prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — Det skulle even- tuellt kunna inträffa om någon åtalats för ett mycket allvarligt brott och det finns omständigheter som tyder på att utredningen innehåller allvar- liga brister eller felaktigheter och det framgår att uppgiftsläm- naren, om han eller hon avslöjas, skulle kunna erbjudas ett fullgott skydd genom särskilt personsäkerhetsarbete. Regeringen gör sammantaget, i likhet med utredningen och majoriteten av remissinstanserna, bedöm- ningen att det bör finnas en möjlighet att efter en sådan intresseavväg- ning kunna göra undantag från begränsningen av vittnesplikten. Det är emellertid inte möjligt att i generella termer ange i vilka situationer detta ska kunna ske. En intresseavvägning måste göras utifrån de särskilda förutsättningar som kan finnas i det enskilda fallet. Utrymmet för att tillämpa undantaget bör emellertid vara mycket begränsat. Särskilt gäller detta eftersom det endast blir tillämpligt i fråga om en uppgift som sak- nar betydelse för åtalet och som inte kan lämnas utan risk för någon en- skild eller för den brottsbekämpande verksamheten. Även vikten av att reglerna kring begränsningen av vittnesplikten görs så förutsebara som möjligt talar för att utrymmet att tillämpa undantaget bör vara ytterst begränsat. Ett undantag bör därför kunna göras endast om det finns syn- nerlig anledning att höra vittnet om uppgiften. Uttrycket synnerlig anled- ning förekommer även i 36 kap. 6 § tredje stycket RB och markerar att en restriktiv användning är avsedd. Uttrycket bör därför användas även i den föreslagna bestämmelsen. Sådana intresseavvägningar som kan behöva göras när det ska avgöras om ett vittne ska höras om en viss uppgift kan i praktiken vara mycket svåra att göra. Som påpekar kan även polis och åklagare komma att ställas inför svåra beslut när en önskan om att skydda en in- formatör ställs mot den misstänktes rätt att få del av personens identitet. Dessa svårigheter talar emellertid enligt regeringen inte mot att re- gleringen införs utan visar snarare på behovet av att i lag tydliggöra vilka intressen som ska vägas mot varandra, dvs. den misstänktes intresse av en fullständig utredning mot intresset av att uppgift om uppgiftslämnaren inte röjs. Som utredningen föreslår och remissinstanserna instämmer i är det lämpligt att låta domstolarna göra avvägningen om det i ett enskilt fall finns synnerlig anledning att höra ett vittne om en uppgift om en uppgiftslämnare, trots att uppgiften inte ligger till grund för åtalet och den inte kan lämnas utan risk för enskildas säkerhet och den brotts- bekämpande verksamheten. Regeringen delar också utredningens upp- fattning att en sådan begränsning av vittnesplikten som här föreslås bör tas in i en ny bestämmelse i 36 kap. RB. Som Hovrätten över och påpekar bör en hänvisning till den nya bestämmelsen tas in i 36 kap. 14 § RB som anger att ett vittne när det finns skäl till det ska upplysas om innehållet i bestämmelsen. 6.4Prövning av begränsningar i den misstänktes insyn i förundersökningsmaterialet Regeringens förslag: Förundersökningsledaren ska pröva frågor om den misstänktes rätt att ta del av det som har förekommit vid förun- dersökningen. När förundersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig ska en allmän domstol, på be- gäran av den misstänkte, pröva förundersökningsledarens beslut att begränsa eller genom förbehåll inskränka den misstänktes rätt att få del av utredningsmaterial. För rättens prövning ska samma regler gälla som när förundersökningsledaren avslagit en misstänkts begäran om att vidta utredningsåtgärder. förslag överensstämmer i huvudsak med rege- ringens. Utredningen föreslår dock inte att allmän domstol ska kunna pröva förundersökningsledarens beslut att genom förbehåll inskränka den misstänktes rätt att få del av utredningsmaterial. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, bl.a. hov- rätt, Justitiekanslern och , tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , Kammarrätten i och , pekar särskilt på att problemen med delvis paral- lella ordningar för prövning av en misstänkts rätt att ta del av utred- ningsmaterial inte är skäl att avstyrka förslaget. Kammarrätten i ifrågasätter emellertid om behovet av den föreslagna regleringen är så påtagligt att det motiverar ytterligare överprövningsmöjligheter. Hov- rätten för anser att den föreslagna ordningen är lämplig, men pekar på att en begäran om överprövning kommer att utgöra ett ärende enligt för vilket det kommer att krävas pröv- ningstillstånd i hovrätten. ifrågasätter å sin sida om överprövningarna ska handläggas som mål eller brottmålsärende. Skatte- verket föreslår att det i lagtexten uttryckligen ska preciseras att det är fråga om en överprövning från rättens sida. Skälen för regeringens förslag Finns det ett behov av att reglera hur rätten att ta del av utredningsmaterial ska prövas? innehåller inte någon bestämmelse om vem som prö- var frågor om rätten att ta del av förundersökningsmaterial eller hur be- gränsningar i den misstänktes insynsrätt kan överprövas. Däremot kan en begäran om att få del av en allmän handling med uppgifter ur en förun- dersökning som den brottsutredande myndigheten har avslagit, prövas av en förvaltningsdomstol enligt tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (se närmare avsnitt 4.3.1). Om en handling som be- gärs utlämnad inte är allmän enligt tryckfrihetsförordningen kan begäran emellertid avslås redan på den grunden. Det kan t.ex. vara fråga om såd- ana handlingar som har framställts av polisen i en förundersökning och som inte ingår i förundersökningsprotokollet utan fortfarande finns hos polisen. Eftersom utredningsmaterialet innan förundersökningen har avslutats till stor del består av handlingar som inte är allmänna, sker normalt inte någon prövning av kollisionen mellan den misstänktes rätt Prop. 2016/17:68 till insyn och sekretess i överklagandeförfarandet vid förvaltningsdom- I praktiken innebär detta som utredningen påpekar att det saknas möjlighet för en misstänkt att få frågan om rätt till insyn prövad när det gäller utredningsmaterial som inte är allmänna handlingar. Detta är enligt regeringen en otillfredsställande ordning. Det finns alltså ett behov av att reglera i vilken ordning den misstänktes rätt att ta del av utrednings- material ska kunna prövas även när det inte är fråga om allmänna hand- lingar. Vem bör pröva om utredningsmaterial ska lämnas ut? För att kunna göra en ordentlig prövning i fråga om den misstänktes insynsrätt krävs en god inblick i vilket material som finns i förundersök- ningen och hur det kan påverka utredningen om den misstänkte tillåts ta del av materialet. Detta följer av att det under pågående utredning ska prövas om det skulle innebära några men för utredningen att material lämnas ut till den misstänkte. Efter det att förundersökningen har slutdel- getts styrs insynsrätten dessutom i första hand av om en uppgift har be- tydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Om uppgiften inte har någon sådan betydelse och den är föremål för sekretess av synnerlig vikt, styrs insynsrätten i andra hand av en bedömning av den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. Förundersökningsledaren är den som är bäst lämpad att kunna göra sådana svåra överväganden. Att förundersökningsledaren ska göra prövningen ligger dessutom i linje med utvecklingen att ge denne ett helhetsansvar för förundersökningen (jfr prop. 2011/12:10 s. 21). Lagrådet anser att det är obehövligt att i lagtexten särskilt ange att frågor om den misstänktes och försvararens rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen prövas av förundersökningsledaren och föreslår att det i stället enbart regleras att förundersökningsledarens beslut i dessa frågor ska kunna anmälas till rätten . Det kan i och för sig förefalla självklart att det är förundersöknings- ledaren som ska pröva frågor om den misstänktes och försvararens rätt att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. skiljer sig denna prövning från hur en begäran om utlämnande av all- männa handlingar hanteras. I en sådan situation är det enligt 2 kap. 14 § TF den myndighet som förvarar handlingen som ska pröva om den kan lämnas ut, och enligt 6 kap. 3 § OSL i första hand den befattningshavare som ansvarar för vården av handlingen som ska göra prövningen (se närmare avsnitt 4.3.1). En uttrycklig reglering om vem som ska pröva en fråga om rätten enligt för en misstänkt eller en för- svarare att få ta del av handlingar och uppgifter i ett förfarande enligt den balken, bidrar enligt regeringens mening till att tydliggöra en viktig skill- nad i den ordning som gäller för prövningen enligt dessa båda regelverk. Regleringen innebär även en tydlig markering av att det är förundersökningsledaren som prövar utlämnandefrågan och inte någon annan av dem som deltar i förundersökningsarbetet. Regeringen föreslår därför samma utformning av lagtexten som i lagrådsremissen. 2016/17:68 En möjlighet till prövning av förundersökningsledarens beslut För en misstänkt som har blivit nekad att få del av utredningsmaterial kan det antas vara av stort värde att kunna få beslutet prövat av domstol. Detta gäller oavsett om det är fråga om allmänna handlingar eller inte. Förundersökningsledaren är visserligen skyldig att vara objektiv (se närmare avsnitt 4.3), men för den enskilde kan det vara betydelsefullt att frågan om rätt till insyn i utredningen kan överprövas av någon som inte leder utredningen. En domstolsprövning kan således bidra till att säker- ställa att objektiviteten i utredningen iakttas (SOU 1938:44 s. 31–32). Rättssäkerhetsskäl talar alltså för att det bör vara möjligt att få frågan om begränsning i insynsrätten prövad av domstol. Det kan i sammanhanget nämnas att rätten enligt till en kontradiktorisk pro- cess kräver att begränsningar i den misstänktes insyn i utredningsmaterial och de svårigheter i processen som kan följa på en sådan begränsning måste motverkas av andra processuella arrangemang. Enligt Europadom- stolen är det inte acceptabelt att åklagaren själv, efter en avvägning mel- lan försvarets intressen och det allmänna intresset av att hemlighålla viss information, avgör om försvaret ska beredas insyn i utredningsmaterialet eller inte (avgörande i mål Rowe och mot , no. 28901/95, ECHR 2000-II). När det gäller frågan om vilken domstol som bör pröva ett beslut från förundersökningsledaren om att inte låta den misstänkte ta del av visst utredningsmaterial gör regeringen följande bedömning. I den reglering av insynsrätten i förundersökningar som föreslås ska den misstänktes behov av att ta del av utredningsmaterial tillmätas betydelse. För att kunna göra en sådan bedömning på ett tillfredsställande sätt bör rätten inledningsvis ta ställning till om det är korrekt att det aktuella utredningsmaterialet har hänförts till sidomaterialet. Om rätten kommer fram till att uppgifterna har betydelse för åtalet kan den misstänktes rätt att ta del av materialet över huvud taget inte begränsas. Det är alltså först om det konstateras att en uppgift inte har en sådan betydelse som det blir aktuellt att göra en bedömning av sekretessintressets styrka och därefter en avvägning i förhållande till den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. Den beskrivna ordningen innebär att det ställs krav på att domstolen har för- ståelse för brottmålsprocessen. Allmän domstol har vana av att hantera brottmål och får därför i och för sig anses mest lämpad att överpröva förundersökningsledarens beslut. Frågan är emellertid om det finns andra skäl som talar emot en reglering som innebär att allmän domstol ska göra denna prövning. Möjligheten att kunna överklaga ett beslut om att begränsa rätten att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen påverkar inte rätten att med stöd av tryckfrihetsförordningen begära allmänna hand- lingar som finns i förundersökningen utlämnade till sig. Detta innebär att det i olika instansordningar kommer att finnas i viss mån parallella över- prövningsmöjligheter. Kammarrätten i är mot den bakgrunden tveksam till om behovet av den föreslagna regleringen är så påtagligt att det motiverar en ytterligare överprövningsmöjlighet. Motsatt ståndpunkt intas av bl.a. Hovrätten över och och Kammarrätten i . Regeringen konstaterar för sin del att reglerna om insyn för misstänkta i brottmål ger en mer vidsträckt rätt till insyn i utrednings- material än vad en rätt att ta del av allmänna handlingar enligt tryck- Prop. 2016/17:68 frihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen ger. en prövning av den misstänktes rätt till insyn görs i en annan ordning tydliggörs det att delvis andra hänsyn ska tas. Den misstänktes rätt att ta del av utredningsmaterial hänger dessutom nära samman med möjlig- heten att enligt 23 kap. 19 § RB få en begäran om kompletterande utred- ning prövad av allmän domstol. De eventuella olägenheter som kan upp- stå med delvis parallella överprövningsordningar är sammantagna inte sådana att de innebär att förslaget inte bör genomföras. Allmän domstol bör därför på begäran av den misstänkte pröva förundersökningsledarens beslut att begränsa den misstänktes rätt att ta del av det som har före- kommit vid förundersökningen. Till skillnad från anser regeringen att det inte behöver anges särskilt i lagtexten att det är fråga om en överprövning av förundersökningsledarens beslut. Hur ska överprövningen göras? Den prövning som ska göras i fråga om rätten att ta del av utrednings- material uppvisar flera likheter med den ovan nämnda möjligheten att enligt 23 kap. 19 § RB få en begäran om kompletterande utredning prö- vad. Förundersökningsledaren kan ställas inför svåra gränsdragnings- frågor när det gäller att i t.ex. utredningar med flera misstänkta i samma förundersökning eller i parallella utredningar avgöra vad som egentligen hör till en förundersökning mot en viss misstänkt respektive utgör en brist i förundersökningen. Om en begäran att få del av utredningsmaterial prövas tillsammans med en begäran om kompletterande utredningsåtgär- der kan en samlad bedömning göras av vilket utredningsmaterial den misstänkte ska tillåtas ta del av och om utredningen kan behöva kom- pletteras i någon del. Bestämmelsen om domstolens prövning av rätten att ta del av utredningsmaterial bör därför utformas genom en hänvisning till 23 kap. 19 § RB. När en domstol prövar om den misstänkte ska ha rätt att ta del av utredningsmaterial kommer det därmed att utgöra ett ärende enligt . Det innebär att ett beslut från tingsrätten att avslå en begäran innan åtal har väckts kommer att kunna överklagas till hovrätten. Som Hovrätten för påpekar kommer det då att krävas prövningstillstånd i hovrätten. Om den misstänktes begäran bifalls kan emellertid beslutet inte överklagas särskilt. Samma sak gäller om beslutet fattats efter att åtal har väckts, se 49 kap. 3 § andra stycket och 5 § RB. Det är först när förundersökningen har slutdelgetts den misstänkte som det bör vara möjligt att begära rättens prövning av en begränsning av rätten att ta del av förundersökningen. kan förundersök- ningsledaren av utredningstaktiska skäl vilja begränsa den misstänktes rätt till insyn. När förundersökningsledaren anser att förundersökningen är färdig är emellertid rätten till insyn av central betydelse för den miss- tänktes möjligheter till ett rättvist och effektivt försvar. I detta skede ska insynsrätten i förundersökningsmaterialet endast kunna begränsas på grund av sekretess, dvs. någon möjlighet att begränsa insynsrätten på grund av men för utredningen finns inte. Mot den bakgrunden är det enligt regeringen tillräckligt att den misstänkte efter slutdelgivning ska kunna anmäla till rätten om hans eller hennes rätt att ta del av uppgifter 2016/17:68 har begränsats. Någon särskild hänvisning till kollisionsbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen är inte nödvändig. Utredningen har utan närmare motivering föreslagit att begränsningar genom förbehåll enligt 10 kap. 4 § OSL (se närmare avsnitt 7.2) inte ska kunna bli föremål för överprövning i domstol. I sin motivering till att allmän domstol ska kunna pröva frågor om begränsning av insynsrätten har utredningen emellertid gjort gällande att allmän domstol har nödvän- diga kunskaper om vilket informationsbehov en misstänkt har för att på ett adekvat och ändamålsenligt sätt kunna ta tillvara sin rätt i en brott- målsrättegång och att domstolen vid intresseavvägningen av den miss- tänktes rätt att ta del av uppgifter bör kunna väga in inte bara omfatt- ningen av utan även formerna för hur insynsrätten kan tillgodoses. Detta talar enligt regeringen för att även frågan om förbehåll bör kunna bli föremål för rättens prövning. Flera remissinstanser påtalar problemen med parallella ordningar. För att minska dessa problem bör en reglering som innebär att misstänkta i första hand kommer att välja en prövning i brottmålsdomstol eftersträvas. Det är därför rimligt att brottmålsdom- stolen har möjlighet att göra en så allsidig prövning som möjligt. För att åstadkomma detta bör allmän domstol ges möjlighet att ta ställning även till ett meddelat förbehåll som inskränker den misstänktes möjlighet att förfoga över utredningsmaterial. En sådan ordning bidrar dessutom till att principen om rätten till en rättvis rättegång upprätthålls. Hur ska den misstänkte få del av Rätten till kopior av utredningsmaterial Regeringens förslag: Det ska framgå av lag att den misstänkte och hans eller hennes försvarare har en ovillkorlig rätt till en pappers- kopia av förundersökningsprotokollet. Kopior av sådant utrednings- material som inte ingår i förundersökningsprotokollet ska, efter ett positivt åtalsbeslut, på begäran lämnas ut till den misstänkte och hans eller hennes försvarare, om inte förundersökningsledaren anser att det finns risk för att sekretessbelagd uppgift obehörigen kommer att lämnas vidare eller att det finns hinder mot det med hänsyn till materialets omfattning eller karaktär. förslag överensstämmer i huvudsak med rege- Möjligheten att vägra lämna ut utredningsmaterial i andra fall än då det finns en risk att sekretessbelagd uppgift sprids uttrycks dock på ett Enligt utredningen ska det då krävas betydande hinder för att utredningsmaterial som inte har redovisats i förundersökningsprotokollet inte ska behöva lämnas ut. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna, däribland ombudsmän (), , Hovrätten för Västra , Kriminalvården och , tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. anser att rätten till kopior av sidomaterialet blir alltför vidsträckt med utredningens förslag och föreslår att de brottsutredande myndigheterna ges större möjligheter att begränsa denna rätt med hänsyn till materialets omfattning och karaktär. Sidomaterialet är omfattande och innehåller ytterst sällan något av värde för försvaret. Om det uppställs ett krav på betydande hinder för att sådant material inte ska behöva lämnas ut kommer det att innebära ett väsentligt merarbete och ökade kostnader för de brottsutredande myndigheterna när kopior av materialet ska till- och Säkerhetspolisen framför liknande Säkerhetspolisen anser dessutom att det bör förtydligas att bestämmelsen endast tar sikte på formerna för utlämnandet och inte på påtalar att det i lag bör förtydligas att det är ”handlingar rörande vad som förekommit vid under- sökningen” som ska lämnas ut på begäran. På så sätt undviker man att även handlingar av mer administrativ karaktär som inte direkt handlar om brottet omfattas av bestämmelsen. Skälen för regeringens förslag Rätten till insyn innebär inte att det alltid finns en rätt till kopior Regeringen behandlar i tidigare avsnitt frågor om vilken rätt att ta del av utredningsmaterial den som misstänks för brott ska ha (se närmare av- snitt 6). Att en misstänkt har rätt att ta del av utredningsmaterial är emellertid inte detsamma som att han eller hon har rätt till kopior av materialet eller att han eller hon på något annat sätt har rätt att fritt för- foga över detta. Vissa uppgifter kan inte hemlighållas för en misstänkt trots att det gäller sekretess för uppgifterna. I detta avsnitt behandlas frågan om sekretess i sådana situationer ändå kan ha någon inverkan på formerna för hur insynen ska förverkligas i det enskilda fallet. fråga som behandlas är om det kan finnas andra skäl än sekretess som talar mot att ge en misstänkt egna exemplar av handlingar i utrednings- Frågan är med andra ord i vilken utsträckning rätten att ta del av material också ska innebära en rätt att få en egen kopia av materialet. avsnitt 7.2 behandlas frågan om det ska vara möjligt att begränsa en misstänkts rätt att förfoga över sådant material som han eller hon i och för sig har rätt att få en kopia av eller annars har rätt att ta del av t.ex. vid besök hos den myndighet som förvarar handlingen. Att misstänkta har tillgång till ett eget exemplar av förundersöknings- protokollet är en central rättssäkerhetsfråga. förutsättning för att den misstänkte på ett tillfredsställande sätt ska kunna förbereda och föra sin talan. När det gäller material som åklagaren anser inte har någon betydelse för åtalsfrågan – sidomaterial – kan den enskil- des intresse av att få egna kopior av sådant material som han eller hon i och för sig har rätt att ta del av inte anses lika starkt. Det inger alltså inte lika stora betänkligheter att begränsa rätten till kopior i sådant material, eftersom en sådan begränsning i normalfallet inte påverkar den miss- tänktes möjligheter att förbereda och utföra sitt försvar. ta andra hänsyn när det är fråga om att ge den misstänkte egna exemplar av handlingar i sidomaterialet är därför större än i förundersöknings- Enligt regeringen bör det vidare vara möjligt att begränsa rätten till kopior av t.ex. sådana elektroniska upptagningar som i och för 2016/17:68 sig ligger till grund för beslutet i åtalsfrågan, men som i förundersök- ningsprotokollet endast finns dokumenterade genom skriftliga uppteck- ningar. Dessa utgångspunkter bör enligt regeringen ligga till grund för en bedömning av om en misstänkt ska ha rätt till egna kopior av utred- ningsmaterial. Ingen rätt till kopior under pågående förundersökning Under pågående förundersökning har den misstänkte enligt gällande ordning inte någon rätt till kopior av utredningsmaterialet. Rätten enligt 23 kap. 18 § RB att fortlöpande, och i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av utredningsmaterial är alltså inte synonym med en rätt till kopior av någon del av förundersökningsmaterialet. Det är förun- dersökningsledaren som avgör på vilket sätt den misstänktes insynsrätt ska tillgodoses. Att det inte finns en rätt till kopior hindrar dock inte att förundersökningsledaren i det enskilda fallet ändå kan välja att ge den misstänkte egna kopior av handlingar i utredningsmaterialet. I detta skede av förundersökningen är det rimligt att förundersökningsledaren i stor utsträckning får styra inte bara över vilket material den misstänkte ska få del av utan även över hur han eller hon ska få del av det. Någon ändring när det gäller rätten till kopior av utredningsmaterial under på- gående förundersökning bör därför inte göras. I samband med slutdelgivning av förundersökningen brukar den miss- tänkte och hans eller hennes försvarare få ett preliminärt exemplar av förundersökningsprotokollet (se närmare avsnitt 4.3.1). Enligt JO bör detta tillhandahållas om den misstänkte begär det och det inte finns några vägande skäl mot det, t.ex. att materialet är mycket omfattande (JO 1996/97 s. 72). Regeringen instämmer i den bedömningen. Det finns emellertid inte heller i detta skede någon uttrycklig rätt att få kopior av förundersökningsmaterialet. Något åtal har i detta skede ännu inte väckts.