prop · H40331 · 2016-11-29 00:00:00 — På motsvarande sätt bör efterforskningsförbudet få samma innebörd även i den föreslagna lagen. Vilka verksamheter ska omfattas? 7.1Avgränsningen till skola, vård och omsorg Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet eller utgör hälso- och sjukvård, tandvård eller socialtjänst. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Det stora flertalet av de remissinstanser som yttrar sig i denna del, bl.a. , , , , och , tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Många av remissinstanserna, t.ex. , , , TCO och DIK – Det kreativa facket, anser dock att fler verksamhetsområden ska omfattas, antingen redan nu eller . Det rör sig bl.a. om kompletterande aktörer hos Arbetsförmedlingen, häktesvakter och personer som är verksamma inom kollektivtrafik, spårtrafik, flygledning, apotek, bibliotek och offentligt finansierade museer. , Tidningsutgivarna, och anser att all offentligt finansierad verksamhet borde omfattas av lagen. framför, i likhet med , att även sjuktransporter och omhändertagande av avlidna bör omfattas av lagen eftersom dessa verksamheter ingår i begreppet hälso- och sjukvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763). Inspektionen för vård och omsorg () ifrågasätter varför utredningen har valt hälso- och sjukvårdslagens definition av begreppet hälso- och sjukvård i stället för patientsäkerhetslagens definition som är något vidare. och Farmaceuter anser i linje med IVO:s synpunkt att apoteksverksamhet, som omfattas av patientsäkerhetslagen, också ska få ett stärkt meddelarskydd. efterfrågar ett tydliggörande i lagen av att all verksamhet som är tillståndspliktig enligt 7 kap. 1 § socialtjänstlagen omfattas av lagen, trots att dessa inte finansieras genom något biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen, t.ex. de platser som upphandlar och som är HVB-verksamhet. anser att personlig assistans utgör en yrkesmässig verksamhet, oavsett om den bedrivs i egen regi eller inte, och att det därför bör övervägas om den bör omfattas av lagen. anser att familjehem och personlig assistans bör omfattas. Arbetsdomstolen är däremot av åsikten att personlig assistans i egen regi inte ska omfattas eftersom det rör sig om en verksamhet som är undantagen från lagen om anställningsskydd. Skälen för regeringens förslag Verksamhetsområden med särskilt behov av stärkt meddelarskydd Ett fungerande meddelarskydd kräver förutsebarhet och tydlighet både för anställda och verksamhetsutövare. Det är därför viktigt att det är tydligt vilka verksamheter som omfattas av det stärkta meddelarskyddet. 2016/17:31 Utredningen föreslår att verksamhetsområdena vård, skola och omsorg ska omfattas av den föreslagna lagen. Regeringen delar, precis som det stora flertalet av remissinstanserna, utredningens bedömning. Det är på dessa områden som behovet av ett förstärkt meddelarskydd får anses vara allra störst. Verksamhetsområdena är till mycket stor del offentligt finansierade och de utgör en betydande del av kommunernas och landstingens kostnader för verksamheter som bedrivs av externa aktörer. Inom dessa verksamheter är det också det allmänna som är köpare eller bidragsgivare till nästan alla de tjänster som erbjuds på marknaden. Verksamheterna har också till stor del brukare i beroendeställning, t.ex. elever och patienter, som kan ha svårt att själva föra fram åsikter om upplevda brister. Många remissinstanser vill att ett förstärkt meddelarskydd ska införas även för andra offentligt finansierade verksamheter. Något underlag för att inom ramen för detta lagstiftningsarbete göra detta finns inte. Regeringen har emellertid tillsatt en utredning som ska utreda möjligheterna att stärka meddelarskyddet även i andra privata verksamheter som helt eller delvis är offentligt finansierade (dir. 2016:4). Verksamheten inom vård, skola och omsorg bedrivs huvudsakligen inom relativt klart definierbara enheter. Nedan klargörs dock närmare vad som avses med skola, vård och omsorg. Utredningen föreslår att skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna och annan pedagogisk verksamhet ska omfattas på det sätt som de beskrivs i skollagen. Skolväsendet omfattar enligt 1 kap. 1 § skollagen skolformerna förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, specialskola, sameskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola, vuxenutbildning (komvux) och särskild utbildning för vuxna (särvux). I skolväsendet ingår även fritidshem som kompletterar utbildningen i förskoleklassen, , grundsärskolan, specialskolan, sameskolan och vissa särskilda utbildningsformer. De särskilda utbildningsformerna utgörs enligt 24 kap. 1 § skollagen av internationella skolor, utbildning vid särskilda ungdomshem, utbildning för intagna i kriminalvårdsanstalt, utbildning vid folkhögskola som motsvarar vuxenutbildning i svenska för invandrare, utbildning för barn och elever som vårdas på sjukhus eller en institution som är knuten till ett sjukhus, utbildning i hemmet eller på annan lämplig plats och andra sätt att fullgöra skolplikten. Enligt 25 kap. 1 § skollagen avses med annan pedagogisk verksamhet pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, öppen förskola, öppen fritidsverksamhet samt omsorg under tid då förskola eller fritidshem inte erbjuds. Utbildningsformer som huvudsakligen faller utanför tillämpningsområdet är bl.a. utbildning som anordnas inom och utbildning som anordnas av studieförbunden. Ingen remissinstans har något att invända mot utredningens förslag till avgränsning. Även regeringen delar utredningens bedömning att det är lämpligt att avgränsa lagens tillämpning på skolområdet till skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna och annan pedagogisk verksamhet som de beskrivs i skollagen. Utredningen bedömer att det är lämpligt att införa meddelarskydd för de verksamheter som faller in under definitionerna av hälso- och sjukvård respektive tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) respektive tandvårdslagen (1985:125). Enligt 1 § hälso- och sjukvårdslagen avses med hälso- och sjukvård åtgärder för att medicinskt förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador. Som och påpekar innefattas även sjuktransporter och att ta om hand avlidna i definitionen. Med tandvård avses enligt 1 § tandvårdslagen åtgärder för att förebygga, utreda och behandla sjukdomar och skador i munhålan. I patientsäkerhetslagen finns en något vidare definition av begreppet hälso- och sjukvård. Med hälso- och sjukvård avses i den lagen inte bara sådan verksamhet som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen utan även verksamhet enligt tandvårdslagen, lagen (2001:499) om omskärelse av pojkar samt verksamhet inom detaljhandel med läkemedel enligt lagen (2009:366) om handel med läkemedel. Genom att hänvisa till hälso- och sjukvårdslagen i stället för till patientsäkerhetslagen utesluter utredningen, som Inspektionen för vård och omsorg påpekar, bl.a. apoteksverksamhet från lagens tillämpningsområde. Utredningen anser inte att apoteksverksamhet ska omfattas då detaljhandel med läkemedel utgör ett eget verksamhetsområde som inte direkt ingår i vårdbegreppet och verksamhetsområdet enligt utredningen i princip saknar direkt offentlig finansiering. Detta invänder , Farmaceuter och TCO emot. Det kan konstateras att det inte finns tillräckligt underlag för att låta lagen omfatta även apoteksverksamhet. Den utredning som har tillsatts avseende stärkt meddelarskydd i andra privata verksamheter som är helt eller delvis offentligt finansierade kommer dock ha möjlighet att överväga ett införande av stärkt meddelarskydd i t.ex. apoteksverksamhet. Sammanfattningsvis anser regeringen, i likhet med utredningen och de flesta remissinstanserna, att lagen bör vara tillämplig inom de verksamheter som omfattas av hälso- och sjukvårdslagen och tandvårdslagen. Omsorg, dvs. Utredningen bedömer att meddelarskydd bör införas för verksamhet som utgör socialtjänst. Begreppet socialtjänst förekommer i ett antal bestämmelser i socialtjänstlagen men det definieras inte där. Med socialtjänst avses dock, enligt utredningen, all verksamhet enligt lagstiftningen om socialtjänst, vilket inkluderar biståndsinsatser i olika former enligt socialtjänstlagen, handläggning av ärenden enligt – t.ex. faderskapsärenden – verksamhet vid hem för vård eller boende (HVB-hem) och verksamhet som bedrivs med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU) och lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM), se även prop. 2008/09:160 s. 111. Biståndsinsatser enligt socialtjänstlagen är i sig ett vitt begrepp som innefattar bl.a. hemtjänst, särskilda boendeformer för service och omvårdnad för äldre människor som behöver särskilt stöd, bostäder med särskild service för dem som till följd av fysiska, psykiska eller andra skäl möter betydande svårigheter i sin livsföring, 2016/17:31 hem för viss annan heldygnsvård eller hem eller öppen verksamhet för vård. Organisatoriskt omfattar begreppet socialtjänst förutom den kommunala även sådan enskild verksamhet som kräver tillstånd, sådan verksamhet som kommunen överlämnat till enskild att utföra samt annan enskild verksamhet som kommunen upphandlat tjänster från för att fullgöra skyldigheter enligt socialtjänstlagen. Enligt utredningens förslag omfattar begreppet socialtjänst även verksamhet som bedrivs med stöd av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, t.ex. insatser i form av biträde av personlig assistent, ledsagarservice, kontaktperson, avlösarservice i hemmet, korttidsvistelse utanför det egna hemmet, korttidstillsyn för skolungdom utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov och bostäder med särskild service för vuxna (9 § LSS). Till begreppet omsorg och därmed även socialtjänst i den föreslagna lagens mening hänför utredningen även vissa elevhemsboenden vid Rh-anpassad utbildning och specialskolor för elever med utvecklingsstörning. Sammanfattningsvis avgränsar utredningen den föreslagna lagens tillämpning på omsorgsområdet till att omfatta dem som är verksamma inom yrkesmässigt enskilt bedriven verksamhet som utgör socialtjänst i socialtjänstlagens mening eller bedrivs med stöd av lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade. Dessutom omfattas sådan assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Remissinstanserna har inte några invändningar mot utredningens definition av socialtjänst. menar dock att det bör tydliggöras i lagen att även de platser som upphandlar och som är HVB-verksamhet omfattas, trots att dessa inte finansieras genom något biståndsbeslut enligt socialtjänstlagen. Som framgår ovan omfattar begreppet socialtjänst inte bara den kommunala utan även sådan enskild verksamhet som kräver tillstånd, verksamhet som kommunen överlåtit till enskild att utföra och annan enskild verksamhet som kommunen upphandlar tjänster från för att fullgöra skyldigheter enligt socialtjänstlagen. De HVB-hem som i vissa fall upphandlar platser i bedrivs med tillstånd enligt socialtjänstlagen. Denna verksamhet kommer alltså också att omfattas av det förstärkta meddelarskyddet. Regeringen anser inte att det finns skäl att särskilt förtydliga detta i lagen utan att uttrycket ”verksamhet som bedrivs enligt socialtjänstlagen” tillräckligt tydligt klargör att lagen även gäller för sådan verksamhet. Sammanfattningsvis anser alltså regeringen att den föreslagna lagen bör tillämpas inom de verksamheter som bedrivs enligt socialtjänstlagen, lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen om vård av missbrukare i visa fall, lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade och sådan assistans som utförs med assistansersättning som regleras i 51 kap. socialförsäkringsbalken. Utredningen anger som ett kriterium för att lagen ska vara tillämplig att verksamheten ska vara yrkesmässigt bedriven och föreslår att omsorgssektorn definieras utifrån lex Sarahs krav på yrkesmässigt Med yrkesmässigt avses i detta sammanhang att verksamheten bedrivs kontinuerligt och i förvärvssyfte (prop. 1996/97:124 s. 184). Regeringen instämmer i utredningens bedömning att denna definition av yrkesmässighet är lämplig att använda för samtliga lagens områden, dvs. skola, vård och omsorg. Kravet på yrkesmässighet innebär enligt utredningen att familjehem och vissa fall av personlig assistans inte kommer att omfattas av lagen. anser att detta är en brist. När det gäller familjehem finns det enligt regeringen goda skäl att undanta dessa eftersom de inte drivs yrkesmässigt utan är avsedda att fungera som en familj och det i praktiken inte är möjligt att avgöra vilka uppgifter som omfattas av tystnadsplikt. Inte heller torde det i någon nämnvärd omfattning finnas anställda eller annan personal i familjehem och det finns således ingen som kan utnyttja ett förstärkt meddelarskydd. Familjehemmen omfattas inte heller av rapporteringsskyldigheten enligt lex (se prop. 2009/10:131 s. 30). Delvis samma förhållanden gör sig enligt utredningen gällande i de fall där en assistansberättigad väljer att själv organisera sin personliga assistans. Utredningen föreslår därför att även sådan verksamhet ska vara undantagen från lagens tillämpningsområde. Merparten av all personlig assistans utförs i regi eller av företag som anlitas för uppdraget. Den verksamhet som företagen bedriver är yrkesmässig och kommer att omfattas av lagen. En liten del av all personlig assistans organiseras dock av den assistansberättigade själv. Inspektionen för vård och omsorg menar att personlig assistans bör anses utgöra yrkesmässig verksamhet även när den bedrivs i egen regi. Arbetsgivare är den enskilde eller någon företrädare för denne och verksamheterna bedrivs enligt inspektionen i form av t.ex. aktiebolag eller egen firma. Regeringen delar inspektionens bedömning vad gäller verksamhet som bedrivs i företagsform. Assistenterna har i dessa anställningar tystnadsplikt enligt 29 § LSS och rapporteringsskyldighet enligt lex . Det rör sig om verksamhet som får anses bedrivas yrkesmässigt och den kommer alltså att omfattas av den föreslagna lagen. Assistansberättigade har emellertid även möjlighet att som privatpersoner anställa assistenter. Det är då inte fråga om yrkesmässig verksamhet och assistenterna har inte tystnadsplikt enligt 29 § LSS eftersom tystnadsplikten endast gäller för yrkesmässig verksamhet. De omfattas inte heller av rapporteringsskyldigheten enligt lex . Sådan personlig assistans faller enligt lagförslaget utanför lagens område. Arbetsdomstolen konstaterar att en personlig assistent som anställs av den assistansberättigade, och inte av ett bolag som den assistansberättigade är ägare av, utför arbete i arbetsgivarens hushåll och därmed är undantagen från lagen om anställningsskydd. I stället gäller lagen (1970:943) om arbetstid m.m. i husligt arbete som inte har någon bestämmelse om saklig grund för uppsägning. Arbetsdomstolen instämmer mot den bakgrunden i utredningens bedömning att denna grupp bör undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Regeringen anser i och för sig att det kan finnas liknande behov av insyn i dessa assistansverksamheter som i assistans som bedrivs i andra former. Det är dock klart att regleringen av den assistans som inte bedrivs i företagsform i flera avseenden skiljer sig från övriga 2016/17:31 verksamhetsformer och att detta, åtminstone delvis, beror på att det inte rör sig om yrkesmässig verksamhet. Det förhållandet att assistenten inte omfattas av tystnadsplikt är ett exempel på en sådan skillnad. Ett krav på yrkesmässighet kommer alltså medföra att viss personlig assistans inte kommer att omfattas av det stärkta meddelarskyddet. Regeringen anser dock att det är rimligt med hänsyn till de speciella omständigheter som gäller för sådana anställningar. Lagrådet anser att tillämpningsområdet för lagen blir tydligare om uttrycket privat verksamhet används i lagen i stället för enskild verksamhet. I skollagstiftningen används uttrycket enskild verksamhet på samma sätt som i den nu aktuella lagen (t.ex. 23 kap. 1 § skollagen). Detsamma gäller för socialtjänstlagen (t.ex. 7 och 13 kap.). Eftersom enskild verksamhet har en vedertagen betydelse i speciallagstiftning för verksamheter som kommer att omfattas av lagen bör enligt regeringens mening uttrycket enskild verksamhet även användas i författningstexten. Som Lagrådet föreslår bör dock ordföljden ändras. Avgränsningen till offentligt finansierad Regeringens förslag: Lagen ska vara tillämplig på yrkesmässigt bedrivna enskilda verksamheter som till någon del är offentligt Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och instämmer i att verksamhet som inte till någon del är offentligt finansierad inte ska omfattas av den föreslagna lagen. TCO instämmer också i att det inte ska ställas något krav på grad av offentlig finansiering. hovrätt, och Inspektionen för vård och omsorg påtalar dock att det är otydligt vad som avses med att en verksamhet är offentligt finansierad i lagens mening. Bland annat framförs att det är svårt att veta vad som gäller för en verksamhet som är offentligt finansierad och om det ska räcka med t.ex. en enda landstingsfinansierad patient för att en verksamhet ska anses vara offentligt finansierad i lagens mening. anser att det finns behov av ett stärkt meddelarskydd även i verksamheter som bedrivs , t.ex. i anser att förslaget är otydligt vad gäller gränsdragningen mellan olika verksamhetsgrenar. menar att det – när det är svårt att dra en gräns mellan olika verksamhetsgrenar – finns risker med att låta arbetsgivaren avgöra om meddelarskydd ska gälla genom att organisera verksamheten på visst Vad gäller gränsdragningen mellan olika utbildningsformer anför Arbetsförmedlingen att det på arbetsmarknadsutbildningar är ytterst ovanligt att det förekommer elever anvisade från andra offentliga aktörer Arbetsförmedlingen anser att det som regel är möjligt att särskilja den verksamhet som en utbildningsanordnare bedriver i egenskap av kompletterande aktör från den övriga utbildnings- Det kan dock uppkomma problem när en kompletterande aktör också bedriver undervisning t.ex. på uppdrag av kommunen. anställde måste då hålla reda på i vilken regi undervisningen bedrivs för att veta om meddelarskydd föreligger. arbetsgivaren kan lösa dessa situationer genom att frivilligt utvidga skyddet för hela verksamheten. läns landsting anser att man under den fortsatta beredningen bör överväga om införandet av begreppet ”privata utförare” i kommunallagen påverkar den föreslagna lagen. Skälen för regeringens förslag Som anförs i det föregående kräver ett fungerande meddelarskydd förutsebarhet och tydlighet både för den som lämnar uppgifter och för Det är viktigt för uppgiftslämnaren att veta vilka uppgifter som kan lämnas och till vem. Det är också centralt att verksamhetsutövaren vet var gränserna går för vilka åtgärder denne kan vidta när uppgifter har lämnats till media. För att uppnå denna tydlighet och förutsebarhet krävs att det så långt som möjligt går att avgränsa i vilka verksamheter och verksamhetsgrenar ett förstärkt meddelarskydd Som redovisats tidigare i propositionen anser regeringen att ett stärkt meddelarskydd bör införas i yrkesmässigt bedriven, offentligt finansierad, enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg. utgör yrkesmässigt bedriven verksamhet inom skola, vård och omsorg redogörs för i föregående avsnitt. Skola, vård och omsorg bedrivs huvudsakligen inom relativt klart definierbara enheter. I vissa fall bedrivs dock en viss verksamhet i ett större företag som kan bedriva även annan verksamhet, t.ex. ett företag som driver fristående skolor men som även I ett sådant fall omfattas endast själva skolverksamheten av meddelarskydd medan läromedelsverksamheten faller utanför eftersom lagen inte omfattar det verksamhetsområdet. kan också vara fråga om att en verksamhetsgren är offentligt finansierad medan en annan inte är det. , Arbetsgivaralliansen och Arbets- givarföreningen påtalar att det i vissa fall kan vara svårt att dra gränsen mellan olika verksamhetsgrenar. I tveksamma fall bör det vara arbetsgivarens ansvar att anpassa verksamheten på ett sådant sätt att det blir tydligt om en given enhet omfattas av det förstärkta meddelarskyddet Förvaltningsrätten i anser att det finns en risk med att överlåta detta ansvar på arbetsgivaren eftersom man riskerar en minskad tydlighet och i värsta fall ett kringgående av meddelarskyddet. dock inte bara i de anställdas utan även i verksamhetsutövarnas intresse att det är tydligt när meddelarskydd gäller eftersom verksamhetsutövaren annars riskerar att göra felbedömningar av när repressalieåtgärder och efterforskning är tillåtna eller inte. Det är således rimligt att anta att verksamhetsutövarna i möjligaste mån organiserar sin verksamhet på ett ur meddelarskyddsperspektiv tydligt sätt och det får också antas att dessa i tveksamma fall avstår från att vidta repressalieåtgärder och från att 2016/17:31 Avgränsningsproblem av detta slag är inte heller något nytt eftersom motsvarande frågeställning uppkommer i många av de privaträttsliga organ som räknas upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. För dessa organ gäller offentlighetsprincipen och meddelarskydd antingen i hela verksamheten eller i delar av denna. Ett exempel på det sistnämnda är arbetslöshetskassorna där meddelarskydd gäller i den verksamhet som avser prövning av ärenden om arbetslöshetsersättning och ärenden om medlemsavgift för arbetslös medlem men inte i den övriga verksamheten. Några problem med denna avgränsning inom verksamheterna har inte framkommit. I den föreslagna lagen kommer alltså begreppet verksamhet att innefatta verksamhet som bedrivs som en verksamhetsgren av en större verksamhet. För att verksamheten ska omfattas av lagstiftningen krävs också att den är offentligt finansierad. Med offentlig finansiering bör avses ett direkt stöd eller betalning från det allmänna för att driva verksamheten inom de aktuella verksamhetsområdena. Det kan t.ex. vara fråga om bidrag till skolor med enskild huvudman som ges med stöd av skollagen, ersättning som ges med stöd av lagen (1993:1651) om läkarvårdsersättning eller verksamhet som upphandlas av det allmänna av privata utförare (se prop. 2013/14:118). Ett krav bör vara att finansieringen är kopplad till själva driften av verksamheten. Om viss ekonomisk ersättning från det allmänna inte avser själva driften av verksamheten bör alltså ersättningen inte medföra att verksamheten anses vara offentligt finansierad. Ett exempel på detta är ekonomiskt stöd från det allmänna enligt förordningen (2007:414) om jobb- och utvecklingsgarantin för att t.ex. anordna arbetsträning eller sysselsättning. Utredningens bedömning är att verksamheter som över huvud taget inte är offentligt finansierade bör falla utanför regleringen. Regeringen delar denna bedömning. Utredningen föreslår att det ska vara tillräckligt att en enskild verksamhet till någon del uppbär offentlig finansiering för att falla inom lagens tillämpningsområde. TCO tillstyrker förslaget i denna del medan Justitiekanslern, , och Inspektionen för vård och omsorg anser att rekvisitet ”till någon del är offentligt finansierad” är otydligt och kan bli svårt att tillämpa för såväl verksamhetsutövare som arbets- och uppdragstagare. Ett alternativ till utredningens förslag skulle kunna vara att låta lagen vara tillämplig först när den offentliga finansieringen uppgår till en viss nivå, t.ex. först när den enskilda verksamheten till övervägande delen är offentligt finansierad. Detta riskerar dock att göra det ännu svårare för t.ex. anställda och uppdragstagare att avgöra om de omfattas av lagens skydd.