prop · H303162 · 2016-04-07 00:00:00 — De framför inga särskilda synpunkter på utformningen av det alternativa förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt revisorsdirektivet ska med- lemsstaterna se till att behöriga myndigheter ges befogenheter att vidta eller ålägga i vart fall de i direktivet angivna administrativa åtgärderna och sanktionerna vid överträdelser av revisorsdirektivet och, i tillämpliga fall, revisorsförordningen (artikel 30a i direktivet). I revisionspaketet anges dock inte närmare vilka av reglerna riktade till revisionsklienten som den behöriga myndighetens tillsyn särskilt ska avse, eller vilka över- trädelser som ska sanktioneras. Det finns, till skillnad från t.ex. öppen- hetsdirektivet och kapitaltäckningsdirektivet, ingen uppräkning av vilka överträdelser som ska kunna leda till administrativa åtgärder och sank- tioner. Revisionspaketet innehåller alltså inte något krav på att alla överträdel- ser av revisionsklienten, oavsett överträdelsens svårighetsgrad, ska sank- tioneras. Överträdelser som är ringa eller ursäktliga bör inte föranleda något ingripande. möjligheter att ingripa – först och främst genom att förelägga det granskade företaget att vidta rättelse – bör i stället omfatta de centrala bestämmelser som riktar sig till företaget. Överträdelser som involverar även revisorn, exempelvis att det granskade företaget anlitar revisorn för förbjudna icke-revisionstjänster, bör inte bli föremål för ingripanden mot företaget, eftersom det i dessa delar får anses vara tillräckligt att revisorn står under tillsyn. De övriga bestämmelser i revisionspaketet som revisionsklienten kan tänkas bryta mot är inte heller av den digniteten att de motiverar att det skapas ett fullständigt tillsyns- och sanktionssystem motsvarande det som gäller för revisorer. Några ingripanden mot andra företag än företag av allmänt intresse bör heller inte komma i fråga, annat än i den begränsade utsträckning som följer av gällande rätt om entledigande av revisorn utan saklig grund (se avsnitt 12.3). De granskade företagen av allmänt intresse bör sålunda inte ställas under någon allmän tillsyn i fråga om reglerna om revision. Möjligheten för att ingripa bör, med avvikelse från den lagstift- ningsteknik som vanligen tillämpas på finansmarknadsområdet när det gäller ingripanden mot juridiska personer, enbart gälla särskilt angivna överträdelser. För detta ställningstagande talar även att det i revisions- paketet ställs krav på sanktionsavgifter mot fysiska personer. Av rätts- säkerhetsskäl bör lagen därför ange vilka specifika överträdelser som kan föranleda sådana sanktioner. Därigenom blir det tydligt för både företag- en och deras företrädare hur de bör agera för att undgå sanktioner. Detta är i enlighet med regeringens överväganden beträffande kapitaltäcknings- direktivet (prop. 2014/15:57 s. 38 f.). Med dessa utgångspunkter bör ett ingripande kunna ske i följande fall, förutsatt att överträdelsen inte är ringa eller ursäktlig. •Om ett företag av allmänt intresse varken har ett revisionsutskott eller beslutar att styrelsen ska utföra utskottets uppgifter eller underlåter att se till att minst en ledamot har föreskriven redovis- ningskompetens eller revisionskompetens (artikel 39 i revisors- direktivet samt 8 kap. 49 a § aktiebolagslagen och motsvarande reglering i övrig associationsrättslig lagstiftning). • Om ett företag av allmänt intresse inte genomför revisorsvalet i enlighet med de villkor som anges i revisorsförordningen (artikel 16.1–16.5). • Om ett företag av allmänt intresse anlitar samma revisor under en än vad som är tillåtet (artikel 17 i revisorsförordning- en samt 9 kap. 21 a § aktiebolagslagen och motsvarande reglering i övrig associationsrättslig lagstiftning). • Om ett företag av allmänt intresse entledigar en revisor utan saklig grund (artikel 38 i revisorsdirektivet samt 9 kap. 22 § första stycket 2 aktiebolagslagen och motsvarande reglering i övrig asso- ciationsrättslig lagstiftning). Det kan tilläggas att det troligen kommer att vara mycket ovanligt att företag av allmänt intresse begår överträdelser av nämnda slag. elserna behandlas närmare i författningskommentaren. De överträdelser som det är fråga om här är av den karaktären att det endast helt undantagsvis kan vara motiverat att utnyttja de mer stränga I regel bör det således vara tillräckligt att Finansinspektion- en förelägger företaget att vidta rättelse. Om ett sådant föreläggande inte följs, kan det dock finnas skäl att besluta även om andra åtgärder. situationer, exempelvis om företaget har entledigat revisorn utan skäl, finns det inte heller någon möjlighet för företaget att rätta till saken i Det bör överlämnas till att i det enskilda fallet besluta om åtgärder då ska riktas endast mot företaget eller, om för- utsättningarna för detta är uppfyllda, även mot fysiska personer som före- träder företaget (se avsnitt 14.5). Det bör hållas i minnet att med stöd av de lagar som reglerar de finansiella företagens verksamhet har befogenhet att ingripa mot finansiella företag även när det gäller andra överträdelser av revisionspaketet än de som pekas ut i den nya lagen. kan det nämnas att en revisor i ett finansiellt företag enligt lagstiftningen på finansmarknadsområdet är skyldig att rapportera till Finansinspektion- en bl.a. om han eller hon får kännedom om förhållanden som kan utgöra en väsentlig överträdelse av de författningar som reglerar företagets verk- samhet (se exempelvis 13 kap. 10 § lagen om bank- och finansierings- rörelse och 14 kap. 12 § försäkringsrörelselagen). eringsskyldighet finns i revisorsförordningen (artikel 12), se vidare Också företag av allmänt intresse och andra aktörer har i vissa fall en underrättelseskyldighet gentemot den behöriga myndigheten och är i vissa situationer skyldiga att ansöka hos den om dispens. rättelser och ansökningar har anknytning till de bestämmelser som anges i punktsatserna ovan. De behandlas i avsnitt 9.4, 12.2 och 12.3. 14.5Ingripanden mot fysiska personer som företräder det granskade företaget Regeringens förslag: ska ges rätt att ingripa mot en enskild styrelseledamot eller verkställande direktör i ett företag av allmänt intresse, eller en ersättare för någon av dem, för en överträd- else som företaget har gjort sig skyldigt till. ska endast ingripa om överträdelsen som före- taget har gjort sig skyldigt till är allvarlig och personen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet har orsakat överträdelsen. Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- ingens förslag (se betänkandet s. 477 f. och 824 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invändning mot den. När det gäller utformningen av utredningens alternativa förslag anför att revisionspaketet inte kan anses kräva att det införs sanktionsavgifter mot företrädare för revisions- klienten. Om en myndighet ska kunna ingripa mot företrädare för före- tagen, bör sanktionerna enligt föreningen bara omfatta tidsbegränsade förbud att utöva uppdrag som ställföreträdare. Skälen för regeringens förslag Personkretsen som kan träffas av sanktioner Som utredningen anför är revisionspaketet inte alldeles tydligt i fråga om hur den behöriga myndigheten ska kunna ingripa genom sanktioner mot överträdelser som kommer till myndighetens kännedom. Det står dock klart att sanktioner ska kunna riktas även mot fysiska personer som före- träder företag av allmänt intresse (artikel 30a i direktivet). De slag av sanktioner det gäller behandlas i avsnitt 14.8 och 14.9. Motsvarande krav på sanktioner mot fysiska personer finns i flera andra antagna rättsakter på finansmarknadsområdet (se t.ex. prop. 2014/15:57 och 2015/16:10). Den nya lagen bör innehålla en sådan möjlighet för Finans- inspektionen att ingripa. Frågan är vilken personkrets som revisionspaketet tar sikte på. De överträdelser som ska ingripa mot begås i formell mening av företagets stämma eller motsvarande organ. Ett undantag är direktivets bestämmelser om revisionsutskott, som förutsätter att även styrelsen agerar på ett visst sätt, t.ex. genom att välja ledamöter till revi- sionsutskottet eller genom att bestämma att hela styrelsen ska utgöra revisionsutskott (jfr prop. 2008/09:135 s. 115 och 156). Därutöver kan man tänka sig fall då styrelsen eller den verkställande direktören aktivt vilseleder stämman och får den att fatta ett felaktigt beslut, t.ex. att för- länga revisorns förordnande trots att det strider mot revisorsförordningen. Det är dock osannolikt att några andra fysiska personer än de nämnda ställföreträdarna skulle vara ansvariga för de överträdelser som det handlar om. När det gäller en av sanktionerna som enligt direktivet ska förfoga över, ett tidsbegränsat förbud att utöva uppdrag i ett företag av allmänt intresse, anges mer precist att sanktionen ska kunna riktas mot en person som är ledamot av ett förvaltningsorgan eller ledningsorgan. I detta avseende beskrivs personkretsen på samma sätt som i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet. Till skillnad mot vad anser bör samma bedömning mot denna bakgrund göras som i de lagstiftningsärenden som gäller de nämnda EU-rättsakterna (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 39 f. och 2015/16:10 s. 239 f.). Det innebär att bör ges rätt att ingripa mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett företag av allmänt in- tresse eller en ersättare för någon av dem. En sådan avgränsning är rimlig och får anses vara förenlig med revisionspaketet. Regeringen återkommer i de följande avsnitten till frågan om vilka sanktioner som ska kunna riktas mot fysiska personer. Här ska först ett par avgränsningar av ansvaret behandlas. Endast allvarliga överträdelser ska kunna leda till ansvar för fysiska personer Revisionspaketet förutsätter inte att det regelmässigt beslutas om sank- tioner mot fysiska personer. Det bör därmed vara tillräckligt att svensk rätt erbjuder en möjlighet att rikta sanktioner mot fysiska personer. EU- reglerna saknar också närmare anvisningar om när ett ansvar för en fysisk person kan komma i fråga. Det bör således ankomma på Finans- inspektionen eller domstol att i varje enskilt fall ta ställning till om omständigheterna är sådana att de utgör skäl för att rikta en sanktion mot en fysisk person. Vid denna bedömning bör det beaktas att reglerna om revision i första hand gäller för företaget som sådant. Motsvarande bedömning gjordes vid införlivandet av kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2014/15:57 s. 40 f.). Utgångspunkten bör därför vara att sanktioner mot fysiska personer ska komma i fråga endast om företagets överträdelse är allvarlig. I en situa- tion där en fysisk persons agerande i och för sig har varit anmärknings- värt men där företagets överträdelse inte bedöms som tillräck- ligt graverande för att anses som allvarlig, kan en sanktion alltså inte riktas mot den enskilda personen. Med tanke på karaktären på de regelöverträdelser som enligt förslaget i denna proposition ska kunna föranleda ett ingripande mot företaget kan ett ingripande mot en fysisk person troligen endast komma i fråga i mycket få fall. Det kan dock inte uteslutas att vissa överträdelser, t.ex. ett entledigande av revisorn utan saklig grund, kan medföra allvarliga kon- sekvenser för trovärdigheten av företagets finansiella rapportering och att ett ingripande mot en fysisk person därför kan aktualiseras. Subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar Revisionspaketet hindrar inte att det införs ett subjektivt rekvisit som förutsättning för ansvar (jfr artikel 30a i revisorsdirektivet). I direktivet anges att sanktionsbefogenheterna ska utövas i enlighet med nationell rätt. I likhet med vad som gäller enligt lagen om bank- och finansierings- rörelse bör ett ingripande mot styrelseledamöter eller verkställande direktör endast kunna ske om personen i fråga uppsåtligen eller av grov Prop. 2015/16:162 oaktsamhet har orsakat överträdelsen (15 kap. 1 a §, jfr prop. s. 42 f.). Detta innebär att det endast är en mer kvalificerad form av oakt- samhet som kan träffas av en sanktion. Regeringens förslag: Ett ingripande mot ett företag av allmänt int- resse ska kunna göras genom att företaget föreläggs att vidta rättelse. Ett sådant föreläggande ska få förenas med vite. Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- ingens förslag. Utredningen anser dock att ett föreläggande om rättelse bör kunna riktas även mot företagets företrädare (se betänkandet s.825 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invänd- ning mot den. De framför inga särskilda synpunkter på utformningen av det alternativa förslaget. Skälen för regeringens förslag: Enligt revisorsdirektivet ska den behöriga myndigheten kunna kräva att den som är ansvarig för en över- trädelse ska upphöra med sitt agerande och inte upprepa det (arti- kel 30a.1 a). Eftersom en överträdelse även kan bestå i underlåtenhet att uppfylla vissa krav, är det rimligt att även kan ålägga den ansvarige att vidta en åtgärd för att uppfylla kraven i revisions- paketet. Det kan t.ex. röra sig om ett föreläggande att ordna ett anbuds- förfarande för revisionstjänster. Den nya lagen bör således innehålla en möjlighet för Finansinspek- tionen att förelägga den som har begått en av de angivna överträdelserna att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situa- tionen eller att upphöra med ett visst agerande. Den nya bestämmelsen bör utformas med förebild i den motsvarande lagstiftningen på finans- marknadsområdet som kompletterar EU-förordningar. Ett föreläggande bör kunna förenas med vite. En särskild fråga är om ett föreläggande om rättelse, som utredningen föreslår, ska kunna riktas även mot företagets företrädare. Som anges ovan är det i regel företaget som begår de överträdelser som Finans- inspektionen får ingripa mot. Visserligen kan det tänkas att det finns undantag, främst kopplade till revisionsutskottets sammansättning. Detta är dock inte ett tillräckligt skäl för att låta sanktionen riktas även mot enskilda fysiska personer. En sanktion som innebär en skyldighet att vidta en åtgärd eller upphöra med något bör alltså riktas mot företaget av allmänt intresse och inte mot en enskild fysisk person. 2015/16:162 14.7 Sanktionsavgift för det granskade företaget Regeringens förslag: Ett ingripande mot ett företag av allmänt int- resse ska kunna göras genom att företaget åläggs att betala en sank- Sanktionsavgiften ska vara lägst och högst Avgiften ska dock inte överstiga en procent av Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningen föreslår att sanktionsavgiften ska få uppgå till högst en procent av företagets årsomsättning utan någon kompletterande övre beloppsgräns (se betänkandet s. 825 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invänd- ning mot den. De framför inga särskilda synpunkter på utformningen av det alternativa förslaget. Skälen för regeringens förslag: Av revisorsdirektivet framgår att den behöriga myndigheten ska ha rätt att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser av revisionspaketet (artikel 30a.1 f). Ett ingripande mot ett företag av allmänt intresse ska alltså kunna ske genom att företaget åläggs att betala en sanktionsavgift. Som anges ovan kan detta aktualise- ras i de undantagsfall då en överträdelse är så allvarlig att det är rimligt med en för företaget mer kännbar påföljd. Ett exempel är om överträdel- sen har varit avsedd att påverka utfallet av revisionen. Till skillnad från de EU-rättsakter som finns på finansmarknadsområd- et anger revisorsdirektivet inte hur stor sanktionsavgiften ska vara. nämns i avsnitt 11.2 sägs det endast i skälen i direktivet att sanktions- avgiften ska kunna uppgå till t.ex. för fysiska personer och en viss inte specificerad procentuell andel av årsomsättningen för juridiska personer (skäl 16 i ändringsdirektivet). Skälen får dock i detta avseende antas i första hand ta sikte på sanktionsavgifter för revisorer. Avsaknaden av detaljerade regler i revisionspaketet om avgiftens stor- lek innebär att medlemsstaterna är fria att anpassa storleken efter vad som bedöms lämpligt för att uppfylla syftet med sanktionen. ringens mening är de regelöverträdelser som är aktuella här knappast av den digniteten att sanktionsavgifter på de nivåer som anges i skälen till direktivet är motiverade. De sanktionsavgifter som kan tas ut av börs- bolag enligt t.ex. 6 kap. 3 b § lagen om handel med finansiella instrument avser överträdelser som kan få avsevärt större konsekvenser för aktie- ägare och andra intressenter. Det bör vidare beaktas att företagets revisor ibland har ett visst ansvar för överträdelsen och att i sådana fall kan besluta om en disciplinär åtgärd för revisorn. Sanktionsavgiftens storlek bör bestämmas utifrån vilka överträdelser det typiskt sett kan handla om. I linje med skälen till direktivet bör sank- tionsavgiften för juridiska personer relateras till företagets årsomsättning. Avgiften bör vara kännbar och avskräckande. antas uppgå till ett mycket litet antal och i ett större perspektiv inte vara av samma allvar som på andra områden. begränsas till att motsvara högst en procent av årsomsättningen. utom bör det finnas ett tak för sanktionsavgiftens storlek. bör uppgå till . Sanktionsavgiften bör inte kunna Prop. 2015/16:162 understiga . har, i likhet med vad som gäller den liknande reg- lering som finns i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse, att beak- ta den ram som beloppsgränserna ställer upp. Sanktionerna ska också vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. När det gäller omständigheter att beakta vid valet mellan olika sanktioner och vägled- ning när det gäller storleken på sanktionsavgiften, se avsnitt 14.10. Sanktionsavgift för fysiska personer Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i dennes egenskap av företrädare för ett företag av allmänt intresse ska kunna göras genom att personen åläggs att betala en sanktionsavgift. Sanktionsavgiften ska vara lägst 5 000 kron- or och högst . Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- Enligt utredningens alternativa förslag ska dock sank- tionsavgiften kunna uppgå till högst . föreslår vidare att någon sanktionsavgift inte ska tas ut om den aktuella överträdelsen omfattas av ett åtal (se betänkandet s. 825 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invändning mot den. De framför inga särskilda synpunkter på utformningen av det alternativa förslaget. Skälen för regeringens förslag: I direktivet anges att sanktionsavgift- ska kunna åläggas fysiska personer (artikel 30a.1 f). inspektionen bör därför ges möjlighet att ingripa på detta sätt. dock antas att det endast i mycket sällsynta fall kan bli aktuellt att rikta administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av att ett företag av allmänt intresse har överträtt regler i revisionspaketet. Liksom när det gäller sanktionsavgiften för juridiska personer anges det i revisionspaketet inte hur stor sanktionsavgiften för fysiska personer I skälen i direktivet anges dock att sanktionsavgiften ska kunna uppgå till t.ex. (skäl 16 i ändringsdirektivet). avsnitt 14.7 får denna formulering antas i första hand ta sikte på revisor- Enligt regeringens mening är de regelöverträdelser som är aktuella här knappast av den digniteten att sanktionsavgifter på en så hög nivå är Antalet överträdelser kan antas bli mycket lågt och i ett större perspektiv handlar det inte om överträdelser av samma allvar som Avsaknaden av regler i revisionspaketet om avgiftens storlek innebär att medlemsstaterna är fria att anpassa storleken efter karaktären på den aktuella överträdelsen. bör bestämmas utifrån vilka överträdelser det typiskt sett kan handla om. Den maximala sanktionsavgiften för fysiska personer bör därför be- Denna nivå ger möjlig- het att besluta om i sammanhanget kännbara och avskräckande avgifter 2015/16:162 även för företrädare för stora företag. Avgiften bör inte kunna understiga . I revisionspaketet anges sådana omständigheter som det ska tas sär- skild hänsyn till när sanktionsavgiftens storlek fastställs (artikel 30b i direktivet). Dessa omständigheter utvecklas närmare i avsnitt 14.10 och i författningskommentaren. De överträdelser av det granskade företaget som är aktuella här är inte av den karaktären att de innefattar en brottslig gärning. Även om detta, som Lagrådet anmärker, inte i sig utesluter att förfarandet skulle kunna anses vara straffrättsligt enligt , finns det därför inte anledning att, som utredningen gör i sitt alternativa för- slag, föreskriva att en sanktionsavgift inte ska tas ut om den aktuella överträdelsen omfattas av ett åtal för brott eller om anmäler överträdelsen till åklagare. 14.9Tidsbegränsat förbud att utöva uppdrag i företag av allmänt intresse Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot, en verkställande direktör eller en ersättare för en sådan befattningshav- are i dennes egenskap av företrädare för ett företag av allmänt int- resse ska kunna göras genom beslut om att personen av högst inte får vara styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för en sådan befattningshavare i ett företag av allmänt int- resse. Regeringens bedömning: bör underrätta om ingripanden mot styrelseledamöter och verkställan- de direktörer. Bestämmelser om detta bör införas på förordningsnivå. Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- ingens förslag (se betänkandet s. 825 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invänd- ning mot den. De framför inga särskilda synpunkter på utformningen av det alternativa förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Enligt revisorsdirek- tivet ska ett tidsbegränsat förbud under högst att utöva uppdrag i ett företag av allmänt intresse kunna riktas mot en person som är ledamot av ett förvaltningsorgan eller ledningsorgan i ett företag av allmänt intresse (artikel 30a.1 e). Reglerna om näringsförbud i lagen om näringsförbud kan inte anses innebära att den svenska lagstiftningen uppfyller direktivets krav. För att uppfylla kravet i direktivet bör det därför i den nya lagen införas en möj- lighet för att besluta om ett tidsbegränsat förbud för en person som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett företag av allmänt intresse, eller ersättare för dem, att utöva sådana uppdrag. När tiden för det tidsbegränsade förbudets varaktighet bestäms bör Prop. 2015/16:162 hänsyn tas till de omständigheter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (se vidare avsnitt 14.10 och författningskommentaren). Ett ingripande mot en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem bör föranleda att under- rättar . Bestämmelser om detta bör införas på förordnings- nivå. 14.10Omständigheter att beakta vid valet mellan olika sanktioner Regeringens förslag: Vid valet av ingripande ska Finansinspektion- en ta särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den har pågått och graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. ska i förmildrande riktning särskilt beakta om den som är ansvarig för överträdelsen genom ett aktivt samarbete i väsentlig mån har underlättat inspektionens utredning.