilda bestämmelser om ingripande i vissa fall (12 kap. 3, 4 och 19 §§), men flertalet genom den generella bestämmelsen om ingripande (12 kap. 1 §), dvs. att ett ingripande kan följa på i princip varje överträdelse av de bestämmelser som gäller för verksamheten. Ett korrekt genomförande i svensk rätt torde därför inte kräva att den nuvarande, allmänt utformade ingripande- bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder ersätts med en ny bestäm- melse i vilken det anges de bestämmelser som, om de överträds, utgör en överträdelse, dvs. en uppräkning motsvarande den som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a). , Handelshög- skolan vid och förordar dock att det i lagen införs en sådan överträdelsekatalog, bl.a. för att främja rättssäkerheten. Modellen med en uppräkning av vad som utgör regelöverträdelser (överträdelsekatalog) används numera i ett flertal EU- rättsakter på finansmarknadsområdet. Ett direktivkonformt genomför- ande kan enligt dessa remissinstanser anföras till stöd för en ny struktur i lagen om värdepappersfonder. Även kapitaltäckningsdirektivet innehåller en överträdelsekatalog. Vid genomförandet i svensk rätt av det direktivet har dock den nuvarande strukturen i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden behållits. I förarbetena uttalas bl.a. följande (prop. 2013/14:228 s. 231 f.): […] det saknas behov av att, i likhet med direktivets struktur, i lag räkna upp vilka överträdelser som ska leda till en viss katalog av sanktioner. Ett mer ändamålsenligt sätt att genomföra bestämmelserna i svensk rätt bedöms i stället vara att ges tillgång till samtliga sanktioner, och möjlighet att besluta om sanktioner för samtliga överträdelser som anges i artiklarna 66 och 67 i kapitaltäckningsdirektivet. Ett sådant genomförande är mer i linje med den nuvarande strukturen i LBF och LVM samt uppfatt- ningen att ingripandemöjligheter gentemot finansiella företag som utgångspunkt bör utformas enhetligt, såvida inte särskilda skäl talar mot det. Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler i förord- ningen om värdepapperscentraler (prop. 2015/16:10 s. 236–238). Den nuvarande strukturen och utformningen av bestämmelserna om ingripande mot fondbolag i lagen om värdepappersfonder har valts mot bakgrund av en mångårig strävan att likforma ingripandebefogenheterna på finansmarknadsområdet, där utgångspunkten har varit – och alltjämt är – bestämmelserna om ingripanden i lagen om bank- och finansierings- rörelse. Vid införandet av ändrade bestämmelser i lagen om värdepap- persfonder när det gäller tillsyn av, och möjligheter till ingripande mot, fondbolag bedömde regeringen att möjligheterna att ingripa mot finansiella företag bör vara enhetliga, om inte särskilda skäl talar emot det (se prop. 2007/08:57 s. 64). Samma struktur hade dess- förinnan införts i lagen om värdepappersmarknaden och har därefter införts även i lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Regeringen finner inte skäl att i detta lagstiftningsärende göra någon annan bedömning än den som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden. Den generella bestämmelsen om ingripande mot fondbolag i lagen om värdepappersfonder bör därför behållas (12 kap. 1 §). framhåller i detta sammanhang att överträ- delsekatalogen i UCITS-direktivet i vart fall bör vara vägledande för ingripanden, då katalogen ger uttryck för den EU-rättsliga uppfattningen om vilka regelöverträdelser som främst ska kunna leda till sanktion. Enligt regeringens bedömning är de överträdelser som anges i katalogen i UCITS-direktivet en precisering av vissa överträdelser som bör föranleda ett ingripande. Det innebär dock inte att andra överträdelser av det regel- verk som gäller för berörda företag bör bedömas som mindre allvarliga i sig eller att en bedömning av sådana överträdelser bör göras endast utifrån uppräkningen i direktivet. I den generella bestämmelsen i lagen om värdepappersfonder om ingripanden mot fondbolag bör det göras ett tillägg och anges att den ska tillämpas också på förvaringsinstitut. På så sätt genomförs de nya regler om ingripande mot förvaringsinstitut som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a o). Det skulle i och för sig kunna anföras att kraven i UCITS- direktivet på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om sank- tioner eller andra administrativa åtgärder gentemot ett förvaringsinstitut redan är uppfyllt genom bestämmelser i gällande rätt om ingripanden mot banker och andra kreditinstitut (15 kap. 1 § lagen om bank- och finansieringsrörelse). Regeringen anser dock att det gagnar förutse- barheten och utgör ett korrekt genomförande i svensk rätt av de nya reglerna i UCITS-direktivet att ingripanden på grund av åsidosättande av skyldigheter enligt lagen om värdepappersfonder – och således hänför- liga till bankers och kreditinstituts verksamhet som förvaringsinstitut – också regleras i den lagen. Det blir härigenom en viss överlappning, och som påpekas i det följande kan den situationen uppkomma att åsido- sättande av föreskrivna skyldigheter i verksamheten som förvarings- institut kan vara en följd av så allvarliga brister hos institutet i fråga att tillståndet att driva verksamhet som kreditinstitut bör återkallas (se avsnitt 9.3.2). Även i bestämmelsen om ingripande mot fondbolag vid överträdelse av bestämmelser som gäller i ett annat land (12 kap. 6 §) bör det göras ett motsvarande tillägg och anges att den ska tillämpas också på förvarings- institut. påpekar att frågan om tillämpningen av förbudet mot dubbla förfaranden på de fall då både administrativa sanktioner och straffrättsliga åtgärder kan riktas mot en juridisk person inte behandlas i utredningens delbetänkande och tar upp exemplet med företagsbot. Förbudet mot dubbla förfaranden (dubbelprövningsförbudet) kan hindra att och andra myndigheter ingriper vid två olika tillfällen mot ett beteende, om det beteende som ett nytt ingripande avser grundas på samma faktiska omständigheter som ett redan beslutat ingripande. Förutsättningar för att hindret ska inträda är att båda ingripandena utgör straff i mening, att de utgör självständiga prövningar och att de riktar sig mot samma person. Även om det inte är otänkbart att ett beteende från en juridisk persons sida skulle kunna föranleda ingripanden av såväl som andra myndigheter torde det vara fråga om rena undantagsfall. I likhet med de slutsatser som dras beträffande fysiska personer (se avsnitt 9.2.6) gäller dock att om dubbelprövningsförbudet aktualiseras ska de myndig- heter som hanterar ärendet, oavsett om det är eller andra myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till förbudet. Vidare hänvisar till de förslag om införande av nya administrativa sanktioner på marknadsmissbruksområdet som marknadsmissbruksutredning har lämnat (se SOU 2014:46). Eko- brottsmyndigheten påpekar att en överträdelse av fondlagstiftningen sam- tidigt skulle kunna vara en överträdelse som kan leda till administrativa sanktioner till följd av marknadsmissbruksförordningen, om de förslagen genomförs i lag. kan naturligtvis komma att beröras i det kommande lagstiftningsärendet på marknadsmissbruksområdet. Det kan dock anmärkas att det kan förekomma situationer där ett 2015/16:170 företag, genom samma agerande, befinns ha överträtt flera bestämmelser som kan föranleda administrativa sanktioner, även på olika områden. I en sådan situation har att välja vilken överträdelse som ska föranleda sanktion, alternativt besluta om sanktioner för flera över- trädelser om det kan ske med beaktande av dubbelprövningsförbudet. 9.2.4Utvidgade ingripandebefogenheter mot fondbolag, mot den som driver fondverksamhet utan att vara berättigad till det och mot vissa ägare Regeringens förslag: får, vid sidan av beslut om återkallelse av tillstånd, ta ut sanktionsavgift av ett fondbolag om bolaget har fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt. En sanktionsavgift ska även kunna beslutas i fråga om en fysisk eller juridisk person som driver fondverksamhet utan att vara berättigad till det. får även besluta om sanktionsavgift mot den (fysiska eller juridiska person) som åsidosätter tillstånds- eller under- rättelseskyldigheterna vid förvärv, ökning, minskning eller avyttring av kvalificerade innehav i ett fondbolag. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att in- vända mot det. anför, när det gäller sanktions- avgifter vid överträdelser av reglerna om anmälningsskyldighet för fysiska personer, att sanktionernas ingripande karaktär motiverar en mer rättssäker prövning av det slag som gäller beträffande fysiska personer i fondbolagens ledning. Skälen för regeringens förslag Genom den generellt utformade bestämmelsen om ingripande i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 1 §) och de särskilt reglerade situationerna i samma lag (12 kap. 3, 4 och 19 §§) är de nya kraven i UCITS-direktivet på när ingripande ska ske och vilka sanktioner och andra administrativa åtgärder som då ska finnas att tillgå i stor utsträckning uppfyllda enligt gällande rätt. I några avseenden behöver dock nuvarande bestämmelser anpassas i enlighet med reglerna i UCITS-direktivet. Det gäller i fråga om ingripande mot fondbolag som har fått tillstånd genom falska uppgifter m.m., men också vid åsidosättande av tillståndsplikten (12 kap. 19 §) och av tillstånds- och underrättelseskyldigheterna för prövning av ägares lämplighet (11 kap. 7 och 8 §§).