prop · H40352 · 2016-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:52 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och den rekommendation som har redovisat i rapporten myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader (RiR 2016:16). I rapporten har rekommenderat regeringen att slopa kravet på vissa myndigheter att lämna delårsrapporter, med undantag för affärsverken. Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna även fortsättningsvis behöver redovisas anser att regeringen bör utforma en annan och enklare reglering för hur myndigheterna ska ta fram och redovisa denna information. gav regeringen () i uppdrag att utreda konsekvenserna av att slopa kravet på myndigheterna att lämna delårsrapporter. I uppdraget ingår att överväga om andra krav på myndigheterna behöver ställas och att lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. ESV ska redovisa uppdraget . Regeringen avser att efter att ha tagit del av ESV:s rapport bedöma behovet av eventuella författningsändringar. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendation till Regeringens bedömning av iakttagelser och Behövs myndigheternas delårsrapporter? (RiR 2016:16)........................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har granskat om nyttan av myndigheternas delårsrapporter uppväger kostnaderna för att upprätta och granska dem i form av tid och resurser för berörda myndigheter och . Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av granskningsrapporten myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader (RiR 2016:16), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och den rekommendation som har redovisat i sin rapport. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendation till regeringen De myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen (2006:1228) ska enligt 1 kap. 3 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag upprätta en delårsrapport. Regeringen är huvudmottagare av dessa rapporter. ska enligt lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska delårsrapporterna. har låtit de myndigheter som är skyldiga att upprätta delårsrapporter beskriva vilken nytta som skulle försvinna om kravet togs bort. har också undersökt vilken nytta som regeringen och () anser sig ha av delårsrapporterna. har därefter ställt dessa nyttor mot de kostnader som uppstår i arbetet med delårsrapporterna. Enligt använder information från delårsrapporter som underlag för uppgifter om statliga garantier och utlåning i budgetpropositionen. I övrigt är det enligt myndigheten oklart vilken nytta och användning som regeringen och har av rapporterna. ESV har uppgett att myndigheten huvudsakligen använder uppgifterna i delårsrapporterna som underlag till nationalräkenskaperna. ESV kan se en kvalitetsskillnad mellan underlag från kvartal där fullständiga bokslut görs, till följd av att delårsrapporter ska lämnas, och kvartal där fullständiga bokslut inte görs. Myndigheten bedömer att de förstnämnda boksluten håller en högre kvalitet. Skillnaden kan enligt myndigheten bero på att mer precisa periodiseringar görs vid fullständiga bokslut. En risk med att ta bort kravet på att ge in delårsrapporter är därför enligt ESV att enbart helårsbokslutet kommer att ha en tillräckligt hög kvalitet. Av myndigheterna som upprättar delårsrapporter uppger 44 av 60 att de inte ser att någon nytta skulle försvinna om kravet på att upprätta sådana rapporter togs bort. Resterande 16 myndigheter har uppgett att viss nytta skulle försvinna. 2016/17:52 bedömer att delårsrapporterna och granskningen av dem är av liten betydelse för det uttalande som gör om myndigheternas årsredovisningar. rekommenderar mot denna bakgrund regeringen att ta bort kravet på myndigheterna att lämna delårsrapporter, med undantag för affärsverken. Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna även fortsättningsvis behöver redovisas bör regeringen enligt myndigheten utforma andra och enklare regler för hur myndigheterna ska ta fram och lämna denna information. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen har som ambition att minska myndigheternas administrativa börda. Som framgår av har emellertid både och viss användning av delårsrapporterna. Det har även framkommit att andra departement har användning av rapporterna. Detta måste beaktas vid bedömningen av om kravet på att upprätta delårsrapporter kan tas bort. ESV fick mot denna bakgrund i sitt regleringsbrev i uppdrag att utreda konsekvenserna av ett slopande av kravet. Enligt uppdraget ska ESV överväga om andra krav bör ställas på myndigheterna. För det fall ESV anser att kravet på att lämna delårsrapport ska slopas ska myndigheten även lämna förslag på nödvändiga författningsändringar. I uppdraget ingår också att beakta den aktuella granskningsrapporten från . ESV ska redovisa uppdraget till . Regeringen avser att efter att ha tagit del av ESV:s rapport bedöma behovet av eventuella författningsändringar. Behövs myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-409-4 rir 2016:16 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 6 - 2 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 7 0 7 R I R 2 0 1 6 : 1 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Behövs myndigheternas delårsrapporter? – Nytta och kostnader har granskat nyttan av myndigheternas delårsrapporter. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen professor samt seminariedeltagare vid , , och för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisionsdirektör och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bakgrund och motiv till granskning Arbetsgrupp väckte frågan om behovet av delårsrapporter ESV förordade att avskaffa kravet om delårsrapporter Samtliga myndigheter ville avskaffa kravet i Hur används delårsrapporterna och vad kostar de? Regeringen och ESV har viss nytta Myndigheternas nytta är begränsad i förhållande till nedlagda resurser 3.3Riksrevisionen ser liten nytta av delårsrapporten för uttalandet om 3.4Den samlade kostnads-nyttoanalysen visar på liten nytta i förhållande Myndigheter med krav att lämna delårsrapport Beskrivning av typer av modifierade revisorsrapporter R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Drygt 60 myndigheter omfattas av kravet om att lämna delårsrapport. Syftet är att delårsrapporterna bl.a. ska bidra till ordning och reda i den statliga verksamheten. har granskat om nyttan av myndigheternas delårsrapporter står i paritet med kostnaden i form av nedlagd tid och nedlagda resurser för berörda myndigheter och . Utgångspunkten är framför allt delårsrapporternas betydelse för intern styrning och kontroll. Granskningens bakgrund och syfte I samband med statens omläggning av budgetår till kalenderår 1997 beslutade regeringen att myndigheterna skulle lämna en delårsrapport per halvår. Motiven var bl.a. att budgetprocessen och det statsfinansiella läget ställde högre krav på uppföljning och kontroll. Delårsrapporterna skulle dessutom vara ett viktigt beslutsunderlag inför budgetpropositionen och förbättra kvaliteten i den löpande redovisningen. Myndigheterna lämnar delårsrapporterna till regeringen . En delårsrapport ska innehålla resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och prognos över verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret. Till skillnad från årsredovisningen ställs inga krav på noter, finansieringsanalys eller sammanställning över väsentliga uppgifter. genomför en översiktlig granskning av delårsrapporterna, till skillnad från den mer omfattande revisionen av årsredovisningarna. Nyttan och användningen av myndigheternas delårsrapporter har utretts och ifrågasatts sedan regeringen införde kravet. Antalet myndigheter med krav att lämna delårsrapport har också minskat som en följd av att nyttan med delårsrapporterna har ifrågasatts. har därför granskat vilken nytta delårsrapporterna tillför. Information om nyttan med delårsrapporterna och kostnaderna för att upprätta dem har inhämtats från berörda myndigheter genom en telefonenkät. Samtliga myndigheter har svarat. har också intervjuat företrädare för och (). Vidare har en undersökning gjorts av delårsrapporternas nytta för revision av myndigheternas årsredovisning och vilken kostnad granskningen innebär. Analysen av nytta av delårsrapporterna bygger på intern erfarenhet och kompetens och kostnaderna på uppgifter från det interna tidredovisningssystemet. R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R sammantagna slutsats är att nyttan av delårsrapporterna är begränsad och inte står i paritet med resursinsatsen. Framför allt har delårsrapporterna liten betydelse för myndigheternas interna styrning och kontroll. Att ta bort kravet på delårsrapport skulle därmed innebära att resurserna kan användas bättre både hos aktuella myndigheter och . En potentiell risk är att kvaliteten på den finansiella redovisningen blir sämre om kravet tas bort. bedömer dock risken som liten, eftersom det ekonomiadministrativa regelverket och kraven på ordning och reda har skärpts betydligt efter att kravet på delårsrapporter infördes. Bedömningen bekräftas även av myndigheternas svar på telefonenkäten. Regeringens nytta av delårsrapporterna är begränsad Regeringens nytta och användning av myndigheternas delårsrapporter är begränsad. använder viss information från delårsrapporterna som underlag till budgetpropositionen. När det gäller övriga departement finns det indikationer på att de har begränsad användning av delårsrapporterna. Till exempel pekar en knapp fjärdedel av myndigheterna på att respektive departement inte tycks ha intresse för delårsrapporterna. Det ligger väl i linje med resultatet av ESV:s utredning . I den framgick det att flera departement ansåg att delårsrapporterna ligger fel och inte kan användas som underlag i budgetpropositionen. ESV:s utredning bekräftade i sin tur slutsatsen ESV hade dragit i en rapport ; att delårsrapporterna spelade mycket liten roll som beslutsunderlag i budgetprocessen. ESV har viss nytta av delårsrapporterna eftersom de bidrar till att öka kvaliteten i den finansiella rapporteringen till nationalräkenskaperna. ESV har konstaterat att kvaliteten vid tiden för halv- och helårsbokslut (kvartal 2 och 4) är högre jämfört med kvartal 1 och 3. Myndigheterna har liten nytta av delårsrapporterna Myndigheternas nytta av delårsrapporterna är mycket låg, undantaget de två affärsverken i granskningen. Av 60 myndigheter uppger 44 att ingen nytta skulle försvinna om kravet togs bort. Övriga myndigheter kan se viss nytta, men tycker ändå överlag att det inte finns några risker med att ta bort kravet om delårsrapport. De flesta myndigheter i granskningen tycker att en god uppföljning är viktig för den interna styrningen och kontrollen. De ser däremot inte delårsrapporten som central i detta avseende. Uppgifter och underlag för den interna uppföljningen tas fram löpande i olika former, och är bättre anpassade till den egna verksamhetens behov än vad delårsrapporten är. Flera myndigheter anser att det kan finnas ett behov av att upprätta ett bokslut mer än endast i samband med årsredovisningen, men tidpunkten för att lämna delårsrapporten ses som problematisk. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Delårsrapporten sammanställs vilket kan medföra praktiska svårigheter med att få kontakt med externa personer, planera in personalresurser och rapportera till styrelsen. nytta av delårsrapporterna är liten granskning av delårsrapporterna är översiktlig och begränsad i omfattning och djup i jämförelse med den granskning som görs av myndigheternas årsredovisningar. Bedömningen är att den översiktliga granskning gör av delårsrapporterna inte hjälper revisorn med att hantera de risker för väsentliga fel i årsredovisningarna som identifierats. En sammanställning av väsentliga fel i delårsrapporterna visar att få fel har rapporterats . En genomgång av modifierade revisionsberättelser för årsredovisningarna , visar att andelen väsentliga fel i årsredovisningarna är större för de myndigheter som lämnar delårsrapport i jämförelse med de som inte gör det. Delårsrapporterna verkar alltså inte bidra till färre fel i årsredovisningarna och därmed en effektivare granskning av årsredovisningarna. Nyttan av delårsrapporterna är liten i förhållande till nedlagda resurser Att ta fram och granska en delårsrapport innebär relativt stora kostnader. Enligt beräkningar uppskattas antalet timmar som myndigheterna och lägger ner till ca 48 200, vilket motsvarar 28,8 årsarbetskrafter. Den sammantagna kostnaden uppskattas till ca utan over- head-kostnader. Det bör jämföras med den begränsade nytta som granskningen har visat att delårsrapporterna har. rekommenderar regeringen att ta bort kravet på att lämna delårsrapport för de myndigheter som omfattas av kravet, undantaget affärsverken. Om regeringen bedömer att viss information i delårsrapporterna behövs även fortsättningsvis, bör regeringen utforma alternativa och enklare regler för hur myndigheterna ska ta fram och lämna denna information. R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R De myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen (2006:1228) ska, med några undantag, lämna en delårsrapport till regeringen. Av 8 kap. 1 § förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag (FÅB) framgår att myndighetens delårsrapport ska vara inlämnad till regeringen . En delårsrapport ska innehålla resultat- och balansräkning, anslagsredovisning och prognos över verksamhetens kostnader och intäkter för det pågående räkenskapsåret (se 8 kap. 1 §). Till skillnad från årsredovisningen ställs inga krav på noter, finansieringsanalys eller sammanställning över väsentliga uppgifter. 1.1 Bakgrund och motiv till granskning I samband med statens omläggning av budgetår till kalenderår 1997 beslutade regeringen att myndigheterna skulle lämna en delårsrapport första kalenderhalvåret . Regeringen hade flera motiv för att införa delårsrapporter.1 Den nya budgetprocessen med delegerat finansiellt ansvar och det statsfinansiella läget ställde högre krav på uppföljning och kontroll. På grund av det förlängda /96 ställdes även särskilda krav på att kunna jämföra ekonomiskt utfall över tiden. Regeringen menade också att en delårsrapport som lämnas skulle bli ett viktigt beslutsunderlag för regeringen inför budgetpropositionen som skulle lämnas . Därtill skulle kvaliteten i den löpande redovisningen bli bättre och beslutsunderlaget därmed förbättras. Sedan kravet på att lämna delårsrapport infördes har nyttan ifrågasatts, bl.a. har framhållits att information som ingår i rapporten kan inhämtas på annat sätt. ESV har i två rapporter respektive 2006 förordat en lättnad av kravet om att lämna delårsrapport. Vidare har det skett en utveckling inom det ekonomiadministrativa ramverket som skärpt kraven på myndigheternas arbete med att förbättra den interna styrningen och kontrollen. Mot bakgrund av ovanstående har sett ett behov av att granska vilken nytta delårsrapporterna tillför. 1.2 Syfte och granskningsfrågor Syftet är att granska om nyttan av myndigheternas delårsrapporter står i paritet med kostnaden i form av nedlagd tid och resurser för berörda myndigheter och . Utgångspunkten är framför allt delårsrapportens betydelse för den interna 1 Se bl.a. , 1995. Delårsrapport (RRV 1995:17). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N styrningen och kontrollen. Nedan redovisas de granskningsfrågor som operationaliserar syftet. 1.Vilken nytta har regeringen och ESV av delårsrapporterna? 2.Vilken nytta har respektive myndighet av delårsrapporterna? 3.Vilken nytta har av delårsrapportersgranskningarna i sin revision av myndigheternas årsredovisningar, och har delårsrapporterna bidragit till en effektivare revision av årsredovisningen? 4.Hur mycket tid och resurser lägger myndigheterna och på att ta fram respektive granska underlag till delårsrapporterna? Granskningen omfattar de myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen och som ska lämna delårsrapport. Av regleringsbrevet till universitet och högskolor framgår att , , , , och medges undantag från bestämmelsen enligt 1 kap. 3 § andra stycket förordningen om årsredovisning och budgetunderlag om att upprätta och lämna en delårsrapport till regeringen.2 Två av myndigheterna som omfattas av internrevisionsförordningen är affärsverk. Enligt 10 kap. 2 § FÅB ska affärsverken lämna två delårsrapporter, en och en . ska granska delårsrapporten som lämnas , och därför ingår denna delårsrapport i granskningen. Övriga två3 myndigheter som lämnar delårsrapport som granskas av men som inte ska följa internrevisionsförordningen, är inte med i den här granskningen. För att undersöka nytta och kostnader för myndigheterna har vi genomfört en telefonenkät till de 62 myndigheter som ingår i granskningen, se bilaga 1. Ansvarig revisor för för respektive myndighet har genomfört enkäten , 2016. För att säkerställa att svaren skulle representera myndigheten som helhet skickades ett mejl med information om granskningen och enkätfrågorna till samtliga myndighetschefer veckan innan enkätens genomförande. Enkätformuläret framgår av bilaga 2. 2Regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. Bilaga 5 Undantag från vissa bestämmelser, 4 a. R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R För att redovisa nytta har vi sammanställt antalet modifierade revisionsberättelser efter avslutad årsredovisningsgranskning med syfte att se om kravet på delårsrapport bidrar till en effektivare årsredovisningsgranskning. Vi har också analyserat resultatet av delårsrapportsgranskningarna. Vidare bygger analysen av nytta av delårsrapporten på intern erfarenhet och kompetens. När det gäller uppgifter om kostnader för granskning av delårsrapporter baseras uppgifterna på interna tidrapporteringssystem samt fakturor för konsulter (inhyrd arbetskraft) och resor. har vidare genomfört intervjuer med företrädare för och () samt tagit del av relevant underlag, såsom ESV:s publicerade rapporter. skickade även en kort mejlenkät till samtliga departement, förutom och Statsrådsberedningen, där frågor ställdes om dels vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport eventuellt togs bort, dels om departementen såg några risker med att ta bort kravet. 1.5 Utgångspunkt i granskningen utgångspunkt i denna granskning är att nyttan med en verksamhet i staten ska vara så stor att den motiverar de kostnader som verksamheten ger upphov till. Nyttan har vi undersökt genom att de aktuella myndigheterna kvalitativt fått beskriva vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. Vi har också försökt undersöka vilken nytta regeringen och ESV anser sig ha av delårsrapporterna. Dessa nyttor har vi ställt mot de kostnader som uppkommer i arbetet med delårsrapporterna. Kostnaderna har vi kvantifierat med hjälp av uppskattningar från myndigheterna och årliga revision. Granskningsfrågorna 1–3 avser nyttan och fråga 4 avser kostnaden. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1Arbetsgrupp inom väckte frågan om behovet av delårsrapporter Mot bakgrund av att inrätta en oberoende riksrevision beslutade regeringen 20014 att tillsätta en intern projektgrupp med uppgift att kartlägga vilka resurser som fanns inom för att kontrollera och styra förvaltningen. Arbetsgruppen skulle också föreslå hur kunde tillgodose regeringens behov av kontroll och omprövning. I avrapporteringen5 av uppdraget skrev gruppen när det gällde den finansiella styrningen, att man borde överväga att pröva behovet av delårsrapport i varje enskilt fall. Arbetsgruppen menade vidare att det borde vara fullt tillräckligt för regeringen om myndigheterna , med undantag för viss information6, redovisar hur ett antal nyckeltal utvecklats . Regeringen införde inga förändringar avseende delårsrapporterna med anledning av gruppens rekommendationer. 2.2 ESV förordade att avskaffa kravet om delårsrapporter ESV genomförde 20037 på eget initiativ en analys av hur delårsrapporterna användes och om den fyllde sitt syfte i budgetprocessen. Slutsatsen var att delårsrapporterna som dokument spelade en mycket liten roll som beslutsunderlag. Användare av informationen i uttryckte att det endast var anslagsredovisningen och myndigheternas prognoser för anslag som uppfattades som relevant information i rapporterna. Det saknades ett större intresse för resultat- och balansräkningarna och prognoser över intäkter och kostnader. Delårsrapporterna ansågs också komma för sent in i budgetprocessen och gav heller ingen helhetsbild av myndigheterna verksamhet eftersom dokumenten saknade både noter och resultatredovisning. ESV konstaterade i rapporten att det mesta av den information som efterfrågades i delårsrapporterna kunde hämtas från annat håll och föreslog därför att det generella kravet på att lämna delårsrapport skulle avskaffas och att regeringen i stället vid behov särskilt skulle besluta om delårsrapport. Resultatet av ESV:s rapport blev att regeringen tog bort kravet på att lämna delårsrapport för ett stort antal myndigheter. 4Fi2000/4622 (delvis). 5Finansdepartementet, 2002. kontroll och styrning av statlig verksamhet. 6Arbetsgruppen gör undantag för verksamhetsnära grundläggande information som kostnadsutveckling och prestationsutveckling. 7Ekonomistyrningsverket, 2003. Delårsrapport – en översyn av reglerna (ESV 2003:20). R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R 2.3Samtliga myndigheter ville avskaffa kravet på delårsrapport i ESV fick 2006 i uppdrag av regeringen8 att analysera behov av och möjligheter att anpassa regelverket inom ekonomistyrningsområdet till vad som var rationellt för olika verksamheter och myndigheter.9 skulle regeringens krav på information som underlag för styrning och kontroll beaktas.