prop · H30385 · 2016-03-08 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:85 Ett effektivare förbud vid bristande Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att beslut om förbud för en näringsidkare att lämna krediter ska kunna gälla . kan förbjuda en näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar att lämna krediter till konsumenter. Ett sådant förbud gäller dock först från och med det att beslutet har fått laga kraft. För att stärka konsumentskyddet och för att förhindra näringsidkare från att fortsätta lämna krediter trots allvarliga brister i kreditprövningen är det angeläget att beslut om förbud ska kunna gälla direkt. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) ........................................................................ 2.2Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter............................ Ärendet och dess beredning .............................................................. Förbud att lämna krediter ska gälla ................................ Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) ...................................................................... 7.2Förslaget till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter.......................... Sammanfattning av departementspromemorian Ett effektivare förbud vid bristande kreditprövning (Ds 2015:24)..................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846), 2.lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i konsumentkreditlagen (2010:1846) Härigenom föreskrivs att 51 § konsumentkreditlagen (2010:1846) ska ha följande lydelse. Om näringsidkaren inte följer 12 §, får meddela näringsidkaren en varning. En varning ska förenas med en sanktionsavgift, om överträdelsen inte är ringa. Avgiften tillfaller staten. Om näringsidkaren har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får förelägga näringsidkaren att upphöra med att lämna krediter. Ett beslut om föreläggande får förenas med vite. Om näringsidkaren har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig, får förbjuda näringsidkaren att lämna krediter. Ett beslut om förbud får förenas med vite. Vid bedömningen av om en överträdelse är särskilt allvarlig ska särskild hänsyn tas till om näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin skyldighet enligt 12 § och om bristerna är systematiska. Ett beslut om förbud gäller , om inte något annat anges i beslutet. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre bestämmelser gäller för beslut som har meddelats av före ikraftträdandet. 1 Senaste lydelse 2014:83. Förslag till lag om ändring i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter Härigenom föreskrivs att 22 § lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter ska ha följande lydelse. ska återkalla tillståndet för ett företag som driver verksamhet enligt denna lag, om företaget 1.har fått tillståndet genom att lämna oriktiga uppgifter eller på något annat otillbörligt sätt, 2.inte från det tillstånd beviljades har börjat driva sådan verksamhet som tillståndet avser, 3.under en sammanhängande tid av inte har drivit sådan verksamhet som tillståndet avser, 4.har förklarat sig avstå från tillståndet, 5.har överlåtit hela sin verksamhet, eller 6.har försatts i konkurs eller om beslut har fattats om att företaget ska gå i tvångslikvidation. I fall som avses i första stycket 1–3 får i stället varning meddelas, om det är tillräckligt. Om har fattat beslut enligt 51 § konsumentkreditlagen (2010:1846) om att förelägga ett företag att upphöra med att lämna krediter och beslutet har vunnit laga kraft, får återkalla tillståndet för företaget. Om har fattat beslut enligt 51 § konsumentkreditlagen (2010:1846) om att förbjuda ett företag att lämna krediter och beslutet har fått laga kraft, får återkalla tillståndet för företaget. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Innan en konsument beviljas en kredit måste det göras en kreditprövning. För att krediten ska få lämnas måste kreditprövningen visa att konsumen- ten klarar av att fullgöra kreditavtalet. utövar tillsyn över att andra näringsidkare än kredit- institut gör kreditprövningar. En näringsidkare som inte gör tillräckliga kreditprövningar kan i särskilt allvarliga fall förbjudas att lämna krediter. har det klargjorts i praxis att ett förbud att lämna krediter inte gäller , utan först från och med att beslutet får laga kraft. I har departementspromemorian Ett effektivare förbud vid bristande kreditprövning (Ds 2015:24) tagits fram. manfattning av promemorian finns i bilaga 1. finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissin- stanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i lagstift- ningsärendet (Ju2015/03954/L2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. i bilaga 5. Lagrådet lämnar förslagen utan erinran. I förhållande till lagrådsremissen föreslås ett något senare datum för 4 Förbud att lämna krediter ska gälla Regeringens förslag: beslut om förbud att lämna krediter ska gälla , om inte något annat anges i beslutet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Några remissinstanser, bl.a. , och Svensk Inkasso, avstyrker förslaget. De anser att det kan få långtgående konsekvenser för de företag som berörs och att en myndighet inte bör ges så långtgående befogenheter. efterlyser en analys av hur använder de befintliga möjligheterna till ingripande. och Juridiska fakultetsstyrelsen vid anser att det bör övervägas om förbudsbestämmelsen bör utformas på ett annorlunda sätt och om fler åtgärder från en näringsidkares sida bör kunna förbjudas, t.ex. förmedlandet av krediter. Liknande synpunkter lämnas även av . Vidare anser och att det finns anledning att överväga vissa frågor med anknytning till ett förbuds rättskraft. Skälen för regeringens förslag Skyldigheten att göra kreditprövningar Konsumentkreditlagen (2010:1846) gäller krediter som en näringsidkare lämnar eller erbjuder en konsument. Lagen gäller också krediter som lämnas eller erbjuds en konsument av någon annan än en näringsidkare, om krediten förmedlas av en näringsidkare som ombud för kreditgivaren (1 § konsumentkreditlagen). När begreppet näringsidkare används i lagen kan det avse både kreditgivaren och den som förmedlar en kredit mellan kreditgivaren och konsumenten (prop. 2009/10:242 s. 86). En konsument får inte beviljas en kredit utan att det först har prövats att han eller hon har ekonomiska förutsättningar att fullgöra kreditavtalet (12 § konsumentkreditlagen). Regler om kreditprövning infördes i konsumentkreditlagen 2004. Det huvudsakliga syftet var att motverka överskuldsättning hos konsumenter och att betona näringsidkarens ansvar för att medverka till att privatpersoner inte skuldsätter sig på ett sätt som är alltför långtgående i förhållande till sina inkomster och övriga ekonomiska förhållanden (prop. 2002/03:139 s. 253 och 587 f.). Näringsidkarens ansvar i detta hänseende har även betonats i senare lagstiftningsärenden (se t.ex. prop. 2009/10:242 Ny konsumentkreditlag och prop. 2013/14:34 Sanktionsavgift vid bristande kreditprövningar). tillsyn och möjligheter till ingripande tillsyn enligt konsumentkreditlagen omfattar krediter som andra näringsidkare än kreditinstitut lämnar, erbjuder eller förmedlar. Även sådana näringsidkare som har tillstånd av att bedriva kreditverksamhet enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter, t.ex. snabblåneföretag, omfattas av verkets tillsyn (jfr 49 § konsumentkreditlagen). Inom ramen för sin tillsyn granskar att bestämmelserna om kreditprövning följs. Om en näringsidkare inte följer kraven på kreditprövning, har flera möjligheter att ingripa (51 §). Utgångspunkten är att en näringsidkare som bryter mot bestämmelserna om kreditprövning ska meddelas en varning. gäller att en varning ska förenas med en sanktionsavgift, om överträdelsen inte är ringa. En ringa överträdelse kan t.ex. handla om situationer där det är fråga om att endast några enstaka kreditprövningar har underlåtits eller varit bristfälliga. har även möjlighet att förelägga en näringsidkare att upphöra med att lämna krediter. som möjligheten till sanktionsavgift infördes, preciserades i vilka situationer som ett förbud får meddelas, nämligen om näringsidkaren har meddelats en varning eller om överträdelsen är särskilt allvarlig. Det kan särskilt handla om att näringsidkaren vid upprepade tillfällen har brustit i sin kreditprövning eller att bristerna är systematiska. beslut i dessa frågor får överklagas till allmän förvaltningsdomstol (54 §). Införandet av möjligheten att besluta om sanktionsavgift och preciseringen av i vilka situationer ett förbud får meddelas motiverades av att tillsynen visat på allvarliga brister i kreditprövningen hos många kreditgivare och att det skett en oroande ökning av antalet obetalda snabblån (se prop. 2013/14:34 s. 7). har genomfört 36 granskningar av 29 näringsidkares kreditprövningar. Granskningarna har resulterat i 19 varningar och – sedan 2014 års ändringar av ingripandemöjligheter – fyra varningar med sanktionsavgift och två förelägganden om att upphöra med verksamheten. Efter överklagande har ett av föreläggandena om att upphöra med att lämna krediter ändrats av förvaltningsrätten till en varning med sanktionsavgift. Näringsidkaren hade i det fallet inlett ett förändringsarbete för att kreditprövningarna skulle uppfylla kraven. En ansvarsfull marknad för konsumentkrediter I dagens samhälle har krediter en betydelsefull roll för konsumenters privatekonomi. Genom tillgången till olika krediter ökar konsumentens möjligheter att planera och ordna sin ekonomi samt anpassa sin konsumtion över tiden. kan tillgången till krediter i vissa fall skapa problem. Om en konsument beviljas en kredit som han eller hon inte klarar av att betala tillbaka, kan konsekvenserna bli allvarliga. Det kan leda till betalningsanmärkningar och till att konsumenten i värsta fall hamnar på det sluttande planet mot överskuldsättning. Det är därför av stor vikt att det finns ett gott konsumentskydd på marknaden för konsumentkrediter och för regeringen är det prioriterat att se till att kreditgivningen till konsumenter bedrivs på ett seriöst sätt. Av den anledningen tillsatte regeringen en utredning som ska överväga åtgärder för att åstadkomma en mer ansvarsfull marknad för konsumentkrediter (dir. 2015:43, Ju 2015:04). Utredningen ska bl.a. överväga om det ska införas en civilrättslig sanktionsregel vid bristande kreditprövning och utveckla vilka krav som ska ställas på en kreditprövning. Beslut om förbud att lämna krediter ska kunna gälla En näringsidkare som har allvarliga brister i sin kreditprövning kan föreläggas av att upphöra med att lämna krediter till konsumenter. Varken vid införandet av möjlighet att ingripa eller vid preciseringen av i vilka situationer ett förbud får meddelas diskuterades om ett sådant ingripande ska gälla . Den nuvarande ordningen får dock anses innebära att ett föreläggande att upphöra med att lämna krediter inte kan gälla . En näringsidkare som funnits ha allvarliga brister i sina rutiner för kreditprövning och som förelagts att upphöra med sin kreditgivning kan därmed fortsätta att lämna krediter fram till dess att föreläggandet har fått laga kraft. I promemorian föreslås det att ett förbud att fortsätta lämna krediter ska kunna gälla . Promemorians förslag får stöd av de flesta av remissinstanserna. Regeringen anser att det finns starka konsumenthänsyn som talar för att beslut om förbud bör få snabbare effekt. Det finns en risk för att en konsument beviljas krediter som han eller hon saknar förmåga att betala. Detta kan sedan i sin tur leda till att skulden hamnar hos för utmätning och till ökad risk för att konsumenten drabbas av överskuldsättning. Det är rimligt att en konsument ska kunna utgå från att en näringsidkare som ägnar sig åt kreditgivning till konsumenter och som står under offentlig tillsyn följer de lagar och andra författningar som reglerar verksamheten. En konsument ska kunna känna förtroende för tillsynen och inte behöva oroa sig för att en näringsidkare som funnits ha allvarliga brister i kreditprövningen och som därför förbjudits att lämna krediter fortfarande har möjlighet att verka på marknaden. som omfattas av tillsyn enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse kan bli av med sitt tillstånd med omedelbar verkan och på så sätt förbjudas att lämna krediter, om de inte följer konsumentkreditlagen (se 15 kap. 1 § och 17 kap. 1 §). Även en verksamhet som omfattas av lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter kan förlora sitt tillstånd med omedelbar verkan. Det faller dock utanför tillsyn att bevaka att en sådan senare verksamhet följer konsumentkreditlagen. Det är i stället uppgift att ingripa, t.ex. genom föreläggande att upphöra med att lämna krediter, när konsumentkreditlagens bestämmelser inte följs (se 16 § lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter och 49 § konsumentkreditlagen). Ur ett konsumentperspektiv måste det anses otillfredsställande och svårförståeligt att motsvarighet till förbud att lämna krediter till konsumenter kan gälla , medan inte kan det. Det normala i annan lagstiftning som syftar till att hindra en aktör från att allvarligt bryta mot uppställda krav på verksamheten och dess bedrivande är att en myndighets beslut om förbud kan gälla . Det gäller bl.a. för enligt 3 kap. 1 § konkurrenslagen (2008:579), för enligt 9 kap. 4 § lagen (2009:366) om handel med läkemedel och för enligt 21 kap. 4 § försäkringsrörelselagen (2010:2043). Ett annat exempel är att med omedelbar verkan kan förbjuda en näringsidkare att sälja farliga produkter (27, 28 och 45 §§ produktsäkerhetslagen [2004:451]). Ytterligare skäl för en skärpning är konkurrenshänsyn på kreditmarknaden. En kreditgivare som inte följer reglerna om kreditprövning och som enligt tillsynsmyndighetens bedömning inte ska tillåtas fortsätta bedriva sin verksamhet, men som ändå kan fortsätta lämna krediter, kan få en orättvis konkurrensfördel i förhållande till de näringsidkare som tillämpar reglerna korrekt. Förtroendet för kreditmarknaden kan även skadas om en sådan näringsidkare tillåts fortsätta bedriva sin verksamhet. Vidare möjliggör den nuvarande ordningen att ett föreläggande överklagas av en näringsidkare som är medveten om att överklagandet inte kommer att vinna framgång, men som vill fördröja beslutets verkställighet i syfte att kunna fortsätta låna ut till aningslösa konsumenter . Det finns alltså flera och starka skäl för promemorians förslag om att ett föreläggande om att upphöra med att lämna krediter ska kunna gälla . Några remissinstanser, bl.a. och , anser emellertid att förslaget inte bör genomföras eftersom det skulle kunna få allvarliga konsekvenser för de berörda företagen och att en myndighet inte bör ges så långtgående befogenheter. Regeringen konstaterar att förslaget visserligen kan medföra negativa konsekvenser för den näringsidkare som förbudet riktas mot. Som utvecklas i avsnitt 6 skulle en ändring av den nuvarande ordningen innebära att näringsidkaren i ett tidigare skede måste stoppa hela eller delar 2015/16:85 av sin verksamhet. Detta kan få kännbara ekonomiska konsekvenser och skulle kunna leda till skador som kan vara svåra att repararera, om föreläggandet att upphöra med att lämna krediter i ett senare skede skulle upphävas. Det kan också framstå som rimligt att en domstol efter överklagande ges möjlighet att pröva frågan innan beslutet blir gällande. Även om dessa skäl är av stor betydelse för den näringsidkare som berörs, måste de ställas mot de anförda skäl som talar för att ett förbud ska kunna gälla . Enligt regeringens mening väger vid en sådan avvägning konsumenthänsynen tyngre. Inte heller finns det rättssäkerhetsaspekter som utgör hinder mot att den nuvarande ordningen ändras. Som en jämförelse har, som redogörs för ovan, andra myndigheter befogenhet att meddela förbud som gäller . Vid denna bedömning måste det också beaktas att det inte alltid måste bestämmas att ett förbud ska gälla (se nedan). Dessutom kan en drabbad näringsidkare alltid överklaga och begära att domstolen ska besluta att förbudet tills vidare inte ska gälla (inhibition). En begäran om inhibition är enkel för näringsidkaren att göra och ska skyndsamt prövas av domstolen. Till detta kommer också att har bedrivit en aktiv tillsyn på detta område och genomfört ett stort antal granskningar av näringsidkares kreditprövning. Myndigheten har således byggt upp en kompetens och organisation för att på ett effektivt och rättssäkert sätt utföra den aktuella tillsynen. Någon anledning att i detta sammanhang, som efterfrågar, särskilt utreda hur använder sig av möjligheterna till ingripande finns inte enligt regeringens mening. Speciellt inte eftersom det i detta ärende inte är aktuellt att föreslå någon ändring beträffande vilka slags ingripanden som ska kunna besluta om. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det ska göras en ändring i konsumentkreditlagen så att ett beslut om förbud att lämna krediter ska kunna gälla . I likhet med promemorians bedömning, som ingen remissinstans invänder mot, finns det inte skäl att låta en motsvarande ordning gälla även för andra ingripanden enligt konsumentkreditlagen, dvs. varning och sanktionsavgift. I detta sammanhang finns det vidare skäl att modernisera den aktuella bestämmelsen i konsumentkreditlagen och att i stället för ”förelägga […] att upphöra med” använda ”förbjuda”. Genom en sådan ändring blir det tydligare vad beslutet handlar om. Även i annan lagstiftning används förbjuda för liknande ingripanden. I vilka fall ska ett beslut om förbud att lämna krediter gälla ? Ett förbud att lämna krediter ska beslutas endast i de allvarligaste fallen. Det krävs att det har varit fråga om upprepade eller systematiska brister. Syftet med ett förbud är att hindra en kreditgivare med allvarliga brister i kreditprövningen från att fortsätta lämna krediter till konsumenter. För att förbudet ska bli en effektiv åtgärd måste det kunna verkställas utan dröjsmål. Enligt regeringens mening bör därför utgångspunkten vara att ett beslut om förbud att lämna krediter ska gälla . Regeringen anser emellertid, i likhet med promemorian, att en sådan regel bör kompletteras med en möjlighet för att bestämma om undantag. Med en sådan möjlighet kan verket ta hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Förbudet behöver därmed inte Prop. 2015/16:85 bli mer ingripande än nödvändigt. tetsprincipen, genom att ingripandet kan anpassas efter den aktuella överträdelsens allvar och de förhållanden som gäller i det enskilda fallet. Regeringen föreslår därför att bör ha en möjlighet att bestämma att beslutet ska gälla först när det får laga kraft eller , om verket bedömer att det inte är motiverat med omedelbar verkställighet. Både och tar upp frågor kring om det bör införas en bestämmelse i konsumentkreditlagen om att ett meddelat förbud ska kunna ändras eller upphävas. Enligt 27 § förvaltningslagen (1986:223) gäller att en myndighet ska ändra ett beslut, om den finner att det är uppenbart oriktigt på grund av nya omständigheter eller av någon annan anledning och ändringen kan ske snabbt och enkelt och utan att det blir till nackdel för någon enskild part. Denna skyldighet, som även gäller beslut som har fått laga kraft, kan bli aktuell när t.ex. omständigheter kommer fram som beslutsmyndigheten inte tidigare kände till eller nya omständigheter inträffar efter beslutet. Skyldigheten att ompröva ett beslut enligt 27 § förvaltningslagen är ett minimikrav och är avsedd som ett komplement till de befogenheter att ompröva beslut som myndigheter har enligt principer som iakttas i praxis. Dessa befogenheter innebär t.ex. att förbud och andra liknande beslut som är betungande för den enskilde kan ändras i både mildrande och skärpande riktning. En sådan omprövning kan göras utan begränsning till frågan om huruvida beslutet framstår som uppenbart oriktigt (se t.ex. rättsfallet RÅ 1996 ref. 51). Även om en tillsynsmyndighets beslut om förbud fastställts av en domstol, bör myndigheten kunna ändra beslutet i en för den enskilde fördelaktig riktning, oavsett om det finns nya omständigheter eller inte. En annan ordning hade nämligen inneburit att den enskilde hamnat i ett sämre läge än om denne inte överklagat myndighetens beslut (se t.ex. prop. 2003/04:121 s. 152). Det finns alltså redan enligt den nuvarande ordningen möjligheter för att ändra eller upphäva ett meddelat beslut om förbud. Enligt regeringens mening finns det därför inte skäl att införa någon särskild bestämmelse om omprövning i konsumentkreditlagen. Vidare lyfter några remissinstanser, bl.a. och Juridiska fakultetsstyrelsen vid , frågan om huruvida förbudsbestämmelsen bör utformas på ett annat sätt och om fler åtgärder från en näringsidkares sida bör kunna förbjudas. Inom ramen för detta lagstiftningsprojekt behandlas emellertid endast frågan om från vilken tidpunkt ett förbud bör gälla, inte frågor om förbudets omfattning. Det saknas sålunda underlag för att göra de överväganden som remissinstanserna efterfrågar. Regeringen följer dock utvecklingen för att säkerställa att har de verktyg som behövs för att bedriva en effektiv tillsyn. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft Den nya bestämmelsen om att beslut om förbud att lämna krediter ska gälla ska tillämpas på beslut som meddelas av Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians Skälen för regeringens förslag: Lagändringarna som föreslås innebär ett stärkt konsumentskydd och en minskad risk för att konsumenter ska drabbas av överskuldsättning. Regeringen anser att det därför är an- geläget att ändringarna träder i kraft . trädande före bedöms inte möjligt. Ett beslut om förbud att lämna krediter påverkar en näringsidkares verksamhet på ett mycket ingripande sätt. En näringsidkare som berörs av ett sådant förbud måste därför för beslutet ha möjlighet att förutse konsekvenserna och planera företagets fortsatta agerande Regeringen anser därför att den nya bestämmelsen om att beslut om förbud ska kunna gälla endast bör tillämpas på beslut som meddelas av efter ikraftträdandet. gångsbestämmelse av den innebörden bör införas. Regeringens bedömning: Konsumenter ges ett stärkt skydd mot att näringsidkare lämnar krediter utan att ha gjort en ordentlig kredit- Den näringsidkare som förbjudits att lämna krediter kan drabbas av kostnader och förluster på grund av att förbudet gäller . Sådana kostnader och förluster kan dock antas uppkomma i mycket begränsad utsträckning och måste anses godtagbara med hänsyn till Förslaget medför inte några ekonomiska konsekvenser för det all- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i eller har ingen invändning mot promemorians bedömning. en närmare redogörelse för vilka företag som berörs av förslaget och vilken påverkan som det kan ha på dessa företag. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär att en kon- sument inte ska kunna beviljas en kredit av en näringsidkare som konsta- terats ha allvarliga brister i kreditprövningen.