prop · H30381 · 2016-01-12 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Enligt 3 § passlagen (1978:302) utfärdas vanligt pass till såväl vuxna som barn med en giltighetstid . En svensk medborgare som ansöker om vanligt pass är skyldig att i samband med ansökan lämna både fingeravtryck och en bild i digitalt format av ansiktet. Fingeravtrycken och ansiktsbilden sparas på ett lagringsmedium i passet och kan sedan användas vid gränskontroll för att verifiera att det är rätt person som reser med passet. Barn är enligt 2 § passförordningen (1979:664) undantagna från skyldigheten att lämna fingeravtryck, varför svenska vanliga pass utfärdade till små barn inte innehåller några sådana kännetecken. Som konstateras i promemorian genomgår ett barns utseende väsentliga förändringar under uppväxtåren. Det kan därför vara svårt för en passkontrollant att utifrån ansiktsbilden i ett barns pass bedöma om det barn som reser med passet är passets rättmätiga innehavare. Detta i kombination med avsaknaden av biometrisk information i form av fingeravtryck underlättar ”look-alike-användning” av barns pass. I vilken omfattning svenska pass utfärdade till barn missbrukas är det enligt promemorian svårt att dra några slutsatser om. Bland annat saknas det statistik över hur många av de upptäckta fallen av dokumentmissbruk som avser pass utfärdade till barn. kar är det följaktligen inte klarlagt i vilken utsträckning svenska pass utfärdade till barn är föremål för ”look-alike-användning”. Enligt regeringen finns det dock inte anledning att anta annat än att problemet med att svenska pass missbrukas även gäller svenska pass som utfärdats för barn. Av promemorian framgår också att det har framförts att det förekommer missbruk av små barns pass i flera människosmugglingsärenden och har särskilt framhållit att denna omständighet talar för förslaget. En kortare giltighetstid för pass till barn skulle innebära att problemet med att barns utseende förändras i förhållande till fotografiet i passet minskar, vilket i sin tur skulle innebära att ”look-alike-användning” av barns pass försvåras. De redovisade argumenten talar för att svenska vanliga pass utfärdade till barn bör få en kortare giltighetstid än . Enligt norsk rätt är giltighetstiden för pass när det gäller barn , när det gäller barn mellan fem och samt när det gäller barn mellan tio och . Danska pass har en giltighetstid för barn mellan två och samt en giltighetstid inte överstigande för barn . Både och tillämpar en tioårig giltighetstid för pass till vuxna. I fråga om de svenska passen föreslås i promemorian att giltighetstiden ska vara för barn och för barn mellan sex och . och några av ambassader i utlandet har invänt att sådana giltighetstider skulle medföra ökade kostnader och praktiska svårigheter för barnfamiljer. har även anfört att förslaget skulle begränsa rörelsefriheten om passlagstiftningen ändras i enlighet med vad som föreslås i avsnitt 5.1 och 5.2. Med en tvåårig giltighetstid skulle ett barn som reser mycket och därför ständigt är i behov av ett giltigt pass behöva få tre pass utfärdade . Om barnet skulle förlora ett pass eller behöva ansöka om ett provisoriskt pass, så skulle enligt de övriga förslagen särskilda skäl krävas för utfående av ett fjärde vanligt pass. Det är ofrånkomligt att en sänkt giltighetstid för vanligt pass till barn får konsekvenser för enskilda av det angivna slaget. Trots det anser regeringen, mot bakgrund av skälen för förslaget, att pass som utfärdas till barn bör få en kortare giltighetstid än . Enligt regeringen bör de yngsta barnens pass dock inte få en så kort giltighetstid som föreslås i promemorian, utan giltighetstiden bör som har föreslagit bestämmas till för pass till alla barn som inte har fyllt . Med en treårig giltighetstid för även de pass som utfärdas till barn går det att undvika att förslaget leder till orimliga konsekvenser i kombination med förslagen om högst tre vanliga pass och återkallelse av vanligt pass vid utfärdande av provisoriskt pass. Vidare blir de ekonomiska och praktiska besvären som förslaget kan medföra för enskilda begränsade. Regeringen anser sammanfattningsvis att en sådan ordning är motiverad och inte kommer i konflikt med regeringsformens bestämmelser om rörelsefrihet. Regeringens förslag är alltså att giltighetstiden för vanligt pass till barn ska sänkas till . Med hänsyn till att förändringen i ett barns utseende avtar i takt med att barnet blir äldre, bör giltighetstiden för pass till barn som har fyllt även fortsättningsvis vara . 2015/16:81 I promemorian görs bedömningen att regleringen om en kortare giltighetstid än för vanligt pass till barn kan införas på förordningsnivå. Detta eftersom regeringen enligt 3 § andra stycket passlagen har möjlighet att meddela föreskrifter om en annan giltighetstid än för särskilt angivna fall. Vid passlagens tillkomst uttalades dock att den normala giltighetstiden för pass har så central betydelse att den bör anges i lag (prop. 1977/78:156 s. 42 f.). Mot denna bakgrund, och då den treåriga giltighetstiden är tänkt att gälla generellt för pass som utfärdas till barn och inte endast i särskilt angivna fall, anser regeringen att den sänkta giltighetstiden för vanligt pass till yngre barn bör framgå av passlagen. Den nya regleringen bör följaktligen införas i 3 § passlagen som innehåller övriga bestämmelser om normal giltighetstid för vanligt pass. Regeringens bedömning: Förslagen medför endast marginella ekono- Eventuella merkostnader ryms inom befintliga Förslagen väntas få positiva konsekvenser för brottsbekämp- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna Skälen för regeringens bedömning: För passmyndigheterna kommer förslagen sannolikt att innebära en ökning av antalet passärenden. Passmyndigheterna kan även behöva ta fram nya handläggningsrutiner med anledning av förslagen. Med hänsyn till att ansökningsavgiften för pass helt ska täcka verksamhetens kostnader beräknas förslagen dock inte leda till ökade kostnader för passmyndigheterna. För det fall marginella merkostnader ändå skulle uppstå bedöms dessa kunna rymmas inom ramen för befintligt anslag för och utlandsmyndig- Eftersom passmyndigheternas beslut i passärenden kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol kan förslagen även komma att medföra en viss, om än begränsad, ökning av antalet överklagade passärenden hos Eventuella merkostnader för domstolarna be- döms dock vara marginella och rymmas inom befintliga anslag. För brottsbekämpningen väntas förslagen få positiva konsekvenser. Begränsningen om högst tre vanliga pass kommer att minska antalet vanliga svenska pass i cirkulation. tighetstiden för pass till barn kommer att försvåra ”look-alike- användning” av svenska pass utfärdade till barn. återkallelse av vanligt pass vid utfärdande av provisoriskt pass att begränsa svenska medborgares möjligheter att inneha två giltiga pass och utnyttja det för brottsliga ändamål. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att de eventuella kostnads- ökningar som förslagen kan medföra för berörda myndigheter ryms inom befintliga anslag och uppvägs av de fördelar från brottsbekämpnings- Prop. 2015/16:81 perspektiv som förslagen innebär. Inget av förslagen bedöms medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas här. Ytterligare bedömningar och avvägningar som har gjorts avseende förslagens konsekvenser för enskilda har redovisats under skälen för respektive förslag. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Pass som har utfärdats enligt äldre bestämmelser och inte har återkallats, ska fortfarande gälla som anges i passet. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås att författningsändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: De lagändringar som föreslås kräver inte några särskilda anpassningar eller åtgärder som påverkar ikraftträdandet. Det är angeläget att lagändringarna träder i kraft . Ikraftträdandet är emellertid beroende av arbete. Regeringen anser att lagändringarna bör träda i kraft . Vid övergången till ett system med giltighetstid för vanligt pass till barn som inte har fyllt , kommer det att finnas ett antal pass utfärdade till barn med giltighetstid. Dessa pass blir inte ogiltiga när ändringen träder i kraft, utan pass som har utfärdats enligt äldre bestämmelser och som inte har återkallats fortsätter att gälla som anges i passet. Detta bör i förtydligande syfte anges i Förslaget till lag om ändring i passlagen (1978:302) 3 § Pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt pass. Om annat inte följer av denna lag eller av föreskrifter som för särskilt angivna fall meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, utfärdas vanligt pass med en giltighetstid av eller, om sökanden inte har fyllt , . Vanligt pass ska gälla för resa till alla länder, om annat inte följer av denna lag och sökanden inte har begärt att passets giltighetsområde begränsas. Särskilt pass kan utfärdas som provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass eller diplomatpass. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om särskilt pass. Det kan då föreskrivas att ett sådant pass får utfärdas 1.som annat särskilt pass än de som anges i första meningen, och 2.för den som uppehåller sig utomlands och inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan att förvärva medborgarskap i en annan stat. Paragrafen anger att pass kan utfärdas i olika former samt reglerar frågor om giltighetstid och giltighetsområde avseende vanligt pass. Ändringarna behandlas i avsnitt 5.1 och 5.3. Ändringen i andra stycket första meningen innebär att giltighetstiden för vanligt pass till barn sänks från nuvarande till . Vid övergången till ett system med giltighetstid kommer det att finnas ett antal pass utfärdade till barn med femårig giltighetstid. Dessa pass blir inte ogiltiga när ändringen träder i kraft utan gäller så länge som det anges i passet (jfr övergångsbestämmelserna). Ändringen i andra stycket andra meningen är endast språklig. I tredje stycket görs en ändring som innebär att det i lag anges att särskilt pass kan utfärdas som provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass eller diplomatpass. Detta har tidigare endast framgått av 6 § passförordningen (1979:664). Enligt bemyndigandet får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela föreskrifter om att särskilt pass även får utfärdas som annat pass. kan särskilt pass även utfärdas som en provisorisk resehandling enligt förordningen (1997:698) om Europeiska unionens provisoriska resehandling. Med stöd av bemyndigandet kan också andra föreskrifter om särskilt pass meddelas, till exempel såvitt avser giltighetstid och förutsättningar för utfärdande. Stycket moderniseras också språkligt samt ändras redaktionellt. 7 a § Ansökan om vanligt pass ska, utöver vad som anges i 7 §, avslås om det före ansökan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Om det finns hinder mot att utfärda ett vanligt pass enligt första stycket, har sökanden rätt att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat. Detta förutsätter dock att sökanden har behov av ett pass för en resa och att annat inte följer av denna lag. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.1. Den reglerar, utöver 7 §, när en ansökan om vanligt pass ska avslås. Enligt första stycket ska en ansökan om vanligt pass som huvudregel avslås om det före ansökan redan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden. Detta gäller oavsett om det finns misstanke om missbruk beträffande de tidigare beviljade passen eller inte. Femårsperioden ska räknas för ansökan och bakåt i tiden. Till exempel ska en person som beviljats vanligt pass 1, 2 och 3 som huvudregel inte få en ny ansökan om vanligt pass beviljad förrän 6. I undantagsfall ska en ansökan om vanligt pass beviljas trots att det före ansökan redan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden. En förutsättning är dock att det finns särskilda skäl. Särskilda skäl kan till exempel föreligga om sökanden har varit särskilt brottsutsatt och blivit bestulen på pass eller om sökanden reser mycket i sitt arbete och därför snabbt gör slut på sidorna för inrese-, utrese- och viseringsstämplar i passboken. Bedömningen av om det föreligger särskilda skäl bör vara restriktiv och ska ske utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. En passmyndighets beslut att avslå en ansökan om vanligt pass med stöd av bestämmelsen får enligt 27 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. Enligt andra stycket har en svensk medborgare, om det finns hinder mot att utfärda ett vanligt pass enligt första stycket, rätt att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat. Detta förutsätter dock att sökanden har behov av pass för en resa och att annat inte följer av övriga bestämmelser i lagen, till exempel får det inte föreligga hinder enligt 7 §. Sökandens behov av pass för en resa kan framgå av till exempel resebiljetter som visas upp i samband med ansökan. Den som i enlighet med regleringen i första stycket inte har rätt till något nytt vanligt pass kan alltså i stället ansöka om och beviljas provisoriska pass för särskilda resor fram till dess att en ny femårsperiod börjar löpa. 12 a § Utöver vad som anges i 12 § ska passmyndigheten återkalla ett vanligt pass när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren, om inte särskilda skäl talar emot det. Paragrafen är ny och behandlas i avsnitt 5.2. Den reglerar, utöver 12 §, under vilka omständigheter ett vanligt pass ska återkallas. Av bestämmelsen följer att ett vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren, om inte särskilda skäl talar emot det. Ett beslut om att återkalla ett pass gäller i enlighet med 30 §. Det är alltså som huvudregel inte möjligt att inneha ett vanligt pass och ett provisoriskt pass . Ventilen om särskilda skäl innebär att det i undantagsfall går att undvika beslut om återkallelse. Exempel på en omständighet som bör anses utgöra särskilda skäl för att inte återkalla det vanliga passet, är att passinnehavaren har lämnat in det vanliga passet till ett annat lands ambassad i samband med en ansökan om visering och därför ansöker om ett provisoriskt pass. En omständighet som däremot inte bör anses utgöra särskilda skäl är att en person uppger sig ha glömt det vanliga passet hemma och därför tvingas ansöka om provisoriskt pass på flygplatsen. Särskilda skäl bör tolkas restriktivt och bedömningen av om det finns 2015/16:81 sådana skäl är beroende av de närmare omständigheterna i varje enskilt fall. En passmyndighets beslut att återkalla ett vanligt pass med stöd av bestämmelsen får enligt 27 § överklagas hos allmän förvaltningsdomstol. 13 § Återkallelse av pass enligt 12 § kan, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, begränsas att gälla tills vidare eller (provisorisk återkallelse). Sådan återkallelse gäller högst . Har pass återkallats provisoriskt, ska återkallelsen hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. När tiden för provisorisk återkallelse har gått ut, ska innehavaren beredas tillfälle att återfå passet. Paragrafen reglerar provisorisk återkallelse av pass. Ändringen i första stycket innebär att det inte är möjligt för en passmyndighet att besluta om provisorisk återkallelse i fall där ett vanligt pass ska återkallas med stöd av den nya 12 a §. Frågan behandlas i avsnitt 5.2. Ändringarna i andra stycket är endast språkliga. 14 § I stället för att återkalla pass enligt 12 § kan passmyndigheten, om det finns särskilda skäl och passinnehavaren begär det, förkorta passets giltighetstid eller begränsa dess giltighetsområde. I paragrafen anges att passmyndigheten under vissa förutsättningar kan begränsa giltigheten för ett pass i stället för att återkalla det. Ändringen innebär att i fall där vanligt pass ska återkallas i enlighet med den nya 12 a § så är det inte möjligt för passmyndigheten att i stället förkorta det vanliga passets giltighetstid eller begränsa dess giltighetsområde. Frågan behandlas i avsnitt 5.2. Sammanfattning av departementspromemorian Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12) Svenska pass är försedda med flera säkerhetsdetaljer och därmed mycket svåra att förfalska. Det har emellertid uppmärksammats att svenska pass missbrukas genom att en annan person än den rättmätige passinnehavaren använder passet för resa, ett tillvägagångssätt som brukar betecknas look-alike. Mitt uppdrag har varit att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass. I uppdraget har ingått att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse samt att utifrån den bild som framträder föreslå effektiva åtgärder för att komma tillrätta med problematiken rörande missbruk av svenska pass. Det är inte möjligt att få en säker eller heltäckande bild av hur omfattande missbruket av svenska pass är. Antalet fall av upptäckta missbruk av svenska pass är relativt litet, ca 950 . Det finns starka indikationer på att det finns ett stort mörkertal. Det finns däremot inga säkra indikationer på om missbruket ökar eller minskar. Den övervägande formen av missbruk är att ett pass används av annan än den rättmätige ägaren, s.k. look-alike-användning. Enligt statistik från Frontex ligger svenska dokument på åttonde plats bland de dokument som upptäcks och rapporteras vid de yttre gränserna till Schengenområdet. När det gäller look-alike-missbruk av pass är svenska pass det näst vanligast förekommande efter franska pass. Det finns nätverk som handlar med svenska pass, i vissa fall synes det vara fråga om handel med pass i syfte att användas vid människosmuggling. Med hög grad av sannolikhet förekommer det också att svenska medborgare lämnar eller lånar ut sina pass med eller utan ersättning till andra personer för att dessa ska kunna resa med passet till och genom look-alike-användning. Det är inte möjligt att avgöra proportionerna mellan den organiserade handeln med pass och andra former av tillhandahållande av pass. Av statistiken från Polisen framgår att både antalet utfärdade och förlustanmälda svenska pass har ökat . Ökningen av antalet utfärdade pass torde främst ha sin förklaring i att tioårspassen successivt har bytts ut mot femårspass. Ökningen av förlustanmälda pass är mindre än ökningen av utfärdade pass. har svenskar resvanor ökat vilket medför en ökad hantering av pass och därmed risker att förlora det. Den grupp personer som har beviljats ett stort antal pass är relativt liten. Sammantaget kan denna grupp inte stå för någon större del av missbruket av svenska pass. har den största andelen utfärdade pass i förhållande till antalet medborgare . Detta kan till i vart fall viss del förklaras med att svenska pass har en kortare giltighetstid än många andra länders pass. En annan förklaring är att över 1,4 miljoner enskilda medborgare ansökte om och beviljades pass , vilket i sin tur troligen beror på att svenskar reser mycket utomlands. Hur stor del som är hänförlig till andra orsaker är det svårt att dra några slutsatser om. När det gäller antalet förlustanmälda pass i relation till antalet utfärdade pass ligger svenska pass på ungefär samma nivå som andra länders pass. Bakomliggande faktorer till missbruket Enligt svensk lag finns det inte några begränsningar vad gäller hur många pass en person kan beviljas efter upprepade förlustanmälningar. Det saknas också bestämmelser som uppställer hinder för beviljande av pass för en person som har konstaterats missbruka pass. Sådana bestämmelser finns i några andra länders lagstiftning, t.ex. i norsk och nederländsk lagstiftning. Svensk lagstiftning torde därmed i någon mån bidra till missbruket av svenska pass. Svensk lagstiftning är dock inte unik i detta avseende, t.ex. har finsk och dansk lagstiftning inte heller några sådana begränsningar. Dessa länders pass förekommer dock varken hos Frontex eller den turkiska polisens sammanställning över de mest missbrukade resedokumenten. Ett stort antal människor i världen är på flykt och många av dem vill resa till . tar emot många asylsökande. Många migranter är hänvisade till att använda sig av oriktiga resehandlingar om de vill ta sig till , eftersom de oftast inte beviljas visum för resan till . Det är sannolikt att de som vill till efterfrågar svenska resehandlingar i större utsträckning i förhållande till andra länders handlingar, vilket bekräftats av bl.a. turkisk polis. Flyktingars resväg och resmål torde därmed vara av avgörande betydelse för att just svenska pass missbrukas. Genom de kriminella nätverk som finns etablerade både i och i andra länder finns det upparbetade kanaler genom vilka migranter kan förses med pass. Även tillgången till och möjligheten att distribuera välliknande look-alike-pass torde vara avgörande orsaker till missbruket av svenska pass. Upptäcktsrisken för den som säljer eller lånar ut sitt pass i missbrukssyfte respektive för den som handlar med pass är låg. Det beror bl.a. på att det saknas riktlinjer inom Polisen om vilka åtgärder som ska vidtas med pass som har beslagtagits utomlands p.g.a. misstänkt missbruk och att frågan, trots underrättelseuppgifter om en organiserad handel med pass inte verkar vara prioriterad. Denna låga upptäcktsrisk tillsammans med det förhållandevis låga straff som kan komma ifråga för den som lämnar ut sitt pass till annan för missbruk, kan bidra till missbruket av Det är svårt att peka ut en särskild faktor som orsaken till missbruket av svenska pass. Troligen är det flera samverkande faktorer som möjlig- –bör verka för att kontroll av biometrisk information i pass införs vid de yttre gränserna till hela Schengenområdet. –I avvaktan på gemensamma regler för Schengenområdet bör en obligatorisk kontroll av fingeravtryck införas vid inresa till från tredje land. bör det övervägas om sådan kontroll ska ske även vid utresa. –Utlänningar ska, på samma sätt som redan gäller för svenska medborgare, vara skyldiga att lämna fingeravtryck och låta sig fotograferas av passkontrollant för jämförelse med de uppgifter som finns sparade i passet. –Den särskilda avgiften för transportör som brustit i sin kontrollskyldighet av utlänningars resehandlingar bör även gälla fall där beslut om utvisning fattats p.g.a. att en utlänning saknar pass eller nödvändiga tillstånd. Begränsning av tillgången till pass –Svenska medborgare ska som huvudregel endast ha rätt till tre vanliga pass . Den som ansöker om ytterligare pass ska endast ha rätt till provisoriskt pass för särskild resa. –Giltighetstiden för pass till barn bör begränsas till , medan giltighetstiden för pass till barn mellan sex och bör bestämmas till . –Vid utfärdande av provisoriskt pass ska alltid ett annat giltigt pass återkallas och därmed spärras i nationella och internationella databaser över stöld- och förlustanmälda resehandlingar. –En sökande ska kunna styrka sin ansökan om provisoriskt pass genom att visa upp flygbiljetter eller annan dokumentation för den resa som ansökan avser. Lagförslag i departementspromemorian (Ds 2015:12) Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs att 7 § och 12 § passlagen (1978:302) ska ha följande lydelse. Passansökan skall avslås, om Passansökan ska avslås, om 1.bestämmelserna i 6 § inte har iakttagits och sökanden inte har följt uppmaningen att avhjälpa bristen, 2.ansökan avser pass för barn och barnets vårdnadshavare inte har lämnat medgivande och det inte finns synnerliga skäl att ändå utfärda pass, 3.sökanden är anhållen, häktad eller underkastad övervakning enligt 24 kap. 4 § första stycket eller reseförbud eller anmälningsskyldighet enligt 25 kap. 1 § samma balk, 4. sökanden är efterlyst och skall 4. sökanden är efterlyst och ska