prop · H303181 · 2016-06-14 00:00:00 — Som utredningen anger finns det dock, inte minst av konkurrensskäl, som utgångspunkt inte heller anledning att gå längre än vad direktivet kräver. När det gäller den närmare utformningen av de nya bestämmelserna bör dessa, som några remissinstanser är inne på, nära ansluta till direktivet. Som utredningen lyfter fram minskar det risken för att de svenska bestämmelserna ges en utformning som skulle kunna visa sig oförenlig med den tolkning av direktivet som ytterst är upp till EU- domstolen att göra. I den utsträckning direktivet ger utrymme för tolkning bör alltså de svenska bestämmelserna ge motsvarande tolkningsutrymme. Det innebär emellertid inte att direktivets bestämm- elser ordagrant bör föras in i den nya lagen. När det gäller struktur och språklig utformning finns det tvärtom anledning att anpassa bestämm- elserna till svenska förhållanden. Ett exempel på detta kan vara att förhållanden som normalt inte kommer till uttryck i lagtext, inte heller bör göra det i detta sammanhang. Hit hör t.ex. sådana exemplifierande uppräkningar som finns i flera av direktivets bestämmelser. Motsvarande förhållningssätt bör gälla i fråga om det stora antal definitioner av begrepp som ges i direktivet (artikel 3). Något krav på att uttryckligen införa samtliga dessa i svensk lag kan inte anses följa av direktivet. De bör alltså införas i den nya lagen endast i den utsträckning det framstår som nödvändigt. I något fall finns det, för att underlätta förståelsen, också anledning att definiera begrepp som inte definieras i direktivet. Rättigheter är ett sådant begrepp. Förhållandet till associationsrättsliga bestämmelser Att direktivet nu föreslås genomföras samlat i en ny lag innebär att lagen kommer att innehålla ett antal bestämmelser som avviker från vad som gäller enligt det allmänna associationsrättsliga regelverket. Flera remissinstanser, bl.a. , pekar på att regelverket i dessa delar riskerar att bli svårtillgängligt om det ska kunna tillämpas på alla kollektiva förvaltningsorganisationer oavsett associationsform. Regeringen instämmer i att det är förenat med svårigheter att utforma ett enkelt och lättillgängligt regelverk som ska kunna tillämpas på alla befintliga associationsformer. Det finns en viss risk för att generellt tillämpliga bestämmelser kan skapa osäkerhet kring vad som gäller i frågor som helt eller delvis regleras också av de allmänna associationsrättsliga bestämmelserna. Alternativet, att i varje enskild fråga ta ställning till och uttryckligen reglera hur regelverken ska förhålla sig till varandra, är emellertid enligt regeringen en sämre lösning. Det skulle innebära att ett stort antal hänvisningar till annan lagstiftning skulle behöva tas in i den nya lagen, vilket ger ett oöverskådligt regelverk. Det skulle också kräva ett ställningstagande till var de exakta gränserna går för direktivets bestämmelser i varje enskilt fall. Då den bedömningen ytterst är upp till att göra skulle risken därmed öka för att direktivet genomförs på ett felaktigt sätt. Enligt regeringens uppfattning bör därför ett så tydligt och generellt regelverk som möjligt eftersträvas. Utgångspunkten bör vara att de nya bestämmelserna ska ha företräde framför befintlig lagstiftning i frågor som regleras i den nya lagen. Regeringen återkommer nedan till de närmare överväganden som förhållandet till associationsrätten föranleder (avsnitt 10−12). Även om lagstiftningen bör ta sin utgångspunkt i dessa förhållanden, kan det konstateras att kollektiv rättighetsförvaltning i nästan uteslutande bedrivs i föreningsform. Mot den bakgrunden finns det anledning att koncentrera framställningen och de bedömningar som görs i denna proposition på förhållandet mellan den nya lagen och det föreningsrättsliga regelverket. Civilrätt eller offentlig rätt? Ytterligare en fråga av övergripande natur är, som berörs ovan, i vilken utsträckning direktivet ställer krav på civilrättsliga respektive offentlig- rättsliga bestämmelser och, i den mån det finns utrymme för valfrihet, hur bestämmelserna bör utformas i detta avseende. Som utredningen anger ger direktivet inte något entydigt svar på frågan. Det kan emellertid konstateras att direktivets huvudsyfte är att uppnå samordning av nationella bestämmelser om de kollektiva förvaltningsorganisationernas verksamhet, om deras styrelseformer och om ramen för kontroll av deras verksamhet (skäl 8). Inte minst i fråga om kontroll är det offent- ligrättsliga inslaget givetvis uppenbart. Vissa av direktivets bestämmelser kan knappast heller genomföras som annat än offentligrättsliga Hit hör t.ex. de krav på viss förmåga som ställs på de Prop. 2015/16:181 organisationer som vill bedriva gränsöverskridande licensiering av musik (artikel 24). I andra fall är det likaledes uppenbart att bestämmelserna i vart fall delvis måste vara av civilrättslig natur. T.ex. ska vissa bestämm- elser alltid kunna åberopas av domstol i tvister mellan enskilda (jfr artiklarna 34 och 35). I några fall har direktivets bestämmelser en sådan utformning att det förefaller finnas ett visst handlingsutrymme för medlemsstaterna att välja om de ska genomföras genom civilrättsliga eller offentligrättsliga bestämmelser eller som bestämmelser med såväl civilrättsliga som offentligrättsliga inslag. Merparten av bestämmelserna reglerar i ett eller annat avseende förhållanden av betydelse för relationen mellan enskilda. Enligt regeringens uppfattning finns det anledning att anta att genomslaget för regelverket skulle kunna försämras om möjligheterna för enskilda att göra gällande detta i domstol skulle begränsas. Regelverket bör därför, i den utsträckning det är möjligt, utformas så att bestämmelserna kan åberopas också i tvister mellan enskilda. Även med en sådan ordning kommer bestämmelserna i varierande grad att innehålla också offentligrättsliga inslag. Så är självklart fallet om bestämmelsernas efterlevnad är föremål för myndighetstillsyn. I vilken utsträckning sådan tillsyn bör förekomma behandlas i avsnitt 18. 7 Den nya lagens tillämpningsområde Regeringens förslag: Lagen ska gälla för kollektiv rättighets- förvaltning och kollektiva förvaltningsorganisationer. Vissa av lagens bestämmelser ska tillämpas på oberoende förvalt- ningsorganisationer. Om en kollektiv förvaltningsorganisation uppdrar åt en annan juridisk person, som ägs eller kontrolleras av organisationen, att bedriva verksamhet som regleras i lagen ska det som skulle ha gällt för den verksamheten, om den hade utförts av den kollektiva förvalt- ningsorganisationen, gälla för den andra juridiska personen. Vissa av lagens bestämmelser ska tillämpas på juridiska personer som inte är kollektiva förvaltningsorganisationer, men som ingår avtal med avtalslicensverkan eller inkasserar viss ersättning enligt upphovs- rättslagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår att bestämmelserna ska vara tillämpliga på kollek- tiva förvaltningsorganisationer som är etablerade i . Utredningens förslag innehåller därutöver en uttrycklig bestämmelse om att lagen inte ska tillämpas på överenskommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare om lön och andra anställningsvillkor. Utredningen föreslår inte att vissa av bestämmelserna i lagen ska vara tillämpliga på organisationer som ingår avtal om avtalslicens eller inkasserar ersättning enligt I stället föreslås ändringar i upphovsrättslagen som 2015/16:181 innebär att endast kollektiva förvaltningsorganisationer ska få ingå sådana avtal och inkassera sådan ersättning (SOU 2015:47 s. 103−135 och 341−348). Remissinstanserna: Svenska föreningen för immaterialrätt (SFIR) menar att det i definitionen av vad som är en kollektiv förvaltnings- organisation bör ges exempel på vad som omfattas av kollektiv rättighetsförvaltning. Flera remissinstanser, däribland KLYS och , menar – i likhet med – att det är svårt att avgöra om en organisation uppfyller kravet på att vara en kollektiv förvaltningsorganisation. Flera remissinstanser, däribland och , ställer sig bakom utredningens förslag beträffande överens- kommelser mellan arbetsgivare och arbetstagare. TCO anser att bestämmelsen bör förtydligas så att det framgår att kollektivavtalad lön eller andra anställningsvillkor inte omfattas av lagen. När det gäller förslaget beträffande möjligheterna att ingå avtal med avtalslicensverkan och inkassera ersättningar enligt upphovsrättslagen är främst ett antal användare positiva. Användargruppen menar att många av avtalsmarknadens problem är kopplade till ingåendet av avtal om avtalslicens varför kopplingen är viktig. Också SFIR delar utredningens bedömning. Ett stort antal av de organisationer som kollektivt förvaltar upphovsrätt, däribland Copyswede, , och , avstyrker förslaget såvitt avser avtalslicenser. Flera av dessa remissinstanser lyfter, i likhet med , särskilt fram att effekterna av förslaget inte är tillräckligt utredda. Ett antal av dessa remissinstanser pekar på att förslaget riskerar att leda till att nya avtal med stöd av avtalslicens försvåras och att redan existerande avtalsområden hotas. och framför liknande synpunkter. menar att bestämmelserna om förhandling och licensvillkor, av konkurrensskäl, måste göras tillämpliga på organisationer som är etablerade utanför EU men som verkar i . Skälen för regeringens förslag Direktivet innehåller ett regelverk för i första hand kollektiva förvalt- ningsorganisationer och deras verksamhet samt förhållandet till använ- dare och rättighetshavare (artikel 2.1). Med en kollektiv förvaltnings- organisation avses en organisation som har tillstånd genom lag eller genom överlåtelse, licens eller annat avtal att som sitt enda eller huvud- sakliga syfte förvalta upphovsrätter eller närstående rättigheter för mer än en rättighetshavare till gemensamt gagn för dessa rättighetshavare och som antingen ägs eller kontrolleras av sina medlemmar eller är organi- serad på ideell basis (artikel 3 a). Som utredningen föreslår bör det i den nya lagen finnas en definition av vad som avses med en kollektiv förvalt- ningsorganisation. I anledning av att flera remissinstanser pekar på att det är svårt att avgöra vilka organisationer som omfattas av definitionen vill regeringen särskilt framhålla följande. En grundläggande förutsättning för att en organisation ska vara en kollektiv förvaltningsorganisation är att den ägnar sig åt förvaltning av upphovsrätt eller närstående rättigheter. Dessa uttryck ska, som utred- ningen också anger, förstås i vid bemärkelse och omfattar inte bara upphovsrättslig ensamrätt utan även den rätt till ersättning som för svenskt vidkommande regleras i upphovsrättslagen. Hit hör t.ex. privat- kopieringsersättning och följerättsersättning. I direktivet anges att förvaltning av upphovsrätter eller närstående rättigheter bl.a. inbegriper utfärdande av licenser till användare, revision av användare, granskning av hur rättigheterna används och inkassering och fördelning av ersättning för utnyttjade rättigheter (skäl 2). Uppräkningen utgör endast exempel på vad en kollektiv förvalt- ningsorganisation typiskt sett ägnar sig åt. En organisation måste inte ägna sig åt samtliga uppräknade uppgifter för att anses som en kollektiv förvaltningsorganisation och utövandet av en eller flera sådana uppgifter är inte i sig avgörande för frågan om huruvida en organisation är en kollektiv förvaltningsorganisation i direktivets mening. I stället krävs att organisationen har i uppdrag att hantera rättigheter eller rätt till ersättning. Organisationen ska alltså i någon mån förfoga över rättigheterna eller rätten som sådana. Typiskt sett innebär det att organisationen ställer upp tariffer, utfärdar licenser eller inkasserar olika typer av ersättningar från användare (jfr skäl 16). Uppdraget kan följa av avtal eller av lag. Alla åtgärder organisationen vidtar inom ramarna för ett sådant uppdrag torde utgöra förvaltning av rättigheter. Enligt regeringens uppfattning finns därför inte någon anledning att i definitionen av vad som utgör en kollektiv förvaltningsorganisation ge några särskilda exempel på vad som utgör förvaltning. Att en organisation, utan att hantera rättigheter, har i uppdrag att fakturera användare eller att fördela ut ersättning är däremot inte tillräckligt för att organisationen ska anses vara en kollektiv förvaltnings- organisation. En organisation med ett sådant uppdrag kan emellertid under vissa förutsättningar vara en sådan enhet som träffas av vissa av direktivets bestämmelser. Sådana enheter berörs närmare nedan. För att det ska vara fråga om en kollektiv förvaltningsorganisation krävs vidare att organisationen förvaltar rättigheter för mer än en rättig- hetshavares räkning till gemensamt gagn för rättighetshavarna. Det ska alltså röra sig om förvaltning av rättigheter på kollektiv basis. Därmed utesluts t.ex. verksamheter där rättigheter hanteras och licensieras på individuell basis, men också aktörer som handlar i eget intresse, som t.ex. producenter och förlag. Utöver att förvalta rättigheter på detta sätt krävs att förvaltningen är organisationens enda eller huvudsakliga syfte. Några remissinstanser efterlyser klargöranden av vad detta innebär i praktiken. Någon egentlig vägledning ges inte i direktivet. Det framstår emellertid som naturligt att vid bedömningen utgå från organisationens faktiska verksamhet, dvs. vad organisationen huvudsakligen ägnar sig åt, snarare än vad som t.ex. anges i organisationens stadgar eller bolagsordning. Det är också den uppfattning Europeiska kommissionen gett uttryck för i diskussioner med medlemsstaterna. Hur verksamheten finansieras torde inte vara avgörande för bedömningen. Med den utgångspunkten kan det konstateras att en organisation vars verksamhet nästan uteslutande är 2015/16:181 inriktad på kollektiv förvaltning givetvis måste anses ha det som sitt huvudsakliga syfte. Det ligger också nära till hands att utgå från att en organisation vars verksamhet till övervägande del utgörs av kollektiv rättighetsförvaltning omfattas, som en organisation vars verksamhet i mer begränsad utsträckning består av sådan förvaltning torde falla utanför tillämpningsområdet. Typiskt sett torde det vara relativt oproblematiskt att avgöra om en organisation uppfyller direktivets krav. När det gäller den närmare gränsdragningen kan regeringen dock instämma i att det skulle kunna uppstå situationer där det inte är alldeles lätt att bedöma om en organisation har som sitt huvudsakliga syfte att förvalta rättigheter. Denna fråga är emellertid upp till rättstillämpningen, och ytterst , att avgöra. Slutligen krävs att organisationen antingen ägs eller kontrolleras av sina medlemmar eller är organiserad på ideell basis. Med medlem avses i direktivet en rättighetshavare eller en enhet som representerar rättighetshavare och som beviljats medlemskap i organisationen (artikel 3 d). En organisation som inte ägs av rättighetshavare och drivs i vinst- syfte är alltså inte en kollektiv förvaltningsorganisation. Som framgår nedan kan det dock i sådana fall vara fråga om en oberoende förvaltningsenhet. Dotterföretag och andra enheter under organisationens kontroll Direktivet är under vissa förutsättningar tillämpligt också på andra aktörer. Det gäller t.ex. enheter som direkt eller indirekt, helt eller delvis, ägs eller kontrolleras av en kollektiv förvaltningsorganisation. Syftet är att en kollektiv förvaltningsorganisation ska ha möjlighet att låta en sådan enhet utföra vissa delar av verksamheten, t.ex. att fakturera användare (skäl 17). och menar att endast de relevanta bestämmelserna i den nya lagen ska vara tillämpliga på dessa enheter. Regeringen instämmer i den uppfattningen. Enligt direktivet ska de bestämmelser som skulle ha varit tillämpliga om den berörda verksamheten utfördes av den kollektiv förvaltningsorganisationen vara tillämpliga på den verksamhet som dotterorganisationerna eller de andra enheterna utför (artikel 2.3). Med verksamhet torde i detta sammanhang avses den specifika uppgift som anförtrotts enheten och alltså inte enhetens verksamhet i allmänhet. I den engelska språkversionen av direktivet, där begreppet activity används, är detta förhållande tydligare. Regeringen gör mot den bakgrunden, till skillnad från utredningen, bedömningen att direktivet måste förstås som att de bestämmelser som ska vara tillämpliga på dotterföretag och liknande enheter endast är de bestämmelser som reglerar den uppgift som enheten anförtrotts. Dessa förhållanden bör tydliggöras i lagen. I direktivet används uttrycket enhet. Regeringen delar utredningens bedömning att det uttrycket måste anses avse sådana enheter som kan äga tillgångar och som har rättskapacitet, dvs. självständiga juridiska personer. Därmed omfattas inte enheter inom den kollektiva förvaltnings- organisationen. Enligt regeringens uppfattning bör även detta förhållande tydliggöras. Direktivet är i viss utsträckning tillämpligt också på kommersiella aktörer som förvaltar rättigheter kollektivt. Kännetecknande för en sådan verksamhet är att den inte ägs eller kontrolleras av rättighetshavare och att den drivs i vinstsyfte (artiklarna 2.4 och 3 b). Som utredningen föreslår bör det i denna del tas in en bestämmelse i lagen om att lagen ska tillämpas på dessa enheter i den utsträckning som anges i direktivet. När det gäller t.ex. musikförläggare och producenter anges i direktivet att dessa inte omfattas av regelverket, eftersom de handlar i eget intresse och licensierar rättigheter som överlåtits till dem på basis av enskilda eller individuella avtal. Inte heller agenter omfattas, eftersom dessa inte förvaltar rättigheter i den bemärkelsen att de fastställer tariffer, utfärdar licenser eller inkasserar medel från användare (skäl 16). Dessa aktörer faller alltså utanför tillämpningsområdet för att de inte ägnar sig åt kollektiv rättighetsförvaltning. Någon anledning att – som Epidemic Sound efterlyser – särskilt ange några av dessa aktörer i lagen finns enligt regeringens uppfattning inte. Förhållandet till facklig verksamhet I direktivet anges att det inte påverkar tillämpningen av bl.a. arbets- tagares och arbetsgivares föreningsfrihet och deras organisationsrätt (skäl 56). Några uttryckliga regler om undantag från direktivets bestämmelser finns inte. Enligt regeringens uppfattning innebär detta att direktivets utgångspunkt är att det inte finns någon egentlig konflikt mellan direktivets regelverk och det regelverk eller de förutsättningar i övrigt som gäller för facklig verksamhet. Som utredningen är inne på aktualiserar förhållandet mellan direktivet och facklig verksamhet ändå två huvudsakliga frågeställningar. Den första rör förhållandet mellan direktivets definition av vad som är en kollektiv förvaltningsorganisation och de organisationer som bedriver facklig verksamhet. Den andra frågan rör förhållandet mellan fackliga överenskommelser och direktivets bestämmelser om t.ex. licensvillkor. När det gäller den första frågan kan det konstateras att upphovsrätt kan övergå från en arbetstagare till en arbetsgivare såväl genom ett anställ- ningsavtal utan koppling till ett kollektivavtal som genom överens- kommelser som ingåtts i kollektivavtal. Sådana bestämmelser i kollektiv- avtal faller inom ramarna för bestämmelserna i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. Regeringen delar utredningens bedöm- ning att detta inte utgör sådan rättighetsförvaltning som avses i direktivet. En kollektiv förvaltningsorganisation företräder sina medlemmar i egenskap av rättighetshavare och förvaltar deras rättigheter genom att ingå licensavtal och inkassera ersättning från användare. Användaren och rättighetshavaren saknar däremot relation till varandra. I kollektiv- avtalssituationen gäller andra förhållanden. Organisationen företräder medlemmarna i deras egenskap av arbetstagare. Det parterna till kollektivavtalet kommer överens om får verkan mellan arbetsgivare och arbetstagare genom anställningsförhållandet. Den ytterligare relationen är alltså en förutsättning för de överlåtelser eller upplåtelser av upphovsrätt som kollektivavtalet föreskriver. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att en organisation som sluter kollektivavtal inte ägnar sig åt 2015/16:181 förvaltning av rättigheter i direktivets mening. Till skillnad från utredningen anser regeringen att detta omfattar också sådan ersättning som fördelas genom organisationerna, i den utsträckning det gäller ersättning för upphovsrätt som överlåtits eller upplåtits till arbetsgivaren av upphovsmannen i hans eller hennes egenskap av arbetstagare. Inte heller i en sådan situation agerar organisationen utifrån ett sådant uppdrag som direktivet förutsätter. Vad som sagts innebär givetvis inte att en organisation som ägnar sig åt facklig verksamhet inte också kan ägna sig åt förvaltning i direk- tivets mening och därmed vara att anse som en kollektiv förvaltnings- organisation. Avgörande för frågan är om organisationen huvudsakligen ägnar sig åt sådan förvaltning. I en situation där så är fallet väcks alltså frågan om hur direktivets bestämmelser om kollektiv förvaltning påver- kar den fackliga verksamheten. Som utredningen konstaterar handlar det i praktiken om de bestämmelser i lagen som genomför direktivets bestämmelser om förhandling och licensiering m.m. (artikel 16, se avsnitt 15.1) och om rapportering från användare (artikel 17, se avsnitt 15.2). Regeringen delar utredningens bedömning att direktivet inte avser att reglera dessa situationer. Artiklarna 16 och 17 reglerar vad som ska gälla för avtal som ingås med stöd av ett sådant tillstånd eller uppdrag som är förutsättning för att organisationen ska utgöra en kollektiv förvalt- ningsorganisation. Som framgått är detta ett annat uppdrag än det som gäller för den fackliga verksamheten. Bestämmelserna i de aktuella artik- larna påverkar alltså inte överenskommelser genom kollektivavtal, oav- sett om de ingås av en organisation som är en kollektiv förvaltnings- organisation. Enligt regeringens uppfattning saknar den bestämmelse som föreslås av utredningen därför praktisk betydelse. Den bör alltså inte tas in i lagen. Organisationer som ingår avtal med avtalslicensverkan och inkasserar ersättning enligt bestämmelserna i upphovsrättslagen En betydande del av den kollektiva förvaltningen i sker inom de områden som särskilt regleras i upphovsrättslagen. Det handlar dels om förvaltning i anslutning till avtal med avtalslicensverkan, dels om inkassering av privatkopieringsersättning, följerättsersättning, tilläggsersättning och ersättning till utövande konstnärer i vissa fall. För att en organisation ska vara behörig att ingå avtal med avtalslicensverkan krävs att organisationen företräder ett flertal upphovsmän till i använda verk på området. I huvudsak gäller motsvarande krav på repre- sentativitet för inkassering av de nämnda ersättningarna. Upphovs- rättslagen innehåller skyddsregler för utanförstående upphovsmän som innebär att organisationen inte får särbehandla dem. I övrigt är regelverket mycket begränsat. Förvaltningen på dessa områden skiljer sig från annan kollektiv förvaltning i flera viktiga avseenden. När det gäller de nämnda ersättningarna föreskrivs i samtliga fall s.k. obligatorisk kollektiv förvaltning. Det innebär att en rättighetshavare inte har möjlighet att på egen hand göra sina rättigheter gällande, vare sig han eller hon är med i organisationen eller valt att stå utanför. Att lagstiftaren här i praktiken har gett organisationen mandat att företräda samtliga upphovsmän innebär naturligtvis att det finns anledning att ställa stränga krav på förvaltningen. Också förvaltning som sker med stöd av bestämmelserna om avtalslicens avviker väsentligt från annan avtalsbaserad kollektiv förvaltning, eftersom de avtal som ingås som utgångspunkt binder även upphovsmän som står utanför organisationen. Som utredningen lyfter fram är avtalslicenser en nordisk särlösning som inte har någon direkt motsvarighet i de internationella konventionerna.