prop · H4031d3 · 2016-09-20 00:00:00 — finansiering e-förvaltning (SB15)2 1Exklusive beslut om ändringar i statens budget 2016 (för anslagen 1:14 Vissa garanti- o medl. avgifter samt 1:8 ). 2PLO-effekter på tidigare års minskningar enligt beslut om SB15, innebär att 10-talet PLO-anslag sammantaget ökar med 90-100 tkr 2017–18 (2–30 tkr/anslag) Konsekvenser för sysselsättning, jämställdhet samt klimat och miljö föreslagna och aviserade anslagsförändringar i utgiftsområdet avseende förvaltningsanslagen är mycket begränsade och bedöms ha marginella sysselsättningseffekter, på sin höjd 20 årsarbets- krafter brutto. Det kan jämföras med utgifts- områdets personalram på ca 4 300 årsarbets- krafter. beslutade och aviserade anslags- förändringar, liksom produktivitetskravet i pris- och löneomräkningen bedöms leda till färre sysselsatta i utgiftsområdet. Utvecklingen i utgiftsområdets stora avgifts- finansierade verksamhet bedöms ha större betydelse för sysselsättningen än budget- förslagen. Denna utveckling, som bestäms av efterfrågan m.m. är dock svårbedömd. Regeringens förslag (utg.omr. 14 avsnitt 4.5) om att införa moderna beredskapsjobb i staten, bedöms innebära en sysselsättningsökning i utgiftsområdets anslags- och avgiftsfinansierade verksamheter. Hur stor den kan bli är svårt att bedöma. Av samma skäl som ovan bedöms konsekven- serna av budgetförslaget för jämställdhet samt klimat och miljö som begränsade, i den mån de nu kan bedömas. Ytterligare ett skäl till begrän- sade jämställdhetskonsekvenser är att bara en liten del av utgiftsområdets verksamhet har enskilda medborgare som målgrupp. heterna domineras av inomstatlig verksamhet och tillsyn av finansiella företag. Andra insatser som redovisas i utgiftsområdet bedöms dock ha positiva effekter för klimat och miljö. Mål och insatser för en hållbar utveckling förekommer bl.a. för finansmarknaden och offentlig upp- handling, i Agenda 2030-arbetet, i Konjunk- turinstitutets miljöekonomiska arbete och i SCB:s utvecklade miljöstatistik. AIIB:s konsekvenser för sysselsättning, jämställdhet samt klimat och miljö i är svårbedömt då banken inlett sin verksamhet och bara fattat beslut om några få projekt. Nedan redovisas de av beslutade målen (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr. 2009/10:315, prop. 2015/16:1, utg.omr. 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118). –Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hus- hållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 –Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. –Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt. –En innovativ och samverkande statsförvalt- ning som är rättssäker och effektiv, har väl utvecklad kvalitet, service och tillgänglighet och som därigenom bidrar till utveckling och ett effektivt EU-arbete. För övriga delområden inom utgiftsområdet, avsnitt 5–13, finns inga av beslutade mål. De mål som är beslutade av regeringen, eller i förekommande fall , redovisas på den underindelade nivån, se respektive avsnitt. 2.4.1Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder I avsnitt 3.3.1 redovisas ett urval indikatorer kopplade till målen för finansmarknadsområdet och i avsnitt 4.3.1 indikatorer för att bedöma statsförvaltningens utveckling avseende effek- tivitet och förtroende. Resultatredovisningen görs i avsnitt 3–13 och i bilaga 1 utveckling. Politikens inriktning för utgiftsområdets båda riksdagsbundna mål redovisas i avsnitt 3.4 och 4.4. Även i efterföljande avsnitt redovisas politikens inriktning för regeringens delmål. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Området finansmarknad omfattar åtgärder för ett stabilt finansiellt system och en effektiv statlig finansförvaltning. Avsnittet innehåller bl.a. en redovisning av regeringens och myndigheters åtgärder för att uppnå målen för det finansiella systemet. Regeringens myndigheter på området är och . I syfte att stödja finansmarknadsforskningen finns ett särskilt anslag. För nämnda verksamheter redovisas budgetförslag. Vidare lämnas förslag till vissa krediter och garantier. har beslutat om följande mål för finansmarknadsområdet (prop. 2015/16:1, utg. omr. 2, bet. 2015/16:FiU2, rskr. 2015/16:118): –Det finansiella systemet ska vara stabilt och präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. –Det finansiella systemet ska bidra till en hållbar utveckling. –Statens finansförvaltning ska bedrivas effektivt. 3.3Det finansiella systemets uppgifter Det finansiella systemet utgör en viktig del av det globala samhällets infrastruktur och är en förutsättning för att det moderna samhället ska kunna fungera och växa. Det finansiella systemet tillhandahåller tre centrala funktioner: –förmedling av betalningar, –omvandling av sparande till finansiering, och –hantering av risker. behöver i princip alla i samhället tjänster för att förmedla betalningar. Merparten av alla betalningar görs via tjänster och konton som bankerna tillhandahåller. Det finansiella systemets andra funktion, att omvandla sparande till finansiering, behövs bl.a. för att privat- personer ska kunna omfördela sin konsumtion över tiden. Då sparande omvandlas till investeringar skapas sysselsättning och tillväxt i ekonomin. Sparande omvandlas bl.a. till utlåning som tillhandahålls av banker och andra kredit- institut. På så sätt kan t.ex. hushåll med begränsade tillgångar köpa en bostad. För finan- siering av statsskulden är även staten beroende av finansmarknaderna. Det finansiella systemets tredje funktion behövs då företag och privat- personer vill hantera olika ekonomiska risker. Som exempel kan nämnas privatpersoners försäkring mot bränder och andra olycks- händelser. Andra exempel är företag som vill försäkra sig om värdet av en affär i en annan valuta eller som vill begränsa ränterisken i en lånefinansierad investering. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 I detta avsnitt redovisas resultat genom att indikatorer kopplas till målen. Redovisningen omfattar även resultatet av verksamheten hos myndigheterna inom området. Slutligen görs en analys med slutsatser avseende måluppfyllelsen. Statliga medel för att nå målen Ansvaret för att målen för det finansiella systemet uppnås delas mellan regeringen, och . Även , och har uppgifter inom området men omfattas i formell mening inte av de aktuella målen. Målet avseende en hållbar utveckling är nytt och insatserna är därför under utveck- ling. Såväl regeringens initiativ som myndig- heternas insatser avses komma att bidra till att målet uppfylls. Målet om en effektiv statlig finans- förvaltningen ligger i huvudsak inom Riksgälds- kontorets ansvarsområde. Regeringen och myndigheterna disponerar flera olika medel för att nå målen för det finansiella systemet, bl.a. i form av reglering och tillsyn. Vissa medel syftar till att förhindra fram- tida finansiella kriser, medan andra har till upp- gift att stärka krishanteringsförmågan om en kris ändå skulle uppstå. Det krävs ett nära samarbete myndigheterna emellan, eftersom ansvaret för att förebygga en finansiell kris och för att hantera en sådan delas mellan myndigheterna. Som stöd för samarbetet finns det Finansiella stabilitetsrådet. Särskilda medel för att stärka konsumentskyddet på det finansiella området finns också. Medlen för att nå målet att statens finans- förvaltning ska bedrivas effektiv utgörs främst av de regelverk, avtal och kontostrukturer som utgör statens betalningsmodell. På motsvarande sätt är regelverken för statens garanti- och utlåningsverksamhet medel för att uppnå effektivitet i denna verksamhet. Omvärldsfaktorer som påverkar måluppfyllelsen Den globala finanskrisen 2008‒2009 gjorde det tydligt att finansiella problem i ett land snabbt kan spridas till andra länder. Att problemen sprids globalt beror inte bara på att aktörer lånar av och handlar med varandra över nationsgräns- erna. I många fall har banker i olika länder liknande verksamhet varför de också är utsatta för samma typ av risker. Problem som uppdagas i en enskild bank eller på en enskild marknad kan därför utvecklas till en förtrondekris för hela banksystemet. På liknande sätt bidrar en positiv utveckling på de globala finansmarknaderna till ökat förtroende för de inhemska finansmark- naderna. Den realekonomiska utvecklingen, globalt och inom landet, har också stor betydelse för stabiliten och förtroendet för det finansiella systemet. Resultatindikatorer och andra bedömningsgrunder Följande resultatindikatorer och andra bedöm- ningsgrunder används för att bedöma mål- uppfyllelsen. För det finansiella systemet: –svenska bankers marknadsfinansiering, –storbankernas genomsnittliga likviditets- täckningsgrad, –storbankernas kapitaltäckning, –försäkringsföretagens solvenskvot, –hushållens skuldsättning, amorteringsvilja efter belåningsgrad och räntekostnader efter skatt, –finansiellt stressindex, –okonsoliderad statsskuld, –företagens kapitalförsörjning, –antal ärenden hos konsumenternas Bank- och och , –kundnöjdhet inom olika delar av finans- marknaden, –bankernas bruttomarginal på nya tremånaderslån, –storbankernas genomsnittliga avkastning på eget kapital, –volymviktade belåningsgrader och andelen hushåll med högre belåning än , –antal e-fakturor och privata internet- betalningar, –finansiell folkbildning och För hållbarhetsområdet redovisas ännu inga indikatorer eftersom målet är nytt . Däremot redovisas några initiativ inom området. För den statliga finansförvaltningen: –styckkostnad per statlig betalning, –myndigheternas betyg för kvalitet och service och –risken för stora förluster inom Riksgälds- kontorets garanti- och utlåningsverk- samhet. 3.4.1Resultat för det finansiella systemet Nedan beskrivs inledningsvis förutsättningarna för resultatutvärderingen av målen för det finansiella systemet. Därefter följer ett antal indikatorer som beskriver måluppfyllelsen för det finansiella systemet och hur statens åtgärder har bidragit till utvecklingen. Styrningen och resultatutvärderingen i för- hållande till målet för det finansiella systemet är komplex av flera skäl. Ett finansiellt system kan alltid bli stabilare och konsumentskyddet kan alltid bli starkare. kan vissa åtgärder och regleringar göra att den ekonomiska ut- vecklingen hämmas, varför en avvägning måste göras utifrån vad som är samhällsekonomiskt motiverat. Avvägningar av detta slag är svåra då det finns en mängd omvärldsfaktorer att ta hänsyn till. Det finns även målkonflikter mellan de olika delmålen för det finansiella systemet (finansiell stabilitet, förtroende, fungerande marknader och konsumentskydd). Exempelvis kan höjda kapital- krav göra det svårare för nya företag att komma in på marknaden. Detta kan på kort sikt leda till att konkurrensen och marknadens effektivitet försämras, vilket är negativt för konsumenterna. Om åtgärden på lång sikt leder till att stärka den finansiella stabiliteten är det däremot positivt för samhällsekonomin. Vidare kan en hög lönsamhet i t.ex. bankerna ses som positivt ur stabilitetssynpunkt, men kan vara negativt för 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 konsumenten om lönsamheten är en följd av höga räntemarginaler och höga avgifter. I flera fall förekommer även positiva kopplingar mellan de olika delmålen. När marknaderna fungerar väl stärks förtroendet mellan aktörerna på finans- marknaden som förtroendet bland konsumenterna ökar. Väl fungerande marknader och ett högt förtroende kan på så sätt stärka både den finansiella stabiliteten och konsument- skyddet. Målets komplexitet gör att det inte finns något enskilt mått som beskriver den samman- tagna måluppfyllelsen. I stället används flera olika indikatorer i resultatredovisningen. En del av indikatorerna är direkt knutna till något av delmålen, medan andra kopplas till flera mål. Av detta skäl klassificeras inte merparten av indikatorerna i förhållande till de olika delmålen. Finansiell stabilitet, fungerande marknader och förtroende I detta avsnitt definieras inledningsvis de tre del- målen avseende finansiell stabilitet, fungerande marknader och förtroende. Därefter utvärderas resultatet för de tre delmålen. Resultat- utvärderingen avseende det fjärde delmålet konsumentskydd redovisas under egen rubrik, då flera av de indikatorerna är mer direkt knutna till detta delmål. Definitioner av delmål för finansiell stabilitet, fungerande marknader och förtroende Med finansiell stabilitet menas att det finansiella systemet ska kunna upprätthålla sina tre grund- läggande funktioner även under ogynnsamma omständigheter. Systemet ska ha god mot- ståndskraft mot störningar som hotar de grund- läggande funktionerna. Det finansiella systemet ska bygga på väl fungerande marknader. Detta är kopplat till ambitionen om sund konkurrens och mångfald i utbudet av finansiella tjänster. Fungerande marknader är också samhälls- ekonomiskt effektiva. Målet anger också att ett högt och ömsesidigt förtroende mellan de företag och konsumenter som verkar på de finansiella marknaderna är en förutsättning för finansiell stabilitet. En stor andel marknadsfinansiering En av sårbarheterna i det svenska banksystemet är att en stor andel () av 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 bankernas totala finansiering utgörs av marknadsfinansiering, varav en stor del är i utländsk valuta. I ett scenario där marknads- aktörerna inte vill förnya bankernas lån eller köpa deras värdepapper kan bankerna få svårt att sköta sin dagliga verksamhet. Om bankerna ställer in betalningar kan stora problem uppstå för bankernas kunder och motparter samt samhället i stort. Andelen marknadsfinansiering har varit relativt . Volymen marknadsfinansiering har dock successivt ökat, bortsett då volymen åter- gick till att vara samma som vid årets början (diagram 3.1). Av marknadsfinansieringen är finansierad i utländsk valuta och i svenska kronor. Finansieringen i utländsk valuta utgörs till stor del av certifikat med kort löptid, medan finansieringen i svenska kronor till stor del utgörs av säkerställda obligationer för vilka säkerheten utgörs av pant- rätt i bostäder. Diagram 3.1 Svenska bankers marknadsfinansiering De svenska bankernas höga andel marknads- finansiering och låga andel inlåning från hushållen, jämfört med banker i andra europeiska länder, beror på att svenska hushåll i större utsträckning än andra europeiska hushåll sparar i aktier, fonder och kapitalförsäkringar. För att stärka bankerna mot och i likviditets- kriser liknande de som uppkom under den globala finanskrisen 2008‒2009 har kraven på deras riskhantering skärpts och likviditets- reserverna utökats. Ett viktigt led i detta arbete är och regler om kvantitativa likviditetstäckningskrav (LCR). I började kraven gälla 2013, medan de internationella riktlinjerna innebär att kraven ska fasas in under 2015‒2019. I omfattas alla banker med en balansomslutning av LCR-kravet, vilka är åtta stycken1. LCR-kravet innebär att bankerna ska hålla en tillräcklig likviditetsbuffert som motsvarar minst 30 dagars nettokassautflöden under stressade förhållanden. Kraven gäller för euro och amerikanska dollar och för samtliga valutor sammantaget. Diagram 3.2 Storbankernas genomsnittliga likviditetstäckningsgrad I diagram 3.2 visas den genomsnittliga lik- viditetstäckningsgraden för de svenska stor- bankerna. Om likviditetstäckningsgraden över- stiger 1,0 uppfyller banken , vilket är fallet under perioden 2011‒2015. Som framgår av diagrammet varierar likviditetsgraden över året. En orsak är att bankerna betalar utdelning till aktie- ägarna, en annan att bankerna har incitament att hålla nere sin balansräkning inför årsskiften eftersom resolutionsavgiften baseras på respektive banks balansräkning . var den genomsnittliga likviditetstäckningsgraden för storbankerna 1,4. steg likviditets- täckningsgraden från 1,3 till 1,6. 1 Nordea, , , , , , och . En ytterligare sårbarhet i det finansiella systemet är att banker har en begränsad förmåga att absorbera förluster. Sedan den globala finans- krisen 2008‒2009 har regelverket för att stärka bankernas motståndskraft mot kreditförluster skärpts i flera omgångar. Nya kapitaltäcknings- regelverk togs fram inom EU genom kapital- täckningsdirektivet (CRD IV) och tillsyns- förordningen (CRR). För att ytterligare stärka de svenska systemviktiga bankernas kapital- styrka enades regeringen, och om att åtminstone de fyra storbankerna bör hålla extra kapital motsvarande av riskvägda till- gångar. Det kan även noteras att Finans- inspektionen höjt riskviktsgolvet för bolån till . Det högre riskviktsgolvet innebär högre kapitaltäckningskrav. har därutöver, med stöd av lagen (2014:966) om kapitalbuffertar, infört ytterligare en buffert i form av en s.k. kontra- cyklisk kapitalbuffert. Den kontracykliska kapitalbufferten utökas i perioder av hög kredit- tillväxt och är fastställd till fr.o.m. fr.o.m. . har beslutat att höja det kontracykliska buffertvärdet till fr.o.m. . I diagram 3.3 nedan redovisas hur den genom- snittliga totala kapitalrelationen för storbanker utvecklats . Som framgår har andelen ökat med några procentenheter för att uppgå till vid slut. De höjda kapitalkraven har sannolikt bidragit till den stigande kapitaltäckningsgraden. Som komplement till att mäta kapitaltäckning i riskvägda tillgångar används bruttosoliditet som mått. Bruttosoliditeten anger hur stort det egna kapitalet är i förhållande till bankens totala tillgångar och åtaganden utanför balans- räkningen. I diagram 3.3 framgår att stor- bankernas bruttosoliditet var runt 5,2 vid slut, vilket är något högre än . 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Diagram 3.3 Storbankernas kapitaltäckning För att säkerställa att försäkringsföretagen klarar att möta sina åtaganden ska ett företags kapitalbas minst uppgå till en beräknad erforderlig solvensmarginal. Denna marginal beräknas utifrån verksamhetens art och omfattning. Solvenskvoten beräknas genom att kapitalbasen delas med erforderlig solvens- marginal. Om kapitalbasen understiger den erforderliga solvensmarginalen ska Finans- inspektionen ingripa. En kvot som överstiger 1 innebär att företaget kan fullgöra sina åtaganden. Finansiell stress påverkar försäkringsföretagen olika, eftersom deras åtaganden och placerings- inriktning skiljer sig åt. Skadeförsäkringsföretag har ofta korta åtaganden (t.ex. hemförsäkringar), medan livförsäkringsföretag har långa åtaganden (t.ex. garanterade pensionsåtaganden). Åtag- andena återspeglas i hur skade- och livförsäk- ringsföretag placerar sina tillgångar. Tillsammans med den diskonteringsränta som försäkrings- företagen ska använda när de nuvärdesberäknar sina åtaganden får finansiell stress olika påverkan på solvenskvoten. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Diagram 3.4 Försäkringsföretagens solvenskvot Den genomsnittliga solvenskvoten har överstigit 1 för samtliga typer av försäkringsföretag (diagram 3.4). Solvenskvoten för samtliga typer av försäkringsföretag steg för att gå ned något . Vid slut var dock ändå solvens- kvoterna något högre än slut. trädde för försäkringsföretag, Solvens II, i kraft. Kommande resultatredovisning kommer att göras utifrån detta regelverk. Hög skuldsättning hos hushållen Hushållens höga skuldsättning är en risk som kan hota den realekonomiska utvecklingen och även den finansiella stabiliteten. Historiskt har finansiella kriser ofta föregåtts av hög skuldsättning och snabb tillväxt i krediter och fastighetspriser. Hotet mot den realekonomiska utvecklingen följer framför allt av att hushållen antas minska sin konsumtion i en situation då bostadspriserna faller och räntorna stiger. Lägre bostadspriser kan göra hushållen försiktigare som högre räntor minskar utrymmet för konsumtion. De direkta effekterna på den finan- siella stabiliteten uppkommer först om bankerna får så stora kreditförluster att deras kapital inte räcker till för att täcka förlusterna alternativt att förtroendet för banken kraftigt minskar och de då får svårt att finansiera sig på marknaden. Diagram 3.5 Hushållens skuldsättning Hushållens skuldsättning har fördubblats , både som andel av disponibel inkomst och som andel av BNP (diagram 3.5). Hushållens skulder som andel av den disponibla inkomsten steg särskilt kraftigt . ökade andelen med 5 procent- enheter (från ), vilket är högre än den genomsnittliga ökningstakten . stickprov visar att hushåll med nya bolån i genomsnitt hade en belåningsgrad på 2015, vilket är något lägre än 2014 och 2013. De höga bostadspriserna och hushållens skuldsättning lyfts fram som en risk för makroekonomisk stabilitet av flera bedömare, såsom , Finans- inspektionen och . I syfte att dämpa hushållens skuldsättning införde allmänna råd om bo- lånetak 2010. Bolånetaket innebär att nya lån med bostad som säkerhet inte bör överstiga av bostadens marknadsvärde. Finans- inspektionen har också infört ett riskviktsgolv för bolån som säkerställer att bankerna har mer kapital i förhållande till deras bolån för att bättre spegla de kreditrisker som finns i bostads- utlåningen. Tillsammans med den allmänna debatten om hushållens skuldsättning bedöms bolånetaket och höjda riskvikter för bolån ha bidragit till att skuldsättningstakten avtog 2010. Lägre räntor, god inkomstutveckling för hus- hållen och hög efterfrågan på bostäder har dock gjort att hushållens skuldsättning ökat . Prisökningen på bostäder har gjort att hushållen behövt låna mer vid bostadsköp och att många låntagare avstått från att amortera. När låntagarna räknar med att bostadspriserna fortsätter att stiga ses skälen att betala av på lånen som svagare. har dock andelen hushåll som amorterar på sina bolån ökat (för mer information, se årliga rapport om den svenska bolånemarknaden). Förklaringar till att amorteringsviljan stigit för hushåll med belåningsgrad är sannolikt tidigare rekommen- dationer om amortering samt de senaste årens allmänna debatt om hushållens skuldsättning. I debatten har förslaget om amorteringskrav diskuterats och beslutade om ändring i lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. införde Finans- inspektionen amorteringskrav med stöd av ändringarna i lagen. Hushållens räntekostnader fortsätter att minska Ett annat sätt att mäta hushållens skuldbörda är att sätta deras räntebetalningar efter skatt i för- hållande till deras disponibla inkomst. Av diagram 3.6 framgår att hushållens räntekvot stadigt har minskat, bortsett . fortsatte kvoten att minska från . Mot- svarande kvot 1993 var . En fortsatt räntenedgång i kombination med stigande disponibla inkomster har gjort att räntekvoten minskat trots att hushållens skulder ökat. Bidragande är även att allt fler hushåll väljer lån med en kortare räntebindningstid som ofta är förknippad med lägre räntor. Vid slut uppgick andelen hushåll med räntebindningstid upp till jämfört . Kortare räntebind- ningstid innebär dock att hushållen blir mer känsliga för en ränteuppgång. Räntorna ligger på historiskt låga nivåer och det finns anledning att förvänta sig att de kommer att stiga . 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 2 Diagram 3.6 Hushållens räntekostnader efter skatt Räntekostnad i förhållande till disponibel inkomst (procent) Trots att hushållen lånar mer i förhållande till sina inkomster (diagram 3.5) har de överlag till- räckliga marginaler för att klara sina betalningar. stresstester visar att få hus- håll med nya bolån skulle få problem att betala på sina lån om räntorna stiger eller om deras inkomster minskar. Andelen hushåll med små marginaler har dessutom minskat . Stressindex för de finansiella marknaderna I det tredje delmålet för det finansiella systemet konstateras att ett högt ömsesidigt förtroende mellan de företag som verkar på de finansiella marknaderna är en förutsättning för finansiell stabilitet. Finansiellt stressindex () består av fyra delindex som mäter volatilitet på aktie-, penning-, valuta- och obligationsmarknaden. Det sammanvägda indexet ger en god bild av hur hög stressen är på de svenska finansiella marknaderna. Diagram 3.7 Finansiellt stressindex ()