prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — påpekar även att förslaget inte medger att ett kortare tillstånd än anknytningspersonens beviljas, vilket skulle kunna behövas om den anhörige bedömdes utgöra ett hot mot den allmänna ordningen och säkerheten. Regeringen ser dock inte anledning att i den tidsbegränsade lagen särskilt reglera denna situation. Om den anhörige utgör ett hot mot allmän ordning och säkerhet får uppehållstillstånd vägras med stöd av 5 kap. 17 a § första stycket 3 UtlL. Regeringen anser således att ett uppehållstillstånd som beviljas en make, en sambo eller ett ogift barn på grund av anknytning till en flykting vars uppehållstillstånd har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen, bör gälla som flyktingens uppehållstillstånd. Detsamma bör gälla ett uppehållstillstånd som beviljas en förälder till ett ensamkommande flyktingbarn vars uppehållstillstånd tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. En ansökan om förlängning av ett sådant uppehållstillstånd bör kunna bifallas trots att utlänningen vistas i . Bestämmelser med den innebörden bör tas in i den tidsbegränsade lagen. Flera remissinstanser ifrågasätter om det är förenligt med att begränsa rätten till familjeåterförening till kärnfamiljen, föreslår i avsnitt 8.2 en bestämmelse som möjliggör att uppehållstillstånd kan beviljas i sådana undantagsfall där skulle innebära att det skulle finnas en rätt till familjeåterförening med andra familjemedlemmar än en make, en sambo eller ett barn. Bestämmelsen innebär att en individuell prövning av rätten till familjeåterförening ska göras i varje enskilt fall. Familjeåterföreningsdirektivet uppställer inte något krav på att det ska finnas en möjlighet att få uppehållstillstånd i de fall som omfattas av 5 kap. 3 a § UtlL. I syfte att anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt och internationella konventioner bör uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 a § UtlL inte beviljas om utlänningen åberopar anknytning till en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den tidsbegränsade lagen. Familjeåterföreningsdirektivet uppställer inte heller något krav på att ett uppehållstillstånd som har beviljats på grund av anknytning ska kunna förlängas trots att förhållandet har upphört innan den anhörige har vistats i landet . Regeringen anser därför inte, till skillnad från , att 5 2015/16:174 kap. 16 § UtlL ska gälla anhöriga som har beviljats uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning till en alternativt skyddsbehövande Enligt artikel 3.2 i familjeåterföreningsdirektivet ska direktivet inte tillämpas när anknytningspersonen har tillstånd att vistas i en medlemsstat på grundval av alternativa skyddsformer enligt internationella förpliktelser, nationell lagstiftning eller praxis i medlemsstaterna. Direktivet är alltså inte tillämpligt på alternativt skyddsbehövande. För att tillfälligt anpassa de svenska reglerna till miniminivån enligt och internationella konventioner bör uppehållstillstånd på grund av anknytning enligt 5 kap. 3 första stycket 1–4 eller 3 a §§ UtlL inte beviljas om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den tidsbegränsade lagen. I avsnitt 10 föreslås att den tidsbegränsade lagen inte ska tillämpas vid beslut som gäller en ansökan om uppehållstillstånd från ett barn eller en vuxen som ingår i samma familj som ett barn, om barnets ansökan har registrerats hos med registreringsdatum eller tidigare. var den dag då regeringen presenterade den politiska inriktning som ligger till grund för förslagen i lagrådsremissen. Det är också rimligt att den som har kommit till utan sin familj och som har ansökt om uppehållstillstånd före dess får möjlighet att återförenas med sin familj även om han eller hon beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande med stöd av den tidsbegränsade lagen. Uppehållstillstånd på grund av anknytning till den alternativt skyddsbehövande bör i dessa fall kunna beviljas en make eller maka, en sambo eller ett omyndigt barn under samma förutsättningar som föreslås gälla om anknytningspersonen är en flykting som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt den tidsbegränsade lagen. En förutsättning för att en rätt till familjeåterförening ska finnas är att anknytningspersonen anses ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent uppehållstillstånd. När det gäller anknytningspersoner som är alternativt skyddsbehövande får en bedömning av utsikterna att beviljas permanent uppehållstillstånd göras med beaktande av det aktuella skyddsbehovets varaktighet och av att begränsningen av möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd kommer att upphöra när den tidsbegränsade lagen upphör att gälla. anser att det bör noteras att det finns ett antal personer som uttryckt en önskan om att söka asyl före men där ansökan trots det är daterad senare än . Detta beror, har regeringen förstått, på att på grund av den stora mängden asylsökande inte hade möjlighet att registrera eller på annat sätt anteckna när önskemålet att söka asyl först framfördes. Regeringen har också förstått att angett som registreringsdatum det datum då önskemålet om asyl först framfördes, om en anteckning om detta gjorts, trots att registrering kunnat ske först . bedömer att detta datum bör vara brytpunkten trots att det i enstaka fall kan framstå som orättvist. Flera remissinstanser anför att det saknas en analys av om förslagen som begränsar möjligheterna att återförenas med sin familj står i överensstämmelse med rätten till familjeliv enligt och konventionsåtaganden och att alternativt skyddsbehövande har samma behov av familjeåterförening som flyktingar. I artikel 8 i föreskrivs att var och en har rätt till respekt för sitt privat- och familjeliv, sitt hem och sin korrespondens samt att en offentlig myndighet inte får inskränka åtnjutande av denna rättighet annat än med stöd av lag och om det i ett demokratiskt samhälle är nödvändigt med hänsyn till statens säkerhet, den allmänna säkerheten, landets ekonomiska välstånd eller till förbyggande av oordning eller brott eller till skydd för hälsa eller moral eller för andra personers fri- och rättigheter. Av praxis följer att artikeln kan innebära en skyldighet för en stat att göra familjeåterförening möjlig i staten. Denna skyldighet är dock inte absolut. Många åtgärder kan godtas om de är proportionerliga, dvs. om de står i rimlig proportion till det intresse de är avsedda att skydda. Om ett intrång i rätten till familjeliv anses ha skett prövar om ingreppet hade stöd i lag, var ägnat att tillgodose ett legitimt intresse samt om ingreppet var proportionerligt och därför nödvändigt i ett demokratiskt samhälle. Bestämmelser om respekt för privatlivet och familjelivet finns även i artikel 7 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Rätten till familjeåterförening i familjeåterföreningsdirektivet ska tolkas i ljuset av och stadgan. Den tidsbegränsade lagen med begränsningar av rätten till familjeåterförening ska endast gälla . Med hänsyn till de stora påfrestningar som det svenska asylsystemet och andra centrala samhällsfunktioner har utsatts för till följd av det stora antalet asylsökande anser regeringen att det är förenligt med konventionen att låta familjeåterförening anstå . Enligt artikel 14 i finns som utgångspunkt ett förbud mot diskriminering av vissa grupper när det gäller åtnjutande av fri- och rättigheter enligt konventionen. Skillnad mellan grupper får inte göras utan objektiv och godtagbar grund. Regeringens förslag innebär att rätten till familjeåterförening begränsas i större utsträckning för alternativt skyddsbehövande än för flyktingar. Flyktingar har i allmänhet skyddsskäl som varar än alternativt skyddsbehövande eftersom de har individuella skyddsskäl och regeringen anser därför att förslaget inte kan anses diskriminerande. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att de begränsningar i rätten till familjeåterförening som föreslås i de allra flesta fall är förenliga med och konventionsåtaganden. Det kan dock inte uteslutas att det i undantagsfall kan finnas sådana omständigheter att en sådan fördröjning av rätten till familjeåterförening skulle strida mot svenska konventionsåtaganden. Regeringen föreslår därför i avsnitt 8.2 en bestämmelse som möjliggör att uppehållstillstånd kan beviljas i sådana undantagsfall. Bestämmelsen innebär att en individuell prövning av rätten till familjeåterförening ska göras i varje enskilt fall. Remissinstanserna påpekar att begränsningarna av rätten till familjeåterförening får många negativa konsekvenser, bl.a. att det påverkar etableringen i samhället och att det riskerar att medföra att fler försöker ta 2015/16:174 sig till på farliga vägar för att söka asyl. Regeringen anser trots de negativa konsekvenser som kan uppkomma att även dessa åtgärder är nödvändiga för att ska ligga på miniminivå enligt och internationella konventioner och skapa ett andrum för svenskt flyktingmottagande. Regeringens förslag: Som huvudregel ska ett försörjningskrav ställas som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning. Försörjningskravet ska innebära ett krav på anknytningspersonen att kunna försörja både sig själv och den anhörige och att ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och den anhörige. Detta gäller dock inte vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Om anknytningspersonen är ett barn ska det inte ställas något försörjningskrav. Om anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande ska försörjningskravet gälla endast om – ansökan om uppehållstillstånd görs senare än efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller alternativt skyddsbehövande eller förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, –familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller –utlänningen och anknytningspersonen inte har sammanbott utomlands och det inte heller på annat sätt står klart att förhållandet är väl etablerat. Det ska införas en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om försörjningsförmåga och bostad av tillräcklig storlek och standard. Utkastets förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: avstyrker förslaget om inte flyktingar och andra skyddsbehövande (inklusive de som faller inom ramen för den föreslagna 13 §) undantas. Även Röda Korset och avstyrker förslaget. ser dock positivt på att barn som anknytningsperson undantas från försörjningskravet. UNHCR rekommenderar att inget försörjningskrav ställs upp när anknytningspersonen är en skyddsbehövande. Förvaltningsrätten i anför att det framgår av praxis från att reglerna om försörjningskrav inte får utformas på ett sätt som äventyrar familjeåterföreningsdirektivets syfte. får inte nekas utan att en individuell bedömning av varje sökandes situation sker. Eftersom det saknas närmare föreskrifter om hur försörjningskraven kommer att utformas saknar förvaltningsrätten underlag för att uttala sig om lagförslagets förenlighet med åtaganden. föreslår att det bör införas en särskild regel om när en ansökan ska anses ha gjorts för att undvika att enskilda inte kan lämna in ansökan inom tidsramen alternativt att anknytningspersonen i ges rätt att ansöka om uppehållstillstånd för anhöriga. FARR anser att förslaget kommer att missgynna integrationen. anför att det enligt bestämmelsens ordalydelse kan bli aktuellt att pröva försörjningskravet i förlängningssituationen när något försörjningskrav inte har gällt tidigare, dvs. beviljats enligt utlänningslagens bestämmelser innan den tidsbegränsade lagen trädde i kraft. Därmed riskerar den utlänning som tidigare getts uppehållstillstånd grundat på anknytning att få sin ansökan om förlängt uppehållstillstånd avslagen och även att utvisas ur landet, fastän den relation som legat till grund för det tidigare tillståndet består. Motsvarande situation kan uppstå i det fall något försörjningskrav inte anknytningspersonen är ett barn eller ansökan har gjorts inom tre måna- der efter det att den anhörige beviljats uppehållstillstånd. verket att det finns ett behov av tydlighet kring vilken grund för beräk- ningen som ska tillämpas. av det nuvarande kravet på ordnad försörjning och boende meddelat föreskrifter om bostad av tillräcklig storlek och standard. bedömning att ett behov av föreskrifter i denna del kan komma att kvar- Vissa utlandsmyndigheter har 12–16 veckors väntetid för att ta emot och registrera en ansökan om uppehållstillstånd grundad på anknyt- ning och det finns därför en risk att den sökande förhindras att lämna in sin ansökan om uppehållstillstånd efter det att anknyt- ningspersonen beviljats uppehållstillstånd. Amnesty, Röda Korset och anför att de inom vilka en familjeåterförening måste initieras för att inte ett försörjningskrav ska påföras är alldeles för Amnesty anför vidare att det är diskriminerande att per- soner som inte är intressanta på arbetsmarknaden inte kommer att ha rätt Konsekvensen kommer att bli att många flyk- tingar kommer att omfattas av försörjningskravet. ter att de närmare föreskrifter som regeringen har för avsikt att meddela kommer att innehålla undantag från försörjningskravet för dem som saknar arbetsförmåga, exempelvis på grund av sjukdom eller funktions- Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att frågan om kravet på försörjningsförmåga och bostad måste klargöras i lagen och att kommissionens riktlinjer måste beaktas. rådgivningsbyrån att det inte är tydligt att kraven i den föreslagna 10 § också gäller för den som har permanent uppehållstillstånd eller är svensk medborgare. Skälen för regeringens förslag Bakgrunden till dagens regler om försörjningskrav och behovet av en När reglerna om försörjningskrav infördes motiverades de bl.a. med att det ur integrationssynpunkt är positivt om anknytningspersonen har arbete och bostad när de anhöriga anländer. Vidare framhölls att en lång- siktigt hållbar asyl- och migrationspolitik bygger på ett fördjupat euro- 2015/16:174 peiskt samarbete och att en harmonisering av reglerna inom EU därför är viktig (prop. 2009/10:77 s. 19). Alla medlemsstater i EU utom ställde då upp någon form av försörjningskrav som villkor för anhöriginvandring, även om det på EU-nivå inte fanns några tvingande regler om försörjningskrav som villkor (nämnda prop. s. 14 och 17). De regler som infördes och som gäller är så utformade att ett försörjningskrav enligt en huvudregel ska ställas som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning. Huvudregeln är dock försedd med så många undantag att de fall då försörjningskrav ställs upp i själva verket kan sägas höra till undantagen. De svenska reglerna om försörjningskrav är i flera avseenden mer förmånliga än vad kräver. Med utgångspunkten att de svenska reglerna tillfälligt bör anpassas till miniminivån enligt och internationella konventioner anser regeringen att det finns anledning att vidta ändringar också i reglerna om försörjningskrav. Försörjningskrav ska vara huvudregel En utgångspunkt bör vara att ett försörjningskrav ska gälla som villkor för uppehållstillstånd och att undantag från denna huvudregel endast ska få göras i fall då detta framstår som olämpligt eller ett försörjningskrav står i strid med eller internationella konventioner. Av naturliga skäl kan barn inte jämställas med vuxna när det gäller krav på försörjning. Även i den tidsbegränsade lagen bör därför ett undantag från försörjningskravet gälla om anknytningspersonen är ett barn. Familjeåterföreningsdirektivet bör också tolkas så att ett försörjningskrav inte bör ställas upp när anknytningspersonen är ett barn (jfr artiklarna 7.1, 10.3 och 12.1). Ett annat undantag bör under vissa förutsättningar gälla när anknytningspersonen har beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting. Enligt familjeåterföreningsdirektivet får ett försörjningskrav ställas upp om ansökan om familjeåterförening lämnas in senare än efter det att flyktingstatus har beviljats eller om familjeåterförening är möjlig i ett tredje land, dvs. ett land utanför EU, med vilket referenspersonen (anknytningspersonen) och/eller familjemedlemmen har särskild anknytning (artikel 12.1). Försörjningskrav får också ställas upp när det gäller flyktingar vars familjeband inte har etablerats före inresan (artikel 9.2). Olika regler gäller i fråga om tidsbegränsning av uppehållstillstånd på grund av anknytning beroende på om förhållandet är väl etablerat eller inte (5 kap. 8 § UtlL). Med nyetablerade relationer avses äktenskap eller samboförhållanden där makarna eller samborna inte sammanbott utomlands och förhållandet inte heller på annat sätt framstår som väl etablerat. När det gäller flyktingar bör försörjningskravet utformas med denna regel som förebild såvitt gäller nyetablerade relationer. Försörjningskrav bör avseende flyktingar sammanfattningsvis få ställas upp om ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning görs senare än efter att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd som flykting eller förklarats vara flykting, om familjeåterförening är möjlig i ett land utanför EU som familjen har särskild anknytning till, eller om utlänningen och anknytningspersonen har en nyetablerad relation. Som framgår av före- gående avsnitt kommer alternativt skyddsbehövande som beviljats tids- Prop. 2015/16:174 begränsade uppehållstillstånd med stöd av den tidsbegränsade lagen att ha samma rätt till familjeåterförening som flyktingar, om deras ansökan om uppehållstillstånd registrerats hos med registreringsdatum . Rätt till familjeåterförening finns också enligt förslaget för vuxna som ingår i samma familj som ett barn om barnets ansökan har registrerats hos och om utlänningen vid prövningstillfället fortfarande vistas i och ingår i samma familj som ett barn (se avsnitt 10). Det är rimligt att behandla dessa grupper på samma sätt som flyktingar när det gäller försörjningskravet. Undantag från försörjningskravet bör därför gälla för dessa grupper alternativt skyddsbehövande i samma utsträckning som för flyktingar. Några andra undantag från försörjningskravet bör inte gälla den tidsbegränsade lagen är tillämplig. Undantagen i 5 kap. 3 c § UtlL ska därför inte tillämpas under den tiden. I avsnitt 11 föreslås dock en övergångsbestämmelse som innebär att den tidsbegränsade lagens bestämmelser om försörjningskrav inte kommer att bli tillämpliga om den anhörige ansökt om uppehållstillstånd senast dagen för ikraftträdandet. Därutöver finns möjlighet att, som närmare beskrivs i avsitt 8.2, göra en individuell bedömning av om det försörjningskrav som ställs upp i undantagsfall skulle vara oförenligt med ett svenskt konventionsåtagande och i sådana fall bevilja uppehållstillstånd. Genom Ambassaden i och remissyttranden framkommer att vissa utlandsmyndigheters hantering av ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning är sådan att det kan vara svårt för en anhörig att hinna ge in sin ansökan från det att anknytningspersonen beviljats uppehållstillstånd. Alla förvaltningsmyndigheter är skyldiga att lämna hjälp till enskilda i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov av hjälp och myndighetens verksamhet (se 4 § förvaltningslagen [1986:223]). Förslaget att undantag från försörjningskravet ska gälla om den anhörige ansöker om uppehållstillstånd kommer att ställa höga krav på utlandsmyndigheterna när det gäller denna serviceskyldighet. Det kan då inte anses acceptabelt att myndigheten väntar med att registrera en ansökan om uppehållstillstånd. En ansökan ska registreras så snart den kommer in till myndigheten, oavsett om den lämnas in i pappersform eller elektroniskt. Ansökningsdatumet är då den dag en första ansökan ges in och påverkas inte av om ansökan därefter behöver kompletteras. Regeringen bedömer att det inte vore lämpligt att införa en särskild regel om när en ansökan ska anses ha gjorts i dessa ärenden. Det är inte rimligt att den som en gång beviljats ett uppehållstillstånd ska behöva riskera att senare fråntas sitt uppehållstillstånd. Någon ny prövning av försörjningskravet bör därför inte göras vid prövningen av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. Mot bakgrund av att ifrågasätter om detta tydligt framgår av den föreslagna bestämmelsen ser regeringen anledning att förtydliga lagtexten. Däremot bör ett uppehållstillstånd på grund av anknytning, i samma utsträckning som enligt nuvarande ordning, kunna återkallas med stöd av 7 kap. 1 § UtlL om det har förekommit vilseledande uppgifter beträffande försörjningskravet. 2015/16:174 Högre ställda krav Familjeåterföreningsdirektivet medger att försörjningskravet innebär ett krav på anknytningspersonen att kunna försörja inte bara sig själv utan också familjemedlemmarna (artikel 7.1 c). Det finns därför anledning att utvidga försörjningskravet på så sätt att anknytningspersonen ska kunna försörja inte bara sig själv utan också den anhörige. Det är lämpligt att regeringen eller en myndighet som regeringen bestämmer meddelar närmare föreskrifter om innebörden av kravet på försörjningsförmåga och på att ha en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela sådana föreskrifter och får också med stöd av 8 kap. 11 § samma lag bemyndiga en förvaltningsmyndighet att meddela föreskrifter. En upplysningsbestämmelse om regeringens befogenhet bör finnas i den tidsbegränsade lagen. Regeringens uppfattning är att sådana föreskrifter bör meddelas och att det lämpligast görs i annan form än lag, på samma sätt som tidigare gjorts vad gäller det försörjningskrav som föreskrivs i 5 kap. 3 b § UtlL. Av 5 kap. 6 § första stycket UtlL framgår att om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana synnerligen ömmande omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Bestämmelsen är avsedd att tillämpas restriktivt och användas först när det inte finns möjlighet att få uppehållstillstånd enligt någon av huvudgrunderna för uppehållstillstånd. Bestämmelsen tillämpas för personer som redan befinner sig i och ansöker om uppehållstillstånd härifrån (prop. 2004/05:170 s. 188 och 270). Vid prövningen av om det finns synnerligen ömmande omständigheter ska en samlad bedömning göras av omständigheterna i ärendet. Skälen för att sökanden ska få stanna i ska vara av personlig art. I den sammantagna bedömning som alltid ska göras kan en eller flera omständigheter leda till att uppehållstillstånd bör beviljas. Av förarbetena framgår att det inte går att uttömmande ange alla de omständigheter som kan beaktas vid denna bedömning (prop. 2004/05:170 s. 187). Det krävs att omständigheterna är sådana att utlänningens sammanvägda situation framstår som synnerligen ömmande (jfr Migrationsöverdomstolens avgöranden MIG 2007:15 och MIG 2007:33). De personliga förhållanden som särskilt ska beaktas är utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situation i hemlandet. Exempel på övriga omständigheter som kan komma att ingå i den sammantagna bedömningen är social utstötning, traumatisering till följd av tortyr eller liknande svåra upplevelser i hemlandet eller till följd av människohandel (prop. 2004/05:170 s. 192). Av 5 kap. 6 § andra stycket framgår att för barn får uppehållstillstånd Prop. 2015/16:174 enligt bestämmelsens första stycke beviljas om omständigheterna är Bestämmelsen i andra stycket ändrades (prop.