prop · H30381 · 2016-01-12 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:81 Åtgärder mot missbruk av svenska pass Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslår regeringen åtgärder som syftar till att motverka missbruk av svenska pass. Det missbruk som består i att äkta pass används av andra än de egentliga passinnehavarna innebär bland annat en stor säkerhetsrisk i och med att personer med kopplingar till organiserad brottslighet och terrororganisationer kan resa anonymt och kringgå reseförbud genom att använda andra pass än sina egna. För att komma till rätta med situationen verkar inom EU för att det ska införas en obligatorisk kontroll av så kallade biometriska uppgifter i pass vid Schengenområdets yttre gränser. I propositionen föreslår regeringen också ändringar i passlagen för att minska tillgången till svenska pass som kan missbrukas. Ändringarna innebär att svenska medborgare ska kunna beviljas högst tre vanliga pass , att ett vanligt pass ska återkallas när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren och att giltighetstiden för vanligt pass till barn ska sänkas till . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302)........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Behovet av åtgärder för att begränsa tillgången till svenska Ändringar .....................................................................i passlagen Högst tre vanliga pass 5.2Återkallelse av vanligt pass vid utfärdande av Giltighetstid för pass till barn........................................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Missbruk av svenska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12) ............................................. (Ds 2015:12)..................................................................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302). 2Förslag till lag om ändring i passlagen (1978:302) Härigenom föreskrivs i fråga om passlagen (1978:302) dels att 3, 13 och 14 §§ ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 7 a och 12 a §§, av följande lydelse. Pass utfärdas som vanligt pass eller särskilt pass. Om annat inte följer av denna lag eller av föreskrifter som för särskilt angivna fall meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, utfärdas vanligt pass med en giltighetstid av . Vanligt pass skall gälla för resa till alla länder, om annat inte följer av denna lag och sökanden inte har begärt att passets giltighetsområde begränsas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela närmare föreskrifter om särskilt pass. Därvid kan föreskrivas att sådant pass får utfärdas för den som uppehåller sig utomlands och inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan att förvärva medborgarskap i en annan stat. Om annat inte följer av denna lag eller av föreskrifter som för särskilt angivna fall meddelas av regeringen eller myndighet som regeringen bestämmer, utfärdas vanligt pass med en giltighetstid av eller, om sökanden inte har fyllt , . Vanligt pass ska gälla för resa till alla länder, om annat inte följer av denna lag och sökanden inte har begärt att passets giltighetsområde begränsas. Särskilt pass kan utfärdas som provisoriskt pass, extra pass, tjänstepass eller diplomatpass. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om särskilt pass. Det kan då föreskrivas att ett sådant pass får utfärdas 1.som annat särskilt pass än de som anges i första meningen, och 2.för den som uppehåller sig utomlands och inte kan styrka sitt svenska medborgarskap eller har förlorat svenskt medborgarskap utan att förvärva medborgarskap i en annan stat. Ansökan om vanligt pass ska, utöver vad som anges i 7 §, avslås 1 Senaste lydelse 2005:655. om det före ansökan har utfärdats tre vanliga pass för sökanden och det inte finns särskilda skäl att bifalla ansökan. Om det finns hinder mot att utfärda ett vanligt pass enligt första stycket, har sökanden rätt att på ansökan få ett provisoriskt pass utfärdat. Detta förutsätter dock att sökanden har behov av ett pass för en resa och att annat inte följer av denna lag. Utöver vad som anges i 12 § ska passmyndigheten återkalla ett vanligt pass när ett provisoriskt pass utfärdas för passinnehavaren, om inte särskilda skäl talar emot det. Återkallelse av pass kan, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, begränsas att gälla tills vidare eller (provisorisk återkallelse). Sådan återkallelse gäller högst . Har pass återkallats provisoriskt, skall återkallelsen hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. När tiden för provisorisk återkallelse har gått till ända, skall innehavaren beredas tillfälle att återfå passet. Återkallelse av pass enligt 12 § kan, om det med hänsyn till omständigheterna är lämpligt, begränsas att gälla tills vidare eller (provisorisk återkallelse). Så- dan återkallelse gäller högst . Har pass återkallats provisoriskt, ska återkallelsen hävas så snart hindret mot innehav av pass har upphört. När tiden för provisorisk återkallelse har gått ut, ska innehavaren beredas tillfälle att återfå passet. I stället för att återkalla pass kan I stället för att återkalla pass passmyndigheten, om det före- enligt 12 § kan passmyndigheten, ligger särskilda skäl och passinne- om det finns särskilda skäl och havaren begär det, förkorta passets passinnehavaren begär det, för- korta passets giltighetstid eller begränsa dess giltighetsområde. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Pass som har utfärdats enligt äldre bestämmelser och inte har återkallats gäller fortfarande som anges i passet. Ärendet och dess beredning förordnade chefen för en utredare att bistå departementet med att överväga åtgärder för att motverka missbruk av svenska pass (Ju2014/02291/P). I uppdraget ingick att analysera omfattningen av och orsakerna till missbruket, att göra en internationell jämförelse samt att föreslå effektiva åtgärder för att komma till rätta med Utredaren överlämnade promemorian Missbruk av sven- ska pass – Omfattning och åtgärdsförslag (Ds 2015:12). ning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i Promemorian har remissbehandlats. remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2015/02346/L4). I denna proposition behandlar regeringen de av promemorians förslag som syftar till att begränsa tillgången till pass som kan missbrukas. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. förslaget utan erinran. I propositionens lagförslag görs en mindre språklig justering i förhållande till lagrådsremissens lagförslag. föreslås ett tidigare ikraftträdande. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Behovet av åtgärder för att begränsa tillgången till svenska pass Regeringens bedömning: Det bör vidtas åtgärder för att minska tillgången till svenska pass som kan missbrukas. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En stor majoritet av de remissinstanser som ut- talar sig om promemorians förslag till åtgärder tillstyrker eller har inga invändningar mot dem. Samtliga svenska ambassader som inbjudits att lämna synpunkter är generellt positiva till förslagen och Polismyndig- heten ser det som nödvändigt att åtgärder vidtas för att begränsa till- gången till svenska pass som kan missbrukas. ställer sig särskilt positiv till de åtgärdsförslag som lämnas i promemo- och generalkonsulat anser att åt- gärder som också träffar främlingspass och resedokument bör övervägas. Ett fåtal remissinstanser ifrågasätter om de åtgärder som föreslås i pro- memorian skulle vara effektiva. Svenska Röda Korset och Rådgivnings- byrån för asylsökande och flyktingar anser att en mer effektiv åtgärd för att motverka missbruk av pass vore att skapa lagliga och säkra vägar in till EU för att söka asyl. Även Flyktinggruppernas och asylkommittéer- nas riksråd – FARR förordar åtgärder för att underlätta legalt resande in till EU för flyktingar. FARR framför att en flygresa med en annan per- sons pass är ett säkrare sätt att nå EU än övriga alternativ som finns tillgängliga för flyktingar och avstyrker samtliga av promemorians åtgärdsförslag. ställer sig kritiskt till flera av promemorians åtgärdsförslag och lyfter fram den grundlagsskyddade rörelsefriheten. Enligt är åtgärdsförslagen inte tillräckligt analyserade i fråga om behov, effektivitet och proportionalitet. Skälen för regeringens bedömning Omfattningen av missbruket av svenska pass I enlighet med EU-standarder är svenska pass försedda med säkerhetsdetaljer och biometriska uppgifter i form av ansiktsbild och fingeravtryck och därmed mycket svåra att förfalska. Biometri syftar i detta sammanhang på en metod för att identifiera en person eller avgöra om en påstådd identitet är riktig, baserad på mätning av fysiska karaktärsdrag hos den som ska identifieras. Med biometriskt underlag avses rådata om en persons fysiska karaktärsdrag, till exempel ett digitalt fotografi av ett ansikte eller av ett fingeravtryck. Även om svenska pass är svåra att förfalska har det framkommit att de missbrukas genom att en annan person än den rättmätiga passinnehavaren använder passet för resa, ett tillvägagångssätt som brukar betecknas ”look-alike”. I rapporten 2014 från EU:s gränskontrollbyrå Frontex konstateras också att moderna dokument är svåra att förfalska och reproducera samt att missbruket av autentiska dokument i stället har ökat. I promemorian redovisas statistikuppgifter från gällande missbruk av pass och andra dokument i samband med resor. Uppgifterna har inhämtats från bland annat Frontex, svensk polis och turkisk polis. Statistiken från Frontex rör dokumentmissbruk som upptäckts vid EU/Schengenområdets yttre gränser. Med EU/Schengen avses i detta sammanhang samtliga EU:s medlemsstater samt de ytterligare stater som är med i . Statistiken från svensk polis rör svenska dokument som beslagtagits utomlands och sedan skickats till polisens gränspolissektion i . Statistiken från turkisk polis rör dokumentmissbruk som upptäckts på Atatürk-flygplatsen i och har samlats in eftersom är ett utrese- eller transitland för människor som vill resa till för att exempelvis söka asyl. Utifrån det insamlade materialet dras följande slutsatser i promemorian. Det missbruk av svenska pass som upptäcks är relativt litet, cirka 950 fall . Det vanligaste sättet som svenska pass missbrukas på är att ett pass används av någon annan än den rättmätiga ägaren (”look-alike-användning”). Till exempel rapporterades missbruk av 390 svenska dokument vid EU/Schengenområdets yttre gränser , varav 303 av dokumenten utgjordes av pass. Av de 303 passen var det i 215 fall fråga om ”look- alike-missbruk” och i resterande fall fråga om förfalskningar. Svenska dokument ligger på åttonde plats bland de dokument som upptäcks och rapporteras vid de yttre gränserna till EU/Schengenområdet. När det gäller ”look-alike-missbruk” av pass vid de yttre gränserna är svenska pass de näst vanligast förekommande efter franska pass. Även om det missbruk av svenska pass som upptäcks inte är så stort görs bedömningen i promemorian att det finns starka indikationer om ett högt mörkertal. Storleken på mörkertalet går inte att fastställa med någon högre grad av säkerhet men uppgifter från svensk och utländsk polis, Frontex, sambandsmän från olika länder samt flygbolag pekar enligt promemorian på ett omfattande missbruk utöver det mindre antal fall som upptäcks. Bland annat finns det uppgifter som talar för att det förekommer en handel med svenska pass i inte oväsentlig omfattning. Polisen i har vid ett tillslag mot ett misstänkt människosmugglingsnätverk påträffat cirka 1 000 pass som sannolikt skulle användas för smuggling. Av de påträffade passen var 58 svenska pass. Priset för att anlita nätverket skulle enligt uppgift ha uppgått till 10 000–. I ett annat fall dömde finsk domstol två svenska medborgare för människosmuggling. I domen konstaterades att det var fråga om organiserad kriminell verksamhet och att det i de dömdas telefoner fanns ett stort antal pass avfotograferade. Enligt uppgifter i finska medier var det fråga om 120 svenska pass. Detta tyder på att de dömda hade ett arkiv med passbilder i sina telefoner i syfte att kunna matcha bilderna med välliknande personer. Vid intervjuer som Frontex genomförde med migranter på –2014 uppgav vidare samtliga tillfrågade att de hade anlitat smugglare för att få tillgång till resedokument. Några av migranterna uppgav också att smugglarna ofta hade tillgång till ett stort antal svenska pass. Uppgifterna om att svenska pass är föremål för handel bekräftas av underrättelseuppgifter från den svenska polisen. Enligt en underrättelserapport finns det i ett stort antal kriminella nätverk som bedriver handel med svenska pass. Kartläggningen av nätverken visar på en välorganiserad och omfattande handel både nationellt och internationellt. I rapporten anges att det dels finns nätverk som säljer pass vidare till andra nätverk som bedriver människosmuggling, dels finns människosmugglingsnätverk som själva köper upp pass. Det anges också att flera av nätverken har kopplingar till annan brottslighet som narkotikasmuggling, vapenhandel och människohandel. Ett exempel som ges är att personer som smugglas till tvingas till narkotikasmuggling och andra kriminella aktiviteter på grund av skuldsättning och det allmänt utsatta läget. I korthet beskriver rapporten handeln med svenska pass på följande sätt: –köper upp och hyr in privatpersoners pass som avyttras i nationell och internationell passhandel –köper upp pass från passhandlare alternativt utnyttjar familjemedlemmars och vänners passhandlingar i smugglingen –Leverans till ursprungs- och transitland sker med passkurir –Nätverkens inköpspris för pass varierar –Försäljningspris till slutkund varierar –Smuggling genomförs med användning av ”look-alike-pass” –Pass återtas under resan i syfte att återanvändas Att personer förser släktingar utomlands med sina egna svenska resehandlingar i syfte att släktingarna med användning av dessa ska kunna resa till EU och anses förekomma, enligt uppgift i rapporten. Bedömningen görs dock att det sker i begränsad omfattning. Antalet nätverk som handlar med svenska pass eller använder dem i samband 2015/16:81 med människosmuggling bekräftar i stället, enligt rapporten, att organiserad brottslighet i huvudsak ligger bakom missbruket av svenska pass. Enligt rapporten är det sannolikt att de brottsvinster som nätverken gör från handeln och människosmugglingen med svenska resehandlingar återinvesteras i annan grov brottslighet och terrorverksamhet. Sammantaget kan det utifrån promemorians faktaunderlag och polisens underrättelseuppgifter konstateras att det finns ett missbruk av svenska resehandlingar och att svenska pass missbrukas främst genom att en annan person än den egentliga passinnehavaren använder passet för resa. När det gäller just missbruket av svenska pass delar regeringen bedömningen i promemorian att det finns starka skäl att misstänka att det finns ett relativt högt mörkertal. Förutom den handel med svenska pass som beskrivits ovan, pekar den uppmärksamhet som missbruket av svenska pass har fått internationellt på att det finns ett allvarligt problem. Bland annat har den svenska polisen i olika sammanhang fått ta emot kritik från andra länder som uppfattar att det inte längre går att lita på att de som reser med svenska dokument är de egentliga dokumentägarna. När det gäller det nationella identitetskortet och de resehandlingar som utfärdas av – främlingspass och resedokument – anges i promemorian att ett visst missbruk förekommer, men att det inte har framkommit något som tyder på att de handlingarna missbrukas i samma omfattning som det svenska passet. I promemorian görs också bedömningen att det inte finns några säkra indikationer på om missbruket av svenska pass ökar eller minskar. Åtgärder bör vidtas mot missbruket av svenska pass har säkerhetsfrågor när det gäller pass och andra resehandlingar blivit alltmer aktuella. Förfalskning och missbruk av sådana handlingar utgör ett allvarligt problem, både internationellt och nationellt. Pass används bland annat vid människohandel eller i samband med planering och utförande av terroristbrott. Dagens globala samhälle med ökande rörelse över gränserna ställer krav på att risker i dessa flöden kan identifieras. begås det åtskilliga terroristattentat runt om i världen. har även problematiken med utländska terroriststridande accelererat kraftigt och det finns inga tecken på att den utvecklingen kommer att avta. Individer som återvänder från konfliktområden där de deltagit i terroristträning eller våldshandlingar kan ha skaffat sig förmåga att utföra allvarliga våldsbrott. Terroristdåden i är ett allvarligt tecken på detta. I höjde Säkerhetspolisen hotnivån när det gäller terrorism riktad mot riket. Hotnivån höjdes från tre (förhöjt hot) till fyra (högt hot) på en femgradig skala. För att kunna identifiera och bedöma eventuella säkerhetshot är det av stor betydelse att de som reser över landgränser gör det i sina egna identiteter. Enligt har i vart fall en person med kända terroristkopplingar använt sig av ett svenskt pass tillhörande annan person för att resa ut ur , troligen i syfte att begå terrorbrott. Missbruket av svenska pass har enligt den bild som beskrivits ovan även kopplingar till såväl människosmuggling som brottslighet av annat Handeln med svenska pass underlättar smuggling av personer och det är sannolikt att vinsterna från den används för att finansiera annan grov brottslighet. Den illegala användningen av svenska pass kan understödja annan brottslighet även på andra sätt. Som konstaterats missbrukas svenska pass främst genom att äkta pass används av andra än de egentliga passinnehavarna. Ett sådant missbruk möjliggör för personer med kopplingar till organiserad brottslighet att dölja sina resor. Genom att använda andra pass än sina egna kan personer resa anonymt till eller från och EU och kringgå reseförbud. Som framgått ovan utgör detta en stor säkerhetsrisk. Ett ”look-alike-missbruk” av svenska pass och den därmed förknippade osäkerheten kring vilka som faktiskt reser med svenska pass kan vidare komma att bli en fråga för flygsäkerheten. Vetskap om vilka som kliver ombord på ett flygplan är en mycket viktig säkerhetsaspekt. Härtill kommer att ett omfattande missbruk av svenska pass riskerar att få till följd att tilltron till det svenska passet minskar och att svenska medborgares möjlighet att resa utan visum upphör. framhålls ofta att det svenska passet är bland de mest gångbara för internationella resor, eftersom det ger rätt att resa utan visum till väldigt många länder i världen. Detta kan dock komma att ändras om missbruket får fortgå. ingick regeringen ett så kallat Joint Statement med den amerikanska regeringen om svenska medborgares viseringsfria resande till . I syfte att behålla det viseringsfria resandet till åtog sig att vidta vissa åtgärder, bland annat att föreslå lagstiftning som begränsar antalet vanliga pass svenska medborgare kan beviljas. Ett missbruk av svenska pass har alltså flera negativa konsekvenser. Även om missbrukets omfattning inte går att kartlägga fullt ut instämmer därför regeringen i promemorians bedömning att det bör vidtas åtgärder för att motverka det. Statistikuppgiften om att svenska pass var näst vanligast förekommande när det gäller upptäckt ”look-alike-missbruk” vid EU/Schengenområdets yttre gränser , visar tydligt att situationen med de svenska passen är allvarlig. Regeringen delar följaktligen inte synpunkten från att det saknas en tillräcklig behovsanalys avseende åtgärdsförslagen. En av de mest effektiva åtgärderna för att försvåra missbruk av pass vore att vid Schengenområdets yttre gränser införa en obligatorisk kontroll av biometrisk information i pass som omfattar både unionsmedborgare och tredjelandsmedborgare. Som föreslås i promemorian verkar därför inom EU för att sådana kontroller ska införas. Enligt vad har föreslagit bör Europeiska kommissionen presentera förslag om detta tillsammans med en noggrann konsekvensanalys av till exempel integritetsskydd och kostnadseffektivitet. Tillgången till svenska pass som kan missbrukas bör minska Förutom att den biometriska informationen som finns i pass bör kontrolleras i högre utsträckning lämnas i promemorian förslag till andra åtgärder för att motverka missbruket av svenska pass. En slutsats som dras i promemorian är att den svenska passregleringen kan vara en bidragande orsak till att svenska pass missbrukas. Enligt svensk rätt finns det nämligen inte några begränsningar när det gäller hur många pass en 2015/16:81 person kan beviljas efter upprepade förlustanmälningar, vilket kan utnyttjas för brottsliga ändamål. Det saknas också bestämmelser som ställer upp hinder för beviljande av pass åt en person som har konstaterats missbruka pass. Sådana bestämmelser finns i till exempel norsk och nederländsk rätt. Mot denna bakgrund föreslås i promemorian att den svenska passregleringen skärps i syfte att minska tillgången på svenska pass som kan användas illegalt. Regeringen instämmer i promemorians bedömning att det bör vidtas åtgärder som syftar till att minska antalet svenska pass i cirkulation. Som framgår av avsnitt 5 handlar det om att införa nya svenska regler om passhinder, återkallelse av pass och normal giltighetstid för pass till barn. Den typen av bestämmelser finns redan i passlagen (1978:302) varför även de nya reglerna bör införas i den lagen. Vid reglernas närmare utformning är det viktigt att hänsyn tas till den grundlagsskyddade rörelsefriheten som lyfter fram. Detta berörs mer ingående i avsnitt 5. och generalkonsulat anser att det även bör övervägas åtgärder som träffar de av utfärdade främlingspassen och resedokumenten. Tillräckligt beredningsunderlag för att inom ramen för detta lagstiftningsärende ändra i regleringen av de handlingarna finns emellertid inte. Under arbetet med promemorian framkom inget som indikerade att de handlingarna skulle vara föremål för något mer omfattande missbruk. Skulle det visa sig att det ändå finns anledning att överväga åtgärder beträffande de handlingarna så får det ske i annat lämpligt sammanhang. Svenska Röda Korset, Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar samt Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd – FARR anser att införandet av lagliga och säkra vägar in till EU för att söka asyl vore en mer effektiv åtgärd för att motverka missbruk av pass. FARR anser även att en flygresa med en annan persons pass är ett säkrare sätt att nå EU än övriga alternativ som finns tillgängliga för flyktingar. Det är ytterst allvarligt att flyktingar riskerar livet på irreguljära resor in till EU och att en flygresa med en annan persons pass i sammanhanget framstår som ett mindre riskfyllt alternativ. Enligt regeringen är det dock inte rimligt att av den anledningen låta missbruket av svenska pass fortgå. ”Look-alike-användningen” av svenska pass har som framgått kopplingar till bland annat smugglingsnätverk och innebär att de som smugglas kan hamna i skuld som nätverken kan göra stora vinster. Kriminella nätverk som säljer smugglingspaket inkluderande bland annat svenska pass skor sig alltså på flyende personers utsatta läge. Detta är ett av skälen till att det är angeläget att vidta åtgärder för att motverka den olagliga hanteringen av svenska pass.