prop · H4031 · 2016-09-20 00:00:00 — Om sparandet avviker från målnivån bör regeringen därför redovisa en plan för hur en återgång till målet ska ske, som inbegriper de prognosår som inkluderas i budgetpropositionen. Det är viktigt att avvikelser från den målsatta nivån korrigeras, men det ska inte ske på ett mekaniskt sätt. Hur en avvikelse korrigeras ska baseras på en samlad bedömning av stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska omständigheter. Eftersom ett stort underskott ärvdes av den förra regeringen och det stora antalet asylsökande innebär en belastning på de offentliga finanserna på kort sikt, är det rimligt att återgången till överskottsmålet inte sker P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Därför avser regeringen att bedriva en sådan finanspolitik att målet nås . Den avvikelse från den målsatta nivån som byggts upp är så stor att ett finansiellt sparande om av BNP inte kan förväntas uppnås . Att den offentliga skuldsättningen är förhål- landevis låg, inte minst i ett internationellt perspektiv, som den offentliga sektorns finansiella nettoförmögenhet är positiv är ytterligare skäl för denna bedömning. Det gör att sparandet kan återföras till den målsatta nivån i en takt som tar hänsyn till de extraordinära kostnader som det stora antalet asylsökande 2015 medför, utan att förtroendet för finans- politiken äventyras. aktuella budgetåret och skapar en bindande lång- siktighet i budgetbesluten. Utgiftstaket är en grundläggande del av principen om en ordning där besluten om budgeten fattas uppifrån och ned, enligt vilken beslut om en övre gräns för de totala utgifterna fattas före besluten om delarna, dvs. utgiftsramarna och anslagen. Utgiftstaket ger regeringen och stöd för att hantera det latenta utgiftstryck som uppstår i den politiska processen genom att olika utgiftsökningar prövas tillsammans inom ett fastställt ekonomiskt utrymme. Detta tvingar fram prioriteringar mellan olika önskemål och minskar därmed bl.a. risken för att tillfälligt höga inkomster, i ett läge med högt resursutnyttjande, används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak främjar en kontrollerad utgiftsutveckling och är ett effektivt verktyg för att uppnå målet för det 5.2Utgiftstaket – uppföljning och finansiella sparandet och långsiktigt hållbara De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. De utgörs av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndigheternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. De takbegränsade utgifterna omfattar därmed större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet. Dessa utgifter utgör tillsammans med utgifterna för kommuner och landsting i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket är den övre gräns som de tak- begränsade utgifterna får uppgå till. Utgifts- takets nivå bör dock inte betraktas som ett mål för de takbegränsade utgifterna. Det beror bl.a. på att målet för det finansiella sparandet kan vara begränsande för nivån på de takbegränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgiftstaket. Vidare kan den makroekonomiska utvecklingen innebära att det inte är lämpligt att ta hela utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgifts- taket för det tredje tillkommande året. Budget- processens medelfristiga perspektiv ger förut- sättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå fattas i överensstämmelse med de offentliga finansernas långsiktiga utveckling, tydliggör effekterna av politiska beslut efter det Utgångspunkten är att de nivåer på utgiftstaket som har beslutat om inte ska ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar eller till följd av en ändrad inriktning på finanspolitiken efter att en ny regering tillträtt. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. De faktiska utgifterna varierar av olika anledningar som är svåra att förutse i prognoserna. Eftersom utgifts- taket fastställs i nominella termer bör det finnas ett utrymme under utgiftstaket, så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade, tak- begränsade utgifterna kallas budgeterings- marginalen. Budgeteringsmarginalen ska, i enlighet med vad som ovan anförts, i första hand fungera som en buffert, om utgifterna på grund av konjunk- turutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns tillräckligt med utrymme för de konjunkturberoende utgifterna (i första hand arbetsmarknads- relaterade utgifter, s.k. automatiska stabilisa- torer) att öka i en konjunkturnedgång. Då minskar risken för att behov av besparingar för att inte överskrida utgiftstaket uppstår i ett skede när den offentliga sektorn kan behöva stötta den ekonomiska utvecklingen. Budgeteringsmarginalen kan även användas för P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 nya reformer eller volymökningar i de rättig- hetsbaserade transfereringssystemen efter av- stämning mot målet för det finansiella sparandet och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor budgete- ringsmarginalen minst behöver vara i budgete- ringsfasen för att hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen uppgå till minst av de takbegränsade utgifterna för det innevarande året (t), för (t+1), för det andra följande året (t+2), och för det tredje respektive fjärde följande året (t+3 och t+4). Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgifts- utvecklingen är större på . För en närmare presentation av riktlinjen för budge- teringsmarginalens minsta storlek, se bilaga 4 till ekonomiska vårproposition (prop. 2010/11:100). Tabell 5.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak Miljarder kronor om inget annat anges För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall –2015 och prognos 2016–2018 Anm.: –2005, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella åre t fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt bes lutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till 949 milj arder kronor, dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts efter att en ny regering tillträtt. Dessa medför en reell förändring av utgifts - takets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Källor: och egna beräkningar. I tabell 5.2 redogörs för hur stor marginalen till utgiftstaket bedöms bli 2016–2018, både i miljarder kronor och som andel av de takbe- gränsade utgifterna. –2018 väntas budgeterings- marginalens storlek utvecklas i enlighet med regeringens självpåtagna riktlinje. Regeringen bedömer således att budgeteringsmarginalen är tillräcklig för att hantera den osäkerhet som finns i bedömningen av utgiftsutvecklingen –2018. Budgeteringsmarginalen bedöms nu bli större 2016–2018 än enligt den bedömning som redo- visades ekonomiska vårproposition. För en närmare genomgång av hur prognosen för de takbegränsade utgifterna förändrats sedan vårpropositionen, se avsnitt 8.5. Tekniska justeringar av utgiftstakets nivåer Från det att nivån fastställts för ett nytt år, normalt i förväg, fram till dess att det året har passerat, ska utgiftstakets begränsande effekt på de statliga utgifterna för det året vara densamma. Under en så sker dock normalt budgettekniska förändringar av olika slag som förändrar de takbegränsade utgifterna, P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 men som inte motsvaras av ett i sak förändrat offentligt åtagande. Omvänt kan förändringar genomföras som påverkar det offentliga åtagan- det, men som av tekniska skäl inte påverkar de takbegränsade utgifterna. För att utgiftstaket ska behålla den ursprungliga finansiella begräns- ningen justeras beslutade taknivåer så att budgetförändringar av detta slag neutraliseras. Detta sker genom s.k. tekniska justeringar. Tekniska justeringar har genomförts regelbundet sedan utgiftstaket infördes och justering- arna föreslås normalt i budgetpropositionen. Tabell 5.3 Förslag till tekniska justeringar av utgiftstakets nivå -0,31 -0,31 -0,31 -0,31 Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med summan. 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition. 2Regeringens förslag till nivå på utgiftstaket i denna proposition. 3Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå i denna proposition. Källa: Egna beräkningar. Vissa budgetförändringar i denna proposition motiverar tekniska justeringar av utgiftstaket (se tabell 5.3). Beräkningen av omslutningen i det kom- munala kostnadsutjämningssystemet för verk- samhet enligt lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) bedöms bli högre än enligt beräkningen i budget- propositionen . Det föranleder en ökning av anslaget 1:2 Statligt utjämningsbidrag för LSS-kostnader under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner, som dock motsvaras av högre avgifter från kommunerna till staten. Förändringen motiverar en höjning av utgiftstaket. Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med tidigare förändringar av beräkningen av omslutningen i utjämnings- systemet. Förslaget om höjd beloppsgräns vid avdrag för resor medför ett ökat skatteunderlag för kommuner och landsting. För att neutralisera effekten på kommunsektorns intäkter av det förändrade skatteunderlaget föreslår regeringen att anslaget 1:1 Kommunalekonomisk utjämning under utgiftsområde 25 Allmänna bidrag till kommuner minskas med motsvarande belopp , vilket motiverar en teknisk juste- ring av taket . Motsvarande tekniska justeringar har gjorts i samband med att förändringar i skattesystemet påverkat det kommunala skatteunderlaget. Patent- och registreringsverkets verksamhet föreslås finansieras med anslag i stället för direkt med avgifter. Ett nytt anslag förs till budgeten, vilket ökar de takbegränsade utgifterna. Det motsvaras av en lika stor ökning av inkomsterna på statens budget eftersom avgifterna förs in på inkomsttitel. I enlighet med praxis avrundas de årsvisa tekniska justeringarna till hela miljarder kronor. De tidigare fastställda, föreslagna respektive bedömda nivåerna på utgiftstaket –2020 bör således inte ändras av tekniska skäl eftersom summan av de förändringar som motiverar en teknisk justering av utgiftstaket avrundas ned till . Förslag till nivå på utgiftstaket och bedömning av nivån 2020 Regeringen lämnar i enlighet med 2 kap. 2 § budgetlagen ett förslag till nivå på utgiftstaket i denna proposition. redovisar regeringen en bedömning av utgiftstakets nivå. Regeringen återkommer med en bedömning av utgiftstakets nivå ekonomiska vårproposition och kommer att lämna ett förslag till nivå i budgetpropositionen . I tabell 5.4 redovisas utgiftstakets nivåer –2020. Regeringens förslag: fastställs utgifts- taket, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, till . Regeringens bedömning: bör utgiftstaket, inklusive ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget, uppgå till . Skälen för regeringens förslag och bedöm- ning: Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut. Regeringar av olika politisk inriktning kommer att ha olika syn på vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Det går därför inte att reducera ett beslut om nivån på utgiftstaket till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Nedan beskrivs de över- väganden som ligger till grund för nivåerna på utgiftstaket , med utgångs- punkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Den föreslagna och bedömda nivån på utgifts- taket 2019 respektive 2020 överensstämmer med regeringens bedömning av taknivåerna ekonomiska vårproposition. Utgiftstakets förhållande till målet för det finan- siella sparandet Givet prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger utgiftstaket en maximal utgiftsökning på 2019. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör en buffert om motsvarande i budgetpropositionen lämnas obudgeterad under utgiftstaket för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek medger utgiftstaket att de takbegränsade utgifterna blir ca högre än vad som prognostiseras . Mot- svarande möjliga ökning av de takbegränsade utgifterna uppgår till ca . Detta utrymme för möjliga utgiftsök- ningar motsvarar ca 1,5 respektive av BNP . Utgiftstakets nivå är ett uttryck för rege- ringens syn på hur statens och ålderspensions- systemets totala utgifter bör utvecklas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ett ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genomföras efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre och budgeterings- marginalen i motsvarande utsträckning mindre än enligt den aktuella utgiftsprognosen för , exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar såsom högre inflation, oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för nya reformer eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för utgift- sökningar till följd av makroekonomiska föränd- ringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till målet för det finansiella sparandet. Det beror på att målet för det finansiella sparandet är formulerat på ett sätt som normalt tillåter att utgiftsökningar som följer av att de automatiska stabilisatorerna, främst arbetsmarknadsrelaterade utgifter, försvagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunkturutvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegränsade utgifterna öka på grund av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, vilket kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Det behöver emellertid inte leda till en konflikt med målet för det finansiella sparandet, eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat. P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 Tabell 5.4 Utgiftstak och takbegränsade utgifter Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser3 utgifter, procent av utgifter, fasta priser1 -0,1 -0,2 -0,3 -0,2 -0,3 utgifter, procent av BNP 1Regeringens bedömning av utgiftstakets nivå 2020 i denna proposition. 2Avser förändringen jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstakets nivå föreslogs till första gången. Den årliga förändringen kan efter det tillfället förändras till följd av tekniska justeringar respektive finanspolitisk t motiverade justeringar i samband med regeringsskifte. 3Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen trans - fereringsanslag (känsliga för förändringar i volyme r och makroekonomiska förutsättningar) omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtions - utgifter; utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris - och löneom- räknade anslag) omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtions - utgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade om - räknade med prisindex för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens förslag till och bedömning av utgiftstakets nivåer innebär att de ökar med respektive i förhållande till föregående år. Det är en större ökning än den genomsnitt- liga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan utgiftstaket infördes . Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2018 uppgår till , medan motsvarande ökning 2019 och 2020 uppgår till . Som en följd av utgiftstakets ökningstakt 2019 och 2020 ökar även budgeterings- marginalens storlek relativt snabbt dessa år och uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som regeringen som minst vill upprätthålla till utgiftstaket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades. Om det bedöms förenligt med målet för det finansiella sparandet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgifts- sida. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på 2016–2020. Denna ökning kan jämföras med den genomsnittliga öknings- takten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till 2016–2020. Den genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna –uppgick till . Att det finns utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det kommer att användas för att öka de takbegränsade utgifterna. Utgiftstakets nivå i förhållande till potentiell BNP Den föreslagna nivån på utgiftstaket uppgår till av potentiell BNP. Den bedömda nivån innebär att utgiftstaket växer något som andel av potentiell BNP jämfört med . –2020 beräknas utgiftstakets andel av potentiell BNP öka från till . Diagram 5.1 Utgiftstakets andel av potentiell BNP Procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan sägas vara en typ av samlat mått på exempelvis utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersätt- ning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt . Denna ökning kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Av den nominella utgiftsökningen fram beror således knappt en tredjedel () på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser . Det motsvarar ca 14 procents ökning av nivån i fasta priser jämfört med . De bedömda nivåerna på utgiftstaket innebär att utgiftstaket uttryckt i fasta priser ökar i förhål- lande till föregående år. 5.3Uppföljning av det kommunala balanskravet Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar även det finansiella sparan- det i kommunsektorn, dvs. P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget (se avsnitt 10.2). Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. rea- lisationsvinster och realisationsförluster erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balans- kravsresultat ska återställas . Om synnerliga skäl föreligger har dock en kommun eller ett landsting möjlighet att inte reglera ett negativt resultat. Balanskravet anger en miniminivå, men för att uppnå kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning behöver resultatet vara betydligt högre (se vidare utg.omr. 25 avsnitt 3.4). Resultatet positivt för kommunsektorn Kommunsektorns resultat före extraordinära poster uppgick till 2015. Jämfört med 2014 är det en förbättring för sektorn som helhet med . Kommunernas resultat förbättrades med , medan landstingens resultat försämrades med . En förkla- ring till att resultatutvecklingen skiljer sig åt mellan kommunerna och landstingen är tillfälliga poster som påverkar resultatet såväl positivt som negativt. Årets resultat för kommunsektorn, inklusive Resultatet torde för kommunsektorn som helhet motsvara de riktlinjer som kommu- ner och landsting har fastställt för god ekono- misk hushållning. Sedan balanskravet infördes har andelen kommuner som redovisat ett nollresultat eller ett överskott varierat mellan . För landstingen har motsvarande andel varierat mellan . redovisade av kommunerna och av landstingen ett nollresultat eller ett överskott. Vid utgången av 2015 var det totalt 26 kommuner och 9 landsting som sammanlagt hade 0,6 respektive i acku- mulerade negativa balanskravsresultat att åter- ställa. Om det finns synnerliga skäl kan, som ovan nämnts, en kommun eller ett landsting P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 besluta om att inte återställa hela eller delar av ett negativt resultat. Stark utveckling av skatteinkomster förbättrar kommunsektorns resultat 2016 I regeringens prognos för kommunsektorns finanser bedöms skatteinkomsterna öka starkt 2016 och 2017, i takt med att utvecklingen på arbetsmarknaden fortsätter att förbättras. Därefter ökar antalet arbetade timmar lång- sammare, vilket bidrar till att ökningstakten av skatteinkomsterna avtar, för att 2018–2020 ligga nära den genomsnittliga ökningstakten 2000–2015. Även statsbidragen ökar i hög takt 2016 och 2017. Det beror till stor del på den ökning av det generella statsbidraget till kommunsektorn som föreslås i denna propo- sition, och på att de riktade statsbidragen ökar inom migrations- och integrationsområdena till följd av det stora antalet asylsökande 2015. Kommunsektorn har därmed utrymme för att både öka sin konsumtion och förbättra sitt resultat, framför allt 2016. Därefter ökar dock utgifterna i högre takt än inkomsterna till följd av den demografiska utvecklingen, med fler yngre och äldre, samt det stora antalet asylsökande 2015, som successivt lämnar det statliga mottagningssystemet. Det medför att resultatet försämras successivt . Sektorn som helhet bedöms klara balanskravet med god marginal . Resultatet beräknas uppgå till 2016. Därefter beräknas resultatet uppgå till 8–2017–2020, vilket motsvarar 0,9–1,av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. Det är något lägre än vad som normalt anses vara i linje med god ekonomisk hushållning (se vidare avsnitt 10). 5.4Uppföljning av målen i stabilitets- och tillväxtpakten Utöver de nationella budgetpolitiska målen är , i egenskap av medlem i EU, bundet av reglerna inom stabilitets- och tillväxtpakten, som består av en korrigerande del och en förebyg- gande del.