prop · H40320 · 2016-10-19 00:00:00 — Det har även betydelse för hur staten kan påverka nyttjandet av den anläggning samverka avser: ju större del av riskerna och finansieringen som staten bär, desto större inflytande kan staten få. Den riskfördelning som valdes för innebär att staten inte står för några av de risker som är förenade med byggande och drift. Dessa risker bärs av den privata motparten, A-Train. A-Train finansierade också större delen av byggandet av banan, vilket innebar att statsbudgeten avlastats en betydande del av dessa kostnader. Uppskattningsvis stod staten för cirka en tredjedel () av byggkostnaderna. I driftsfasen står A-Train för samtliga kostnader för trafikering, drift och underhåll. Statens kostnader i driftsfasen utgörs av räntor för det villkorslån staten ställt ut till A-Train. Statens räntekostnader för uppgick till 8 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens finansiella risk begränsar sig till risken att inte få tillbaka villkorslånet. Riskfördelningen och finansieringen för krävde ett långt avtal, med möjlighet till förlängning , med begränsade möjligheter till omförhandling för staten. Detta för att garantera att A-Train och dess långivare får ersättning för sitt risktagande och att de får avkastning på sin investering. Staten har därmed begränsade möjligheter att förhandla om ändringar även om det sker förändringar i omvärlden, som skapar behov av detta. Exempel på förändringar är avregleringen av den svenska järnvägsmarknaden och tillkomsten av nya EU-direktiv. Staten har hanterat dessa förändringar genom att göra undantag för i lagstiftningen. är till exempel i järnvägslagen undantagen från det öppna tillträdet för persontrafik på järnväg. Ett annat exempel på förändring är den ökade efterfrågan på tågresor som gör att det behövs mer kapacitet på . Staten har begränsade möjligheter att tillgodose den ökade efterfrågan om detta skulle kräva att avtalsvillkoren omförhandlas. Som kompensation för sitt risktagande och som ersättning för investerings- och driftkostnader har A-Train rätt att bestämma biljettpriserna på Express och att uppbära samtliga biljettintäkter. Ersättningen ska också ge A-Train och dess investerare rimlig avkastning. ger villkoren i Arlandabaneavtalen A-Train ett visst konkurrensskydd. Även om andra tågoperatörer kan ansöka om att få trafikera så har A-Train enligt avtalsvillkoren nyttjanderätt på banan under hela avtalsperioden. Bolaget har också rätt att köra ett visst antal tåg och bolagets tåg är prioriterade vid trafikstörningar. Priset för att resa med Express är högre än för alternativa färdmedel. Ett relativt högt pris kan innebära att färre väljer att åka tåg, vilket påverkar samhällsnyttan negativt. Men det går inte att säga vilket priset hade varit om hade byggts och drivits i en annan genomförandeform. Kostnadsuppföljning möjliggör jämförelser med andra genomförandeformer Lägre totalkostnader är ofta ett huvudargument för att välja att genomföra projekt i OPS. Ett av motiven till att välja en OPS-lösning för var även att testa en ny finansieringsform för infrastrukturprojekt. Regeringen har dock inte gjort någon uppföljning för att ta reda på om OPS-lösningen gav lägre totalkostnader än om projektet genomförts med andra genomförande- och finansieringsformer. Den uppföljning av kostnaderna som finns gjordes av 2004. Det saknas även analyser som visar hur kostnadsutfallet skulle ha kunnat bli med en mer traditionell genomförandeform. Det finns inget som tyder på att byggandet av , genom OPS, kostade mer än om en annan genomförandeform hade valts. Men det går heller inte att bedöma om totalkostnaderna blev lägre. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N OPS kan bidra till att anläggningar färdigställs och drivs med få störningar OPS kan ge den privata motparten incitament att bygga färdigt inom utsatt tid och även att bygga och driva anläggningen med en kvalitet som håller drifts- och underhållskostnader nere. färdigställdes i stort sett . Ersättningsmodellen, där A-Train får ersättning för sina investeringskostnader genom att uppbära samtliga biljettintäkter, gav bolaget incitament att öppna trafiken . Att järnvägen kunde öppnas utan större försening innebar även att samhällsekonomiska nyttor i form av miljö- och tidsvinster kunde realiseras . har sedan trafikstarten fungerat utan större störningar eller driftsstopp och med god punktlighet. Ersättningsmodellen ger A-Train incitament att säkerställa att tågtrafiken drivs utan störningar. A-Trains skyldigheter och rättigheter enligt avtalen bidrar också till punktlighet. Exempelvis är A-Train skyldigt att köra minst fyra tåg i vardera riktningen men också rätt att köra sex tåg . Bolagets tåg har även företräde vid driftsstörningar. Utformningen av påverkar nyttjandet Enligt intentioner skulle vara samhällsekonomiskt motiverad, leda till bättre miljö och vara väl integrerad med övriga järnvägsnätet. För att dessa målsättningar ska kunna uppnås behöver det finnas förutsättningar för ett optimalt nyttjande av banan. Även om antalet tågresenärer inte blivit så många som ursprungligen förväntades, har antalet ökat. ökade antalet tågresenärer från 3,4 miljoner till 5,4 miljoner . är väl integrerad med det övriga järnvägsnätet i och med att regional- och fjärrtåg trafikerar banan. kör även lokaltrafik (SL) pendeltåg på banan. reste en tredjedel av tågresenärerna till och från med andra tågoperatörer än A-Train. Med ett ökat flygresande och fler arbetsplatser i Arlandaområdet finns ett behov av att öka kapaciteten på , så att ännu fler kan ta tåget. Vissa villkor för nyttjandet i Arlandabaneavtalen gör det dock svårt att frigöra ytterligare tåglägen, särskilt under den mest trafikerade timmen mellan 16.45 och 17.45. Exempelvis innebär A-Trains rättighet och skyldighet att köra ett visst antal tåg att det blir svårare att planera tidtabellerna och därmed göra det möjligt för exempelvis SL:s mer långsamma pendeltåg att köra med flera avgångar. Enligt avtalen behöver A-Train heller inte bygga om befintliga tåg ytterligare eller investera i nya tåg, om det inte är lönsamt för bolaget. Hur plattformarna vid och vid utformades kan få konsekvenser för hur kan utnyttjas efter avtalsperiodens slut. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N A-Train byggde, för att underlätta ombordstigning, plattformar som är högre och även kortare än plattformarna vid de flesta andra järnvägsstationer i . Om tågoperatörer efter avtalsperiodens slut vill köra andra typer av tåg än de som används av A-Train kommer det att kräva investeringar. Om avvikelser från standard vad gäller exempelvis plattformarnas utformning accepteras i framtida , bör fördelarna med detta vägas mot nackdelarna. R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Järnvägen byggdes för att göra det möjligt att resa med tåg mellan och . En järnvägsförbindelse var en förutsättning för att en tredje landningsbanan skulle få byggas vid . stod klar och var det första större infrastrukturprojekt som genomfördes som så kallad offentligprivat samverkan (OPS). Det statligt ägda bolaget () äger . Det privata företaget byggde banan och driver tågförbindelsen Express. A-Train är även infrastrukturförvaltare för . Det finns begränsad erfarenhet i form av utvärderingar eller forskning om hur OPS- lösningar fungerar under en hel avtalsperiod. Exempelvis finns lite forskning om hur OPS-lösningar påverkar statens möjligheter till insyn i och inflytande över driften av anläggningarna. Vidare berör utvärderingar och forskning sällan frågan om hur statens möjligheter att agera för att nå politiska intentioner påverkas vid OPS-lösningar. Faktorer som påverkar statens möjligheter är avtalskonstruktionen och avtalslängden. I fallet med är avtalstiden , med möjlighet till förlängning med . Avtalen är formulerade så att A-Train har nyttjanderätten till banan och bestämmer över exempelvis biljettpriserna på flygpendeln. Flera större infrastrukturprojekt utreds och alternativa genomförandeformer diskuteras för dessa. granskning kan bidra till att lärdomar från OPS-lösningen för , nu när halva avtalstiden har gått, lyfts fram. 1.2Syfte, frågeställningar och avgränsningar Syftet med granskningen är att lyfta fram erfarenheter av OPS-lösningen för , inför framtida beslut om genomförandeformer för infrastrukturprojekt. Följande frågeställningar har använts i granskningen: •Vilka möjligheter till insyn och inflytande för staten ger Arlandabaneavtalen? •Vilka erfarenheter av fördelar och svårigheter finns från OPS-lösningen för ? •Har statens intentioner med uppfyllts? R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N Granskningen har inriktats på att identifiera lärdomar om hur OPS-lösningen för fungerat som gått sedan Arlandabaneavtalen slöts och som kan vara värda för riksdag och regering att beakta om OPS-lösningar övervägs i framtida infrastrukturprojekt. Följande avgränsningar har gjorts: •Granskningen har inte omfattat jämförelser mellan OPS-lösningen för och andra OPS-projekt i . •Granskningen har inte omfattat jämförelser med andra genomförandeformer för infrastrukturprojekt. 1.3.1Faktorer som påverkar statens möjligheter till insyn och inflytande För att säkerställa att den privata motparten i OPS-projekt levererar det som staten har beställt (exempelvis att en anläggning byggs, underhålls och drivs så som överenskommits) behöver OPS-avtalen innehålla bestämmelser som ger staten insyn och visst inflytande under hela avtalsperioden. har identifierat ett antal faktorer i som påverkar hur mycket insyn och inflytande staten har. Dessa faktorer är bland annat regleringen av statens insyn i ekonomiska frågor, regleringen av statens möjligheter till omförhandling och att avbryta avtalet samt regleringen av statens möjligheter att påverka anläggningens utformning och skick (se vidare kapitel 3). 1.3.2Fördelar och svårigheter för staten enligt tidigare studier har i granskningen gått igenom forskning om och dokumenterade erfarenheter av OPS-lösningar. 1 Resultatet av genomgången visar att det finns ett antal gemensamma faktorer, i form av både fördelar och nackdelar och svårigheter, som utmärker OPS-lösningar. Till fördelarna hör effektivitetsvinster såsom god tidshållning, lägre totalkostnader och incitament för att upprätthålla kvalitet. En svårighet som utpekas i tidigare studier är utformningen av villkor och krav i avtalen som säkerställer att anläggningarna uppförs och drivs så effektivt som möjligt. Vidare kan den långa avtalstiden innebära svårigheter att göra förändringar när oförutsedda händelser och teknisk utveckling ändrar förutsättningarna för en anläggning. Att säkerställa hög kompetens hos statens företrädare är en ytterligare svårighet som framhålls. 1I referenslistan finns en förteckning över svensk och internationell forskning samt rapporter om och andra sammanställningar av främst internationella erfarenheter av OPS-lösningar som ingått i genomgången. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Denna sammanfattning av fördelar respektive nackdelar och svårigheter med OPS- lösningar har varit utgångspunkt för bedömning av vilka erfarenheter som finns när det gäller OPS-lösningen för (se vidare kapitel 4). har i granskningen utgått från intentioner med 2 Enligt intentionerna skulle : •vara samhällsekonomiskt motiverad, som trafikunderlaget skulle medge företagsekonomisk lönsamhet, •leda till bättre miljö, •knyta samman järnvägssystemet med , •avlasta statsbudgeten, som en ny finansieringsmodell testades. Intentionerna beskrivs utförligare i kapitel 5 där även bedömning av om intentioner uppfyllts presenteras. För att besvara frågeställningarna i granskningen har information inhämtats genom intervjuer med relevanta aktörer och genom dokumentstudier. Aktörer som intervjuats är företrädare för , , A-Train, Swedavia, , Riksgälden och lokaltrafik.3 Dokument som studerats är forskningsrapporter om och sammanställningar av erfarenheter av OPS-lösningar, års- och hållbarhetsredovisningar, regeringens skrivelser och propositioner samt betänkanden.4 Intervjuer och dokumentstudier har kompletterats med följande empiriinsamling: Genomgång av ett av Arlandabaneavtalen – projektavtalet (Agreement) har låtit extern juridisk expertis, gå igenom det så kallade projektavtalet5 för . Genomgången har varit underlag för bedömning av vilka möjligheter till insyn och inflytande 2En utförlig beskrivning av de propositioner och riksdagsbeslut som föregick byggandet av finns i – insyn i ett samfinansierat järnvägsprojekt (RiR 2004:22). 3I referenslistan finns en förteckning över samtliga intervjutillfällen. 4I referenslistan finns en förteckning över de dokument som studerats i granskningen. 5Projektavtalet är det av Arlandabaneavtalen som reglerar statens respektive A-Trains rättigheter och skyldigheter i OPS-lösningen för (se vidare bilaga 1). R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N som Arlandabaneavtalen ger staten. Genomgången avsåg de faktorer som beskrivit ovan i avsnitt 1.3.1. Beräkningar av samhällsekonomisk nytta vid varierande antal tågresenärer () har på uppdrag utfört beräkningar av samhällsnyttan vid olika stort antal resenärer med Express. Beräkningarna har legat till grund för bedömning av om intentioner om samhällsekonomiskt lönsamhet och bättre miljö har uppfyllts. VTI har även tagit fram räkneexempel som syftar till att illustrera hur priset på Express kan påverka samhällsnyttan Beräkningarna har även legat till grund för iakttagelser av vilka konsekvenser som ersättningsmodellen, där A- bestämmer biljettpriserna, får för antalet resenärer på Express. VTI har även gjort en sammanställning av hur tillgänglig kapacitet på utnyttjas. I bedömningen av om intentioner uppfyllts har även jämfört olika prognoser för resandet med tåg till och från med hur resenärerna i praktiken väljer att resa till och från flygplatsen. VTI har på uppdrag bearbetat och sammanställt uppgifter från Swedavias resevaneundersökningar. Genomgång av beräkningsmodeller och dokumentation från förhandlingar har gått igenom dokumentation från förhandlingarna mellan AIAB och A-Train, som genomfördes respektive 2014, för att bedöma hur AIAB har hanterat sitt avtalsförvaltande uppdrag. I denna del av granskningen har också gått igenom de beräkningsmodeller och finansiella analyser som AIAB och Riksgälden använt –2014 för att bevaka statens intressen avseende . Granskningen har seminariebehandlats internt på samt vid VTI. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. I sammanfattningen finns resultatet av granskning. I kapitel 2 beskrivs OPS-lösningen för . I kapitel 3–5 redovisas iakttagelser om respektive frågeställning enligt 1.2 ovan. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1Offentlig-privat samverkan för att leverera offentliga tjänster Offentlig-privat samverkan (OPS) innebär att långsiktiga avtal träffas mellan den offentliga sektorn och privata företag eller konsortier om tillhandahållande av offentliga tjänster. Det kan gälla exempelvis vägar, järnvägar eller sjukhus.6 De privata företagen ansvarar för att finansiera och bygga anläggningen, för att sedan leverera de efterfrågade tjänsterna , ofta minst 20–. Anläggningarna övertas därefter av staten.7 Det privata bolaget i OPS kräver ersättning för den risk det tar. Bolagets finansiering sker normalt via den privata kapitalmarknaden. Långa avtalstider och hög riskexponering medför att kreditinstituten vanligtvis tar ut höga avgifter och räntor för att täcka sin kreditrisk i OPS-projekt. Upplåningskostnaderna vid OPS är därmed oftast dyrare än när staten lånar vid traditionella entreprenadformer. Vidare kräver OPS att det privata bolaget får ersättning som täcker investerings-, drift- och underhållskostnader samt även ger rimlig avkastning. De vanligaste ersättningsmodellerna vid OPS är: 1.Det privata företaget får kontinuerlig ersättning från staten (via anslag från statsbudgeten) för att tjänsten tillhandahålls i enlighet med uppställda funktions- och kvalitetskrav, så kallad tillgänglighetsbaserad ersättning. 2.Det privata företaget kan, via ett koncessionsavtal, ges rätten att ta ut brukaravgifter. Om tillgänglighetsbaserad ersättning väljs, i enlighet med punkt 1, bär staten trafikrisken och betalar för tjänsten via anslag från statsbudgeten, men har i gengäld möjlighet att påverka och styra användningen av den tjänst som produceras av projektbolaget. Om projektbolaget istället ges rätten att själv ta ut brukaravgifter blir belastningen på statsbudgeten mindre. Det är då slutligen användarna av infrastrukturen som betalar i form av till exempel vägtullar eller biljettpriser. Statens möjlighet att påverka användningen är med denna ersättningsmodell mer begränsad. I är den enda OPS-lösning för infrastruktur som genomförts av staten. På nivå har däremot ett antal projekt genomförts, till exempel för att 6Världsbanken 2015 (hämtad ). 7Arnek, M., , L. och Trollius, M. (2007), En svensk modell för offentlig-privat samverkan vid infrastrukturinvesteringar. Rapport framtagen av en för , och gemensam arbetsgrupp. VTI rapport 588, VTI, . R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N bygga badhus.8 En beskrivning av och trafikeringen av banan finns i bilaga 1. 2.2Finansiering och riskfördelning i OPS-lösningen för Byggandet av har sin grund i flera olika beslut som riksdag och regering fattade –1994.9 beslutade att skulle finansieras genom en OPS-lösning där staten skulle svara för en del av projektet och privat sektor för resterande del.10 Detta skulle leda till att statsbudgeten avlastades som privata intressen skulle kunna göra affärsmässig vinst på sitt deltagande. inrättades det statliga bolaget för att administrera rättigheter och skyldigheter i för staten.11 genomfördes en upphandling som ledde fram till att ett avtal slöts mellan staten/AIAB och ett konsortium. 12 I avtalet reglerades villkoren för OPS-lösningen för . OPS-lösningen innebar att konsortiet bildade som lät bygga och som också finansierade huvuddelen av de fasta anläggningarna, främst spår mellan och samt stationerna vid . Konsortiet var leverantör av anläggningen och tågen till A-Train. Staten kom att stå för följande finansiering i projektet: •Ekonomiskt bidrag om till byggandet av den så kallade Norra böjen (mellan och ). •Kostnader för att ansluta till stambanan (). •Villkorslån (även benämnt royaltylån) till den privata motparten om , där räntorna på lånet belastar anslag. Därutöver bekostade staten utbyggnad av järnvägen mellan och med två nya spår (1,). De två nya spåren var inte en del av OPS-lösningen utan skulle främst tillgodose behovet av utökad pendeltågstrafik norrut. Fyrspåret norrut från möjliggjorde en separation av långsamma och 8Sveriges Kommuner och Landsting (2009), Riskhantering vid Offentlig Privat Samverkan, OPS. 9I avsnitt 1.3.3 sammanfattas intentioner med byggandet av . En utförlig beskrivning av de propositioner och riksdagsbeslut som ledde fram till byggandet av finns i – Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt, RiR 2004:22. 1993/94:21, bet.1993/94:TU36, rskr. 1993/94:436. 11Proposition 1993/94:39, bet. 1993/94:TU6, rskr. 1993/94:74. 12Upphandlingsprocessen granskades av 1995 (RRV 1995:43). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N snabba tåg, vilket var en förutsättning för att A-Trains snabbtågspendel till skulle kunna drivas som den nu görs.13 När och stationerna vid och vid var färdigställda överlämnades den anläggning som byggdes och finansierades av den privata motparten till AIAB. Som ersättning för sin investering har A-Train rätt till samtliga biljettintäkter från resenärerna på Express. A-Train har även rätt att ta ut avgifter från andra tågoperatörer som kör på till och från Arlanda.14 A- Trains långivares säkerhet för sina krediter är de intäkter som trafikeringsrättigheten ger. Om A-Train får ekonomiska svårigheter har projektets långivare möjlighet att ta över driften av järnvägen. Väljer långivarna att avstå från denna möjlighet återgår nyttjanderätten, enligt Arlandabaneavtalen, till staten. 2.2.1A-Train bär största delen av riskerna Arlandabaneavtalen innebär att A-Train bär den största delen av de risker som är förenade med byggande och drift av . A-Train står exempelvis för marknadsrisker och finansieringsrisker (valutarisker och ränterisker).15 I avtalen har staten inte gett några garantier om ett minsta antal resenärer. Att överföra så mycket risk på den privata motparten är relativt ovanligt i ett internationellt perspektiv, främst eftersom prognoser om antal resenärer anses som osäkra, det är därför är få privata intressenter som är villiga att ta så stor del av risken vid infrastrukturprojekt.16 Även om A-Train står för den största delen av risken har medfört vissa risker även för staten. Det gäller exempelvis risker kopplade till markanskaffning och till oförutsedda kostnader som staten enligt avtalet ska stå för och som kan orsakas av ändrade myndighetskrav, förorenad mark eller fornlämningar i anslutning till Arlandabanan.17 Det är dock risker som staten tar även när infrastrukturprojekt genomförs i andra former än som OPS. 2.2.2Arlandabaneavtalen reglerar rättigheter och skyldigheter Flera avtal reglerar statens respektive A-Trains rättigheter och skyldigheter. Staten företräds i avtalen av det statligt ägda bolaget . Ett av de viktigaste avtalen är projektavtalet (Agreement) som reglerar förhållandena mellan AIAB och A-Train. 13En beskrivning av och trafikeringen av banan finns i bilaga 1. 14Se 7 kap. järnvägslagen (2004:519). 15Riskfördelningen finns beskriven i departementspromemorian Alternativ finansiering genom partnerskap – Ett nytt sätt att finansiera investeringar i vägar och järnvägar, Ds 2000:65. 16Hasselgren, B., Transportinfrastrukturens framtida organisering och finansiering, rapport till expertgruppen för studier i offentlig ekonomi, 2013:4. 17Riksrevisionen, – Insyn i ett samfinansierat infrastrukturprojekt, s 32 (RiR 2004:22). R I K S R E V I S I O N E N E R F A R E N H E T E R A V O P S - L Ö S N I N G E N F Ö R A R L A N D A B A N A N Förutom trafikeringsrätt och rätt att ta ut ban- och stationsavgifter innebär avtalen också en skyldighet för A-Train att köra minst fyra tåg i vardera riktningen. Staten ska enligt avtalen avhålla sig från att initiera, stödja eller bedriva tågtrafik som konkurrerar med A-Trains flygpendel (Express). En beskrivning av statens respektive A-Trains rättigheter och skyldigheter i Arlandabaneavtalen finns i bilaga 1. 2.2.3AIAB:s och A-Trains uppdrag och ansvar A-Train ska ansvara för drift och underhåll av och tillhörande stationer på samt plattformar vid . A-Train är också infrastrukturförvaltare för Arlandabanan.18 Det innebär att bolaget har rätt att tilldela tåglägen (bestämma vilka tider olika tågoperatörer får trafikera banan) och att bolaget ansvarar för trafikledningen på banan. A-Train har gett i uppdrag att för A-Trains räkning utföra tilldelning av tåglägen och trafikledning. Av avtalen framgår vidare att AIAB ska förvalta Arlandabaneavtalen för statens räkning och bevaka att de rättigheter och skyldigheter som staten har efterlevs. AIAB har rätt att för statens räkning teckna avtal och ändra ingångna avtal i anslutning till Arlandabaneavtalen.