prop · H303125 · 2016-03-08 00:00:00 — När den ursprungliga skuldsaneringslagen infördes betonades att det bör ställas höga krav på innehållet i utredningen och att det allmänna kravet på gäldenärens medverkan i skuldsaneringsprocessen gör att 2015/16:125 gäldenären också bör vara ansvarig för utredningen (prop. Som beskrivs i avsnitt 4.1 finns det en stor grupp evighetsgäldenärer som skulle kunna få sina skulder sanerade, om de bara ansökte om det. Ju det tar för dessa evighetsgäldenärer att få hjälp, desto större är risken att de passiveras och att den ansträngda ekonomiska situationen påverkar deras fysiska och psykiska hälsa negativt. växer ofta skulderna och det blir allt svårare för den skuldsatte att veta vilka borge- närer han eller hon har skulder till och med vilka belopp. För regeringen är det, som uttalas ovan, tydligt att åtgärder måste vidtas för att hjälpa evighetsgäldenärer att tidigare ansöka om och ta sig ut ur skuldfällan. Vid utredningens samråd har det framkommit att den omfattande skyldigheten att lämna information i ansökan kan vara betungande för den enskilde och att det i synnerhet är skulderna som uppfattas som svåra att redogöra för. Utredningens uppfattning, som regeringen delar, är att om gäldenärens ansvar för utredningen i ett skuldsaneringsärende kan begränsas avseende redovisningen av skulderna i ansökan, skulle det ha en positiv inverkan på gäldenärens förutsättningar att ansöka om skuldsanering. Även en stor del av remissinstanserna är positiva till en sådan förändring. Om en sådan begränsning av gäldenärens ansvar ska genomföras måste det dock, som påpekas av flera remissinstanser, säkerställas att be- gränsningen inte får en negativ inverkan på skuldsaneringens rehabi- literande funktion. Det har ett pedagogiskt värde för gäldenären att själv reda ut sin skuldbörda och upprätta en förteckning över sina skulder. får många gäldenärer betydande stöd med detta av budget- och skuldrådgivare och med hjälp av dessa skickas också förfrågningar till borgenärer om skulders existens och storlek. Enligt regeringens mening bör det vara möjligt att lätta på gäldenärens redovisningsansvar i ansökan, utan att förlora den rehabiliterande funktionen. Regeringen anser därför att gäldenärens ansvar i detta avseende bör begränsas. Gäldenärens allmänna ansvar – eller skyldighet – att aktivt medverka i utredningsarbetet bör däremot inte ändras. Ett utökat ansvar för borgenärerna En begränsning av gäldenärens ansvar för uppgifterna i ansökan kräver antingen att ett beslut om skuldsanering fattas på ett mer begränsat underlag än tidigare eller att delar av ansvaret läggs på någon annan. När gäldenärens ansökan har kommit in till ska myndigheten i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden från andra myndig- heter. När ett beslut om att inleda skuldsanering har meddelats ska genom en kungörelse i Post- och Inrikes Tid- ningar uppmana var och en som har en fordran mot gäldenären att skriftligen anmäla den till myndigheten senast en månad för kungörelsens införande. Följden av att en fordran inte anmäls och blir känd i ärendet, och inte heller är en sådan fordran som ska vara undan- tagen skuldsaneringen, är att gäldenären befrias från ansvar för betalning av fordran, s.k. preklusion (23 § skuldsaneringslag). Enligt regeringens mening är det angeläget att skuldsaneringsför- farandet har allmänhetens förtroende. Det är därför viktigt att förfarandet, inklusive ansökningsskedet, inte utformas på ett sätt som gör att institutet som sådant kan ifrågasättas. Uppgifterna i ärendet om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden måste därför vara av sådan kvalitet och omfattning att det står klart för var och en att skuldsanering beviljas enbart dem som uppfyller de högt ställda krav som anges i lagen. Om utredningen i ett ärende innehåller mer begränsad information om gäldenärens personliga och ekonomiska förhållanden finns en större risk för felbedömningar och att skuldsanering beviljas även gäldenärer som egentligen inte skulle ha rätt till det. Mot denna bakgrund anser regeringen att de krav på utredning som skuldsaneringslag anger inte bör sänkas. Utredningen har övervägt om och i sådant fall hur en del av gälde- närens utredningsansvar i ansökningsprocessen kan överlämnas till , borgenärerna eller de kommunala budget- och skuldrådgivarna. I likhet med utredningen finner regeringen det inte lämpligt att utöka ansvar för att i ansöknings- skedet reda ut gäldenärens ekonomiska förhållanden. Det främsta skälet till detta är att myndigheten i egenskap av beslutsfattare bör hålla sig objektiv och att myndigheten därför inte bör ta fram och ansvara för sådana uppgifter som myndigheten sedan ska granska i nästa skede av förfarandet. Dessutom saknar myndigheten ofta en heltäckande bild av gäldenärens skuldbörda. Även om ansvar för att ta fram uppgifterna i inledningsskedet inte bör utökas har myndig- heten en viktig kontrollfunktion (se mera nedan i avsnitt 5.3.2). Vidare delar regeringen utredningens bedömning att budget- och skuldrådgivarna inte bör få ett utökat ansvar i ansökningsprocessen. Budget- och skuldrådgivarna har en viktig roll i skuldsane- ringsförfarandet genom att hjälpa gäldenären med ansökan och förbereda honom eller henne för skuldsaneringen, men som utredningen redogör för finns det inte några tydliga effektivitetsvinster i själva skuld- saneringsförfarandet med att utöka deras ansvar för utredningen om gäldenären. En sådan ordning skulle nämligen leda till att rådgivaren i än högre grad skulle få ägna sin tid åt att undersöka om det finns borgenärer med fordringar på gäldenären. I stället bör inriktningen vara att budget- och skuldrådgivningen ska fokusera på att aktivt hjälpa den skuldsatte att få ordning på sin ekonomi. Budget- och skuldrådgivarnas roll i skuld- saneringsförfarandet behandlas vidare i avsnitt 5.8. När det gäller borgenärerna har de ofta större kontroll på sina ford- ringar än vad gäldenären har på sina skulder. Om borgenärerna skulle ta över ett visst ansvar för redovisningen, bör det därför kunna leda till mer korrekta uppgifter och till en snabbare handläggning av ansökan. Vid de samråd som utredningen har haft har många borgenärer framhållit att de ofta måste besvara förfrågningar om sina fordringar från gäldenärshåll två gånger, både inför en ansökan och efter det att ett inledandebeslut har kungjorts. Att ge ett större, men mer enhetligt, ansvar till borgenärerna bör i längden inte innebära en ökad belastning för dem, utan skulle i stället kunna bli arbets- och resursbesparande. Regeringen anser därför att det finns goda skäl att föreslå ett utökat ansvar för borgenärerna. 2015/16:125 Hur ska ansvaret mellan gäldenären och borgenärerna fördelas? Nästa fråga att ta ställning till är hur ansvarfördelningen mellan gälde- nären och borgenärerna bör se ut. Den lösning som förordas av utred- ningen grundar sig på att de allra flesta av gäldenärens borgenärer kan förväntas bevaka kungörelser i skuldsaneringsärenden. Det gäller främst myndigheter, men även näringsidkare som bedriver inkassoverksamhet eller som företräds av någon som gör det. Utredningen menar därför att sådana borgenärer bör kunna ta ett större ansvar för att redovisa sina fordringar mot gäldenären efter inledandebeslutet, med motsvarande ansvarslättnad för gäldenären i ansökningsförfarandet. Förslaget från utredningen är därför att gäldenären i ansökan endast ska behöva redovisa skulder till privatpersoner och till sådana näringsidkare som inte företräds av ett inkassobolag eller inte själv bedriver inkassoverksamhet. I övrigt föreslås gäldenärens uppgiftsskyldighet beträffande skulderna begränsas till att gäldenären ska ange ett uppskattat totalbelopp och en redogörelse för hur skulderna har uppkommit. Även regeringen är av uppfattningen att det enklaste och effektivaste sättet att utöka borgenärernas ansvar är att ge dessa en utökad uppgifts- skyldighet i samband med kungörelse av inledandebeslutet och uppmaning till borgenärer att anmäla sina fordringar. När det gäller hur gäldenärens ansvar ska begränsas anser dock regeringen, i likhet med bl.a. , , och vid , att det framstår som svårt för en gäldenär att ha kännedom om vilka näringsidkare som bedriver inkassoverksamhet eller företräds av ett inkassobolag. Enligt inkassolagen (1974:182) innebär inkassoverksamhet indrivning av fordringar genom inkassoåtgärder. Med inkassoåtgärd menas en påtryckning på gäldenären, t.ex. ett inkassokrav eller en ansökan om betalningsföreläggande. On någon endast utför ett visst led i indrivningsförfarandet, t.ex. skickar ut inkassokrav eller lämnar in ansökningar till eller domstol, är det också inkassoverksamhet. Precis som Datainspektionen påpekar är det alltså många företag, både stora och små, som bedriver någon form av inkassoverksamhet. När det gäller svårigheten att avgränsa borgenärernas ansvar anger utredningen att avsikten med bestämmelsen främst ska vara att erbjuda gäldenären en handlingsregel för att räkna upp skulder till sådana borgenärer som inte säkert kan förväntas bevaka kungörelser i skuldsaneringsärenden, i många fall mindre företag. Regeringen anser dock att bestämmelsen om vad gäldenären ska ange i ansökan måste vara klart och tydligt utformad. Att det inte får finnas utrymme för gräns- dragningsproblem är en förutsättning för att ansökningsförfarandet ska innebära en förenkling för gäldenären och för att det inte ska uppstå en risk för att borgenärer missar att anmäla sina fordringar. Regeringen delar också den bedömning som görs av flera remiss- instanser att utredningens förslag i alltför hög utsträckning riskerar att påverka den ekonomiska rehabiliteringen för gäldenären. Även om detaljerad information kan anstå till dess att ärendet ska avgöras slutligt, bör gäldenären redogöra för grundläggande information om sin skuldsituation redan i ansökan. Det är viktigt också för att kunna bedöma om gäldenären är tillräckligt motiverad för en skuldsanering och för att kunna överväga alternativa lösningar till en skuldsanering. I detta sammanhang måste dessutom vikten av att gäldenärerna har tilltro till skuldsaneringsinstitutet framhållas. Denna tilltro skulle, som påpekar, kunna minska om fler inledandebeslut leder till avslag på grund av sänkta krav på ansökan. Om inte får en tillräcklig redogörelse för skulderna och bakgrunden till gäldenärens överskuldsättning, finns nämligen en risk för att det inte går att bedöma t.ex. om det är skäligt att bevilja skuldsanering. Av dessa skäl bör utredningens förslag inte genomföras fullt ut. En lämplig ordning är, enligt regeringens mening, i stället att gälde- nären i ansökan anger samtliga borgenärer som han eller hon känner till. Vidare bör gäldenären inte behöva redogöra för skulderna i detalj, utan det bör vara tillräckligt att han eller hon anger en uppskattad skuld till varje känd borgenär. Liknande förslag lämnas av bl.a. Genom en sådan lösning behöver inte någon gränsdragning göras mellan olika borgenärer och därmed blir bestämmelsen och de inblandade aktörernas ansvar tydligare. Det förslag som regeringen lägger fram innebär att gäldenären befrias från ansvaret för att ingående och i detalj redovisa för sina skulder. Vidare innebär förslaget ett förtydligande av att gäldenären inte är skyldig att göra omfattande eftersökningar av vilka borgenärer som han eller hon kan ha en skuld till. Gäldenären ska i ärendet ange de borgenärer som han eller hon känner till. inne på måste det beaktas att många skulder överlåts till andra borgenärer än den ursprunglige. Regeringen är därför av uppfattningen att det förslag som läggs fram bör innebära ett väsentligt mindre utredningsarbete för gäldenären än enligt dagens regelverk. Med regeringens förslag uppnås en rimlig balans mellan parternas ansvar och iakttas borgenärernas intresse av att utrednings- ansvaret i första hand ligger på gäldenären. Förslaget bör också leda till att ansökningsförfarandet även fortsättningsvis utgör ett led i gäldenärens ekonomiska rehabilitering och till att förtroendet för skuldsanerings- institutet upprättshålls. Det tar även hänsyn till att det i många fall kan vara svårt för en gäldenär att vid borgenärsbyten följa vilket företag som äger fordran. Om gäldenären av någon anledning inte anger en borgenär eller anger fel borgenär i ansökan kommer det, precis som , att finnas möjlighet för borgenären att anmäla sin fordran i samband med kungörelseförfarandet. Efter kungörelsen av inledandebeslutet bör borge- närerna, i samband med att fordringarna anmäls, ansvara för redovis- ningen av skulderna och då lämna närmare uppgifter om dessa. Regeringen föreslår, i likhet med utredningen, att borgenärens utökade ansvar ska innebära att denne i samband med att fordran anmäls anger detaljerade uppgifter om fordran. Det innebär att uppgifter bör lämnas om fordrans storlek, när fordran uppkommit, upplupen ränta och ränte- sats, uppgift om någon är solidariskt betalningsskyldig eller om säkerhet har ställts för fordran, borgenärens namn och kontaktuppgifter samt till vilket konto som betalning ska ske. Borgenärerna bör också uppmanas att lämna uppgifter av betydelse för prövningen av ärendet. Det kan främst avse uppgifter som kan ha betydelse vid den allmänna skälighets- bedömningen, t.ex. att gäldenärens skulder uppkommit i samband med brott eller annan misskötsamhet. För att möjliggöra att myndigheter ska 2015/16:125 kunna lämna uppgifter redan i detta skede bör bestämmelsen om myndig- heters uppgiftsskyldighet som finns i 36 § skuldsaneringslag kompletteras. Som beskrivs ovan innebär regeringens förslag att det inte görs någon åtskillnad mellan vilka borgenärer som ska anges i ansökan eller vilka krav som ska ställas på olika borgenärer att anmäla och redogöra för sina fordringar. Av detta följer bl.a. att även privatpersoner och andra borge- närer som inte kan förväntas regelbundet bevaka kungörelser kommer att behöva anmäla och redogöra för sina fordringar i detalj. Om inte borgenären uppmärksammar kungörelsen, skulle det kunna leda till att drabbas av merarbete eftersom kompletterande underlag måste inhämtas. Det kan också leda till att borgenären förlorar rätten att helt eller delvis kräva ut sin fordran. En rimlig ordning bör därför vara att i samband med kungörandet av inledandebeslutet skickar ut underrättelser till de borgenärer som är kända i ärendet. En sådan åtgärd skulle i praktiken ha varit nödvändig även utan en särskild bestämmelse om det, eftersom på grund av sin utredningsskyldighet skulle ha behövt kontakta borgenärerna och be dem komma in med komplette- rande uppgifter. Genom en särskild underrättelse om att det har meddelats ett inledandebeslut säkerställs dock att borgenärerna uppmärk- sammas på den inledda skuldsaneringen och att får in nödvändiga uppgifter om fordringarna. Vidare ökar förutsätt- ningarna för att i ett tidigt skede kan få tillgång till synpunkter av betydelse för ansökan om skuldsanering och få ett komplett underlag för att upprätta en betalningsplan och att slutligt pröva ärendet. Det bedöms då inte heller som nödvändigt att genomföra utredningens förslag om utökade kungörelser i ortstidningar, som av flera remissinstanser ses som problematiskt och en påfrestning för gäldenären. Regeringens förslag innebär att berörda borgenärer ges goda möj- ligheter att tillvarata sina rättigheter och att görs uppmärksam på vilka fordringar som ska omfattas av skuldsane- ringen. Det finns därför inte anledning att överväga en mildare rättsföljd av att en borgenär missar att anmälan sin fordran, något som efterfrågas av Svensk Inkasso. Gäldenären bör även fortsättningsvis lämna uppgifterna i ansökan på heder och samvete. Med anledning av att gäldenärens uppgiftsskyldighet i ansökan förändras blir det nödvändigt att modernisera ansöknings- blanketten, en uppgift som bör ligga på . Regeringens förslag: ska ha ett större ansvar för att före inledandebeslutet kontrollera gäldenärens uppgifter Myndigheten ska kontrollera lämnade uppgifter mot de egna För detta ändamål ska uppgifter i ökad utsträckning få behandlas i myndighetens databaser. För att avgöra om skuldsanering ska inledas ska Kronofogde- myndigheten få hålla ett sammanträde. Det ska inte längre krävas särskilda skäl för att det ska vara möjligt. skuldsaneringsutrednings förslag: Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att utredningsansvar i lagtexten ska anges som ett skärpt ansvar för att utreda om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda och att det utökade utredningsansvaret ska gälla först efter Utredningen föreslår inte någon ändring av bestäm- melserna om sammanträde inför inledandebeslutet. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller lämnar dem utan invändning. anser dock att den föreslagna lagtexten inte tillräckligt tydligt uttrycker det skärpta ansvaret. Datainspektionen delar utredningens uppfattning att det krävs lagändring för ökad tillgång till databaser och anser att integritetsaspekter måste vägas in i bedömningen. Skälen för regeringens förslag: Förslaget i avsnitt 5.3.1 innebär att gäldenärens ansvar för skuldredovisningen i ansökan minskas. nären kommer dock fortfarande att vara skyldig att ange samma upp- gifter om sina ekonomiska och personliga förhållanden. att gäldenären beträffande sina ekonomiska förhållanden ska redogöra för sina tillgångar, inkomster och utgifter. När gäldenären har gett in sin ansökan, ska inför ett inledandebeslut ge gäldenären möjlighet att komplettera even- tuella brister och i den utsträckning det behövs inhämta upplysningar från andra myndigheter (14 § skuldsaneringslag). fogdemyndigheten har således en skyldighet att verka för att direkta oklarheter i ansökan undanröjs, men behöver inte aktivt sörja för att utredningen kompletteras med nya uppgifter. Efter en inledd skuldsanering får ett mer vid- Myndigheten ska då se till att ärendet blir så utrett som dess beskaffenhet kräver (16 § skuldsaneringslag). Utredningsskyldigheten är således relaterad till behovet i varje enskilt ärende och myndigheten får bedöma hur långt utredningsansvaret i olika avseenden sträcker sig. Bestämmelsen är ett led i den utredning som görs hos och som ingår i myndighetens prövning av om gäldenären ska beviljas skuldsanering. Härutöver gäller vid Krono- fogdemyndighetens handläggning även de generella bestämmelserna om en myndighets serviceskyldighet och handläggning i förvaltningslagen (1986:223). Enligt utredningen förekommer det att borgenärer ifrågasätter till- förlitligheten av uppgifter i vissa skuldsaneringsutredningar och anser att gäldenärens uppgifter ska styrkas med underlag och kontrolleras mot 2015/16:125 befintlig information i register. Utredningen menar att det med hänsyn till förtroendet för skuldsaneringsinstitutet är viktigt att fästa avseende vid sådana synpunkter och att det därför finns behov av att i viss utsträckning skärpa ansvar för att kontrollera att uppgifter i ansökan om skuldsanering är korrekta. Utredningen föreslår att utredningsansvar ska skärpas så att det tydligare framgår att myndigheten ska utreda om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda. Denna skärpning ska innebära att myndigheten i fler fall än ska kontrollera uppgifterna i ansökan mot sina register och begära in underlag från gäldenären som styrker uppgifter om t.ex. inkomst och boendekostnader. Syftet med en sådan ändring är att tillförsäkra ett utredningsunderlag som har parternas förtroende och som inte bidrar till ett ifrågasättande av skuldsanerings- institutet. Även regeringen vill betona vikten av att har tillgång till ett korrekt underlag för sin bedömning. Genom tillförlitliga uppgifter i skuldsaneringsärendet underlättas myndighetens bedömning av om gäldenären uppfyller förutsättningarna för skuldsanering och förtroendet för skuldsaneringsinstitutet kan på så sätt upprätthållas. Regeringen anser att det därför finns ett behov av att tydliggöra Krono- fogdemyndighetens kontroll- och utredningsansvar. Som tings- rätt påpekar finns det dock en risk för att utredningens förslag inte blir tillräckligt tydligt och att det därmed inte uppnår sitt syfte. måste det anses ligga i uppdrag att inför ett slutligt beslut utreda om förutsättningarna för skuldsanering är uppfyllda. Utredningsskyldigheten överensstämmer dessutom med hur det ser ut i annan lagstiftning (se t.ex. 12 § lagen [1996:242] om domstolsärenden). Ytterligare en aspekt är att utredningens förslag innebär att Krono- fogdemyndigheten endast får ett utökat utredningsansvar efter det att ett inledandebeslut meddelas. En lämpligare ordning är enligt regeringens mening att detta ansvar aktualiseras tidigt i processen och redan inför ett inledandebeslut. En liknande ordning får dessutom anses vara tänkt redan enligt dagens regelverk. Vid införandet av möjligheten till skuldsanering anfördes nämligen att är skyldig att se till att den har tillgång till den utredning om gäldenärens personliga och eko- nomiska förhållanden som är nödvändig, innan myndigheten tar ställning till om skuldsanering ska inledas. I detta ligger att ansökan ska vara komplett och korrekt, men också att relevant information om gäldenären som har tillgång till ska tillföras ärendet (se prop. 1993/94:123 s. 215). Om det skulle visa sig att ansökan inte är komplett, ska gäldenären föreläggas att avhjälpa bristen och komma in med underlag (13 § i förslaget till ny skuldsaneringslag). Regeringen bedömer att det därutöver inte finns anledning att i lag förtydliga ansvar för att inhämta komplette- rande underlag. har en möjlighet att komplettera underlaget, om myndigheten – före eller efter det att skuld- sanering har inletts – bedömer att uppgifterna i ansökan inte är korrekta eller om det på annat sätt finns oklarheter i ärendet (jfr 14 och 16 §§ skuldsaneringslag; 15 och 20 §§ i förslaget till ny skuld- saneringslag). Enligt regeringens mening bör utredningens förslag i stället genom- Prop. 2015/16:125 föras genom att det görs ett tillägg i bestämmelsen om Kronofogde- myndighetens inledande utredningsansvar (se 15 § i förslaget till ny skuldsaneringslag) om att myndigheten ska kontrollera i sina egna register att uppgifterna i ansökan är korrekta. Vid en sådan kontroll bör den del av myndigheten som handlägger skuldsaneringsärenden ha möjlighet att, i den utsträckning det behövs, kontrollera uppgifter mot utsöknings- och indrivningsdatabasen, betalningsföreläggande- och handräckningsdatabasen, skuldsaneringsdatabasen och konkurstillsyns- databasen. I likhet med vad som föreslås i avsnitt 5.3.1 är det lämpligt att denna möjlighet regleras i lagen om behandling av uppgifter i Krono- fogdemyndighetens verksamhet. Hur skuldsaneringsenheten ska utföra sin kontroll av ansökan mot uppgifter som finns i dessa register får bedömas av (jfr 2 kap. 26 § lagen [2001:184] om behandling av uppgifter i verksamhet). I detta sammanhang finns det även anledning att överväga i vilken utsträckning som bör ha möjlighet att hålla ett sammanträde för att avgöra om skuldsanering ska inledas. Enligt den nuvarande regeln krävs att det finns särskilda skäl för att ett sådant sammanträde ska få hållas (14 § första stycket andra meningen skuldsaneringslag). I förarbetena anges att det får förutsättas att det endast är i verkliga undantagsfall som det ska vara nödvändigt att hålla ett sammanträde på detta stadium (se prop. 1993/94:123 s. 215 f.). Genom regeringens förslag om att förenkla ansökningsförfarandet (avsnitt 5.3.1) och om att förtydliga inledande utredningsskyldighet kan det inte uteslutas att behovet av att i ett tidigt skede av handläggningen hålla ett sammanträde för att reda ut eventuella oklarheter kan komma att öka. Regeringen föreslår därför att ett samman- träde för att kunna avgöra om skuldsanering ska inledas ska få hållas utan att det ska krävas att det finns särskilda för det.