prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — Information ska även lämnas om utlänningens rättigheter och skyldigheter och om tänk- bara konsekvenser av att inte uppfylla skyldigheterna eller att inte sam- arbeta med myndigheterna. Informationen ska lämnas i samband med att utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § UtlL eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL. Samma sak gäller om beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 eller 19 a § UtlL. Enligt 8 kap. 10 f § tredje stycket UtlL ska informationen lämnas på ett språk som utlänningen kan förstå. 2016/17:17 Den skyldighet att lämna information om förfarandet som Migrations- verket har får även anses innefatta en skyldighet att lämna information om aktuella tidsramar. Till skillnad mot vad anser behöver någon särskild reglering i detta avseende inte införas. Civil Rights Defenders och Mental Hälsa bör det övervägas om sökanden ska bekräfta att han eller hon har fått information och på vilket sätt information har lämnats. När det gäller denna fråga kan först konstateras att det omarbetade asylprocedurdirek- tivet inte ställer upp något sådant krav som remissinstanserna föreslår. Några skyldigheter att införa en sådan ordning finns därför inte. Däremot anser regeringen att det kan vara lämpligt att ser till att det går att utläsa av sökandens akt att information i enlighet med 8 kap. 10 f § första stycket UtlF har lämnats till sökanden. Detta bör dock inte författningsregleras. anser att det bör införas en bestämmelse i utlän- ningslagen som stadgar att barn ska ha rätt till information i ärenden som rör dem. Regeringen konstaterar att den bestämmelse i utlänningsförord- ningen som reglerar rätten till information för asylsökande även gäller för barn. Barn har således rätt till information om förfarandet och om sina rättigheter och skyldigheter när de ansöker om asyl. När det gäller barn är det viktigt att informationen anpassas till barnets ålder, mognad och andra individuella förutsättningar. Någon bestämmelse som anger att barn generellt ska ha rätt till information i ärenden som rör dem, dvs. även när de inte är sökande utan endast är berörda på annat sätt, innehåller inte det omarbetade asylprocedurdirektivet. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga och bör inte heller i övrigt göras. Av 8 § FL framgår att en myndighet, när den har att göra med en person som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad, vid behov bör anlita tolk. För domstolar gäller enligt 50 § FPL att tolk ska anlitas vid behov om part som ska höras inför rätten inte behärskar svenska språket eller är allvarligt hörsel- eller talskadad. Enligt rege- ringens mening är nu nämnda bestämmelser tillräckliga för att uppfylla direktivets krav om rätt till tolk. Bestämmelserna om tolk i förvaltnings- lagen och förvaltningsprocesslagen gäller även för översättning av hand- lingar (se mer om översättning i avsnitt 6.2.5). Något tydliggörande i likhet med vad föreslår är inte nödvändigt. Förvaltningslagens och förvaltningsprocesslagens regler om tolk är utformade på så sätt att tolk ska användas vid behov, vilket är förenligt med det omarbetade asylprocedurdirektivet. Civil Rights Defenders och Mental Hälsa anser däremot att det finns en skyldighet att erbjuda tolk och att det bör förtydligas att någon bedöm- ning i det enskilda fallet av om tolk behövs inte ska göras. Regeringen anser dock att det är rimligt att och migrationsdom- stolarna gör en bedömning av om det finns ett behov av att anlita tolk och att tolk inte bör användas om behov saknas. När det är fråga om asylärenden borde det dock vara relativt ovanligt att behov av tolk inte Enligt regeringens mening finns inte skäl att göra några författ- ningsändringar. Civil Rights Defenders och Mental Hälsa anser också att rätten till kommunikativt stöd ska garanteras alla som har en kommunikativ funktionsnedsättning och att det bör tydliggöras att har ett ansvar att uppmärksamma kommunikativa svårigheter. Regeringen konstaterar att bestämmelserna om tolk i förvalt- ningslagen och förvaltningsprocesslagen omfattar situationer när en person inte behärskar det svenska språket eller är hörsel- eller talskadad. Begreppet tolk har inte någon annan innebörd i det omarbetade asylpro- cedurdirektivet. Något förtydligande som innebär att rätten till tolk ska avse alla kommunikativa funktionsnedsättningar är inte nödvändigt för direktivets genomförande. Det bör inte heller i övrigt göras. Det kan dock nämnas att genom sin utredningsskyldighet har att se till att alla ärenden blir tillräckligt utredda. Artikel 12.1 d i det omarbetade asylprocedurdirektivet motsvaras närmast av bestämmelserna om partsinsyn i förvaltningslagen och förvaltnings- processlagen. Enligt 16 § FL har en sökande, klagande eller annan part rätt till partsinsyn. Det innebär att man har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet om ärendet avser myndighetsutövning mot enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § OSL. För förvaltningsdomstolarna finns motsvarande bestämmelse i 43 § FPL. I 10 kap. 3 § första stycket OSL anges att sekretess inte hindrar att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ett ärende hos dom- stol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess i förhållande till den asylsökande själv förekommer praktiskt taget bara i s.k. säkerhetsärenden. De sekretessbestämmelser som kan komma i fråga i dessa ärenden är bl.a. sekretess med hänsyn till förhållande till annan stat eller mellanfolklig organisation enligt 15 kap. 1 § OSL och förunder- sökningssekretess enligt 18 kap. 1 § OSL. Det finns här anledning att jämföra bestämmelsen om tillgång till information i artikel 12.1 d med den i artikel 23.1 i det omarbetade asylprocedurdirektivet. I den senare artikeln anges att en juridisk rådgivare eller annan rådgivare som bistår eller företräder en sökande ska ha tillgång till den information i sökan- dens akt som ligger eller kommer att ligga till grund för ett beslut. Denna bestämmelse avser all information i akten och inte bara landinformation och sakkunnigutlåtanden. Från denna bestämmelse får medlemsstaterna göra undantag för sådana fall där offentliggörande av uppgifter eller källor skulle äventyra den nationella säkerheten, säkerheten för de orga- 2016/17:17 nisationer eller den eller de personer som tillhandahöll uppgifterna eller säkerheten för den eller de personer som uppgifterna hänför sig till eller där utredningar i samband med medlemsstaternas behöriga myndigheters behandling av ansökningar om internationellt skydd eller medlemsstater- nas internationella relationer skulle äventyras. I sådana fall ska medlems- staterna fastställa förfaranden i nationell rätt som garanterar att sökan- dens rätt till försvar iakttas. Bestämmelsen är i dessa delar i princip oför- ändrad i förhållande till det första asylprocedurdirektivet som i detta avseende har bedömts förenligt med gällande svensk rätt (prop. 2009/10:31 s. 194 f.). Det framstår som ett förbiseende i det omarbetade asylprocedurdirektivet att inte också bestämmelsen i artikel 12.1 d omfattas av redovisade undantag. Den information som avses i artikel 12.1 d omfattas också av artikel 23 och en juridisk rådgivare eller annan rådgivare till den sökande omfattas av båda bestämmelserna. Syftet med artikel 12.1 d kan inte rimligen vara att ge en absolut rätt till information vars utlämnande skulle kunna skada allmänt eller enskilt intresse. De svenska bestämmelserna om begränsning med hänsyn till 10 kap. 3 § OSL får därför, med beaktande av att sökandens rättssäkerhet ändå garanteras genom att han eller hon ska upplysas om materialet i den utsträckning som behövs för att han eller hon ska kunna ta till vara sin rätt, anses vara förenliga med direktivet. anser att det bör utredas om de undantag från kommunikationsplikten som gäller enligt 17 § FL och 18 § FPL överens- stämmer med artikel 12.1 d när det gäller rätt att få tillgång till info- rmation som har tillhandahållits av experter i särskilda frågor enligt arti- kel 10.3 d. Regeringen noterar att artikel 12.1 d i det omarbetade asylprocedurdirektivet endast ger uttryck för rätten till partsinsyn. Någon skyldighet för beslutande myndighet eller domstol att kommunicera uppgifter och ge tillfälle till yttrande omfattas inte av artikeln. Även om eller migrationsdomstolen underlåter att kommunicera en handling med den enskilde har denne rätt till partsinsyn. Den enskilde har alltså rätt att på begäran få ta del av handlingarna i ärendet eller målet med 10 kap. 3 § OSL som enda begränsning. Denna rätt kan också över- låtas av den enskilde till ett ombud. Regeringen anser att bestämmelserna om kommunikation i förvaltningslagen och förvaltningsprocesslagen inte strider mot det omarbetade asylprocedurdirektivet. Sammanfattningsvis kräver det omarbetade asylprocedurdirektivet inte några författningsändringar och det bör inte heller i övrigt göras några sådana. 6.2.6Krav som ställs på prövningen av ansökningar Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om krav som ställs på prövningen av ansökningar kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det bör förtydligas vad som gäller i fråga om inhämtande av expertkunskap i barnfrågor. anser att bestämmelsen i 13 § FL om remiss inte mot- svarar vad som avses i artikel 10.3 d i det omarbetade asylprocedur- direktivet om att inhämta råd från experter. Svenska Röda Korset, Civil Rights Defenders och Mental Hälsa anser att en särskild bestämmelse bör införas om skyldighet att inhämta råd från experter. Dessa remissinstanser anser också att det är otillräckligt att hänvisa till 8 § FL i fråga om skyldighet att översätta handlingar och att en särskild bestämmelse om detta bör införas. Skälen för regeringens bedömning: Artikel 10 i det omarbetade asyl- procedurdirektivet räknar upp ett antal krav som ställs på prövningen av en asylansökan. Ett krav som är nytt i det omarbetade direktivet i förhål- lande till det första direktivet är att den beslutande myndigheten ska ha möjlighet att vid behov inhämta råd från experter i särskilda frågor (arti- kel 10.3 d). I svensk rätt har varje förvaltningsmyndighet ett ansvar för att dess ärenden blir tillräckligt utredda, vilket innebär att myndigheten ska leda utredningen och se till att nödvändigt material kommer in. I en myndig- hets utredningsansvar ligger ofta en skyldighet att skaffa upplysningar och yttranden från andra myndigheter, kommuner, landsting, organisat- ioner, företag eller andra enskilda. Remiss är en viktig form för detta. Vissa bestämmelser om inhämtande av yttrande genom remiss finns i 13 § FL. har således, genom gällande rätt, en möjlighet att vid behov inhämta råd från experter i särskilda frågor. Regeringen anser, i motsats till , att bestämmelsen om remiss i 13 § FL motsvarar vad som avses i artikel 10.3 d i det omar- betade asylprocedurdirektivet. Artikeln i direktivet är utformad på ett sådant sätt att personalen vid den beslutande myndigheten ska ha en möjlighet att vid behov inhämta råd från experter i särskilda frågor. Arti- keln innebär däremot inte någon skyldighet att göra detta. Regeringen anser att gällande svensk rätt ger den möjlighet att inhämta råd från experter som direktivet föreskriver. Till skillnad mot vad vissa remissinstanser anför anser regeringen därför att det är tillräck- ligt att hänvisa till gällande rätt för att direktivets krav ska vara uppfyllt och att någon särskild bestämmelse inte behöver införas. Förvaltnings- lagen är också avsedd att ge vissa grundläggande bestämmelser om för- farandet i ärenden hos inom den offentliga förvaltningen. Förvaltnings- lagen innehåller basregler som ska kunna tillämpas hos ett flertal förvalt- ningsorgan på alla verksamhetsområden. Regeringen anser att det finns en fördel med den flexibla reglering som förvaltningslagen ger och att någon särskild reglering inte bör införas i detta fall. När det gäller inhämtande av expertkunskap i barnfrågor konstaterar regeringen att har en särskilt långtgående utredningsskyldighet när sökanden är ett barn. Någon ytterligare reglering är inte nödvändig. Regeringen konstaterar dock att ett jämställdhetsperspektiv är viktigt med hänvisning till att kvinnor och män kan ha olika förutsättningar och villkor i den situation de befinner sig i. Exempelvis har vissa asylsökande erfarenhet av att ha blivit utsatt för våld och sexuella övergrepp med efterföljande trauman innan eller under flykten. Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller nu även ett krav på att medlemsstaterna ska föreskriva regler för översättning av handlingar som är relevanta för prövningen av en ansökan (artikel 10.5). 2016/17:17 bestämmelse som fanns i det första direktivet var fakultativ och har gjorts obligatorisk. Enligt 8 § FL bör en myndighet vid behov anlita tolk när myndigheten har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad. Med tolk menas i lagen inte bara den som tolkar muntligt, utan även den som gör en skriftlig översättning. Det finns såle- des regler om översättning av handlingar i svensk rätt och dessa gäller generellt inom den offentliga förvaltningen. Till skillnad från vad , Svenska Röda Korset, Civil Rights Defen- ders och Mental Hälsa anför anser rege- ringen att de regler som finns är tillräckliga för att uppfylla det omarbe- tade asylprocedurdirektivets krav. Det finns inte heller skäl att införa en särskild reglering kring översättning av handlingar i just asylärenden. En mer generell reglering, likt den i förvaltningslagen, är dessutom att före- dra då en mer detaljerad reglering riskerar att bli begränsande. Migra- tionsverkets utredningsskyldighet innebär också att ska utreda ett ärende så som dess beskaffenhet kräver, vilket bl.a. inbegriper en skyldighet att se till att handlingar översätts vid behov. Regeringen anser vidare att det är rimligt att den beslutande myndigheten tillåts att göra en bedömning av vilka handlingar som är relevanta att översätta. Det omarbetade asylprocedurdirektivet ger också utrymme för en sådan ordning. Sammanfattningsvis anser regeringen att kraven i artikel 10.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet är uppfyllda och att några författ- ningsändringar inte är nödvändiga. Regeringens förslag: ska få låta bli att genomföra muntlig handläggning bara i de fall sökanden beviljas status som flyk- ting. Promemorians bedömning överensstämmer inte med regeringens för- I promemorian föreslås inte någon ändring av bestämmelserna om Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i , Förvaltningsrätten i , , Sveri- ges advokatsamfund och Svenska Röda Korset ifrågasätter promemorians bedömning att muntlig handläggning hos kan under- låtas när en asylsökande endast ansöker om status som alternativt skyddsbehövande och beviljas det. Dessa remissinstanser anser att munt- lig handläggning kan underlåtas endast när den sökande beviljas status framhåller att en personlig intervju alltid ska erbjudas ett asylsökande barn och att detta bör tydliggöras i lag. Enligt bör undantaget i 1 kap. 11 § UtlL, dvs. barn inte behöver höras om det är olämpligt, tas bort. mannen anser vidare att personliga intervjuer med barn måste utföras i anser att det finns en risk för att det omarbetade asylprocedurdirektivets krav på att intervjuer med barn ska genomföras på ett barntillvänt sätt inte uppfylls genom en hänvisning till 1 kap. 10 § UtlL. Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att åtgärder bör vidtas för att öka kvaliteten på de tolkar som används under asylförfa- Ett exempel är att införa obligatoriska utbildningar. kyrkan och kristna råd anser att de krav som ställs på tolk- ningen för att den ska anses kvalificerad bör preciseras och att tillgång till inspelningen av intervjun bör säkras för kvalitetssäkring. Defenders och Mental Hälsa anser att det är nödvändigt att reglera i lag vad som gäller angående tillgång till tolk och kvaliteten på tolkningen. Korset anser att handläggning inte uppfyller kraven i det omarbetade asylprocedurdirektivet då sökanden får information om eventuella trovärdighetsbrister först i beslut. avser att fatta beslut med hänvisning till eventuella trovärdighetsbrister bör informera sökanden innan beslut fattas och ge sökanden möjlighet att komplettera sin ansökan. bestämmelse om detta bör införas i enlighet med kraven i det omarbetade Skälen för regeringens förslag Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om personliga intervjuer (artikel 14). Enligt direktivet ska sökanden ges tillfälle att höras om sin ansökan om internationellt skydd innan den beslutande myndigheten fattar något beslut. I fråga om underåriga får medlemsstaterna dock genom nationell lagstiftning fastställa i vilka fall de ska ges möjlighet till en personlig intervju (artikel 14.1). räknar också upp några situationer när en personlig intervju inte behöver Detta gäller bl.a. om den beslutande myndigheten kan fatta ett positivt beslut om flyktingstatus grundat på tillgänglig bevisning (artikel 14.2 a). Det har således , i förhållande till det första direktivet, förtydligats att möjligheten att låta bli att genomföra en personlig inter- vju endast gäller när ett positivt beslut om flyktingstatus är aktuellt. Enligt 13 kap. 1 § UtlL får inte besluta om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om asyl i eller vägra en utlänning begärd statusförklaring utan att det förekommit munt- lig handläggning hos . I normalfallet ansöker den som söker asyl om flyktingstatus i första hand och status som annan skydds- behövande i andra hand. Muntlig handläggning kan då inte underlåtas annat än om utlänningen beviljas flyktingstatusförklaring. I ett fåtal fall kan det förekomma att en person endast söker status som annan skydds- behövande och inte åberopar flyktingskäl. Enligt nuvarande reglering i 13 kap. 1 § UtlL kan muntlig handläggning då underlåtas om begärd Det omarbetade asylprocedurdirektivet medger undantag från muntlig handläggning endast när ett positivt beslut om flyktingstatus kan fattas. Ett flertal remissinstanser har invänt mot promemorians bedömning att gällande svensk rätt uppfyller kraven i direktivet och framhåller att det kan vara svårt för den sökande att själv klassificera sitt skyddsbehov. kan visa sig först vid intervjun att sökanden har flyktingskäl. delar remissinstansernas bedömning och anser att, för att kraven i direk- 2016/17:17 tivet ska vara uppfyllda, får låta bli att genomföra muntlig handläggning bara om sökanden beviljas status som flykting. Bestämmelsen om muntlig handläggning i utlänningslagen bör därför ändras i enlighet härmed. I 13 kap. 1 § andra meningen UtlL anges att muntlig handläggning ska företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Bestämmelsen infördes utlänningslag (1989:529) när det inte var obligatoriskt med muntlig- het i asylärenden, utan muntlig handläggning skulle genomföras om det kunde antas vara till fördel för utredningen eller om det i övrigt kunde främja ett snabbt avgörande. Den föreslagna ändringen innebär att denna mening inte längre får någon betydelse och den bör därför tas bort. anser att det bör tydliggöras i lag att personlig intervju alltid ska erbjudas ett asylsökande barn och att undantaget i 1 kap. 11 § UtlL, dvs. att barn inte behöver höras om det är olämpligt, bör tas bort. När det gäller denna fråga kan först konstateras att bestäm- melsen om muntlig handläggning i 13 kap. 1 § UtlL även gäller för barn. Huvudregeln enligt utlänningslagen är således att asylsökande barn ska höras. I tidigare förarbeten påtalas också att utgångspunkten är att barn som söker asyl i ska få sin ansökan prövad i en process där deras röst hörs (jfr prop. 2009/10:31 s. 103 f.). Enligt 1 kap. 11 § UtlL behöver barn dock inte höras om det är olämpligt. Detta är, enligt regeringens mening, förenligt med det omarbetade asylprocedurdirektivet som med- ger att medlemsstaterna fastställer i vilka fall en underårig ska ges möj- lighet till en personlig intervju. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga för att genomföra direktivet. I sammanhanget kan nämnas att i sitt betänkande SOU 2016:19 har föreslagit att olämplighetsrekvisitet tas bort och att en ny bestämmelse förs in i utlänningslagen som reglerar barns rätt att få framföra sina åsikter. Krav på den personliga intervjun Det omarbetade asylprocedurdirektivet ställer upp ett antal krav på den personliga intervjun (artikel 15). Ett krav som ställs upp är att det ska utses en tolk som kan säkerställa en fungerande kommunikation mellan sökanden och den person som genomför intervjun. I förhållande till det första direktivet finns det nu också ett krav på att kommunikationen ska äga rum på det språk som sökanden föredrar, såvida det inte finns något annat språk som han eller hon förstår och kan kommunicera tydligt på (artikel 15.3 c). Det kravet kan jämföras med att det tidigare inte var nödvändigt att kommunikationen ägde rum på ett språk som sökanden föredrog, om det fanns något annat språk som sökanden rimligen kunde förväntas förstå och kommunicera på. I förhållande till det första direkti- vet har det nu även ställts upp ett krav på att intervjuer med underåriga ska genomföras på ett barntillvänt sätt (artikel 15.3 e). När det gäller skrivningarna (artikel 15. 3 b och c) om att en sökande ska tillfrågas om han eller hon föredrar en manlig eller kvinnlig utredare respektive tolk vid den muntliga handläggningen och att detta önskemål om möjligt ska tillgodoses är det fråga om bestämmelser som kan föras in på förordningsnivå. Kvinnor och flickor, men även män och pojkar, har i flera fall utsatts för våld och sexuella övergrepp före eller under Bland annat av den anledningen är det av betydelse att kan tillhandahålla utredare och tolk av samma kön som den sökande för att denna ska kunna våga dela med sig av sin berättelse. Enligt 8 § FL bör vid behov anlita tolk när myndig- heten har att göra med någon som inte behärskar svenska eller som är allvarligt hörsel- eller talskadad. När genomför en muntlig handläggning med en asylsökande används i regel tolk. Flera remissinstanser framhåller att det bör ställas högre krav på de tolkar som används under asylförfarandet och att kraven bör preciseras i lag. Enligt remissinstanserna bör kvaliteten på tolkarna höjas genom t.ex. utbild- ningsinsatser. Regeringen konstaterar att förvaltningslagen inte inne- håller något krav på att en tolk som anlitas ska ha vissa kvalifikationer, viss utbildning eller vara auktoriserad. I tidigare förarbeten finns dock vägledning att hämta angående tolkars kompetens. Där anges att en myn- dighet måste se till att tolken är tillräckligt kvalificerad och i övrigt är lämplig för uppgiften när den anlitas. En auktoriserad tolk är oftast att föredra framför en oauktoriserad. Detta gäller framför allt i ärenden av större vikt från allmän eller enskild synpunkt (jfr prop. 1985/86:80 s. 28). Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller inte några krav på kompetens eller utbildning hos den tolk som anlitas.