prop · H40357 · 2016-12-07 00:00:00 — Ett omvänt skaderekvisit innebär att sekretess gäller för sådana uppgifter om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (25 kap. 1 §, 26 kap. 1 § och 37 kap. 1 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], förkortad OSL). Utgångspunkten är att en uppgift som är sekretessbelagd enligt OSL varken får röjas för enskilda eller andra myndigheter. Undantag får dock göras i lag eller förordning som OSL hänvisar till (8 kap. 1 §). Ett exempel är bestämmelsen om s.k. nödvändigt utlämnande (10 kap. 2 § OSL). Bestämmelsen innebär att en myndighet får lämna ut en sekretessbelagd uppgift om det behövs för att myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Bestämmelsen ska tillämpas restriktivt och uppgifter som gäller planeringen av en transport kan inte lämnas ut med stöd av bestämmelsen. Myndigheter kan i vissa fall lämna ut sekretessbelagda uppgifter till de verkställande myndigheterna i samband med handräckning med stöd av den s.k. generalklausulen (10 kap. 27 § OSL). Uppgifter som rör enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden och som är föremål för sekretess inom hälso- och sjukvården eller kan emellertid aldrig lämnas ut med stöd av denna bestämmelse. Sekretess hindrar inte heller att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldigheten följer av lag eller förordning (10 kap. 28 § OSL). Någon sådan uppgiftsskyldighet finns inte för handräckningssituationer. Med frihetsberövande avses att någon är berövad sin rörelsefrihet. Varje medborgare är gentemot det allmänna skyddad mot frihetsberövande och även i övrigt tillförsäkrad frihet att förflytta sig inom riket och lämna detta (2 kap. 8 § regeringsformen). Skyddet mot frihetsberövande får begränsas i lag. En sådan begränsning får göras endast för att tillgodose ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle. Begränsningen får inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen såsom en av folkstyrelsens grundvalar. 2016/17:57 Begränsningen får inte heller göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (2 kap. 20 och 21 §§ regeringsformen). Lag eller annan författning får enligt 2 kap. 19 § regeringsformen inte meddelas i strid med åtaganden på grund av den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). I konventionen föreskrivs att var och en har rätt till frihet och personlig säkerhet och att ingen får berövas friheten utom i de i artikeln uppräknade fallen (artikel 5.1 a–f) och i den ordning som lagen förskriver. Den nationella lagen ska överensstämma med konventionens principer. Vidare ska all lagstiftning som rör barn utformas i överensstämmelse med . I konventionen föreskrivs bl.a. att inget barn får olagligt eller godtyckligt berövas sin frihet. Gripande, anhållande, häktning, fängslande eller andra former av frihetsberövande av ett barn ska ske i enlighet med lag och får endast användas som en sista utväg och för kortast möjliga tid (artikel 37). Behovet av en reform Kriminalvårdens transportverksamhet behöver regleras En väl fungerande transportverksamhet av frihetsberövade är en viktig Transporter av frihetsberövade personer är i många fall föranledda av domstolsförhandlingar, sjukvårdsbesök, avvisningar, utvisningar eller andra situationer som kan vara av särskild betydelse för I många fall är transporterna en länk mellan olika verksamheter som var för sig styrs av skilda förutsättningar och Uteblivna eller försenande transporter kan få stora ekonomiska konsekvenser genom att domstolsförhandlingar eller läkarbesök måste ställas in och för den enskilde som berörs kan det innebära stor oro. En praxis har utvecklats där Kriminalvården utför transporter för och andra myndigheters räkning. i större utsträckning kan ägna sig åt sin kärnverksamhet sköts transporterna av en myndighet med kompetens och vana att hantera frihetsberövade personer och med en väl fungerande struktur för transporter. Från ett renodlingsperspektiv har denna ordning Att förfarandet saknar uttryckligt stöd i lag väcker dock en rad frågor av principiell och praktisk natur. pekar på kan ett i princip formlöst förfarande riskera att leda till en otydlig ansvarsfördelning mellan de myndigheter som utför transporter och till oklarheter om vilka rättsliga befogenheter respektive myndighet ombudsmän () har också i ett beslut ifrågasatt rätten för att utan lagstöd överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvården och därmed också rätten för kriminalvårdspersonal att utöva våld och tvång efter ett sådant överlämnande (JO 2000/01 s. 95). JO framhåller att den ordning som riskerar att stå i konflikt med regeringsformens och 2016/17:57 krav på lagstöd för frihetsberövanden och vidmakthållande av frihetsberövanden. I ett antal beslut har JO även pekat på att den oklara ansvarsfördelningen för transporten av frihetsberövade personer har resulterat i att personer blivit sittande i polisarrester (se t.ex. JO dnr 6293-2014, 3315-2014, 5182-2013). Med rådande reglering är det som har det yttersta ansvaret för transporten, t.ex. att transporten genomförs i enlighet med de bestämmelser om tidsfrister som gäller för den aktuella transporten. Den oklara ansvarsfördelningen innebär dock svårigheter för berörd personal att överblicka vad som gäller. Det kan leda till att enskilda transportuppdrag – som i de refererade JO-besluten – ”faller mellan stolarna”. Detta är särskilt problematiskt av rättssäkerhetsskäl, eftersom det handlar om frihetsberövade personer. JO har även ifrågasatt om transporter av sjuka människor överhuvudtaget hör hemma inom den nuvarande ordningen med transporter genom Kriminalvårdens transportorganisation (JO 1988/89 s. 194). Att verksamhetsansvaret i praktiken är oklart leder även till betydande effektivitetsförluster, särskilt då flera myndigheter kan komma i fråga för att utföra transporter. Oklarheterna innebär svårigheter för myndigheterna att planera och dimensionera beredskap för transportverksamhet. Därtill kommer den administration och tidsutdräkt som blir följden när Kriminalvården tillfrågas om den har möjlighet att utföra en transport men inte har det eller när transporten, sedan uppdraget accepterats, måste ställas in. Av utredningens kartläggning av handräckningsregleringen på tvångsvårdsområdet och inom det internationella rättsliga samarbetet framgår att det förekommer olikheter och oklarheter i de olika regelverken. Det förekommer att det inte framgår vem som ska ha ansvaret för att genomföra en åtgärd. Utredningen framhåller även att möjligheten att utbyta information mellan de myndigheter som begär handräckning och och Kriminalvården behöver förbättras och att det finns ett behov av att förtydliga under vilka förutsättningar handräckning ska få begäras. Mot angiven bakgrund anser regeringen att det finns behov av att överväga en reglering av Kriminalvårdens transportverksamhet och vissa förändringar i regelverket rörande handräckning på bl.a. tvångsvårdsområdet. Utredningen redovisar, i enlighet med sina direktiv, utöver konkreta författningsförslag ett stort antal överväganden och förslag som berör strukturen av Kriminalvårdens transportverksamhet (dåvarande transporttjänsten) och det samarbete mellan myndigheterna som är nödvändigt för en effektiv transportorganisation. Kriminalvården har från en ny organisation avseende myndighetens transportverksamhet. Den nya transportorganisationen är resultatet av ett omfattande och övergripande moderniseringsarbete som delvis omfattat sådana frågor som utredningen enligt sina direktiv haft att ta ställning till. Utredningens förslag till organisations- och samarbetsförändringar har sin utgångspunkt i hur den dåvarande transporttjänsten var organiserad. Förslagen är i många delar således inte längre aktuella. Mot denna Prop. 2016/17:57 bakgrund finns det inte skäl att ta upp de överväganden utredningen gör i fråga om Kriminalvårdens organisation till bedömning. Det finns inte heller förutsättningar att ge mer konkreta anvisningar för hur samarbetet mellan myndigheterna som beställer och utför transporter ska skötas. Det är vanligt att Kriminalvården transporterar personer som inte är frihetsberövade men som ska avvisas eller utvisas från landet. I rättsligt hänseende finns det inget som hindrar att en myndighet utför transporter av icke-frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Utredningens förslag omfattar inte dessa situationer. De bedömningar och förslag som regeringen lämnar omfattar därför inte heller de fallen. Regeringens förslag utgår från den nya polisorganisation som infördes . 5Kriminalvårdens ansvar för transporter av frihetsberövade 5.1Kriminalvården bör fortsätta att transportera frihetsberövade Regeringens bedömning: Kriminalvården bör även fortsättningsvis transportera frihetsberövade personer åt andra myndigheter. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna delar eller har inga invändningar mot bedömningen. Mental hälsa motsätter sig att en ostraffad person ska kunna transporteras av Kriminalvården och anför att transporter av psykiskt sjuka personer bör utföras med ambulans. Förbundet är också emot samtransporter av grovt kriminella personer och ostraffade psykiskt sjuka personer. Även JO och Justitiekanslern betonar vikten av att samtransporter av Kriminalvårdens egna klienter och personer som transporteras enligt de olika lagarna om tvångsvård undviks. Skälen för regeringens bedömning: Kriminalvården utför transporter åt andra myndigheter i betydande omfattning. Kriminalvårdens transportverksamhet har i praktiken blivit en förutsättning för att andra myndigheters verksamheter ska fungera. Transporterna innebär främst avlastning för som i större utsträckning kan ägna sig åt sin kärnverksamhet. Som utredningen beskriver har myndigheterna successivt dimensionerat och planerat sin organisation mot den bakgrunden. I fråga om verkställighetsresor enligt utlänningslagen har det etablerats en ordning som innebär att utgångspunkten ska vara att transporterna genomförs av Kriminalvården. Kriminalvården och har också budgetmässigt till stora delar anpassats till denna ordning. Den faktiska utvecklingen visar tydligt 2016/17:57 att det finns ett behov av de transporter som Kriminalvården utför åt andra myndigheter. Enligt utredningens bedömning är Kriminalvården väl lämpad för uppgiften att transportera frihetsberövade. En av Kriminalvårdens huvuduppgifter är att vidmakthålla frihetsberövanden. Utredningen pekar även på att Kriminalvården har resurser i form av personal och fordon samt möjligheten att nå upp till de höga krav på säkerhet som ställs vid många av transporterna. Mot den bakgrunden gör utredningen bedömningen att Kriminalvården är den aktör som har de bästa förutsättningarna att utföra transporter av frihetsberövade åt andra myndigheter och att myndigheten därför även fortsättningsvis bör anlitas för sådana uppdrag. Den uppfattningen delas av flertalet av remissinstanserna. Regeringen instämmer i bedömningen att Kriminalvården är väl lämpad att transportera frihetsberövade åt andra myndigheter. Mental hälsa anser att ostraffade och psykiskt sjuka personer inte bör transporteras av Kriminalvården. Även JO har i ett beslut ifrågasatt om transporter av sjuka människor hör hemma inom transportverksamhet. Enligt utredningen finns det inte några generella skillnader i respektive Kriminalvårdens förutsättningar att transportera särskilt utsatta personer. Regeringen instämmer i den bedömningen. Den myndighet som begär handräckning behåller ansvaret för den transporterades vård och förutsätts medverka under handräckningen när behov finns. Regeringen lämnar också i detta lagstiftningsärende förslag som innebär att möjligheten ökar att inför en handräckning lämna nödvändig information om t.ex. den transporterades hälsotillstånd och särskilda behov (avsnitt 9.1). Utgångspunkten är dessutom att vårdinstitutionen, liksom , själv ska sköta transporten om det inte finns skäl att befara att polismans eller Kriminalvårdens möjligheter att använda våld eller tvång kan behövas. Under sådana förutsättningar gör sig de synpunkter som JO framfört i sitt beslut mindre starkt gällande. Detsamma gäller för Mental hälsas principiella invändningar. När det gäller frågan om samtransporter delar regeringen utredningens och remissinstansernas uppfattning att utgångspunkten bör vara att personer som transporteras enligt de olika lagarna om tvångsvård inte ska samtransporteras med andra klientgrupper. Det finns emellertid inte skäl att reglera den frågan i lag. Det bör i stället vara Kriminalvården som i det enskilda fallet prövar lämpligheten av enskilda transportarrangemang. Sammanfattningsvis instämmer regeringen i utredningens bedömning att Kriminalvården även fortsättningsvis bör transportera frihetsberövade personer åt andra myndigheter. 5.2Ansvarets omfattning ska regleras i lag Regeringens förslag: Kriminalvårdens rätt att utföra transporter ska regleras i lag. Kriminalvården ska hjälpa till vid transporter i handräckningsärenden avseende frihetsberövade personer och ansvara för transportuppdrag som överlämnas av . Utredningens bedömning och förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: Varje medborgare åtnjuter ett grundlagsskydd gentemot det allmänna mot frihetsberövande. Att transportera en frihetsberövad person – och därmed upprätthålla frihetsberövandet – innebär en begränsning av detta skydd. En sådan begränsning får endast göras genom lag. JO har också i ett beslut ifrågasatt rätten för att överlämna verkställigheten av ett handräckningsbeslut till Kriminalvården. Grunden för JO:s kritik är att transporten rör frihetsberövade personer. Möjligheten att överlämna transportuppdrag till Kriminalvården bör framgå av lag för att möta de krav som ställs i regeringsformen och när det gäller reglering av frågor om frihetsberövande och användning av tvång. En tydlig rättslig reglering innebär även att myndigheternas ansvar klargörs och att transporten kan bedrivas på ett effektivt och rättssäkert sätt. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att Kriminalvårdens rätt att utföra transporter åt andra myndigheter bör regleras i lag. När det gäller vilka transporter som det är lämpligt att Kriminalvården ska utföra ansluter sig regeringen till utredningens förslag. Det bör således handla om transporter i handräckningsärenden av personer som redan är frihetsberövade och därmed befinner sig i polisens eller den beställande myndighetens eller en annan myndighets lokaler. Ett handräckningsuppdrag som innebär att ett frihetsberövande först måste verkställas innan transporten sker bör inte kunna lämnas till Kriminalvården. Verkställande av ett frihetsberövande kräver i många fall polismans särskilda tvångsbefogenheter, eftersom det i sådana situationer kan bli aktuellt att t.ex. fastställa identitet och att genomföra husrannsakan. I de fall polisen finner det tidsbesparande samt logistiskt, säkerhetsmässigt och i övrigt lämpligt bör polisen dock därefter ha en möjlighet att överlämna ett transportuppdrag till Kriminalvården. Kriminalvårdens ansvar för transporter bör mot den bakgrunden utformas enligt följande. Kriminalvården ska hjälpa till vid transporter i handräckningsärenden avseende frihetsberövade personer som vistas i den beställande myndighetens eller annan myndighets lokaler. Vid övriga transporter av frihetsberövade personer ska Kriminalvården ansvara för transportuppdrag som överlämnas av eller Säkerhetspolisen. Sistnämnda kategori omfattar t.ex. övriga handräckningsärenden, ärenden beträffande internationellt straffrättsligt samarbete samt transporter av personer som är placerade i polisens lokaler. Transporter som överlämnas av polisen Regeringens förslag: I polislagen införs en bestämmelse som ger och Säkerhetspolisen en möjlighet att överlämna en transport av en frihetsberövad person till Kriminalvården. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att Kriminalvården utpekas särskilt som den myndighet som ska utföra transporter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändningar. ifrågasätter varför Kriminalvården inte uttryckligen anges i förslaget. SWEGUARD anför att bestämmelsen bör utformas så att Kriminalvården ges huvudansvaret för alla transporter av frihetsberövade personer och att inte ska utföra transporter utom i vissa undantagsfall. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att det i polislagen införs en bestämmelse som innebär att får överlämna en transport av någon som är berövad friheten till den myndighet som regeringen bestämmer. Regeringen instämmer i att en bestämmelse av detta slag är motiverad och att bestämmelsen bör placeras i polislagen. Även Säkerhetspolisens möjlighet att överlämna transportuppdrag bör regleras i denna lag. Det som sägs i det följande om gäller i förekommande fall också Säkerhetspolisen. Som anför bör det inte komma ifråga att överlämnar en transport till någon annan myndighet än Kriminalvården. För att uppfylla krav på tydlighet och förutsebarhet anser regeringen att det bör anges uttryckligen att överlämnande får göras till Kriminalvården. Att Kriminalvården pekas ut i bestämmelsen får även betydelse för frågan om uppgiftslämnande mellan myndigheter i samband med utförandet av ett överlämnat transportuppdrag. Som utredningen föreslår bör det uttryckligen framgå av bestämmelsen att de transportuppdrag som överlämnas endast får avse redan frihetsberövade personer. Det är inte alltid lämpligt att överlämnar en transport till Kriminalvården. bör därför ha möjlighet att lämna över transporten, men den ska inte behöva göra det. Frågan om ett överlämnande bör i varje enskilt fall föregås av en lämplighetsbedömning. En sådan bedömning bör ta sin utgångspunkt i det förväntade behovet av polismans särskilda kompetens vid transporten. Det bör också av hänsyn till den person som åtgärden avser vara lämpligt att överlämna transporten. Bedömningen av om det är lämpligt att överlämna ett transportuppdrag bör göras av . Att ska ha en möjlighet att överlämna transportuppgifter till Kriminalvården måste motsvaras av en skyldighet för Kriminalvården att utföra de transporter som myndigheten överlämnar. Det innebär t.ex. att Kriminalvården, sedan den tilldelats ett uppdrag, även bör omfattas av de tidsfrister och andra skyndsamhetskrav som kan gälla för frihetsberövanden, exempelvis bestämmelsen i Prop. 2016/17:57 utlänningslagen om att beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas möjligt (12 kap. 15 § tredje stycket). Ett överlämnande av ett transportuppdrag bör innefatta även bevakningsuppgifter i samband med transport. Det kan gälla t.ex. bevakning under domstolsförhandling, bevakning vid läkarbesök samt andra uppehåll under transporten. Transporter för andra myndigheter Regeringens förslag: I vissa lagar om tvångsvård och i utlänningslagen införs bestämmelser som innebär att Kriminalvården ska lämna hjälp vid transport av en frihetsberövad person. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte att Kriminalvården utpekas särskilt som den myndighet som ska utföra transporter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar det utan invändningar. SWEGUARD anser att det i de aktuella lagarna ska införas bestämmelser som innebär att transport av frihetsberövade alltid, om det inte föreligger särskilda skäl, ska utföras av Kriminalvården och att vid förhöjd risk ska bistå Kriminalvården med skyddsåtgärder. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att det i vissa lagar om tvångsvård och i utlänningslagen införs bestämmelser som innebär att regeringen får förordna att biträde för att förflytta en frihetsberövad person i stället ska lämnas av annan myndighet än Utredningens förslag i denna del omfattar transporter enligt lagen om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1991:1128) om psykiatrisk tvångsvård, lagen (1991:1129) om rättspsykiatrisk vård, lagen om verkställighet av sluten ungdomsvård samt utlänningslagen. Regeringen instämmer i att bestämmelser av detta slag är motiverade. När det gäller urvalet av de lagar som bör komma i fråga ansluter sig regeringen till utredningens förslag. För att uppfylla krav på tydlighet och förutsebarhet anser regeringen att det, på samma sätt som i den föreslagna nya bestämmelsen i polislagen, uttryckligen bör anges att Kriminalvården ska lämna hjälp vid transport av en frihetsberövad Att Kriminalvården pekas ut i bestämmelsen får även betydelse för frågan om uppgiftslämnande mellan myndigheter i samband med utförandet av ett överlämnat transportuppdrag. Som utredningen föreslår bör det uttryckligen framgå av bestämmelserna att de transportuppdrag som ska utföras av Kriminalvården endast får avse redan frihetsberövade personer. De nya bestämmelserna om att Kriminalvården ska utföra transporter av frihetsberövade personer innebär i ett administrativt hänseende att hjälp i de angivna fallen ska begäras direkt hos . framstår inte som ändamålsenligt att en begäran om handräckning i dessa fall ska administreras av på det sätt som sker . Eftersom det i enlighet med vad som gäller inte ska göras 2016/17:57 någon materiell prövning av en begäran om handräckning, finns det inte heller av den anledningen skäl för att agera mellanhand för att hantera en begäran om hjälp som Kriminalvården ska utföra. Betydelsen av framförhållning vid planering av transportverksamheten och det förhållandet att det i vissa fall kan finnas akut uppkomna transportbehov innebär att även små tidsbesparingar är värdefulla. Informationskedjan förkortas också när färre myndigheter är inblandade, vilket innebär en minskad risk för att viktig information inte når fram till den som ska utföra transporten. Dessutom underlättas den kontakt som behövs mellan den myndighet som begärt åtgärden och utföraren av att det inte finns ett mellanled. Sådan kontakt kan vara nödvändig i samband med att transporten planeras men även under dess genomförande. 6.3Förutsättningarna för handräckning bör förtydligas Regeringens förslag: Begäran om handräckning med stöd av vissa lagar om tvångsvård och utlänningslagen ska få göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att de särskilda befogenheter att använda våld eller tvång som anges i polislagen respektive häkteslagen behöver tillgripas, eller det annars finns synnerliga skäl. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock inte någon hänvisning till Kriminalvårdens befogenheter att använda våld eller tvång. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser delar utredningens bedömning att det bör vara tydligt under vilka förutsättningar handräckning får begäras. Flera remissinstanser, däribland JO, , och Kriminalvården påpekar att Kriminalvården saknar de särskilda våldsbefogenheter som finns i polislagen och att den föreslagna bestämmelsen därför kan uppfattas som missvisande. Förvaltningsrätten i , , , kommun och kommuner och landsting betonar att det är den beställande myndigheten som ensam ska bedöma om förutsättningarna för handräckning är uppfyllda. och Kommuner och Landsting befarar att förslaget riskerar att leda till en oönskad inskränkning av användningen av handräckningsinstitutet. Kammarrätten i anser att frågan om huruvida ska ha rätt att neka att utföra en handräckning bör belysas.