prop · H303104 · 2016-04-25 00:00:00 — Mot nämnda bakgrund är ESV:s slutsats att Riksgälden bör redovisa hur upplåningskostnadernas risk ska mätas. b) Kostnadsmätning för att kontrollera resultat och som underlag för att hantera risker har betydande likheter med kapitalförvaltning vad gäller processer, system, marknader, marknadsinformation samt operativa och finansiella risker. Processer, system och risker är till stora delar desamma, med den viktiga skillnaden att Riksgälden lånar och kapitalförvaltarna placerar. Det är därmed befogat att dra lärdom av riskhanteringen inom kapitalförvaltning. En erfarenhet från åtminstone större och mer komplexa kapitalförvaltningar är att den dagliga marknadsvärderingen och avkastningsmätningen utgör en viktig grund för riskhantering och kontroll. Ofta är den första signalen om en felaffär E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 U P P F Ö L J N I N G A V K O S T N A D S M Å L E T eller oönskad riskexponering att förvaltare eller funktionen för riskkontroll upptäcker att avkastningen avviker från det förväntade. Daglig marknadsvärdering och avkastningsberäkning för verksamhetens olika delar möjliggör också en enhetlig rapportering av samtliga förvaltningsområden till ledning och styrelse, vilket minskar risken att kostnader och intäkter döljs eller glöms bort. Riksgälden har valt att mäta de långsiktiga upplåningskostnaderna som periodiserad kostnad. Egenutvecklade mått medför risker vid den operativa hanteringen och tolkningen av resultaten. Även vid en eventuell övergång till en förenklad metod, som diskuteras i föregående avsnitt, kan avkastningsmåtten behöva tolkas. Slutsatsen är att Riksgälden som ett komplement löpande bör marknadsvärdera skulder och finansiella instrument samt beräkna upplåningskostnader baserade på dessa marknadsvärden: Som underlag för den löpande kontrollen av operativa, marknads- och andra risker. Som jämförelsenorm för den egenutvecklade beräkningen av periodiserade kostnader för att säkerställa att den fångar upp skuldförvaltningens samtliga kostnader och intäkter på avsett sätt. För att förklara egenskaper och dynamik hos de långsiktiga kostnaderna, oavsett om de beräknas med nuvarande eller en förenklad metod, genom att jämföra dem med mer välkända mått baserade på marknadsvärdering. Riksgälden registrerar samtliga instrument, utom de som används för hushållsupplåning, i ett finanssystem som har funktionalitet för värdering och avkastningsberäkningar. Riksgälden marknadsvärderar derivat och använder marknadsvärden för att beräkna avkastningen på positionstagningen. Vidare marknadsvärderas skulden bland annat för att kunna beräkna dess duration. Slutsatsen är att förslaget att beräkna marknadsvärderade skulder och kostnader bör kunna genomföras med befintliga system och utan stora extra resursinsatser. E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 Finans- och riskpolicyn bör kompletteras med krav på rapportering av kostnaderna för skulden och för upplåningen under olika perioder, totalt och uppdelad på åtminstone instrument, valutor och löptider. Det bör också anges att rapporteringen ska innehålla lämpliga jämförelsemått och analyser som underlättar för styrelsen att bedöma om kostnaderna är höga eller låga. 9.3 Utvärdering av statens upplåningskostnad Målet för statsskuldsförvaltningen är att minimera kostnaderna med beaktande av risk. Riksgälden anger att29 ”Det är svårt att värdera i vad mån det övergripande målet uppfylls. Det finns inget kvantitativt mål för kostnaderna och inte något naturligt benchmark för jämförelser. Att jämföra med andra statliga låntagare är inte heller lätt eftersom förutsättningarna är olika”. Riksgälden väljer att i stället fokusera på ett antal mellanliggande mål som ”understödjer det övergripande målet men är lättare att påverka och mäta”. •En likvid statspappersmarknad med en väl fungerande infrastruktur •Tydlig och öppen kommunikation med investerare och återförsäljare •Goda motparts- och investerarkontakter •Derivatpositioner i utländsk valuta i syfte att uppnå lägre kostnader eller risker. De mellanliggande målen utvärderas främst genom att TNS Prospera mäter förtroendet för Riksgälden hos återförsäljare och investerare samt genom egna bedömningar. Riksgäldens mål är att minimera de långsiktiga kostnaderna med beaktande av risk. 29 Underlag för utvärdering – statsskuldens förvaltning 2014 sid 3. kostnadernas, och i viss utsträckning även riskernas, viktigaste bestämningsfaktorer kan dock inte påverkas av Riksgälden, exempelvis: A.Det allmänna ränteläget, vilket påverkas av internationella räntor, inflation, konjunktur, penningpolitik och finansmarknadernas förväntningar. B.Statens kreditvärdighet som låntagare, vilken i sin tur bestäms av nettolånebehovets storlek och förväntade utveckling samt statsskuldens nivå. C.Slutplacerarnas riskaptit och efterfrågan på statspapper. Inom ramen för dessa övergripande förutsättningar och regeringens riktlinjer ska Riksgälden minimera de långsiktiga kostnaderna genom att välja instrument, valutor, löptider, försäljningskanaler, försäljare, information till marknaden och marknadsvårdande åtgärder. För att utvärdera Riksgäldens bidrag till kostnadsmålet behöver de faktiska upplåningskostnaderna rensas från inverkan från faktorerna A, B och C, alternativt behöver effekterna av Riksgäldens faktiska val mätas relativt någon form av ”Best Practice” eller benchmark. Detta är en situation som Riksgälden delar med både andra emittenter och med kapitalförvaltare. Utvärdering sker vanligtvis genom att jämföra med aktörer med liknande förutsättningar, exempelvis konkurrenter, eller med konstruerade portföljer som benchmarkindex eller strategiska portföljer. I Riksgäldens fall försämras dock förutsättningarna av att det inte finns några andra emittenter av svenska statspapper att jämföra med. Riksgäldens dominerande ställning gör också att det kan bli svårt att beräkna upplåningskostnaden för en teoretisk benchmarkportfölj som avviker kraftigt från Riksgäldens faktiska skuld, eftersom en sådan portfölj sannolikt inte skulle kunna skapas till gällande marknadsräntor.30 30 Dessa svårigheter skulle eventuellt kunna minskas genom att skatta köparnas priskänslighet och använda resultatet för att mer exakt beräkna effekterna av alternativa upplåningsbeslut. Inom kapitalförvaltning används sådana så kallade Market Impactmodeller för att beräkna kostnaderna för prispåverkan vid stora affärer. U P P F Ö L J N I N G A V K O S T N A D S M Å L E T Det är således betydande svårigheter förknippade med att konstruera lämpliga portföljer eller hitta lämpliga aktörer att jämföra Riksgäldens kostnader med. Frågan har också en lång historik på Riksgälden. användes riktmärkesportföljer som jämförelsenormer för upplåningens sammansättning och kostnader. De avvecklades bland annat på grund av att det var svårt att styra den faktiska skulden så att den överensstämde med riktmärkesportföljerna. De ersattes med nuvarande ordning med riktlinjer för statsskuldens förvaltning som beslutas av regeringen efter förslag från Riksgälden. Därigenom blev styrningen av Riksgälden mindre exakt och myndighetens utrymme att anpassa upplåningen till marknadsutvecklingen och upplåningsbehovet ökade. Det är emellertid möjligt att ge Riksgälden samma manöverutrymme genom mandat att avvika från en riktmärkesportfölj. På det sättet erhålls den önskade flexibiliteten utan riktlinjernas problem att de inte ger tillräcklig vägledning för att utvärdera i vilken utsträckning Riksgälden uppfyller målet att minimera kostnaderna med beaktande av risk. Riksgälden gör inte heller någon utvärdering av de samlade faktiska lånekostnaderna utan har, som nämnts, i stället valt att utvärdera ett antal mellanliggande mål. Det är emellertid inte självklart att dessa mellanliggande mål fångar alla, eller ens de viktigaste, faktorer som påverkar det övergripande målet. Vidare kan det vara svårt att tolka resultaten av den typ av förtroendemätningar som Prospera gör. Ger försäljare och investerare höga betyg på grund av att de bedömer att Riksgälden gör ett bra jobb med att minimera upplåningskostnaderna eller på grund av att Riksgälden är en viktig kund som de tjänar pengar på? Det finns därför anledning att komplettera Prosperaundersökningar och rundringning till återförsäljare med kvantitativa mått där det är möjligt. Ett exempel är att likviditeten på E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 U P P F Ö L J N I N G A V K O S T N A D S M Å L E T värdepappersmarknaden kan mätas med hjälp av marknadsdata och att andra upplåningskontor regelbundet följer köp-säljspreadar och handlade volymer på andrahandsmarknaden i detta syfte.31 ESV:s bedömning är att det är bättre att jämföra mot bästa möjliga riktmärkesportfölj och förklara avvikelser som beror på skillnader i förutsättningar, mätproblem eller liknande än att helt avstå från att använda riktmärkesportföljer för att utvärdera kostnaderna. Det finns vidare andra länder som konstruerat strategiska portföljer som benchmark för statsupplåningen.32 Preliminära kontakter med indikerar exempelvis att införandet av en strategisk portfölj som benchmark har haft positiv inverkan på interna processer och beslut. Liknande strategiska portföljer används också av skuldkontoren i och . Det har argumenterats att dessa upplåningsmyndigheter har andra förutsättningar än Riksgälden eftersom de ingår i Euroområdet medan har en egen valuta. Den kanske viktigaste konsekvensen av denna skillnad är att Euro-marknaderna för räntederivat är betydligt större och mer likvida än de svenska, vilket gör det lättare för de utländska kontoren än för Riksgälden att styra skuldens duration. De grundläggande förutsättningarna att upplåningskostnaderna främst påverkas av faktorer utanför kontorens kontroll, som beskrivs i punkterna A-C ovan, och att vara den enda emittenten av sitt lands statspapper delar de utländska kontoren dock med Riksgälden. Regeringen bör mot ovanstående bakgrund överväga att ge Riksgälden i uppdrag att med utgångspunkt från utländska skuldkontors erfarenheter och forskning inom området utarbeta förslag till riktmärkesportföljer som kan användas för att utvärdera Riksgäldens upplåningskostnader.33 I det arbetet bör följande utgångspunkter, avgränsningar och tillämpningar beaktas. 31State Treasury , Annual review 2014, Sid 34. 32State Treasury , Annual review 2014, Sid 39. 33I en tidigare utvärdering har granskaren föreslagit att ”regeringen och Riksgälden ser över hur olika jämförelser mellan upplåningsformer bör ske (Skr 2011/12:104 sid 31). Regeringen ansåg då att det inte var ”motiverat att ge i uppdrag att analysera dessa kostnadsjämförelser”. E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 Riksgälden har tidigare undersökt möjligheterna att med kvantitativa metoder styra och utvärdera statsskuldsförvaltningen.34 Riktmärkesportföljer användes för utlandsupplåningen. En riktmärkesportfölj introducerades även för upplåningen med nominella statsobligationer och statsskuldväxlar i svenska kronor, men bedömdes som svår att använda eftersom den faktiska skulden påverkades av faktorer som låg utanför Riksgäldens kontroll och att det på grund av Riksgäldens unika position på den svenska finansmarknaden i praktiken blev omöjligt att styra upplåningen så att skulden motsvarade riktmärkesportföljen. används inte riktmärkesportföljer för några delar av upplåningen. ESV delar uppfattningen att upplåningskostnaderna i stor utsträckning påverkas av faktorer utanför Riksgäldens kontroll och att Riksgäldens position som dominerande aktör begränsar möjligheterna till aktiv förvaltning av statsskulden. Det är dock enligt ESV:s bedömning möjligt att förbättra utvärderingen genom att komplettera de kvalitativa bedömningarna av mellanliggande mål med beräkningar av kostnadsskillnader mot riktmärkesportföljer. Sådana beräkningar kan – rätt utformade – ge tydligare indikationer på statsskuldsförvaltningens effektivitet än kvalitativa och indirekta utvärderingar. ESV delar också Riksgäldens bedömning att en felaktigt utformad styrning och utvärdering med riktmärkesportföljer kan medföra att upplåningskostnaderna ökar, men det kan även en otydlig utvärdering göra. ESV:s uppfattning är att uppdraget bör utföras stegvis och så långt möjligt bygga på befintliga rutiner. Ett exempel är att riktmärkesportföljerna kan baseras på regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning, vilka preciseras i form av 34 Intervju med , Riksgäldens förslag till riktlinjer för statsskuldens förvaltning 1998, 1999 och 2000 samt rapporterna Metoder för analys av statsskuldsportföljens sammansättning (1999- 05-19) och Metoder för utvärdering av regeringens beslut om riktlinjer för statsskuldens förvaltning (). U P P F Ö L J N I N G A V K O S T N A D S M Å L E T portföljer för att möjliggöra en tydligare utvärdering. Till portföljerna bör också kopplas intervall för tillåtna avvikelser motsvarande dem som finns i nuvarande riktlinjer. ESV:s uppfattning är vidare att den större frågan att utvärdera om riktmärkesportföljerna minimerar kostnaderna med beaktande av risk inte bör ingå i uppdraget. Ett motiv är att behovet av en övergripande utvärdering inte ökar bara för att riktlinjerna översätts till riktmärkesportföljer. Vid utformningen av riktlinjerna krävs samma ställningstaganden som vid konstruktionen av en riktmärkesportfölj, främst vilken sammansättning och duration som minimerar upplåningskostnaderna samt vilka mandat att avvika som Riksgälden bör ha. Eftersom systemet med riktlinjer nu funnits får det förutsättas att en process för dessa ställningstaganden redan finns. Ett annat motiv är att en sådan utvärdering kräver simuleringar, scenarioanalyser och liknande som med fördel hanteras separat. Det innebär också att utvärderingen enbart ska avse Riksgäldens statsskuldsförvaltning relativt riktmärkesportföljerna. Det är sannolikt lämpligt att börja med att utforma en riktmärkesportfölj för en del av verksamheten, exempelvis upplåningen i utländsk valuta, utvärdera dess användbarhet och därefter gå vidare till andra områden. Jämförelser mot riktmärkesportföljer, eller benchmarksportföljer, inom finansiell verksamhet bygger normalt på att den aktör som utvärderas har möjlighet att i sin förvaltning skapa en portfölj som är likadan som riktmärket. Det brukar uttryckas som att aktören ska kunna replikera benchmark. I Riksgäldens fall är det svårt att konstruera en riktmärkesportfölj som vid alla tillfällen är replikerbar, eftersom exempelvis upplåningsbehoven kan variera oförutsett och Riksgäldens möjligheter att parera sådana variationer begränsas av den svenska marknadens storlek samt av kraven på förutsägbarhet och transparens i upplåningen. I uppdraget bör ingå att konstruera modellportföljer som i sin utformning beaktar sådana oförutsedda händelser och Riksgäldens begränsningar. Det finns dock en risk att riktmärkesportföljerna ändå inte går att replikera. För att inte dessa svårigheter ska leda till ett beslut att helt avstå från att använda riktmärkesportföljer, eller till en olämplig användning av dem, bör det i förväg anges hur en sådan situation ska hanteras. ESV:s uppfattning är att i en sådan situation ska samtliga skillnader i kostnader mellan Riksgäldens skuldportföljer och riktmärkesportföljerna beräknas och så långt möjligt fördelas på sådana som Riksgälden kunnat och inte kunnat påverka. För att inte uppdelningen ska leda till godtycklighet i utvärderingen bör det ingå i uppdraget att sätta upp kriterier för vilka avvikelser som ska bedömas bero på situationer som Riksgälden inte kan påverka. E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 B I L A G A 1 - U P P D R A G S B E S K R I V N I N G Bilaga 1 - Uppdragsbeskrivning har i regleringsbrevet fått i uppdrag att genomföra en utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning för perioden –2015. utvärderas i en skrivelse till . Regeringen har för avsikt att bilägga myndighetens utvärdering till skrivelsen Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015, vilken ska lämnas till . Granskningens inriktning ska tas fram i samråd med (). Nedan följer förslag till inriktning för granskningen. är oförhindrat att utvärdera även andra frågeställningar. Utvärdera i vilken omfattning regeringens riktlinjer för statsskuldens förvaltning – 2015 har varit utformade i enlighet med det statsskuldspolitiska målet. Utvärdera tillämpning av riktlinjerna nämnda år, likaledes med utgångspunkt i det statsskuldspolitiska målet. Analysera hur förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen påverkats av lågräntemiljön vad gäller både kostnader och risker. Granskningen ska göras med utgångspunkt från det övergripande målet för statsskuldspolitiken: att statens skuld ska förvaltas så att kostnaderna för skulden långsiktigt minimeras som risken i förvaltningen beaktas (5 kap. 5 § budgetlagen (2011:203)). Granskningen bör främst göras på grundval av den information som fanns tillgänglig vid beslutstillfällena. Regeringens riktlinjebeslut, strategiska beslut och förvaltning utvärderas över rullande femårsperioder. Kommande utvärdering avser åren 2011–2015. Då åren 2011–2013 utvärderats tidigare bör granskningen framförallt fokusera och 2015. Räntorna i och i har fallit till de lägsta nivåerna i modern tid. I takt med detta har statens upplåningskostnad blivit allt lägre. ESV ska särskilt analysera hur förutsättningarna för statsskuldsförvaltningen påverkats av lågräntemiljön vad gäller både kostnader och risker. Uppdraget ska redovisas i form av en skriftlig rapport till regeringen. Minst tre avstämningsmöten ska hållas under arbetets gång. Regeringen beslutar om riktlinjer statsskuldens förvaltning. Som underlag för beslutet lämnar , , förslag till riktlinjer. ges möjlighet att yttra sig över förslag. E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 B I L A G A 1 - U P P D R A G S B E S K R I V N I N G utvärderas i en skrivelse till (jämna årtal). Såväl regeringens riktlinjer som operativa förvaltning utvärderas. ska lämna underlag till utvärdering av statens skuld. Generellt syftar utvärderingsarbetet till att ge en samlad bedömning av hur statsskuldsförvaltningen har bedrivits, bl.a. vilka strategiska överväganden som legat bakom riktlinjebeslutet sett i ljuset av den kunskap som fanns vid beslutstillfället. Utvärderingen och de framåtblickande analysuppdragen ska också vara en vägledning inför framtida beslut om statsskuldspolitiken. E K O N O M I S T Y R N I N G S V E R K E T , 1 1 M A R S 2 0 1 6 Vi har kontroll på statens finanser, utvecklar ekonomistyrningen och granskar EU-medel. Vi arbetar i nära samverkan med och myndigheterna. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsministern , ordförande, och statsråden M , Y , K , S-E Bucht, P , H Hellmark , I , Å , M , A , P , A Bah Kuhnke, A Strandhäll, A Shekarabi, G , Regeringen beslutar skrivelse Utvärdering av statens upplåning och skuldförvaltning 2011–2015