prop · H40333 · 2016-10-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:33 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka till förfogande för deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission (RSM) i till och med . Det svenska styrkebidraget ska bestå av högst 50 personer på plats. Om situationen så kräver, ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. Det svenska styrkebidraget till RSM kommer i huvudsak att vara verksamt i norra och fortsatt främst bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna och stabsofficerare till de staber som leder RSM. Syftet med bidraget är att bistå de afghanska säkerhetsstyrkorna med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera säkerhetsstyrkornas förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. I propositionen redogör regeringen för situationen i och för och det internationella samfundets engagemang i landet. Regeringen redogör även för insatsens folkrättsliga grund samt redovisar sina överväganden för det svenska deltagandet och bidragets ekonomiska konsekvenser. Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. och det internationella samfundets engagemang i Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) ..................................................... Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling............. deltagande i RSM ................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ….12 Regeringen föreslår att medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i (avsnitt 6). 2016/17:33 2 Ärendet och dess beredning godkände () säkerhetsråd i resolution upprättandet av en internationell säkerhetsstyrka, Assistance Force (ISAF), i enlighet med det så kallade om tillfälliga arrangemang i , för att i enlighet med kapitel VII i stadga (SÖ 1946:1) bistå den afghanska regeringen med att upprätthålla säkerheten i och att stödja övergången till demokratiskt styre i . /15 upphörde ISAF och en ny icke-stridande utbildnings- och rådgivningsinsats, Resolute Support Mission (RSM), inleddes under ledning av Nato. Insatsen genomförs på inbjudan av den afghanska regeringen. Inbjudan utgör grunden för det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades . har välkomnat upprättandet av RSM, tidigare genom resolution (2014) och senast genom resolution (2016). Det svenska deltagandet inom ramen för RSM har varit föremål för ställningstagande genom förslag i prop. 2013/14:33, (bet. 2013/14:UFöU1, rskr. 2013/14:129), i prop. 2014/15:13, (bet.2014/15:UFöU2, rskr. 2014/15:73) och i prop. 2015/16:41 (2015/16:UFöU1, 2015/16:107). I proposition 2015/16:41 föreslog regeringen att skulle medge regeringen att ställa en svensk väpnad styrka bestående av högst 50 personer till förfogande, med möjlighet att om situationen så krävde högst tillfälligt sätta in en förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 200 personer, till för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i RSM. beslutade att bifalla regeringens förslag. På uppdrag av (Försvarsdepartementet) redovisade Försvarsmakten nuvarande förbandsbidrag samt förslag till bidrag inom ramen för RSM . Den utdragna väpnade konflikten har fortsatt att förvärras i omfattning och intensitet och utgör det största hindret för utveckling. är de afghanska säkerhetsstyrkorna fullt ut ansvariga för säkerheten i hela landet. I kölvattnet av att ISAF-insatsen avslutats har det väpnade motståndet, i första hand talibanerna, genomfört offensiva operationer i flera delar av landet, bl.a. i norra . erövrade talibanerna provinshuvudstaden i Kunduz, vilket följdes av drygt två veckors strider innan den afghanska regeringen återtog kontrollen över staden. Flera provinshuvudstäder hotas av attacker och i flera områden, främst på landsbygden, har regeringen ingen eller endast begränsad kontroll. Säkerhetssituationen skiljer sig åt mellan olika delar av landet. Antalet civila våldsoffer är högst i de södra och östra delarna av landet. FN rapporterar om drygt 5 100 civila offer , vilket är den högsta totala siffran döda och skadade sedan FN började rapportera om civila offer 2009. Det har även skett en ökning av antalet attacker mot internationella organisationer och biståndsarbetare. ISIL/Daesh bedöms ha fått visst fotfäste i de östra delarna av landet och har bland annat tagit på sig ansvaret för en självmordsattack i som bragte över 80 personer om livet och skadade cirka 230 personer . I likhet med säkerhetssituationen har även den humanitära situationen i fortsatt försämrats. Den pågående konflikten och naturkatastrofer är de främsta anledningarna till den svåra situationen. beräknas omkring 8,1 miljoner människor, varav 5,4 miljoner barn, vara i behov av humanitärt stöd. Möjligheten för de humanitära aktörerna att nå ut till de behövande begränsas till följd av särkerhetsläget och bristande infrastruktur. () rapporterade att det finns omkring 1,2 miljoner internflyktingar i till följd av konflikten, vilket innebär en ökning med över 100 000 . Antalet internflyktingar i har även ökat på grund av ett stort antal återvändande från . Återvändandet från förväntas fortsatt öka, vilket ytterligare påverkar en allvarlig humanitär situation. Det finns fortfarande 1,5 miljoner registrerade afghanska flyktingar i och omkring 1 miljon i , och därtill ett stort antal oregistrerade flyktingar. ökade antalet flyktingar från till och markant. Drygt 41 000 afghaner sökte asyl i , varav mer än hälften var ensamkommande barn. är ett av världens fattigaste länder och en stor del av befolkningen lever under fattigdomsgränsen. Den ekonomiska tillväxten bromsade in kraftigt när större delen av de internationella säkerhetsstyrkorna drogs tillbaka 2014. Den politiska osäkerheten har bidragit till låga investeringsnivåer, utflöde av kapital samt försämrad valutakurs. Därtill är , efter av konflikt, kraftigt biståndsberoende. Budgeten finansieras till av internationellt bistånd. Problemen förvärras av svårigheterna med att få in skatteintäkter i kombination med stora utgifter, framför allt på säkerhetsområdet. Korruptionen genomsyrar hela samhället och utgör ett allvarligt hinder mot en hållbar utveckling. Vissa framsteg har dock gjorts, till exempel genom inrättandet av en särskild enhet med uppgift att utreda och även lagföra korruptionsbrott inom hela statsförvaltningen. Respekten för mänskliga rättigheter är bristfällig, i synnerhet när det gäller flickor och kvinnor. Rättssäkerheten är svag och tortyr och våldsbrott förekommer i stor skala. Den afghanska regeringen är under fortsatt stor politisk press mot bakgrund av det svåra säkerhetsläget och den ekonomiska situationen i landet. tillträdde som president efter ett omtvistat valresultat. Regeringsbildning kunde ske endast efter internationell medling. Resultatet blev en samlingsregering som i många avseenden varit hämmad av interna meningsskiljaktigheter. Den politiska uppgörelsen innebar bland annat att omfattande reformer av valsystemet 2016/17:33 skulle genomföras och att parlaments- och lokalval skulle hållas . efter det att samlingsregeringen tillträdde saknas dock fortfarande en tydlig plan för när och hur valen ska genomföras. Den afghanska regeringen har i samtal med , och lagt grunden för en fredsprocess, men ansträngningarna har avstannat och talibanerna har varit ovilliga att förhandla. Tiden efter tillkännagivandet 2015 av talibanledaren bortgång har präglats av en maktkamp inom talibanrörelsen. Haibatullah Akhundzada har utsetts till ny ledare, men rörelsen förblir svåröverskådlig med flera falanger och förgreningar. Relationen mellan och präglas alltjämt av ömsesidig misstänksamhet. 4Sverige och det internationella samfundets engagemang i Relationerna mellan och är goda och uppmärksammades av diplomatiska relationer. har haft diplomatisk närvaro i och 2008 upprättades en ambassad. har även en ambassad i . Genom ett samförståndsavtal har och etablerat en plattform för dialog genom regelbundna politiska konsultationer. är en av de största mottagarna av svenskt utvecklingsbistånd. Strategin för det svenska biståndet avser perioden –2019 och uppgår till sammanlagt . har vidare aviserat ett indikativt stöd på omkring 8–8,för perioden –2024. Fokus för strategin är demokrati, jämställdhet och mänskliga rättigheter, utbildning och sysselsättning, privatsektor- och landsbygdsutveckling samt ökad ekonomisk integration. Förutom det svenska utvecklingsbiståndet bidrar med ett humanitärt bistånd som uppgick till , vilket gjorde till den sjätte största, bilaterala givaren av humanitärt bistånd till . , , , och EU är de största biståndsgivarna till . EU:s utvecklingssamarbete med –2020 har ett indikativt belopp på , med ett genomsnittligt årligt belopp på . har EU, med aktivt svenskt deltagande, bidragit med en polisinsats (European Union Mission in , EUPOL ) som fokuserat på stöd till reformer och återuppbyggnad av den civila afghanska polisen. Insatsens nuvarande mandat löper ut . Beslut om EU:s fortsatta aktiviteter för att stödja den afghanska rättsstaten och civil polis väntas . Ett långsiktigt partnerskapsavtal, Cooperation Agreement on Partnership and Development (CAPD), har förhandlats mellan och och väntas kunna undertecknas . Vid en internationell givarkonferens i bekräftade det internationella samfundet sitt fortsatta stöd till Förnyade ömsesidiga åtaganden gällande den Prop. 2016/17:33 afghanska regeringens reformarbete fastställdes i enlighet med ramverket Self-Reliance Mutual Accountability Framework (SMAF) och uppdaterade indikatorer antogs. FN:s politiska mission UNAMA (United Nations Assistance Mission in ) etablerades 2002 och har spelat både en politisk roll och en roll som partner till afghanska myndigheter och det civila samhället. Missionen stöder den afghanska regeringen och ansträngningarna för en freds- och försoningsprocess. UNAMA:s mandat har därtill inriktats på humanitärt tillträde, mänskliga rättigheter, regionalt samarbete och samordning av det internationella stödet. Ett mycket stort antal FN-organ är närvarande i , bland annat , mot brott och narkotika (UNODC), UNHCR och UN Women. UNAMA:s nuvarande mandat löper till och med . Det ses över och förnyas av . 5Den internationella utbildnings- och rådgivningsinsatsen Resolute Support Mission (RSM) Det folkrättsliga mandatet för insatsen Resolute Support Mission (RSM) utgörs av det så kallade (Status of Forces Agreement) mellan den afghanska regeringen och Nato som undertecknades i . har även samtyckt till att ett antal stater som inte är medlemmar i , däribland , deltar i insatsen. omfattar en icke-stridande insats för utbildning, rådgivning och stöd till de afghanska säkerhetsstyrkorna. Insatsens våldsanvändning är begränsad till styrkans egenskydd varvid insatsens personal ges rätt att inneha och bära vapen. Efter särskild förfrågan och inbjudan från den afghanska regeringen kan utbildning, rådgivning och stöd ges även till afghanska specialförband på taktisk nivå. 5.2Sammansättning, mål, verksamhet och utveckling Som regeringen redogjort för etablerades RSM i samband med att ISAF upphörde /15 (proposition 2014/15:13 avsnitt 5.2). RSM inleddes på inbjudan av den afghanska regeringen. RSM bistår de afghanska säkerhetsstyrkorna (Afghan 2016/17:33 National Defence and Security Forces, ANDSF) med utbildning, rådgivning och stöd i syfte att konsolidera ANDSF:s förmåga att självständigt hantera säkerheten i landet. Stöd ges på högre stabs- och ledningsnivå (kårnivå) för de reguljära styrkorna och ner till taktisk nivå för specialförbanden. Därutöver ges rådgivning vid berörda afghanska institutioner (till exempel försvarsministeriet). Insatsen har inte stridande uppgifter förutom styrkans egenskydd. Som beskrivits ovan (avsnitt 3) är säkerhetsläget fortsatt svårt. Säkerhetssituationen har inte påverkat utövandet av den utbildning och rådgivning som RSM bedriver i någon större utsträckning då arbetet främst riktas till högre nivåer inom ANDSF. Enligt den militära operationsplanen (OPLAN) är RSM indelad i tre faser i form av en fortsatt begränsad regional närvaro som sedan ska övergå till en mer Kabul-centrerad närvaro innan en slutlig utfasning av trupperna sker. Faserna är inte tidsbestämda utan utgår från omständigheterna på marken. Den tredje fasen enligt OPLAN är Enhanced Enduring Partnership (EEP). Syftet med det civilt ledda EEP är att detta ska utgöra en brygga mellan RSM och Natos bilaterala partnerskapsrelation med . är partnerländer inom RSM inbjudna att delta i planeringen av EEP, vilket gör. OPLAN lyfter också fram det fortsatta behovet av civil-militärt samarbete mellan Nato och det internationella samfundet (till exempel FN/UNAMA, EU och icke-statliga organisationer ). Under arbetet med planeringen av insatsen var pådrivande för att inkludera FN:s säkerhetsråds resolution (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. Inom RSM finns ett Gender Advisor Office som stödjer afghanska myndigheter i genomförandet av säkerhetsrådsresolution (2000). RSM har ett brett internationellt stöd och omfattar 39 bidragande länder, varav 14 inte är medlemmar i . RSM-insatsen omfattar drygt 13 000 personer, varav bidrar med cirka 6 800 personer. Därutöver har ett truppbidrag om närmare 3 000 personer inom ramen för en bilateral insats i Operation Freedom’s Sentinel (OFS) som syftar till att förhindra och bekämpa terrorism. har aviserat att man avser reducera sin militära närvaro i till cirka 8 400 personer . Vid i bekräftade deltagande länder sitt fortsatta engagemang och upprätthållande av nuvarande nivåer av stöd till RSM . 5.3Sveriges deltagande i RSM har fortsatt behov av internationellt militärt stöd för utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas förmåga att hantera säkerheten i . Den försämrade säkerhetssituationen innebär betydande påfrestningar för de afghanska säkerhetsstyrkorna vars övergripande förmåga att hantera säkerheten i landet är ojämn. Inriktningen är att fortsatt ska bidra till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av säkerhetsstrukturernas förmåga med det övergripande syftet att Prop. 2016/17:33 åstadkomma en långsiktig stabilitet i landet. bidrag till RSM planeras bestå av högst 50 personer på plats i och avses i huvudsak vara verksamt i norra . Rådgivningen har omfattat stöd vad gäller att utveckla exempelvis planering och förberedelser inför operationer, samordning av aktiviteter och information samt utbildning av instruktörer. Det svenska bidraget kommer främst att bestå av rådgivare till de afghanska säkerhetsstyrkorna inom ramen för verksamheten som Command-North (TAAC-N) i Mazar-e-Sharif bedriver i norra . avser även att fortsätta stödet med rådgivare till (TAAC-Air) i , en rådgivning som påbörjades . Styrkebidraget kommer därutöver inkludera stabsofficerare till de staber som leder RSM i Mazar-e-Sharif (vid högkvarteret för TAAC-N) respektive (högkvarteret för RSM). Den exakta fördelningen av det svenska bidraget inom RSM kan komma att anpassas mot bakgrund av resurser och behov. RSM kommer att fortsätta verka genom en begränsad regional närvaro och bestå av multinationella styrkebidrag där och övriga deltagande stater bidrar med enheter och personal som sätts samman till ett förband. I egenskap av ramansvarig nation för TAAC-N i norra kommer även att säkerställa att logistik, transporter, skydd och eskort med mera tillhandahålls för det svenska styrkebidraget som även i fortsättningen förläggs vid Camp Marmal utanför Mazar-e (utöver svensk personal i ). Enligt insatsens operationsplan ska förhållandena på plats avgöra insatsens fortsatta utveckling mot ett framtida eventuellt fokus av rådgivning och utbildning i . Den begränsade regionala närvaron kommer sannolikt fortsätta efter 2017 med hänsyn till det oroande säkerhetsläget. Den tidigare inriktningen om fasövergång till en mer Kabul-centrerad närvaro är därmed inte längre aktuell. kommer en översyn och revidering av gällande operationsplan (OPLAN) att genomföras. för en nära dialog med , ramansvarig nation i norr, vad gäller insatsens fortsatta utveckling inklusive tidpunkten för framtida avveckling av utbildnings- och rådgivningsinsatserna i norra . Regeringens förslag: medger att regeringen ställer en svensk väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande till och med för att på inbjudan från till Nato och berörda partnerländer delta i utbildnings- och rådgivningsstyrkan Resolute Support Mission (RSM) i . Regeringens bedömning: Det svenska styrkebidraget kommer att uppgå till högst 50 personer på plats och i huvudsak vara verksamt i norra . Skälen för regeringens förslag och bedömning: Som regeringen redogjort för (avsnitt 5) har inbjudit Nato och partnerländer att delta i att fortsatt stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstrukturernas kapacitet att ansvara för säkerheten inom landet genom den av Nato ledda RSM-insatsen. Målet med deltagande i RSM är att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga med det övergripande syftet att åstadkomma långsiktig stabilitet. Det är av stor vikt att det internationella samfundet, inklusive , fortsatt långsiktigt stöder och bistår den afghanska regeringen i dess strävan efter ett stabilt och säkert samhälle – en förutsättning för ett långsiktigt utvecklingssamarbete. En negativ utveckling i landet får konsekvenser för säkerheten i regionen och även globalt. Den negativa utvecklingen av säkerhetsläget understryker behovet av fortsatt internationell militär utbildning och rådgivning. Det svenska styrkebidraget kommer att uppgå till högst 50 personer på plats i . Om situationen så kräver ska det finnas möjlighet att utöver själva styrkebidraget tillföra en tillfällig förstärknings- och evakueringsstyrka om högst 150 personer. engagemang för är brett och långsiktigt. kommer, inom ramen för arbetet i FN och EU, men också genom ett omfattande bilateralt bistånd, att fortsätta ett aktivt engagemang för fred och försoning, för utveckling och stabilitet, för jämställdhet och inte minst för ökad respekt för mänskliga rättigheter, i synnerhet kvinnors och flickors åtnjutande av dessa i . I planeringsarbetet för Natos insats RSM drev frågan om genomförande av 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet och följer noga dess tillämpning. bidrog till arbetet med att uppdatera Natos handlingsplan för genomförandet av resolution , vilken antogs vid i . Den fastställer ett flertal riktlinjer som ska tillämpas i alla Nato-insatser, inklusive RSM. Det fortsatta svenska bidraget till RSM utgör en del av breda engagemang för . Det ska även ses som en del av den gradvisa avvecklingen av det svenska militära engagemanget i . Regeringens och tidigare inriktning är att ska bidra Prop. 2016/17:33 till det internationella samfundets ansträngningar att stödja utvecklingen av de afghanska säkerhetsstyrkornas förmåga att hantera säkerheten i . Denna inriktning vilar på en flerpartiöverenskommelse . kommer följaktligen även i fortsättningen att bidra till RSM i syfte att stödja, utbilda och genomföra rådgivning till ANDSF. Den personal som ingår i styrkebidraget kommer inte att ha stridande uppgifter. Det finns risk för att den svenska personalen utsätts för väpnat våld. Personalen behöver då kunna hantera situationer som uppstår som går utöver självförsvar. Det kan också uppstå situationer där det svenska bidraget får svårt att lösa sina uppgifter, exempelvis om andra länders stöd i form av skydd uteblir eller bedöms som alltför svagt. En tillfällig förstärkning skulle kunna bli aktuell att då sätta in för att lösa dessa uppgifter. Därutöver behöver bidraget kunna evakueras. Personalen skulle då organiseras och utföra sådana uppgifter att styrkan är att betrakta som en väpnad styrka enligt 15 kap. 16 § regeringsformen. Där framgår det att medgivande krävs för att en svensk väpnad styrka ska kunna sändas till ett annat land, om inte ett medgivande till detta getts i lag, eller det finns en skyldighet enligt en internationell överenskommelse som godkänt. Eftersom ett bemyndigande i lag saknas för regeringen i detta fall och eftersom någon internationell överenskommelse inte ingåtts som innebär en skyldighet att ställa en svensk väpnad styrka till förfogande för insatsen, ska regeringen begära medgivande för deltagande med en väpnad styrka inom ramen för RSM. Mot denna bakgrund söker regeringen medgivande att ställa en väpnad styrka bestående av högst 200 personer till förfogande för deltagande i RSM till och med . Regeringen beräknar att kostnaderna för det svenska bidraget inom ramen för RSM uppgår till högst . Kostnaderna belastar anslaget 1:2 Försvarsmaktens insatser internationellt under utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap. Merkostnader för eventuella tillfälliga förstärknings- och evakueringsåtgärder ryms inom föreslagen ram för detta anslag. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde . Närvarande: statsministern , ordförande, statsråden , , Y , M , , , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , Skog, Regeringen beslutar proposition 2016/17:33 Fortsatt svenskt deltagande i Natos utbildnings- och rådgivningsinsats Resolute Support Mission i