prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — och ifrågasätter om det skulle bli fråga om någon egentlig förstärkning av skyddet för offentliganställda, eftersom den föreslagna lagen för den kategorin av arbetstagare framför allt skulle innebära en tydligare grund för skadestånd. Möjligheten att göra sin rätt gällande är emellertid också en viktig del av ett skydd mot repressalier, enligt regeringens uppfattning. Även intresset av en sammanhållen reglering talar för att offentliganställda bör omfattas. 2015/16:128 Vissa remissinstanser har framfört synpunkter på att lagen i praktiken skulle riskera att begränsa skyddet enligt grundlagarna, se avsnitt 4.3.1. Som regeringen framhåller i det avsnittet är avsikten självfallet inte att den föreslagna regleringen ska innebära någon inskränkning i de grundläggande fri- och rättigheterna. Regeringen föreslår också att detta förtydligas i förhållande till utredningens förslag. Inte heller bör det förhållandet att lojalitetsplikten är olika inom offentlig respektive privat sektor vara ett hinder mot en reglering som gäller hela arbetsmarknaden. Som angetts i avsnitt 4.1 bör däremot arbetsgivarens berättigade intressen av bl.a. lojalitet beaktas vid utformningen av skyddet. Enligt regeringens mening bör alltså arbetstagare i såväl privat som offentlig sektor omfattas av ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm. Som framhållits ovan kan det finnas ett allmänintresse av att missförhållanden avslöjas, oavsett om de förekommer i privat eller i offentlig sektor. Det bör inte heller spela någon roll hur verksamheten är finansierad, eller om den innehåller inslag av myndighetsutövning. Enligt regeringens mening finns det inte heller skäl att göra undantag för vissa typer av verksamheter där det i stor utsträckning hanteras särskilt känslig information som rör t.ex. rikets säkerhet. Det kan finnas samma behov av avslöjanden när det gäller sådan verksamhet, och något undantag är därför inte motiverat. Däremot bör lagen inte vara tillämplig i fall då arbetstagaren genom ett larm begår en brottslig gärning, vilket behandlas i avsnitt 4.10. Alla arbetstagare ska omfattas Mot bakgrund av det som anförs ovan om intresset av att skydda arbetstagare mot repressalier och möjliggöra att missförhållanden kommer fram, oavsett hos vilken arbetsgivare de förekommer, bör det krävas starka skäl för att undanta vissa kategorier av arbetstagare hos en arbetsgivare. Med arbetstagare avses inom arbetsrätten den som är att betrakta som sådan i enlighet med det civilrättsliga arbetstagarbegrepp som kommer till uttryck vid tillämpningen av arbetsrättslig lagstiftning, t.ex. i Arbetsdomstolens praxis avseende anställningsskyddslagen. Från anställningsskyddslagens tillämpningsområde har emellertid vissa kategorier av arbetstagare undantagits. Det rör sig om arbetstagare som –med hänsyn till arbetsuppgifter och anställningsvillkor får anses ha företagsledande eller därmed jämförlig ställning, –tillhör arbetsgivarens familj, –är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll, –är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning, eller –är anställda i gymnasial lärlingsanställning. Däremot omfattas alla arbetstagare av t.ex. diskrimineringslagen, och skyddas därigenom mot vissa former av osaklig särbehandling. Regeringens utgångspunkt är att alla arbetstagare bör omfattas av regleringen. Vad gäller arbetstagare i företagsledande eller därmed jämförlig ställning har ifrågasatt att dessa ska omfattas av lagens skydd. Som påpekar omfattas inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot och styrelsesuppleant av det utökade meddelarskyddet för anställda och uppdragstagare i kommunala företag och vissa andra organ. I förarbetena motiveras detta bl.a. genom att högt uppsatta tjänstemän har en starkare lojalitetsplikt än andra arbetstagare. Det kan också vara svårt att avgöra om personer i ledande ställning uttalar sig för egen räkning eller för företagets räkning. För en styrelseledamot och verkställande direktör gäller vidare en särskild reglering genom bestämmelser i aktiebolagslagen (2005:551) och lagen om ekonomiska föreningar (1987:667) för t.ex. skadeståndsskyldighet. Detsamma gäller för styrelsesuppleanter och vice verkställande direktör. Samma undantag har föreslagits av Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). Enligt regeringens mening finns det anledning att göra en delvis annan bedömning när det gäller en lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm än vad som gjorts när det gäller ett utökat meddelarskydd. Övervägande skäl talar för att låta en ny lag omfatta också arbetstagare i ledande ställning. Till skillnad från det grundlagsskyddade meddelarskyddet som gäller lämnande av vilka uppgifter som helst till vissa särskilt utpekade mottagare föreslås den nu aktuella regleringen förutsätta att uppgiftslämnandet gäller allvarliga missförhållanden, se avsnitt 4.3.5. Som framgår ovan är regeringens utgångspunkt att arbetstagare som slår larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet är skyddsvärda mot bakgrund av att det är viktigt att missförhållanden kommer fram. Den arbetstagare som iakttar ett missförhållande kan mycket väl befinna sig i en ledande ställning. Sådana arbetstagare kan till och med förväntas ha en särskild inblick i verksamheten. En arbetstagare i ledande ställning som slår larm framstår också som skyddsvärd. Arbetsgivarens starka intresse av lojalitet bör således få ge vika för dessa motstående intressen. Inte heller de associations- och skadeståndsrättsliga aspekterna utesluter att även högre befattningshavare ska omfattas av skyddet. Det bör endast i begränsad utsträckning kunna förekomma att den som larmat på ett sätt som omfattas av lagens skydd också ådrar sig skadeståndsskyldighet genom larmhandlingen, se vidare avsnitt 4.3.1. I vilka fall en arbetstagares uttalande ska anses ha gjorts i egenskap av företrädare för arbetsgivaren eller inte bör avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Det avgörande bör vara om det är en arbetstagare som slår larm. Sker ett uttalande i stället av arbetsgivaren, t.ex. ett bolag genom en företrädare för bolaget, bör lagen dock inte vara tillämplig. Sammanfattningsvis anser regeringen att även arbetstagare med högre befattning bör omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier. När övriga kategorier av arbetstagare som undantagits från anställningsskyddslagens tillämpningsområde upptäcker missförhållanden kan det finnas ett lika starkt allmänintresse av att uppgifterna kommer fram. Det saknas tillräckliga skäl att undanta dem från lagens tillämpningsområde. Det särskilda skyddet mot repressalier bör således även omfatta arbetstagare som tillhör arbetsgivarens familj, arbetstagare som är anställda för arbete i arbetsgivarens hushåll, arbetstagare som är 2015/16:128 anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbete eller i utvecklingsanställning, och arbetstagare som är anställda i gymnasial lärlingsanställning. Det bör slutligen inte ges någon betydelse vilken anställningsform det är fråga om. Sammanfattningsvis anser regeringen att alla arbetstagare och alla arbetsgivare bör omfattas av lagen. 4.3.4Även inhyrda ska omfattas Regeringens förslag: Med arbetstagare ska jämställas den som utför arbete som inhyrd, om larmet avser förhållanden i inhyrarens verksamhet. I sådana fall ska med arbetsgivare avses inhyraren. Med inhyrd ska avses arbetstagare som lagen om uthyrning av arbetstagare är tillämplig på. Med inhyrare ska avses detsamma som med kundföretag enligt den lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen överväger emellertid hur inhyrda arbetstagare skulle kunna omfattas av den föreslagna regleringen. Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i , , , , , Ingenjörer och Vision anser att även inhyrda arbetstagare bör omfattas av lagens skydd. , , , , , , , , , och anser att därutöver även ytterligare grupper, främst uppdragstagare, praktikanter och deltagare i arbetsmarknadspolitiska program bör omfattas av lagens skydd, eller att skyddet för dessa grupper i vart fall bör utredas vidare. Skälen för regeringens förslag Det finns andra än arbetstagare som kan behöva skydd Som framgår ovan anser regeringen att alla arbetstagare bör omfattas av den föreslagna lagens skydd mot repressalier. Det innebär att även exempelvis praktikanter som anses som arbetstagare enligt det civilrättsliga arbetstagarbegreppet kan omfattas. Behovet av skydd för ytterligare personkategorier påpekas dock av många remissinstanser. Utöver inhyrda och uppdragstagare nämns av remissinstanserna även deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och praktikanter som inte är arbetstagare. Det bör därför övervägas om och i vilken utsträckning även andra personkategorier som, utan att vara arbetstagare, deltar i en arbetsgivares verksamhet bör omfattas av skyddet. Att det är fråga om en skyddslagstiftning med en arbetsrättslig utgångspunkt innebär emellertid att det endast i begränsad utsträckning är möjligt och lämpligt att låta även ytterligare personkategorier omfattas av skyddet. Behovet av skydd för inhyrda Eftersom alla arbetstagare föreslås omfattas inkluderar det även inhyrda arbetstagare i förhållande till deras arbetsgivare, det vill säga bemanningsföretaget, om larmet avser missförhållanden i bemanningsföretagets verksamhet. Men om bara arbetstagare omfattas skulle skyddet inte gälla de inhyrda arbetstagarna i förhållande till det inhyrande kundföretaget. I likhet med vad utredningen konstaterar är en sådan ordning inte oproblematisk. Inhyrda är också den personkategori som flest remissinstanser framhåller vikten av att skydda. Inhyrda arbetstagare måste nämligen anses ha ett lika stort behov av skydd mot repressalier vid visselblåsning som arbetstagare i inhyrarens verksamhet. Det beror på att deras ställning hos inhyraren på många sätt är jämförbar med anställdas ställning. Enligt 6 § lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare ska inhyrda också tillförsäkras samma arbets- och anställningsvillkor som om de hade anställts direkt. Inhyrda svarar också oftast för att uppfylla ett fortlöpande behov hos inhyraren som normalt utförs av anställda. Inhyrda arbetstagare har emellertid i flera avseenden en svagare ställning i förhållande till inhyraren än vad inhyrarens arbetstagare har. Det skulle t.ex. kunna inträffa att inhyraren inte längre vill att visselblåsaren ska utföra arbete i dennes verksamhet eller helt säger upp avtalet med bemanningsföretaget på grund av att den inhyrda arbetstagaren slagit larm. Det innebär att arbetsuppgifterna inte längre finns tillgängliga hos bemanningsföretaget, och visselblåsaren skulle till och med ytterst riskera att komma att bli uppsagd på grund av arbetsbrist. Det kan inte minst tänkas att en inhyrd arbetstagare som slår larm om missförhållanden i inhyrarens verksamhet drabbas av t.ex. trakasserier och liknande från inhyrarens sida. Genom att inhyrda står under inhyrares arbetsledning och kontroll ökar den risken väsentligt. Ett ytterligare argument för att även inhyrda bör skyddas är, i likhet med vad som anförts av flera remissinstanser, bland andra Vision, att en situation där inhyrda arbetstagare inte skyddas i förhållande till inhyraren kan ge vissa verksamheter ett särskilt incitament att anlita inhyrd arbetskraft i stället för att anställa personal. Det skulle i förlängningen innebära försämrade förutsättningar för att missförhållanden i dessa verksamheter kommer fram. Regeringen anser mot den bakgrunden att det är angeläget att även inhyrda arbetstagare omfattas av den föreslagna lagens skydd mot repressalier. Inhyrda bör jämställas med arbetstagare hos inhyraren Som utredningen angett skulle ett sätt att förstärka skyddet mot repressalier för inhyrda arbetstagare vara att utöka regleringens tillämpningsområde så, att arbetstagare skyddas i förhållande till arbetsgivaren även för larm om missförhållanden i ett kundföretags verksamhet. En annan möjlig lösning som har övervägts av utredningen är en reglering som innebär att inhyrda arbetstagare jämställs med arbetstagare i inhyrarens verksamhet. Utredningen har emellertid avstått från att lämna något förslag, med hänvisning bland annat till att uppdraget uppfattas som att det i första hand ska vara fråga om en rent 2015/16:128 arbetsrättslig reglering. En reglering som exempelvis jämställer inhyrda arbetstagare med arbetstagare i inhyrarens verksamhet skulle, enligt utredningens mening, riskera att bli mer komplicerad och svårtillämpad än en reglering som endast gäller arbetstagare. Dessutom skulle den riskera att ingripa i avtalsförhållandet mellan uthyraren och inhyraren. Som anges ovan anser regeringen emellertid att det är angeläget att ett särskilt skydd mot repressalier införs även för inhyrda arbetstagare. Ett sådant skydd kan enligt regeringens mening bäst åstadkommas genom att inhyrda jämställs med arbetstagare i förhållande till inhyraren. Inhyrda bör därför ges ett skydd mot repressalier i förhållande till inhyraren när larmet avser inhyrarens verksamhet. Det är nämligen i förhållande till inhyraren som behovet av skydd framstår som starkast när det gäller sådana larm. Det gäller framför allt behovet av skydd mot mindre ingripande åtgärder som exempelvis trakasserier eller orimligt hög arbetsbelastning. Risken för att drabbas av sådana åtgärder kan nämligen förväntas vara störst där det dagliga arbetet utförs. Att jämställa inhyrda med arbetstagare i inhyrarens verksamhet skulle alltså erbjuda inhyrda ett skydd mot sådana mindre ingripande repressalier där skyddet kan förväntas behövas som mest, nämligen hos inhyraren. Förhållandet mellan inhyraren och inhyrda arbetstagare liknar också i stor utsträckning förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare. När det gäller mer ingripande åtgärder som avskedande eller uppsägning är det arbetsgivaren, dvs. uthyraren, som förfogar över dessa. Med den föreslagna lösningen skulle en arbetstagare inte omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier i förhållande till arbetsgivaren när det gäller larm i inhyrarens verksamhet. Ett sådant skydd har efterfrågats av . I förhållande till arbetsgivaren har arbetstagaren emellertid i den absoluta merparten av fallen redan ett skydd genom anställningsskyddslagen. Som anges i avsnitt 4.9 kan det också finnas situationer där inhyraren får svara för ekonomisk skada som uppkommer till följd av att arbetstagaren inte längre får arbeta kvar hos inhyraren. Regeringen anser mot den bakgrunden att den föreslagna lösningen utgör en ändamålsenlig förstärkning av skyddet mot repressalier för inhyrda. Alternativa lösningar där arbetstagare skyddas mot repressalier från såväl inhyrare som uthyrare oavsett vilken verksamhet larmet avser skulle dessutom riskera att bli avsevärt mycket svårare att tillämpa. Med inhyrd bör avses arbetstagare som lagen om uthyrning av arbetstagare är tillämplig på, det vill säga en arbetstagare som är anställd av ett bemanningsföretag i syfte att hyras ut, och som utför arbete under inhyrarens kontroll och ledning på det sätt som avses i den lagen. Med inhyrare bör avses detsamma som med kundföretag enligt den lagen. Förslaget att omfatta inhyrda innebär visserligen ett visst ingrepp i avtalsfriheten mellan inhyraren och bemanningsföretaget, eftersom avtalsparterna inte fritt kan förfoga över det skadeståndsansvar som inhyraren riskerar att drabbas av i förhållande till inhyrda arbetstagare, se avsnitt 4.9. Det framstår emellertid som motiverat för att motverka möjligheten att särbehandla inhyrda arbetstagare när det gäller visselblåsning. Övriga personkategorier bör inte omfattas Inhyrda har alltså, enligt regeringens uppfattning, en ställning som i stor utsträckning är jämförbar med arbetstagares, och ett skyddsbehov som på vissa sätt till och med är större. Emellertid kan även övriga personkate- gorier i olika stor utsträckning anses ha ett skyddsbehov. dessa kategorier kan ha anledning att påtala missförhållanden och därmed riskera att drabbas av repressalier. Som anges ovan har det föreslagna skyddet en arbetsrättslig utgångspunkt. omfattar även ytterligare personkategorier skulle därför kräva ytterligare Regeringens uppfattning är vidare att risken för att den föreslagna lagen skulle utgöra ett incitament att ersätta arbetstagare med andra personkategorier inte gör sig lika starkt gällande beträffande övriga personkategorier som beträffande inhyrda. Som anges ovan svarar inhyrda oftast för ett fortlöpande behov hos inhyraren som normalt utförs Uppdragstagare fyller däremot ofta ett behov som finns vid sidan av uppdragsgivarens ordinarie verksamhet och som i regel är av När det gäller deltagare i arbetsmarknadspolitiska program och praktikanter som inte är arbetstagare utför de sina åtaganden , och det finns som utgångspunkt andra syften med att de befinner sig på en arbetsplats än att de ska utföra Regeringen instämmer alltså i utredningens bedömning, nämligen att övriga personkategorier, i vart fall inte , bör omfattas av den föreslagna lagen. Endast larm om allvarliga missförhållanden ska Regeringens förslag: Det särskilda skyddet mot repressalier ska endast gälla vid larm om allvarliga missförhållanden. Med allvarliga missförhållanden ska avses brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta miss- tankar om sådana allvarliga missförhållanden. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen definierar dock allvarliga missförhållanden som förhållanden som skäligen kan misstänkas utgöra brott, på vilket fängelse kan följa, eller därmed jämförliga missförhållanden. Remissinstanserna: FAR och är positiva till definitionen av allvarliga missförhållanden och tillstyrker utredningens förslag. Även Förvaltningsrätten i är positiv, men anser att tillämpningen bör utvärderas. Kriminalvården, Statskontoret, , , anser att definitionen bör förenklas. organisation menar att utredningens förslag innebär att begreppet allvarliga missförhållanden får en mycket vid innebörd. , , , , Vision, , , Föreningen – mot kränkande särbehandling i arbetslivet m.fl. organisationer och menar att kravet på allvarliga missförhållanden är för högt ställt, vilket, enligt vissa, kan få till följd att arbetstagare avstår från att slå larm. m.fl. menar att det i vart fall vid interna larm bör räcka med missförhållanden och m.fl. anser att detsamma bör gälla även vid larm till arbetstagarorganisation. Även TCO m.fl. anser att det bör göras skillnad när det gäller interna och externa larm. anser att rätten att meddela misstanke om brott bör vara förbehållen mer allvarlig brottslighet, och att de exempel som anges är för vagt hållna och omfattar omständigheter som inte är särskilt skyddsvärda men kan leda till betydande skada, även för revisorers klienter. förordar att det tydliggörs att brott mot regler till skydd för fungerande marknader inte bara avser den reglering som gäller för finansmarknaden, utan även överträdelser av konkurrensreglerna och lagarna om offentlig motsätter sig att oetiska förhåll- anden ska kunna utgöra ett missförhållande i lagens mening. Skälen för regeringens förslag Bara larm om allvarliga missförhållanden ska omfattas En central fråga vid utformningen av en reglering om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm är vilka förhållanden som arbetstagaren ska kunna slå larm om för att omfattas av det särskilda Som anges i avsnitt 4.1 är regeringens utgångspunkt att det finns ett allmänintresse av att missförhållanden inom företag, organisationer och myndigheter kommer fram och kan åtgärdas. Det är mot den bakgrunden som arbetstagare som slår larm om sådana missförhållanden är särskilt Allmänintresset är något som tillmäts stor betydelse för vilka avslöjanden som skyddas enligt flera internationella rättsakter som behandlar skydd för visselblåsare och rättsakter som är avsedda att motverka t.ex. korruption. Enligt praxis om skyddet för yttrandefriheten är allmänintresset ett viktigt kriterium vid bedömningen av om en arbetstagare som slagit larm skyddas av Europa- Utrymmet att inskränka yttrandefriheten vid avslöjanden av information som behövs för en upplyst politisk debatt eller fackliga angelägenheter är begränsat. Konstnärliga och kommersiella yttranden skyddas dock inte lika starkt. Allmänintresset anses av domstolen vara stort när det gäller bl.a. vanvård, polisbrutalitet, politikers försök att påverka rättsutredningar, grym och oetisk djurhållning, oetiska anställningsförhållanden, skogsskövling samt utnyttjande av barn och deras föräldrar genom aggressiv marknadsföring av ohälsosam mat. rekommendation om skydd för visselblåsare innebär att ett nationellt ramverk bör underlätta avslöjanden med allmänt intresse (eng. public interest reports). Det är upp till medlemsstaterna att bestämma vad som ska anses ingå i begreppet allmänt intresse, men enligt rekommenda- tionen bör tillämpningsområdet specificeras och inkludera åtminstone rapportering och avslöjanden av lagbrott, risker för enskildas hälsa och säkerhet, risker för miljön och kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt parlamentariska församlings resolution om skydd för visselblåsare ska de nationella reglerna skydda alla larm om olika typer av lagbrott som påverkar eller hotar liv, hälsa, frihet eller andra legitima intressen som skattebetalare, aktieägare, anställda eller kunder har. När det gäller svenska förhållanden har Arbetsdomstolen i flera mål om skiljande från anställningen prövat frågan om vilka förhållanden en arbetstagare kan slå larm om inom ramen för arbetstagarens kritikrätt. Ju allvarligare missförhållanden det rör sig om desto större utrymme har arbetstagaren att slå larm enligt Arbetsdomstolens praxis. Ju allvarligare missförhållanden det är fråga om desto större är enligt regeringens mening också allmänintresset av att missförhållandena ska komma fram. Det innebär att behovet av ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm, vid en bedömning utifrån allmänintresset av att missförhållanden kommer fram, huvudsakligen gör sig gällande i fråga om allvarliga missförhållanden. Detta talar enligt regeringen för att en reglering som är avsedd att förstärka skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm bör ta sikte på larm om allvarliga missförhållanden. Det skulle också ligga i linje med det som gäller enligt de internationella rättsakterna på området, eftersom dessa i stor utsträckning handlar om allvarligare missförhållanden som korruption och kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter. En avgränsning till allvarliga missförhållanden är också en rimlig och lämplig avvägning utifrån behovet av att beakta även andra skyddsvärda intressen. Även om visselblåsning kan innebära att uppgifter om risker i en verksamhet kommer fram och att skador på verksamheten därmed kan undvikas, är det nämligen ofrånkomligt att visselblåsning också kan innebära att arbetsgivarens verksamhet skadas. Även enskilda personers intressen riskerar att skadas, t.ex. personer som utpekas som ansvariga för olika former av missförhållanden. För att minska risken för sådana skador bör det ställas relativt höga krav på vilken typ av missförhållanden larmet ska avse för att skyddet mot repressalier ska inträda. Att arbetsgivares och utpekade personers intressen bör värnas talar alltså för att det bör ställas krav på att missförhållandena ska vara allvarliga. Ett ytterligare skäl för att ett särskilt skydd mot repressalier bör vara begränsat till larm om allvarliga missförhållanden är att arbetsgivarens arbetsledningsrätt i annat fall skulle riskera att urholkas i en omotiverat stor utsträckning.