prop · H303130 · 2016-05-25 00:00:00 — AP-fonderna är betydande aktörer i handeln i finansiella instrument på den finansiella marknaden, och AP- fonderna kan därmed påverka marknaden. Lagen (2000:192) om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) föreskriver att styrelseledamöter, revisorer, samt arbetstagare och uppdragstagare som styrelsen bestämmer är skyldiga att skriftligen anmäla innehav i finansiella instrument samt förändringar av innehav. De interna reglerna hos AP-fonderna har därutöver utformats med utgångspunkt från Svenska Fondhandlare- föreningens regler om affärer med finansiella instrument gjorda för egen räkning och bestämmelser i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument och lagen (1991:980) om handel med finansiella instrument. Alla AP-fonder har delar av förvaltningen utlagd på externa leverantörer/förvaltare, men hos Sjunde AP-fonden är i stort sett hela Sjunde AP-fonden påpekar därför vikten av att det interna regelverket på ett tydligt sätt ska vara utformat så att anställda i varje situation har klara förhållningsregler till stöd för sitt agerande vid kontakter med befintliga – och potentiella ‒ externa leverantörer och Även om andelen extern förvaltning är mer begränsad (mellan ) för Första–Fjärde AP-fonderna har fonderna i sin verksamhet även ett stort antal externa motparter när det gäller De regler som AP-fonderna har när det gäller gåvor, representation och andra förmåner är även viktiga i detta sammanhang. Affärsetik i vid bemärkelse är av stor vikt för förtroendet för både AP- fonderna och för pensionssystemet som helhet. Det är därför viktigt att AP-fonderna är goda exempel när det gäller utformning av interna regler och policyer och efterlevnaden av dessa. Regeringen anser att det är av stor vikt att regler och policyer kontinuerligt utvecklas utifrån förändringar i gällande lagstiftning, såsom det har skett när det gäller policyer gällande korruption. Lagstiftningen för AP-fonderna är begränsad inom detta område och sedan den infördes har det varit en snabb utveckling inom lagstiftning och utveckling av praxis när det gäller hantering av affärsetik inom den privata finansiella marknaden. AP-fonderna har därför sökt utgångspunkter som kompletter det som anges i lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder) för utveckling av interna regler, riktlinjer och policyer. Regeringen önskar att AP-fonderna fortsätter med detta viktiga arbete för att utveckla interna styrmedel och säkra efterlevnaden av dessa. I anslutning till resonmanget om vikten av tydliga interna riktlinjer, regler och policyer och efterlevnaden av dessa, finns det anledning att något beröra frågan om bisysslor när det gäller anställda i AP-fonderna. Inledningsvis kan det konstateras att AP-fonderna är statliga myndigheter under regeringen och att fondernas anställda därmed omfattas av reglerna i lagen (1994:260) om offentlig anställning (). bestämmelser om hur arbetstagares bisysslor ska hanteras och bedömas (7–7 d). Av följer att en arbetstagare inte får ha någon anställning eller något uppdrag eller utöva någon verksamhet som kan rubba förtroendet för hans eller någon annan arbetstagares opartiskhet i arbetet eller som kan skada myndighetens anseende. Vid prövningen av vad som utgör en förtroendeskadlig bisyssla ska en samlad bedömning av omständlig- heterna i det enskilda fallet göras. Det är arbetsgivaren som ska avgöra om en bisyssla ska tillåtas och arbetstagaren är skyldig att lämna de uppgifter som krävs för att arbetsgivaren ska kunna utföra prövningen (7 b och 7 c §§ ). Vem som representerar arbetsgivaren när det gäller bedömningen av en arbetstagares bisysslor kan variera något beroende på organisationens struktur och interna regler. När det gäller den verkställande direktören i en AP-fond kan dock följande konstateras. Den verkställande direktören utses av styrelsen och ska sköta den löpande verksamheten enligt styrelsens riktlinjer och anvisning, se 3 kap. 9 § lagen om allmänna pensionsfonder (AP-fonder). Av detta följer att den verkställande direktören är att betrakta som myndighetens chef och att styrelsen är den verkställande direktörens arbetsgivare. Det åligger därmed styrelsen att pröva tillåtligheten av den verkställande direktörens eventuella bisysslor. Frågan om myndighetschefers bisysslor diskuterades i Bisyssleutred- ningens betänkande Offentligt anställdas bisysslor (SOU 2000:80 s. 168 f.). Utredningen konstaterade att en restriktiv syn på verkschefers bisysslor bör gälla och att det är synnerligen angeläget att verkschefer föregår med gott exempel eftersom de har de allmänhetens och massmedias ögon på sig och anger tonen när det gäller bisysslor för övriga anställda. Vidare anförde utredningen att mycket stor försiktighet bör iakttas i fråga om konsultverksamhet och styrelseuppdrag i affärsföretag, särskilt om det finns anknytning till myndighetens verksamhetsområde. De bestämmelser i lag som gäller bisysslor och den praxis som finns på området bör återspeglas i av AP-fonderna antagna interna riktlinjer. De interna riktlinjerna ska syfta till att närmare reglera hur frågor om bisysslor inom respektive fond ska hanteras, t.ex. genom att innehålla information om vad om vad som åligger den anställde. Frågan om bisysslor för anställda i AP-fonderna är en viktig del i arbetet med att upprätthålla förtroendet för fonderna och pensionssystemet i sin helhet. Regeringen vill därför betona vikten av att frågan tas på allvar. 2.En beskrivning av hur arbetet avseende den interna miljöpåverkan bedrivs. AP-fonderna är relativt små organisationer med mellan 24 och 64 anställda vid slutet av 2015. Alla AP-fonder har interna regler som behandlar AP-fondens egna direkta miljöpåverkan. En liten organisation hindrar inte ett systematiskt arbete med att minska den direkta miljö- påverkan. Ett exempel är Andra AP-fondens interna miljöarbete med miljöcertifiering (Miljödiplomering) i enlighet med Svensk Miljöbas. Denna standard har samma grundläggande krav som miljölednings- systemet ISO 14001, men kraven på skriftliga rutiner och dokument- styrning är något mindre än för miljödiplomering. Miljöpåverkan i AP- fondernas interna verksamhet sker i huvudsak genom energiförbrukning för uppvärmning och kylning av kontorslokaler, belysning och elektronisk utrustning, förbrukning av kontorsmaterial samt resor. AP-fonderna hyr sina kontorslokaler men har generellt hyreskontrakt med fastighetsägare som har fokus på lokalernas miljöpåverkan och som arbetar med gröna kontrakt och/eller miljöcertifiering av lokalerna. Detta leder till ett aktivt arbete från hyresvärd såväl som av hyresgäst när det gäller frågor som energianvändning, energieffektivisering och sopsortering. Den största direkta miljöpåverkan kommer dock från tjänsteresor. Eftersom AP-fonderna har stor andel av kapitaltillgångarna i utländska innehav, sker resor normalt utanför landet och då med flyg. 2015/16:130 Eftersom det är svårt att använda andra resesätt än flyg för resor till utlandet, söker AP-fonderna i stället att när det är möjligt i ökande utsträckning använda video-, telefon- och webbkonferenser. Som ett exempel så redovisar att användningen av videokonferenssystemet ökade från i snitt till , vilket var långt över fondens mål. Andra och Sjätte är lokaliserade i och har därför fler resor inom landet än de övriga AP-fonderna. De båda Göteborgsbaserade AP-fonderna har arbetat aktivt med att öka andelen tågresor framför allt mellan och . Andra AP-fonden satte 2008 som mål att av resandet mellan och skulle ske med tåg. Målet har därefter reviderats och för fonden som helhet är nu målet . Sjätte fonden har ökat sin andel generellt inrikes resande från 2015. När det gäller det totala resandet oavsett om det är med flyg eller tåg har AP-fonderna lite olika syn på klimatkompensation. klimatkompenserar sina resor. Första AP-fonden beslutade att klimatkompensera den egna verksamheten . Andra AP-fonden har valt att inte klimatkompensera, eftersom fonden ansåg att det var viktigt att först arbeta med att reducera utsläpp. I det sammanhanget sågs klimatkompensation som en sätt att ”köpa sig fri” från att arbeta med minskningar. Andra AP-fonden har valt att i stället för att klimat- kompensera inrätta ett uppsatspris inom Finans och hållbarhet (pris- summan motsvarade ungefär vad klimatkompensering för fondens flygresor skulle kosta). har övervägt att klimat- kompensera resor, men har avstått eftersom det ansetts för otydligt huruvida kompensationen går till bra projekt eller inte. Fonden avser dock göra en ny utvärdering av detta. Sjunde AP-fonden har valt att inte klimatkompensera, eftersom fonden är skeptisk till kompensationens effektivitet som lösning på klimatproblemen, och eftersom den bedömer att den reella effekten är begränsad. Fonden anser att det inte att det är försvarbart att använda spararnas medel till klimatkompensation. I stället har fonden lagt resurser på att installera en sol- och vindkraft- anläggningen på taket av sin kontorsbyggnad. Regeringen ser positivt på det arbete som sker i samarbete med respektive hyresvärdar för att minska den direkta miljöpåverkan från resursanvändning hänförlig till AP-fondernas respektive kontor. Regeringen ser positivt på de ansträngningar som fonderna gör för att ersätta resande med video-, telefon- och webbkonferenser och för att fondernas personal i större utsträckning ska välja tåg framför flyg för inrikes resor. Regeringen anser att det är viktigt att AP-fonderna agerar föredömligt när det gäller det egna koldioxidavtrycket för att med legitimitet kunna verka för ett minskat koldioxidavtryck i de företag som AP-fonderna investerar i. En beskrivning av hur det interna arbetet med jämställdhet och Skr. mångfald bedrivs och bifogat en redovisning av fördelningen mellan Den statistik som AP-fonderna har ombetts att skicka in när det gäller hur de anställda fördelas mellan män och kvinnor i de olika kategorierna, ledning, chefer, kapitalförvaltning och administration visar tydligt att AP-fondernas organisationer har obalanser när det gäller jämnställdhet, framför allt i fråga om positioner inom kapitalförvaltningen. När det gäller både ledning och chefer är fördelningen lite jämnare mellan kvinnor och män än inom kapitalförvaltningen. Inom AP-fondernas stödfunktioner är det i genomsnitt fler kvinnor än män, men det är relativt stor spridning i fördelning mellan kvinnor och män mellan de olika AP-fonderna. I figurerna 6.7 och 6.8 nedan redovisas andelen kvinnor och män i AP-fonderna dels inom kapitalförvaltningen, dels inom stödfunktioner. Regeringen har när det gäller utnämningar av styrelseledamöter i AP- fonderna arbetat aktivt för att säkerställa jämställda styrelser. Det är emellertid tydligt att arbetet inom AP-fonderna inte har kommit lika långt när det gäller jämställdhet, framför allt inom kapitalförvaltningsverksamheten. Det kan dock konstateras att AP- fonderna har haft låg omsättning i personalen , vilket har begränsat möjligheten att arbeta för mer jämställda organisationer. En del initiativ har varit möjliga att ta för att utjämna obalanser, eftersom flera AP-fonder haft en något större personalomsättning . Detta framgår t.ex. av statistik från Tredje AP-fonden där andelen kvinnor i kapitalförvaltningen var vid slutet av 2015. Om kända rekryteringar och avslut inkluderas ökar andelen däremot till . Flera av AP-fonderna argumenterar i t.ex. sina hållbarhetsrapporter för vikten av jämställda organisationer, eftersom det leder till bättre resultat, lönsamhet och konkurrenskraft. Regeringen håller helt med om detta och anser därför att AP-fonderna bör arbeta mer intensivt med att få en bättre balanserade organisationer ur ett jämställdhets- och mångfaldsperspektiv. Fördelning män och kvinnor i kapitalförvaltningen Figur 6.8 Fördelning män och kvinnor i administrationen För att sammanfatta svaren i enkäten, kan regeringen konstatera att AP- fonderna tar sitt interna arbete med hållbarhetsaspekterna, affärsetik, miljöpåverkan och jämställdhet på stort allvar. Regeringen anser att detta är av stor vikt, för att säkerställa allmänhetens förtroende för AP- fonderna och för pensionssystemet som helhet. Dessutom är det av stor vikt att AP-fonderna agerar föredömligt när det gäller hållbarhet, eftersom de inom ramen för sitt påverkansarbete ställer krav på företag som de investerar i att ta hänsyn till och kontinuerligt arbeta med för företaget relevanta hållbarhetsaspekter. För att förstärka prioriteringen av det interna hållbarhetsarbetet anser regeringen att AP-fonderna kan överväga att där det är relevant och lämpligt integrera relevanta hållbarhetsaspekter i de utvecklingssamtal som genomförs med AP- fondernas personal. Regeringen anser även att det är av stor vikt att AP-fonderna fortsätter att för relevanta hållbarhetsaspekter vidareutveckla interna regler och policyer och även säkra efterlevnaden internt av dessa. Det är ett arbete där ingen organisation kan slå sig till ro, utan det kräver utveckling. Regeringen anser dessutom att AP-fonderna bör arbeta aktivt för att organisationerna ska bli mer jämställda. Det kan konstateras att AP-fonderna kan göra mer på området, särskilt när det gäller den centrala kapitalförvaltningsverksamheten som inom alla AP- fonderna fortsatt domineras av män. AP-fonderna har arbetat med att i allt större utsträckning integrera hållbarhetaspekter i respektive fonds analys och investerings- process. Om en sådan analys kommer fram till att ett företag inte tar hänsyn till hållbarhetsrisker i tillräckligt stor utsträckning, kan en investerare välja att inte investera eller att avveckla ett befintligt innehav. Ett annat alternativ är att genom dialog försöka påverka företag att förbättra hanteringen av relevanta hållbarhetsrisker. Påverkansarbete inom ramen för Första–Fjärde AP-fonderna sker ofta med utgångspunkt från fondernas gemensamma Etikråd eller tillsammans med andra svenska och internationella institutionella investerare. Detta görs i syfte att som minoritetsägare öka möjligheten till genomslagskraft för de förslag till förändringar som förs fram. Några av AP-fonderna har som komplement till dialog vid ett antal tillfällen lagt fram aktieägarförslag vid ett antal företags bolagsstämmor omförändringar. Detta har gällt bl.a. företag inom fossil bränsleproduktion, såsom BP, och Statoil. Innehållet i dessa aktieägarförslag omfattade t.ex. krav på utökad rapportering av koldioxidutsläpp men även åtgärder som syftar till att företaget minskar beroendet av fossila energilösningar . Regeringen ser mycket positivt på att AP-fonderna i sitt påverkansarbete ställer ökande krav på företag att minska fossilberoendet, eftersom detta leder till minskad klimatpåverkan från dessa företag. Generellt sett ser regeringen positivt på att AP-fonderna agerar som ansvarsfulla ägare och detta gärna i samarbete med övriga AP-fonder och andra investerare för att öka möjligheten till påverkansarbete. I företag där AP-fonderna äger en betydande andel (Första–Fjärde AP- fonderna får enbart direktäga företag verksamma inom fastigheter, medan får direktäga företag inom alla sektorer) av företaget i fråga är möjligheten till påverkan större än i minoritets- innehav. Dessutom faller med ett större ägande även en större del av ansvaret på AP-fonderna att som ägare följa upp dessa företags agerande, både generellt men även specifikt när det gäller relevanta hållbarhetsaspekter inklusive intern styrning och kontroll. Regeringen anser att det är av stor vikt att AP-fonderna i de företag där de har en betydande ägarandel även tar ett stort ansvar för ägarstyrning. Regeringen anser dessutom att det vore rimligt att AP-fonderna ställer jämförbara krav på de av AP-fonderna direktägda företagen. Det är därför lämpligt att Första–Fjärde och Sjätte tar fram jämförbara och konsistenta ägardirektiv för direktägda bolag. Det är svårt att se att det finns anledning till att AP-fonderna sinsemellan ska ställa olika krav på enskilda direktägda företag. Detta särskilt som flera företag 2015/16:130 samägs av två eller flera AP-fonder. Det kan även påpekas att det är av vikt att AP-fonderna fortsätter att utveckla en transparent och jämförbar kommunikation kring hur de agerar som ägare både när det gäller minoritets- och majoritetsinnehav. Regeringens bedömning: I departementspromemorian Nya regler för AP-fonderna som remitterades , ingick förslag för ökat samarbete mellan AP-fonderna inom främst två olika delar, nämligen förvaltning av onoterade tillgångar och administration. Syftet med dessa förslag var att öka effektiviteten i förvaltningen av buffertkapitalet och därmed minska kostnaderna och därmed maximera avkastningen av buffertkapitalet. AP-fonderna samarbetar inom ett par områden, men det finns möjligheter att utöka samarbetet oberoende av ny lagstiftning. Skäl för regeringens bedömning: Effektivitet i förvaltningen är av stor vikt för att minimera kostnaderna för förvaltningen och därmed maximera avkastningen. I denna utvärdering finns ett antal förslag till utökat samarbete mellan AP-fonderna. Förslagen omfattar t.ex. att ta fram jämförbara och konsistenta mallar för ägardirektiv för direktägda bolag, gemensam definition för tillgångar inom alternativa tillgångar (för att skapa förutsättningar för utvärdering och jämförelse) och att se över vilka möjligheter det finns att fördjupa samarbete inom arbetet med risk och kontroll. Det finns dock betydligt mer att göra och i departementspromemorian Nya regler för AP-fonderna (Ds 2015:34) som remitterades ingick förslag för ökat samarbete, framför allt när det gäller onoterade tillgångar och administration. I remissvar från AP-fonderna, framförde de bl.a. att AP-fonderna bör samarbeta i så hög utsträckning som möjligt, men själva bestämma vilka områden som lämpar sig bäst för ett samarbete, och även vilken samarbetsform som lämpar sig bäst i respektive fall. Däremot avstyrkte AP-fonderna den struktur för samarbete som föreslogs i departementspromemorian. Regeringen anser därför att det är viktigt att AP-fonderna gemensamt ser över vilka möjligheter som finns för samarbete när det gäller att förbättra kostnadseffektivitet i förvaltningen av buffertkapitalet. Ett samarbete bör dock endast ske om det inte har negativa konsekvenser för självständigheten i förvaltningen och därmed diversifieringen av förvaltningsmodellerna. Det finns med stor sannolikhet ett flertal områden där AP-fonderna kan samarbeta utan att det påverkar självständigheten i förvaltningen eller diversifieringen av investerings- portföljerna. Policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna motiveras av styrelsernas oberoende och behovet att tydliggöra grunderna för regeringens årliga utvärderingar som ska balansera detta oberoende. AP-fonderna styrs av lag och är statliga myndigheter. Regeringen utövar inflytande genom att: utse styrelser, inklusive ordförande och vice ordförande, fastställa fondernas resultat- och balansräkningar, och utvärdera förvaltningen av fondmedlen i efterhand. Enligt lag och förarbeten ska ledamöter i fondernas styrelser utses på grundval av sin kompetens att främja fondförvaltningen. Fyra ledamöter i var och en av Första–Fjärde AP-fondernas styrelser utses på förslag av arbetsmarknadens organisationer. Av rätten att utse revisorer och fastställa fondernas resultat- och balansräkningar följer en uttrycklig möjlighet för regeringen att ta ställ- ning till, och bedöma, fondernas räkenskaper. I detta sammanhang är revisorernas granskning särskilt viktig. Enligt rådande praxis lämnar AP-fondernas revisorer en skriftlig och muntlig rapport till Finans- departementet efter varje bokslut. Detta bör gälla även fortsättningsvis. Regeringens utvärdering av fondernas verksamhet motiveras av statens ansvar för det allmänna pensionssystemet och behovet att balansera fondernas oberoende. Fonderna har bl.a. stor frihet att välja inriktning och risknivå. Av det följer en rätt och ett åliggande för regeringen att avge en opartisk bedömning av fondernas förvaltningsresultat. Reger- ingen har även getts utrymme att förtydliga sin syn på pensionssystemets åtagandesida och uppdraget i övrigt (prop. 1999/2000:46 s. 111 ff.). En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna kan uppfattas som ett sådant förtydligande. En omsorgsfullt formulerad och väl kommunicerad policy ökar tydligheten när det gäller utnyttjandet av de styrinstrument som regeringen har till sitt förfogande och främjar konsistens över tiden. Ökad tydlighet och konsistens över tiden bidrar till att förbättra styrningens effektivitet. En policy har även fördelen att vara oavbrutet aktuell, till skillnad från de årliga utvärderingarna som efter offentliggörandet riskerar att förlora aktualitet i viss mån och därmed relevans. En policy för styrning och utvärdering av AP-fonderna bör givetvis ta sin utgångspunkt i fondernas uppdrag som det har formulerats i lag och förarbeten och beakta behovet av konsistens i regeringens samlade styrning av myndigheter, statligt ägda bolag och affärsverk. Det kan därför vara lämpligt att hämta inspiration och viss vägledning från gällande riktlinjer beträffande styrning av statliga bolag och i det sammanhanget även beakta principer och riktlinjer som antagits av , utan att dessa för den skull ska anses gälla AP-fonderna i sin helhet. riktlinjer för styrning av statsägda företag klargör att dessa är primärt inriktade mot statsägda företag som har en separat juridisk form, skild från staten själv, och som bedriver kommersiell verksamhet, vilket i sin tur definieras som att verksamheten till huvudsaklig del finansieras genom försäljning eller avgifter, oavsett om verksamheten i övrigt tillgodoser ett allmänt intresse eller inte. Riktlinjerna kan också vara användbara för icke-kommersiella statsägda ”företag” som uteslutande tillgodoser allmänna syften, oavsett om detta sker i bolagsform eller inte (Guidelines on corporate governance of state-owned enterprises, 2005, s. 10 f.). Mot bakgrund av att styrningen inte kan vara direkt rekommenderar riktlinjerna bl.a. att staten, som informerad och aktiv ägare, fastställer en tydlig ägarpolicy som tillförsäkrar att styr- ningen är transparent och säkerställer ansvarsskyldighet (accountable). AP-fondernas styrelser åtnjuter operationell autonomi genom att ensamma bära ansvaret för fondernas förvaltning. Styrelserna företräder respektive fond också inför domstol. Styrelserna svarar själva för fondernas finansiering med de medel som fonderna förvaltar, vilket liknar den typ av avgiftsfinansiering som bedrivs av exempelvis försäkringsbolag. I dessa avseenden motsvarar AP-fonderna kriterier för statsägda ”företag”. De avgifter som finansierar fondernas verksamhet hämtas dock ur ett fondkapital som tillhör pensionssystemet och som tilldelas AP-fonderna genom lag. Fondkapitalet har därför inte anskaffats under konkurrens på en öppen marknad. Det innebär att avgiftsfinansie- ringen inte är en del av fondernas affärsverksamhet. Fonderna finansieras med offentliga medel, även om beslutanderätten har delegerats till fondernas styrelser. Däremot bedriver fonderna renodlad affärsverksam- het när det gäller placeringsverksamheten. AP-fonderna har definierats som statliga myndigheter, vilket har implikationer bl.a. genom att regler om offentlig arbetsrätt och offentlig upphandling blir tillämpliga (prop. 1999/2000:46 s. 133 ff.). Enligt regelverket styrs AP-fonderna inte genom instruktioner, regleringsbrev och regeringsuppdrag. Styrelsernas primära ansvar avser det förvaltade kapitalet. Fördelningen av roller och ansvar mellan styrelse och verkställande ledning ska vara tydlig och ansluta till god praxis på området. Enligt aktiebolagslagen och god styrelsesed ska en styrelse styra och kontrollera bolaget i alla aktieägares intresse. Uppdraget utgår från bolagets bästa. God praxis på området sammanfattas i bl.a. principer och Svensk kod för bolagsstyrning.