prop · H303125 · 2016-03-08 00:00:00 — Regeringen anser emellertid att samma skäl som gäller för att en kon- kursförvaltare inte bör åläggas någon uppgift i F-skuldsanerings- förfarandet gäller även för en rekonstruktör. Däremot kan den utredning som finns i företagsrekonstruktionen, och då främst om en förhandling om offentligt ackord har inletts, vara till nytta i ett eventuellt efter- följande F-skuldsaneringsärende. Regeringen föreslår därför att gälde- nären i dessa fall ska ge in eventuell bouppteckning och rekonstruktörs- berättelse (se avsnitt 6.8.3). På detta sätt kommer den utredning som redan finns i företagsrekonstruktionen att komma till användning även i ett eventuellt F-skuldsaneringsärende. 6.13Behov av ändringar i annan lagstiftning Regeringens förslag: Den nya skuldsaneringsformen F-skuldsanering ska införas i de lagar som behandlar skuldsaneringsinstitutet. förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslagen eller har inga invändningar mot dem. Skälen för regeringens förslag: Införandet av F-skuldsanering innebär att det kommer att finnas två skuldsaneringsformer i den svenska insolvensrätten: skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag och F-skuldsanering enligt förslaget till lag om skuldsanering för före- tagare. En utgångspunkt bör vara att båda dessa skuldsaneringsformer – som i grunden är del av samma skuldsaneringsinstitut – förhåller sig till annan lagstiftning på ett motsvarande sätt. För att åstadkomma detta bör 2015/16:125 begreppet F-skuldsanering införas i lagar som i olika sammanhang be- handlar skuldsaneringsinstitutet. I avsnitt 6.4 redogörs för ändringar i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet och i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Annan lagstiftning som behandlar skuld- saneringsinstitutet och som behöver ändras är , lagen (1936:81) om skuldebrev, kreditupplysningslagen (1973:1173), lagen (1982:188) om preskription av skattefordringar m.m., konkurslagen (1987:672), rättshjälpslagen (1996:1619), inkomstskattelagen (1999:1229), lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i Skatte- verkets beskattningsverksamhet och lagen (2007:324) om hantering av vissa borgenärsuppgifter. I vissa av de lagar som behöver ändras finns det tidsfrister som tar sin utgångspunkt i betalningsplanens längd (se t.ex. 8 § kreditupplysnings- lagen). När dessa lagar ändras bör det beaktas att betalningsplanens längd som huvudregel ska vara kortare vid en F-skuldsanering än vid en skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. Gemensamma frågor för de båda Ett nytt krav på anknytning Regeringens förslag: För att beviljas skuldsanering eller F-skuld- sanering ska gäldenären ha sina huvudsakliga intressen i . Gäldenären ska i ansökan lämna uppgifter som visar att han eller hon har sina huvudsakliga intressen i . Promemorians förslag: Promemorians förslag överensstämmer med Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna instämmer i pro- memorians förslag eller har inga invändningar mot det. och anser att uttrycket huvudsakliga intressen i Vidare anser att det bör övervägas om kravet på anknytning bör kopplas också till ett krav på hemvist inom EU. anser att det bör ges exempel på vad gäldenären bör lämna för uppgifter i en ansökan för att styrka att han eller hon har sina huvudsakliga intressen Skälen för regeringens förslag Skuldsaneringslagens hemvistkrav strider mot Sedan möjligheten till skuldsanering infördes i svensk rätt 1994 har ett allmänt villkor varit att gäldenären ska ha sin hemvist här (4 § i 2006 års Vid införandet av skuldsaneringslag utveck- lades skälen för hemvistkravet, med anledning av att Lagrådet hade ifrågasatt hemvistkravets förenlighet med bestämmelserna om den fria Regeringen uttalade då att det allmänt gäller att det i en stat måste finnas ett rättskipningsintresse för att domsrätt ska föreligga där. Det krävs alltså att saken har en tillräcklig anknytning till staten i fråga. Vidare konstaterades att ett svenskt skuldsaneringsbeslut i regel inte er- känns utanför : ett sådant beslut omfattas inte av insolvens- förordningen eller I-förordningen. En gäldenär riskerar alltså att borgenärerna i en process utanför kräver betalning för fordringar som omfattas av en svensk skuldsanering. För att en svensk myndighet ska kunna besluta om skuldsanering är det därför naturligt att kräva att gäldenären har en stark reell anknytning till . Dessutom anfördes att det förhållandet att gäldenären har hemvist i i regel är en förutsättning för att gäldenärens ekonomiska och personliga förhållanden ska kunna utredas på ett tillfredsställande sätt (prop. 2005/06:124 s. 61 f.). har i målet Radziejewski mot (C-461/11) ansett att hemvistkravet skuldsaneringslag strider mot och den fria rörligheten för arbetstagare enligt artikel 45 i EUF-fördraget. I sitt avgörande finner att det i och för sig kan vara berättigat för en medlemsstat att uppställa något slags anknyt- ningskrav, men att ett sådant som grundar sig endast på gäldenärens hemvist går utöver vad som är nödvändigt. Det finns därför anledning att nu åtgärda detta och ta ställning till om det för att beviljas skuldsanering eller F-skuldsanering bör uppställas någon annat krav på anknytning till . och rådet har antagit den reviderade insolvens- förordningen (och rådets förordning (EU) 2015/848 av om insolvensförfaranden). Revideringen syftar bl.a. till att skapa mer av en ”andra chans-kultur” för gäldenärer. Målet är att förordningen ska omfatta fler typer av förfaranden som avser enskilda personer och förfaranden som syftar till rekonstruktion i stället för likvidation. Den reviderade förordningen kommer bl.a. att innebära ett utökat tillämpningsområde för förordningen och tydligare regler om domsrätt. Enligt den reviderade förordningen är huvudregeln att ett förfarande ska inledas i den medlemsstat där gäldenären har sina huvud- sakliga intressen. I förordningen förtydligas hur detta begrepp ska tolkas. Skuldsanering kommer att vara ett sådant insolvens- förfarande som omfattas av den reviderade insolvensförordningen (se artikel 2.4 och bilaga A i den förordningen). Innebörden av detta är att ett svenskt skuldsaneringsförfarande endast kommer att få påbörjas om förordningens krav på behörighet är uppfyllda. Vid införandet av möjligheten till F-skuldsanering avser regeringen att säkerställa att även detta förfarande blir ett sådant insolvensförfarande som omfattas av förordningen. Det bör uppställas ett krav på anknytning Enligt regeringens mening finns det starka skäl för att uppställa ett krav på anknytning till . Genom ett sådant kan det säkerställas att det finns ett rättskipningsintresse i och minskas risken för taktiska forumval (s.k. forum shopping). Ett sådant krav kan också bidra till att får goda möjligheter att kontrollera gäldenärens ekonomiska och personliga förhållanden och till ett fortsatt högt 2015/16:125 förtroende för skuldsaneringsinstitutet. Det bör därför uppställas ett krav på en stark faktisk anknytning till för att skuldsanering eller F-skuldsanering ska beviljas. Som redogörs för i promemorian kan det inte heller anses finnas något hinder mot att uppställa ett sådant krav, så länge som detta krav inte går utöver vad som kan anses nödvändigt. Det skulle kunna diskuteras om det över huvud taget finns anledning att i skuldsaneringslagen ange ett anknytningskrav, eftersom ett sådant ändå i praktiken kommer att gälla enligt behörighetsreglerna i den revi- derade insolvensförordningen. Förordningen kommer att ha företräde framför svensk lag och ett skuldsaneringsförfarande kommer endast att få påbörjas om förordningens bestämmelser om behörighet är uppfyllda. Flertalet av bestämmelserna i den reviderade insolvensförordningen börjar emellertid att gälla först . Fram till dess kommer skuldsanering inte vara ett sådant insolvensförfarande som omfattas av de unionsrättsliga behörighetsreglerna. Vidare kommer den reviderade – liksom den nuvarande – insolvensförordningen endast att gälla för gränsöverskridande insolvensförfaranden inom EU. Det finns därför skäl att ha kvar ett allmänt villkor för skuldsanering som gäller även i situa- tioner när gäldenären inte har tillräcklig anknytning till EU. Att hantera frågan om gäldenärens anknytning till helt inom ramen för den allmänna skälighetsbedömningen bedöms inte lämpligt eftersom en sådan lösning skulle riskera att bli otydlig både för den enskilda gäldenären och för rättstillämparen. Gäldenären bör ha sina huvudsakliga intressen i Frågan blir då hur ett villkor bör utformas som anger att gäldenären måste ha viss anknytning till för att beviljas skuldsanering. I promemorian föreslås att samma krav på anknytning ska användas som finns i både den gällande och den reviderade insolvensförordningen. Detta krav skulle innebära att gäldenären måste ha sina huvudsakliga intressen i för att kunna beviljas en skuldsanering. Begreppet innebär att gäldenären i princip ska ha en starkare anknytning till än något annat land. I normalfallet ska det räcka med att gäldenären har sin hemvist i . Även en gäldenär som inte har sin hemvist i kan dock uppfylla kravet, om det på annat sätt finns en stark anknytning hit, t.ex. om han eller hon har huvuddelen av sina tillgångar och skulder i . För en företagare kan även andra omständigheter ha betydelse, t.ex. om han eller hon bedriver sin verksamhet huvud- sakligen i . Det finns enligt regeringen goda skäl för en sådan lösning. Som anförs ovan kommer skuldsanering att vara ett sådant insolvens- förfarande som omfattas av den reviderade insolvensförordningen. Det- samma är avsikten beträffande F-skuldsanering. Ett svenskt förfarande kommer därför endast att få inledas om detta är förenligt med förord- ningens behörighetsregler, vilket innebär att gäldenären måste ha sina huvudsakliga intressen i . Det är därför lämpligt att de aktuella lagarnas villkor om gäldenärens anknytning till anpassas till och överensstämmer med – och framför allt inte går längre än eller på annat strider mot – förordningens bestämmelser om jurisdiktion. säkerställs även att svenska domstolar eller andra myndigheter inte beslutar om skuldsanering eller F-skuldsanering om gäldenären i själva verket kan – och bör – bli föremål för skuldsanering eller annat insol- vensförfarande i en annan medlemsstat. Det kan i detta sammanhang noteras att en gäldenär som har sina huvudsakliga intressen i ett annat land inom EU inte kommer att kunna ansöka om skuldsanering eller F-skuldsanering i , även om det andra landet inte erbjuder någon motsvarande möjlighet till skuldavskrivning. Genom att använda sig av samma krav på anknytning som finns i insolvensförordningen bör det även kunna säkerställas att kravet inte strider mot unionsrätten och bestämmelserna om fri rörlighet. Det får nämligen förutsättas att förordningens bestämmelser – eller begräns- ningar – i detta avseende är motiverade och inte går längre än vad som är nödvändigt. Dessutom överensstämmer ett krav på att gäldenären ska ha sina huvudsakliga intressen i i huvudsak med den lösning som kommit att användas av och domstolar efter avgörande. Ytterligare en fördel med att använda sig av kravet på att gäldenären ska ha sina huvudsakliga intressen här är att det är ett krav som används även utanför EU (se t.ex. Uncitrals modellag om gränsöverskridande insolvensförfaranden) och som i huvudsak får anses ge uttryck för etablerade internationella normer på området. På så sätt bör det även kunna åstadkommas en viss anpassning till andra internationella insol- vensförfaranden. I promemorian tas det upp att en nackdel med att använda sig av ett krav på huvudsakligt intresse är att det är ett för de flesta mindre bekant uttryck och att det därför kan bli svårare att förutse vem som kan komma i fråga för skuldsanering. Denna nackdel bör dock enligt regeringen inte överdrivas eftersom den med hemvist i även fortsättningsvis i de allra flesta fall kommer att uppfylla kravet och att flertalet potentiella skuldsaneringsgäldenärer därför i praktiken inte påverkas av föränd- ringen. Inte heller anser regeringen att det finns någon bättre och mer ändamålsenlig alternativ lösning. I detta sammanhang tar Kronofogde- myndigheten upp frågan om det bör övervägas om anknytningskravet bör kopplas också till ett krav på hemvist inom EU. En sådan lösning skulle dock dels riskera att strida mot , dels innebära att det i samma ärende kan behöva göras flera prövningar av om gäldenären har en tillräckligt stark anknytning till . Anledningen till detta är att gäldenärens hemvist inte alltid är avgörande för frågan om han eller hon har sina huvudsakliga intressen inom EU. Regeringen anser därför att det inte är lämpligt att utforma kravet på ett sådant sätt som Kronofogde- myndigheten tar upp. Mot bakgrund av ovanstående gör regeringen bedömningen att det bör uppställas som villkor att gäldenären har en anknytning till för att skuldsanering eller F-skuldsanering ska kunna beviljas. För att gäldenären ska beviljas någon av dessa skuldsaneringsformer bör det uppställas som krav att gäldenären ska ha sina huvudsakliga intressen i . Förslaget innebär att kravet på anknytning uppställs som ett villkor för att beviljas skuldsanering eller F-skuldsanering. I praktiken reglerar villkoret dock om är behörig att besluta om skuldsanering. Några remissinstanser anser att det bör förtydligs hur 2015/16:125 det nya kravet ska tillämpas. Regeringen återkommer till denna fråga i författningskommentaren. ska en gäldenär i en ansökan om skuldsanering lämna uppgifter som visar att han eller hon har hemvist i (se 11 § första stycket 1 skuldsaneringslag). Med hänsyn till regeringens förslag ovan bör gäldenären i fortsättningen i stället lämna uppgifter som visar att han eller hon har sina huvudsakliga intressen här. Som utvecklas i författ- ningskommentaren är det lämpligt att i t.ex. ansökningsblanketten informerar om sådana omständigheter som kan ha betydelse för prövningen och som kan vara relevanta för gäldenären att ange i sin ansökan. Regeringens förslag: Om en fordran kan antas vara ogrundad, ska undanta den fordran från skuldsaneringen. förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår en fakultativ regel om att en fordran ska få undantas om det kan antas att den är uppenbart Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens förslag. frågan bör utredas vidare, bl.a. eftersom förslaget innebär en principiell förändring av skuldsaneringsinstitutet och att får en tvistelösande funktion. Skälen för regeringens förslag: Enligt uppgift från Kronofogde- myndigheten förekommer det att företrädare för bolag anmäler en fordran i ett skuldsaneringsärende, trots att det saknas rättslig grund för Om gäldenären inte bestrider denna fordran, riskerar den att omfattas av skuldsaneringen och behandlas som övriga fordringar. som anmäler fordran kan därmed i vissa fall få viss betalning från Det händer att gäldenären har så pass många skulder att han eller hon inte uppmärksammar den ogrundade fordran. nären misstänker att fordran är ogrundad, kan han eller hon sakna incita- ment att bestrida den. Hans eller hennes betalningsutrymme är ju det- samma oavsett om fordran omfattas av skuldsaneringen eller inte. bestridande leder däremot till att fordran undantas skuldsaneringen. gäldenärens bestridande visar sig vara felaktigt, riskerar gäldenären där- för att få betala hela fordran. Det finns alltså en risk för att personer eller företag genom bedrägliga metoder försöker tillförskaffa sig betalning för en fordran som egentligen Denna form av bedrägligt beteende drabbar de övriga borgenärerna i skuldsaneringsärendet som får mindre betalt för sina ford- Eftersom F-skuldsanering bara ska beviljas om gäldenären har ett inte obetydligt betalningsutrymme finns det också risk för att bluffak- turor blir vanligare i F-skuldsaneringsärenden än i ärenden om skuld- sanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. kring påhittade fordringar behandlades i samband med ursprungliga skuldsaneringslagens tillkomst. skuldsaneringsförfarandet inte bör utformas som ett tvistlösningsinstitut. Av denna anledning föreslogs att tvistiga fordringar helt och hållet ska läm- nas utanför skuldsaneringen, vilket innebär att gäldenären själv dispo- nerar över vilka fordringar som kommer att omfattas av skuldsaneringen. Den situationen att gäldenären själv, eller tillsammans med någon annan, medger en påhittad fordran för att på så sätt krympa övriga borgenärers betalningsutrymme, ansågs förhindras av att ett sådant förfaringssätt både kan utgöra grund för att upphäva skuldsaneringen och vara brottsligt. Det framfördes vidare att det förhållandet att det förekommer fordringar med ett svårförklarligt ursprung kan medföra att gäldenärens ansökan om skuldsanering avslås på grund av den allmänna skälighetsprövningen. Slutligen anfördes att den enda möjligheten att effektivt stävja sådana förfaranden var att i skuldsaneringsförfarandet ha regler för tvistlösning med en förhållandevis långtgående officialprövningsskyldighet för prövningsmyndigheten. En sådan ordning kunde inte komma i fråga. 1993/94:123 s. 143 f.) har en skyldighet att utreda ärendet. Eftersom ett beslut om skuldsanering ska ge en rättvisande bild av gäldenärens ekonomi ligger det i denna utredningsskyldighet att säkerställa att ärendet är så utrett att gäldenären kan ta ställning till påstådda fordringar. Det bör krävas att en borgenär som anmäler sin fordran kan ange denna på ett sådant sätt så att den är möjlig att identifiera. Om en borgenär inte kan prestera en sådan utredning, bör en sådan fordran kunna lämnas utanför skuldsaneringen även utan en uttrycklig regel om detta. Trots detta finns det en risk för att personer eller företag genom bedrägliga metoder försöker få betalt för en fordran som egentligen inte existerar och att ogrundade fordringar kommer att omfattas av en skuldsanering. Regeringen anser därför att det bör finnas en regel som uttryckligen ger möjlighet att undanta sådana fordringar. Härigenom kan denna form av missbruk av skuldsanerings- institutet stävjas och det kan säkerställas att borgenärerna får betalt i så stor utsträckning som möjligt. Utredningen föreslår att en fordran ska få undantas om det kan antas att den är uppenbart ogrundad. Regeringen anser emellertid att utredningens förslag riskerar att leda till att får en alltför inskränkt möjlighet att undanta fordringar. En utgångspunkt bör enligt regeringen vara att en skuldsanering så långt som det är möjligt ska omfatta materiellt riktiga fordringar, utan att åläggs att närmare pröva borgenärens fordran. En liknande möjlighet för att frångå borgenärens fram- ställda krav finns i 23 § första stycket lagen (1990:746) om betalnings- föreläggande och handräckning. Enligt den paragrafen är det tillräckligt att det kan antas att borgenärens krav är ogrundat för att Kronofogde- myndigheten inte ska få lägga det till grund för ett utslag. Motsvarande ordning bör enligt regeringens mening gälla i skuldsaneringsförfarandet. Regeringen föreslår därför att i ärenden om skuldsanering och om F-skuldsanering ska undanta en fordran om det kan antas att den är ogrundad. Som Lagrådet föreslår bör denna regel inte vara fakultativ. I stället bör det alltid bestämmas att en fordran som kan antas vara ogrundad ska undantas från skuldsaneringen. 2015/16:125 anser att förslaget innebär en principiell för- ändring av skuldsaneringsinstitutet och att genom en sådan regel får en tvistelösande funktion. Förslaget innebär dock inte att ska lösa tvister mellan gäldenären och borgenären. I stället innebär förslaget enbart att Kronofogdemyndig- heten ska undanta vissa svårförklarliga fordringar från skuldsaneringens omfattning. bör inte ägna sig åt att bedöma om det – så att säga – finns tillräcklig bevisning för en fordrans existens. Om det finns någonting i ärendet, utöver ett svårförklarligt påstående om fordrans existens, som ger stöd för den anmälda fordran, bör den normalt inte kunna anses ogrundad. I sådant fall ska den ingå i skuldsaneringen eller F-skuldsaneringen, om den inte bestrids av gäldenären. Om det dock enbart finns ett svårförklarligt påstående om en fordran, bör ge både gäldenären och den som anmält fordran tillfälle att yttra sig om fordran och redogöra för dess existens. Även om gäldenären bekräftar fordran kan förhållandena vara sådana att fordran ändå kan antas vara ogrundad. Dessutom kan svårförklarade fordringar som gäldenären inte motsätter sig leda till avslag av skuld- saneringen vid den allmänna skälighetsprövningen (jfr prop. 1993/94:123 s. 144). Om gäldenären, trots vetskap eller misstanke om att fordran är uppdiktad, bekräftar eller underlåter att bestrida denna, bör en skuld- sanering normalt inte beviljas. I en del fall är det dock rimligt att en gäldenär saknar närmare kännedom om en påstådd fordran och därför inte heller bestrider denna. Det kan vara fråga om t.ex. ett i samhället vanligt fordringsslag och att det har förflutit sedan fordrans uppkomst eller att det är fråga om ett lågt kapitalbelopp. Den nu föreslagna ordningen innebär visserligen en viss inskränkning i gäldenärens självbestämmanderätt och kan medföra att Kronofogde- myndigheten fattar ett beslut som, om det senare skulle visa sig att det finns grund för fordran, kan vara till nackdel för gäldenären. Gäldenären kan emellertid bekräfta och redogöra för fordran och borgenären ska alltid ges möjlighet att lägga fram utredning om att fordran inte är ogrundad. Sådan utredning bör vara relativt lätt att presentera, om fordran har rättslig grund. Det bör även anmärkas att en borgenär vars fordran har lämnats utanför skuldsaneringen inte är förhindrad att göra gällande denna fordran i annan ordning. Förhållandet mellan de båda Regeringens förslag: ska inte kunna ändra en ansökan till den skuldsaneringsform som gäldenären inte själv Ett pågående förfarande om skuldsanering ska utgöra hinder för en ansökan om den andra formen av skuldsanering. Regeringens bedömning: Om en gäldenär har påbörjat men inte fullgjort en skuldsanering i någon form, bör det i vissa fall kunna utgöra skäl för att bestämma en kortare betalningsplan vid en ny skuldsanering enligt förslaget till ny skuldsaneringslag. förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att det ska införas en uttrycklig möjlighet att bestämma en kortare betalningsplan enligt skuldsaneringslagen, om gäldenären misslyckats med en F-skuld- sanering. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller har inga invändningar mot dem. Några remiss- instanser, bl.a. , och Svensk Försäkring, anser att det är svårt att bedöma hur F-skuldsanering ska förhålla sig till skuldsanering enligt skuldsaneringslagen. Skälen för regeringens förslag och bedömning ska inte kunna ändra skuldsaneringsform Regeringens avsikt med de nya reglerna om skuldsanering för företagare är att det för vissa personkategorier ska öppnas upp en ytterligare väg att få sina skulder sanerade. De nya reglerna bör alltså inte leda till att någon befintlig möjlighet till skuldsanering tas bort eller försämras. Det innebär t.ex. att den möjlighet som finns för näringsidkare att under vissa för- hållanden beviljas skuldsanering enligt skuldsaneringslagen inte bör tas bort (se 4 § fjärde stycket skuldsaneringslag och 8 § första stycket i förslaget till ny skuldsaneringslag). Förslaget till F-skuldsanering innebär att vissa gäldenärskategorier kan uppfylla villkoren för både en skuldsanering enligt skuldsaneringslagen och en F-skuldsanering. Som Lagrådet påpekar kommer de båda regel- verken sålunda att vara delvis överlappande. Till exempel kommer en aktiv företagare under vissa förhållanden att kunna uppfylla villkoren enligt både förslaget till ny skuldsaneringslag och förslaget till lag om skuldsanering för företagare.