prop · H303110 · 2016-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:110 Staten och kapitalet – struktur för finansiering av innovation och hållbar tillväxt Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås förändringar i organisationsstrukturen för statens riskkapitalinsatser till företag. Den nya strukturen syftar till att skapa förutsättningar för ett bättre utnyttjande av statens resurser inom området och öka volymen riskvilligt kapital och dess närvaro i segment där det finns behov av marknadskompletterande utvecklingskapital. Förslaget innebär inrättande av ett nationellt utvecklingsbolag, som har att investera indirekt i företag i utvecklingsfaser genom privat förvaltade fonder i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. Bolaget är avsett att vara helägt av staten. De av staten helägda aktiebolagen föreslås bli inordnade i en med det nationella utvecklingsbolaget gemensam koncern. De två förstnämnda bolagen föreslås tills vidare förvalta sina befintliga investeringar. Utgångspunkten för förändringarna är att genom en ändrad struktur och ett ändrat arbetssätt minska inlåsningen av befintligt kapital och öka samverkan mellan offentligt och privat kapital för att på så sätt bidra till uppväxling av och ökade volymer riskvilligt utvecklingskapital. Den nya strukturen förväntas även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential. Viss verksamhet som det nationella utvecklingsbolaget kommer att bedriva kan komma att innefatta stödgivning enligt . I propositionen lämnas därför även förslag till en ny lag som syftar till att göra det möjligt för det nationella utvecklingsbolaget att lämna stöd inom ramen för . Den nya lagen föreslås träda i kraft den 2015/16:110 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag ....................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Behov av förändringar i statens finansieringsinsatser....................... En ny riskkapitalstruktur................................................................... Möjlighet för ett nationellt utvecklingsbolag att pröva frågor om statligt stöd................................................................................ Sammanfattning av betänkandet En fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64) ............................ Förteckning över remissinstanserna (SOU 2015:64)........ Förteckning över remissinstanserna (PM)........................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att dels antar regeringens förslag till 1.lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt utvecklingsbolag, dels bemyndigar regeringen att 2.i aktiebolagsform bedriva finansieringsverksamhet inom ett nationellt utvecklingsbolag med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom marknadskompletterande indirekta investeringar (avsnitt 5), 3.vidta de åtgärder i övrigt som är nödvändiga för att förvärva ett aktiebolag (avsnitt 5), 4.genom ovillkorat aktieägartillskott skjuta till samtliga aktier i de av staten helägda aktiebolagen till det nationella utvecklingsbolaget (avsnitt 5), 5.vidta de åtgärder som är nödvändiga för att Fouriertransform Aktiebolags och Inlandsinnovation AB:s verksamheter ska kunna avvecklas, vilket inkluderar att avyttra bolagen eller avveckla dem genom likvidation eller fusion, som regeringen finner lämplig (avsnitt 5), och 6.vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad regeringen föreslår enligt 2–5, 7.verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget finansieras med kapital från och i enlighet med de riktlinjer som regeringen förordar (avsnitt 5). 2015/16:110 2 Förslag till lag om överlämnande av vissa förvaltningsuppgifter till nationellt Härigenom föreskrivs följande. 1 § Regeringen får till ett statligt ägt aktiebolag som har att främja kapitalförsörjning i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet (nationellt utvecklingsbolag) överlämna att i enskilda fall pröva frågor om statligt stöd till näringsidkare inom bolagets verksamhetsområde. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter om sådant statligt stöd. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att tillkalla en särskild utreda- re med uppdrag att kartlägga behovet av statliga marknadskompletterande finansieringsinsatser riktade till små och medelstora företag. fattade även att lämna förslag på hur dagens insatser kan bli mer effektiva och ändamålsenliga samt vid behov förslag på förändringar av insatsernas inriktning och utformning. kandet En fondstruktur för innovation och tillväxt (SOU 2015:64). manfattning av betänkandet finns i bilaga 1. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 2. na och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i Näringsdeparte- mentet (dnr N2015/04705/KF). Som underlag för bedömningen av om det nationella utvecklingsbolag som föreslås i avsnitt 5 ska få möjlighet att lämna stöd inom ramen för har det inom utarbetats en promemoria med ett förslag till en särskild lag. finns i bilaga 3. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över re- missinstanserna finns i bilaga 4. Remissyttrandena och en sammanställning över dessa finns tillgängliga i (dnr N2015/07808/ KF). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med lagsförslaget i denna propo- Lagrådet lämnade förslaget utan erinran. Lagrådets yttrande finns i Behov av förändringar i statens Goda förutsättningar för innovation, entreprenörskap och företagstillväxt i alla delar av landet är en viktig nyckel inom jobbpolitiken. rande kapitalförsörjning är en viktig del av ett företagsklimat som under- stöder innovation och hållbar tillväxt. Även om marknaden tillgodoser och ska tillgodose företagens finansi- ella behov finns det marknadsmisslyckanden och finansieringsgap där det är viktigt att staten kompletterar marknaden. behov finns bl.a. när det gäller finansiering av innovativa verksamheter som präglas av relativt stor osäkerhet eller risk och där det ofta är långa ledtider till finansiell bärighet. Förmågan att säkerställa goda utvecklingsförutsätt- ningar, t.ex. tillgång till riskvilligt kapital, för innovativa företag är en viktig förutsättning för att nå regeringens högt ställda mål för sysselsättning och I fråga om privat riskkapital har utvecklingen gått mot att alltmer av in- vesteringarna sker i senare faser. När det gäller situationen för lånefinan- siering tyder mycket på att mindre företags finansieringsmöjligheter och villkor försämrats, bl.a. till följd av ökad riskaversion från bankerna i spåren 2015/16:110 av ökad finansmarknadsreglering efter finanskrisen /09 (SOU 2015:64). har finansieringen från den privata marknaden i de allra tidigaste skedena av företagens utveckling minskat i omfattning och många företag har problem med att finansiera sin tillväxt trots goda marknadsutsikter. Dagens statliga finansieringsinsatser har brister. Många företagare och innovatörer menar att det finns luckor i ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential och att de möter svårigheter att finansiera utvecklingsinvesteringar. Regeringen bedömer, med stöd av bl.a. granskning av de statliga insatserna för riskkapitalförsörjning (RiR 2014:1), att det finns behov av att tydliggöra och förenkla dagens system för statlig företagsfinansiering, minska långsiktiga inlåsningar i avgränsade investeringsmandat och göra kapitalet mer verksamt gentemot de marknadskompletterande behov som finns, särskilt i utvecklingsskeden. Behov, efterfrågan och förutsättningar för företagsfinansiering varierar mellan olika delar av landet, bl.a. beroende på företagsstruktur. Det är viktigt att statens insatser totalt sett omfattar instrument och arbetssätt som bidrar till att möta de marknadskompletterande behov som finns bland företag i hela . En särskild utmaning gäller skilda förutsättningar för lånefinansiering beroende på regionala skillnader i värderingen på t.ex. fastigheter, vilket ger olika förutsättningar att erbjuda säkerheter vid ansökan om lån. Regeringen verkar för att stärka förutsättningarna när det gäller företagsfinansiering, särskilt i utvecklingsskeden. I det ligger en ambition att tydliggöra och förenkla dagens system för statliga finansieringsinsatser genom att minska inlåsningar, frigöra och omfördela kapitalet gentemot de marknadskompletterande behov som finns samt i större utsträckning aktivera och söka samarbete med privata finansiärer för att bättre kunna möta företagens behov av finansiering. I denna proposition lämnas förslag som syftar till att stärka förutsättningarna för finansiering av tillväxtorienterade, ofta innovativa, företag. I budgetpropositionen aviserades ambitionen att etablera ett nytt nationellt fond-i-fond-bolag och att i detta inordna de existerande bolagen (prop. 2015/16:1 utg.omr. Tanken är att detta bolag ska bidra till att möta marknadskompletterande behov av utvecklingskapital till företag, inte minst i utvecklingsskeden. Genom sitt arbetssätt förväntas det nya bolaget även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential. Regeringens förslag: Regeringen bemyndigas att i aktiebolagsform be- driva finansieringsverksamhet inom ett nationellt utvecklingsbolag med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpotential genom mark- nadskompletterande indirekta investeringar. Regeringen bemyndigas även att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att förvärva ett aktiebolag. Utgifterna ska belasta det under utgifts- område 24 uppförda ramanslaget 1:19 Kapitalinsatser i statliga bolag. Vidare bemyndigas regeringen att genom ovillkorat aktieägartillskott skjuta till samtliga aktier i de av staten helägda aktiebolagen transform Aktiebolag och till det nationella ut- Regeringen bemyndigas även att vidta de åtgärder som är nödvändiga för att Fouriertransform Aktiebolags och Inlandsinnovation AB:s verksamheter ska kunna avvecklas, vilket inkluderar att av- yttra bolagen eller avveckla dem genom likvidation eller fusion, vid den tidpunkt som regeringen finner lämplig. Regeringen bemyndigas vidare att vidta de åtgärder i övrigt som behövs för att genomföra vad regeringen föreslår ovan. godkänner att verksamheten i det nationella utvecklings- bolaget finansieras med kapital från och i enlighet med de riktlinjer som regeringen för- Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag skiljer sig från regeringens i det att utredningen föreslår att två EU-finansierade fondprojekt ska inordnas i det nationella Utredningens förslag skiljer sig i övrigt från regering- ens endast i detaljfrågor. Remissinstanserna: Remissinstanserna är huvudsakligen positiva till den föreslagna strukturförändringen som innebär inrättande av ett av staten helägt nationellt utvecklingsbolag och till de principer som ligger bakom den föreslagna strukturförändringen. De flesta av remissinstanserna är posi- tiva eller i huvudsak positiva till förslaget om ny riskkapitalstruktur. synpunkter som framförs handlar i första hand om befarade negativa re- gionala konsekvenser av ombildning av (Inlands- innovation) som enligt förslaget ska omstruktureras och uppgå i det nya Den risk som några remissinstanser ser är att färre riskkapitalinve- steringar kommer att göras i norra och att den kompetens som byggts upp inom Inlandsinnovation riskerar att gå förlorad. lyfts fram av några regionala aktörer som berörs av Inlandsinnovations verksamhet, exempelvis regionala företrädare i norra samt Stiftelsen Några remissinstanser, t.ex. i Stock- holm och , menar att utredningen är orealistisk i synen på organisationens storlek och vilka funktioner som behöver finnas internt. Dessa remissinstanser menar också att det är av stor vikt att det finns ex- pertis anställd i bolaget, både i syfte att nå bättre resultat i investeringsverk- samheten och för att hålla nere förvaltningskostnaderna. missinstanserna väljer att inte kommentera förslaget om en 2015/16:110 uttrycks intresse för att få förstärkt finansiering till exempelvis universitetens holdingbolag. Vidare framhåller några remissinstanser mervärdet av förstärkt finansiering av fonder som finansierar bolag i tidiga skeden och med högt kunskapsinnehåll. Skälen för regeringens förslag Regeringens ambition är att tydliggöra och förenkla de statliga finansie- ringsinsatserna genom att minska inlåsningar, frigöra och omfördela kapi- talet gentemot de marknadskompletterande behov som finns samt i större utsträckning aktivera och söka samarbete med privata och andra externa finansiärer för att bättre kunna möta företagens behov av finansiering. Statligt kapital bör investeras huvudsakligen i utvecklingsfaser där det finns I linje med denna ambition och i enlighet med utredningens förslag bör regeringen bemyndigas att inrätta ett bolag för att bedriva finansierings- verksamhet med inriktning mot innovativa företag med hög tillväxtpo- tential genom marknadskompletterande indirekta investeringar. staten tillför kapital och delar risk med privata investerare är avsikten att investeringsvolymerna kan växlas upp och styras mot företag med mark- Bolaget ska investera i privat förvaltade fonder som är inriktade på investeringar i företag i utvecklingsfaser i syfte att utveckla och förnya det svenska näringslivet. ningens uppfattning att det nya bolaget ska vara helägt av staten och drivas i aktiebolagsform. Regeringen avser därför att förvärva ett aktiebolag för att denna verksamhet ska kunna bedrivas. Därigenom inrättas ett natio- Tillgång till kapital i start- och utvecklingsskeden är en viktig del av ett konkurrenskraftigt innovations- och företagsklimat. struktureringen av statens kapitalförsörjningsinsatser förväntas bidra till att minska inlåsningar i investeringsmandat och öka flexibiliteten och verk- ningsgraden i statens riskkapitalinsatser. Det är regeringens bedömning att den nya strukturen kommer att bidra till att stimulera utbudet av privat kapital och främja ett hållbart finansiellt system i hela landet i segment där osäkerheterna är stora. Volymerna av riskvilligt utvecklingskapital förutses därmed öka, då investeringar av statliga medel som huvudregel saminve- steras med privata medel. Genom att investera genom andra fonder bedöms det nya bolaget även bidra till att utveckla marknaden för riskkapital och ekosystemet för finansiering av innovativa bolag med hög tillväxtpotential, vilket kommer att gagna finansieringsmöjligheterna brett och inom områden där det saknas riskvilligt kapital. angelägna investeringsområden förändras och det är viktigt att kunna vara följsam i dessa förändringar för att på bästa sätt fylla detta behov. Dessa förändringar är även i linje med slutsatser och re- kommendationer i granskningen av statens riskkapitalinsatser (RiR 2014:1). (Fouriertransform) och Inlandsinnovation AB (Inlandsinnovation) kommer genom ett ovillkorat aktieägartillskott att föras över till det nationella utvecklingsbolaget som i och med det bil- dar moderbolag i en gemensam koncern. Avsikten är att det nya bolagets styrelse och ledning i hög grad ska vara specialiserade på att förvalta fonder. Den nya strukturen kommer att ge dem möjlighet att fokusera på denna uppgift. Mot denna bakgrund är det önskvärt att organisatoriskt separera förvaltningen av de direkta investeringar som har genomförts av Fouriertransform och Inlandsinnovation, även om dessa bolag ägs av det nationella utvecklingsbolaget. Det nationella utvecklingsbolaget kommer i och med detta att, förutom att ansvara för uppbyggnaden av den nya verksamheten, även på övergripande nivå ansvara för en ansvarsfull hantering av nuvarande innehav samt en ordnad långsiktig avveckling av Fouriertransform och Inlandsinnovation. Regeringen delar inte utredningens uppfattning att det nationella utvecklingsbolagets förvaltningsorganisation ska vara så liten att bolaget måste lägga ut kärnuppgifter på externa experter och specialister för olika ändamål. Regeringen anser, i likhet med flera remissinstanser, att för att det nationella utvecklingsbolaget ska kunna lyckas med sitt uppdrag kommer det vara avgörande att det, i kombination med extern expertis, finns experter på fondselektering och fondutvärdering, inklusive både finansiella och juridiska experter, anställda i bolaget. Både externa rådgivare och intern personal i det nationella utvecklingsbolaget bör vara opartiska och ha lång erfarenhet av fondförvaltning, bolagsutveckling, transaktioner och bolagsförsäljning. Denna kompetensprofil gäller också för styrelsen som bär det yttersta ansvaret för investeringsbeslut och förvaltning och har att närmare fastställa processer för urval av fonder. Den nya riskkapitalstrukturen ska främja hållbar ekonomisk tillväxt och ett jämställt näringsliv. Regeringen kommer att i ägaranvisningar närmare precisera inriktningen för det nationella utvecklingsbolagets verksamheter. Regeringen kommer också att meddela föreskrifter om det nationella utvecklingsbolagets olika finansiella instrument, i syfte att säkerställa att insatserna tillämpas inom ramen för . Under remissbehandlingen har regionala intressenter uttryckt en oro för att riskkapitalutbudet i norra inland kraftigt skulle försämras som en följd av den nya strukturen. Regeringen bedömer att behovet av ägarkapital även fortsatt kommer att kunna tillgodoses där. Riskkapitalinvesteringar kommer att kunna göras i området även inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget. Goda idéer och utvecklingsprojekt ska kunna få finansiering oavsett vilken verksamhet det avser eller var i landet de härrör från. Inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget kommer olika faser och branscher att täckas beroende på de behov och förutsättningar som finns. Till helhetsbilden hör även det faktum att det –2020 från Europeiska regionala utvecklingsfonden avsatts medel för riskkapitalinsatser, utöver de medel som redan investerats –2013 bl.a. genom . Dessa medel innebär en förstärkning av riskkapitalutbudet, inte minst i norra . Inom ramen för det nationella regionalfondsprogrammet 2014–2020 är avsikten att etablera två riskkapitalfonder. Den ena är en grön investeringsfond, nedan kallad den Gröna fonden, som ska stärka utbudet av riskkapital genom huvudsakligen direktinvesteringar i företag med affärsmodeller som bidrar till att minska utsläppen av koldioxid. Den andra är en fond med syfte att investera i nya och befintliga privata riskkapitalfonder. Insatsen ska dels stärka utbudet av privat riskkapital för företag i utvecklingsskeden, dels främja förekomsten av privata riskkapitalförvaltare som är aktiva bland 2015/16:110 företag i utvecklingsfaser. Eftersom dessa riskkapitalprojekt bl.a. är bundna tidsmässigt genom kopplingen till regionalfondsprogrammen bör projekten inte, vilket utredaren föreslagit, förvaltas av det nationella utvecklingsbolaget. På lång sikt bör även fond-i-fond-verksamheter i projektform och liknande samordnas inom ramen för det nationella utvecklingsbolaget. Utredningen innehåller även ett förslag om att det nationella utvecklingsbolaget ska omfatta en mikrofond med inriktning mot att stötta mindre, ofta lokala, fonder med inriktning på investeringar i företag i tidiga utvecklingsskeden. Regeringens uppfattning är att det finns ett behov av kontinuitet när det gäller att tillhandahålla tidig finansiering, t.ex. såddkapital till innovativa företag med tillväxtpotential i innovativa miljöer. Tidig finansiering är betydelsefull för att säkerställa att nya innovativa bolag kan ta de första stegen på en marknad och utvecklas vidare med resurser från den bredare kapitalmarknaden. Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns ett mervärde och en god marginalnytta i att förstärka kapitalbasen hos lämpliga aktörer, fördelade över landet, i innovativa miljöer som bidrar till finansiering i företags tidigaste utvecklingsfaser. Förutom privat förvaltade fonder kan även investeringar i fonder i offentlig regi komma i fråga i denna del. Regeringen avser att finansiera verksamheten i det nationella utvecklingsbolaget med kapital som finns tillgängligt inom Fouriertransform och In- landsinnovation. Förslaget bygger således på omstrukturering och omfördelning av medel inom det befintliga systemet för statlig företagsfinansiering, vilket innebär att förslaget inte påverkar statens utgifter utöver kostnaden för förvärv av ett nytt bolag. Genom att ett koncernförhållande etableras mellan Fouriertransform, Inlandsinnovation och det nationella utvecklingsbolaget möjliggörs koncernbidrag och utdelning mellan de olika bolagen. Det ska dock säkerställas att tillräckligt med kapital finns tillgängligt för Fouriertransform respektive Inlandsinnovation för en långsiktig ordnad avveckling av de två bolagens verksamheter. Kapital som successivt frigörs i takt med avyttring av Fouriertransforms och Inlandsinnovations portföljbolag ska delas ut till det nationella utvecklingsbolaget. Med indirekta investeringar, även benämnt fond-i-fond-investeringar, avses här att bolag tillhandahåller kapital till exempelvis riskkapitalfonder som i sin tur investerar i enskilda företag. Detta kan struktureras på flera olika sätt. Syftet med det nationella utvecklingsbolagets indirekta investeringar i nya riskkapitalfonder inom området venture capital är att vitalisera den svenska marknaden för riskkapital till företag i tidiga skeden. Riskkapital (private equity) är ett samlingsbegrepp för investeringar i onoterade företag där den mest omtalade formen är s.k. buy-out, utköpsaffärer av etablerade företag. Venture capital är en annan inriktning inom området riskkapital som omfattar minoritetsinvesteringar i företags utvecklingsskeden. Primärt ska det nationella utvecklingsbolaget investera i privat förvaltade fonder som förvaltas av nya förvaltarteam som består av personer med gedigen investeringserfarenhet. Därmed ges möjlighet för nya fonder att starta, vilket ger fler aktörer på den svenska marknaden för venture capital. De fonder som det nationella utvecklingsbolaget investerar i ska ha sin juridiska hemvist i . Det nationella utvecklingsbolaget bör eftersträva att även attrahera internationella investerare och ska i lämpliga fall bidra till att relevanta finansiella erbjudanden från EU:s institutioner tas till vara i verksamheten. För att attrahera investerare som ska agera på områden där särskilda marknadskompletterande insatser krävs kan det eventuellt finnas skäl att tillämpa s.k. asymmetrisk vinstdelning, vilket innebär att medinvesterarna kan få en relativt sett bättre avkastning jämfört med det nationella utvecklingsbolaget. Det kan exempelvis handla om att det nationella utvecklingsbolaget helt eller delvis avstår från avkastning över en viss nivå eller att det nationella utvecklingsbolaget står för hela eller en stor del av förvaltningskostnaderna. I syfte att säkerställa ett engagemang för god avkastning i kombination med en sund inställning till finansiellt risktagande ska metoder som innebär att förlustrisken för investerare begränsas undvikas. Detta innebär att asymmetri endast bör omfatta vinstdelning och inte förlusttäckning. I samma syfte ska de fysiska personer som förvaltar fonderna investera egna medel i fonderna. För att underlätta för fondförvaltare att starta en ny fond bör det nationella utvecklingsbolaget initialt kunna investera en relativt stor andel av, dock aldrig hela, kapitalet i en fond, s.k. ankarinvestering, så att fonden kan påbörja sin verksamhet för att därefter söka ytterligare extern finansiering.