prop · H303167 · 2016-04-28 00:00:00 — Den syftar endast till att underlätta det uppgiftsutbyte som förekommer i de situationer som anges i lagen. I de fall lagen inte är tillämplig kan andra sekretessbrytande bestämmelser, t.ex. de som finns i OSL och uppgiftsskyldigheter i särskilda registerförfattningar, bli tillämpliga om förutsättningarna för det är uppfyllda. När det gäller frågan som SIN väcker utgör alltså inte den föreslagna lagen något hinder mot att tillämpar de sekretessbrytande uppgiftsskyldigheterna i polisdatalagen. 5.3Lagens tillämpningsområde – en balans mellan effektivitet och integritet Regeringens förslag: Den nya lagen ska gälla vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som 1.är av allvarlig eller omfattande karaktär, och 2.bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt promemorians förslag ska det vara fråga om formaliserad eller viss närmare avgränsad myndighetsöverskridande samverkan. Remissinstanserna: Flera av remissinstanserna är positiva till promemorians förslag eller har inget att invända mot det. anser att förslaget innebär en rimlig avvägning mellan effektivitet och integritet. Liknande synpunkter framförs av i (LO) och Statskontoret. Datainspektionen anför att ett utökat flöde av personuppgifter innebär en risk för ett ökat intrång i den personliga integriteten och att ett ökat utbyte också ställer höga krav på hur t.ex. rättelse av felaktiga uppgifter ska genomföras rent praktiskt. Sådana och liknande åtgärder är enligt inspektionen svårare att vidta om uppgifterna har flyttats runt och befinner sig hos någon annan än den som inledningsvis inhämtade dem. SIN framför liknande synpunkter. förslaget saknar en närmare analys av hur informationsflödet mellan myndigheterna påverkar den personliga integriteten och rättssäkerheten Samfundet anser också att ett område som måste ana- lyseras noggrannare är den del av samhällets verksamhet som är inriktat på hälsovård, där uppgifter måste kunna lämnas i förtroende utan risk för att synnerligen integritetskänslig information flödar mellan myndigheter på oklara grunder. Vissa remissinstanser uppger att det är oklart vad som i promemorians förslag menas med ”formaliserad eller viss närmare avgränsad myndig- hetsöverskridande samverkan.” ombudsmän () anför att ett så vagt formulerat krav riskerar att leda till osäkerhet om lagen i en viss situation är tillämplig eller inte. För att lagen ska vara tillämplig bör enligt JO krävas att det finns ett beslut av de berörda myndigheterna om att delta i samverkan enligt den föreslagna lagen. framförs av bl.a. Datainspektionen och Förvaltningsrätten i . Datainspektionen påpekar att formaliserade beslut som anger vilka avgränsningar som gäller för ett visst underrättelseprojekt skulle under- lätta granskningen avsevärt. Några av remissinstanserna anser att de begrepp som föreslås för att beskriva grov organiserad brottslighet behöver förtydligas, bl.a. Brå, Datainspektionen anför att det i författningstexten bör läggas till att lagen endast är tillämplig på uppgiftsutbyte beträffande brottslighet med en viss straffskala eller visst straffvärde. styrelsen påpekar å andra sidan att det är viktigt att de kriterier som inryms i begreppet grov organiserad brottslighet inte ges en för snäv Brå anser att förslaget bör kompletteras med att den brottsliga verksamheten kan ha föregåtts av särskild planering. Skälen för regeringens förslag Skydd för den personliga integriteten Sekretess mellan myndigheter syftar i första hand till att värna om En utgångspunkt är därför att information som omfattas av sekretess inte ska vidarebefordras utanför den verksamhet i vilken den hämtats in. Regler till skydd för den personliga integriteten finns bl.a. i regerings- formen, Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättighet- erna och de grundläggande friheterna (), offentlig- hets- och sekretesslagstiftningen och i författningar som reglerar behand- ling av personuppgifter. I svensk rätt finns ingen definition av begreppet integritet. kränkning av den personliga integriteten kan beskrivas som ett intrång i en fredad sfär som den enskilde bör vara tillförsäkrad och där ett oönskat 2015/16:167 intrång, såväl psykiskt som fysiskt, bör kunna avvisas (prop. 2005/06:173 s. 15). En annan aspekt på integritet är att medborgare kan kräva att staten vidtar effektiva åtgärder för att skydda hans eller hennes säkerhet. I detta ligger att staten måste anstränga sig för att se till att brott förebyggs, förhindras och utreds och att gärningsmän ställs till svars för sina brottsliga handlingar. Staten har alltså ett ansvar för att skydda enskildas privatliv och personliga integritet mot intrång som begås av andra enskilda. Artikel 8 i innebär inte bara ett skydd mot ingrepp i privatlivet från statens sida, utan ålägger också staten att i vissa fall vidta positiva åtgärder för att skydda den enskildes privata sfär. Uppfattningen om vad som är en rent personlig sfär varierar mellan olika kulturer och miljöer. Dessutom förändras inställningen till den personliga integriteten . Det sammanhang där uppgifterna används har också betydelse för om den enskilde uppfattar det som att hans eller hennes integritet har kränkts. Begränsningar i såväl de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna enligt artikel 8 i som fri- och rättigheterna i 2 kap. regeringsformen, får göras endast med stöd av lag. Vidare krävs att begränsningarna görs för att bl.a. tillgodose vissa angivna ändamål. Det finns flera inskränkningar i dessa rättigheter i svensk lagstiftning som gjorts för att tillgodose vissa berättigade ändamål. En väl fungerande samhällsorganisation kommer alltid att medföra vissa intrång i enskildas personliga integritet. Exempelvis förutsätter ett effektivt brottsbekämpande arbete att de brottsbekämpande myndigheterna har goda möjligheter att samla in och bearbeta information av olika slag, vilket i sig kan innebära vissa integritetsintrång. De faktorer som kan anses särskilt viktiga att ta hänsyn till vid bedömningen av graden av integritetsintrång vid informationsutbyte är bl.a. om utbytet sker mellan myndigheter eller om även enskilda deltar, arten av uppgifter, för vilka ändamål uppgifterna behandlas, mängden av uppgifter, hur uppgifterna används och sprids samt möjligheten att lagra uppgifterna. Avvägningen mellan effektivitet och integritet Regeringen fäster stor vikt vid skyddet av den personliga integriteten. Det kan konstateras att det nu aktuella förslaget kan innebära en ökad risk för kränkningar av den personliga integriteten, eftersom det sannolikt leder till ett visst ökat utbyte av uppgifter i syfte att skapa en mer samlad bild av en eller flera personer eller en brottslig verksamhet. Som bl.a. Datainspektionen påpekar innebär ett ökat flöde av uppgifter större risker för intrång i den personliga integriteten. Även utbyte av förhållandevis harmlösa uppgifter kan, om de skapar en totalbild av en enskilds personliga förhållanden, riskera att leda till integritetsintrång. Ett ökat uppgiftsutbyte leder även till större upptäcktsrisk för personer som är delaktiga i kriminalitet. Det eventuella integritetsintrång som detta kan medföra för dessa personer är något som de enligt regeringens mening i och för sig får räkna med. I den aktuella samverkan kan dock uppgifter även komma att behandlas och utbytas om andra personer, t.ex. personer som avförs efter utredning och personer som, utan att själva medverka i brottslig verksamhet, har en koppling till en person som är misstänkt för sådan verksamhet. Mot det integritetsintrång som utbytet av uppgifter riskerar att innebära ska ställas vikten av att bekämpa organiserad brottslighet. Det finns, som framgått, ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa sådan brottslighet. Detta ändamål innebär att vissa begränsningar av integritetsskyddet får anses vara godtagbara. Enligt regeringen är den avvägning mellan effektivitet och integritet som görs i promemorian på ett övergripande plan godtagbar. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten bör alltså endast omfatta sådana fall där behovet av ett effektivt informationsutbyte är extra starkt och därmed särskilt motiverat. I linje med det bör, som föreslås i promemorian, uppgiftsskyldigheten endast gälla om vissa förutsättningar är uppfyllda. Vilka förutsättningar det rör sig om beskrivs mer ingående nedan samt i avsnitt 5.4 och 5.5. Som Datainspektionen och SIN påpekar, ställer ett ökat utbyte av uppgifter krav på hur t.ex. rättelse av felaktiga uppgifter ska genomföras rent praktiskt. Krav på att personuppgifter som behandlas är riktiga och att uppgifter som är felaktiga ska rättas följer av bl.a. personuppgiftslagen. Dessa krav påverkas inte av lagförslaget. Respektive myndighet har att se till att de har rutiner och arbetar på ett sådant sätt inom myndighetssamverkan att sådana krav följs. framför att ett område som måste analyseras noggrannare är den del av samhällets verksamhet som inriktas mot hälsovård. Även om verksamheter med inriktning mot hälsovård normalt sett inte torde komma att delta i sådan myndighetssamverkan som är i fråga, konstaterar regeringen att det finns särskilda regler i registerförfattningar som skyddar uppgifter om hälsa och andra s.k. känsliga personuppgifter. Det nu aktuella förslaget påverkar inte tillämpningen av sådana bestämmelser. Som förslaget är utformat kommer det dessutom att finnas möjlighet att göra undantag från uppgiftsskyldigheten när det är fråga om särskilt känsliga uppgifter. Detta behandlas närmare i avsnitt 5.5. Samverkan ska föregås av ett särskilt beslut Regeringen anser att det är angeläget att det är tydligt i vilka situationer den föreslagna lagen blir tillämplig. Det bör därför, som bl.a. JO och Datainspektionen anför, krävas att samverkan mellan myndigheter ska vara formaliserad i ett beslut för att den aktuella uppgiftsskyldigheten ska gälla. På så sätt betonas och värnas integritetsaspekterna tydligare än i promemorians förslag. Genom att det fattas ett beslut om samverkan enligt lagen blir det tydligt när lagen är tillämplig. Det är bl.a. av stor betydelse att tjänstemän inte tvekar om vilka regler de har att förhålla sig till i sitt arbete. Vidare är det viktigt för de myndigheter som bedriver tillsyn och kontroll över myndigheternas arbete att veta om den föreslagna lagen, enligt myndigheterna, varit tillämplig vid ett visst informationsutbyte. Som Datainspektionen påpekar skulle ett beslut som anger ramen för samverkan underlätta tillsynsmyndigheternas granskning. Det säkerställer alltså en sådan bättre tillsyn som Statskontoret efterfrågar. Avsikten är att den form av samverkan som är aktuell ska kunna inledas skyndsamt och utan onödig beredningstid. bedömning bör det därför inte uppställas några särskilda formkrav på ett beslut om samverkan i lagen. Myndigheterna bör utforma besluten utifrån gällande regler och verksamhetens behov. Det torde dock normalt bli fråga om skriftliga och därmed dokumenterade beslut. Det bör vara upp till respektive myndighet att avgöra vem inom myndigheten som kan fatta ett beslut enligt den föreslagna lagen. Den eller de personer som får fatta beslut om samverkan för myndighetens räkning bör dock ha lämplig kunskap och erfarenhet för denna uppgift. Samverkan ska äga rum på underrättelsestadiet För att avgränsa tillämpningsområdet för uppgiftsskyldigheten bör det av den nya lagen framgå att samverkan ska avse att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. Detta ska således vara det övergripande syftet med myndighetssamverkan. Det bör inte finnas något hinder för myndigheter som inte har i uppgift att särskilt bedriva brottsbekämpande verksamhet och underrättelseverksamhet att delta i samverkan. Även myndigheter som exempelvis har till uppgift att bedriva tillsyn eller kontroll över viss verksamhet kan genom olika administrativa åtgärder ha en viktig roll när det gäller att bekämpa och motverka organiserad brottslighet. Formuleringen förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet används vanligtvis för att beskriva den verksamhet som bedrivs innan en misstanke om ett konkret brott uppkommit, ibland benämnd underrättelseverksamhet. Avgränsningen innebär att det ska vara fråga om samverkan på underrättelsestadiet. Brottsbekämpande verksamhet som inte direkt kan knytas till en konkret brottsutredning kommer att omfattas av lagen, däremot kommer inte samverkan som avser att utreda och lagföra brott att omfattas. När det gäller utredningsverksamheten finns det enligt regeringens mening inte heller samma behov av åtgärder för att underlätta informationsutbytet. Det finns särskilda sekretessbrytande bestämmelser på det området som gör att det är lättare för myndigheterna att utbyta information. Mot den angivna bakgrunden anser regeringen att den föreslagna lagen ska gälla vid samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet. Endast samverkan mot viss organiserad brottslighet ska omfattas Av integritetsskäl bör lagens tillämpningsområde begränsas till att omfatta endast sådan kvalificerad brottslig verksamhet där det är av särskild vikt för myndigheterna att kunna utbyta information. Grov organiserad brottslighet är det begrepp som – i vart fall initialt – har använts för att beskriva den brottsliga verksamhet som omfattas av den nationella satsningen mot organiserad brottslighet. Även i promemorian används begreppet grov organiserad brottslighet som en beteckning på den brottsliga verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen. Som flera remissinstanser påpekar är begreppet grov organiserad brottslighet inte definierat i lag. De brottsbekämpande myndigheterna har alla gjort egna bedömningar av begreppets innebörd och har då tagit sin utgångspunkt i bl.a. EU:s kriterier för vad som ska anses utgöra organiserad brottslighet. Inom den nationella satsningen har inriktningsbeslut satt ramarna för vad som ska anses utgöra grov organiserad brottslighet i det sammanhanget. Den brottslighet det ofta kan vara fråga om när man talar om grov organiserad brottslighet är t.ex. narkotikahandel, grova smugglingsbrott, rån, systematiska bedrägerier av olika slag, grova stölder, grova skattebrott, utpressning, människohandel och människosmuggling. Det är emellertid inte brottslighetens rubricering som är av störst intresse i sammanhanget utan det är dess karaktär, att den bedrivs på visst sätt och i viss omfattning som gör att den är särskilt allvarlig. Begreppet grov organiserad brottslighet har kommit att mer och mer ersättas av begreppet ”organiserad brottslighet” i både den myndighetsgemensamma nationella satsningen och andra sammanhang. Det är också det begrepp som oftast används internationellt. I det regeringsuppdrag som beslutats om att utveckla den myndighetsgemensamma satsningen (Ju2015/09350/PO) används begreppet ”organiserad brottslighet”. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens bedömning nu mindre lämpligt att använda begreppet grov organiserad brottslighet. Regeringen instämmer i viss mån i Datainspektionens och synpunkt att frånvaron av en definition kan leda till vissa gränsdragningsproblem, men anser att det inte är lämpligt att i denna typ av lagstiftning införa en definition. En sådan skulle riskera att påverka annan lagstiftning och skulle kunna få smittoeffekter i andra sammanhang som rör arbete mot allvarlig brottslighet. Även om det inte införs någon definition av en viss form av organiserad brottslighet i den föreslagna lagen, är det viktigt att i lagen så tydligt som möjligt ange när lagen är tillämplig. Detta har också framhållits av flera remissinstanser bl.a. Justitiekanslern och Datainspektionen. I likhet med vad som anges i promemorian bör en förutsättning för att tillämpa den föreslagna lagen vara att den brottsliga verksamheten är av allvarlig eller omfattande karaktär. Med allvarlig karaktär bör i detta sammanhang avses verksamhet som misstänks innefatta brottsliga gärningar som i första hand har ett relativt högt straffvärde. Datainspektionen anser att lagen endast bör vara tillämplig på uppgiftsutbyte beträffande brottslighet med en viss straffskala eller ett visst straffvärde. Enligt regeringens bedömning är en sådan begränsning dock inte lämplig att införa. Skälet till detta är främst att även andra omständigheter än straffvärdet i vissa fall bör innebära att den brottsliga verksamheten är av sådan allvarlig karaktär som avses i bestämmelsen. Lagen bör t.ex. även vara tillämplig om det är fråga om verksamhet som innefattar brott som utövas för att dölja annan brottslig verksamhet eller för att möjliggöra och underlätta mer avancerade brottsupplägg. Regeringen anser att frågan om det rör sig om brottslig verksamhet av allvarlig karaktär bör avgöras utifrån en helhetsbedömning där hänsyn tas till flera relevanta omständigheter, varav en är straffvärdet. Regeringen återkommer i författningskommentaren till den närmare innebörden av detta begrepp. När det gäller kriteriet omfattande karaktär, bör flera olika omständigheter tillsammans eller var för sig kunna innebära att det är uppfyllt. Brottslighet som t.ex. är geografiskt utbredd eller omfattar ett stort antal händelser bör kunna omfattas av lagens tillämpningsområde. 2015/16:167 Justitiekanslern anser att det i lagtexten tydligare bör anges vad som krävs för att det ska anses röra sig om brottslig verksamhet av allvarlig karaktär och att det även bör införas en definition eller i vart fall en exemplifiering av vad som avses med omfattande karaktär. Som tidigare anförts är det viktigt att begränsa lagens tillämpningsområde till att omfatta endast sådan verksamhet där det är särskilt angeläget att möjliggöra utbyte av information i större utsträckning än vad som normalt är fallet i underrättelseverksamhet. Att ytterligare definiera dessa begrepp eller att i lagtext ge exempel riskerar dock att skapa otydlighet och smittoeffekter vid tillämpning av annan lagstiftning. På samma sätt som föreslagits i promemorian bör ett ytterligare krav för att den föreslagna lagen ska bli tillämplig vara att det är fråga om brottslig verksamhet som utförs av en grupp individer. Ett skäl till detta är att brottslighet som utövas av organiserade kriminella strukturer oftast påverkar samhället i större utsträckning och är därmed mer samhällsskadlig än brottslighet som utövas av t.ex. en ensam gärningsman. Utöver att den brottsliga verksamheten ska vara av allvarlig eller omfattande karaktär och att den utförs av en grupp individer, bör enligt regeringens mening också krävas att den bedrivs i organiserad form eller systematiskt. Detta anknyter till det uttryck som används i straffrättsliga sammanhang och innebörden bör vara densamma här (se 29 kap. 2 § ). Därigenom avgränsas lagens tillämpningsområde till sådan brottslig verksamhet som riskerar att påverka samhället negativt. En vanlig gemensam faktor vid organiserad brottslighet är ekonomisk eftersom den brottslighet som aktualiseras typiskt sett är inriktad på vinst. Regeringen har övervägt om det bör ställas som krav att den brottsliga verksamheten ska syfta till ekonomisk . I likhet med vad som framförs i promemorian anser dock regeringen att det inte kan uteslutas att detta skulle kunna leda till gränsdragningssvårigheter och inlåsningseffekter på ett sätt som inte är önskvärt. Även om den typ av brottslig verksamhet som diskuteras vanligtvis syftar till ekonomisk , kan syftet variera. Exempelvis kan vissa typer av brottslig verksamhet ha ideologiska motiv och motivet kan i vissa fall också vara makt. Regeringen anser inte heller att motivet bör vara avgörande för lagens tillämplighet. Mot bakgrund av det anförda anser regeringen inte att lagförslaget ska ställa krav på ett visst syfte med den brottsliga verksamheten. Sammanfattningsvis bör alltså den nya lagen vara tillämplig vid särskilt beslutad samverkan mot brottslig verksamhet som är av allvarlig eller omfattande karaktär och som bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Detta skapar sammantaget en ändamålsenlig avgränsning av lagens tillämpningsområde. Enligt Brå bör även brottslig verksamhet som har föregåtts av särskild planering omfattas av den nya lagen. Det kan i och för sig finnas skäl som talar för en sådan utvidgning. Enligt regeringens bedömning bör dock viss försiktighet iakttas vid införandet av ny lagstiftning och förslaget bör därför inte få den vidare tillämpning som Brå föreslår. Som tidigare anförts är det emellertid viktigt att noga följa utvecklingen av den organiserade brottsligheten och effekterna av den föreslagna lagen för att säkerställa att myndigheterna har tillräckliga Prop. 2015/16:167 verktyg för att motverka och bekämpa den organiserade brottsligheten. 5.4Endast vissa myndigheter bör omfattas av den nya lagen Regeringens förslag: Endast myndigheter som regeringen bestämmer ska vara skyldiga att lämna eller få ta emot uppgifter enligt den nya lagen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser framför syn- punkter i denna del. anser att det är en stor fördel om det anges vilka myndigheter som ska omfattas av den föreslagna lagen i en förordning och inte i en lag, eftersom det bör vara möjligt att snabbt kunna lägga till eller ta bort myndigheter som ska omfattas av lagen. betonar värdet av att lagstiftningen utformas på ett sådant sätt att den inte blir ett hinder för att utöka kretsen av myndigheter som deltar i arbetet mot grov organiserad brottslighet. Brå anser att myndighetskretsen inte bör slås fast utan lämnas öppen, eftersom det kan vara svårt att på förhand bestämma vilka myndigheter som i vissa situationer bör ingå i samverkan. anför att förslaget är exkluderande till sin utformning och innebär att de permanent samverkande myndigheterna, som torde ha goda möjligheter att snabbt etablera sekretessrutiner, omfattas av en särskild lagstiftning medan icke permanenta myndigheter i samma samverkansforum är hänvisade till OSL. anser att de myndigheter som ska omfattas av uppgiftsskyldigheten måste regleras i lag mot bakgrund av informationsutbytets stora effekter för den enskilde. Skälen för regeringens förslag: Av hänsyn till enskildas integritet är utgångspunkten att uppgifter som omfattas av sekretess normalt inte ska vidarebefordras mellan myndigheter. I promemorian har det därför föreslagits att uppgiftsskyldigheten enligt den nya lagen ska begränsas till att gälla för enbart vissa myndigheter. Kretsen av myndigheter som deltar i arbetet mot organiserad brottslighet är inte statisk och kan komma att ändras , dels på grund av brottslighetens utveckling, dels på grund av hur staten väljer att dela upp verksamheter mellan olika myndigheter. förekommer det att andra myndigheter än de som deltar i och Operativa rådet deltar i olika regionala underrättelsecenter, bl.a. länsstyrelserna. Därtill kommer att den nya lagen är tänkt att omfatta inte bara nu pågående samverkansarbete, utan även annan särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter. Som Brå anför kan det vara svårt att på förhand bestämma vilka myndigheter som bör ingå i en samverkan. Detta talar för att inte reglera vilka myndigheter som ska träffas av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. är det av integritetsskäl viktigt att begränsa lagens tillämpningsområde till sådan samverkan där det finns tillräckligt starka skäl för en uppgiftsskyldighet. Det talar enligt rege- ringens mening för att det ändå tydligt bör regleras vilka myndigheter 2015/16:167 som ska omfattas av lagen. En sådan reglering underlättar också förutsebarheten och tillämpningen av den nya lagen.