prop · H303157 · 2016-04-11 00:00:00 — kungörande av författningar. 2015/16:157 Utredningen föreslår i sitt betänkande att en särskild bestämmelse ska tas in i kungörandelagen som uttryckligen pekar ut den elektroniskt kungjorda versionen som den autentiska. I rapporten anges att en sådan bestämmelse riskerar att leda till en oklarhet i fråga om möjligheten att ändra en felaktig version av en kungjord författning till den lydelse som riksdag eller regering har beslutat. I gällande rätt finns inte någon sådan bestämmelse som utredningen föreslår avseende vilken lydelse av en författning som ska anses vara gällande. Den rådande uppfattningen är – även utan en sådan bestämmelse – att det är tryckt SFS som innehåller den officiella och autentiska författningen. Läsaren kan utgå från att innehållet i denna publikation är korrekt och kan också åberopa en felaktighet i texten som grund för rättsvillfarelse (jfr skr. 1998/99:17 s. 15). Inte heller förordningen (2007:231) om elektroniskt kungörande av trafikföreskrifter innehåller någon bestämmelse som anger att föreskrifterna har den lydelse som framgår av den elektroniskt kungjorda versionen. Regeringen anser att gällande rätt fungerar väl och att en bestämmelse som utpekar olika versioners rättsliga status inte bör införas. Som framhåller är det viktigt att finna ett rättssäkert sätt att ändra felaktigheter i en publicerad författning. En ändring i en författning sker normalt i form av beslut om en ny författning. Hur rättelser av uppenbara fel ska vara möjliga i en publicerad författning kommer att övervägas under det arbete med att förbereda för en övergång till ett elektroniskt system som påbörjats inom . 5.8SFS ska publiceras på en särskild webbplats Regeringens förslag: SFS ska publiceras elektroniskt på en särskild webbplats. En författning ska anses kungjord när den har publicerats i SFS på webbplatsen. Regeringens bedömning: Kungöranden bör kunna ske . Webbplatsen bör, utöver kungjorda författningar, innehålla i stort sett samma information som det nuvarande årliga bokbandet av SFS gör. Möjligheten att kungöra förordningar i andra författningssamlingar och publikationer än SFS bör kvarstå. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens (se betänkandet s. 132 f.). Till skillnad mot regeringen anser utredningen att möjligheten att kungöra förordningar i andra författningssamlingar och publikationer än SFS bör tas bort. anser också att en författning ska anses kungjord när den har gjorts tillgänglig i SFS på webbplatsen. Remissinstanserna: instämmer i vikten av att SFS åtskiljs från annan information från staten och att den ska ha en egen anser att webbplatsen och dess adress inte bör anknyta till regeringens officiella webbplats utan bli mera Kassan anser också att omfatta någon form av abonnemangsservice. Därutöver anser kassan att det behöver läggas fast hur de myndigheter som ska kungöra föreskrifter i SFS ska hantera dokumentöverföringen. Rapportens förslag och bedömning överensstämmer med regeringens. Förslaget och bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kommuner och Landsting anser att det bör framgå av den nya lagtexten att författningen, när den publiceras på webbplatsen, alltid ska åtföljas av publiceringsdatum. Skälen för regeringens förslag och bedömning SFS ska publiceras på en egen webbplats Enligt förordningen med instruktion för är rättschefen i Statsrådsberedningen utgivare av SFS. Regeringen anser att det praktiska arbetet med kungörandet, dvs. införandet av författningen i SFS på webbplatsen ska utföras av personal vid . Det kräver inte någon lagändring. Det är viktigt att SFS tydligt åtskiljs från annan information från staten. Elektroniskt kungörande av författningar är inte detsamma som rättsinformation, som syftar till att förädla författningstexten och skapa ett mervärde. Den statliga rättsinformationen finns på webbplatsen . Webbplatsen för SFS ska inte tjäna något annat syfte än att bära SFS och således endast ha till funktion att återge kungjorda författningar och förmedla den information som förmedlas genom den tryckta publikationen. Webbplatsen för SFS måste förutom att vara fristående också vara lätt att hitta. Det ska vara naturligt för allmänheten att söka efter SFS på platsen. Publiceringen bör således ske på en särskild webbplats med en särskild server, inrättad endast för ändamålet att publicera SFS, utan annat syfte än att innehålla kungjorda författningar och förmedla vissa andra uppgifter som enligt nuvarande ordning förs in i den tryckta SFS. Det är dessutom mycket viktigt att webbplatsen finns kvar . Även om man skulle övergå till ett annat sätt att kungöra författningar på, måste allmänheten kunna hitta äldre autentiska författningar på den plats där de en gång kungjordes. Motsvarande gäller givetvis för tidigare kungjorda författningar i den tryckta SFS. För att uppnå fördelarna av en publicering på en särskild webbplats är namnet på webbplatsen – webbadressen – av stor betydelse. Regeringen instämmer i vissa remissinstansers synpunkter att det vore önskvärt att webbadressen är självständig i förhållande till den som används för regeringens officiella webbplats. Regeringen har därför låtit registrera domännamnen respektive och svenskförfattningssamling.eu respektive svenskforfattningssamling.eu. En författning ska anses kungjord när den har publicerats i SFS Enligt utredningens förslag ska en författning anses kungjord när den har gjorts tillgänglig i SFS på webbplatsen. I rapporten föreslås ett system för kungörande som innebär att publiceringen på webbplatsen kommer 2015/16:157 att ske dagen efter det att har slutfört kungörandearbetet. I rapporten anförs vidare att en ordning där författningen ska anses kungjord när den har gjorts tillgänglig i SFS på webbplatsen kan medföra en något oklar tidpunkt för kungörandet eftersom tidpunkten för tillgängliggörande i publiceringssystemet inte kommer att vara densamma som tidpunkten för tillgängliggörande på webbplatsen. I enlighet med rapportens förslag anser regeringen därför att en författning ska anses kungjord när den har publicerats i SFS, det vill säga när författningen är publicerad på den externa webbplatsen och är åtkomlig för allmänheten. Därigenom bör inte något tvivel kunna uppstå om kungörandet har skett. Endast elektroniskt kungjorda författningar ska föras in på webbplatsen En författning bör som huvudregel kungöras en gång och enligt den ordning som gällde vid tillfället för kungörandet. Ett förslag om elektroniskt kungörande bör därför inte omfatta redan kungjorda författningar utan ta sikte på de författningar som kungörs efter det att en ny ordning har trätt i kraft. Webbplatsen kommer alltså att omfatta elektroniskt kungjorda lagar och förordningar. ska enligt 6 § tredje stycket kungörandelagen även myndighetsföreskrifter kungöras i SFS om det saknas någon annan författningssamling i vilken kungörandet kan ske eller om det av särskilda skäl anses vara den lämpligaste åtgärden. I praktiken har bestämmelsen tillämpats bl.a. vid publicering av vissa föreskrifter av stort allmänt intresse. Möjligheten att kungöra myndighetsföreskrifter i SFS bör behållas. Arbetet för den myndighet som ska kungöra sina föreskrifter i SFS bör kunna ske på samma sätt som fram till slutskedet av processen. Av rapportens förslag framgår att en skillnad för myndigheternas arbetsprocess bör bli att myndigheten själv får hantera framtagande av en slutlig elektronisk fil och att myndigheten inte har någon framtida kontakt med tryckeriet. När myndigheten har gett tillstånd till kungörandet är tanken att den ska överföra en PDF-fil till . Det rör sig om endast ett fåtal föreskrifter . Ordningen bör därför inte ge upphov till några egentliga praktiska problem. SFS utkommer i tryckt form om inte särskilda skäl föranleder annat. I ett elektroniskt kungörandesystem kommer åtgärden att föra in författningar i SFS ske relativt enkelt och utan någon större tidsåtgång. Kungörandet av författningar bör därför kunna ske . En sådan ordning överensstämmer med vad som anges i 8 kap. 19 § andra stycket RF om att lagar ska kungöras . I linje med vad Kommuner och Landsting framför bör det framgå när en författning publicerades på webbplatsen motsvarande den nuvarande uppgiften om när en författning kom ut från trycket. Regleringen om att det för varje författning ska anges när den utkom från trycket finns i 20 § författningssamlingsförordningen. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att det, i stället för i den nya lagtexten, bör övervägas om en ändring av 20 § författningssamlingsförordningen bör göras inför en övergång till ett elektroniskt system. Ytterligare information på webbplatsen Vid konstruerandet av en sådan webbplats som är aktuell gäller rent allmänt att webbplatsens säkerhet i huvudsak står i ett omvänt förhållande till webbplatsens komplexitet. Ju mer komplex och dynamisk en webbplats är desto större säkerhetsrisker exponeras den för. För att kunna utforma webbplatsens säkerhet på ett optimalt sätt bör därför webbplatsens dynamik och komplexitet komma i andra hand. Som anförs i rapporten får vidareutnyttjandet av information och data från författningar i första hand tas om hand av rättsinformationssystemet. Webbplatsen för elektroniskt kungörande bör renodlas till sådan envägskommunikation om kungörande med maximala krav på säkerhet som också förutsätts i betänkandet. Liksom i den tryckta formen av SFS bör webbplatsen innefatta ett kronologiskt register. Regeringen instämmer i uppfattning att man bör göra fritextsökningar möjliga. Den design och utformning av webbplatsen som föreslås i rapporten med en möjlighet till fritextsökning bör enligt regeringen också kunna ersätta det sakregister som finns . Vissa ytterligare upplysningar som förs in i det bokband med SFS som ges ut en gång bör lämnas på webbplatsen. En sådan ordning överensstämmer också med rapportens förslag till utformning av webbplatsen. Enligt 6 § författningssamlingsförordningen ska bokbandet innehålla s.k. notiser, dvs. underrättelser om vilka förordningar som har kungjorts i någon annan författningssamling än SFS eller i någon annan publikation. Att en förordning kan kungöras i en annan författningssamling eller i en annan publikation om det av särskilda respektive synnerliga skäl finns anledning till det, framgår av 4 § andra stycket kungörandelagen. Utredningen föreslår i sitt betänkande att denna möjlighet att kungöra förordningar någon annanstans än i SFS tas bort. I rapporten anges att betänkandets skäl för borttagande av aktuell möjlighet inte är övertygande. I rapporten föreslås därför att regleringen i 4 § andra stycket kungörandelagen bör behållas. Som exempel på särskilda skäl anges i 4 § andra stycket kungörandelagen det förhållandet att möjligheten att överblicka författningssamlingen underlättas av en sådan publicering. I motiven till bestämmelsen (prop. 1975/76:112 s. 70 f. och 1979/80:120 s. 5) anges att en del förordningar, som inte är undantagna från kungörelsekravet, kan vara mycket speciella eller beröra en starkt begränsad krets av intressenter eller ett begränsat lokalt område. Enligt motiven kan SFS bli alltför omfattande och besvärlig att överblicka om författningssamlingen skulle belastas av sådana författningar. Bestämmelsens syfte är alltså i första hand att avlasta SFS. Om kungörandet sker på elektronisk väg genom att SFS publiceras elektroniskt spelar emellertid storleken av ett dokument eller av författningssamlingen inte längre någon roll. Av denna orsak kan, som utredningen anför, detta skäl till undantagsbestämmelsen inte längre anses föreligga. Även om författningar kommer att kungöras elektroniskt kvarstår dock att vissa författningar, t.ex. sådana som endast berör en starkt begränsad krets av intressenter, även i fortsättningen kan anses lämpliga att kungöra i någon annan författningssamling eller publikation. Ett exempel på en sådan författning är förordningen (DVFS 2015/16:157 1996:19) om ledighet för domare, som regeringen kungör i . Regeringen anser därför att denna undantagsmöjlighet i 4 § andra stycket kungörandelagen bör behållas. Webbplatsen kommer därmed också att behöva innehålla uppgifter om vilka förordningar som har kungjorts i någon annan författningssamling än SFS eller i någon annan publikation. Det bör vidare liksom anges vilka centrala myndigheter under regeringen som låtit ge ut en författningssamling, vilka andra myndigheter under regeringen som låtit ta in författningar och allmänna råd i en sådan författningssamling och vilka centrala myndigheter under regeringen som har kungjort författningar på annat sätt än i författningssamling eller publicerat allmänna råd. SFS innehåller även s.k. tillkännagivanden. Det rör sig om kortare meddelanden med information om vissa beslut eller liknande som det finns behov av att upplysa en större krets om, t.ex. referensränta. Även om behovet av sådana tillkännagivanden har minskat genom möjligheten att sprida information via olika webbsidor på internet bör SFS och således webbplatsen tills vidare omfatta även sådana meddelanden. Vid tillkännagivanden är det inte fråga om någon normgivning utan enbart om information i en viss fråga. Som ovan angetts ska SFS vara enkel att ta del av och det ska vara tydligt för användaren vad syftet med webbplatsen är. Någon form av information om SFS och webbplatsen och en vägledning för hur användaren kan söka sig till en viss författning bör därför lämnas. Det bör även anges vilka författningar som omfattas av webbplatsen, dvs. sådana författningar som utfärdats sedan den nya ordningen trätt i kraft. Det bör även framgå var tidigare kungjorda autentiska författningar kan återfinnas. Som föreslås i rapporten bör webbplatsen också innehålla information om hur man vidareutnyttjar annan rättslig information från exempelvis . 5.9Bevarande av kungjorda författningar Regeringens bedömning: Inom ramen för den föreslagna ordningen bör både pappersexemplar av en författning och den elektroniskt kungjorda författningen bevaras enligt arkivlagen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 137 f.). Remissinstanserna: Kungl. påpekar att lagen (1993:1392) om pliktexemplar av dokument inte är tillämplig på författningar som enbart publiceras elektroniskt. och framhåller vikten av att elektroniskt kungjorda författningar kan bevaras långsiktigt. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med Remissinstanserna: poängterar vikten av att för det elektroniska formatet även behålla sådan kringinformation som gör det möjligt att söka efter och, om så behövs, återskapa informationen i en handling. i framhåller bl.a. behovet av att det finns tekniska lösningar tillgängliga för e-arkiv innan ett elektroniskt system införs. Skälen för regeringens bedömning Den primära regeln om arkivering finns i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, som handlar om allmänna handlingars offentlighet. Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras och om gallring m.m. av sådana handlingar meddelas genom lag (2 kap. 18 § TF). Enligt 3 § arkivlagen bildas en myndighets arkiv av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet. En handling är en framställning i skrift eller bild och en upptagning som kan läsas, avlyssnas eller på annat sätt uppfattas endast med tekniska hjälpmedel(2 kap. 3 § TF). Handlingsbegreppet omfattar alltså i första hand dels handlingar i traditionell bemärkelse, dels information som kommit till eller lagrats elektroniskt. För att en handling ska vara allmän i tryckfrihetsförordningens mening krävs att den förvaras hos en myndighet och antingen är att anse som inkommen till myndigheten eller upprättad där. Även om huvudregeln är att allmänna handlingar ska bevaras får – inte minst av praktiska och ekonomiska skäl – viss gallring ske (10 § arkivlagen). Ytterligare bestämmelser om arkivering finns i arkivförordningen (1991:446). Av förordningens 3 § framgår att arkivering ska ske av allmänna handlingar i ett ärende så snart ärendet har slutbehandlats. Flera av arkivförordningens bestämmelser gäller inte för myndigheter, regeringen, eller utrikesrepresentationen (10 § arkivförordningen). För del finns närmare föreskrifter om arkivering dels i förordningen med instruktion för , dels i föreskrifter. Den elektroniskt kungjorda författningen bör arkiveras Det pappersexemplar av en författning som utgör en bilaga till regeringsprotokollet är att anse som en allmän handling och ska bevaras, i likhet med vad som sker . Frågan är då om även den elektroniskt kungjorda författningen utgör en allmän handling som utan vidare bör bevaras enligt arkivlagens huvudregel. En teknisk upptagning anses förvarad hos en myndighet, om myndigheten kan överföra upptagningen till läsbar eller annan uppfattbar form, t.ex. då upptagningen är tillgänglig i den datorutrustning som finns hos myndigheten. En handling är upprättad hos myndigheten om den tillkommit hos myndigheten och finns i ett definitivt, färdigt skick. En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats, när den annars har slutbehandlats eller när den har justerats eller på annat sätt färdigställts av myndigheten (2 kap. 7 § TF). 2015/16:157 Den elektroniskt kungjorda författningen utgör en handling som, efter att den kungjorts genom att föras in i SFS, får anses ha färdigställts på ett sådant sätt att den är upprättad i . Förslaget innebär att kommer att förfoga över den databas som innehåller den elektroniska författningen och ha möjlighet att överföra informationsinnehållet till läsbart skick. Den elektroniska författningen ska därmed anses förvarad i . Författningen är att jämställa med ett beslut som har expedierats, i detta fall genom att publiceras i SFS, och således slutresultatet av ett ärende. Som påpekats förfogar över den aktuella databasen och den används tillsammans med webbplatsen för att regeringen ska kunna uppfylla sin skyldighet att kungöra författningar i SFS. Regeringen instämmer således i vad utredningen anför om att också en elektronisk författning är att anse som en allmän handling. Med hänsyn till den rättsliga betydelse som den elektroniskt kungjorda författningen har talar starka ändamålsskäl för att ett bevarande ska ske. Ståndpunkten överensstämmer även med de ställningstaganden som redovisats i samband med reformen av Post- och och införandet av en ordning med ett elektroniskt kungörande av trafikföreskrifter. Handlingarna bör inte bli föremål för gallring. Regeringen anser att den elektroniska författningen ska arkiveras i enlighet med kraven i arkivlagen och arkivförordningen. Det är i det sammanhanget viktigt att den elektroniska fil som innehåller författningen är läsbar även oavsett vilken teknik som då används. Det är därför nödvändigt att även bevara viss kringdokumentation, t.ex. information om det tekniska system som författningen skapats i. skickar tryckeriet pliktexemplar av tryckt SFS till bibliotek i enlighet med lagen om pliktexemplar av dokument och förordningen (2008:1420) om pliktexemplar av dokument. Vid ett elektroniskt kungörande av författningar bör exemplaren i stället lämnas i enlighet med lagen (2012:492) om pliktexemplar av elektroniskt material och förordningen (2012:866) om pliktexemplar av elektroniskt material. Av 2 § i sist nämnda förordning framgår att Kungl. för framtiden ska bevara det som lämnats enligt lagen om pliktexemplar av elektroniskt material. Regeringens bedömning: bör vara den myndighet som ansvarar för säkerheten i verksamhetssystemet och på den särskilda webbplats där den elektroniska publiceringen av SFS sker. Driften av den särskilda webbplatsen bör överlämnas till en extern, Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 140 f.). Remissinstanserna: anser att den viktigaste säkerhetsaspekten är ett fullgott skydd mot manipulation av innehållet på utredningens slutsats att man bör använda ett skydd som möjliggör upptäckt av förändringar. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några invändningar mot bedömningen. framhåller vikten av att det elektroniska systemet och dess driftmiljö utformas så att en hög grad av riktighet och tillgänglighet säkerställs, vilket ställer höga krav på säkerheten för det elektroniska system som väljs liksom på filformatet och den tekniska standarden. Skälen för regeringens bedömning Ett elektroniskt kungörande måste vara säkert och tillgängligt En mycket god säkerhet och tillgänglighet är en förutsättning för ett elektroniskt kungörande. Med framförhållning och planering kan kortare och i förväg planerade avbrott för sedvanligt systemunderhåll förläggas till sådana tidpunkter att de i mycket liten utsträckning påverkar tillgängligheten av webbplatsen. Det måste dock tas i beräkning att datasystemet, trots en god säkerhet, även kan komma att drabbas av oplanerade avbrott . För denna situation bör åtgärder ha vidtagits så att systemet så snabbt som möjligt kan återställas och bli tillgängligt för allmänheten i ursprungligt skick. För att så ska kunna ske måste avbrottet snabbt upptäckas och åtgärdas. I föreskrifter om säkerhetsskydd (RKF 2015:10) anges att säkerhetskopior ska framställas i syfte att säkerställa att den ursprungliga informationen vid behov kan återskapas med en rimlig arbetsinsats. Säkerhetskopiorna ska förvaras separat och på ett betryggande sätt. Enligt föreskrifterna får en säkerhetskopia av informationen i ett datasystem endast hanteras av särskilt utsedd personal och på ett sådant sätt att obehörig åtkomst hindras. De säkerhetskopior som framställs i enlighet med nuvarande bestämmelser kan i händelse av avbrott i systemet ligga till grund för ett snabbt återskapande. Om det inte skulle gå att kungöra en författning på grund av fel eller brister i systemet går det att utnyttja möjligheten enligt 4 § tredje stycket kungörandelagen att kungöra en författning på annat sätt än i SFS. Bestämmelsen är tänkt att tillämpas när det på grund av särskilda hinder t.ex. krig eller arbetskonflikt, är omöjligt att få en författning utgiven i SFS, men den bör även kunna tillämpas vid andra förhållanden som orsakar längre avbrott i systemet. Det är både lämpligt och nödvändigt att regeringen då kan besluta att kungörandet ska ske på annat sätt så att nya författningar kan komma till allmänhetens kännedom. Bestämmelsen i 4 § tredje stycket kungörandelagen fyller alltså en funktion även i ett elektroniskt kungörandesystem. Däremot är det inte möjligt att lösa problemet med att författningar som har kungjorts i det elektroniska systemet före avbrottet inte kommer att vara tillgängliga systemet ligger nere. Med hänsyn till fördelarna med ett elektroniskt system anser regeringen dock att det är en konsekvens som får accepteras. Det bör i sammanhanget påpekas att det även finns 2015/16:157 en risk att situationer uppstår som innebär att författningar som har kungjorts i tryckt version tillfälligt blir otillgängliga för någon, t.ex. vid brand- eller vattenskada. För rättssäkerheten är det viktigt med förutsebarhet och allmänheten bör därför på olika sätt i förväg informeras om vad som händer och gäller vid ett eventuellt systemavbrott. Ett annat hot mot det elektroniska kungörandesystemet är att någon ändrar innehållet i de autentiska författningstexterna eller lurar en användare till en falsk version av den officiella webbplatsen. Enligt regeringens mening måste systemet hålla en så hög grad av säkerhet att det kan motstå sådana attacker. I rapporten föreslås ett system med elektronisk signatur för att garantera dokumentets äkthet när det läggs ut för allmän åtkomst på webbplatsen. Trots att säkerheten upprätthålls på en hög nivå kan det dock inte uteslutas att det inträffar incidenter.