prop · H30394 · 2016-02-16 00:00:00 — Detta strider enligt Swedac bl.a. mot artikel 3 om fri rörlighet i det omarbetade explosivvarudirektivet. Skäl för regeringens bedömning: Artikel 1 anger att direktivet ska tillämpas på explosiva varor för civilt bruk. Artikeln anger vidare att direktivet inte ska tillämpas på explosiva varor som enligt nationell lagstiftning är avsedda för användning av försvarsmakten och polisen, pyrotekniska artiklar som omfattas av direktiv /29/EU och ammunition, om annat inte följer av artiklarna 12−14. Artikeln anger vidare att direktivet inte hindrar medlemsstaterna från att i nationell lagstiftning ange vissa ämnen, som inte omfattas av direktivet, som explosiva varor. I artikel 2 finns definitioner och i artikel 3 stadgas om fri rörlighet för varor som uppfyller direktivets krav. I artikel 4 föreskrivs att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att säkerställa att explosiva varor får tillhandahållas på marknaden endast om de uppfyller kraven i direktivet. Beträffande artikel 1 och ett antal definitioner i artikel 2, vilka motsvaras av artiklar i det tidigare explosivvarudirektivet, så har dessa omhändertagits i samband med genomförandet av det direktivet. I artikel 2 har det dock tillkommit en rad nya definitioner till följd av att direktivet har anpassats till beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter. De definitioner som är nya och kräver Prop. 2015/16:94 genomförande i nationell rätt kommer att behandlas i anslutning till de delar av direktivet som de hänför sig till. Artikel 3 som avser fri rörlighet riktar sig till medlemsstaterna och kräver inga genomförandeåtgärder. I fråga om artikel 4 om tillhandahållande på marknaden kan konstateras att LBE redan innehåller såväl aktsamhetssom godkännandekrav, se bl.a. 6–15 §§ LBE. Genom denna reglering uppställs krav på att den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor ska vidta de åtgärder och de försiktighetsmått som behövs för att hindra, förebygga och begränsa olyckor och skador på liv, hälsa, miljö eller egendom som kan uppkomma genom brand eller explosion orsakad av varorna (6 §). Såsom Swedac påpekar anges i promemorian att det av godkännandekravet i 12 § LBE följer särskilt att för att en explosiv vara ska få släppas ut på marknaden ska den av MSB ha bedömts överensstämma med vad som ska godtas enligt bestämmelser som gäller inom EES. Enligt 12 § LBE följer dock att för att en explosiv vara ska få släppas ut på marknaden ska den ha bedömts överensstämma med vad som ska godtas enligt bestämmelser som gäller inom EES eller, om det inte finns sådana bestämmelser, ha godkänts av den myndighet som regeringen bestämmer. Som framgår av paragrafen finns det inget krav på förhandsgodkännande av en nationell myndighet för att en vara ska få släppas ut på marknaden. 12 § LBE står därför enligt regeringens bedömning inte i strid med artikel 3 om fri rörlighet i direktivet. 6.2De ekonomiska aktörernas skyldigheter (artiklarna 5−10) Regeringens förslag: I lagen om brandfarliga och explosiva varor ska ett tillägg göras så att även åtgärder efter befattning med explosiva varor omfattas av lagens tillämpningsområde. Vidare ska ett tillägg göras som klargör att aktsamhetskravet även gäller för den som utan att hantera en explosiv vara tillhandhåller en sådan på marknaden. Regeringens bedömning: Inga ytterligare lagändringar krävs för genomförandet av artiklarna 5–10. Promemorians förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås inte något tillägg i 6 § LBE. Remissinstanserna: MSB anför att nuvarande reglering i LBE och i FBE inte ger myndigheten möjlighet att meddela föreskifter så att artikel 8, som rör distributörernas skyldigheter, kan införlivas fullt ut. MSB, Energetiska Material (KCEM) och Innovations- och Kemiindustrierna i () anför att om artikel 5.1 ska tillämpas bokstavligt innebär detta att explosiva varor som tillverkaren inte avser att släppa ut på marknaden utan använder själv ska CE-märkas. Detta medför enligt remissinstanserna konsekvenser för explosivvaruindustrin som, enligt KCEM och IKEM, är orimliga. Swedac anför i denna del att styrelsen har svårt att utläsa att befintliga bemyndiganden i LBE täcker de nya krav som riktas mot enskilda ekonomiska aktörer och att det vore en fördel om nödvändiga bemyndiganden angavs mer tydligt och transparent. bedömer att de föreslagna föreskrifterna inte är anmälningspliktiga enligt och rådets direktiv /34/EG av om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskifter, () Agreement on Technical Barriers to Trade () eller och rådets direktiv /123/EG av om tjänster på den inre marknaden. Skäl för regeringens förslag och bedömning Bestämmelserna om de ekonomiska aktörernas skyldigheter bör till största del genomföras i myndighetsföreskrifter I artikel 5 regleras tillverkarnas skyldigheter, bl.a. ska tillverkare utarbeta viss teknisk dokumentation och låta utföra det relevanta förfarandet för bedömning av överensstämmelse som avses i artikel 20, upprätta EU- försäkran om överensstämmelse, anbringa CE-märkning och se till att de explosiva varor som släpps ut på marknaden åtföljs av bruksanvisningar och säkerhetsinformation. Enligt artikeln ska vidare en tillverkare som har skäl att tro att en explosiv vara som han eller hon släpper ut på marknaden inte överensstämmer med kraven vidta de korrigerande åtgärder som krävs för att få den explosiva varan att överensstämma med kraven eller, om så är lämpligt, dra tillbaka eller återkalla varan. Tillverkaren får, enligt artikel 6, genom skriftlig fullmakt utse en representant att utföra vissa av de skyldigheter som åligger tillverkaren. I artiklarna 7 och 8 beskrivs importörernas respektive distributörernas skyldigheter. Dessa ska bl.a. se till att den explosiva varan är försedd med CE-märkning, åtföljs av bruksanvisning och säkerhetsinformation och återkalla en explosiv vara som de har skäl att tro inte överensstämmer med kraven. I artikel 9 behandlas fall där tillverkarens skyldigheter är tillämpliga på importörer och distributörer, exempelvis då en importör eller distributör släpper ut en explosiv vara på marknaden under eget namn. Avslutningsvis behandlas i artikel 10 identifiering av ekonomiska aktörer, vilket gäller de fall en explosiv vara inte omfattas av det system för identifiering och spårning som beskrivs i artikel 15. De ekonomiska aktörerna ska då på begäran av marknadskontrollmyndigheterna identifiera ekonomiska aktörer som levererat en explosiv vara till dem och ekonomiska aktörer som de har levererat en explosiv vara till. Bestämmelserna i artiklarna 5–10, som följer av att direktivet har anpassats till beslut nr 768/2008/EG om en gemensam ram för saluföring av produkter, är till största delen nya och kräver, enligt regeringens mening, genomförande i nationell rätt. Detta gäller också definitionerna i artikel 2 av begrepp som förekommer i artiklarna (artiklarna 2.9−2.13, 2.15, 2.19 och 2.24). Av godkännandekravet i 12 § LBE följer att för att en explosiv vara ska få släppas ut på marknaden ska den ha bedömts överensstämma med vad som ska godtas enligt bestämmelser som gäller inom EES. MSB har med stöd av 36 § första stycket 11 LBE jämfört med 25 § första stycket 7 FBE fått föreskriftsrätt i fråga om sådana godkännanden. MSB har även föreskriftsrätt vad gäller de åtgärder och försiktighetsmått som anges i 6 §, se 36 § första stycket 5 LBE jämfört med 25 § första stycket 7 FBE. Det omarbetade explosivvarudirektivet ställer emellertid krav på de ekonomiska aktörerna även efter att de tagit befattning med den explosiva varan (se exempelvis artiklarna 5.3, 5.7, 6.2, 7.6, 7.7 och 8.4). För att direktivet ska kunna genomföras även i detta avseende ska 1 §, som tar upp lagens syfte och tillämpningsområde, kompletteras på så sätt att även efterföljande åtgärder med varorna omfattas. Innehållet i artiklarna 5−10 är av detaljerad karaktär och regeringen delar promemorians bedömning att det därför är mindre lämpligt att genomföra dessa i lag. De ska i stället till största delen genomföras på myndighetsföreskriftsnivå. Genom bemyndigandet i 36 § första stycket 5 och 11 LBE jämfört med 25 § första stycket 7 FBE kan MSB meddela dessa föreskrifter. Regeringen anser således att de befintliga bemyndigandena är tillräckliga för att MSB ska kunna meddela nödvändiga föreskrifter för genomförandet av direktivet i denna del. Några förtydligande i enlighet med vad Swedac efterfrågar behövs därför inte. Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelser i nationell rätt som har utfärdats med tillämpning av direktivet (se artikel 50). Förslagen innebär att ekonomiska aktörer kommer att omfattas av det straffansvar som finns i 28 § LBE (se avsnitt 4.1.6). Se vidare avsnitt 6.8. Ekonomiska aktörer som inte tar fysisk befattning med explosiva varor MSB har anfört att med begreppet hantering i LBE avses fysisk hantering. Direktivets bestämmelser om distributörerers skyldigheter gäller, enligt MSB, oavsett om dessa aktörer tar en fysisk befattning med de explosiva varorna eller inte. Det kan, enligt MSB, finnas fall där distributören av den explosiva varan inte tar fysisk befattning med varan i samband med ett tillhandahållande utan endast agerar mäklare mellan importören och slutanvändaren. MSB anser att dessa fall inte träffas av bestämmelsen i 6 § och att myndigheten därför inte kan meddela föreskrifter med stöd av sitt befintliga bemyndigande. MSB anser därför att myndigheten inte kan införliva bestämmelsen om distributörens skyldigheter fullt ut i svensk rätt och föreslår att ett tillägg görs i 6 § LBE. Med tillhandahållande på marknaden avses enligt artikel 2.7 i direktivet varje leverans av en explosiv vara för distribution eller användning på unionsmarknaden i samband med kommersiell verksamhet, mot betalning eller kostnadsfritt. En distributör är enligt artikel 2.12 en fysisk eller juridisk person i leveranskedjan, förutom tillverkaren eller importören, som tillhandahåller en explosiv vara på marknaden. Direktivet bör förstås så att distributörernas tillhandahållanden av en explosiv vara på marknaden inte är begränsat till att distributören tar fysisk befattning med varorna. Hanteringsbegreppet i 5 § lagen om brandfarliga och explosiva varor kan uppfattas så som endast innefattande fysisk hantering av explosiva varor (se prop. 2009/10:203 s. 2015/16:94 37 och s. 68). Regeringen delar därför MSB:s bedömning att myndigheten enligt gällande rätt inte kan meddela föreskrifter som omfattar distributörer som inte tar fysisk befattning med de explosiva varorna. För att direktivet ska kunna genomföras bör därför 6 § LBE ändras så att det tydliggörs på vilket sätt aktsamhetskravet gäller även för den som tillhandhåller en explosiv vara utan att ta fysisk befattning med den. Som anförs ovan ställer direktivet krav på att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelser i nationell rätt som har utfärdats med tillämpning av direktivet (se artikel 50). Förslaget innebär att även ekonomiska aktörer som inte tar fysisk befattning med explosiva varor kommer att omfattas av det straffansvar som finns i 28 § LBE (se avsnitt 4.1.6). Se vidare avsnitt 6.8. CE-märkning av explosiva varor som tillverkats för tillverkarens egna ändamål Flera remissinstanser har påpekat att det får stora konsekvenser för explosivvaruindustrin om tillverkarna även ska CE-märka explosiva varor som de använder för egna ändamål och inte avser att släppa ut på marknaden. KCEM anför bl.a., med stöd av IKEM, att exempel på sådana konsekvenser är att utvecklingen av nya produkter kommer att avsevärt försvåras, för att inte säga omöjliggöras, om företag inte kan genomföra tester på produkter under utvecklingsarbetet. Vidare anförs att sådan märkning skulle leda till kostnadsökningar, vilket kommer att göra produkterna orimligt dyra utan att någon säkerhetsmässig vinst gjorts. MSB har anfört att det ur ett säkerhetsperspektiv inte är nödvändigt med CE-märkning av alla explosiva varor som tillverkats för tillverkarens egna ändamål. När en tillverkare framställer explosiva varor i små mängder i samband med produktutveckling, forskning och liknande kommer tillverkarens förmåga att utföra sin verksamhet på ett säkert sätt prövas i samband med att denne söker tillstånd för verksamheten hos MSB. Det är först i samband med större serietillverkning och då tillverkaren mera regelbundet använder och tillgodogör sig sprängkraften i egentillverkade explosiva varor som CE-märkningen torde tillföra tillräckligt mycket säkerhetsmässigt. Av artikel 5.1 framgår att tillverkarna ska, när de släpper ut sina explosiva varor på marknaden eller använder dem för egna ändamål, se till att de konstruerats och tillverkats i enlighet med de grundläggande säkerhetskraven i bilaga II. Enligt artikel 5.2 ska tillverkarna bl.a. låta utföra det relevanta förfarandet för bedömning av överensstämmelse som avses i artikel 20. Om bedömningen har visat att en explosiv vara uppfyller de tillämpliga kraven ska tillverkarna upprätta en EU-försäkran om överensstämmelse och anbringa CE-märkning Av direktivtexten följer således att även explosiva varor som tillverkaren avser att använda för egna ändamål ska CE-märkas. CE-märkning är en viktig angivelse för att en produkt överensstämmer med EU-lagstiftningen. Tillverkare eller importörer intygar genom CE- märkningen att en produkt som man saluför på den inre marknaden uppfyller gällande krav såsom grundläggande krav på hälsa och säkerhet, men i vissa fall även andra produktegenskaper. CE-märkta produkter har Prop. 2015/16:94 fri rörlighet på den inre marknaden. Någon definition av begreppet ”användning för egna ändamål” finns inte i direktivet. Kommissionen lämnade därför i ett meddelande sin tolkning av begreppet. Av meddelandet framgår bl.a. att use for own purposes in Article 5(1) of Directive 2014/28/EU […] should be interpreted as only covering the manufacturer’s use for own purposes relating directly to the blasting effect of the explosives, and not to the manufacturer´s use for other purposes such as R&D, trials, education, experiments, incorporation into a formulation or article, disposal or extraction for disposal I dessa fall ska det, enligt kommissonen, inte krävas att tillverkarna gör en bedömning av överensstämmelse eller CE-märker den explosiva varan. Vidare framgår av meddelandet att undantaget enligt kommissionen endast gäller ekonomiska aktörers användning för egna ändamål. En medlemsstat är inte bunden av ett tolkningsmeddelande. Detta hindrar dock inte att en medlemsstat använder sig av tolkningsmeddelandet som vägledning till hur en rättsakt ska tolkas. Regeringen anser, med beaktande av CE-märkningens syfte, vad som anges i tolkningsmeddelandet och vad MSB har anfört, att endast sådana explosiva varor som tillverkarna avser att använda för egna ändamål med syfte att utnyttja sprängkraften, bör omfattas av kravet på CE-märkning. I likhet med bedömer regeringen att de föreslagna ändringarna i LBE inte är anmälningspliktiga enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 av om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster (det tidigare anmälningsdirektivet 98/34/EG), WTO:s eller tjänstedirektivet 2006/123/EG. Säkerhetsbestämmelser (artiklarna 11−18) Regeringens förslag: En definition av export läggs till i lagen om brandfarliga och explosiva varor. Därutöver kompletteras lagen med ett uttryckligt krav på tillstånd för export av explosiva varor och med att det är MSB som ska pröva sådana ansökningar om tillstånd. Följdändringar med anledning av att export ska kräva tillstånd görs Regeringens bedömning: Inga ytterligare lagändringar krävs för genomförandet av artiklarna 11–18. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: MSB framför att myndighetens föreskrifts- bemyndigande medför mycket små möjligheter att vidta alla sådana åtgärder som avses i artikel 13. MSB har t.ex. inga möjligheter att genom myndighetsföreskrifter stoppa en påbörjad överföring av explosiva varor Myndigheten kan heller inte vidta särskilda åtgärder vid gränspassager eller ställa särskilda krav på personkontroller av dem som är inblandade i hanteringen av explosiva varor. MSB framhåller vidare att det är angeläget att regeringen inom en överskådlig framtid ändrar 18 § LBE så att MSB även blir tillståndsmyndighet för sådana överföringar inom som sker i anslutning till tillverkning av explosiva varor. Detta har även påtalats av KCEM och IKEM. anser att vissa brandfarliga och explosiva varor bör läggas till i varulistan i 3 § lagen (1996:701) om befogenheter vid gräns mot ett annat land inom Europeiska unionen för att verket ska kunna kontrollera, ingripa och lagföra när det inte finns tillstånd till överföring. anger att ett aktuellt exempel på när verket saknar befogenhet att ingripa är vid införsel av handgranater. () konstaterar att det även fortsättningsvis kommer att krävas två, och ibland till och med tre, tillstånd för utförsel (export) av ammunition (all ammunition utgör explosiva varor) utanför EES. För utförsel (överföring) av ammunition inom EES gör ISP bedömningen att det fortsättningsvis kommer att krävas tre tillstånd. Skäl för regeringens förslag och bedömning Inga lagändringar krävs för att genomföra artiklarna 11, 12, 17 och 18 Artiklarna 11 och 12 behandlar överföring, dvs. fysisk förflyttning av explosiva varor och ammunition inom EU. Artiklarna ställer upp ett antal krav som måste vara uppfyllda för att överföring ska få ske. Enligt artikel 17 ska en medlemsstat när den ger licens eller tillstånd till tillverkning av explosiva varor särskilt kontrollera att de ekonomiska aktörerna är kapabla att uppfylla de tekniska förpliktelser de tar på sig. I artikel 18 finns bestämmelser om beslag om det finns tillräckliga bevis för att den explosiva varan kommer att bli föremål för förvärv, användning eller handel som sker olagligt. Vad avser artiklarna 11, 12, 17 och 18 motsvaras dessa av artiklar i det tidigare explosivvarudirektivet och har omhändertagits i samband med genomförandet av det direktivet. Direktivets krav på att medlemsstaterna ska tillämpa aktuella artiklar tillgodoses därmed av gällande rätt. Undantag av säkerhetsskäl, utbyte av information samt identifiering och spårning av explosiva varor Enligt artikel 13 får en medlemsstat vid allvarliga hot eller angrepp på den allmänna säkerheten till följd av olagligt innehav eller bruk av explosiva varor eller ammunition, vidta alla nödvändiga åtgärder i fråga om överföring av explosiva varor eller ammunition för att förebygga detta olagliga innehav eller bruk. Medlemsstaterna ska vidare enligt artikel 14, för genomförandet av artiklarna 11 och 12, upprätta nätverk för informationsutbyte, underrätta övriga medlemsstater och kommissionen om vilka nationella myndigheter som ansvarar för att sända och ta emot informationen och genomföra de förfaranden som föreskrivs i artiklarna 11 och 12. Medlemsstaterna ska därutöver se till att övriga medlemsstater och kommissionen har tillgång till uppdaterad information om ekonomiska aktörer som innehar sådana licenser eller tillstånd som avses i artikel 16. Artikel 15 behandlar identifiering och spårning av explosiva varor. Artikeln ger också kommissonen rätt att anta genomförandeakter på området. Undantaget av säkerhetsskäl som medlemsstaterna får göra enligt artikel 13 har sin motsvarighet i artikel 11 i det tidigare explosivvarudirektivet. MSB kan med stöd av bemyndigandet i 36 § första stycket 5 LBE och 25 § första stycket 7 FBE använda sig av undantaget för att förebygga olagligt innehav och bruk. MSB har anfört att det angivna bemyndigandet medför mycket små möjligheter för myndigheten att vidta alla sådana åtgärder som avses i den aktuella artikeln. Regeringen gör bedömningen att den föreskriftsrätt MSB har är tillräcklig för att uppfylla direktivets krav i denna del. Vad sedan avser artikel 14.1 första stycket finns redan ett nätverk för informationsutbyte som deltar i. Sådan tillgång till uppgifter som avses i artikel 14.1 andra stycket är inte särskilt reglerat och det har inte framkommit att det finns något sådant behov. Artikel 15 innehåller detaljerade bestämmelser om identifiering och spårning av explosiva varor. Liknande bestämmelser finns även i det tidigare explosivvarudirektivet. MSB har med stöd av 25 § FBE meddelat föreskrifter om identitetsmärkning och registrering av explosiva varor för civilt bruk. Direktivets krav i nu aktuellt hänseende bedöms därigenom tillgodosett. Tillstånd för export av explosiva varor införs I artikel 16 föreskrivs att ekonomiska aktörer ska inneha en licens eller ett tillstånd som ger dem rätt att tillverka, förvara, använda, importera, exportera, överföra eller bedriva handel med explosiva varor. Detta gäller inte anställda hos en ekonomisk aktör som innehar en licens eller ett tillstånd. Kravet på tillstånd regleras i 16 § LBE som bl.a. stadgar att den som hanterar, överför eller importerar explosiva varor eller den som yrkesmässigt eller i större mängd hanterar brandfarliga varor ska ha tillstånd till detta. Definitioner av vad som avses med hantering, överföring och import finns i 5 § LBE. I bestämmelserna regleras emellertid export inte uttryckligen. Med hantering avses enligt 5 § LBE ”tillverkning, bearbetning, behandling, förpackning, förvaring, transport, användning, omhändertagande, återvinning, destruktion, saluförande, underhåll, överlåtelse och därmed jämförliga förfaranden”. I praktiken torde den som ska exportera en vara även hantera varan som ett led i exporten och befattningen med varan därmed omfattas av regelverket i LBE. Enligt gällande rätt måste därför den som vill exportera en brandfarlig eller explosiv vara ansöka om tillstånd för hanteringen av varan som ett led i exporten (se prop. 2009/10:203 s. 37). För att tydliggöra att det svenska regelverket omfattar export bör emellertid det begreppet läggas till i 1 § LBE, som reglerar syftet med och tillämpningsområdet för lagen. I enlighet därmed bör det även i 5 § införas en definition av export på så sätt att med export avses ”utförsel från till annat land än land som ingår i EES eller land som enligt avtal med Europeiska unionen utgör en del av Europeiska unionens inre marknad för varor”. Även i 16 § LBE bör en komplettering göras, så att det av den bestämmelsen framgår att även den som exporterar explosiva 2015/16:94 varor ska ha tillstånd till det. MSB bör även uttryckligen ges i uppgift att pröva frågor om exporttillstånd, vilket föreslås tas in i 18 § LBE. Som en följd av att exportbegreppet förs in i LBE behöver export även läggas till i 6 § som reglerar aktsamhetskrav, 19 § där ytterligare bestämmelser om tillståndsprövning finns och 36 § som innehåller bemyndiganden. Direktivet ställer krav på att medlemsstaterna ska föreskriva sanktioner för ekonomiska aktörers överträdelser av bestämmelser i nationell rätt som har utfärdats med tillämpning av direktivet (se artikel 50). Förslagen innebär att ekonomiska aktörer kommer att omfattas av det straffansvar som finns i 28 och 29 §§ LBE (se avsnitt 4.1.6). Se vidare avsnitt 6.8. MSB anför att den nuvarande regleringen i 18 § LBE medför att den som tillverkar explosiva varor dels ska söka tillstånd till hantering och den gränsöverskridande överföringen hos MSB, dels måste söka tillstånd för överföring inom hos den kommun där varorna hanteras. Detta innebär en onödig administrativ börda för sökande och den berörda kommunen anser MSB tillsammans med KCEM och IKEM. Dessa remissinstanser föreslår därför att MSB även blir tillståndsmyndighet för sådana överföringar inom som sker i anslutning till tillverkning av explosiva varor. Beredningsunderlaget medger emellertid inte att denna synpunkt beaktas inom ramen för detta lagstiftningsarbete.