prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — Den föreslagna regleringen innebär att någon bedömning av om en ljudupptagning eller ljud- och bildupptagning som har skrivits ned i sin helhet tillför något i sak inte ska göras vid arkiveringen. En sådan reglering ger ur ett rättssäkerhets- perspektiv ett materiellt tillfredsställande resultat genom att den tillför- säkrar att alla inspelningar bevaras till dess att målet har avgjorts slutligt. ser dessutom positivt på att det förtydligas i att ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar ska hanteras enligt arkivlagens bestämmelser. Enligt regeringen är emellertid en sådan ar- kiverings- och gallringsreglering något främmande för systematiken i . I 3 § arkivlagen (1990:782) anges att en myndighets arkiv bildas av de allmänna handlingarna från myndighetens verksamhet och sådana handlingar som avses i 2 kap. 9 § TF och som myndigheten beslutar ska tas om hand för arkivering. Bestämmelsen får inte sitt inne- håll genom olika myndigheters enskilda förfaranderegleringar utan den är allmänt tillämplig. Det kan ifrågasättas om det är lämpligt att i rätte- gångsbalken närmare reglera vilka handlingar som ska arkiveras och därigenom även indirekt reglera handlingarnas status ur ett offentlighets- perspektiv. En sådan reglering sträcker sig längre än vad som behövs för att tillgodose det övergripande syftet med regleringen. Enligt regeringen talar övervägande skäl mot att det regleras särskilt i att ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar av förhör i förunder- sökningar ska arkiveras och gallras enligt arkivlagen. Ett annat sätt att säkerställa att ljudupptagningar och ljud- och bild- upptagningar av förhör i förundersökningar alltid bevaras så länge det finns ett pågående förfarande är att i uttryckligen ange att sådana upptagningar ska bevaras till dess att förundersökningen har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet har avgjorts slutligt. En motsvarande bevaranderegel finns i 27 kap. 24 § RB när det gäller upptagningar och uppteckningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation. Med en sådan bestämmelse säkerställs att inga inspelningar förstörs före huvudförhandlingen i de fall åtal väcks. Detta bidrar till att stärka rätts- säkerheten för den misstänkte och för den som har hörts. Regleringen blir också tydlig för de brottsutredande myndigheterna. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att syftet med den föreslagna reformen lämpligen bör tillgodoses genom en reglering i lag som slår fast en skyl- dighet för de brottsutredande myndigheterna att bevara inspelade förun- dersökningsförhör. 2016/17:68 En särskild fråga är om det finns skäl att i reglera att ljudupptagningar och ljud- och bildupptagningar av förhör i förunder- sökningar ska bevaras även efter att ett avgörande har fått laga kraft. vid anser att det bör övervägas att alltid spara sådana upptagningar med hänsyn till möjligheten att ansöka om resning. Regeringen kan med anledning av denna synpunkt konstatera att resning är ett extraordinärt rättsmedel som ska kunna tillgripas endast i fall av utpräglad undantagskaraktär (jfr prop. 2011/12:156 s. 27). Rättssäkerhetens krav gör sig inte heller gäl- lande med sådan styrka att det är motiverat att alltid bevara alla inspel- ningar i alla förundersökningar om brott. Även om inspelningarna inte bevaras kommer hela eller väsentliga delar av förhören normalt att be- varas i annan form som en del av utredningsmaterialet i ärendet. Därtill kommer att i allt väsentligt är en reglering för pågående förfaranden. Enligt regeringen bör det därför inte i regleras att upptagningar av ljud eller ljud och bild med hänsyn till säll- synt förekommande resningsfall alltid ska bevaras . Den av regeringen föreslagna bestämmelsen reglerar inte hur upptag- ningar av förhör i förundersökningar ska hanteras efter att en förunder- sökning har lagts ned eller avslutats eller, om åtal väckts, målet slutligt har avgjorts (jfr 27 kap. 24 § RB som även reglerar att upptagningar och uppteckningar ska förstöras ). Bestämmelsen påver- kar alltså inte skyldigheten att arkivera och gallra upptagningar i enlighet med arkivlagens bestämmelser. Detta gäller utan att en särskild upplys- ning om det tas in i . Samma sak gäller i fråga om annat utredningsmaterial. Hur länge upptagningarna ska bevaras får alltså av- göras av inom ramen för myndighetens delegation i 12 § arkivförordningen (1991:441). Även när det gäller frågan om det finns skäl att särbehandla vissa upp- tagningar av förhör och i särskilda situationer låta dem gallras efter viss gör regeringen bedömningen att en sådan reglering passar mindre bra i . Som anför är en reglering av gallringen samlad per myndighet lättare att överblicka och den gör det möjligt för att ta hänsyn till hur skilda arkivintressen ska beaktas i de brottsutredande myndigheternas verksamhet. har regeringen förståelse för att de nya reglerna om inspelning av förhör kommer att ställa större krav på myndigheternas administrativa kapacitet att lagra inspelade förhör. Även om möjligheterna till lagring av sådant material i både kostnads- och utrymmeshänseende förbättras kan det därför av praktiska skäl finnas behov av att kunna gallra vissa inspelningar efter en viss . I enlighet med vad som angetts ovan är det emellertid en uppgift för att inom ramen för sin delegation se över dessa frågor. Någon reglering om arkivering och gall- ring bör inte tas in i . 5.1.5Sekretess för bilduppgiften i ljud- och bildupptagningar av förhör i en förundersökning Regeringens förslag: Sekretess ska gälla för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits under en utred- ning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål. Sekretes- sen ska gälla hos både den brottsutredande myndigheten och dom- stolen, även om uppgiften lämnas till domstolen med anledning av åtal och om upptagningen spelas upp vid en offentlig förhandling. bedömning avviker från regeringens förslag. Utredningen gör bedömningen att någon särskild sekretessregel för uppgift i bild som ingår i en bildupptagning av ett förhör i en förun- dersökning till skydd för den hörde inte bör införas. Remissinstanserna: Nästan alla remissinstanser yttrar sig i denna del. En mycket stor majoritet av dem, däribland , Hovrätten över och , Hovrätten för , Justitiekanslern, , , , Rikspolis- styrelsen, och , mot- sätter sig utredningens bedömning och ansluter sig till de synpunkter som lämnas tillsammans med utredningen i ett särskilt yttrande där det före- språkas att det införs en sekretessreglering av bilduppgifter från förhör under en förundersökning. Den främsta invändningen mot utredningens bedömning är att det inte anses finnas något sakligt skäl för att behandla bildupptagning av förhör i en förundersökning och domstolsförhör olika. Flera remissinstanser påtalar att behovet av skydd för den personliga integriteten är större när det är fråga om förhör under en förun- dersökning. vid anser i likhet med bl.a. , och att det är märkligt att förhör i en förundersökning och domstolsförhör behandlas olika i sekretesshänseende, men anser att det bör om- prövas om det finns ett behov av sekretesskydd för bilduppgifter i dom- stolsförhör. ombudsmän (), och instämmer i utredningens be- dömning. JO påtalar att det av rättssäkerhetsskäl är viktigt att föränd- ringar av de metoder och den teknik som används under rättsprocessen inte leder till att principerna för insyn blir mer restriktiva. Förslaget i den kompletterande promemorian angående sekretess för bilduppgift överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser, bl.a. Hovrätten över och , Justitiekanslern, och , tillstyrker förslagen i den kompletterande promemorian angående sekretess för bilduppgift. betonar att det är nödvändigt för att uppnå nödvändigt skydd att sekretessen gäller med ett omvänt skaderekvisit. uppmärksammar att den föreslagna regleringen får den effekten att det blir möjligt att besluta om stängda dörrar under den del av en rättegång då ett förundersökningsför- hör spelas upp, men att det för ett sådant beslut krävs att det är av syn- nerlig vikt att uppgiften inte röjs. Med hänsyn till att största möjliga öppenhet ska gälla i dömande verksamhet som det kan finnas situationer där mycket starka skäl talar för att bilduppgiften inte bör före- 2016/17:68 visas offentligt, framstår detta enligt hovrätten som väl avvägt. Hovrätten ifrågasätter vidare om det valda uttrycket ”förundersökning i brottmål” avser ett mer begränsat område än det i 35 kap. 1 § OSL använda ”utred- ning enligt bestämmelserna om förundersökning i brottmål”. avstyrker alltjämt förslaget eftersom det inte finns ett påvisat behov av att införa en ny sekretessbestämmelse. Mot den bak- grunden bör inte allmänhetens insyn i domstolarnas rättskipning försäm- ras. Skälen för regeringens förslag Enligt utredningen blir allmänhetens möjligheter att granska vad som förekommit klart sämre om rätten att ta del av förhör som spelats in med ljud och bild begränsas till enbart ljudet. Möjligheten att kunna närvara vid förhandlingen i domstol tillgodoser inte heller alltid enligt utred- ningens bedömning behovet av granskning. Huvudregeln i 35 kap. 14 § första och tredje styckena RB är att förhör i en förundersökning inte ska spelas upp vid huvudförhandlingen. Allmänheten kommer därför genom att närvara vid huvudförhandlingen endast i vissa fall kunna få del av bilduppgiften i sin helhet från de ingivna förundersökningsförhören. Utredningen anför vidare att det för den enskilde kan upplevas som ett avsevärt intrång i den personliga integriteten om förhör från förunder- sökningen får spridas obegränsat. Behovet av sekretess tar främst sikte på risken för sådan obehörig spridning av bildupptagningarna och det men som denna spridning kan innebära för den enskilde. Den reglering som föreslås om upptagning av förhör i förundersökningen medför emellertid enligt utredningen inte någon påtaglig ökning av behovet av sekretess för bilduppgiften i förhör från förundersökningen. En inte obetydlig del av de ljud- och bildupptagna förundersökningsförhör som kan antas vara mest känsliga från integritetssynpunkt är redan skyddade av sekretess. Det har inte heller enligt utredningen framkommit att det varit ett problem att bilduppgifter från förhör i förundersökningen lämnats ut till allmänheten och därefter spridits på ett sätt som kränkt den hördes in- tegritet. Sammantaget gör utredningen bedömningen att det finns ett beaktans- värt allmänt intresse av insyn. Detta gäller även om bilduppgiften i endast ett fåtal inspelade förhör skulle bli offentlig genom att inspel- ningen ges in till domstol. Behovet av sekretess för att skydda den hördes integritet framstår enligt utredningen inte som tillräckligt starkt för att uppväga detta intresse. Någon sekretessregel för bildupp- giften i förhör från förundersökningen till skydd för den hörde bör därför enligt utredningen inte införas. Enligt utredningen finns det dock stor anledning att uppmärksamt följa utvecklingen eftersom det inte kan ute- slutas att behovet av en sekretessreglering kan komma att bli större . Under pågående förundersökning gäller vanligtvis sekretess för bildupp- giften i ett inspelat förhör. Om det inspelade förhöret ges in till domstol med anledning av åtal upphör emellertid som huvudregel förundersök- ningssekretessen till skydd för enskild att gälla hos den brottsutredande myndigheten och domstolen. Detta gäller dock inte om undantagsregeln i 35 kap. 12 § OSL är tillämplig, t.ex. i de fall målet rör sexualbrott eller utpressning. Mot bakgrund av att det i propositionen föreslås att det ska införas regler om inspelningar av ljud eller ljud och bild från förhör i en förundersökning och att sådana förhör bör spelas in i större utsträckning än , bör det även övervägas om bilduppgiften i inspelade förhör som hållits under en förundersökning behöver skyddas genom en särskild sekretessregel på samma sätt som gäller för bilduppgiften i domstols- förhör. En bedömning av om sekretess ska gälla för bilduppgiften i en ljud- och bildupptagning även sedan den getts in till domstol med anledning av åtal och sedan den spelats upp vid en offentlig förhandling måste grunda sig på en noggrann avvägning mellan olika intressen. Å ena sidan har allmänheten ett intresse av insyn i bilduppgifter från förhör i förunder- sökningen och å andra sidan kan den hörde ha ett intresse av att dessa uppgifter kan hemlighållas. Utgångspunkten vid en sådan intresseav- vägning måste enligt regeringen självfallet vara att största möjliga öppen- het ska gälla i den rättskipande verksamheten. Detta är av central be- tydelse ur ett rättssäkerhetsperspektiv och för allmänhetens förtroende för verksamheten. Särskilt viktigt är detta i domstolarnas dömande verk- samhet eftersom en sådan öppenhet gör det möjligt för var och en att granska denna. Det måste därför krävas starka skäl för att tillåta begräns- ningar av offentlighetsprincipen i domstolarna. Det gäller i fråga om både förhandlingsoffentligheten och handlingsoffentligheten. När det gäller allmänhetens insyn i bilduppgifter från förhör i en för- undersökning instämmer i utredningens bedömning att det finns ett beaktansvärt allmänt insynsintresse i dessa. Även JO påpekar vikten av att principerna för insyn inte blir mer restrik- tiva genom förändringar av de metoder och den teknik som används. Regeringen kan konstatera att allmänhetens möjligheter att granska vad som förekommit vid en domstolsförhandling skulle vara större om möj- ligheten att i efterhand kunna ta del av bilduppgiften från ett förhör i en förundersökning som spelats upp vid domstolsförhandlingen inte begrän- sas. Möjligheten till granskning i efterhand av den dömande verksam- heten påverkas dock endast marginellt av en reglering om sekretess för sådana bilduppgifter (jfr prop. 2004/05:131 s. 119). I likhet med vad som gäller i fråga om möjligheten att ta del av bilduppgifter i upptagningar av förhör som hållits i domstol, påverkar en sådan reglering som huvudregel inte allmänhetens möjligheter att närvara vid förhandlingen. Den påver- kar inte heller allmänhetens möjligheter att få ut ljudupptagningen från förhöret. Om sekretessen hindrar att bilderna lämnas ut förutsätts alltid domstolen vara skyldig att på begäran lämna ut en upptagning av ljud från förhöret, om inte sekretess på någon annan grund hindrar ett sådant utlämnande. Ett förhör från en förundersökning ska dessutom finnas skriftligen upptecknat antingen i sin helhet eller i sammanfattning (se närmare avsnitt 5.1.3). Även om rätten att ta del av bilduppgiften från ett inspelat förhör skulle begränsas, kommer alltså möjligheten att granska handläggningen av brottmål i domstol att vara fortsatt god. 2016/17:68 När det gäller bilduppgiften från domstolsförhöret har lagstiftaren gjort bedömningen att integritetsintresset för den enskilde ska tillgodoses genom en begränsning av rätten att ta del av bildupptagningarna (prop. 2004/05:131, bet. 2004/05:JuU29, rskr. 2004/05:307). Enligt 43 kap. 4 § OSL gäller sekretess till skydd för bilduppgiften i en ljud- och bildupp- tagning av ett domstolsförhör, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. Som anförs i det till utredningen fogade särskilda yttrandet och som påpekas av flera remissinstanser, bl.a. och Justitiekanslern, kan det ifrågasättas om behovet för allmänheten av att ta del av bilden är större när det gäller förhör från en förundersökning än när det gäller förhör som har ägt rum vid domstolen. Detta gäller i ännu större utsträckning i förhållande till ljud- och bild- upptagningar som inte har åberopats och därför inte heller spelats upp under en brottmålsrättegång. Regeringen bedömer i likhet med den be- dömning som görs i den kompletterande promemorian att det befogade intresset för enskilda att kunna ta del av sådana upptagningar måste anses begränsat. Det vore också, som flera remissinstanser lyfter fram, sakligt inkonsekvent att i nu aktuellt avseende göra skillnad mellan en bildupp- tagning av ett domstolsförhör och en sådan upptagning av ett förhör i en förundersökning. Sammantaget bedömer regeringen att det inte finns ett större behov för enskilda av att kunna ta del av bilduppgiften i en bild- upptagning från ett förundersökningsförhör än från ett domstolsförhör. Frågan om en parts rätt att på grund av sin rätt till insyn i utredningen ta del av en bilduppgift från en ljud- och bildupptagning av ett förhör behandlas i avsnitten 6 och 7. Det kan på goda grunder hävdas att en obegränsad möjlighet för andra att ta del av bilduppgiften från ett förhör i en förundersökning utgör ett av- sevärt intrång i den hördes integritet, betydligt större än vad motsvarande tillgång till en ljudupptagning innebär. En spridning av sådant material kan därför få klart större skadeverkningar än en spridning av traditionellt dokumenterat förundersökningsmaterial. Spridningsrisken bör man enligt regeringen lägga särskild vikt vid eftersom den tekniska utvecklingen är sådan att det numera är möjligt för i stort sett vem som helst att förhål- landevis enkelt sprida sådant material till en i det närmaste obegränsad krets. Vetskapen om att uppgifter om en förhörspersons utseende och sätt att agera kan komma att spridas kan påverka benägenheten att frivilligt medverka till ett förhör. Att det finns en risk för spridning av bildupptag- ningen kan dessutom inverka negativt på människors förmåga att avge en spontan och klar berättelse, något som i sin tur inne- bär att bevisvärdet av utsagan äventyras (jfr prop. 2004/05:131 s. 115). Enligt regeringen är dessa skäl för sekretess starka även när det gäller nu aktuella uppgifter. Det bör också beaktas att förhör under förundersök- ningar i en hel del fall äger rum i situationer där den hörde är starkt känslomässigt påverkad och fysiskt i ett sådant tillstånd att vem som helst inte bör ha obegränsad möjlighet att titta på förhöret i efterhand. Den som förhörs kan dessutom vara oförberedd på att ett förhör ska hål- las, t.ex. när förhöret hålls på brottsplatsen eller i den hördes bostad. negativa konsekvenserna av att ett sådant förhör sprids är väl så stora som när det gäller domstolsförhör. Flera remissinstanser, bl.a. , och , har samma uppfattning. Det bör också övervägas om ett införande av en sekretessbestämmelse för bilduppgiften i ett förhör skulle få någon praktisk betydelse. Utred- ningen påtalar att det inte förekommit att ljud- och bildupptag- ningar från sådana förhör lämnats ut till allmänheten och därefter spridits på ett sätt som kränkt den hördes integritet. Mot den bakgrunden anser att det inte finns tillräckliga skäl att be- gränsa allmänhetens insyn i domstolarnas rättskipande verksamhet. pekar emellertid på att detta också kan användas som argument för att allmänhetens intresse av insyn i praktiken inte är särskilt uttalat när det gäller inspelade förhör i en förundersökning. Som Hovrätten över och påpekar är också den omständigheten att endast ett fåtal fall skulle omfattas av en sekretessregel till skydd för bilduppgiften en mindre viktig faktor vid bedömningen av om en sek- retessregel bör införas. Redan ett enstaka fall där en bilduppgift röjts och lett till integritetsskadliga effekter för någon enskild kan leda till att för- troendet för rättsväsendet skadas. För att de föreslagna bestämmelserna om inspelning av förhör under en förundersökning ska få avsett genom- slag är det enligt regeringen av stor betydelse att risken för spridning av bildupptagningar inte hindrar att sådana förhör spelas in och åberopas i den utsträckning som annars skulle ske. Intresseavvägning och utformning av sekretessbestämmelsen Vid en avvägning mellan allmänhetens intresse av insyn och den hördes behov av sekretess, anser regeringen att behovet av sekretess till skydd för den hördes integritet i detta fall överväger. Den sekretess som gäller för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits under en förundersökning bör således fortsätta att gälla både hos brottsutredande myndighet och hos domstol även om uppgiften läm- nas till domstol med anledning av åtal och om upptagningen spelas upp vid en offentlig förhandling. För att syftet med sekretessen ska kunna tillgodoses är det inte tillräckligt att sekretessen innebär ett skydd mot obehörig spridning av bilduppgifter. I likhet med vad som gäller i fråga om förhör som spelas in vid en förhandling i domstol är det nödvändigt att den omfattar varje form av röjande av uppgifterna som innebär en risk för men för den enskilde (prop. 2004/05:131 s. 117 f.). Som föreslagits i den kompletterande promemorian bör sekretessen gälla med ett omvänt skaderekvisit, dvs. det ska gälla en presumtion för sekretess för bildupp- giften. Detsamma gäller för bilduppgiften när det gäller förhör i domstol. Som pekar på bör uttrycket ”utredning enligt bestämmel- serna om förundersökning i brottmål” användas i den föreslagna be- stämmelsen. Samma uttryck används i 35 kap. 1 § första stycket 1 OSL och markerar att sekretessen utöver i sedvanliga brottsutredningar också gäller vid andra utredningar som görs enligt bestämmelserna om förun- dersökning, t.ex. enligt lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål. Genom det valda uttrycket tydliggörs också att ett förhör som enligt 23 kap. 3 § tredje stycket RB har hållits av polisen innan en förun- dersökning hunnit inledas omfattas av bestämmelsen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en särskild reglering om hur sidomaterial ska bevaras. bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Det är inte möjligt att i detalj be- skriva vilka handlingar som kan utgöra sidomaterial. Som framgår av den närmare beskrivningen av sidomaterial i avsnitt 4.2.1 avses emellertid sådant utredningsmaterial som inte tagits med i förundersökningsproto- kollet. I förundersökningsprotokollet ska redovisas endast sådant som har betydelse för utredningen (23 kap. 21 § första stycket och 45 kap. 7 § RB). Till utredningsmaterialet hör allt material och alla uppgifter som samlats in under utredningen av brottet. Det gäller oavsett om materialet har samlats in under förundersökningen eller under en s.k. förutredning eller primärutredning (23 kap. 3 § RB). Även material från andra förun- dersökningar kan ingå i utredningsmaterialet under förutsättning att det har tillförts den aktuella utredningen. Det utredningsmaterial i förunder- sökningen som varken läggs till grund för ett beslut att väcka åtal eller används som bevisning till stöd för åtalet utgör sidomaterial. Frågan om ett visst material tillhör utredningen liksom om det ska tas in i förunder- sökningsprotokollet måste i det enskilda fallet avgöras av de brottsut- redande myndigheterna med beaktande av objektivitetsprincipen (se närmare avsnitt 4.3). Att utredningsmaterial från såväl förundersökningsprotokoll som sidomaterial bevaras kan ha stor betydelse bl.a. i de fall en nedlagd för- undersökning av olika skäl återupptas. Som det redogörs för i av- snitt 4.2.4 ska därför allt utredningsmaterial arkiveras när ärendet är slutligt handlagt hos den brottsutredande myndigheten. Detta gäller oav- sett om materialet har tagits in i förundersökningsprotokollet eller förts till sidomaterialet. Avgörande för om sådana handlingar som kommit till hos myndigheten ska bevaras är i stället om de tillför ärendet något i sak. Denna bedömning kan ibland vara svår att göra. Om det i ett enskilt fall råder tveksamhet kring en sådan bedömning bör dock som utredningen påpekar materialet bevaras med hänsyn till såväl rättssäkerhetsskäl som objektivitetsprincipen.