prop · H40361 · 2016-12-13 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:61 Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås lagändringar med anledning av att en uppföljning har gjorts av genomförandet i svensk rätt av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning. När det gäller återvändandedirektivet föreslås en ny bestämmelse om prövningen av frågan om avvisning eller utvisning av en utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare och som har uppehållstillstånd i en annan EU-stat. Bestämmelsen innebär att en sådan utlänning med vissa undantag ska uppmanas att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten och att avvisning eller utvisning får beslutas först om en sådan uppmaning inte följts. Vidare föreslås bl.a. förändrade regler om överklagande av beslut om återreseförbud i syfte att undvika att frågor som har nära samband med varandra handläggs av olika överinstanser. När det gäller direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning föreslås att det inte längre ska vara ett krav för beviljande av ställning som varaktigt bosatt i att sökanden har permanent uppehållstillstånd. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) .......................................................................... Ärendet ............................................................och dess beredning Hur återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta ................................................har genomförts i svensk rätt Direktivet om varaktigt bosatta Uppföljning ...........................................av återvändandedirektivet 5.1Särskilda regler när en tredjelandsmedborgare har uppehållstillstånd i en annan EU-stat ............................... Behovet av en ny reglering.............................. 5.1.2En uppmaning att avresa självmant innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas 15 5.2Tydligare regler om frivillig avresa och 5.2.1Gällande regler om vart utlänningen ska avvisas eller utvisas, tidsfrist för frivillig avresa och återreseförbud ................................ Vad som ska avses med frivillig avresa........... En ny tidsfrist för frivillig avresa .................... 5.3Överklagande av beslut om Gällande regler om återreseförbud .................. beslut om återreseförbud ................................. Särskild tidsfrist för överklagande................... Uppföljning av genomförandet av direktivet om varaktigt 6.1Kravet på permanent uppehållstillstånd som förutsättning för att få en ställning som varaktigt Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslaget .............................................................. Direktivet om varaktigt bosatta ........................................ Det ändrade direktivet om varaktigt bosatta ..................... Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3) ................ Förteckning över remissinstanser .................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs1 i fråga om utlänningslagen (2005:716) dels att 5 a kap. 1 och 4 §§, 8 kap. 21 och 22 §§ och rubriken närmast före 21 §, 12 kap 14 b–15 a §§, 14 kap. 7 a § och 16 kap. 6 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 8 kap. 6 a §, och närmast före 8 kap. 6 a § en ny rubrik av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse En ansökan från en utlänning om En ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i ställning som varaktigt bosatt i ska beviljas om sökanden ska beviljas om sökanden har vistats i utan avbrott har vistats i med uppe- har haft, och vid tiden för ansökan har, 1. permanent uppehållstillstånd, 2. ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehålls- tillstånd i , eller 3. uppehållstillstånd i som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en Vid beräkningen av vistelsetiden Vid beräkningen av vistelsetiden ska tid då sökanden haft uppe- för en sökande som har flyk- hållstillstånd syftande till bosätt- tingstatusförklaring enligt 4 kap. 3 § eller alternativ skyddsstatusför- vistelsetiden för en sökande som enligt 4 kap. 3 a § första stycket, räknas även tiden mellan 4 kap. 3 § eller alternativ skydds- den dag då ansökan om asyl eller 1Jfr och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna, i den ursprungliga lydelsen samt rådets direktiv /109/EG om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning, i lydelsen enligt och rådets direktiv /51/EU. 2Senaste lydelse 2014:198. status-förklaring enligt 4 kap. 3 a § ansökan om ny prövning gavs in första stycket, beaktas även tiden och den dag då asyl beviljades. mellan den dag då ansökan om asyl eller ansökan om ny prövning gavs in och den dag då asyl bevil- Vid beräkningen av vistelsetiden Vid beräkningen av vistelsetiden ska vistelse i av tillfälliga ska vistelse i av tillfälliga skäl eller för studier inte beaktas. skäl eller för studier inte räknas. Vistelse utanför än i följd och inte mer än sammanlagt ska inte anses vara avbrott i vistelsen. Ställning som varaktigt bosatt i ska inte beviljas 1. medborgare i en EU-stat, eller 1. en medborgare i en EU-stat, 2. övriga skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a §. enligt 4 kap. 2 a §, eller en utlänning vars vistelse i inte är av varaktig karaktär. Avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat När en fråga uppkommer om avvisning eller utvisning enligt 2, 3 eller 6 § av en utlänning som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU- stat ska den beslutande myndigheten uppmana utlänningen att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Den beslutande myndigheten får avgöra frågan om avvisning eller utvisning först om utlänningen inte har följt en sådan uppmaning. Första stycket gäller inte om avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som enligt bestämmelser i 3 Senaste lydelse 2014:198. denna lag eller någon annan för- Prop. 2016/17:61 fattning får bifallas efter inresan 2.utlänningen nekas att resa in i landet, 3.utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4.utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, eller 5.det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela närmare föreskrifter om uppmaningar enligt första stycket. Tidsfrist för frivillig återresa och Tidsfrist för frivillig avresa och Ett beslut om avvisning eller Ett beslut om avvisning eller utvisning ska innehålla en tidsfrist utvisning ska innehålla en tidsfrist ska lämna landet (tidsfrist för ska lämna landet i enlighet med frivillig avresa). beslutet (tidsfrist för utlänningen avvisas och till fyra Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. särskilda skäl får en längre tidsfrist En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas om 1.det finns risk för att utlänningen avviker, 2.utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, 3.utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas att resa in i landet, 4.utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, eller 5.utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet. För EES-medborgare och deras familjemedlemmar gäller i stället för första stycket 12 kap. 15 § tredje stycket. 4 Senaste lydelse 2014:198. Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får eller förlänga tidsfristen eller bestämma en ny tidsfrist efter att tidsfristen löpt ut. I ett beslut om avvisning eller I ett beslut om avvisning eller utvisning som innehåller en tids- utvisning som innehåller en tids- frist för frivillig avresa ska utlän- frist för frivillig avresa ska utlän- ningen upplysas om att ett återre- ningen upplysas om att ett återre- seförbud kan meddelas om han seförbud kan meddelas om han eller hon inte lämnat landet senast eller hon inte lämnat landet i när tidsfristen löper ut. enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper ut. Tidsfristen för frivillig avresa börjar löpa när beslutet om avvis- börjar löpa när beslutet om avvis- ning eller utvisning vunnit laga ning eller utvisning fått laga kraft kraft eller när utlänningen förklarat eller när utlänningen förklarat sig sig nöjd med beslutet. nöjd med beslutet. 14 b §6 Om det av särskilda skäl finns behov av en längre tidsfrist för frivillig avresa får eller förlänga tidsfristen. Beslut om avvisning eller utvis- Ett beslut om avvisning eller ning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. Innehåller ett beslut om avvis- Om ett beslut om avvisning eller ning eller utvisning en tidsfrist för utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen lämna landet i enlighet med beslutet senast när tidsfristen löper lämnat landet när tidsfristen löpt ut Om utlänningen inte lämnat eller om beslutet om tidsfrist för landet i enlighet med beslutet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet hävts enligt 14 a §, ska beslutet om om tidsfrist för frivillig avresa avvisning eller utvisning verkstäl- las möjligt därefter. 14 a §, ska beslutet om avvisning Verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning av en EES-med- borgare eller hans eller hennes familjemedlem som har rest in i 5Senaste lydelse 2014:198. 6Senaste lydelse 2014:655. 7Senaste lydelse 2012:129. Återreseförbudet ska bestämmas till ett år.Ett återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. får ske tidigast från den dag EES-medborgaren eller famil- Prop. 2016/17:61 jemedlemmen fick del av beslutet, om det inte finns synnerliga skäl för att verkställa beslutet. 15 a §8 Har en utlänning inte lämnat landet när en tidsfrist för frivillig avresa löpt ut ska den myndighet som meddelat tidsfristen meddela ett återreseförbud. Återreseförbudet ska bestämmas till . Återreseförbud enligt första stycket får dock inte meddelas om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas på grund av ett beslut om inhibition, en ansökan om uppehållstillstånd eller en ansökan om ny prövning eller om särskilda skäl talar mot att ett sådant förbud meddelas. återreseförbud eller att upphäva ett återreseförbud eller att upphäva ett beslut om tidsfrist för frivillig beslut om tidsfrist för frivillig avresa får överklagas till en avresa får överklagas till en som meddelas i samband med ett dock i samma ordning som beslu- tet om avvisning. avslag på en ansökan om att upphäva ett återreseförbud får överklagas till en migrationsdomstol. Tidsfristen för överklagande av reseförbud enligt 12 kap. 15 a § myndighetens beslut om återrese- börjar löpa den dag beslutet om förbud enligt 12 kap. 15 a § börjar löpa den dag beslutet om återrese- 8Senaste lydelse 2012:129. 9Senaste lydelse 2014:655. I ett mål om avvisning är I ett mål om avvisning är Detsamma gäller i ett mål om återreseförbud där beslut samband med ett beslut om avvis- När ett beslut i ett säkerhetsärende överklagas är såväl som Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. I ett mål om uppehållstillstånd för den som av allmän domstol har utvisats på grund av brott, eller om upphävande av ett sådant utvisningsbeslut, är och, i fråga om ett säkerhetsärende, Säkerhetspolisen motparter till utlänningen vid handläggningen i migrationsdomstolen och i Migrationsöverdomstolen. Denna lag träder i kraft . 10 Senaste lydelse 2013:648. 3 Ärendet och dess beredning och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . Återvändandedirektivet finns i bilaga 1. Rådets direktiv /109/EG av om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (direktivet om varaktigt bosatta) genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . Direktivet ändrades genom och rådets direktiv /51/EU av om ändring av rådets direktiv /109/EG i syfte att utöka dess räckvidd till att omfatta även personer som beviljats internationellt skydd (ändringsdirektivet). Lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft . Direktivet om varaktigt bosatta och ändringsdirektivet finns i bilaga 2 och 3. Det svenska genomförandet av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har i vissa delar ifrågasatts av Europeiska kommissionen (Ju2014/02556/L7 och Ju2014/07917/L7). Mot bakgrund av de synpunkter som har lämnats av kommissionen har departementspromemorian Uppföljning av återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta tredjelandsmedborgares ställning (Ds 2016:3) upprättats inom . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4. Promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2016/01441/L7). Propositionen innehåller regeringens överväganden och förslag med anledning av kommissionens synpunkter. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de förslag som finns i bilaga 7. Lagrådets yttrande finns i bilaga 8. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.3.2 och i författningskommentaren. Regeringens lagförslag har utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. 4Hur återvändandedirektivet och direktivet om varaktigt bosatta har genomförts i svensk rätt Syftet med återvändandedirektivet är att medlemsstaterna ska ha gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Tredjelandsmedborgare är enligt direktivets definition i artikel 3.1 personer som inte är unionsmedborgare i den mening som avses i artikel 17.1 i fördraget (numera artikel 20.1 i EUF-fördraget), och som inte heller är personer med rätt till fri rörlighet enligt gemenskapslagstiftningen, i enlighet med artikel 2.5 i kodexen om Schengengränserna, dvs. det som betecknas och rådets förordning (EU) 2016/399 om en unionskodex om gränspassage för personer. Med personer med rätt till fri rörlighet avses medborgare i EES-staterna (EU- stater, , och ) och i samt familjemedlemmar till sådana medborgare. Olaglig vistelse definieras i direktivets artikel 3.2 som vistelse på en medlemsstats territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna (numera artikel 6) eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten. Direktivets bestämmelser är till övervägande del tvingande. Medlemsstaterna får dock besluta att inte tillämpa direktivet på två kategorier av tredjelandsmedborgare. Det gäller dels personer som antingen har nekats inresa i enlighet med artikel 13 i kodexen om Schengengränserna (numera artikel 14) eller som grips eller hejdas i samband med att de olagligen passerar en yttre gräns, dels personer som har dömts att återvända som en straffrättslig påföljd eller som en följd av en straffrättslig påföljd, eller som är föremål för utlämningsförfaranden. Återvändandedirektivet genomfördes i svensk rätt genom ändringar i utlänningslagen och i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Ändringarna trädde i kraft (prop. 2011/12:60, bet. 2011/12:SfU6 och rskr. 2011/12:164). Ändringarna innebar bl.a. att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska innehålla en tidsfrist för frivillig avresa (se nuvarande 8 kap. 21 § UtlL). Tidsfristen ska bestämmas vid avvisning och vid utvisning. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska inte meddelas om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet, om utlänningen genom ett avvisningsbeslut nekas inresa i landet, om utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns och då avvisas, om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet eller om utlänningen ut- Prop. 2016/17:61 visas av allmän domstol på grund av brott. Finns inte förutsättningar att meddela en tidsfrist för frivillig avresa ska ett beslut om avvisning eller utvisning normalt åtföljas av ett återreseförbud för av högst . Ett återreseförbud ska i normalfallet även meddelas en utlänning som har beviljats en tidsfrist för frivillig avresa, om han eller hon inte har lämnat landet när tidsfristen har löpt ut. Ett beslut om återreseförbud kan meddelas av antingen eller och är överklagbart. 4.2Direktivet om varaktigt bosatta Enligt direktivet om varaktigt bosatta ska en tredjelandsmedborgare, som varaktigt har bott i en av EU:s medlemsstater , efter ansökan kunna erhålla ställning som varaktigt bosatt i det landet. Den som beviljats denna ställning ska tillerkännas vissa särskilda rättigheter som liknar dem som tillkommer unionsmedborgare. I direktivet fastställs villkoren för en medlemsstats beviljande och återkallande av ställning som varaktigt bosatt samt de rättigheter som är förbundna med denna ställning. Medlemsstaterna ska till en varaktigt bosatt utfärda ett EU- uppehållstillstånd för varaktigt bosatta som ska gälla . Personer med ställning som varaktigt bosatt i en medlemsstat ska under vissa villkor ha rätt att bosätta sig i en annan medlemsstat och få uppehållstillstånd där. Om varaktigt bosatta utövar denna rätt till bosättning ska deras anhöriga som ingår i kärnfamiljen också ha rätt att bosätta sig i den andra medlemsstaten, under förutsättning att familjen redan var bildad i den första medlemsstaten. Efter ansökan ska den andra medlemsstaten bevilja ställning som varaktigt bosatt i den staten om förutsättningarna för att bevilja en sådan ställning är uppfyllda. Om den andra medlemsstaten beviljar ställning som varaktigt bosatt i den staten ska ställningen som varaktigt bosatt i den första staten återkallas. Genom ändringsdirektivet utvidgades direktivet om varaktigt bosatta till att även omfatta personer som beviljats internationellt skydd. Direktivet om varaktigt bosatta genomfördes i svensk rätt genom författningsändringar som trädde i kraft . Lagstiftning med anledning av ändringsdirektivet trädde i kraft . Efter att de båda direktiven har genomförts gäller enligt 5 a kap. 1 § UtlL att en ansökan från en utlänning om ställning som varaktigt bosatt i ska beviljas om sökanden har vistats i utan avbrott under och haft, och vid tiden för ansökan har permanent uppehållstillstånd, ställning som varaktigt bosatt i en annan EU-stat och uppehållstillstånd i , eller uppehållstillstånd i som anhörig till en person med ställning som varaktigt bosatt i en annan EU- stat. 5 Uppföljning av återvändandedirektivet 5.1 Särskilda regler när en tredjelandsmedborgare har uppehållstillstånd i en annan EU-stat 5.1.1 Behovet av en ny reglering Artikel 6 i återvändandedirektivet inleder direktivets kapitel II som benämns ”Avslutande av den olagliga vistelsen”. Enligt den huvudregel som finns i artikel 6.1 ska medlems- staterna utfärda beslut om att en tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorium ska återvända, dvs. avvisas eller utvisas. Övriga punkter innehåller undantag från den huvudregeln. I artikel 6.2 finns det första undantaget. Här anges att en tredjelands- medborgare som vistas olagligt på en medlemsstats territorium och som har ett giltigt uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan medlemsstat ofördröjligen ska bege sig till den medlemsstatens territorium. inte följer det kravet eller om hans eller hennes omedelbara avresa krävs med hänsyn till allmän ordning eller nationell säkerhet, ska punkten 1 tillämpas, dvs. ett beslut om återvändande ska fattas. Vid genomförandet av återvändandedirektivet gjordes inga ändringar med anledning av artikel 6.2. Regeringen konstaterade att artikeln mot- svarade artikel 23.2, som upphörde att gälla när återvändandedirektivet trädde i kraft, och att den artikeln inte bedömdes kräva några lagstiftningsåtgärder när tillträddes. Det ansågs då tillräckligt att hänvisa till att utlänningslagen utgår från att en utlänning som saknar tillstånd att vistas här frivilligt lämnar landet. Att artikeln nu i stället ingick i ett EU-direktiv ansågs inte utgöra skäl för att göra en annan bedömning (prop. 2011/12:60 s. 28 och 29). Till följd av att några ändringar inte gjordes med anledning av artikel 6.2 gäller inga särskilda regler för avvisning eller utvisning av tredje- landsmedborgare som har ett uppehållstillstånd eller ett liknande tillstånd utfärdat av en annan medlemsstat. Europeiska kommissionen (Kommissionen) har vid sin uppföljning av genomförande av återvändandedirektivet ansett att avsaknaden av särskilda regler för avvisnings- eller utvisningsförfarandet för tredjelandsmedborgare som har uppehållstillstånd utfärdat i en annan EU-stat innebär att inte har genomfört artikel 6.2. kommissionen innebär artikel 6.2 att tredjelandsmedborgaren ska ges möjlighet att självmant bege sig till det EU-land där han eller hon har rätt att vistas innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas. Bestämmelser om avvisning och utvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till EES-medborgare, och allt- så är tredjelandsmedborgare i direktivets mening, finns i 8 kap. 2–7 §§ Med anledning av kommissionens ståndpunkt finns det skäl att överväga en justering av reglerna om förfarandet för avvisning eller ut- visning av en utlänning som tillhör denna krets och som har ett uppe- Prop. 2016/17:61 hållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan EU-stat. 5.1.2En uppmaning att avresa självmant innan ett beslut om avvisning eller utvisning fattas Regeringens förslag: När en fråga uppkommer om att avvisa eller utvisa en utlänning som inte är EES-medborgare, eller familjemedlem till en EES-medborgare, och utlänningen har ett uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse utfärdat av en annan EU-stat, ska beslutet om avvisning eller utvisning få meddelas först efter det att utlänningen inte har följt en uppmaning från eller att inom en skälig tid självmant bege sig till den andra EU-staten. Ett beslut om avvisning eller utvisning ska dock få fattas utan någon föregående uppmaning om 1.Migrationsverket avvisar eller avslår en ansökan om uppehållstillstånd som får bifallas efter inresan till , 2.utlänningen nekas att resa in i landet, 3.utlänningen hejdas i samband med att han eller hon olagligen passerar en yttre gräns, 4.utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller 5.det är sannolikt att utlänningen inte skulle följa uppmaningen. Regeringens bedömning: Det finns inte något behov av att göra