prop · H40341 · 2016-11-17 00:00:00 — Det har dock inte framkommit något behov av att införa en sådan möjlighet att i förväg söka tillstånd för att täcka ansiktet vid idrottsarrangemang. Maskeringsförbudet är förenligt med regeringsformen och När ett maskeringsförbud övervägs behöver eventuella inskränkningar av de fri- och rättigheter som skyddas av grundlag och belysas, vilket även framhåller. Eventuella inskränkningar behöver vara grundlags- och konventionsenliga och dessutom proportionerliga i förhållande till syftet att upprätthålla den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar. Generellt gäller att en begränsning endast får göras för att tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle. Den får aldrig gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett den och inte heller sträcka sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen som är en av folkstyrelsens grundvalar. Begränsningar får inte göras enbart på grund av politisk, religiös, kulturell eller annan sådan åskådning (se 2 kap. 21 § regeringsformen). I det lagstiftningsärende där fri- och rättighetsregleringen avseende bl.a. de s.k. positiva opinionsfriheterna genomfördes, gjordes vissa uttalanden om innebörden av regleringen och om vad som ska anses vara en inskränkning i en grundlagsskyddad rättighet. Det framhölls bl.a. att det låg i sakens natur att grundlagsskyddet för en viss rättighet inte sträcker sig längre än vad som följer av det syfte som från demokratisk utgångspunkt bär upp rättigheten i fråga. Yttranden som saknar varje samband med den fria åsiktsbildningen i samhället kan t.ex. falla utanför grundlagens yttrandefrihetsbegrepp (prop. 1975/76:209 s. 139). Varje föreskrift som rent faktiskt inskränker en persons möjligheter att utöva sina fri- och rättigheter anses inte heller innebära en rättighetsbegränsning. En föreskrift anses innebära en begränsning endast om det av föreskriften uttryckligen eller underförstått framgår att en rättighetsbegränsning är åsyftad eller ingår som ett naturligt led i regleringen (s. 154). En reglering om maskeringsförbud på idrottsanläggningar, när idrottsarrangemang anordnas där, syftar inte till att begränsa någon av de grundlags- eller konventionsskyddade fri- och rättigheterna. Regeringen instämmer, liksom , inledningsvis i promemorians bedömning att ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar för dem som går på fotbollsmatcher och andra idrottsarrangemang inte träffar kärnan i någon av de fri- och rättigheter som följer av regeringsformen och . Förutom situationer när personer täcker ansiktet av religiösa skäl är det svårt att finna exempel på konkreta situationer när till exempel åskådare på en fotbollsmatch åtnjuter en grundlagsskyddad rättighet som är kopplad till bärande av klädsel eller andra föremål som täcker personens ansikte på ett sätt som försvårar identifiering av personen. Religionsfriheten som regleras i 2 kap. 1 § första stycket regeringsformen innebär en frihet att ensam eller tillsammans med andra utöva sin religion. Religionsfriheten är absolut och kan inte inskränkas genom lag. Ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar skulle kunna komma i konflikt med religionsfriheten. Regeringen delar därför promemorians bedömning att ett maskeringsförbud bör göra undantag för den som täcker sitt ansikte av religiösa skäl. Därmed uppnås också en överensstämmelse med lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Motsvarande bedömning görs av religionsfriheten som den beskrivs i artikel 9 , även om denna frihet får begränsas i vissa fall. Av övriga fri- och rättigheter är det framför allt yttrandefriheten (2 kap. 1 § första stycket regeringsformen) som i något fall skulle kunna komma i konflikt med det nu aktuella maskeringsförbudet. Det är inte helt otänkbart att en person genom t.ex. en ansiktsmaskering på en idrottsanläggning skulle kunna ge uttryck för tankar, åsikter och känslor på ett sätt som står i samband med den fria åsiktsbildningen i samhället och som omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp. Rätten till yttrandefrihet är emellertid inte undantagslös. Hänsyn till såväl allmän ordning och säkerhet som förebyggande och beivrande av brott utgör godtagbara skäl att inskränka den (se 2 kap. 23 § regeringsformen). Som redogjorts för i avsnitt 5 riskerar våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang ytterst människors liv, hälsa och egendom. våldsdåd på en folktät arena, en brand eller ett upplopp på en idrottsanläggning kan få allvarliga konsekvenser. idrottsarrangemang begås i ett flertal fall av personer som maskerar sig för att försvåra identifikation. En kriminalisering av maskering skulle underlätta en identifiering av dessa personer vilket kan leda till fler lagföringar och fler beslut om tillträdesförbud för de personer som agerar på ett sätt som riskerar den allmänna säkerheten på arenorna. det riskerar att uppstå någon konflikt mellan yttrandefriheten och ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar när idrottsarrangemang anordnas där bedömer regeringen därför att ett maskeringsförbud är berättigat eftersom förbudet syftar till att upprätthålla allmän ordning och säkerhet på arenorna. I förhållande till rätten till yttrandefrihet enligt gör sig samma överväganden gällande som här har redovisats i förhållande till regeringsformen. En kriminalisering av maskering innebär att det i vissa situationer är straffbart att bära vissa plagg eller föremål på ett sätt som försvårar iden- tifikation av en person. De plagg eller föremål som används för maskering kan ge uttryck för en viss föreningstillhörighet. sådan klädsel kan vara kepsar, mössor, halsdukar och luvtröjor i en för- enings färger eller med en förenings namn eller symbol på. ansiktsmålning kan genom sina färger tyda på att den målade tillhör en Avgörande för maskeringsförbudets tillämplighet kommer emellertid aldrig att vara om plaggen eller föremålen ger uttryck för en Syftet med kriminalisering av maskering i vissa fall är alltså inte att begränsa friheten för enskilda att sammansluta sig med andra för allmänna eller enskilda syften, utan att upprätthålla allmän ordning och säkerhet på idrottsanläggningar. mer därför i promemorians bedömning att ett sådant förbud inte kan uppfattas som ett ingrepp i föreningsfriheten enligt regeringsformen och (se 2 kap. 1 § regeringsformen och artikel 11 I det förslag till lag om förbud mot maskering i vissa fall som remitte- rades till Lagrådet angavs att förbudet inte skulle gälla om det med hänsyn till den allmänna sammankomstens art eller omständigheterna i övrigt kunde anses befogat att helt eller delvis täcka ansiktet (se prop. 2005/06:11 s. 68 f.) Enligt Lagrådet reste den föreslagna undantags- bestämmelsen flera invändningar och lagtexten kunde inte anses förenlig med [dåvarande] 2 kap. 14 § regeringsformen. Till skillnad från när lagen om förbud mot maskering i vissa fall togs fram (se prop. s. 28 f.), riskerar emellertid ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar inte på samma sätt att begränsa enskildas grundlagsskyddade rättigheter att t.ex. delta i möten eller demonstrationer. Den som vill uppträda maskerad hindras i det nu aktuella fallet enbart från att bevista idrottsanläggningar, när idrottsarrangemang anordnas där. inte en ofrånkomlig effekt av det nu aktuella maskeringsförbudet att grundlagsskyddade fri- och rättigheter över huvud taget begränsas. Sammanfattningsvis anser regeringen att ett maskeringsförbud som utformas som ett generellt förbud med undantag för befogade situationer, och där undantag görs för den som täcker sitt ansikte av religiösa skäl, är förenligt med regeringsformen och . Om det i något enskilt fall skulle uppstå en begränsning av de grundläggande fri- och rättigheterna, exempelvis om en person till följd av maskeringsförbudet Prop. 2016/17:41 hindras från att genom t.ex. en ansiktsmaskering på en idrottsanläggning ge uttryck för tankar, åsikter och känslor på ett sätt som står i samband med den fria åsiktsbildningen i samhället och som omfattas av grundlagens yttrandefrihetsbegrepp, bedömer regeringen att den inskränkningen är godtagbar och proportionerlig för att upprätthålla den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar. Den övervägande majoriteten av remissinstanserna har delat denna bedömning eller inte haft något att invända mot den. Med beaktande av vad som har sagts föreslår regeringen att maskeringsförbudet utformas som ett generellt förbud mot att, när idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning, på idrottsanläggningen helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen av personen. Undantag från förbudet bör göras för den som täcker ansiktet av religiösa skäl, i tjänsten eller för idrottsarrangemangets genomförande, liksom i den utsträckning täckande av ansiktet är befogat med hänsyn till väderförhållanden, hälsoskäl eller övriga omständigheter. Innehav av maskeringsutrustning bör inte kriminaliseras Som framgått är det ofta vanliga klädesplagg och föremål som används vid maskering. Sådana plagg och föremål innehas av många personer på idrottsanläggningar av helt andra skäl än för att täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifiering. Att kriminalisera även innehav av maskeringsutrustning skulle därför medföra stora tillämpningsproblem. Regeringen anser mot den bakgrunden inte att det finns tillräckliga skäl för att kriminalisera innehav av maskeringsutrustning. Motsvarande bedömning gjordes vid införandet av lag om förbud mot maskering i vissa fall (se prop. 2005/06:11 s. 41 f.). 6.2Det subjektiva rekvisitet, straffskalan och ringa fall Regeringens förslag: Straffbestämmelsen ska bara omfatta uppsåtliga gärningar. Straffskalan ska vara böter eller fängelse . I ringa fall ska det inte dömas till ansvar. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna framför inte några synpunkter på promemorians förslag i denna del. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna framför inte några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Straffbestämmelsen om maskerings- förbud bör i likhet med vad som gäller för maskeringsförbudet i lagen om förbud mot maskering i vissa fall bara omfatta uppsåtliga gärningar. Det innebär att det krävs uppsåt till gärningen att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen av personen. fall någon av undantagssituationerna är tillämpliga (om en person har 2016/17:41 ansiktet täckt av religiösa skäl, eller i den utsträckning det är befogat att ha ansiktet täckt med hänsyn till vädret eller andra omständigheter) omfattas handlandet inte av det straffbara området. Regeringen anser att straffvärdet för överträdelse av maskeringsförbudet bör motsvara det som gäller för överträdelse av maskeringsförbud enligt lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Påföljden för överträdelse av maskeringsförbudet bör därför vara böter eller fängelse . Med den utformning av förbudet som regeringen föreslagit krävs det inte något tillkännagivande från polisen att det råder maskeringsförbud. Det kan inte uteslutas att det kan finnas fall där den enskildes handlande, trots att det faller in under straffregleringen, inte framstår som straffvärt och där det därför skulle vara stötande att döma till ansvar. Till exempel kan det gälla om en person, som vid en samlad bedömning i det enskilda fallet, inte kan anses ha betett sig så klandervärt att en straffrättslig sanktion bör följa. Detta trots att personen haft uppsåt att täcka ansiktet helt eller delvis och att detta görs på ett sätt som försvårar identifikationen och handlandet inte kan anses ha varit befogat. Regeringen föreslår därför att ringa fall av överträdelse av maskeringsförbudet ska undantas från det straffbara området. Motsvarande reglering finns även i lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Frågan om vad som kan anses utgöra ringa fall berörs ytterligare i författningskommentaren. Vid tillämpningen av en straffsanktionerad bestämmelse om maskeringsförbud kan det uppkomma frågor om brottskonkurrens, dvs. bedömningar av om en persons handlande innebär att ett eller flera brott har begåtts. Det bör inte kunna uppstå konkurrenssituationer där samma gärning är belagd med samma eller strängare straff i eller annan författning. Konkurrenssituationer kan dock uppkomma som involverar andra moment än rekvisiten i maskeringsförbudet. I de fallen bör gärningsmannen enligt regeringen kunna dömas för flera olika brott. I författningskommentaren berörs ytterligare frågor om brottskonkurrens. Eftersom regeringen föreslår att maskeringsförbudet ska införas i ordningslagen (se nedan avsnitt 6.5) kan den straffreglering som föreslås lämpligen följa av den befintliga 5 kap. 5 § ordningslagen. Något nytt straffstadgande behövs därför inte. 6.3Försök, förberedelse och stämpling till brott Regeringens bedömning: Försök, förberedelse och stämpling bör inte kriminaliseras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några synpunkter på promemorians bedömning i denna del. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna har inte några synpunkter på bedömningen i denna del. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen anser att försök, Prop. 2016/17:41 förberedelse och stämpling inte ska kriminaliseras. Skälet till detta är bl.a. de praktiska tillämpningssvårigheter som det redogjorts för när det gäller kriminalisering av innehav av klädesplagg och andra föremål som är särskilt ägnade att användas för maskering. Regeringen anser också att maskeringsförbudet kan antas vara tillräckligt omfattande och effektivt utan att också försök, förberedelse och stämpling straffbeläggs. De allmänna straffrättsliga principer som rör medverkan till brott och som finns i 23 kap. bör emellertid tillämpas även här. De innebär t.ex. att den som förser en annan person med maskeringsföremål kan dömas för medhjälp under förutsättning att övriga brottsrekvisit är uppfyllda. Regeringens förslag: Egendom som varit föremål för brott ska förklaras förverkad, om det inte är uppenbart oskäligt. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: lyfter frågan om möjlighet att förverka föremål som syftar till maskering, t.ex. rånarluvor, i förebyggande syfte. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna anför inte några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att egendom som har använts för att täcka ansiktet vid överträdelse av det föreslagna maskeringsförbudet bör kunna förklaras förverkad. Motsvarande bestämmelse om förverkande finns både i 36 kap. 2 § , som är tillämplig vid brott enligt , och i 3 § lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Till skillnad från vad som föreskrivs i föreslår regeringen inte att värdet av egendom ska kunna förverkas. Som framgått i avsnitt 6.1 har regeringen inte sett skäl att föreslå kriminalisering av innehav av maskeringsutrustning, eftersom det ofta är vanliga klädesplagg och föremål som används vid maskering som innehas av många personer på idrottsanläggningar av helt andra skäl än för att täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifiering. Det sagda innebär att inte heller förverkande av maskeringsutrustning bör aktualiseras redan vid innehav. På samma sätt som enligt 36 kap. 16 § bör man kunna avstå ifrån att förverka egendom om det är uppenbart oskäligt. Eftersom regeringen föreslår att maskeringsförbudet ska införas i ordningslagen (se nedan avsnitt 6.5) kan förverkande av egendom som varit föremål för brott lämpligen följa av den befintliga 5 kap. 6 § ordningslagen. Maskeringsförbudets placering och beteckning Regeringens förslag: Förbudet mot maskering ska tas in i 5 kap. ord- Regeringens bedömning: Överträdelser av förbudet bör inte ges en Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: De remissinstanser som har berört frågan in- stämmer i promemorians förslag och bedömning. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det maskeringsför- bud som föreslås har ett visst samband med bestämmelserna i lagen om förbud mot maskering i vissa fall, eftersom den lagen kan vara til- lämplig t.ex. vid marscher till arenor eller vid stormning av arenaentréer i samband med idrottsarrangemang. Regleringen av det nu föreslagna maskeringsförbudet skulle därför kunna placeras i den lagen. möjlighet är att placera bestämmelsen i 16 kap. , eftersom brotten där också utgör brott mot den allmänna ordningen. gleringar förutsätter dock, till skillnad från det maskeringsförbud som nu föreslås, ett deltagande i en folksamling som stör den allmänna ord- ningen på något sätt. En offentlig tillställning i form av idrottsarrange- mang bevistas ofta av många människor, men en samling av människor på en arena kan knappast anses utgöra en folksamling i den bemärkelsen begreppet har i andra sammanhang. Det förslag till maskeringsförbud som nu är aktuellt är vidare begränsat till att gälla på idrottsanläggningar och har nära samband med de straffsanktionerade förbudsreglerna som finns i 5 kap. ordningslagen. Flera av bestämmelserna där straffsanktio- nerar beteenden i samband med idrottsarrangemang för att skydda ord- ningen och säkerheten på idrottsanläggningar. Bestämmelserna i 5 kap. ordningslagen reglerar vidare frågor som påföljd och förverkande på ett likartat sätt som regeringen föreslår ska gälla för det nu aktuella mask- Regeringen anser därför att det är lämpligast att placera den nya bestämmelsen om maskeringsförbud i 5 kap. ordningslagen. Placeringen av maskeringsförbudet i 5 kap. ordningslagen innebär att det saknas skäl att ge överträdelser av förbudet en särskild brotts- Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag innebär att lagändringarna ska träda i kraft den Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna fråga. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Prop. 2016/17:41 regeringens förslag. Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: Regeringen anser att lagändringen lämpligen bör träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Av 5 § första stycket lagen (1964:163) om införande av följer att ingen får dömas för en gärning som inte var straffbelagd när den begicks. Det behöver mot denna bakgrund inte införas några särskilda övergångsbestämmelser. 8 Konsekvenser av förslaget En tydlig reglering som förbjuder maskering på idrottsanläggningar är enligt regeringen ett av flera verktyg för att komma till rätta med pro- blem med personer som i skydd av anonymitet begår våldshandlingar eller stör ordningen på ett sätt som ytterst riskerar människors liv, hälsa Våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang med- för inte sällan stora problem, lidande och kostnader för dem som drabbas. En kriminalisering av maskering på idrottsanläggningar underlättar en- ligt regeringens bedömning identifiering av de personer som agerar på sätt som riskerar den allmänna säkerheten på arenorna. kameraövervakning på arenorna det möjligt att i efterhand identifiera personer och ingripa med lagföring och tillträdesförbud till Den ökade risken för lagföring och tillträdesförbud bör även ha en avhållande effekt för många av de personer som maskerat sig eller som överväger att maskera sig för att i skydd av anonymitet agera våldsamt eller ordningsstörande på arenorna. maskeringsförbud innebär också en tydlig markering från samhället om att maskering i vissa fall inte är acceptabelt, vilket kan få en Risken för att kriminaliseringen ska leda till att människor eller egen- dom kommer till skada till följd av fler polisingripanden på läktare är enligt regeringens bedömning låg och utgör inte skäl för att avstå från införandet av ett maskeringsförbud. Polisen tillämpar behovs- och proportionalitetsprinciperna och kan avvakta med ett ingripande om det är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. En kriminalisering av maskering ger däremot polisen ökad möjlighet till tidigare ingripanden, innan personer begår våldshandlingar eller stör ordningen på arenorna. bör den föreslagna kriminaliseringen medföra att antalet vålds- dåd och ordningsstörningar på arenorna minskar. Detta bör i sin tur inne- bära en minskad arbetsbörda och en minskad kostnad för arrangörernas ordningsvakter, för polisen och i vis mån även för åklagar- och domstols- På kortare sikt är det dock troligt att förslaget kan leda till en något ökad arbetsbelastning för främst polisen, eftersom det för förbudets normativa effekt är viktigt att eventuella överträdelser beivras och lag- En konsekvens av detta är att även åklagar- och domstolsväsendet 2016/17:41 kan få en något ökad arbetsbelastning. Den ökade arbetsbelastningen förväntas dock inte bli större än att den kan finaniseras inom myndigheternas befintliga anslagsramar. Förslaget till kriminalisering kommer knappast att få några ekonomiska konsekvenser för arrangörerna på kortare sikt. Förslaget till kriminalisering bedöms inte medföra några konsekvenser för jämställdheten eller miljön eller få några andra konsekvenser som bör redovisas här. Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) 4 § När idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning får inte någon 1.obehörigen beträda spelplanen eller annat motsvarande område som är avsett för idrottsutövningen, 2.kasta in föremål på spelplanen eller annat motsvarande område som är avsett för idrottsutövningen, om inte en sådan åtgärd är befogad med hänsyn till idrottsarrangemangets genomförande, eller 3.på idrottsanläggningen helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen av personen. Förbuden i första stycket 1 och 2 gäller även för plats som gränsar till de där avsedda områdena, om det genom stängsel, skyltar eller på annat sätt framgår att allmänheten inte har tillträde dit. Förbudet i första stycket 3 gäller inte den som täcker ansiktet av religiösa skäl eller den som har skäl att täcka ansiktet i tjänsten eller för idrottsarrangemangets genomförande. Förbudet gäller inte heller om det med hänsyn till väderförhållanden, hälsoskäl eller övriga omständigheter är att anse som befogat att täcka ansiktet. Vid bedömningen av om det är befogat att täcka ansiktet ska risken för hot mot den allmänna ordningen och säkerheten särskilt beaktas. Paragrafen innehåller bestämmelser som förbjuder vissa handlingar och beteenden när idrottsarrangemang anordnas på idrottsanläggningar. ringen innebär att en tredje punkt läggs till i första stycket och ett tredje stycke läggs till. I övrigt ändras paragrafen endast redaktionellt. Genom tillägget av en tredje punkt i första stycket kompletteras för- budsreglerna i punkterna 1 och 2 med ett förbud mot maskering. melsen innehåller ett förbud mot att, när idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning, helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som för- svårar identifikationen av personen. finns i avsnitt 5 och 6. Maskeringsförbudet gäller, i likhet med de andra förbuden i paragra- fen, vid idrottsarrangemang som anordnas för allmänheten på en idrotts- Med idrottsarrangemang avses bland annat tävlingar och uppvisningar inom olika idrotter. Det saknar betydelse vem som är ar- Med idrottsanläggning avses en inhägnad plats huvudsakligen avsedd för idrottsutövning. Gränsen för anläggningen utgörs av inhägnaden av den jämte inpasseringskontrollerna, där biljett visas upp eller betalas. Vad gäller själva maskeringen regleras den i paragrafen som att någon helt eller delvis täcker sitt ansikte på ett sätt som försvårar identifikationen av personen.