prop · H303157 · 2016-04-11 00:00:00 — En autentisk, elektronisk version av en författning bör alltså presenteras för allmänheten på ett sådant sätt att den visuella upplevelsen i princip är densamma som för beslutsfattaren. I det elektroniska systemet kommer det dock med nödvändighet att finnas vissa marginella avvikelser i typografin, med hänsyn bl.a. till den maskinvara användaren har. För att minimera dessa avvikelser går det att tillhandahålla informationen i ett format som är så ”låst” som möjligt till formen. De avvikelser man trots allt tvingas acceptera, även i ett låst system, får betraktas som så pass marginella att de knappast kan ge upphov till några problem i praktiken. Regeringen återkommer till frågan om det elektroniska formatet i avsnitt 5.6. Tillgängligheten på internet medför att det elektroniska systemet är utsatt för diverse risker. Det är därför viktigt att systemet i alla avseenden håller en hög säkerhetsnivå. För att uppnå ett gott resultat krävs att säkerhetstänkandet omfattar olika nivåer och olika områden. De fysiska hjälpmedel som finns för att lagra, bearbeta och i övrigt hantera digitala data måste skyddas mot förstörelse och yttre påverkan i form av t.ex. brand och skadegörelse. Dessutom måste det finnas goda rutiner för hur arbetet med publiceringen av SFS organiseras och hur information hanteras internt (t.ex. hur behörigheter förmedlas och kontrolleras, hur passerkort och nycklar disponeras, krav på kompetensutveckling och kunskapsförmedling etc.). När sedan författningarna väl har kungjorts på internet måste de skyddas mot hot utifrån som t.ex. manipulation av innehåll och tillgänglighetsattacker, men även mot hot som avser annat 2015/16:157 än mänsklig påverkan, t.ex. naturkatastrofer. Det krävs också att ett avbrott, en ändring eller annan påverkan i kungörandesystemet snabbt upptäcks och åtgärdas. Genom en teknisk lösning som gör det möjligt att snabbt upptäcka och spåra ändringar i informationen på webbplatsen är det möjligt att trygga en god tillförlitlighet hos de kungjorda författningarna. Säkerhetskopior av författningarna och en extra uppsättning av den utrustning och programvara som krävs för ett återställande kan förhindra längre avbrott och säkerställa författningarnas tillgänglighet. Regeringen anser att det går att uppnå den säkerhet som krävs i systemet för elektroniskt kungörande av författningar, när det gäller både driftsäkerhet och skydd mot olika former av störningar. Tillsammans med nuvarande bestämmelser om vad som ska gälla i en nödsituation (kungörande på annat sätt, t.ex. via tv eller i en tryckt författningssamling) och en kontinuerlig översyn av säkerheten i systemet genom risk- och säkerhetsanalyser, bör det elektroniska systemet kunna uppnå en god säkerhetsnivå som garanterar allmänheten tillgänglighet till autentiska författningstexter. Regeringen återkommer till säkerhetsfrågorna i avsnitt 5.10. Elektroniska författningar måste bevaras Beslutade och kungjorda författningar måste också kunna bevaras på ett sådant sätt så att det finns möjlighet att ta del av dem. För att uppfylla kraven på arkivering måste varje författning bevaras i sitt ursprungliga skick och i ett beständigt format. Som utredningen anger är möjligheterna att bevara elektroniska handlingar i princip lika goda som möjligheterna att bevara pappershandlingar. Det torde dock krävas förändrade rutiner för att bevara elektroniska handlingar. Regeringen återkommer till dessa frågor i avsnitt 5.9. 5.2Ett elektroniskt system för kungörande av författningar införs Regeringens förslag: Kungörandet av lagar och förordningar ska ske i () som publiceras på internet. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 111 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Länsrätten i , Försvarsmakten, , Statskontoret och Kungl. framhåller att förslaget kommer att öka tillgängligheten till SFS. Attunda tingsrätt anser att domstolsarbetet kommer att underlättas av förslaget. Statskontoret anser att det är en brist att förslagets finansiering inte redovisats även om Statskontoret instämmer i uppfattningen att förslaget på kommer att innebära kostnadsbesparingar för staten. anser att förslaget är en anpassning till den teknik som finns och som ger möjligheter till ett rationellt kungörande av författningar och en enkel åtkomst till dem. i anser att det är viktigt att regeringen överväger möjligheten att även länens författningssamlingar ska kungöras elektroniskt. Motsvarande synpunkt när det gäller myndighetsföreskrifter framförs av , och för informationsspecialister. anser att förslaget borde ha omfattat en helhetslösning som inkluderar ett workflowsystem. En sådan lösning hade enligt bl.a. medfört en ännu högre säkerhet när det gäller de olika versionerna av ett dokument i kungörandeprocessen och fler möjligheter till kontroll än det nu föreslagna systemet. anser också att utredningen borde ha behandlat frågan om var myndigheters allmänna råd lämpligen bör publiceras. Förslaget i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som yttrat sig i denna del tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. i ser förslaget som ett första steg mot att även en länsstyrelses föreskrifter kan komma att kungöras elektroniskt. Motsvarande synpunkter framförs av , och . anser att elektronisk publicering av myndighetsföreskrifter lämpligen borde omfattas av det aktuella lagstiftningsärendet. framför återigen att förslaget borde ha omfattat en helhetslösning som inkluderar ett workflowsystem. Skälen för regeringens förslag: Som konstaterats i det föregående skulle ett system med elektroniskt kungörande medföra flera fördelar, bl.a. ökad tillgång till den autentiska författningstexten, minskad pappersanvändning och en anpassning till den tekniska utvecklingen. Det kan visserligen sägas att det är fullt möjligt att via internet få tillgång till författningar genom det offentliga rättsinformationssystemet. Rättsinformationssystemet är dock inte fullt tillförlitligt och det kan från tid till annan innehålla fel. De privata rättsdatabaser som finns är inte heller alltid helt tillförlitliga och är dessutom ofta avgiftsbelagda. Det bör i dagens samhälle vara möjligt för enskilda och andra användare att på ett enkelt och kostnadsfritt sätt få tillgång till de autentiska rättsreglerna elektroniskt. En författning kan av rättssäkerhetsskäl inte ha bindande verkan förrän den blivit offentliggjord. I motiven till kungörandelagen framhålls att ett formellt riktigt kungörande är nödvändigt bl.a. för att en rättsregel ska kunna tillämpas mot någon. I praxis finns exempel på att ansvar inte kunnat utdömas för en överträdelse av föreskrifter som inte varit kungjorda på ett korrekt sätt (NJA 1987 s. 676). Ett sådant synsätt är inte unikt för . har uttalat att en rättsakt inte kan göras gällande mot fysiska och juridiska personer innan de har getts möjlighet att ta del av den genom ett offentliggörande i vederbörlig ordning (mål C–161/06 Skoma–Lux, [2007] ECR I–10841 och mål C–345/06 , [2009] ECR I-1659. En ordning för kungörandet som överensstämmer med hur allmänheten i allt större utsträckning inhämtar information, bidrar till ökad rättssäkerhet och stärker grundsatsen att alla förväntas känna till 2015/16:157 innehållet i en författning. Att fysiska och juridiska personer rent faktiskt får större möjlighet att ta del av författningsreglerna i dess autentiska version kan också medföra ett ökat genomslag för reglerna i samhället. Ett elektroniskt kungörandesystem ligger dessutom i linje med den internationella utvecklingen på området. Av betänkandet framgår att flera länder infört elektroniska system för kungörande och att ytterligare länder är på gång att införa sådana. Erfarenheterna av reformerna är positiva och utgörs av bl.a. ökad tillgänglighet till författningstexterna, effektivare arbetssätt och lägre kostnader för kungörande. tillämpar man en helt elektronisk kedja i hela lagstiftningsarbetet, s.k. Ett workflowsystem innebär att författningen arbetas fram elektroniskt för att därefter elektroniskt redigeras, remitteras och bekräftas och slutligen kungöras elektroniskt på internet. sker i ett och samma elektroniska system. ett elektroniskt kungörandeförfarande har införts har man också workflowsystem för lagstiftningsprocessen. Ett sådant system efterfrågas här i landet av bl.a. . uppfattningen att ett sådant system kan ha många fördelar. ordning skulle dock kräva omfattande förändringar av de interna arbetsrutinerna i och skulle försena en reform Att undersöka möjligheten till ett workflowsystem har inte heller omfattats av utredningens uppdrag. Regeringen utesluter dock inte att ett elektroniskt kungörande av författningar för del kan innebära ett första steg i riktning mot en sådan lagstiftningsprocess. I betänkandet anges att utöver införandet av elektroniskt kungörande skulle lagstiftningsarbetet också i övrigt kunna tillföras fler elektroniska moment och därigenom ordnas på ett mer effektivt och ändamålsenligt Ett förfarande som utgår från elektroniska rutiner kan enligt betänkandet leda till mer effektiva och rationella arbetsmetoder som innebär en förbättring av det interna arbetet inom . Regeringen anser att ett införande av fler elektroniska interna arbetsrutiner visserligen skulle kunna medföra klara fördelar. av sådana rutiner skulle dock innebära en förändring av arbetet i som, på samma sätt som de förändringar som skulle krävas för att införa ett workflowsystem, skulle kunna försena genomförandet av det elektroniska kungörandet. Ett elektroniskt kungörande skulle göra det möjligt att förkorta tiden mellan regeringens beslut om utfärdande och själva kungörandet. motsvarande mån skulle tiden från kungörande till ikraftträdande kunna bli längre, något som konstitutionsutskott har efterlyst (se bl.a. bet. 2012/13:KU10). Detta skulle – inte minst kring , då tidsmarginalerna kan vara små – minska de ibland förekommande svårigheterna att kungöra författningar i tillräckligt god tid innan de ska träda i kraft. Det skulle också vara fördelaktigt vid brådskande lagstiftning som föranleds av extraordinära förhållanden. Dessutom skulle ett elektroniskt system leda till ett mer kostnadseffektivt resursutnyttjande och minskad pappersanvändning, vilket är positivt ur miljösynpunkt. Regeringen bedömer sammanfattningsvis att det finns starka skäl för att införa ett elektroniskt förfarande för kungörande. gjorts bl.a. i de länder där elektroniska system för kungörande har införts visar att det är möjligt att med rimliga åtgärder och resurser uppnå en Prop. 2015/16:157 säkerhetsnivå som är tillräcklig för att säkerställa systemets funktion och Enligt regeringens uppfattning är det inte lämpligt att i lag reglera sådana tekniska frågor som i vilket format informationen ska presenteras eller vilka säkerhetsåtgärder som ska byggas in i systemet. Lagregleringen bör i stället öppna för att systemet kan uppdateras med nya tekniska lösningar som ytterligare förbättrar säkerheten och användarvänligheten. För det fall införandet av ett elektroniskt system för kungörande av lagar och förordningar faller väl ut kan reformen komma att bli ett första steg i en ordning där också samtliga myndighetsföreskrifter kungörs elektroniskt, såsom några remissinstanser efterlyser. En eventuell sådan ytterligare reform bör dock föregås av en utvärdering av den nu föreslagna ordningen med elektroniska kungöranden av författningar. Kungörande bör enbart ske i elektronisk form Regeringens bedömning: Lagar och förordningar som kungörs i SFS bör enbart kungöras i elektronisk form. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 116 f.). Remissinstanserna: och Svenska tidnings- utgivareföreningen anser att författningarna i fortsättningen även bör ges ut i pappersform, bl.a. med hänsyn till att alla inte har tillgång till Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med Remissinstanserna: framför på nytt att författningarna i fortsättningen även bör ges ut i pappersform, av samma skäl som föreningen tidigare angett. Skälen för regeringens bedömning: I bl.a. kungörs författningar både i pappersform och elektroniskt. samma rättsliga status och autenticitet. Det är dock inte oproblematiskt att ha flera autentiska versioner av samma författning. versioner i olika format följer en risk för att versionerna avviker från varandra till form och innehåll. Dubbla system medför dessutom onödiga kostnader och flera av de effektivitetsvinster som ett elektroniskt system kan innebära går förlorade. Exempelvis skulle det inte kunna göras någon tidsvinst i processen, eftersom man skulle vara tvungen att avvakta en tryckprocedur på samma sätt som . Det är dessutom få privatpersoner som direkt har tillgång till den tryckta versionen. flesta måste antingen beställa det aktuella häftet eller bege sig till ett bibliotek eller en myndighet. Även om man inte har tillgång till dator eller kan hantera en sådan kan det inte anses som en försämring om det tryckta exemplaret tas bort, under förutsättning att biblioteks- eller myndighetspersonalen hjälper till med att ta fram den aktuella Mot denna bakgrund anser regeringen att den elektroniska versionen ska vara den enda officiella, autentiska versionen, den version som allmänheten helt kan förlita sig på. 2015/16:157 version av SFS kommer således att få samma rättsliga status som den tryckta versionen har enligt nu gällande regler. Regeringens bedömning: Genom folkbiblioteken kommer allmänheten att ha avgiftsfri tillgång till den webbplats där SFS publiceras i elektronisk form. Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning på så sätt att utredningen föreslår en lagändring i den gamla bibliotekslagen (1996:1596) i syfte att tillförsäkra allmänheten avgiftsfri tillgång till den webbplats där SFS publiceras i elektronisk form (se betänkandet s. 116 f.). Remissinstanserna: Kommuner och Landsting och för informationsspecialister är kritiska till utredningens förslag om nya skyldigheter för folkbiblioteken. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens bedömning: Även om ett elektroniskt kungörande skulle leda till att de allra flesta får en ökad möjlighet att ta del av SFS finns det de som inte har tillgång till internet privat. Biblioteken i det allmänna biblioteksväsendet har bl.a. som ändamål att verka för det demokratiska samhällets utveckling genom att bidra till kunskapsförmedling och fri åsiktsbildning. I syfte att anpassa de regler som gäller för det allmänna biblioteksväsendet till förändringar i omvärlden har det införts en moderniserad bibliotekslag (2013:801). Av den nya bibliotekslagen framgår bl.a. att allmänheten avgiftsfritt ska få låna eller på annat sätt få tillgång till litteratur oavsett publiceringsform, dvs. oavsett om den tillhandahålls i fysisk form eller digitalt. Bibliotekslagens litteraturbegrepp omfattar bl.a. SFS. Folkbiblioteken ska verka för att öka kunskapen om hur informationsteknik kan användas för kunskapsinhämtning, lärande och delaktighet i kulturlivet. Biblioteken ska därigenom bidra till s.k. digital kompetens, dvs. förmågan att utnyttja informationsteknik för att inhämta och värdera information. Med beaktande av de allmänna regler som gäller för folkbiblioteken genom den nya bibliotekslagens bestämmelser bedömer regeringen att allmänheten kommer att ha avgiftsfri tillgång till den webbplats där SFS publiceras i elektronisk form. Någon särskild bestämmelse om sådan tillgång i enlighet med utredningens förslag är därför inte nödvändig. 5.5Ett pappersexemplar av författningen behövs Regeringens bedömning: Ett pappersexemplar av författningen bör framställas inför regeringssammanträdet, så att det efter utfärdandet kan undertecknas och bevaras på samma sätt som sker . Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 120 f.). Remissinstanserna har inga synpunkter i denna del. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inga synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 7 kap. 7 § RF ska författningar, förslag till och andra beslut som ska expedieras skrivas under på visst sätt för att bli gällande. Syftet med bestämmelsen är i första hand att trygga identitet mellan en utgående expedition, dvs. den beslutshandling som kommuniceras med en mottagare, och det beslut som regeringen har fattat och som framgår av protokollet. Om innehållet i protokollet och expeditionen skulle skilja sig åt anses expeditionen ha företräde. Expeditionen är alltså en självständig bärare av beslutet (prop. 1973:90 s. 296). Författningar framställs i två exemplar. Dels det exemplar som kommuniceras genom kungörandet (den tryckta versionen som hämtar sitt innehåll från det trycklovade korrekturexemplaret), dels det som bifogas protokollet från regeringssammanträdet (det undertecknade exemplaret). Regeringen har i skrivelsen Ett nytt offentligt rättsinformationssystem (skr. 1998/99:17 s. 16) uttalat att det är den tryckta versionen av SFS som är den autentiska. Detta överensstämmer med principen om expeditioners företräde. Även rättssäkerhetsskäl talar starkt för att allmänheten fullt ut ska kunna förlita sig på innehållet i den kungjorda versionen. Regeringen behandlar frågan om olika versioners rättsliga status närmare i avsnitt 5.7. går det till följd av bestämmelsen i 7 kap. 7 § RF inte att undvara ett underskrivet pappersexemplar av en författning men det förhållandet att en författning dokumenteras och bevaras även i pappersform bidrar till en ökad säkerhet. I stort sett alla de länder i som har övergått till ett elektroniskt kungörande har behållit en sådan ordning. Skälen till att ett eller flera pappersexemplar anses motiverade varierar dock mellan länderna, liksom när de framställs och vilken rättslig betydelse de tillmäts. Regeringen anser att det även framöver bör finnas ett exemplar av en författningstext som har en särskild status och som ytterst kan ligga till grund för en jämförelse med den kungjorda versionen, t.ex. för att upptäcka felaktigheter. Det exemplaret ska både till form och innehåll återge den författning som regeringen beslutat att utfärda. Regeringens bedömning: Författningen bör föras in i SFS i ett elektroniskt dokumentformat som gör att den till innehåll och form stämmer överens med vad som har beslutats. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens (se betänkandet s. 122 f.). Remissinstanserna: Enligt bör frågan om i vilket format författningarna ska publiceras utredas vidare innan anser också att det är oklart vem som ska bestämma formatet för publiceringen. framhåller vikten av att även användare med en internetuppkoppling med låg kapacitet kan ta del av de elektroniskt kungjorda författningarna. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med Remissinstanserna: framhåller att står fast vid sina tidigare framförda synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: I det pågående arbetet med framtagande av ett elektroniskt system bör det dokumentformat för kungörande av författningar väljas som erbjuder bäst möjlighet att varaktigt ”låsa” och kontrollera författningen i dess helhet. viktigt att formatet är öppet och plattformsoberoende så att ingen användare utestängs från möjligheten att ta del av en författning på grund av en teknisk utrustning eller programvara som inte fullt ut kan tillgodogöra sig formatet. finns det i huvudsak två dokumentformat som kan komma i fråga, XML- eller PDF-format. är i första hand ett verktyg som används i syfte att hantera och bearbeta PDF används främst för att förmedla och presentera information på ett av avsändaren förutbestämt sätt. Kungörandets funktion är att föra ut viss information till allmänheten och innebär en envägskommunikation, inte ett informationsutbyte. skillnad från många andra situationer när information förmedlas på internet är syftet inte att informationen ska kunna bearbetas eller användas på något annat sätt än att ge besked om innehållet i gällande Det är därför viktigt att informationen, i form av autentiska författningstexter, är låst och till innehåll och form. Beslutsfattaren har bestämt både vilket innehåll en författning ska ha och hur den ska se ut. Den elektroniskt kungjorda författningen ska i båda dessa avseenden stämma överens med den författning som beslutats och som återges i det undertecknade pappersexemplaret. För det ändamålet är PDF-formatet det mest ändamålsenliga. framöver utvecklas andra format som motsvarar PDF-formatet men som ännu bättre fyller de behov som finns vid elektroniskt kungörande. därför inte lämpligt att i detta sammanhang i detalj fastslå formatet. Regeringen instämmer i universitets synpunkter att det bör finnas en elektronisk version av författningarna i ett format som är bättre än PDF för återanvändning. Regeringen är dock av uppfattningen att en sådan version inte behöver vara den kungjorda versionen. tillräckligt att den konsoliderade versionen av författningarna tillhanda- hålls i ett annat format genom det offentliga rättsinformationssystemet. 2015/16:157 Regeringen har tidigare i skrivelsen Den fortsatta utvecklingen av rättsinformationssystemet (skr. 2003/04:168 s. 33) behandlat frågan om gemensamma standarder för informationen i systemet och uttalat att systemet bör vara låst till gemensamma standarder för märkning och strukturering. Olika versioners rättsliga status Regeringens bedömning: Bestämmelser om den rättsliga statusen av olika versioner av samma författning eller om omtryck i samband med ändringar bör inte anges i lag. Utredningens bedömning överensstämmer inte med regeringens (se betänkandet s. 125 f). Utredningen föreslår att det i lag ska föreskrivas dels att en författning har den lydelse som framgår av det elektroniska kungörandet i SFS, dels att om en författning i sin helhet förs in i SFS i samband med att en ändring av författningen kungörs elektroniskt, ska författningen i sin helhet ha den lydelse som då förs in. Remissinstanserna: anser att en ordning där författningens autentiska version kungörs i elektronisk form som en pappersversion med särskild status framställs, kan medföra oklarheter vid skillnader mellan texterna. Rapportens bedömning överensstämmer med regeringens. anges att om man i lag slår fast att en författning har den lydelse som framgår av det elektroniska kungörandet, kan det uppstå oklarhet om möjligheten att kunna ändra en felaktig version av en kungjord författning till den lydelse som riksdag eller regering har beslutat. Bedömningen i utkastet till proposition överensstämmer med Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrat sig i denna del är som menar att frågan bör utredas närmare för att finna ett rättssäkert sätt att ändra felaktigheter i en autentisk version av en författning. Skälen för regeringens bedömning: Som regeringen anfört i föregående avsnitt bör den kungjorda elektroniska versionen utgöra den enda officiella och autentiska versionen av en författning som publiceras anses en originalexpedition vara en självständig bärare av beslutet och ha företräde framför protokollet vid en bristande överensstämmelse (prop. 1973:90 s. 296). Om en kungjord version av någon anledning skulle komma att avvika från innehållet i underskriftsexemplaret (genom t.ex. manipulation eller annan fel- aktighet) är tanken att den kungjorda versionen ska ändras så att den överensstämmer med den beslutade författningen. Innan så har skett ska emellertid en enskild kunna åberopa den kungjorda versionen i förhållande till staten på samma sätt som kan ske . konsekvenserna av det inträffade får då överlämnas åt rättstillämpningen att bedöma, efter omständigheterna i det särskilda fallet. kommer fortsätta att gälla även efter införandet av ett elektroniskt