prop · H40334 · 2016-11-03 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:34 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . Skrivelsen innehåller regeringens bedömningar med anledning av kreditförluster på studielån (RIR 2016:4). rekommenderar regeringen att vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån. Nuvarande modell för hantering av kreditförluster på studielån infördes . Regeringen avser inte att initiera några förändringar i hanteringen, men avser däremot att föra en dialog med () om hur modellen eventuellt kan utvecklas. Regeringen instämmer i uppfattning att bör få mer information om hur kostnaden för studielån fördelar sig på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Regeringen avser dock inte att förtydliga denna uppdelning i anslagsposter utan har i stället utvecklat resultatredovisningen i detta avseende i budgetpropositionen . Regeringen instämmer i slutsats att regeringens och CSN:s arbete med återbetalningen av studielån kan förbättras. CSN har därför getts i uppdrag att öka återbetalningen av obetalda skulder. Regeringen delar också intentionerna bakom rekommendationen att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal på området och avser att närmare se över och arbeta med frågan. Regeringen kommer att fortsätta arbeta målinriktat med de högt prioriterade återbetalningsfrågorna och avser att noga följa utvecklingen på området. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Regeringens åtgärder med anledning av kreditförluster på studielån (RIR 2016:4)........................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade kreditförluster på studielån (RIR 2016:4) till regeringen. Granskningsrapporten finns i bilagan. En skrivelse från regeringen med anledning av granskningsrapporten ska lämnas till från det att regeringen tagit emot rapporten. Tidsfristen inkluderar inte månaderna . () och har beretts tillfälle att yttra sig med anledning av . Yttrandena finns tillgängliga i (U2016/02252/SF). har granskat om statens hantering av risken för kreditförluster på studielån är ändamålsenlig och effektiv. Granskningen omfattar regeringens redovisning av förväntade förluster på statens budget och CSN:s insatser för att säkerställa återbetalningen av lån. Granskningen har huvudsakligen gjorts genom dokumentstudier av offentligt tryck och med intervjuer med företrädare för bl.a. CSN, och . övergripande slutsatser är att det är angeläget att värderingen av förväntade förluster bygger på bästa möjliga bedömning av kreditrisken i de lån som ställs ut, att statens totala kostnader för studielån kan redovisas tydligare till och att regeringens och CSN:s arbete med återbetalningen av studielån kan förbättras. •vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån som ställts ut utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån, •förtydliga indelningen i anslagsposter så att det av statens budget framgår hur stor del av avsättningen för kreditförluster som bedöms bero på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar, •göra en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås, och •verka för att få till stånd internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från . 2016/17:34 rekommendationer till CSN rekommenderar CSN att fullfölja arbetet i vissa angelägna frågor. Det gäller dels CSN:s möjligheter att införa så kallade prediktiva analysmetoder för att kunna vidta träffsäkra åtgärder gentemot låntagare med hög risk för misskötta betalningar, dels att utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor i utlandet. CSN bör enligt också utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda skulder från låntagare i utlandet. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser rekommenderar regeringen att vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån som ställts ut utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genom- snittliga risken i hela stocken av annuitetslån. används för att beräkna förväntade förluster utgår från CSN:s nedskriv- ning för osäkra fordringar. För den uppgiften är beräkningsmetoden ändamålsenlig, men den är inte lämplig för analys av låntagarnas fram- Den ger heller ingen information om träff- säkerheten i de olika trygghetsregler som ska kompensera för låntagares bristande betalningsförmåga – med andra ord om studielånens subven- tioner går till avsedda ändamål. Hanteringen av kreditförluster på studielån anpassades till budgetlagens (2011:203) bestämmelser om statens utlåning. budgetpropositionen framgår att med stöd av CSN, och arbetat för att ta fram en modell för tillämpning av budgetlagens bestämmelser som är effektiv och håller en hög kvalitet (prop. 2013/14:1, utg.omr. CSN ska enligt myndighetens regleringsbrev fast- ställa en procentsats som ska gälla som underlag för avsättning av medel för förväntad förlust i fråga om studielån som beräknas beviljas under Procentsatsen ska redovisas och ligga till grund för medels- beräkningen i myndighetens budgetunderlag. , 2015 och 2016 har andelen beräknats till av utlånat belopp. modell för beräkning av denna procentsats har tagits fram av CSN med stöd av bl.a. . , som har beretts tillfälle att yttra sig över granskningsrapporten, har instämt i Riks- revisionens kritik mot beräkningsmodellen. När det gäller frågan om hur förlustavsättningen närmare ska beräknas kan självfallet olika metoder ha sina fördelar. om att den aktuella modellen för beräkning av förväntade förluster på studielån innebär ett visst avsteg från de generella modeller som börjat utvecklas inom bankerna i samråd med , vilket även nämndes i budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 15, avsnitt 3.8.1). Regeringen anser dock fortfarande att modellen till stor del tar hänsyn till det särskilda regelverk som gäller för CSN:s utlåning. CSN har vidare i sitt yttrande över anfört att utgångspunkten för avsättningarna till statsbudgeten är att dessa ska vara rättvisa och stabila, att den nuvarande modellen har utretts grundligt och att kontrollberäkningar visar att procentandelen har varit stabil . Regeringen avser mot denna bakgrund inte att initiera några förändringar i den hantering av kreditförluster som infördes . Regeringen avser dock att föra en dialog med CSN om hur modellen för att beräkna förväntade förluster eventuellt kan utvecklas. Regeringen vill poängtera att det är viktigt att beräkningarna för avsättningarna så långt det är möjligt är rättvisande och att regeringen avser att följa denna fråga noga. När det gäller uppfattning att den nuvarande beräkningsmodellen har begränsad analytisk nytta kan det nämnas att CSN i sitt yttrande även har aviserat att myndigheten avser att påbörja arbetet med en analysmodell som bygger på prediktiva analyser. rekommenderar CSN att fullfölja detta arbete och regeringen delar denna uppfattning. Regeringen instämmer i åsikt om att regeringen bör ge mer information om hur kostnaden för studielån fördelar sig på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Som CSN har anfört i sitt yttrande finns det dock begränsade möjligheter att genomföra detta eftersom det är svårt att särskilja den huvudsakliga orsaken till avskrivningen. När det gäller avskrivning av studielån på grund av ålder kan t.ex. detta bero både på att trygghetsreglerna har använts och på att betalningen har misskötts. Regeringen avser därför inte att i anslagsposter förtydliga denna uppdelning. Regeringen har i stället utvecklat resultatredovisningen till i budgetpropositionen i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden. Regeringen delar bedömning att det bör göras en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås. Enligt målen för studiestödet ska studiestödet ha en god effekt på samhällsekonomin, de utbetalningar som görs från systemet ska vara korrekta och den del av studiestödet som består av lån ska återbetalas fullt ut. Systemet måste dock kombineras med rimliga trygghetsregler som innebär att den enskilde låntagaren inte belastas över sin förmåga. Regeringen anser att det också är viktigt att studiestödets trygghetsregler faktiskt används av dem som de är avsedda att skydda och att det behövs mer kunskap om detta. Det är också viktigt med utökade kunskaper om hur trygghetsreglerna förväntas användas för att kunna förbättra beräkningarna av CSN:s osäkra fordran. Regeringen delar också intentionerna bakom rekommendation om att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från . Frågan är dock komplicerad. Som framgår av bl.a. betänkandet Förbättrad återbetalning av studieskulder (SOU 2010:54 s. 87 f. och s. 131 f.) kan CSN:s fordringar på studiestöd – även om de enligt svensk rätt kan anses vara offentligrättsliga – betraktas som privaträttsliga i andra länder. Det framgår också av betänkandet att det finns en viss oklarhet i frågan om studiestödsfordringar utesluts från det 2016/17:34 gällande på privaträttens område rörande bl.a. verkställighet av domar, vilket ytterst avgörs utifrån praxis. Merparten av CSN:s fordran på låntagare som bor i utlandet är vidare, som framhåller, koncentrerad till ett fåtal länder, främst , och . Indrivningen i fungerar dock jämförelsevis bättre och när det gäller pågår ett samarbete om adressuppgifter. CSN har också intensifierat arbetet med rättsliga processer utomlands, bl.a. i . Att få till stånd internationella avtal förutsätter ofta att länderna har ömsesidiga intressen och det kan konstateras att det svenska omfattande statliga studiestödssystemet inte alltid har sin motsvarighet i omvärlden. Regeringen instämmer dock i uppfattning att fler internationella samarbeten behövs och avser därför att närmare se över och arbeta med frågan. Regeringen har bedrivit ett omfattande arbete för att ge CSN ökade möjligheter att driva in studiestödsfordringar. har CSN möjlighet att säga upp hela studielånet till omedelbar betalning, om låntagaren trots påminnelser och krav inte har betalat förfallna årsbelopp. Vidare är låntagare skyldiga att lämna aktuell adress till CSN och preskriptionstiden för studiestödsfordringar har förlängts till . På uppdrag av regeringen (U2015/2962/SF) redovisade CSN åtgärder för att öka återbetalningen av obetalda studieskulder. I redovisningen ingick en handlingsplan över åtgärder som CSN vidtar eller avser att vidta för att öka denna återbetalning. Enligt CSN:s regleringsbrev ska myndigheten säkerställa att lån återbetalas, att återkrav betalas och att detta ska ske i högre utsträckning än tidigare (U2015/05790/SF). har rekommenderat CSN att fullfölja arbetet med att dels utreda möjligheten till prediktiva analysmetoder, dels utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor utomlands. Regeringen instämmer, i likhet med CSN, i båda dessa rekommendationer. Det behövs ytterligare metoder samt kartläggning och analys som kan öka kunskapen om orsakerna till uteblivna inbetalningar, vilket kan öka inbetalningar och återbetalningsgrad. Regeringen instämmer också i rekommendation om att CSN bör utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda studieskulder från låntagare i utlandet (se nedan avsnitt 4). CSN har i sitt yttrande lyft fram att det finns ett samarbete mellan , och som innebär att länderna bistår varandra med att hitta korrekta adressuppgifter till låntagare. Detta samarbete har skapats inom the Network of Experts on Student in Europe () som är ett nätverk inom EU. Genom korrekta adressuppgifter förbättras möjligheterna till indrivning av studieskulder. Avsikten är enligt CSN att fler länder ska ansluta sig till samarbetet, vilket myndigheten också ställer sig positiv till. Vidare är CSN:s uppfattning, som delas av regeringen, att fler frågor inom återbetalningsområdet bör drivas inom . länder ingår i nätverket finns ytterligare kunskaper som kan delas vilket bör leda till en bättre återbetalningsgrad. Regeringen ser positivt på Skr. 2016/17:34 CSN:s ambitioner om utökade samarbeten med andra studiestöds- Utökade samarbeten är inte minst viktigt när det gäller de länder där flest utlandsbosatta låntagare befinner sig. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen gav , med anledning av , CSN i uppdrag att öka återbetalningen av obetalda skulder (U2016/03525/SF). Det behövs dels ytterligare kartläggning och analys som kan öka kunskapen om orsakerna till uteblivna inbetalningar, vilket kan öka inbetalningar och återbetalningsgrad, dels konkreta åtgärder som även på kort sikt har förutsättningar att ge ett förbättrat resultat. Uppdraget ska redovisas till () respektive . Regeringen instämmer i rekommendation till CSN att fullfölja arbetet med att dels utreda möjligheten till prediktiva analysmetoder, dels utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor utomlands. Det ingår därför i nämnda uppdrag att CSN både ska utreda förbättrade analysmetoder för att med bättre träffsäkerhet kunna vidta åtgärder i ett tidigt skede mot låntagare med hög risk för bristande betalning och närmare analysera varför inbetalningarna från de utlandsbosatta minskar. Regeringen instämmer också i rekommendation till CSN om att myndigheten bör utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda studieskulder från låntagare i utlandet. Regeringen ser positivt på CSN:s ambitioner om utökade samarbeten med andra studiestödsmyndigheter och vill betona att det är viktigt med utökade samarbeten med länder där flest utlandsbosatta låntagare befinner sig. För att säkerställa att CSN har tillgång till korrekta adresser och kontaktuppgifter till låntagare ska myndigheten enligt uppdraget också vidta eller föreslå åtgärder för att uppnå detta. Regeringen delar vidare bedömning att det bör göras en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås. CSN ska därför enligt uppdraget kartlägga hur trygghetsreglerna inom studiestödssystemet används och bl.a. analysera hur användningen av trygghetsreglerna bättre ska kunna förutses. I syfte att ytterligare öka återbetalningen av obetalda skulder har regeringen därutöver uppdragit åt CSN att •med utgångspunkt i de åtgärder som myndigheten redovisade 2015 i rapporten att redovisa åtgärder för att öka återbetalningen av obetalda skulder (U2015/2962/SF), redovisa vilka effekter åtgärderna har fått samt analysera vilka av dessa åtgärder som har störst effekt när det gäller att öka inbetalningar och andel inbetalt av debiterat •utreda möjligheten att ytterligare begränsa rätten till studiemedel för studerande med obetalda årsbelopp och återkrav, och •vidta eller föreslå åtgärder för att få fler låntagare med rätt till nedsättning av årsbeloppet att ansöka om nedsättning. Regeringen delar också intentionerna bakom rekommendation om att regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal på området och avser att närmare se över och arbeta med frågan. Regeringen kommer att fortsätta arbeta målinriktat med de högt prioriterade återbetalningsfrågorna och avser att noga följa utvecklingen på området. Regeringen avser inte att initiera några förändringar i den hantering av kreditförluster som infördes . Regeringen avser däremot att föra en dialog med CSN om hur modellen för att beräkna förväntade förluster eventuellt kan utvecklas och avser att följa frågan noga. När det gäller uppfattning om att den nuvarande beräkningsmodellen har begränsad analytisk nytta vill regeringen påpeka att flera av de ovan angivna uppdragsdelarna till CSN syftar till att förbättra möjligheterna till analys av framtida betalningsbeteenden. Vidare avser regeringen inte att förtydliga indelningen i anslagsposter så att det av statens budget framgår hur stor del av avsättningen för kreditförluster som bedöms bero på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Regeringen har i stället utvecklat resultatredovisningen till i budgetpropositionen i den del som avser osäker fordran av den totala studieskulden (prop. 2016/17:1, utg.omr. 15, avsnitt 2.4.8). Den utvecklade redovisningen syftar till att ge en bättre beskrivning av vad i den osäkra fordran som bedöms bero på misskötsel respektive på de trygghetsregler som finns för återbetalningen. Regeringen vill dock, som tidigare nämnts, framhålla att det rör sig om en uppskattning eftersom det är svårt att särskilja vilken av flera orsaker som är den huvudsakliga orsaken till avskrivningen av studielån. Frågan anses med denna skrivelse vara slutbehandlad. Statens kreditförluster på studielån är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-396-7 rir 2016:4 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statens kreditförluster på studielån S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 4 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 3 6 7 R I R 2 0 1 6 : 4 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Statens kreditförluster på studielån har granskat statens hantering av risken för kreditförluster på studielån. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Vi vill tacka seminariedeltagare vid och för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen och Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef , ämnessakkunnig och revisor har medverkat i den slutliga handläggningen. S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Att mäta risken för kreditförluster på studielån Förväntade förluster på studielån Avsättning för förväntade förluster på statens budget CSN:s arbete med att säkerställa återbetalning av studielån Återbetalning av debiterade belopp CSN:s vidtagna och planerade åtgärder Enkel modell för beräkning av sannolikhet för misskötta betalningar Jämförelse med nuvarande beräkning av förväntad förlust Till rapporten finns en ytterligare bilaga att ladda ned från Denna kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat statens hantering av risken för kreditförluster på studielån. Granskningen visar att förväntade förluster på studielån inte beräknas med etablerade metoder och att de ansträngningar () gjort för att öka återbetalningen av obetalda studieskulder inte har fått avsedd effekt. Den samlade stocken av studielån från CSN uppgick till . Av dessa fordringar betraktar CSN nästan eller som osäkra till följd av lånevillkorens utformning och bristande betalningsvilja. Låntagare bosatta i utlandet är kraftigt överrepresenterade bland dem som missköter återbetalningar av studielån. I ett statsfinansiellt perspektiv utgör studielåneportföljen en betydande finansiell tillgång som regeringen har uppdrag att förvalta. Studielånen är också en del av studiestödet vars uppgift bland annat är att verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Därför avspeglar räntan på studielån inte statens kreditrisk, utan den subventioneras istället av skattebetalarna. anpassade regeringen kreditmodellen för nyutlåning av studielån till budgetlagens (2011:203) bestämmelser om statlig utlåning med kreditrisk. Det gjordes i syfte att synliggöra statens totala kostnader för studielån. Anpassningen innebär bland annat att förväntade förluster på nya lån ska beräknas och anslagsfinansieras när lånen utfärdas. Förluster på lån som betalades ut belastar istället anslag när de konstaterats. beräknades de förväntade förlusterna till , eller av de som lånades ut . Fordringar på som avsåg utlåning skrevs av. Det är angeläget att CSN får tillbaka så mycket som möjligt av utestående fordringar. Det är även angeläget att värderingen av förväntade förluster bygger på bästa möjliga bedömning av kreditrisken i de lån som ställs ut. har noterat att nuvarande värderingsprinciper innebär att kreditrisken sätts till noll för större delen av CSN:s utlåning. Det är inte förenligt med vad som normalt menas med förväntad förlust. För att kunna kontrollera kostnaderna, och att studielånens inbyggda subventioner går till avsedda ändamål, är det viktigt att regeringens rapportering till av kreditförluster på studielån är transparent. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N Syftet med granskningen har varit att undersöka om statens hantering av risken för kreditförluster på studielån är ändamålsenlig och effektiv. Granskningen omfattar regeringens redovisning av förväntade förluster på statens budget och CSN:s insatser för att säkerställa återbetalning av lån. granskning visar att förväntade förluster på nya studielån inte beräknas med etablerade metoder. Med etablerade metoder kan förlustavsättningen bättre spegla sannolikheten för misskötta betalningar hos nytillkomna låntagare. I denna rapport redovisar egna skattningar som visar att detta är möjligt. Ansatsen som används för att beräkna förväntade förluster utgår från CSN:s nedskrivning för osäkra fordringar. För den uppgiften är beräkningsmetoden ändamålsenlig, men den är inte lämplig för analys av låntagarnas framtida betalningsbeteende. Den ger heller ingen information om träffsäkerheten i de olika trygghetsregler som ska kompensera för låntagares bristande betalningsförmåga – med andra ord om studielånens subventioner går till avsedda ändamål. anser även att statens totala kostnader för studielån kan redovisas tydligare på statens budget och till . Av nedskrivningen för osäkra fordringar i CSN:s årsredovisning på kan två tredjedelar hänföras till lånevillkorens utformning (19,) och resterande tredjedel (8,) till låntagare som missköter sina betalningar. informerar regeringen inte om hur kostnaden för studielån fördelar sig på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Låntagare som bor i utlandet svarar för av utestående fordringar, men står för hälften av de som CSN betraktar som osäkra på grund av misskötsel. CSN:s ansträngningar att få dessa att betala i större utsträckning har inte gett några synliga effekter på de nyckeltal som myndigheten använder för uppföljning.