prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — –tillfälligt eller, vid upprepade överträdelser, permanent förbud för en medlem av ett fondbolags ledningsorgan att utöva sådana lednings- uppdrag (artikel 99.6 d), och –sanktionsavgifter (artikel 99.6 f och g). Därutöver ska den behöriga myndigheten offentliggöra varje beslut om administrativa sanktioner eller åtgärder på grund av en regelöverträdelse (artikel 99b, se vidare avsnitt 9.5). Föreläggande att upphöra med och inte upprepa ett otillåtet agerande Att förelägga någon att upphöra med visst agerande (artikel 99.6 b i UCITS-direktivet) är en åtgärd som passar väl i förhållande till ett före- tag. Det är i huvudsak de fondbolag och, i förekommande fall, förva- ringsinstitut som står under tillsyn som har att iaktta regler som följer av UCITS-direktivet. Det går att finna många exempel på när kan ha anledning att förelägga ett fondbolag att upphöra med något som strider mot lagen om värdepappersfonder. Det är betydligt svårare att finna exempel på när denna typ av ingripande skulle kunna tillämpas på fysiska personer i företagets ledning. Ingrip- andeåtgärden kan dock tillämpas när en fysisk person utan tillstånd driver tillståndspliktig verksamhet. I sådana fall är det emellertid den fysiska personen själv som gjort sig skyldig till överträdelsen för egen räkning och det är inte fråga om att han eller hon ska få en sanktion för något som ett fondbolag har gjort. Ett annat exempel är när en fysisk person åsidosatt anmälningsskyldigheten avseende förvärv eller avytt- ringar av kvalificerade innehav i ett fondbolag. Dessa regelöverträdelser och ingripanden mot dem bör, i likhet med det som redan gäller, regleras särskilt (se avsnitt 9.2.4). I övrigt åvilar, enligt svensk rätt, de skyldigheter som gäller enligt UCITS-direktivet de juridiska personerna. Vid en överträdelse bör därför ett ingripande i form av ett föreläggande att upphöra med något riktas mot den juridiska personen. Det är möjligt att det i andra rättsordningar kan förhålla sig så att motsvarande föreläggande bör rikas mot en fysisk person i företagets ledning och att de nu aktuella reglerna i UCITS- direktivet (artikel 99.6 b) därför fyller en funktion även i förhållande till fysiska personer. Reglerna bör dock inte föranleda någon lagstiftnings- åtgärd när det gäller fysiska personer i de berörda företagens ledning. Förbud mot att utföra ledningsfunktioner När det gäller förbudet i UCITS-direktivet mot att utföra ledningsupp- gifter i ett förvaltningsbolag eller ett investeringsbolag (artikel 99.6 d) finns det, som nämns ovan, i lagen om värdepappersfonder en möjlighet för att i vissa fall besluta om ett sådant förbud när det gäller fondbolag, däremot innehåller lagen inte någon möjlighet att besluta om förbud som riktar sig mot fysiska personer. De förbud som ska kunna beslutas enligt UCITS-direktivet har likheter med närings- förbud enligt lagen (2014:836) om näringsförbud. Beslut om ett sådant förbud fattas av allmän domstol och innebär att personen bl.a. inte får vara ledamot eller suppleant i styrelsen för ett aktiebolag och inte heller vara verkställande direktör eller vice verkställande direktör. Bestäm- melserna om näringsförbud kan dock inte anses innebära att svensk rätt uppfyller kraven i UCITS-direktivet (artikel 99.6 d), eftersom näringsförbud för de fysiska personer som här är i fråga oftast torde bli aktuellt i de fall personen har gjort sig skyldig till brott. Regeringen anser att dessa regler i UCITS-direktivet bör genomföras i svensk rätt på samma sätt som motsvarande regler i bl.a. kapitaltäckningsdirektivet (se 15 kap. 1 a § fjärde stycke 1 lagen om bank- och finansieringsrörelse och 25 kap. 1 a § fjärde stycke 1 lagen om värdepappersmarknaden samt prop. 2014/15:57 s. 43–46). Förbudet i UCITS-direktivet ska kunna riktas mot ”en ledamot av förvaltningsbolagets eller investeringsbolagets ledningsorgan” och det gäller utövande av ledningsfunktioner ”i de bolagen eller andra sådana bolag”. För svenskt vidkommande innebär detta att det bör vara möjligt att besluta om förbud riktade mot styrelseledamöter och verkställande direktör i fondbolag, samt ersättare för dem. Den omständigheten att förvaringsinstitut inte omnämns i direktivet kan förstås på så sätt att denna åtgärd inte behöver finnas att tillgå när det gäller sådana institut. Utelämnandet av förvaringsinstitut skulle i och för sig också kunna vara ett förbiseende. Oavsett hur det förhåller sig med den saken hindrar UCITS-direktivet (artikel 99.7) inte att medlemsstaterna inför andra sanktioner än de som anges i direktivet. Regeringen anser emellertid i likhet med utredningen att det inte framkommit skäl för att i svensk rätt gå utöver det som anges i direktivet. Sanktionen, som alltså kommer att kunna riktas mot en styrelseledamot eller en verkställande direktör i ett fondbolag, eller en ersättare för någon av dem, innebär således ett förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett sådant bolag. Ett sådant förbud bör, liksom näringsförbud, vara bestämt till , lägst tre och högst . Detta bör framgå av lagtexten (se prop. 2014/15:57 s. 45 f. och prop. 2015/16:10 s. 253). När tiden bedöms bör hänsyn tas till de omständig- heter som ska beaktas vid valet mellan olika sanktioner (se avsnitt 9.4). Vid upprepade fall av överträdelser av sådana bestämmelser som avses i överträdelsekatalogen i UCITS-direktivet ska det, som nämns ovan, vara möjligt att besluta om ett permanent förbud (artikel 99.6 d). Kammarrätten i anför att ett sådant förbud bör analyseras i förhållande till proportionalitetsprincipen. Enligt regeringens bedömning innebär ett permanent förbud en mycket ingripande sanktion mot personen i fråga, som naturligtvis måste stå i proportion till över- trädelserna. Det kan emellertid inte anses som orimligt att upprepade, 2015/16:170 allvarliga överträdelser ska kunna få till följd att personen förbjuds att permanent utföra ledningsuppdrag i fondbolag. Kammarrätten anför därvid att bestämmelserna om ledningsprövning är en ordning som kan vara bättre anpassad för att uppnå samma resultat. Enligt UCITS- direktivet ska det dock finnas möjlighet till ett permanent förbud. Det innebär att ett korrekt genomförande i svensk rätt av direktivet kräver att det införs en möjlighet för att ingripa genom att besluta om ett sådant förbud. Noteras bör att det redan finns en möjlighet att besluta om motsvarande förbud enligt svensk rätt när det gäller ledningsuppdrag i en värdepapperscentral (se 9 kap. 12 § tredje stycket 1 lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument och prop. 2015/16:10 s. 252 f.). Sanktionsavgifter och högsta belopp Som framgår ovan finns det enligt gällande rätt redan en möjlighet för att besluta om sanktionsavgifter mot fondbolag. I de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99.6 f och g) anges att det ska vara möjligt att påföra också fysiska personer en sanktions- avgift. Det innebär att måste ges en sådan möjlighet i lagen om värdepappersfonder. Sanktionsavgifter för fysiska personer ska enligt UCITS-direktivet kunna uppgå till åtminstone högst (artikel 99.6 f) eller två gånger beloppet av den fördel som erhållits genom överträdelsen, om beloppen går att fastställa (artikel ). När det gäller beräkningssätt för att fastställa sanktionsavgiftens storlek och beloppets anknytning till euro, se den bedömning som görs i avsnitt 9.3.2 avseende sanktions- avgifter för juridiska personer. Det saknas även när det gäller fysiska per- soner anledning att i lagen om värdepappersfonder ange högre belopp än de som anges i direktivet. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 d och e) har i svensk rätt genomförts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 8 a § respektive 25 kap. 9 a §, se prop. 2014/15:57 s. 46–48). Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder bör utformas efter förebild av bestämmelserna i de lagarna. Något lägsta belopp för en sanktionsavgift för en fysisk person bör därför inte införas. I UCITS-direktivet (artikel 99c) anges sådana omständigheter som det ska tas särskild hänsyn till när sanktionsavgiftens storlek fastställs. Dessa omständigheter, som utvecklas närmare i avsnitt 9.4, avser bl.a. hur all- varlig överträdelsen är och hur länge den pågått samt graden av ansvar för den som har begått överträdelsen. Motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet (artikel 70) har i svensk rätt genomförts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 b och 1 c §§ respektive 25 kap. 1 b och 1 c §§, se a. prop. 52–55). I lagen om värdepappersfonder bör bestämmelserna om fastställande av sanktionsavgift gälla även när fysiska personer ska påföras en sådan avgift på grund av att personen i fråga har drivit fondverksamhet utan att vara berättigad till det eller har åsidosatt tillstånds- eller underrättelse- skyldigheten i 11 kap. samma lag (se avsnitt 9.2.4). 9.4Omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner Regeringens förslag: Det ska i lagen om värdepappersfonder tydlig- göras vilka faktorer som ska ligga till grund för valet av sanktion och för sanktionsavgifters storlek. Lagen ska innehålla en exemplifierande uppräkning av de omständigheter som ska tillmätas betydelse. Vid valet ska överträdelsens allvarlighet och varaktighet vara ut- gångspunkten. Särskilda hänsyn ska tas till graden av ansvar för den som har begått överträdelsen och skador som har uppstått för tredje part. ska i försvårande riktning beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser. Vid denna bedömning ska särskild vikt fästas vid om överträdelserna är likartade och den tid som har förflutit mellan de olika överträdel- serna. I förmildrande riktning ska det beaktas om överträdelsen på grund av särskilda omständigheter kan anses som ursäktlig. Därutöver ska det beaktas om den ansvariga (juridiska eller fysiska) personen i väsentlig mån genom ett aktivt samarbete har underlättat Finans- inspektionens utredning samt – när en anmälan görs, uppgifter lämnas till eller överträdelsen påtalats av – om den juridiska personen upphör eller upphör med överträdelsen respektive om den fysiska personen snabbt har verkat för att över- trädelsen ska upphöra. När sanktionsavgiftens storlek fastställs, ska särskild hänsyn tas till de angivna omständigheterna samt till den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och, om det går att fastställa, den vinst som har erhållits eller de kostnader som har undvikits till följd av regelöverträdelsen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att konsument- skyddet bör vara en central omständighet som är styrande vid beslut om sanktioner. Förvaltningsrätten i , , och efter- frågar tydligare regler för hur sanktionsavgiften ska beräknas. Tjänste- männens () och anser att sank- tioner gentemot fysiska personer måste vara proportionerliga och att hänsyn bör tas till den enskilde personens ekonomiska förutsättningar. Skälen för regeringens förslag: Lagen om värdepappersfonder inne- håller få anvisningar om vilka omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion. Det anges dock att i vissa fall får besluta om en varning i stället för att återkalla ett fondbolags tillstånd, förutsatt att ”det är tillräckligt” (12 kap. 1 § andra stycket och 4 § andra stycket). Valet av sanktion ska således göras utifrån hur allvarlig överträdelsen är (prop. 2007/08:57 s. 95 f.). har stöd i lag för att vid bestämmandet av sanktionsavgiftens storlek (12 kap. 9 §) ta hänsyn till överträdelsens allvarlighet och varaktighet. får avstå från ingripande bl.a. om överträdelsen är ringa eller ursäktlig (12 kap. 2 §). Även utan att det uttryckligen anges i lagen får det också, såväl på detta område som på andra näraliggande områden, anses gälla en allmän proportionalitetsprincip, dvs. att en sanktion ska stå i proportion till överträdelsens natur. Enligt de nya regler som har införts i UCITS-direktivet (artikel 99c) ska medlemsstaterna, när de fastställer typen av administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder samt nivån på sanktionsavgifter, beakta alla relevanta omständigheter. Vidare specificeras vissa omständigheter som ska beaktas, ”där så är lämpligt”. Dessa är följande (artikel 99c.1): –Överträdelsens allvarlighetsgrad och varaktighet. –Den grad av ansvar hos den person som gjort sig skyldig till över- trädelsen. –Den finansiella ställningen hos den person som är ansvarig för över- trädelsen, som den indikeras genom exempelvis, i fråga om en juri- disk person, dess totala omsättning, eller, i fråga om en fysisk person, dennes årsinkomst. –Omfattningen av erhållna vinster eller undvikna förluster för den för överträdelsen ansvariga personen, den skada som orsakats andra personer och, i tillämpliga fall, skadan avseende hur marknaderna eller ekonomin i allmänhet fungerar, i den mån de kan bestämmas. –Den för överträdelsen ansvariga personens vilja att samarbeta med den behöriga myndigheten. –överträdelser som den för överträdelsen ansvariga personen har gjort sig skyldig till. –Åtgärder som har vidtagits av den för överträdelsen ansvariga per- sonen efter överträdelsen för att förhindra att den upprepas. De omständigheter som anges i UCITS-direktivet överensstämmer i stort med de som anges i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 70) och i MiFID II (artikel 72.2). För att främja förutsebarheten och enhetligheten i tillämpningen av bestämmelserna är det rimligt att som utgångspunkt låta samtliga de i direktivet omnämnda omständigheterna framgå av lag. Det bör vara till fördel för både tillämpande myndighet och berörda företag. För att inte begränsa utrymmet för egna bedömningar och möjligheten att ta hänsyn till särskilda omständigheter i det enskilda fallet bör dock lagtexten ut- göra en exemplifierande, men inte uttömande, uppräkning av olika om- ständigheter som ska beaktas. Samma bedömning gjordes vid genom- förandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet (se prop. Vid valet av sanktion eller annan administrativ åtgärd ska utgångs- punkten vara omständigheter som är hänförliga till överträdelsen som sådan, dvs. dess allvarlighet och varaktighet (artikel 99c.1 a). Det bör vid denna bedömning tillmätas vikt om det är fråga om överträdelser av framför allt regler som har till syfte att upprätthålla stabiliteten i företaget eller i det finansiella systemet som helhet (jfr prop. 2002/03:139 s. 382 f.). Sådana överträdelser bör även leda till de mest ingripande sanktionsåtgärderna. Till mindre allvarliga överträdelser räk- nas bl.a. överträdelser som är mer av ordningskaraktär, såsom försenad rapportering. I fråga om varaktighet gäller att en överträdelse som har pågått är mer klandervärd än den som varat endast tillfälligt. Effekten får dock inte bli att det regelmässigt påförs en lindrigare sanktion än vad som annars hade varit fallet endast till följd av att överträdelsen upp- täckts tidigt och därmed upphört. Vid bedömningen av själva överträdelsen bör även beaktas de omstän- digheter som anges i UCITS-direktivet (artikeln 99c.1 d), bl.a. den skada som orsakats andra personer och skada avseende hur marknaden eller ekonomin i allmänhet fungerar. Så kan vara fallet om fondandelsägarna drabbas. Det kan även handla om en regelöverträdelse som medför att allmänhetens förtroende för de finansiella marknaderna skadas. Vidare ska hänsyn tas till omständigheter som inte är hänförliga till själva överträdelsen, såsom graden av ansvar hos den som har gjort sig skyldig till överträdelsen (artikel 99c.1 b). I UCITS-direktivet anges det inte några närmare anvisningar om vad som bör avses med det. Mot- svarande regler i andra EU-rättsakter har bedömts medföra en möjlighet för att i lindrande riktning beakta om en överträdelse beror på ett beteende som av särskilda omständigheter är att betrakta som mindre klandervärt än annars (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 54). Tjänste- männens () framför att en anställd som följt företagets rutiner, instruktioner eller praxis och därmed brutit mot någon regel inte ska åläggas någon sanktion. Bristande rutiner, instruktioner, företagskultur, praxis, utbildning översyn eller kontroll innebär enligt TCO att det är arbetsgivaren som i så fall bär ansvaret. Enligt regeringens uppfattning bör den omständighet att en anställd följt t.ex. företagets interna praxis emellertid inte i sig innebära att det är en omständighet i lindrande riktning som bör beaktas utan en bedömning måste alltid göras i det enskilda fallet. I förmildrande riktning bör också beaktas om en juridisk eller fysisk person i väsentlig utsträckning genom ett aktivt samarbete har underlättat utredning (artikel 99c1 e och g). En bestämmelse med möjlighet att beakta hur väl ett kreditinstitut, ett värdepappersinstitut eller en fysisk person samarbetar med inspektionen under utredningen har införts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden (15 kap. 1 c § respektive 25 kap. 1 c §). I förarbetena till bestämmelsen anförs bl.a. följande (se prop. 2013/14:228 s. 241 f. och prop. 2014/15:57 s. 54). För att en juridisk eller fysisk person ska erhålla sanktionslindring på denna grund bör det vara fråga om ett samarbete av väsentlig betydelse. Att endast inställa sig till förhör och svara på frågor bör inte vara tillräckligt. Det bör för regelns tillämpning krävas att personen självmant för fram viktig infor- mation som inte själv redan förfogar över eller med lätthet kan få fram, jfr prop. 2001/02:167 s. 99. En bestämmelse av detta slag bör vidare kräva att det är företaget som genom ställföreträdare eller ombud anmäler överträdelsen. Det är alltså inte fråga om den situation då en enskild befattningshavare vid ett företag eller någon annan anmäler överträdelsen. Vidare bör det krävas att personen, när anmälan görs eller uppgifter har lämnats, snabbt har verkat för att överträdelsen ska upp- höra. En sådan rättelse bör, för att den ska tillmätas betydelse, ske kort efter det att personen blivit uppmärksammad på överträdelsen. Bestäm- melsen i fråga bör ta sikte på samtliga överträdelser i lagen som kan för- 2015/16:170 anleda administrativa sanktioner för fysiska personer. Den bör dessutom endast tillämpas i lindrande riktning och således inte få åberopas i syfte att skärpa en sanktion. Den bedömning som regeringen gjorde i dessa avseenden i de tidigare lagstiftningsärendena är relevant även när det gäller förslaget till ändringar i lagen om värdepappersfonder. I försvårande riktning får enligt UCITS-direktivet beaktas tidigare överträdelser som den ansvariga juridiska eller fysiska personen gjort sig skyldig till (artikeln 99c.1 f). Förekomsten av tidigare överträdelser bör ses som särskilt försvårande om en person fortsätter med eller upprepar en identisk eller liknande överträdelse. Även i andra fall bör det finnas utrymme för att beakta tidigare överträdelser. Den tid som förflutit mellan olika överträdelser bör också tillmätas betydelse. Vid fast- ställande av sanktionsavgifters storlek bör hänsyn tas till den juridiska och den fysiska personens finansiella ställning för att avgiften ska ha tillräckligt avskräckande effekt. Hänsyn bör tas till erhållna fördelar eller undvikna förluster. Avgiften bör exempelvis kunna höjas för att överstiga erhållna vinster eller sänkas med hänsyn till utdömda skadestånd. Sådana hänsyn bör dock bara påverka avgiftens storlek och inte valet av sanktion. Med en fysisk persons finansiella ställning avses enligt UCITS- direktivet t.ex. personens årsinkomst (artikel 99c.1 c). I denna bör, enligt regeringens mening, såväl fast som rörlig ersättning och kapitalinkomster ingå (jfr prop. 2014/15:57 s. 55). Har överträdelsen pågått bör även inkomster under hela beaktas. Förvaltningsrätten i , , och efterfrågar tydlig- are regler om hur sanktionsavgiften ska beräknas. Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet bedömde regeringen att de omständigheter som anges i lagen är tillräckligt tydliga, och anförde att med en sådan systematik som återfinns i bestämmelserna skapas en exemplifierande vägledning för och domstolarna vid deras prövning av sanktionerna och vid fastställande av sanktions- avgifter. Det går emellertid inte att reglera vilken relativ vikt som ska till- mätas olika omständigheter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet, utan det blir en fråga som ankommer på tillämpande myndigheter eller domstol (prop. 2013/14:228 s. 238 f. och prop. 2014/15:57 s. 48). Den bedömning som regeringen gjorde i tidigare lagstiftningsärenden är rele- vant även när det gäller förslaget till ändringar i lagen om värdepappers- fonder. Regeringen finner således inte skäl för att göra någon annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet. tar upp frågan om konsumentskydd och UCITS- direktivets strävan att säkerställa ett högt investerarskydd. Att inte nämna konsumentskyddet i uppräkningen av de omständigheter som ska vara styrande vid beslut om sanktioner kan, enligt uppfattning, få det att framstå som mindre viktigt. Regeringen hänvisar härvid till att ett av de bakomliggande skälen till de ändringar som har gjorts i reglerna i UCITS-direktivet är att öka investerarnas förtroende för fondföretag (se skäl 45 till ändringsdirektivet). De nya reglerna om sanktioner och andra ingripanden (artiklarna 99–99e) ingår alla bland de åtgärder som ska säkerställa en hög nivå på investerarskyddet. 9.5Offentliggörande av beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder Regeringens bedömning: Skyldigheten att offentliggöra beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt UCITS-direktivet (artik- el 99b) ska medlemsstaterna se till att den behöriga myndigheten på sin officiella webbplats offentliggör beslut och andra åtgärder med anledning en överträdelse av bestämmelser i nationell rätt som genomför det direktivet. Den fråga som uppkommer är om ett sådant offentliggörande är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i 30 kap. 4 och 5 §§ offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Dessa bestämmelser innebär sekretess för vissa uppgifter som förekommer i tillståndsgivnings- och tillsynsverksamhet. Sekretessen enligt 30 kap. 4 § OSL gäller även för beslut. Bestämmelsen innebär att sekretess gäller för uppgift om affärs- eller driftförhållanden hos den som myndighetens verksamhet avser, om det kan antas att denne lider skada om uppgiften röjs. Det föreligger alltså en presumtion att får offentliggöra uppgifter om åtgärder eller sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. De nya reglerna i UCITS- direktivet förutsätter offentliggörande men tillåter att besluten offentlig- görs anonymiserat, bl.a. om ett offentliggörande skulle utgöra en opro- portionerlig åtgärd eller bedömas äventyra finansmarknadens stabilitet eller en pågående utredning (artikel 99b.1 andra stycket b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte offentliggöra beslutet alls (artikel 99b.1 andra stycket c) eller senarelägga offentliggörandet (arti- kel 99b.1 andra stycket a). Sekretessen enligt 30 kap. 5 § OSL gäller i särskilt angivna ärenden för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, men gäller inte för uppgifter i beslut. Mot denna bakgrund finns det skäl att dra slutsatsen att bestämmel- serna om sekretess i 30 kap. 4 och 5 §§ OSL inte utgör hinder för att offentliggöra beslut på det sätt som föreskrivs i UCITS-direktivet (artik- el 99b).