prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — När en domstol eller någon an- nan myndighet lämnar en sek- retessbelagd uppgift till en enskild enligt första eller andra stycket, får myndigheten göra ett förbehåll som inskränker den enskildes rätt att lämna uppgiften vidare eller att utnyttja den. Att den tystnadsplikt som upp- kommer genom ett sådant för- behåll som anges i tredje stycket inskränker den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihets- förordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen följer av 13 kap. 5 § andra stycket. Av 7 kap. 3 § första stycket 3 och 5 § 2 tryckfrihetsförordningen samt 5 kap. 1 § första stycket och 3 § första stycket 3 yttrandefrihetsgrund- lagen framgår att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i denna lag. En tystnadsplikt som följer av ett En tystnadsplikt som följer av ett förbehåll som avses i 10 kap. 4 § förbehåll som avses i 10 kap. 4 första stycket, 7 § första stycket, första stycket, 4 a § tredje stycket, stycket, 13 § lag, inskränker rätten att meddela andra stycket denna lag, inskrän- och offentliggöra uppgifter. ker rätten att meddela och offent- Ytterligare bestämmelser om att tystnadsplikt som följer av vissa sekretessbestämmelser eller av gjorda förbehåll inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter finns i anslutning till berörda sekretessbestämmelser och bestämmelser om förbehåll i avdelning IV– VI. Bestämmelser om att tystnadsplikt som följer av bestämmelser i andra författningar än denna lag inskränker rätten att meddela och offentliggöra uppgifter finns i avdelning VII. Sekretessen enligt 1 § första stycket upphör att gälla hos de myndig- heter och i de verksamheter som anges där, om uppgiften lämnas till domstol med anledning av åtal, om inte 1. sekretess för uppgiften 1. sekretess för uppgiften gälla hos domstolen enligt gälla hos domstolen enligt eller 36 kap. 2 §, 13 a § eller 36 kap. 2 §, 2.uppgiften uppenbarligen saknar betydelse i målet, eller 3.uppgiften finns i en handling som har kommit från en annan myn- dighet där uppgiften är sekretessreglerad. Sekretessen enligt 1 § hindrar inte att en enskild som har varit anmäld eller misstänkt för brott tar del av en uppgift, om han eller hon har beaktansvärda skäl för sin begäran om att ta del av uppgiften, och det inte bedöms vara av syn- nerlig vikt för den som uppgiften rör eller någon närstående att uppgiften inte lämnas ut. Detta gäller när uppgiften förekommer i 1. en förundersökning om brottet som har lagts ned eller avslutats med ett beslut om att åtal inte ska väckas, eller 2. en annan brottsutredning om brottet som har utförts enligt be- stämmelserna i 23 kap. rätte- gångsbalken och som har avslutats på något annat sätt än med beslut att väcka åtal, med strafföreläg- gande eller med föreläggande av en ordningsbot. Sekretess gäller hos en domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som har hållits under en utredning enligt bestämmelserna om förunder- sökning i brottmål, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men. För uppgift i en allmän handling gäller sekretessen i högst . gäller för en uppgift i ett mål eller gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rätt- ett ärende i en domstols rätt- skipande eller rättsvårdande verk- skipande eller rättsvårdande verk- samhet upphör att vara tillämplig i samhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en offentlig för- läggs fram vid en offentlig för- handling i samma mål eller ärende. handling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess Detta gäller dock inte sekretess enligt 4 § och 18 kap. 15 §. enligt 4 §, 18 kap. 15 § och 35 kap. 13 a §. Om en uppgift som avses i första stycket läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretessbestämmelsen att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i sitt avgörande har beslutat det. Ett beslut enligt andra stycket om att en sekretessbestämmelse ska fort- sätta att vara tillämplig ska alltid fattas i fråga om en uppgift som sek- retess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2016:501. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. (dir. 2007:120). tilläggsdirektiv dels (dir. 2008:103), dels (dir. 2009:29). Utredningen, som antog namnet Insynsutred- (Ju 2007:13), överlämnade slutbetänkandet Partsinsyn enligt (SOU 2010:14). I betänkandet be- handlas bl.a. frågor om hur långt en misstänkts, en tilltalads respektive en dömd persons rätt att ta del av förundersökningsmaterial och annat ut- redningsmaterial bör sträcka sig. En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag finns i bilagorna 1 och 2. Betänkandet har re- missbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitie- departementet (Ju2012/02356/Å). beslutade regeringen att tillkalla en särskild utredare med uppdrag att utreda hur förundersökningarnas kvalitet bäst kan säker- ställas och överväga hur förfarandet i samband med ansökan om resning bör vara utformat (dir. 2009:35). Utredningen, som antog namnet Förun- dersökningsutredningen (Ju 2009:07), överlämnade slutbetänkandet Förundersökning – objektivitet, beslag, dokumentation m.m. (SOU 2011:45). I betänkandet behandlas bl.a. frågor om att doku- mentera och bevara sidomaterial samt att spela in förhör i förundersök- ningar. En sammanfattning av betänkandet och utredningens lagförslag i dessa delar finns i bilagorna 4 och 5. Betänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6 och en samman- ställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju2011/04074/Å). Inom har det därefter utarbetats en komplet- terande promemoria som behandlar frågan om sekretess för bilduppgift i ljud- och bildupptagningar av förhör i förundersökningar som ges in till domstol (den kompletterande promemorian angående sekretess för bild- uppgifter). Promemorian har remissbehandlats. Promemorians lagförslag finns i bilaga 7. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 8. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i Justitie- departementet (Ju2011/04074/Å). I denna proposition behandlar regeringen ningens förslag om att spela in förhör i förundersökningar och om att dokumentera och bevara sidomaterial. I det sammanhanget behandlas också förslagen i den kompletterande promemorian angående sekretess för bilduppgifter. Vidare behandlas förslag om misstänkta, tilltalade och dömda personers rätt att ta del av utrednings- material och på vilket sätt misstänkta ska få del av sådant utrednings- material. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 9. i bilaga 10. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitten 6.1.2, 6.4 och i Prop. 2016/17:68 författningskommentaren. Regeringen följer delvis Lagrådets förslag. 4Gällande rätt om dokumentation av förundersökningar och misstänktas rätt att ta del av utredningsmaterial Så snart det på grund av angivelse eller av annat skäl finns anledning att anta att ett brott som hör under allmänt åtal har förövats ska enligt 23 kap. 1 § , förkortad RB, en förundersökning inledas. Bestämmelsen ger uttryck för den förundersökningsplikt som gäller som Förundersökningsplikten är ett utflöde av den åtalsplikt som enligt 20 kap. 6 § RB gäller för åklagare. Förundersökningens syfte är enligt 23 kap. 2 § RB att utreda vem som kan misstänkas för ett aktuellt brott och om det finns tillräckliga skäl för åtal samt att förbereda målet så att bevisningen kan presenteras i ett sammanhang vid en domstolsförhandling. För att uppnå detta syfte kan en förundersökning bestå av utredningsåtgärder av skiftande slag. sådana utredningsåtgärder är inte uttryckligen reglerade. håller såväl som förundersökningskungörelsen (1947:948), förkortad FUK, regler om dokumentation av utrednings- material och av åtgärder som vidtas under förundersökningen. ningsmaterial som har betydelse för åtalet ska som närmare framgår av de reglerna sammanställas i ett förundersökningsprotokoll. ningsprotokollets huvudsakliga betydelse är att ge åklagaren underlag för bedömningen av åtalsfrågan och att förbereda målet inför huvudförhand- lingen i domstol (prop. 1994/95:23 s. 83). Protokollet ska alltså ge en rättvisande bild av vad som förekommit av betydelse för åtalet under Dokumentationen av förundersökningen är av stor betydelse också för den som misstänks för brott. Att utredningsmaterial och de åtgärder som vidtas under förundersökningen dokumenteras gör det möjligt för den misstänkte och hans eller hennes försvarare att kontrollera hur förunder- sökningen bedrivs och att förbereda försvaret. Detta är en central del i den rätt till en rättvis rättegång som följer av artikel 6 i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläg- gande friheterna (). några fall mer detaljerade regler om vilken rätt till insyn i förundersök- ningar och vid handläggningen av brottmål i domstol som den misstänkte Dessa bestämmelser kompletteras med bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, om hur rätten till insyn förhåller sig till regler om sekretess. Följande avsnitt innehåller en närmare beskrivning av nuvarande ord- ning när det gäller dokumentation av förundersökningar och den miss- tänktes rätt till insyn i dessa. Den grundläggande bestämmelsen om vad ett förundersökningsprotokoll ska innehålla finns i 23 kap. 21 § RB. I första stycket anges att vid förun- dersökningen ska protokoll föras över vad som förekommit av betydelse för utredningen. Utredningsåtgärder, beslut och material som upprättas eller inhämtas under en förundersökning ska alltså löpande dokumente- ras. Med termen förundersökningsprotokoll åsyftas emellertid inte all denna löpande dokumentation. I stället brukar den slutrapport över ut- redningen som sammanställs inför ett beslut i åtalsfrågan avses. Material som saknar betydelse för utredningen ska inte tas med i för- undersökningsprotokollet (jfr JO 1977/80 s. 80). Att sådant material inte heller ska ges in till domstol följer av 45 kap. 7 § RB som anger att sådant som inte rör åtalet inte ska finnas med i det förundersöknings- protokoll som åklagaren ger in till rätten då åtal väcks. Bestämmelsen infördes eftersom det ansågs stötande att en domstol ibland fick tillgång till uppgifter om brottsmisstankar som inte lett till åtal och att sådana uppgifter kunde bli offentliga genom att de gavs in till domstol (prop. 1986/87:89 s. 101). Vid bedömningen av vilka uppgifter som kan anses vara utan betydelse är det ett grundläggande krav att förundersök- ningsledaren är objektiv. Objektivitetsplikten kommer till uttryck i 23 kap. 4 § RB. Av denna följer bl.a. att en misstänkt inte får undanhållas uppgifter som har betydelse för försvaret (se närmare om objektivitets- principen i avsnitt 4.3 och i prop. 2015/16:68 s. 27–35). Såväl sådant som är till fördel som sådant som är till nackdel för den misstänkte ska alltså redovisas (prop. 1994/95:23 s. 83–85). Som exempel kan nämnas att det kan vara av betydelse för utredningen eller för försvaret att någon som hörs under förundersökningen inte har några upplysningar att lämna (m.fl., [, Zeteo], kommen- taren till 23 kap. 21 §). För den misstänktes rättssäkerhet men också för polis och åklagare samt för berörda tillsynsmyndigheter har det stor be- tydelse att utredningsåtgärder m.m. dokumenteras så att det går att kon- trollera att förundersökningen gått till på ett korrekt sätt och att vidtagna utredningsåtgärder varit befogade. I mindre mål får enligt 23 kap. 21 § tredje stycket RB kortfattade an- teckningar föras i stället för protokoll. Med mindre mål avses enligt 24 § FUK sådana mindre omfattande förundersökningar som inte kan antas leda till annan påföljd än böter. Anteckningarna ska i dessa fall avse det väsentliga som förekommit vid förundersökningen. Mer detaljerade bestämmelser om förundersökningsprotokollet och vad det ska innehålla finns i 20–23 §§ FUK. Således räknas i 20 § FUK upp vilka slags uppgifter som ska antecknas i ett förundersökningsprotokoll; vem som är förundersökningsledare, vem som varit förhörsledare, vem som sammanställt protokollet, vad som föranlett förundersökningen, tid och plats för åtgärder under förundersökningen, beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel, uppgift rörande slutdelgivning etc. Även beslut om användning av hemliga tvångsmedel såsom hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation och hemlig kameraövervakning ska alltså antecknas i förundersökningsprotokollet. I 21–21 b §§ FUK anges närmare vilka uppgifter om bevispersoner och Prop. 2016/17:68 den misstänkte som ska redovisas i protokollet. Normalt ska adresser, personnummer, telefonnummer och liknande uppgifter om vittnen eller målsägande redovisas i en särskild handling. Endast om uppgifterna har betydelse för brottsutredningen ska de redovisas i förundersöknings- protokollet. Hörda personers identitet ska dock alltid framgå. Som en generell regel gäller enligt 22 § första stycket FUK att proto- kollet ska avfattas så att det ger en trogen bild av vad som förekommit vid förundersökningen av betydelse för målet. I den bestämmelsen finns även närmare föreskrifter om hur förhör ska redovisas i protokollet (se närmare avsnitt 4.2.3). Som framgår av beskrivningen är den dokumentation som tas in i ett slutligt sammanställt och till rätten ingivet förundersökningsprotokoll ofta begränsad i förhållande till den totala mängden dokumentation eller annat material i förundersökningen. Den del som inte redovisas i proto- kollet kan avse olika sorters material och kallas därför ofta för ”slasken”. En annan benämning på detta utredningsmaterial som kommer att använ- das i fortsättningen är sidomaterial. Sådant sidomaterial kan bestå av bl.a. material som finns i utredningen men som åklagaren anser inte har någon betydelse för denna. Det kan också bestå av annat material som förunder- sökningsledaren inte bedömer nödvändigt att alls eller i sin helhet redo- visa i protokollet. En sådan bedömning kan ibland göras efter samråd med försvararen. Vidare kan sidomaterialet bestå av uppgifter som gäller brottsmisstankar eller andra brottsmisstänkta som omfattats av förunder- sökningen men som av olika skäl inte lett till ett positivt åtalsbeslut. Det är oklart hur sådant sidomaterial ska dokumenteras (se närmare avsnitt 4.2.4). I förundersökningsprotokoll finns inte sällan skriftliga uppteckningar eller utdrag av olika slags upptagningar som finns i förundersökningar. Det kan handla om t.ex. bilder i protokollet från en beslagtagen film från kameraövervakning eller från en film med barnpornografiskt innehåll. Upptagningarna som sådana kan ha stor betydelse för utredningen. De kan därför inte anses tillhöra en förundersöknings sido- material. Ett mycket vanligt exempel är ljudupptagningar eller ljud- och bildupptagningar av förhör i förundersökningar som redovisats i förun- dersökningsprotokollet i skriftlig form genom ordagranna uppteckningar. Utöver vissa bestämmelser rörande inspelningar från hemliga tvångs- medel saknar och förundersökningskungörelsen sär- skilda bestämmelser för hur dokumentation av utredningsåtgärder genom elektroniska upptagningar och beslagtaget elektroniskt material ska han- teras i en förundersökning. Allmänna handlingar i förundersökningar Regleringen om handlingsoffentlighet, som kommer till uttryck i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF, innebär en rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. I vissa undantagsfall får rätten begrän- sas (2 kap. 2 § TF och offentlighets- och sekretesslagen). En handling är enligt 2 kap. 3 § första stycket TF allmän om den förvaras hos myndighet och är att anse som inkommen till eller upprättad hos myndighet. handling anses enligt 2 kap. 7 § första stycket TF som huvudregel upp- 2016/17:68 rättad när den har expedierats eller, om handlingen inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbehandlats hos myndig- heten. Enligt en undantagsregel i 2 kap. 7 § andra stycket TF kan bl.a. vissa myndighetsprotokoll m.m. anses upprättade när handlingen har justerats hos myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Förundersök- ningsprotokoll är ett exempel på en sådan handling. Förundersökningsprotokollet anses bli allmän handling enligt 2 kap. 7 § TF först då det justerats eller på annat sätt färdigställts. Det hindrar inte att det i ett icke färdigställt förundersökningsprotokoll kan finnas handlingar som har blivit allmänna, t.ex. därför att de inkommit till myn- digheten under den pågående utredningen eller expedierats till någon utomstående enskild eller till annan myndighet. Memorialanteckningar som har använts vid protokollföring bör enligt 23 § FUK få slutlig av- fattning efter hand som förundersökningen fortskrider. De utsagor som ska granskas av den hörde enligt 23 kap. 21 § andra stycket RB ska dock få slutlig avfattning i samband med granskningen. Innan åklagare fattar beslut i åtalsfrågan ska protokollet över den förundersökning som verk- ställts före beslutet ha fått slutlig avfattning. Sådan slutlig avfattning bör protokollet få så snart det kan ske. För diarier, journaler och sådana register eller andra förteckningar som förs löpande gäller enligt 2 kap. 7 § andra stycket TF att de anses upp- rättade redan när de har färdigställts för anteckning eller införing. Enligt 2 kap. 9 § första stycket TF blir en minnesanteckning som huvudregel inte allmän handling. Med minnesanteckning avses pro- memoria och annan uppteckning eller upptagning som har kommit till hos myndigheten endast för ärendets föredragning eller beredning och som inte tillför ärendet sakuppgifter. Endast om den expedieras eller tas om hand för arkivering blir en minnesanteckning allmän handling. Om en sådan promemoria eller liknande som har kommit till hos myndig- heten endast för ärendets föredragning eller beredning tillför ärendet något i sak är det inte en minnesanteckning i tryckfrihetsförordningens mening. Den är då att anse som en självständig handling, vilken blir allmän senast när ärendet är slutbehandlat hos myndigheten. Utkast eller koncept till en myndighets beslut eller skrivelse och annan därmed jäm- ställd handling som inte expedierats anses enligt 2 kap. 9 § andra stycket TF inte som allmän handling om den inte tas om hand för arkivering. I vissa fall kan en brottsutredning ske utan förundersökning genom en förenklad utredning. En förenklad utredning kan enligt 23 kap. 22 § RB göras om det finns tillräckliga skäl för åtal och det gäller ett brott som inte kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. Vid sådana utred- ningar behövs inte något protokoll och den misstänkte behöver inte heller få del av utredningen. Däremot bör det enligt 25 § FUK av polisrapport eller annan dylik handling framgå om den misstänkte erkänner eller förnekar gärningen. Självfallet måste det i handlingarna även finnas sådana uppgifter om den misstänkte och händelsen att gärningsmannen och gärningen kan identifieras samt att det även i övrigt finns tillräckliga uppgifter för prövning av skuld- och påföljdsfrågan (m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 23 kap. Prop. 2016/17:68 21 §). 4.2.2Elektronisk överföring av dokumentation mellan myndigheterna Efter en ändring i 45 kap. 7 § RB som trädde i kraft har det blivit möjligt att gå över till en helt elektronisk hantering när man ger in förundersökningsprotokoll eller anteckningar från förundersökningen till rätten. Förundersökningsprotokoll och förenklade utredningar kan nu överföras elektroniskt från polis till åklagare samt från åklagare till domstol. Dokumentera förhör i förundersökningar Förhör hör till de utredningsåtgärder som är författningsreglerade. Det hänger samman med att förhör ofta är en central och betydelsefull del av förundersökningsarbetet. Bestämmelser som uttryckligen tar sikte på dokumentationen av de utsagor som görs vid förhör under förundersök- ningen finns både i 23 kap. RB och i förundersökningskungörelsen. I 23 kap. 21 § andra stycket RB regleras ordningen för hur uppteck- ningar av förhörsutsagor ska läsas upp för och granskas av personer som hörts under förundersökningen. När en utsaga har upptecknats ska den läsas upp eller tillfälle på annat sätt ges den som har hörts att granska uppteckningen. Den hörde ska också tillfrågas om han eller hon har nå- got att invända mot innehållet. Uppteckning och granskning ska ske innan förhöret avslutas eller därefter. En senarelagd uppteckning och granskning kan användas om förhöret är särskilt omfat- tande eller behandlar komplicerade sakförhållanden. Efter granskningen och eventuella rättelser med anledning av invändningar får uppteck- ningen inte ändras. Har utsagan först efter granskningen antecknats i protokollet, ska uppteckningen biläggas handlingarna. Anteckningar som ligger till grund för uppteckningens slutliga avfattning måste därför sparas. Att den som har hörts godtar en enklare ordning än den som före- skrivs saknar betydelse (m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 23 kap. 21 §). I 22 § andra stycket FUK anges närmare hur förhör ska redovisas i protokollet. Ett förhör ska återges i så nära överensstämmelse som möj- ligt med det talade ordet. Någon ordagrann återgivning krävs dock inte i annat fall än när det är viktigt att den exakta ordalydelsen tas in i proto- kollet. Vad som sägs ovan om att det som är betydelselöst inte ska antecknas i förundersökningsprotokollet gäller även i fråga om förhörsutsagor. Re- dovisningen av hållna förhör bör inte göras mer vidlyftig än vad som behövs för att ge den misstänkte möjlighet att förbereda sitt försvar och för att förundersökningsprotokollet ska fylla sina huvudsakliga syften, dvs. att tjäna som underlag för åklagarens åtalsprövning och att förbereda målet i domstolen (se prop. 1994/95:23 s. 84). Vid uppteckning av förhörsutsagor är det numera vanligt att förhörs- ledaren dikterar in förhöret på ljudband, i stället för att under förhöret göra anteckningar i konceptform av vad som sagts av betydelse. som framkommit vid förhöret dikteras in är uppläsning och särskild granskning i flertalet fall onödig (jfr JO 1998/99 s. 98), men i en del fall kan det vara lämpligt att den dikterade uppteckningen spelas upp för den hörde (m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 23 kap. 21 §). Som framgår av redogörelsen är regleringen av dokumentation av för- undersökningsförhör utformad med utgångspunkt från ett mer tradition- Den utgår från att den hördes utsaga endast skrivs ner av protokollföraren. Att ljud- eller bildupptagning sker vid förhör under förundersökningen förekommer numera vid många förhör, men förhörsregleringen innehåller ingen bestämmelse om när så får eller När det gäller förhör med barn i sexualbrottmål har dock justitie- utskottet uttalat att sådana förhör alltid bör spelas in på video (bet. 1993/94:JuU25 s. 20). Över huvud taget tas förundersökningsförhör med mindre barn upp med ljud och bild. Genom att ljud- och bildupptagningen spelas upp vid rättegången, kan barnen besparas påfrestningen att höras vid en huvudförhandling (jfr 35 kap. 14 § och 36 kap. 4 § RB). (tidigare ) har, efter samråd med Riksåklagaren, meddelat allmänna råd för förhör som spelats in på ljud- band eller videoband (RPSFS 2000:62, FAP 400-1). I dessa anges att