prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — Kravet i UCITS-direktivet på att ingripande ska kunna ske även mot fysiska personer i företagens ledningsorgan och mot andra fysiska personer som enligt nationell rätt betraktas som ansvariga för en överträdelse behandlas i avsnitt 9.2.5. Ingripande mot den som fått tillstånd på grundval av falska uppgifter Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet återkalla en beviljad auktorisation i vissa angivna fall, bl.a. om ett förvaltningsbolag (fondbolag) har erhållit auktorisationen genom att lämna falska uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt (artikel 7.5 b). Reglerna har i svensk rätt införts i bestämmelser i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 4 § första stycket 1). Dessa regler ingår i uppräkningen i den överträdelsekatalog som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a). Det bör innebära att ett sådant agerande – utöver att det bör medföra en återkallelse av fondbolagets tillstånd – utgör en regelöverträdelse, för vilken en ytterligare sanktion ska kunna påföras fondbolaget. Av de ingripandeåtgärder som anges i direktivet (artikel 99.6) är det – vid sidan av offentliggörande av sank- tionsbeslut (se vidare avsnitt 9.5) – enbart sanktionsavgift som får anses vara en relevant sanktion att påföra fondbolaget i ett sådant fall. bör därför få påföra ett fondbolag en sanktionsavgift om bolaget har fått sitt tillstånd genom att lämna falska uppgifter eller på annat otillbörligt sätt. Detta bör anges i en bestämmelse i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 7 §). Ingripande vid åsidosättande av tillståndsplikten Enligt UCITS-direktivet ska fondföretag (värdepappersfond) och förvalt- ningsbolag (fondbolag) vara auktoriserade (artikel 5 respektive artikel 6). Att i strid med dessa krav driva fondverksamhet utan auktorisation anges också som överträdelser i nämnda katalog (artikel 99a). Bestämmelser om tillståndsplikt för fondverksamhet finns i lagen om värdepappersfonder (1 kap. 3 och 4 §§). får även ingripa mot någon som driver sådan verksamhet utan att vara berättigad till det (12 kap. 19 § samma lag). Ingripande får i så fall ske genom att förelägga företaget eller personen i fråga att upphöra med verksamheten. Av de ingripandeåtgärder som enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6) ska kunna följa på ett åsidosättande av tillståndsplikten är det – utöver den redan befintliga möjligheten att meddela ett föreläggande och offentlig- görande av sanktionsbeslut (se vidare avsnitt 9.5) – bara sanktions- avgifter som får anses relevanta. Någon sådan möjlighet finns alltså inte enligt gällande svensk rätt. Denna möjlighet bör därför införas genom en bestämmelse i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 19 §). Ingripande vid åsidosättande av tillstånds- och underrättelse- skyldigheterna för prövning av ägares lämplighet I UCITS-direktivet (artikel 11.1) föreskrivs, genom en hänvisning till reglerna i MiFID, en anmälningsskyldighet vid förvärv eller vissa ökningar av samt avyttring eller vissa minskningar av kvalificerade inne- hav i ett fondbolag. Reglerna har i svensk rätt genomförts i bestämmelser om tillstånds- och underrättelseskyldigheter vid prövning av ägares lämplighet i lagen om värdepappersfonder (11 kap. 1 och 4 §§). Varken reglerna i direktivet eller bestämmelserna i lagen gör skillnad på om sådana ägare är fysiska eller juridiska personer. Ett åsidosättande av skyldigheterna att ansöka om tillstånd för, respek- tive göra en underrättelse avseende förvärv eller avyttringar av ett 2015/16:170 kvalificerat ägande i ett fondbolag utgör en regelöverträdelse enligt UCITS-direktivet (artikel 99a d och e) som ska vara förenad med sank- tion eller annan åtgärd (artikel 99.6). Förutom de möjligheter Finans- inspektionen har enligt gällande rätt att meddela förbud att utöva rösträtt och att meddela föreläggande om avyttring (11 kap. 7 och 8 §§ lagen om värdepappersfonder), förutsätter ett korrekt genomförande av reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.6) att ingripande ska kunna ske också genom beslut om sanktionsavgifter för ägare som utgörs av såväl juri- diska som fysiska personer. I lagen om värdepappersfonder bör det där- för införas en bestämmelse med sådan innebörd. I detta sammanhang kan tilläggas att mot ett fondbolag som i strid med bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder underlåter att anmäla ett förvärv eller avyttring av aktier i bolaget som kräver tillstånd eller underrättelse (11 kap. 1, 4 och 5 §§), ska ett ingripande ske med stöd av den allmänna bestämmelsen om ingripande (12 kap. 1 § samma lag). De nya reglerna i UCITS-direktivet (artiklarna 99.6 och 99a h) kräver således inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder. Vid beslut om ingripande för åsidosättande av anmälningsskyldig- heten, liksom tillståndsplikten, föreslås att de allmänna bestämmelserna om omständigheter som ska beaktas vid val av sanktioner eller andra administrativa åtgärder ska tillämpas (se avsnitt 9.4). Förslaget innebär att de sanktionsavgifter som ska tas ut av fysiska personer vid över- trädelser av bestämmelserna om anmälningsskyldighet kan komma att uppgå till betydande belopp. föreslår en ordning där ett sådant ingripande prövas genom ett sanktionsföreläggande, i samma ordning som vid ingripande mot fysiska personer i en juridisk persons ledningsorgan. Vid genomförandet i svensk rätt av kapital- täckningsdirektivet uttalade regeringen att det saknades skäl att ändra den beslutsordning som finns i gällande rätt beträffande ingripande mot ägare som underlåter att till anmäla ett förvärv eller en avyttring av ett kvalificerat innehav (se prop. 2014/15:57 s. 59). Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning i före- varande lagstiftningsärende. bör således även i fort- sättningen besluta om sanktioner vid överträdelser av dessa bestäm- melser i lagen om värdepappersfonder. 9.2.5Utökat ansvar för fysiska personer Regeringens förslag: får ingripa mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag eller i ett förvaringsinstitut, eller ersättare för någon av dem, för en överträdelse från företagets sida. De överträdelser som kan föranleda sanktioner mot sådana fysiska personer anges uttryckligen i lagen om värdepappersfonder. ska ingripa mot en sådan person endast om fondbolagets eller förvaringsinstitutets regel- överträdelse är allvarlig och personen i fråga uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen också föreslår ett tillägg till bestämmelsen om ingripande mot fondbolag som gjort sig skyldigt till överträdelser i ett annat land, vilket innebär att bestämmelsen även ska kunna tillämpas på fysiska personer i fondbolagets eller förvaringsinstitutets ledning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Tredje AP-fonden, och efterfrågar en närmare precisering av när en sanktion kan bli aktuell mot en person i ledande befattning. () och framhåller vikten av sanktionernas tydlighet och proportion- alitet och anser att en sanktion som utgångspunkt bör rikta sig mot företaget och endast i undantagsfall mot den enskilde anställda. Skälen för regeringens förslag I den överträdelsekatalog som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99a) räknas ett antal överträdelser upp som kan begås av ett förvaltningsbolag (fondbolag), investeringsbolag eller ett förvaringsinstitut. Överträdel- serna kan bl.a. bestå i att ett fondbolag beviljats auktorisation på oriktiga uppgifter, att det underlåtit att följa krav gällande t.ex. delegering och rapportering eller placerat medel i strid med fondens placeringsinrikt- ning. Som framgår i avsnitt 9.2.1 ska sanktioner och andra administrativa åtgärder även kunna tillämpas på ledamöter i fondbolagets eller förva- ringsinstitutets ledningsorgan och andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen (artikel 99.5). För att i svensk rätt genomföra motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet har det i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden införts nya bestämmelser som uttryckligen anger de överträdelser för vilka sanktioner kan riktas mot fysiska person- er i kreditinstitutens eller värdepappersbolagens ledningsorgan (15 kap. 1 a § respektive 25 kap. 1 a §). I förarbetena anförs bl.a. att en sådan ordning skapar tydlighet och förutsebarhet för den enskilde, vilket inte minst är viktigt då bestämmelserna kan anses ha straffrättslig karaktär (prop. 2014/15:57 s. 38 f.). De regelöverträdelser som enligt nya regler i UCITS-direktivet ska kunna föranleda sanktioner mot fysiska personer bör således också anges uttryckligen i lagen om värdepappersfonder genom uppräkning. UCITS- direktivet, i likhet med kapitaltäckningsdirektivet, förutsätter inte att det regelmässigt beslutas om sanktioner mot fysiska personer. Vid genom- förandet av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet konstaterade regeringen att det är tillräckligt att svensk rätt erbjuder en möjlighet att rikta sank- tioner mot fysiska personer (a. prop. s. 38). De båda direktiven saknar närmare anvisningar om när ansvar för en fysisk person kan komma i fråga. bör, liksom , som utgångspunkt ges möj- lighet att i varje enskilt fall välja vilken eller vilka av sanktionerna som bör påföras vid en överträdelse av bestämmelserna, se vidare avsnitten 9.3.3 och 9.4. Vid denna bedömning bör beaktas att rörelsereglerna i första hand riktas till den juridiska personen och att sanktioner mot fysiska personer i en juridisk persons ledningsorgan bör komma i fråga endast om den juridiska personens överträdelse är allvarlig (jfr a. prop. 40–42). Även mot fondbolag och som är verksamma i ett annat land inom EES kan det – enligt principen om hemlandstillsyn – bli aktuellt för att ingripa (se avsnitt 9.2.3). Finans- inspektionen får enligt lagen om värdepappersfonder ingripa om ett fondbolag har överträtt föreskrifter som gäller för bolaget i det berörda landet (12 kap. 6 §). Inspektionen har i så fall samma åtgärder till sitt för- fogande som vid överträdelser som har skett i (12 kap. 1–4 §§ samma lag). Enligt utredningens förslag ska denna möjlighet även om- fatta personer i fondbolagens och förvaringsinstitutets ledning. Motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.2) om ingripande mot fysiska personer i ledningen för ett kreditinstitut eller ett värdepappers- bolag har i svensk rätt genomförts i bestämmelser i lagen om bank- och 1 a § respektive 25 kap. 1 a §, se a. prop. 43–52). lagarna har dock inte någon möjlighet att ingripa mot fysiska personer i ledningen för ett kreditinstitut eller ett värde- pappersbolag, om företaget driver verksamhet i ett annat land inom EES och har överträtt föreskrifter som gäller för företaget i det landet (15 kap. 5 § lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 7 § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt regeringens bedömning kräver ett korrekt genomförande i svensk rätt av UCITS-direktivet inte att det införs en sådan möjlighet att ingripa mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning som utredningen föreslår när det gäller överträdelser av föreskrifter som gäller för företaget i ett annat land inom EES. Regeringen anser inte heller att det framkommit skäl att utvidga nuvarande bestämmelser i lagen om värdepappersfonder till att omfatta även ingripande mot fysiska personer för sådana överträdelser. Bestäm- melserna i lagen om värdepappersfonder om ingripande mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning bör enligt regering- ens uppfattning utformas efter förebild av bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer i ledningen för kreditinstitut och värdepappersbolag i lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive lagen om värdepap- persmarknaden. Kretsen av personer mot vilka en sanktion kan beslutas Regler som liknar dem som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99.5) finns således även i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 65.2). I kapital- täckningsdirektivet anges att ledamöter i ledningsorgan och andra fysiska personer som enligt nationell rätt är ansvariga för överträdelsen ska kunna bli föremål för sanktioner, om inte annat följer av de villkor som föreskrivs i nationell rätt. Vid genomförandet i svensk rätt av reglerna i kapitaltäckningsdirektivet konstaterade regeringen att den i direktivet an- givna personkretsen är beskriven på samma sätt som i bestämmelserna om ledningsprövning i övriga direktiv på finansmarknadsområdet (se prop. 2014/15:57 s. 39). Regeringen ansåg därför att det var rimligt att utgå från att samma krets som ska omfattas av ledningsprövning i ett finansiellt företag också ska kunna påföras sanktioner. Med hänsyn till svensk lagstiftningstradition borde det, enligt regeringen, i varje särskilt fall anges om det är styrelsen eller styrelsen och verkställande direktör som omfattas av respektive bestämmelse (se a. prop. s. 39 f.). I de nya bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden om sanktioner mot fysiska personer i berörda företags ledning anges därför uttryckligen styrelseledamöter, verkstäl- lande direktör och ersättare för någon av dem (15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § lagen om värdepappers- marknaden). De nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) överensstämmer, som nämns ovan, i sak med motsvarande regler i kapitaltäcknings- direktivet. Regeringen anser därför att de bör genomföras i svensk rätt på samma sätt. I lagen om värdepappersfonder bör det därför införas bestämmelser utformade efter förebild av bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 a § respektive 25 kap. 1 a §). Den personkrets som därmed kan träffas av sanktioner utgörs av styrelseledamöter, verkställande direktör och ersättare för dem. I de fall som det inte går att utläsa direkt av den näringsrättsliga regleringen var ansvaret för en viss fråga ligger, får man falla tillbaka på de grundläggande associationsrättsliga bestämmelserna om bolagsorganens uppgifter och ansvarsområden. Även om det alltså inte föreslås att det införs en definition av ledningsorgan i lagen om värdepappersfonder (se avsnitt 5.4) används i det följande denna term, alternativt ”företagets ledning” eller ”lednings- personer”, som benämning på den berörda personkretsen vid redo- görelser när det gäller de nya regler om ingripande avseende fysiska personer som har införts i UCITS-direktivet och hur de bör genomföras i svensk rätt. Som konstateras ovan innebär emellertid detta inte att styrelsen och verkställande direktören alltid ansvarar tillsammans, utan beroende på vad det är fråga om för överträdelse i det enskilda fallet kan det också vara fråga om att antingen styrelsen eller verkställande direktören är ansvarig. Subjektivt rekvisit som förutsättning för att en fysisk person ska kunna påföras en sanktion på grund av ett företags regelöverträdelse I de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) ställs det inte upp något krav på att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar. Det finns dock inget hinder för en medlemsstat att införa ett sådant villkor. När motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet genomfördes i svensk rätt infördes det ett subjektivt rekvisit. En anledning till det är att ytterligare understryka att det bör vara fråga om särskilt allvarliga fall för att en sanktion ska komma i fråga (prop. 2014/15:57 s. 42 f.). Ett subjektivt rekvisit motiveras också av sanktionens straffrättsliga karaktär. Gränsen för det subjektiva rekvisitet dras i de bestämmelser som har införts med anledning av kapitaltäckningsdirektivet vid uppsåt och grov oaktsamhet (se 15 kap. 1 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § lagen om värdepappersmarknaden). Detsamma gäller även i de bestämmelser som har införts med anledning av genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i förordningen om värdepappers- centraler och i och rådets direktiv /109/EG av om harmonisering av insynskraven angående upplysningar om emittenter vars värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad och om ändring av direktiv /34/EG, i lydelsen enligt och rådets direktiv /50/EU (öppenhets- direktivet) (se prop. 2015/16:10 respektive prop. 2015/16:26). Samma förutsättning bör gälla också vid påförande av sanktioner gentemot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning vid överträdelser av bestämmelser i lagen om värdepappersfonder som sådana företag gör sig skyldiga till. Det bör alltså krävas uppsåt eller grov oaktsamhet också för beslut om sanktioner mot fysiska personer i fondbolags eller förvaringsinstituts ledning vid överträdelser från före- tagens sida. När det gäller genomförandet i svensk rätt av kapitaltäcknings- direktivet exemplifieras situationer med grov oaktsamhet enligt följande (prop. 2014/15:57 s. 42 f.): Exempel på sådan grov oaktsamhet skulle kunna vara att styrelsen eller verk- ställande direktören medvetet tagit en risk i fråga om riktigheten hos vissa uppgifter som lämnas till . Ett sådant medvetet riskta- gande kan det vara fråga om när styrelsen eller verkställande direktören un- derlåtit att se till att det finns en ändamålsenlig organisation på plats för rap- portering eller informationslämnande, eller underlåtit att regelbundet följa upp hur organisationen fungerar. I många fall kan företagens rapporterings- skyldigheter vara tekniskt komplicerade och regleringen kan vara otydlig vil- ket lämnar utrymme för tolkning. För att agerandet ska anses grovt oaktsamt i sådana fall bör det krävas att styrelsen eller verkställande direktören har fått tydliga indikationer på att det föreligger brister, exempelvis genom Finansin- spektionens påpekande eller sanktion, och ändå underlåtit att vidta åtgärder. Det bör också anses grovt oaktsamt att underlåta att sätta sig in i innebörden av sådana regler om styrning och kontroll som har betydelse för verksam- heten. Vidare lämnar både lag- och föreskriftsbestämmelser ut- rymme för tolkningar och bedömningar. Så är exempelvis fallet när det i olika bestämmelser anges att institutet ska ha en ”ändamålsenlig organisa- tionsstruktur” eller att kontrollfunktionen ska ha ”de resurser som krävs” eller att personalen ska ha ”den kunskap som krävs”. Om det i efterhand visar sig att styrelsen eller verkställande direktören gjorde en felaktig bedömning av vad som t.ex. var ändamålsenligt eller tillräckligt, bör det inte i sig innebära att det har varit fråga om ett grovt oaktsamt beteende i bestämmelsens me- ning. Om de däremot fått påpekanden, antingen av det egna institutet eller av , och underlåtit att vidta åtgärder, bör det finnas utrymme att bedöma oaktsamheten som grov. Tredje AP-fonden hänvisar till sitt remissvar avseende betänkandet Ändrade informationskrav på värdepappersmarknaden (SOU 2014:70) och anför att det bör klargöras vilka beviskrav som ska tillämpas, hur culpabedömning ska göras mellan olika styrelseledamöter och verk- ställande direktör samt vilket ansvar som ska gälla för styrelseledamöter och verkställande direktör i moderbolag vid dotterbolags överträdelser. Regeringen hänvisar till den bedömning som regeringen gjorde när det gäller samma frågor i det lagstiftningsärendet (prop. 2015/16:26 s. 113). Regeringen finner således inte heller anledning att i det förevarande lagstiftningsärendet föreslå några särskilda beviskrav för föreslagna sanktionsbestämmelser. Frågorna om hur culpabedömning ska göras mellan olika styrelseledamöter och i förhållande till den verkställande direktören samt vilket ansvar som ska gälla för styrelseledamöter och verkställande direktör i moderbolag vid dotterbolags överträdelser är frågor som det ankommer på tillämpande myndigheter eller domstol att ta ställning till i det enskilda fallet. Tredje AP-fonden menar också att det bör utredas hur förslaget förhåller sig till principerna om ansvars- genombrott enligt aktiebolagslagen. Regeringen konstaterar dock att det inte heller inom ramen för det förevarande lagstiftningsärendet finns utrymme för att närmare överväga denna fråga. Endast allvarliga överträdelser från företagets sida bör leda till ansvar även för fysiska personer Varken i de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5) eller i skälen till ändringsdirektivet ges några närmare anvisningar om i vilka fall sanktioner ska kunna påföras ansvariga personer i ett fondbolags eller förvaringsinstituts ledningsorgan. När det gäller motsvarande regler i t.ex. kapitaltäckningsdirektivet har det konstaterats att dessa inte förut- sätter att sanktioner regelmässigt beslutas gentemot fysiska personer varje gång ett kreditinstitut eller ett värdepappersbolag gör sig skyldigt till en överträdelse (se prop. 2014/15:57 s. 37 f.). () och an- ser att en sanktion som utgångspunkt bör rikta sig mot företaget och endast i undantagsfall mot den enskilde anställda. Regeringen gör samma bedömning som när det gäller genomförandet i svensk rätt av mot- svarande regler i kapitaltäckningsdirektivet. För att genomföra de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.5), bör det vara tillräckligt att det i svensk rätt finns en möjlighet att för en och samma överträdelse rikta sanktioner också mot en styrelseledamot i ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut och mot den verkställande direktören, eller en ersättare för någon av dem. Att sanktioner endast kan komma i fråga när styrelse- ledamöter eller den verkställande direktören har handlat uppsåtligt eller grovt oaktsamt innebär en viss begränsning. I de situationer när den fysiska personens agerande har varit uppsåtligt eller grovt oaktsamt, medan den överträdelse som den juridiska personen har gjort sig skyldig till har varit mindre allvarlig, är det emellertid inte proportionerligt att besluta om sanktioner och sanktionsavgifter mot en styrelseledamot, den verkställande direktören eller en ersättare för någon av dem för samma överträdelse. För att understryka att det är företagen som står i fokus då sanktioner övervägs och att sanktioner mot fysiska personer endast bör komma i fråga i särskilda fall, bör sanktioner mot fysiska personer komma i fråga endast om den juridiska personens överträdelse är av all- varligare slag. De överträdelser som omfattas av uppräkningen i över- trädelsekatalogen i UCITS-direktivet (artikel 99a) och i de bestämmelser om ingripande mot fysiska personer som föreslås i lagen om värde- pappersfonder är av olika slag och kan också bedömas ha olika grad av allvarlighet, även om var och en av dem kan föranleda ett ingripande. Typiskt sett bör t.ex. överträdelser som handlar om att tillstånd har er- hållits på grundval av falska uppgifter anses allvarligare än t.ex. överträdelser som handlar om att ha åsidosatt sin anmälningsskyldighet i fråga om kvalificerade innehav. Att överträdelserna som sådana kan variera i fråga om allvarlighet är något som bör kunna beaktas vid 2015/16:170 bedömningen av om ett ingripande bör ske mot en person som är verksam i det företag som har gjort sig skyldigt till överträdelsen. Det bör dock hållas i minnet att i enlighet med de nya reglerna i UCITS- direktivet (artikel 99.5) ska ingripanden mot personer som ingår i led- ningen för ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut kunna ske i samtliga fall som anges i de nya bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer som föreslås i lagen om värdepappersfonder. Tredje AP-fonden, och efterfrågar tydligare riktlinjer för när en sanktion kan bli aktuell mot en person i ledande befattning. TCO och framför samma önskemål och anför även att sanktionerna inte får komma att avskräcka anställda att ta uppdrag som arbetstagarrepresentanter i en bolagsstyrelse, vilket skulle inskränka rätten till styrelserepresentation.