prop · H303162 · 2016-04-07 00:00:00 — På det sättet tydliggjordes det att en fysisk person bara ansvarar för ett instituts överträdelser i särskilt allvarliga fall (se prop. 2014/15:57 s. 42 f.). Motsvarande behov finns inte på revisors- området, där det inte handlar om att fysiska personer görs ansvariga för överträdelser av ett regelverk som gäller för företag. Enligt revisorslagen ingår dessutom redan en bedömning av revisorns subjektiva ansvar i de kriterier som avgör om utgångspunkten för Revi- sorsnämndens prövning ska vara att en överträdelse ska leda till ett upp- hävande eller till en varning (se 32 § första respektive andra stycket). Ett särskilt subjektivt rekvisit för sanktionsavgiften skulle göra disciplin- systemet onödigt komplicerat. Ett krav på uppsåt eller grov oaktsamhet bör därför inte införas. En annan sak är att revisorns subjektiva ansvar bör ha betydelse vid bedömningen av hur allvarlig en överträdelse är, se vidare avsnitt 11.4 och författningskommentaren. Förhållandet mellan sanktionsavgifter och andra reaktioner på en överträdelse Vissa överträdelser av god revisorssed eller god revisionssed som enligt revisionspaketet ska kunna leda till att en revisor (fysisk person) påförs en sanktionsavgift kan även innebära att revisorn kan lagföras för brott. De brott som det kan vara fråga om är t.ex. bokföringsbrott, och då sär- skilt medverkan till sådant brott, osant intygande och svindleri. Se bl.a. rättsfallen NJA 1981 s. 392, NJA 1988 s. 383 och NJA 2009 s. 3 samt prop. 2006/07:65 s. 232 f. I och med regeringens bedömning att sanktionsavgifterna inte är straff i den mening som avses i artikel 6 i aktualiseras inte det förbud mot dubbel lagföring och dubbelt straff (dubbelprövnings- förbudet) som finns i det sjunde tilläggsprotokollet till konventionen och i EU:s rättighetsstadga (se t.ex. avgörande Müller- Hartburg mot ). Sanktionsavgiften framstår, trots dess karaktär av administrativ sank- tion, emellertid som en potentiellt sträng disciplinåtgärd. Det är därför enligt regeringens mening rimligt att det sker en samordning av påföljder för den revisor som både lagförs för brott och får en disciplinär åtgärd för samma överträdelse. Samhällets samlade reaktion på en överträdelse bör vara rimlig. Av bestämmelser om straffmätning och påföljdsval följer att rätten, när den bestämmer vilken påföljd den tilltalade ska få, ska beakta omständigheter som talar för en lindrigare påföljd än den som motiveras av brottets straffvärde (29 kap. 5 § och 30 kap. 4 §). Att en revisor har ålagts att betala en sanktionsavgift är, i likhet med om han eller hon har fått sin auktorisation upphävd, en sådan omständighet. Det behövs därför inga särskilda bestämmelser om att sanktionsavgiften ska beaktas av åklagaren eller rätten i brottmålet. På motsvarande sätt bör ta hänsyn till en eventuell straffrättslig påföljd som revisorn har fått på grund av överträdelsen. Detta kan nämnden göra när den bedömer om det finns skäl att förena en varning med ett beslut om sanktionsavgift. Att revisorn genom en dom 2015/16:162 eller ett strafföreläggande har fått en straffrättslig påföljd för överträdel- sen talar då starkt emot ett beslut om sanktionsavgift. I allmänhet kan det förutsättas att den revisor som är föremål för disci- plinärendet själv meddelar att den aktuella överträdel- sen redan har lett till att han eller hon har dömts för brott. Åklagaren kan för sin del få information av om beslutade disciplin- åtgärder. En överträdelse kan också leda till andra reaktioner mot revisorn. Det kan t.ex. handla om att revisorn förlorar sin anställning eller åläggs att betala ett skadestånd. bedömer om en sanktions- avgift ska tas ut bör den även beakta sådana följder för revisorn. Det- samma gäller när nämnden fastställer en sanktionsavgifts storlek. 11.3Ett tidsbegränsat förbud mot att utöva revisionsverksamhet Regeringens förslag: ska få ingripa mot en revisor genom beslut om att revisorn av högst inte får utöva revisionsverksamhet, underteckna revisionsberättelser eller vara styrelseledamot eller ha en ledande befattning i ett revisions- företag. Ett tidsbegränsat förbud ska kunna beslutas om har beslutat att ge revisorn en varning och det finns särskilda skäl. Utredningens förslag: Överensstämmer huvudsakligen med regering- ens förslag. Enligt utredningen ska dock ett tidsbegränsat förbud (med utredningens terminologi tillfälligt förbud) kunna meddelas också om förutsättningarna för ett beslut om upphävande av en auktorisation eller en registrering är uppfyllda men det finns särskilda skäl som motiverar att disciplinåtgärden begränsas till ett tidsbegränsat förbud. Utredningen föreslår också en lagregel som klargör att även revisionsbyrån har ett ansvar att se till att ett tidsbegränsat förbud respekteras (se betänkandet s.414 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslag- en eller har ingen invändning mot dem. anför att utredning- ens förslag att ska kunna meddela ett tidsbegränsat förbud i stället för ett beslut om upphävande, om det finns särskilda skäl, inte passar in i regelverkets systematik. Ett alternativ kan enligt hovrätten vara att i stället föreskriva att ett tidsbegränsat förbud får meddelas om det finns grund för varning och det förekommer försvårande omständig- heter som dock inte är så försvårande att de ger anledning att besluta om ett upphävande. Hovrätten ifrågasätter vidare om det finns anledning för att begränsa ett tidsbegränsat förbud till antingen att utöva revisionsverksamhet eller att underteckna revisionsberättelser. Skälen för regeringens förslag kräver att tidsbegränsade förbud införs Förutom sanktionsavgifter kräver revisionspaketet att tidsbegränsade för- bud av olika slag ska ingå bland de disciplinära åtgärder som tillsyns- myndigheten förfogar över. ska sålunda kunna besluta om ett förbud för revisorn eller revisionsbyrån att under högst utöva revisionsverksamhet eller underteckna revisionsberättelser (artikel 30a.1 c i revisorsdirektivet). ska vidare ha befogenhet att besluta om ett förbud under högst för en revisor att utöva upp- drag i ett revisionsföretag (artikel 30a.1 e i revisorsdirektivet). Regeringen delar utredningens bedömning att de tidsbegränsade förbud- en inte i sig leder till att prövning blir att betrakta som ett straffrättsligt förfarande. Ett tidsbegränsat förbud att utöva revision eller att underteckna revisionsberättelser kan visserligen få mycket all- varliga konsekvenser för revisorn eller revisionsbyrån och åtgärden har vissa likheter med näringsförbud (jfr lagen [2014:836] om näringsför- bud). Ett tidsbegränsat förbud att driva viss verksamhet för någon som står under offentlig tillsyn (suspension) tillhör dock typiskt sett kategorin disciplinära åtgärder. utgör därför inget hinder mot de tidsbegränsade förbuden. Se vidare t.ex. , Mänskliga rättig- heter i europeisk praxis, 5 uppl., s. 175 f. samt avgör- anden Wickramsinghe mot och Müller-Hartburg mot . Den närmare utformningen av förbuden Det tidsbegränsade förbudet i fråga om utövandet av revisionsverksam- het bör kunna påföras både revisorer och revisionsbyråer (registrerade Ett förbud att underteckna revisionsberättelser kan där- emot endast tillämpas i fråga om revisorer. Ett sådant förbud innebär dels att revisorn inte kan vara vald revisor, dels att revisorn inte kan vara huvudansvarig revisor i de fall en revisionsbyrå är vald revisor (jfr 17 § revisorslagen). Det finns dock inte något hinder för revisorn att delta i det s.k. revisionsteamet, utan att skriva under revisionsberättelsen. Förbudet har därmed en något annan innebörd än ett förbud att utöva revisions- verksamhet. Typiskt sett är det mindre ingripande än ett sådant förbud. När det gäller det tidsbegränsade förbudet att inneha uppdrag i ett revi- sionsföretag bör det, som utredningen anför, ta sikte på styrelseuppdrag och uppdrag i företagsledningen (jfr 11 § första stycket 3 revisorslagen). Åtgärden bör kunna användas oavsett om revisorn för beslut innehar ett sådant uppdrag eller inte. Även om det kan antas att det normalt handlar om revisorer som har åsidosatt de åtaganden som följer av ett uppdrag i revisionsföretagets ledning, kan revisorn också av andra skäl bedömas vara olämplig att utöva lednings- uppdrag. I likhet med sanktionsavgiften bör de tidsbegränsade förbuden inord- nas bland de befintliga disciplinära påföljderna. Förbuden bör vara reserverade för allvarliga överträdelser och användas som ett sätt att 2015/16:162 skärpa disciplinåtgärden när det framstår som proportionerligt med hän- syn till överträdelsens allvarlighetsgrad. Enligt regeringens mening bör endast få besluta om ett tidsbegränsat förbud om förut- sättningarna för att meddela varning är uppfyllda. Det bör också krävas att det finns särskilda skäl. I likhet med vad som föreslås beträffande sanktionsavgiften bör principen vara att ett tidsbegränsat förbud ska beslutas när omständigheterna är sådana att förutsättningarna för att besluta om varning är uppfyllda med råge. Se vidare vad som anförs om förutsättningarna för ett beslut om sanktionsavgift i avsnitt 11.2. Vid valet mellan de tre olika förbuden bör det beaktas om överträdel- serna är av det slaget att revisorn helt bör fråntas rätten att medverka vid en revision eller om det är tillräckligt att revisorn inte får vara ansvarig för revisionen. Det sistnämnda kan vara fallet om de brister som läggs revisorn till last är av den karaktären att revisorn ändå bedöms kunna medverka vid en revision under överinseende av en annan revisor. Vad särskilt gäller förbudet att utöva revisionsverksamhet bör det enligt regeringens mening vara möjligt för att i det enskilda fallet avgöra hur omfattande förbudet bör vara. Det bör t.ex. vara möjligt att begränsa förbudet till medverkan vid revision eller att låta förbudet omfatta all revisionsverksamhet. När det gäller förbudet att utöva vissa uppdrag i ett revisionsföretag bör i enlighet med det som anförs ovan denna åtgärd tillgripas när de aktuella överträdelserna särskilt indikerar att revisorn är olämplig att delta i ledningen och styrningen av ett revisionsföretag. vid är inne på att ett tidsbegränsat förbud knappast leder till att en revisor blir mer lämpad att verka som revisor än han eller hon var före förbudet. Enligt regeringens mening kan emellertid förbuden, rätt använda, vara ett effektivt medel att höja kapaciteten hos en revisor som ligger på gränsen till att få sin auktorisation upphävd. som ett tidsbegränsat förbud gäller kan revisorn dels arbeta med uppgifter som inte omfattas av förbudet, dels genomgå utbildningar eller stärka sin kompetens på andra sätt. Om det senare visar sig att det fortfarande finns brister hos revisorn, kan andra disciplinära åtgärder vidtas, t.ex. upphävande av auktorisationen. Utredningen föreslår att revisionsbyråerna ska ges ett uttryckligt lag- stadgat ansvar att se till att en revisor som har påförts ett tidsbegränsat förbud att utöva uppdrag i ett revisionsföretag inte får något sådant upp- drag i revisionsbyrån. Regeringen instämmer i att revisionsbyrån har ett ansvar i sammanhanget, men anser att det inte behövs någon särskild föreskrift om det. Det får anses följa av god revisorssed att en revisions- byrå inte får ge ett ledningsuppdrag åt någon som är förhindrad att ta på sig uppdraget. Ett tidsbegränsat förbud bör inte få överstiga den i direktivet angivna tidsperioden, dvs. Någon nedre tidsgräns bör inte föreskrivas. Vid bestämmande av förbudstiden ska samtliga relevanta omständigheter beaktas, däribland överträdelsens allvar och hur länge den pågått, graden av ansvar samt tidigare överträdelser som revisorn och revisionsbolaget har gjort sig skyldiga till. Se vidare avsnitt 11.4 och författningskom- mentaren. Revisionspaketet ställer inte något krav på att ett tidsbegränsat förbud Prop. 2015/16:162 ska kunna kombineras med en sanktionsavgift. Det saknas dock skäl att begränsa tillämpningsområdet för de disciplinära åtgärderna genom att i lagen utesluta en sådan kombination. Regeringen anser därför att bör ha denna möjlighet. Det är naturligt att en kombination av ett tidsbegränsat förbud och en sanktionsavgift används mycket spar- samt. Valet mellan olika disciplinära åtgärder Regeringens förslag: ska vid valet av disciplinär åtgärd ta särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är, hur länge den har pågått och graden av ansvar för den som har begått över- ska i förmildrande riktning särskilt beakta om den som är ansvarig för överträdelsen genom ett aktivt samarbete i väsentlig mån har underlättat nämndens utredning. ska i försvårande riktning särskilt beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till överträdelser Nämnden ska fästa vikt vid om överträdelserna är likartade och om det har gått mellan de olika överträdelserna. När sanktionsavgiftens storlek fastställs ska särskild hänsyn tas till de ovan angivna omständigheterna samt till den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och den vinst som har gjorts eller de kostnader som har undvikits till följd av regelöverträdelsen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag (se betänkandet s. 436 och 813). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har ingen invändning mot dem. anför att en anställd som har följt företagets rutiner och riktlinjer inte bör åläggas några admi- Skälen för regeringens förslag: I revisorslagen beskrivs det förhållan- devis detaljerat vilka förutsättningar som gäller för att ska få besluta om de olika disciplinåtgärder som står till förfogande. Disciplinsystemet utgår från karaktären av den överträdelse som revisorn har gjort sig skyldig till. Om en revisor uppsåtligen gör orätt i sin revi- sionsverksamhet eller på annat sätt handlar oredligt eller om revisorn inte betalar sina avgifter till , ska auktorisationen (god- kännandet) upphävas. Om det finns förmildrande omständigheter, får i stället ge revisorn en varning (32 § första stycket). Om en revisor på något annat sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor eller som ställföreträdare för ett revisionsföretag, får en varning Om det är tillräckligt, får i stället ge en erinran. omständigheterna synnerligen försvårande, får auktorisationen upphävas även i dessa fall (32 § andra stycket). Det sagda gäller även för revisionsbyråer (registrerade revisionsbolag, se 34 §). I stället för att besluta om upphävande av en auktorisation eller en registrering får besluta att förelägga revisorn att vidta Om föreläggandet inte följs, ska nämnden pröva om ett upphäv- ande ska ske (35 §). Vid sidan av de nämnda disciplinära åtgärderna får också besluta att upphäva en auktorisation om revisorn inte längre upp- fyller revisorslagens krav för att bli auktoriserad revisor (33 §). I disciplinsystemet tillkommer ytterligare två disciplinära åtgärder, sanktionsavgift och tidsbegränsade förbud. De tidsbegränsade förbuden är dessutom tre till antalet. Som anförs i avsnitt 11.1 innebär detta att systemet blir mer komplicerat än . Till det kommer att revisors- direktivet preciserar vilka omständigheter som ska beaktas vid bedöm- ningen av vilken åtgärd som ska beslutas och vid fastställandet av sank- tionsavgiftens storlek. I artikel 30b i direktivet anges sålunda att tillsynsmyndigheten ska beakta alla relevanta omständigheter, inklusive •överträdelsens allvar och varaktighet, •revisorns grad av ansvar, •revisorns finansiella ställning, •den vinst eller uteblivna förlust som uppkommit för revisorn, i den mån det kan fastställas, •revisorns samarbetsvilja, och •tidigare överträdelser som revisorn har gjort sig skyldig till. får dessutom beakta andra omständigheter, om de anges närmare i nationell rätt. I lagrådsremissen föreslogs bl.a. att när nämnden fastställer en sanktionsavgifts storlek ska beakta den vinst som revisorn har gjort eller den kostnad som har undvikits till följd av överträdelsen. Lagrådet föreslår att i stället ska beakta den vinst som revisorn har gjort eller den förlust som har undvikits. Regeringen konsta- terar att motsvarande EU-bestämmelser på finansmarknadsområdet har genomförts på så sätt att det som ska beaktas är kostnader som har und- vikits och inte förluster (se t.ex. beträffande kapitaltäckningsdirektivet prop. 2013/14:228 s. 240 f.). I praktiken kan det antas att båda formuler- ingarna leder till samma bedömning. Det är angeläget att det inte råder osäkerhet om att bestämmelsen ska tillämpas på samma sätt som mot- svarande bestämmelser på finansmarknadsområdet. Enligt regeringens uppfattning finns det därför inte tillräckliga skäl att göra på något annat sätt i detta sammanhang. Frågan uppkommer om det är lämpligt att behålla den struktur för disciplinsystemet som finns . Ett alternativ skulle kunna vara att i likhet med vad som föreslås för ingripanden mot granskade företag av allmänt intresse, se avsnitt 14.10, låta välja disciplin- åtgärd enbart med utgångspunkt från de omständigheter som anges i direktivet. Med en sådan lösning skulle den hittillsvarande uppdelningen mellan på den ena sidan situationer där en revisor uppsåtligen gör orätt i sin revisionsverksamhet eller på annat sätt handlar oredligt, och på den andra sidan situationer där revisorn på något annat sätt åsidosätter sina skyldigheter, slopas. Detta skulle vara en lagtekniskt enklare lösning än att arbeta in direktivets bestämmelser i det befintliga regelverket. Regeringen delar emellertid utredningens uppfattning att disciplin- systemets uppbyggnad bör behållas. praxis är dessutom väl utvecklad och skulle för- Prop. 2015/16:162 lora i betydelse om systemet för åtgärdsvalet gjordes om i grunden. lagen uttryckliga omnämnandet av vilka omständigheter som ska beakta vid valet av åtgärd bör därför betraktas som rikt- linjer för val av disciplinär åtgärd inom ramen för det befintliga disciplinsystemet. Sammantaget bör ett sådant genomförande leda till att Revisorsnämnd- en även fortsättningsvis kan välja åtgärd utifrån hur allvarliga omständig- heterna är i det enskilda fallet. I författningskommentaren ges närmare anvisningar för hur regleringen är avsedd att fungera. Mot bakgrund av vad anför om betydelsen av revi- sionsbyråns rutiner och riktlinjer för anställda finns det anledning att framhålla att reglerna enbart gäller för kvalificerade revisorer, som själva står under tillsyn och har att följa god revisorssed och god revisionssed, oavsett om de är anställda av en revisionsbyrå eller inte. Detta utesluter dock inte att exempelvis revisionsbyråns bristande rutiner kan få betydelse vid valet av disciplinär åtgärd. Hur sanktionerna ska beslutas Regeringens förslag: ska besluta om sanktions- avgifter och tidsbegränsade förbud. En sanktionsavgift ska betalas till inom trettio dagar från det att beslutet om den har fått laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Ett beslut om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsöknings- balken, om avgiften inte har betalats . Om verkställighet inte har skett , preskriberas fordran. En sanktionsavgift ska tillfalla staten. ska kunna bestämma att ett tidsbegränsat förbud ska gälla , dvs. trots att beslutet inte har fått laga kraft. Ett tidsbegränsat förbud ska leda till att revisorn avregistreras i de aktiebolag där han eller hon är revisor. Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt revisorsdirektivet att offentliggöra beslut om disciplinära åtgärder bör genomföras på för- Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag och bedömning (se betänkandet s. 414 f., 440 och 816). Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har ingen invändning mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning: På finansmarknads- området gäller att de administrativa sanktioner som har till sitt förfogande kan beslutas direkt av inspektionen själv när sank- tionerna riktar sig mot ett företag som står under inspektionens tillsyn. Om en sanktion riktar sig mot en fysisk person i egenskap av ställföre- trädare för ett sådant företag, ska i stället utfärda ett Om personen godtar föreläggandet, gäller det som en dom som har fått laga kraft. Om personen däremot inte godtar föreläggandet, är hänvisad till att ansöka hos allmän 2015/16:162 förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas (se t.ex. 15 kap. 9 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse och prop. 2014/15:57 s. 55 f.). Regeringen föreslår i avsnitt 14.11 att motsvarande ordning ska gälla när ett företag av allmänt intresse gör sig skyldigt till överträdelser av revi- Utredningen bedömer att de tidsbegränsade förbud och den begränsade sanktionsavgift som utredningen föreslår på revisorsområdet bör beslutas direkt av , på samma sätt som övriga disciplinåtgärder. De skäl för detta som utredningen anför gör sig enligt regeringens men- ing gällande även beträffande regeringens förslag. Således handlar det på revisorsområdet, till skillnad mot finansmark- nadsområdet, inte om situationer där personer i företagets styrelse eller ledning får ansvara för överträdelser som företaget har begått. else är också att , det organ inom som ska fatta beslut om sanktionsavgifterna, är självständigt i förhållande till när det gäller beslutsfattandet. sådan sammansättning att den uppfyller kraven för att anses som domstol i t.ex. mening (se vidare avsnitt 10.1). i följer förvaltningslagens (1986:223) regler, vilket bl.a. innebär att revisorn har rätt att anlita ombud eller biträde, att ta del av det material som ligger till grund för nämndens beslut och att yttra sig både skriftligen och muntligen (se 9, 14, 16 och 17 §§). Förfarandet i uppfyller högt ställda rättssäkerhets- Det finns därför inte anledning att behandla beslut om sanktionsav- gifter eller tidsbegränsade förbud på något annat sätt än övriga disciplin- I fråga om verkställighet m.m. av beslut om sank- tionsavgift bör motsvarande regler gälla som på finansmarknadsområdet (se t.ex. prop. 2002/03:139 s. 553 f. och 2014/15:57 s. 63 f.). att en sanktionsavgift ska betalas från det att beslutet om den har fått laga kraft eller inom den som anges i beslutet. Om avgiften inte betalas, ska beslutet kunna verkställas enligt utsök- ska då lämna den obetalda avgiften för En sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträckning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. kan bestämma att ett beslut att upphäva en auktorisa- tion eller en registrering ska gälla , dvs. trots att beslutet inte har fått laga kraft (35 §). Motsvarande möjlighet bör finnas beträffande beslut om tidsbegränsade förbud. Som är inne på bör ett beslut om tidsbegränsat förbud att utöva revisionsverksamhet eller att underteckna revisionsberättelser leda till att revisorn avregistreras i de aktiebolag där han eller hon är revisor (jfr 27 kap. 6 § aktiebolagslagen). rätta när nämnden meddelar ett tidsbegränsat förbud. bör regleras på förordningsnivå. Om det tidsbegränsade förbudet ska gälla , bör även avregistreringen ske . att revisorn får ett tidsbegränsat förbud är att bolaget måste välja en ny revisor; annars riskerar det i förlängningen tvångslikvidation (25 kap. 11 § aktiebolagslagen). I lagen om ekonomiska föreningar saknas det regler som motsvarar 27 kap. 6 § aktiebolagslagen. Frågan om vad som bör gälla beträffande avregistrering av en revisor i en ekonomisk Prop. 2015/16:162 förening som får ett tidsbegränsat förbud bör övervägas under arbetet med förslag till ny lag om ekonomiska föreningar som pågår i . Enligt revisorsdirektivet ska behöriga myndigheter på sin webbplats offentliggöra administrativa sanktioner som ålagts vid överträdelser av direktivet eller revisorsförordningen (artikel 30c). Detta bör gälla för beslut om disciplinåtgärder som meddelas av . Skyldig- heten att offentliggöra besluten bör tillgodoses genom föreskrifter på för- ordningsnivå. I avsnitt 14.11 gör regeringen motsvarande bedömning avseende beslut. Beträffande frågor om sekretess och personuppgifter, se prop. 2014/15:57 s. 49 f. och 2015/16:10 s. 244 f.