prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — Vid genomförandet i svensk rätt av motsvarande regler i kapitaltäck- ningsdirektivet gjorde regeringen bedömningen att det inte är ändamåls- enligt att i lagtexten ange närmare kriterier för en bedömning av överträ- delsens allvarlighet (se a. prop. s. 41). Som skäl anfördes att det vid bedömningen bör kunna tas hänsyn till utvecklingen på området och att bedömningen av rekvisitets innebörd i stället bör överlämnas till rätts- tillämpningen, varvid den praxis som finns hos Finans- inspektionen i fråga om när överträdelser bedöms vara allvarliga blir relevant. Regeringen finner inte skäl att göra någon annan bedömning när det gäller de nya bestämmelser om ingripande mot fysiska personer som ingår i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut som föreslås i lagen om värdepappersfonder. Det bör inte heller krävas att ett sanktionsbeslut har meddelats när det gäller fondbolaget eller en sanktion mot en fysisk person ska kunna komma i fråga (jfr a. prop. Det kan finnas situationer som i och för sig borde ha lett till ett sanktionsbeslut mot företaget men där något sådant inte har meddelats, exempelvis på grund av att företaget i fråga har försatts i konkurs eller fått tillståndet återkallat innan överträdelsen upptäcktes. En sådan situation bör inte utesluta ett ingripande mot en fysisk person. En förutsättning för att sanktioner mot fysiska personer ska övervägas bör således vara att fondbolagets eller förvaringsinstitutets överträdelse har bedömts som allvarlig. Av detta följer att i en situation där en fysisk persons agerande i och för sig bedömts som mycket anmärkningsvärt, men där företagets överträdelse inte bedöms som tillräckligt graverande för att anses som allvarlig, kan en sanktion inte riktas mot den enskilde. Trots utgångspunkten att sanktioner i första hand ska riktas mot den juridiska personen och mot fysiska personer bara i särskilt all- varliga fall, bör det som en naturlig del i en utredning av ett fondbolags eller förvaringsinstituts överträdelse ingå att göra överväganden i fråga om någon fysisk person också bör hållas ansvarig. Hur ingående dessa överväganden bör vara får avgöras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet (jfr a. prop. s. 42). 9.2.6Sanktioner mot fysiska personer i förhållande till förbudet mot dubbla förfaranden och rätten att inte belasta sig själv Regeringens förslag: För att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv införs en undantagsbestämmelse i lagen om värdepap- persfonder för vissa situationer då en styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem också är ägare i fondbolaget. Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon bestämmelse i lagen om värdepappersfonder om att ingripande inte får ske om agerandet är föremål för åtal. Inte heller bör det införas någon bestäm- melse om undantag för när ett föreläggande får förenas med vite. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att det ska införas en bestämmelse i lagen om värde- pappersfonder om att ingripande inte får ske om det otillåtna agerandet är föremål för åtal. Vidare föreslår utredningen att bestämmelsen om att ett föreläggande får förenas med vite ska kompletteras med ett undantag för den situationen då det finns anledning att anta att den som ska lämna informationen har begått ett brott eller överträtt en bestämmelse i lagen. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , Åklagarmyndig- heten, vid och lyfter fram problematiken kring hur sank- tioner enligt UCITS-direktivet förhåller sig till svenska straffrättsliga bestämmelser och förbudet mot dubbel lagföring och straff. Ekobrotts- myndigheten menar att det i delbetänkandet saknas närmare resonemang och överväganden när det gäller bl.a. frågan om hur dubbla förfaranden ska undvikas och vilka åtgärder från en myndighet som innebär att en annan myndighet är förhindrad att ingripa. När det gäller förslag om undantag för sanktioner mot fysiska personer om det otillåtna agerandet är föremål för åtal, bör ett sådant undantag även omfatta ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. Också anser att ett sådant undantag bör omfatta även ett utfärdat strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtelse. vid tar upp frågan om samordning mellan administrativa och straffrättsliga sanktioner samt problematiken kring att en och samma handling riskerar att bedömas på olika sätt inom det straffrättsliga och det administrativa systemet – vilket kan anses stå i strid mot likabehandlingsprincipen. menar att straffrättsliga sanktioner torde behöva bli föremål för en samlad bedömning och hanteras på ett likartat sätt, detta utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förbudet mot dubbla förfaranden (dubbelprövningsförbudet) finns i det sjunde tilläggsprotokollet till och i EU:s rättighets- stadga. med tilläggsprotokoll gäller som lag i 2015/16:170 enligt lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen an- gående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande EU:s rättighetsstadga, som blev rättsligt bindande genom Lissabonfördragets ikraftträdande , har samma rättsliga värde som fördragen och ingår således i EU:s primära regelverk. Detta innebär att dubbelprövningsförbudet är tillämpligt i svensk rätt och att rättstillämpande myndigheter är skyldiga att ta hänsyn till förbudet. Dubbelprövningsförbudet innebär, enligt , att ingen får lagföras eller straffas på nytt i en brottmålsrättegång i samma stat för ett brott för vilken denne redan har blivit slutligt frikänd eller dömd i enlighet med lagen och rättegångsordningen i den staten. rättighetsstadga har en bestämmelse med motsvarande innehåll med den skillnaden att förbudet gäller ett mer vidsträckt geografiskt område än vad som anges i då det i stället för stat talas om den Stadgan riktar sig till medlemsstaterna endast när de Enligt praxis finns inget hinder mot två parallella förfaranden, så länge ett förfarande avbryts så snart ett annat har avgjorts slutligt, se målet mot , application no 7356/10, p. och har funnit att det svenska systemet vid oriktiga uppgifter i skatteförfarandet med dubbla sanktioner (skattetillägg och brottspåföljd) i två olika förfaranden mot en och samma person är oförenligt med Europarättens regler om att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) när förfaran- dena grundas på samma oriktiga uppgifter (se NJA 2013 s. 502 och HFD 2013 ref. 71). anför även att det föreligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott när fråga om uttag av skattetillägg konkretiserats, dvs. när har fattat beslut om att påföra ansluter till denna bedöm- ning och konstaterar att samma principer bör vara vägledande vid det omvända förfarandet, dvs. att från det att åtal väcks bör det föreligga hinder mot att besluta om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som åtalet. Det är enligt regeringens mening inte uteslutet att ett åsidosättande av vissa bestämmelser i förslaget till ändring i lagen om värdepappersfonder (12 kap. 1 a §) vilka kan leda till att en fysisk person påförs en admi- nistrativ sanktion, även kan innebära att personen i fråga kan lagföras för Det kan vidare antas att ett påförande av sanktion enligt den regle- ring som föreslås anses som en anklagelse för brott och straff i Euro- I en sådan situation aktualiseras dubbelpröv- Ett exempel på när en överträdelse av bestämmelser som i svensk rätt genomför UCITS-direktivet skulle kunna vara ett brott är den situationen att ett fondbolag har fått sitt tillstånd genom att lämna falska Samma gärning skulle kunna utgöra brott enligt 14 eller Även om det alltså går att hitta exempel på gärningar som både utgör brott och som kan ligga till grund för en administrativ sanktion mot en fysisk person är det fråga om undantagsfall. Det är en rad omständigheter som ska inträffa för att detta ska ske. I de mycket få fall som det antas bli fråga om när det gäller administrativa sanktioner mot fysiska personer med anledning av ett berört företags överträdelser, måste de myndigheter som hanterar ärendet, oavsett om det är eller rätts- vårdande myndigheter, handlägga ärendet med hänsyn till dubbel- prövningsförbudet. anför att det är otillfreds- ställande att lämna frågan om dubbelprövningsförbudet oreglerad och överlämna den till myndigheternas bedömning i det enskilda fallet och menar att frågan bör behandlas i förevarande sammanhang. Myndigheten framhåller att det saknas regler som hanterar de praktiska tillämpnings- problemen och hänvisar till att marknadsmissbruksutredning i sitt betänkande (SOU 2014:46) anger att en situation med två pågående parallella undersökningar måste undvikas, något som avviker från såväl som Högsta domstolens och Högsta förvaltnings- domstolens praxis. Vidare framhåller myndigheten att åklagarens absoluta åtals- och förundersökningsplikt torde innebära att en förunder- sökning måste inledas och drivas framåt, och åtal väckas, utan hinder av att det pågår en utredning hos , så länge den utredningen inte har resulterat i någon åtgärd som enligt Europakon- ventionen, EU:s rättighetsstadga, författning eller praxis utgör hinder för det rättsliga förfarandet. Regeringen anser, i likhet med , att dubbelpröv- ningsförbudet inte innebär att en pågående undersökning eller ett ärende hos hindrar en åklagare att inleda en förundersökning eller väcka åtal för samma händelse. Enligt regeringens mening krävs det emellertid inte att några särskilda regler kring handläggningen införs; de befintliga reglerna om förbudet måste beaktas vid handläggningen av varje enskilt ärende med utgångspunkt i ärendets särskilda omständig- heter. Den av utredningen föreslagna bestämmelsen om att ett ingripande inte får ske om det agerandet som utgör en regelöverträdelse är föremål för eller omfattas av ett åtal utgör endast ett förtydligande av dubbelprövningsförbudet. Enligt regeringens bedömning saknas det därför anledning att införa en sådan bestämmelse. Det kan dock konstateras att det finns exempel på handläggningsregler, bl.a. i lagen (2005:377) om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Enligt den lagen (19 §) ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott enligt den lagen har begåtts. När det gäller skyldigheten att anmäla brott föreligger på mark- nadsmissbruksområdet den speciella situationen att har ett i lag uttalat tillsynsansvar på just marknadsmissbruksområdet. Det har därför funnits ett behov av att klargöra var inspektionens tillsynsan- svar slutar och var de brottsutredande myndigheternas arbete börjar (se prop. 1990/91:42 s. 60–65, prop. 1999/2000:109 s. 45–48 och prop. 2004/05:142 s. 107–110). När det inte är fråga om några specifika brott inom finansmarknads- området, utan brott i allmänhet, torde det inte finnas behov av en ut- trycklig regel om att ska anmäla detta. Det får i stället anses ligga i en tillsynsmyndighets funktion att överträdelser – som t.ex. brott begångna i den verksamhet som tillsynen avser – möts med de åtgärder som påkallas av omständigheterna. När det föreligger en klar misstanke om att det har begåtts en straffbar överträdelse, måste en åtalsanmälan i allmänhet anses påkallad. När det gäller de sanktioner som föreslås med anledning av de nya regler som har införts i UCITS-direktivet ska, liksom på finansmarknads- området i övrigt, överträdelser i princip beivras genom administrativa ingripanden. Enligt regeringens uppfattning finns det mot den bak- grunden inte skäl att i det förevarande lagstiftningsärendet föreslå några särskilda bestämmelser i lagen om värdepappersfonder om handläggning av ärenden om överträdelser om dessa även skulle inbegripa ageranden som omfattas av straffrättsliga bestämmelser. När det gäller utredningens förslag att införa en bestämmelse om att ett ingripande inte får ske om agerandet omfattas av åtal framför synpunkter på utformningen av bestämmelsen, bl.a. mot bakgrund av bestämmelsen i 49 kap. 10 a § skatteförfarandelagen (2011:1244) (se prop. 2014/15:131). menar att undantaget även bör omfatta beslut om åtalsunderlåtelse och ett utfärdat strafföreläggande. Juridiska fakultets- nämnden vid menar att förslaget kan innebära mindre lämpliga konsekvenser, bl.a. att de administrativa åtgärderna som övervägs eller är under prövning kan förhindra att åtal väcks. Rege- ringens bedömning är dock att det inte bör införas några sådana bestäm- melser. När det gäller de konkurrensfrågor och tillämpningsproblem några remissinstanser pekar på, däribland vid , kommer det finnas anledning för regeringen att återkomma till dessa frågor i ett annat sammanhang. Rätten att inte belasta sig själv I artikel 6 i finns regler om en rättvis rättegång. I kravet på en rättvis rättegång ingår att den som är misstänkt för brott inte ska behöva bidra till utredningen eller bevisningen i målet genom att göra medgivanden eller tillhandhålla belastande material. I lagen om värdepappersfonder finns bestämmelser som innebär en skyldighet att lämna uppgifter eller tillhandahålla information. I 11 kap. regleras bl.a. skyldigheten att ansöka om tillstånd för förvärv och ökning av kvalificerade innehav i ett fondbolag och skyldigheten att underrätta om avyttring och minskning av sådana innehav. Tillstånds- och under- rättelseskyldigheterna gäller för ägare och tilltänkta förvärvare (11 kap. 1 och 4 §§), men även ett fondbolag som får kännedom om sådana förvärv eller avyttringar ska anmäla detta till (11 kap. 5 §). I avsnitt 9.2.4 föreslås att ingripande genom bl.a. beslut om sanktionsavgift ska få ske om någon åsidosätter sådan anmälnings- skyldighet som gäller enligt 11 kap. lagen om värdepappersfonder. De utvidgade sanktionsbefogenheterna i dessa fall och den föreslagna bestämmelsen om ingripande mot någon som ingår i ett fondbolags ledning skulle kunna medföra att samma person kan åläggas att betala sanktionsavgift dels för att ha förvärvat eller avyttrat aktier i ett fondbolag utan tillstånd, dels för att han eller hon i egenskap av t.ex. styrelseledamot i bolaget medverkat till att det inte har anmält förvärvet eller avyttringen till inspektionen. I samband med genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet uppmärk- sammade Lagrådet motsvarande problem när det gäller kreditinstitut och värdepappersbolag (se prop. 2014/15:57 s. 39 f.). Lagrådets synpunkter infördes det därför undantag i bestämmelserna om sanktioner för den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett kreditinstitut eller värdepappersbolag, eller ersättare för någon av dem, och dessutom ägare av ett kvalificerat innehav i ett sådant företag (15 kap. 1 a § andra stycket lagen om bank- och finansieringsrörelse respektive 25 kap. 1 a § andra stycket lagen om värdepappers- marknaden). För att undvika en konflikt med rätten att inte belasta sig själv bör det på motsvarande sätt införas en undantagsbestämmelse i lagen om värdepappersfonder för sådana situationer när en styrelse- ledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem också är en sådan ägare i fondbolaget som avses i 11 kap. samma lag. Som utredningen anför innebär dock inte rätten att vara passiv att upp- gifter om egen brottslighet inte får efterfrågas, eller inhämtas från annat håll än från den anklagade. Principen innebär inte heller att exempelvis en uppgiftsskyldighet måste vara osanktionerad. Ett tillsynsregelverk med bestämmelser om uppgiftsskyldighet, även i förening med viteshot, kan i sig inte anses vara oförenligt med . Enligt utredningen kan dock utredningsbefogenhet, att begära in uppgifter genom att utfärda ett föreläggande som förenas med vite, komma att stå i konflikt med rätten att inte belasta sig själv. Utred- ningen föreslår därför att det införs en bestämmelse i lagen om värdepap- persfonder (12 kap. 24 § andra stycket) om att ett föreläggande enligt den lagen inte får förenas med vite i vissa angivna situationer. Som framgår ovan är det regeringens bedömning att det kan antas att ett påförande av sanktion mot en fysisk person i ett fondbolags ledning enligt den reglering som föreslås, anses som en anklagelse för brott i Europa- konventionens mening. En konflikt med rätten att inte belasta sig själv skulle därför t.ex. kunna uppstå i ett fall där ett föreläggande som förenas med vite innebär att uppgifter begärs från en fysisk person i ett fond- bolags ledning när det finns anledning att anta att denne kan komma att påföras sanktionsavgift för den överträdelse som utreds. Enligt regering- ens mening kräver dock ett införande av en sådan bestämmelse som utredningen föreslår en djupare analys av i vilka andra situationer ett sådant undantag bör tillämpas och hur en sådan bestämmelse närmare bör utformas, vilket det inom ramen för förevarande lagstiftningsärende saknas utrymme att göra. Ett korrekt genomförande av UCITS-direktivet kräver enligt regeringens bedömning inte heller att en sådan bestämmelse införs. bör därför den av utredningen föreslagna bestämmelsen inte införas. Det finns i detta sammanhang anledning att poängtera att med tilläggsprotokoll gäller, som nämns ovan, som lag i . ska i all sin myndighetsutövning beakta om en viss åtgärd kan innebära en konflikt med rätten att inte belasta sig själv. 2015/16:170 9.3 Nya och ändrade bestämmelser om sanktioner och andra administrativa åtgärder Omfattande ändringar har, som framgår i avsnitt 9.2.1, gjorts i UCITS- direktivet när det gäller reglerna om ingripanden. Enligt de nya reglerna ska medlemsstaterna se till att de behöriga myndigheterna åtminstone ska ha följande administrativa sanktioner och andra administrativa åtgärder till sitt förfogande (artikel 99.6): a)En offentlig förklaring med uppgift om ansvarig person om typen av överträdelse. b)Ett föreläggande enligt vilket det krävs att den ansvariga personen upphör med sitt agerande och inte upprepar det agerandet. c)För ett fondföretag eller förvaltningsbolag, tillfälligt indragande eller återkallelse av fondföretagets eller förvaltningsbolagets auktorisation. d)Ett tillfälligt, eller vid upprepade allvarliga överträdelser, permanent förbud för en ledamot av förvaltningsbolagets eller investeringsbola- gets ledningsorgan eller för annan fysisk person som hålls ansvarig att utöva ledningsfunktioner i de bolagen eller andra sådana bolag. e)För en juridisk person, maximala administrativa sanktionsavgifter på åtminstone eller, i medlemsstater vars valuta inte är euro, det motsvarande beloppet i den nationella valutan , eller av den juridiska personens totala årsomsättning enligt den senaste tillgängliga redovisning som har godkänts av ledningsorganet. När den juridiska personen är ett moderföretag eller ett dotterföretag till det moderföretag som måste upprätta en sammanställd redovisning i enlighet med direktiv /34/EU, ska den relevanta totala årsomsättningen vara den totala årsomsättningen eller motsvarande typ av inkomst i enlighet med relevant unionsrätt inom redovisningsområdet enligt den senaste till- gängliga sammanställda redovisning som har godkänts av lednings- organet för det yttersta moderföretaget. f)För en fysisk person, maximala administrativa avgifter på åtminstone eller, i medlemsstater vars valuta inte är euro, mot- svarande värde i nationell valuta . g)Som alternativ till led e och f, maximala administrativa sanktions- avgifter på åtminstone två gånger beloppet för den fördel som erhållits genom överträdelsen, när denna fördel kan fastställas, även om det beloppet överstiger maximibeloppen i leden e och f. Uppräkningen är inte uttömmande och det finns alltså en möjlighet för medlemsstaterna att införa ytterligare sanktioner eller högre sanktions- avgifter (artikel 99.7). I det följande behandlas inledningsvis sanktioner och andra administ- rativa åtgärder mot juridiska personer respektive fysiska personer i före- tagens ledningsorgan. Skyldigheten att offentliggöra beslut om sank- tioner och andra administrativa åtgärder (artikel 99b) behandlas i avsnitt 9.5. Sanktioner och andra administrativa åtgärder mot Prop. Regeringens förslag: Den nuvarande strukturen i lagen om värde- pappersfonder om sanktioner och andra administrativa åtgärder mot fondbolag behålls men bestämmelserna kompletteras så att Finans- inspektionen får besluta om i huvudsak samma slags sanktioner och andra administrativa åtgärder mot förvaringsinstitut som mot fond- bolag. Termen straffavgift ersätts med sanktionsavgift. Bestämmelserna görs tillämpliga även på förvaringsinstitut. ska ha möjlighet att besluta om sanktionsavgift för fondbolag och förvarings- institut upp till högst det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , av företagets eller, i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår, 3.två gånger den vinst som företaget erhållit till följd av överträd- elsen, om beloppet går att fastställa, eller 4.två gånger den kostnad som företaget undvikit till följd av över- trädelsen, om beloppet går att fastställa. Regeringens bedömning: Övriga sanktioner som enligt UCITS- direktivet ska kunna vidtas mot juridiska personer ryms inom gällande rätt eller bör inte leda till någon lagstiftningsåtgärd. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår till skillnad från regeringen att det i bestämmelsen om möjlighet att besluta om sanktionsavgift för fondbolag och förvarings- institut även ska anges ”andra juridiska personer”. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Förvaltningsrätten i hänvisar till vissa synpunkter som rätten framfört med anledning av förslagen i betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2), bl.a. när det gäller behovet av förtydliganden i lagtexten avseende fastställande av sanktionsavgift. Ekobrotts- myndigheten anser att det bör framgå att det är den högsta nivån av de olika beräkningssätten som ska användas. efterfrågar ett förtydligande av hur de olika beräkningssätten förhåller sig till varandra och motsätter sig införandet av ett fastställt avgiftstak. Fondbo- lagens förening, , och menar att de föreslagna avgifterna är exceptionella till sin storlek och inte anpassade för den svenska mark- naden. vid anför att en restriktiv tillämpning av sanktionsavgifterna är viktigt, samt att en s.k. över- trädelsekatalog bör skapas, med ökad specificering av överträdelser och vilka sanktionsavgifter som därmed följer. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 12 kap. lagen om värdepappersfonder finns bestämmelser om ingripan- den mot fondbolag. Ingripande får ske genom några olika åtgärder (12 kap. 1 § andra stycket), nämligen –föreläggande att begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen, –förbud att verkställa beslut, –anmärkning och återkallelse av tillstånd, alternativt meddelande av en varning. En anmärkning eller varning får förenas med en straffavgift (12 kap. 7 §). I tidigare lagstiftningsärenden har anförts att avsikten med en straff- avgift är att den ska tillföra en ekonomiskt kännbar sanktion och ge möjlighet att gradera en överträdelse (se bl.a. prop. 2002/03:139 s. 387). Straffavgiften ska i fråga om fondbolag uppgå till lägst och högst (12 kap. 8 §). Avgiften får dock inte överstiga av fondbolagets omsättning närmast föregående räkenskapsår. När straffavgiftens storlek beslutas ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig överträdelsen är och hur länge den pågått (12 kap. 9 §). Vid sidan av straffavgift får besluta om förseningsavgift i vissa fall (12 kap. 10 §).