prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — För att skyddet av spararna ska fungera var det av stor betydelse att skuldtäckningsregistren fördes på ett korrekt sätt och att registerföringen fungerade även i en krissituation. FI hade i den extra rapporteringen åter fått indikationer på att registerhållningen för skuldtäckning inte alltid fungerade tillfredsställande. Kontrollen som var tänkt att fortsätta , visade att kvaliteten när det gäller skuldtäckning sjunkit sedan kravet på skuldtäckningsrapportering togs bort 2008. Enligt FI var en skärpning nödvändig varför regelbunden rapportering kunde komma att återinföras. I Årsredovisningen står att FI intensifierade bevakningen av pensionsbolagen. Solvensen hade försvagats kraftigt på grund av fallande börskurser, och att marknadsräntorna hade fallit till historiskt låga nivåer. De största pensionsbolagen fick därför rapportera solvens och skuldtäckning . Därutöver krävde FI extra rapportering om skuldtäckning och gjorde en undersökning av företagens användning av diskonteringsränta. 95 FI, dnr 07-240. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E bolagen hade god solvens som väl översteg lagens krav, men FI fortsatte dialogen med bolagen på grund av marknadsläget. krävde FI tätare rapportering av solvens och skuldtäckning från vissa bolag och genomförde en temaundersökning av hur försäkringsbolagen beräknade sina diskonteringsräntor. Den visade att bolagen i vissa fall hade tolkat FI:s förskrifter mycket olika. Om något bolag hade beräknat diskonteringsränta på ett väsentligt annorlunda sätt i jämförelse med övriga företag så förde FI en dialog med bolaget. fortsatte den utökade rapporteringen av skuldtäckning och solvens för räntekänsliga bolag. Sammantaget begärde FI in extrarapportering från vissa pensionsbolag och andra livförsäkringsföretag med långa pensionsskulder som bedömdes som känsliga för ändringar i marknadsräntan. FI gjorde viss bedömning av de inrapporterade tillgångarna och gick genom skuldtäckningskvoter för olika kategorier som tjänstepensionsverksamhet och övrig livförsäkringsverksamhet. Vissa bolag fick även rapportera in värdet på icke skuldtäckningsgilla tillgångar och vilken andel av dessa som kunde säljas , för att bedöma bolagens beredskap att omsätta dessa tillgångar. Enligt de uppgifter som tagit del av så har FI i begränsad omfattning gjort fördjupade platsundersökningar av pensionsbolagens hantering av skuldtäckningsregistren i praktiken, liknande dem som gjordes 2008. Exempel på tillämpning av regler i tillsynen – dispenser behandlade FI ett dispensärende96 rörande regler för skuldtäckning för ett pensionsbolag. FI biföll dispensen med motiveringen att ett avslag på ansökan troligen skulle medfört omfattande ekonomisk skada för försäkringstagarna och bolaget, med beaktande av den senaste tidens vikande marknader. Det förelåg därför särskilda skäl att lämna dispensen. , behandlades en annan dispensansökan där FI gav avslag. FI:s skäl för avslag är av intresse då det gäller en metod som har vissa likheter med den metod som FI införde 201397. Ansökan gällde möjligheten att få använda en alternativ metod, som enligt bolaget skulle vara aktsam och förenlig med EG-direktiv och svensk lag. Metoden skulle ge en mer stabil ekonomisk situation för bolagen och minska risken för att bolagen tvingades agera och orsaka instabilitet på marknaden, vilket kunde vara till nackdel för spararna. FI svarade att undantag endast bör beviljas i undantagsfall för att ge samma förutsättningar för alla bolag och möjliggöra jämförelser av finansiell ställning mellan bolagen. FI ansåg i detta fall att bolaget inte visat att 96FI, dnr 08-9974. 97FI, dnr 09-686, beslutet publicerades på FI:s hemsida. 52 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N det fanns särskilda skäl för att bevilja undantag. FI hänvisade inte till någon bestämmelse i EG-direktivet eller svensk lag som skäl för att sitt avslag. När Riksgälden gav ut en 30-årig statsobligation meddelade FI att frågan om dispenser från metoden att beräkna pensionsskulder blev aktuell, eftersom det saknades säkerställda obligationer som hade längre löptid än . Det hade betydelse för om räntor från säkerställda obligationer kunde användas för skuldberäkning. När det gavs ut en säkerställd obligation med en löptid om 30.5 år98 skrev FI att det därför inte borde föreligga behov av dispens om bolagen bedömde att den obligationen var möjlig att använda enligt kraven i FFFS 2008:23. FI avskrev därmed de dispensansökningar som kommit in. Under marknadsoron publicerade FI ett brev som bland annat riktade sig till pensionsbolagen. I brevet underströk FI vikten av att bolagen skulle ta tag i problemen med höga avkastningsgarantier och se till att den garanterade avkastningen som utlovas nya kunder var långsiktigt hållbar. FI skrev att ”i det rådande marknadsläget kan bolag ha incitament att minska sin risk genom att sälja aktier och köpa räntebärande tillgångar. Det kan orsaka en negativ spiral av fortsatt fallande aktiepriser och räntor, vilket kan förvärra situationen ytterligare för de bolag som har problem att upprätthålla solvensen. FI känner därför oro över att bolagens samlade agerande riskerar att späda på en pressad situation. FI:s uppgift är att se till att försäkringstagarnas (pensionsspararnas) intressen inte hotas och att företagens agerande är ändamålsenligt för att trygga kundernas ställning”. När Tillsynsrapporten publicerades skrev FI att det grundläggande problemet i många pensionsbolag var höga garantier och att inte tillräckliga nedjusteringar gjorts av garantier i nya avtal. När räntorna åter sjönk till rekordlåga nivåer förstärktes behovet av att bolagen skulle vidta åtgärder som ett alltför snabbt agerande från många bolag riskerade att späda på en pressad situation. FI krävde att bolagen skulle se över hur deras finansiella ställning skulle utvecklas vid ett utdraget lågräntescenario. Det framgår av en senare rapport, Risker i det finansiella systemet 2012, att FI hade bedömt att det kunde ifrågasättas om räntenivåerna gav en rimlig bild av den avkastning som bolagen kunde förvänta sig på lång sikt. Av rapporten i det finansiella systemet 2013 framgår att införandet av en modellbaserad diskonteringsräntekurva skulle minska pensionsbolagens känslighet för förändringar i de långa marknadsräntorna. I stället finns en modellrisk som FI behöver beakta i tillsynen, då beräkning av de längsta skulderna görs med en långsiktig ränta som är beslutad till . 98 gav ut en säkerställd obligation med en löptid på och en volym av . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E FI presenterade resultatet av den europeiska tillsynsmyndigheten stresstester, där FI varit delaktig. En del av EIOPA:s test var inriktat på risker förenade med långvarigt låga räntor. FI bedömde att det krävdes ytterligare analys för att utvärdera de ekonomiska riskerna och känsligheten för långvarigt låga räntor hos pensionsbolag. Det var en bidragande orsak till att FI därefter, , tog initiativ till en fördjupad undersökning av pensionsbolagen. Resultatet redovisades i rapporten i livförsäkringsföretag till följd av långvarigt låga räntor . 5.3 FI:s tillsyn över investerarnas förmånsrätt FI ska enligt lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO) ha tillsyn över att de utgivande bankerna följer bestämmelserna i lagen och andra författningar som reglerar bankernas verksamhet. Detta tillsynsuppdrag gäller utöver det tillsynsuppdrag som följer av lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och övrig lagstiftning som rör bankerna. Lagen (LUSO) ger FI ytterligare befogenheter att ingripa. Om en utgivande bank har åsidosatt sina skyldigheter enligt LUSO eller andra författningar, ska FI återkalla tillståndet att ge ut säkerställda obligationer eller, om det är tillräckligt, utfärda en varning. De utgivande bankerna ska med årliga avgifter bekosta FI:s verksamhet enligt LUSO.99 Förutom den särskilda tillsynen enligt LUSO, som är föremål för denna granskning, så utför FI löpande banktillsyn utifrån övrig bankreglering. FI gör löpande analyser av inrapporterade uppgifter och granskar bankerna genom den process som genomförs , den så kallade and Evaluation Process (SREP). I SREP ska även FI:s bedömning av utgivningen av säkerställda obligationer inkluderas100. FI gör även övergripande analyser av bankernas bostadsutlåning och bolånemarknaden. 5.3.1 Tillsynen av den särskilda förmånsrätten granskning av tillsynen enligt LUSO, har haft störst fokus på de fyra storbankerna101 eftersom deras utgivning av säkerställda obligationer utgör den betydande delen av marknaden. Tillsättning och arvodering av oberoende granskare Lagen (LUSO) föreskriver att FI ska utse en oberoende granskare102 och FI kan även återkalla ett sådant förordnande. Granskaren har rätt till skäligt arvode från banken 995 kap. 1–7 §§ LUSO. 100Promemoria, Process rörande bedömning av efterlevnad av kraven för säkerställda obligationer, . 101SEB samt hypoteksbolag i , , . 1023 kap. 12–14 §§ lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer. 54 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N och storleken på arvodet ska bestämmas av FI. Granskaren ska övervaka att registret förs enligt lagen, rapportera regelbundet till FI och har rätt att göra egna undersökningar. De första granskarna utsågs . I början bad FI bankerna om förslag på lämpliga personer. FI har utsett fem granskare varav en är fristående utan anknytning till någon revisionsbyrå. När en granskare avsade sig uppdraget i samband med pension föreslog denne en kollega vid samma revisionsbyrå som FI valde att förordna. En av granskarna har sedan förordnandet 2007 tillhört samma revisionsbyrå som utför externrevision för banken. Det har inte skett någon rotation av granskare. Den tid granskaren lägger ned kan påverkas av situationen för banken, men även med hänsyn till krisåren är differensen stor mellan de olika granskarna. I flera fall saknas redovisning av arbetad tid och arvode i FI:s ärenden trots att det finns krav på sådan redovisning. Det finns inga uppgifter om att FI bestämt arvoden eller kommenterat arbetat tid och arvode med granskarna. I ett fall har FI på förfrågan från en bank bekräftat att arvodet var skäligt103. Tabell 8 Omfattningen av granskarens arbete 2006-2013 Arbetad tid enskilda år Som minst ca , som mest Ökad omfattning av upp- I ett fall är uppdraget relativt i arbetstid och arvode I ett fall saknas uppgifter 2008-2012, i två fall har antalet tim- mar fördubblats till ca 220 respektive ca . Källa: FI:s ärenden med rapportering från de oberoende granskarna 2006–2013. Genomgång av FI:s hantering av granskarnas rapporter –2013 Syftet med genomgången har varit att granska FI:s särskilda tillsyn över utgivningen av säkerställda obligationer och FI:s användning av oberoende granskare i denna tillsyn. Det omfattar FI:s hantering och bedömning av granskarnas rapporter för respektive bank samt bedömning på aggregerad nivå över bankernas sammantagna utgivning. FI har tagit emot årliga granskningsrapporter från de oberoende granskarna. I de flesta ärenden som tagit del av har det skett utan att FI har kommenterat eller gjort någon bedömning av rapporterna. FI har inte heller presenterat någon årlig analys eller sammanställning över de årliga rapporterna på en aggregerad nivå. Trots att den oberoende granskaren arbetar på uppdrag av FI så har de dokumenterade kontakterna varit få. FI har haft möten med granskaren och 103 , dnr 07-4667. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E i några fall har FI haft dialog med banken efter synpunkter i granskarens rapport. I ett fall har granskaren lämnat ett besked till banken utifrån sin tolkning av regelverket. FI delade inte den tolkningen utan fick korrigera beskedet till den berörda banken. Tabell 9 hantering av de oberoende granskarnas rapporter Totalt 28 ärenden för fyra storbanker 2006–2013 Årlig rapport från den oberoende Finns i samtliga ärenden. granskaren (OG), ibland med bilagor Finns i sex ärenden. Finns i fem ärenden. FI:s bedömning av granskningsrapporten Finns i ett ärende. Källa: FI:s ärenden med rapportering från de oberoende granskarna 2006–2013. Utformningen av de oberoende granskarnas rapporter –2013 Rapporterna är inte strukturerade så att FI kan följa hur säkerhetsmassan respektive obligationsskulden utvecklat sig eller vilka övervärden som funnits. Utformningen av rapporterna skiljer sig åt mellan granskarna. En stor del av texten är beskrivande eller återger regler. Det är svårt att urskilja vilka resultat som granskningen visat och hur granskaren kommit fram till sin bedömning. Ett exempel är granskarens grundläggande och relativt komplicerade uppgift att kontrollera att matchningsreglerna upprätthålls så att säkerhetsmassan matchar obligationsskulden. I rapporterna som avser storbankerna 2013 upptar detta endast en halv sida i respektive rapport. I två av de fyra rapporterna saknas dessutom bedömning från granskaren. har gjort en systematisk genomgång av samtliga rapporter – 2013 för att kontrollera om lagkraven hade uppfyllts på utvalda områden i de oberoende granskarnas uppdrag. Genomgången visade att dessa områden behandlades i rapporterna men att det i många fall var svårt att utläsa resultatet av den oberoende granskningen. Det gällde till exempel om granskarna hade bedömt bankernas metoder för värdering av säkerheter, omvärderingar av marknadsvärden eller användningen av fyllnadssäkerheter. Efter införandet av krav på känslighetsanalyser i FFFS 2013:1 saknas sådan analys från en av de fyra storbankerna avseende 2013. För att stämma av den bilden bad om en redogörelse från FI som gjorde en liknande genomgång av rapporter från 2011-2013 och kunde bekräfta iakttagelser104. FI bedömde att de oberoende granskarna i stort sett hade följt uppdragsbeskrivningen som ges i lag och föreskrifter men ”därmed inte 104 Promemoria, Tillsyn Säkerställda obligationer, . 56 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sagt att de gjort det på ett tillfredsställande sätt. Även i fall när uppgiften hade uppfyllts skulle det enligt FI vara motiverat med en djupare redogörelse för hur den oberoende granskaren kommit till sin slutsats”. Det saknas struktur för hur de oberoende granskarnas sammanfattande bedömningar ska redovisas. I rapporterna för de fyra storbankerna 2013, finns i ett fall en kort sammantagen bedömning av att banken har organiserat sin verksamhet i enlighet med lagstiftningen (LUSO). I två rapporter finns en sammanfattande slutsats om att det inte framkommit några omständigheter som tyder på väsentliga brister. Det liknar den svagaste formen av uttalanden som en revisor gör, så kallad negative . I den fjärde rapporten, har granskaren för varje uppgift noterat om det finns avvikelser utan att göra någon sammanfattande bedömning. Kvaliteten på säkerhetsmassan och värdering av underliggande säkerheter Det framgår av de oberoende granskarnas rapporter att en bank under krisen konstaterade att marknadsvärdet på villor och bostadsrätter hade sjunkit med 5–. Det hade påverkat säkerhetsmassan och föranlett tillskott av tilläggssäkerheter. I rapporterna för övriga storbanker finns ingen information som visar på justeringar av värden eller tillskott av säkerheter. Det finns inget i de ärenden som FI redovisat som tyder på att FI uppmärksammat att det eventuellt funnits behov av nedskrivning i säkerhetsmassan hos övriga storbanker . Reglerna ger utrymme för banker att föra in eller föra ut övervärden i säkerhetsmassan. kan ratinginstituten ställa krav på viss nivå av övervärden för att kunna ge en viss rating. I senare rapporter redovisas105 att banker hade ökat på övervärden eller fått lägga till fyllnadssäkerheter för att inte riskera en nedgradering av sin rating. Det finns inte heller i dessa ärenden uppgifter som visar att FI undersökt varför ratinginstituten ställt krav på ökade säkerheter. Bankernas rutiner för värdering respektive omvärdering av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan behandlas i rapporterna. Det visar på en relativt stor frihetsgrad och att bankerna tillämpar flera metoder. I de ärenden som granskat finns det inget som tyder på att FI tagit initiativ till att följa upp och stämma av de oberoende granskarnas rapporter med fördjupade undersökningar för att kontrollera att bankernas värderingar av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan är rimliga. Det finns inte heller hänvisningar till andra undersökningar som FI gjort som berört bankernas rutiner för värdering av fastigheter och bostadsrätter, vilket eventuellt kan ha haft betydelse för FI:s bedömning av bankernas säkerhetsmassa. 105 FI, dnr 11-682, 11-6744, 12-4273. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Inom ramen för den löpande banktillsynen har FI publicerat rapporter om den svenska bolånemarknaden. FI har gjort återkommande undersökningar av kvaliteten på bankernas krediter för bostadsutlåning, i den så kallade bolånestocken. Stora delar av bolånestocken placeras i bankernas säkerhetsmassa106, men den sammanlagda bolånestocken är inte synonym med bankernas sammanlagda säkerhetsmassa. I bolånestocken kan det ingå krediter från banker som inte ger ut säkerställda obligationer i . Där ingår även säkerheter som har en belåningsgrad , vilket inte är tillåtet i säkerhetsmassan. Det förekommer även att kreditstockar rörande bolån inte placeras i säkerhetsmassan, till exempel när en bank väljer att finansiera bolån på annat sätt än med säkerställda obligationer. Då ingår inte dessa krediter som en tillgång i säkerhetsmassan. När det gäller värderingar av underliggande fastigheter så ska bankerna enligt föreskriften göra en initial värdering när krediten lämnas, därutöver finns krav på kontroll av marknadsvärdet. Värdet på de underliggande säkerheterna ska skrivas ned vid större prisfall. Efter införandet av FFFS 2013:1 finns även möjlighet att under vissa förutsättningar göra uppvärderingar. FI skriver i bolånerapporten att belåningsgraderna i bolånestocken som helhet hade minskat sedan 2009 års undersökning och låg vid den senaste värderingen på . I en fotnot skriver FI att de flesta bankerna i undersökningen hade omvärderat stocken . Sådana omvärderingar av bolånestocken var möjliga enligt annan bankreglering, men det var inte tillåtet enligt den då gällande föreskriften, FFFS 2004:11, att uppvärdera säkerheter i säkerhetsmassan. I en promemoria från 2013107 som utgår från uppgifter i bolåneundersökningen skriver FI att ”generellt kan nämnas att hushållen i panelen har ökat sina lån med . Det kan jämföras med att säkerheternas marknadsvärden totalt sett har ökat med . En förklaring till att marknadsvärden inte har stigit i samma utsträckning som skulderna är att bankerna hanterar förändringar av marknadsvärden olika. I vissa fall beror prisförändringana på att hela bolåneportföljen har omvärderats, vilket i sin tur lett till en automatisk omvärdering av de enskilda säkerhetsobjekten. Medan det i andra fall krävs att låntagaren aktivt ber om en omvärdering av objektet.” Av en fotnot framgår att hälften av de tillfrågade bankerna uppger att en omvärdering av bolåneportföljen innebär en automatisk omvärdering av de enskilda objekten. En bank uppger att de endast justerar värdet på de enskilda objekten ifall omvärderingen skulle tyda på ett lägre värde. Två banker uppger att en uppjustering av portföljens värde inte alltid inte automatiskt används på de enskilda objekten. 106PM 7 – Konsekvenser av en ökad belåningsgrad för finansieringen av bostadslån med säkerställda obligationer, , 107PM 3 – Analys av hushållens nuvarande belåningsgrader och amorteringsbeteenden i , 2013- 10-25. 58 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sammantaget visar detta att det finns olika regler eller rutiner för värdering beroende på syftet med värderingen och att bankerna har möjlighet att värdera fastigheter på olika sätt kopplat till syftet. Det medför att bankerna kan ha ett underliggande värde på säkerheter i bolånesystemet (systemet som krediterna handläggs i) och ett annat värde registrerat i säkerhetsmassan. I den nya föreskriften FFFS 2013:1 infördes krav på känslighetsanalyser. FI följde i den särskilda tillsynen över säkerställda obligationer upp belåningsgraden i underliggande säkerheter i säkerhetsmassan och gjorde scenarioanalyser för att se hur prisfall påverkar de kreditstockar som finns i säkerhetsmassan och bankernas möjlighet att uppfylla kraven på belåningsgrader108. har noterat att liknande analyser hade gjorts av IMF109 i en rapport som publicerades . IMF bedömde då att risken för påverkan av ett fall i bostadspriser var beroende av belåningsgraden i säkerhetsmassan och graden av övervärden samt bankernas förmåga att skjuta till tilläggssäkerheter eller fyllnadssäkerheter. FI har även deltagit i en temaundersökning, 2014, efter rekommendation från till de nationella tillsynsmyndigheterna.110 FI agerade för att de svenska bankerna skulle delta. I undersökningen kontrollerade FI storbankernas tillgångskvalitet, bland annat hanteringen av säkerheter vid kreditgivning och konstaterade vissa brister vilket FI har återkopplat till de oberoende granskarna.111 Kvaliteteten på säkerhetsmassan är beroende av sammansättningen av säkerheter. FI var tidigt medveten om att bostadsrätter kunde utgöra en större risk i utlåningen och gjorde följande bedömning i en rapport : ”Analysen visade att riskuppbyggnaden på bolånemarknaden generellt sett är större gentemot bostadsrätter än gentemot småhus. Det baserades på att belåningsgraderna på portföljnivå var högre för bostadsrätter än för småhus, att räntetillägget för bostadsrätter slopades av flera institut , att bostadsrättsföreningar ofta är belånade och att utlåning mot bostadsrätter därmed i viss mening innebär en dubbel exponering för bankerna samt på indikationen att kreditförlusterna historiskt sett varit högre för bostadsrätter än för småhus”. publicerade i där det framgår att andelen bostadsrätter i den totala bolånestocken ökade från 2005 till 2013. Andelen småhus och flerbostadshus har minskat. Det är oklart om andelen bostadsrätter har ökat i relation till andra säkerheter och om det påverkat kvaliteten i säkerhetsmassan. 108Riksrevisionen har tagit del av material från FI i form av bildpresentation . 109IMF Country Report No.13/277, Selected Issues, sid. 39–42. 110Memorandum stress test and , . 111Intervju med FI, . 112Utvecklingen på bolånemarknaden 2006:9. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E om FI i den särskilda tillsynen över säkerställda obligationer har följt upp kvaliteten på säkerhetsmassan –2013, inklusive bankernas individuella respektive generella värderingar av säkerheter. FI svarade att man förlitat sig på de oberoende granskarna. FI har efter att denna granskning inletts tagit initiativ till ett projekt för att utveckla den särskilda tillsynen över utgivningen av säkerställda obligationer. höll FI möten med utgivande banker och oberoende granskare för att arbeta fram förslag till instruktion för granskarna. FI utarbetade även en struktur för hur de årliga rapporterna ska sammanställas i en intern tillsynsrapport som även ska innehålla FI:s synpunkter på granskarnas arbete och iakttagna brister. I rapporten kan även nivåer och trender från bankernas inrapportering belysas. har FI gått vidare med tillsättning av oberoende granskare, vilket lett till en rotation av de oberoende granskarna 2016. 5.4 iakttagelser och slutsatser 5.4.1Jämförelse av tillsynen över förmånsrätten för pensionssparare och investerare