prop · H40354 · 2016-12-16 00:00:00 — Inom ramen för granskningen har gjort en enkätundersökning hos kommuner, landsting och statliga förvaltningsmyndigheter för att kartlägga nuläget i förhållande till regeringens e-förvaltningspolitiska mål. Enkäten utgick till 536 statliga myndigheter, kommuner och landsting, varav 441 () svarade. De tre fallstudierna har genomförts med hjälp av flera metoder: ett femtiotal intervjuer, en workshop för respektive fallstudie samt en samhällsekonomisk bedömning av nyttor och kostnader. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Den offentliga förvaltningen kan göra mer för att utveckla e-förvaltningen slutsats är att de offentliga aktörerna huvudsakligen inte driver utvecklingen i enlighet med regeringens mål och att de själva kan göra mer för att utveckla e-förvaltningen. Granskningen visar att utvecklingen av den svenska e-förvaltningen går trögt och att det finns skillnader i hur långt de offentliga aktörerna kommit. Flera statliga myndigheter, landsting och kommuner har kommit långt i sitt digitaliseringsarbete medan andra har mer att göra. De offentliga aktörerna arbetar med att förenkla medborgarnas vardag men enkelhet och användbarhet är inte en naturlig del av att utveckla e-tjänster. De flesta statliga myndigheter, landsting och kommuner har e-tjänster och använder sociala medier för att kommunicera med medborgarna. Däremot är det mindre vanligt att publicera öppna data på ett sådant sätt att de är enkla att använda. Det är även få offentliga aktörer som har utvecklat automatiserade e-tjänster för att effektivisera handläggningen. I enkätsvaren uppger endast fyra av tio offentliga aktörer att de involverar användarna direkt när de utvecklar e-tjänster. Regeringens mål anger tydligt att utvecklingen av e-förvaltningen ska vara behovs- och användarstyrd, men enkätsvaren tyder på att de offentliga aktörerna utvecklar e-tjänster utan att ta reda på användarnas behov. Dessutom uppger endast två av tio att de alltid utvärderar användbarheten i sina e-tjänster. I enkäten uttrycker de offentliga aktörerna att finansiering är det största hindret för att digitalisera förvaltningen. anser att det kan vara en förklaring till att utvecklingen går långsamt på vissa områden, framför allt när det gäller finansiering av förvaltningsgemensamma projekt. menar dock att det är en enkel utväg att hävda en brist på resurser när det ibland kan handla om att de offentliga aktörerna inte prioriterar arbetet med e-förvaltning. Regeringen kan ge bättre förutsättningar för e-förvaltningen drar slutsatsen att regeringen inte har skapat de institutionella förutsättningar som krävs för att statliga myndigheter, kommuner och landsting ska kunna ta sitt ansvar och uppfylla målet om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. För att de positiva effekterna av e-förvaltning ska kunna realiseras krävs ett institutionellt ramverk som möjliggör digitalisering. Regeringen ansvarar för att utforma de institutionella förutsättningarna, bl.a. organisationsstruktur, regelverk och styrning. Utan tillräckliga förutsättningar är det svårt för statliga myndigheter, landsting och kommuner att driva den digitala utvecklingen framåt. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen har inte löst de problem som de offentliga aktörerna möter i arbetet med e-förvaltning utan har istället delegerat ansvaret till aktörer inom respektive område. Det har resulterat i bristande institutionella förutsättningar för att utveckla e-förvaltningen. Granskningen visar också att regeringen har utrett det institutionella ramverket under 15–men att den kunskap som byggts upp inte har tagits tillvara. Det har skapat problem bl.a. vid utvecklingen av Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data. Ingen har helhetsansvaret och ansvarar för att lösa problem på en högre nivå, t.ex. finansiering av förvaltningsgemensamma projekt, rättsliga förutsättningar för att utveckla e-tjänster och förvaltningsgemensamma standarder. Regelverket och den tekniska utvecklingen går inte i takt med varandra Ett antal utredningar och studier har pekat på problemen i mötet mellan digital teknik och gällande lagstiftning men granskningen visar att problemen kvarstår. Det tar tid att utreda juridiska frågor och för att komma runt problemen har e-tjänster byggts upp utifrån juridiska vägledningar och utan praxis. Det har lett till att olika aktörer har olika uppfattning om de rättsliga förutsättningarna och att den rättsliga grunden för vissa e-tjänster är osäker. Granskningen har visat att huvudproblemen för Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data handlar om personuppgiftsansvar och sekretess. Många olika it-system och standarder försvårar informationsutbyte För att information ska kunna utbytas på ett effektivt sätt måste it-system kunna kommunicera med varandra. försvårar de offentliga aktörernas it-system utvecklingen av e-förvaltningen, både inom och mellan offentliga organisationer. It- systemen är i många fall föråldrade och bygger därtill på olika standarder och format. Det innebär bl.a. att de offentliga aktörerna är inlåsta i gamla system. Att byta it-system kräver dels stora investeringar i hård- och mjukvara, dels ett arbete med att flytta information från ett system till ett annat. För att kunna utveckla en effektiv e-förvaltning bör systemen bygga på gemensamma standarder och kunna hantera olika tekniska format. Det saknas gemensamma specifikationer och format för de offentliga aktörernas it-system. Exempelvis saknas det gemensamma standarder för hur de offentliga aktörerna ska samla in och publicera öppna data, vilket resulterar i att det finns en mängd olika sätt att hantera öppna data. Det försvårar för andra organisationer att använda offentliga data på ett effektivt sätt. Kortsiktig och otillräcklig finansiering hindrar e-förvaltningsprojekt Ett huvudproblem som statliga myndigheter, landsting och kommuner tar upp som hinder för digitalisering är bristande finansiering. Problemen med finansiering har tre aspekter: det finns inte medel inom verksamheten till att starta och driva e-för- valtningsprojekt, att gemensamma e-förvaltningsprojekt saknar tydlig finansiering R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G och att det i Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data har varit en kortsiktig finansiering som inte har gynnat utvecklingen. kan skapa samhällsnyttor om regeringen hanterar hindren drar slutsatsen att det finns en outnyttjad samhällsekonomisk potential i e-tjänsterna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data. Det finns dock en konflikt mellan de positiva aspekterna av digitaliseringen och riskerna vad gäller den personliga integriteten och sekretessen. E-tjänster, framför allt förvaltningsgemensamma e-tjänster, ger möjligheter till kostnadseffektiviseringar och samhällsekonomiska nyttor i form av enklare kommunikation mellan förvaltning och medborgare, transparens i den offentliga verksamheten, effektivare informationshantering samt innovation och ekonomisk tillväxt. Nyttorna är dock svåra att realisera på grund av bristande institutionella förutsättningar. Den samhällsekonomiska bedömningen av de tre e-tjänsterna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data visar att tjänsterna bär på en stor potentiell nytta, men att nyttorna inte har realiserats. Det finns t.ex. en potentiell samhällsnytta i Mina meddelanden men än så länge har nyttan inte realiserats eftersom få offentliga aktörer och medborgare har anslutit sig. har projektet Mina meddelanden kostat att utveckla och det är endast 420 000 privatpersoner och företag som har anslutit sig. Det innebär att projektet Mina meddelanden har kostat per mottagare. För att nyttorna ska realiseras måste det finnas incitament för privatpersoner, företag och offentliga aktörer att ansluta sig till Mina meddelanden. E-arkiv är viktiga för att bevara elektroniska handlingar och för att effektivisera den offentliga förvaltningens informationshantering. E-arkiv skapar bl.a. nytta genom att sänka transaktionskostnaderna, öka transparensen i förvaltningen och möjliggöra effektiv informationshantering. En investering i e-arkiv ger dock inga stora kostnadsbesparingar, åtminstone inte på kort sikt. Nyttorna finns snarare i att man med ett e-arkiv bidrar till att digitalisera verksamhetssystem och processer. Granskningen av öppna data visar att värdet av offentlig information är stort men att det är få offentliga aktörer som publicerar öppna data i – trots att det är ett prioriterat område av regering och riksdag. Offentlig information som tillhandahålls på ett elektroniskt och tillgängligt sätt kan bidra till ökad effektivitet, transparens och innovation. Det finns dock andra områden där effekterna av öppna data är mindre kända, t.ex. vad gäller politiska och sociala aspekter. Öppna data ställer därför höga krav på de offentliga aktörernas hantering vad gäller integritet och sekretess. Det finns dock inga formella krav för offentliga aktörer att publicera öppna data. Flera aktörer saknar dessutom incitament att publicera öppna data eftersom nyttan ofta skapas utanför myndigheten medan kostnaden uppstår i myndigheten. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Styrningen av e-förvaltningen hindrar utvecklingen drar slutsatsen att styrningen av e-förvaltningen har varit kortsiktig, delegerad och präglad av brist på helhetsansvar. Det har gjort att utvecklingen av e-förvaltningen inte har hanterats på ett kostnadseffektivt sätt. Regeringen har valt att styra e-förvaltningen genom att delegera ansvaret till kommittéer, råd och statliga myndigheter. Det har till viss del gynnat utvecklingen, framförallt har E-delegationens vägledningar använts av de offentliga aktörerna för att utveckla e-tjänster. Den delegerade och kortsiktiga styrningen gör det dock svårt för de offentliga aktörerna att lyfta de problem som de möter vid arbetet med e-förvaltning eftersom det inte finns någon mottagare för e-förvaltningsfrågor. Regeringen har lämnat frågorna om bristande institutionella förutsättningar obesvarade – trots att det gjorts många utredningar och att problemen har varit aktuella . Det har också medfört att flera projekt har avslutats utan att kunskapen har tagits tillvara. Styrningen av e-förvaltningen är komplex med självstyrande kommuner och landsting samt självständiga statliga myndigheter. är en fråga som är svår att styra inom ramen för ordinarie styrprocesser och kan jämföras med andra horisontella politikområden, t.ex. jämställdhets- och miljöfrågor. organisation har dessutom försvårat utvecklingen av e-förvaltningen eftersom olika departement haft ansvar och förvaltningspolitiken har skilts från e-förvaltning. Digitaliseringen av ekonomin och många andra delar av samhället går fort. Digitaliseringen används i många fall för att effektivisera verksamheter och underlätta människors vardag, så även i den offentliga förvaltningen. granskning visar dock att regering och de offentliga aktörerna endast till viss del tagit tillvara på digitaliseringens möjligheter för att effektivisera den offentliga förvaltningen. •Regeringen bör stärka greppet om e-förvaltningen och besluta vilka frågor som är strategiskt viktiga och som bör prioriteras. Regeringen bör sedan ge den offentliga förvaltningen uppdrag och förutsättningar att genomföra prioriterade områden. •Det saknas en mottagare för de problem som de offentliga aktörerna möter i arbetet med e-förvaltning. Regeringen bör utse en aktör som ”äger” e-förvalt- ningsfrågan och som har mandat att hantera bristande förutsättningar, t.ex. gemensamma standarder, finansiering och gällande lagstiftning. •Regeringen bör på ett samlat sätt utreda vilka författningsändringar som behövs för att kunna skapa en digital förvaltning. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G •Regeringen bör ta fram en nationell strategi för arbetet med öppna data som tydligt anger vilken typ av information som är strategiskt viktig att publicera som öppna data, hur arbetet ska finansieras samt i vilket format det ska publiceras. •Regeringen bör uppdra åt att ta fram en nationell strategi för införandet av e-arkiv i den offentliga förvaltningen. •Regeringen bör ha som krav att offentlig posthantering ska ske digitalt, antingen genom Mina meddelanden eller annan e-tjänst. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.1 Bakgrund och motiv Regeringen konstaterar i sin senaste budgetproposition att digitaliseringen är ”den enskilt största förändringsfaktorn och påverkar alla delar av samhället”1 och regeringens mål är att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.2 Digitalisering används inom den offentliga förvaltningen för att utveckla och effektivisera verksamheten, s.k. e-förvaltning. har regeringens mål för statsförvaltningens digitalisering varit en enklare vardag för medborgare, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt en högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.3 Den svenska e-förvaltningen är välutvecklad i jämförelse med flera andra länder. Vid internationella jämförelser ligger bra till i internetanvändning, e-för- valtningstjänster och hur ofta medborgarna använder dessa tjänster. ligger på andra plats efter vid EU:s mätning av e-förvaltningstjänster.4 Vid internationella jämförelser finns det dock en tendens att andra länders e-förvaltning utvecklas snabbare än den svenska.5 Exempelvis sammanställer FN regelbundet e- förvaltningens utveckling i världen. I denna mätning låg på fjortonde plats och har därmed tappat sju platser sedan 2012.6 har regeringen tillsatt utredningar, råd, kommissioner, delegationer, nämnder, forum, samverkansprojekt och samverkansorganisationer för att styra den svenska e-förvaltningen. Trots det har problem och oklarheter inte hanterats fullt ut. Det finns frågetecken om flera viktiga förutsättningar för utvecklingen av en digital förvaltning: frågor som handlar om styrning och ledning, teknisk och semantisk interoperabilitet7, finansiering samt integritets- och sekretessfrågor. Eftersom digitalisering möjliggör effektivisering av den offentliga förvaltningen är 1Regeringens proposition Budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, utg.omr. 2Regeringens proposition Budgetpropositionen (prop. 2011/2012:1, utg.omr. 3Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 4European Commission, 2015. Digital Agenda Targets Progress Report. Digital Agenda Scoreboard 2015. 5E-delegationen/Governo, 2015. Den svenska e-förvaltningens utveckling i relation till omvärlden. Jämförande analys av internationella mätningar. United Nations E-Government Survey 2014. E-Government for the Future We Want. UN Economic & Social Affairs. 7Interoperabilitet avser förmågan och möjligheter hos system att kunna kommunicera med varandra utifrån ett juridiskt, organisatoriskt, semantiskt och tekniskt perspektiv. Nationell strategi för interoperabilitet. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G det viktigt att granskar regeringens insatser för att främja e-förvalt- ningens utveckling. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen har varit att undersöka om regeringen har använt digitaliseringens möjligheter för att effektivisera den offentliga förvaltningen. För att ta reda på detta har vi arbetat utifrån följande frågor: •Utvecklas den svenska e-förvaltningen i enlighet med regeringens mål om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning? •Har regeringen skapat institutionella förutsättningar för statliga myndigheter, kommuner och landsting8 att utveckla e-förvaltningen? •Vilken är den samhällsekonomiska nyttan av att digitalisera den offentliga förvaltningen? Granskningen har utgått från budgetlagen, uttalanden om e-förvaltning, regeringens mål för e-förvaltningen och de institutionella förutsättningarna för digitalisering. 1.3.1 Digitalisering möjliggör bättre hushållning med offentliga medel I budgetlagen finns krav på att statens verksamhet ska eftersträva hög effektivitet och iaktta god hushållning.9 Digitalisering möjliggör effektivare verksamheter och därmed bättre hushållning med offentliga medel. Det är även viktigt att den e-för- valtning som utvecklas ges förutsättningar att använda resurserna på ett effektivt sätt. 1.3.2Riksdagen efterfrågar mer samverkan, fler e-tjänster och mer öppna data finansutskott konstaterade 2014 att ”förvaltningen kan bidra till samhällets utvecklingsförmåga och innovationskraft genom att till stor del betrakta offentlig information och e-tjänster som gemensamma resurser som kan användas av andra aktörer”.10 konstaterade finansutskottet att regeringen bör se till att de statliga myndigheterna på ett bättre sätt samverkar över organisationsgränserna med e-förvaltningsprojekt. konstaterade vidare att regeringen bör 8Med begreppet landsting avses i denna rapport även regioner. 91 kap. § 3 budgetlagen (2011:203). 10Riksdagens betänkande med anledning av regeringens skrivelse Regeringens förvaltningspolitik (prop. 2013/14:155, bet. 2013/14: FiU37). 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N öka fokus på att utveckla fler e-tjänster och att ge statliga myndigheter i uppdrag att göra öppna data11 tillgängliga i större utsträckning.12 1.3.3 En enklare, öppnare och effektivare förvaltning Regeringen har som mål att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter.13 har regeringens mål för statsförvaltningens digitalisering varit en enklare vardag för medborgarna, en öppnare förvaltning som stödjer innovation och delaktighet samt en högre kvalitet och effektivitet i verksamheten.14 Den nuvarande regeringens satsning på e-förvaltning är i enlighet med strategin från 2012.15 Kommuner och Landsting (SKL) antog dessutom målet enklare, öppnare och effektivare redan 201116 vilket innebär att det omfattar såväl statliga myndigheter som kommuner och landsting. 1.3.4 Institutionella förutsättningar för att digitalisera på ett effektivt sätt En utgångspunkt i granskningen är att digitaliseringen måste kombineras med institutionella förändringar för att potentialen i de digitala tjänsterna ska kunna nyttjas på bästa sätt. Men det krävs att den nya tekniken kombineras med förändringar av lagar, regler, organisation, styrning, processer, standarder och stödsystem för att digitaliseringen ska få genomslag i samhället och organisationer i form av kvalitetsförbättringar, högre produktivitet, innovationer och bättre välfärd (Summerton 1998). Det bör finnas tillräckliga institutionella förutsättningar för att olika aktörer ska digitalisera sina verksamheter på ett effektivt sätt annars blir institutionerna och regelverken hinder för en effektiv e-förvaltning. Regeringen är ytterst ansvarig för att utforma institutionella ramar och skapa förutsättningar för statliga myndigheter, kommuner och landsting (Kaijser 1994). 11Öppna data är digital information som är fri att använda, återanvända och distribuera utan annan motprestation än att ange källa eller att dela informationen på samma sätt. Källa: SOU 2014:10. Ett steg vidare – nya regler och åtgärder för att främja vidareutnyttjande av handlingar. Öppna data kan vara personliga och ägas av företag. När vi talar om öppna data i denna granskning menar vi enbart öppna offentliga data, dvs. information som ägs av offentliga aktörer. 12Riksdagens betänkande Statlig förvaltning och statistikfrågor med anledning av motioner på området (bet. 2015/16: FiU25). 13Regeringen, 2011. It i människans tjänst. En digital agenda för (2011/342/ITP). 14Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 15E-post från , . 16SKL, 2011. Strategi för eSamhället. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Digitalisering17 är ett brett begrepp och granskningen fokuserar på digitaliseringen av den offentliga förvaltningen, e-förvaltning. definieras som verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning som drar nytta av informations- och kommunikationsteknik kombinerad med organisatoriska förändringar och nya kompetenser.18 För att undersöka om e-förvaltningen utvecklas i enlighet med regeringens mål har gjort en enkätundersökning riktad till 536 statliga myndigheter, kommuner och landsting. Det var 441 som svarade på enkäten, vilket ger en svarsfrekvens på . Enkäten finns i sin helhet i bilaga 2. För att undersöka om regeringen har gett förvaltningen förutsättningar att uppfylla e-förvaltningsmålen har vi gjort fallstudier av tre e-tjänster: Mina meddelanden, öppna data och e-arkiv. Vi har valt dessa tre eftersom de fångar olika aspekter av digitalisering av den offentliga förvaltningen; digital kommunikation mellan förvaltning och medborgare, effektiv informationshantering samt öppen offentlig information för innovation och tillväxt. Vi har genomfört ett femtiotal intervjuer med experter, forskare och praktiker samt tre workshoppar19 – en för respektive tjänst. Syftet har varit att analysera förutsättningar, hinder och potential hos tjänsterna Mina meddelanden, öppna data och e-arkiv. Professorn i nationalekonomi har därutöver haft uppdraget att bidra med underlag till en samhällsekonomisk bedömning av dessa e-tjänster utifrån tidigare studier. 20 rapport används som ett teoretiskt ramverk för att bedöma de samhällsekonomiska nyttorna och kostnaderna. Slutligen har vi analyserat olika rapporter, utredningar, regleringsbrev och instruktioner samt annat skriftligt material kopplat till digitaliseringen av den offentliga sektorn. Detta material har bl.a. hämtats från SKL, E-delegationen, , forskare samt statliga myndigheter 17”Samhällelig digitalisering är den samhälls- och människoomvälvande process som gradvis blir allt svårare att över huvud taget särskilja från någon del av livet. Det innebär att individer och organisationer kan kommunicera och utbyta information med andra människor, organisationer och sin omgivning på helt nya sätt. Digitaliseringen och användningen av it-baserade lösningar kan bidra till att öka tillgängligheten och effektiviteten både hos företag och offentlig förvaltning.” Källa: SOU 2014:13. En digital agenda i människans tjänst – en ljusnande framtid kan bli vår. 18Regeringen, 2008. Handlingsplan för eFörvaltning. Nya grunder för it-baserad verksamhetsutveckling i offentlig förvaltning. 19Se bilaga 1 för deltagare vid workshoppar. 20Hultkrantz (2016). Digitaliseringen av svensk offentlig sektor: bidrag till samhällsekonomiska bedömningar; 2016, vid (finns som elektronisk bilaga på hemsida). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Så styr regeringen e-förvaltningen I detta kapitel beskrivs hur regeringen styr utvecklingen av e-förvaltningen. Kapitlet redogör för EU och regeringens digitala agendor, regeringens styrning av e-förvalt- ningen och den kritik som riktats mot regeringens arbete med att digitalisera den offentliga förvaltningen. 2.1 EU:s och regeringens digitala agendor sätter riktningen Europeiska kommissionen har en digital strategi för hur EU kan skapa en digital inre marknad (digital single market) och tillväxt.21 Inom denna strategi har kommissionen tagit fram en icke-bindande handlingsplan för e-förvaltning (eGovernment Action Plan) som bl.a. innehåller ett antal principer för hur medlemsländerna kan arbeta med e-förvaltning.22 Den har framförallt anammat en av dessa principer: att digitalt ska vara förstahandsalternativet för offentliga tjänster.