prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — När de årliga avgifterna bestäms fördelas först innevarande års kost- nader (prognos) på respektive avgiftsgrupp utifrån dess andel av Finans- inspektionens kostnader för gruppen föregående år. Som grund vid för- delningen används en väl inarbetad ekonomimodell som löpande utveck- las. Eftersom avgiften baseras på en prognos görs en slutavräkning . Eventuella överdebiteringar kommer respektive grupp tillgodo vid beräkning av nästkommande års avgifter. På samma sätt läggs eventuella underskott på nästkommande års avgifter. När det gäller företag som betalar en fast årlig avgift görs ingen slutavräkning. Däremot följer upp kostnader och intäkter och lämnar förslag till justeringar av avgifterna i de fall kostnadstäckning inte kan uppnås . kostnader (anslag på statsbudgeten) har ökat under en följd av år, vilket har medfört att även de årliga avgift- erna totalt sett har ökat. Sammanfattningsvis anser regeringen att modellen med årliga avgifter som betalas av de företag som står under tillsyn ger förutsättningar för en rättvis och ändamålsenlig fördelning av kostnad- erna för övervakning av att marknadsmissbruks- förordningen följs och är förenlig med de principer som gäller för uttag av sådana avgifter. 2016/17:22 18 Lagen med kompletterande bestämmelser till Regeringens förslag: Lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning samt ändringarna i lagen om värdepappersmarknaden, lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, lagen om handel med finansiella instrument, och lagen om elektronisk kommunikation och offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Ingripande enligt lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning får ske endast för överträdelser som har ägt rum efter ikraftträdandet. Nuvarande bestämmelser i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument ska gälla för överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Ändringarna i offentlighets- och sekretesslagen ska träda i kraft . Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdandedatum. Utredningen före- slår inte heller några övergångsbestämmelser i lagen om anmälnings- skyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Remissinstanserna tillstryker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksförordningen trädde i kraft den tjugonde dagen efter det att den hade offentliggjorts i Europiska unionens officiella tidning, EUT, och började tillämpas 24 månader efter ikraftträdandet (artikel 39). Publiceringen i EUT skedde och bestämmelserna började därför tillämpas . Senast skulle medlemsstaterna ha vidtagit de åtgärder som krävs till följd av artiklarna 22, 23, 30, 31.1, 32 och 34 (artikel 39.3). Dessa artiklar rör främst den behöriga myndigheten och dess befogenheter att utreda och ingripa mot överträdelser av förord- ningen. Förslagen i denna proposition innebär att de bestämmelser som krävs till följd av marknadsmissbruksförordningen införs i huvudsak i den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s marknads- missbruksförordning (kompletteringslagen). Vissa bestämmelser föreslås även i lagen om värdepappersmarknaden (se avsnitt 11) och lagen om elektronisk kommunikation (se avsnitt 10.6). Vidare föreslås ändringar i lagen om handel med finansiella instrument (avsnitt 17.3) och offent- lighets- och sekretesslagen (avsnitt 16). Samtliga bestämmelser bör träda i kraft , vilket bedöms vara . Eftersom marknadsmissbruksförordningen är direkt tillämplig och började gälla som svensk lag och alla de lagändringar som krävs för att anpassa den svenska lagstiftningen till marknadsmiss- bruksförordningen och genomföra marknadsmissbruksdirektivet inte kunde träda i kraft det datumet, har nödvändiga bestämmelser som rör Prop. 2016/17:22 tillsyns- och utredningsbefogenheter antagits, se 2015/16:120. Lagändringarna, som i huvudsak har gjorts i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument, trädde i kraft . Vissa av dessa bestämmelser ska utmönstras ur lagen och några överföras till kompletteringslagen (se avsnitt 17.2). Även dessa lagändringar bör träda i kraft . I regeringsformen finns ett förbud mot retroaktiv strafflagstiftning (2 kap. 10 §). Förbudet omfattar formellt inte administrativa sanktioner. Enligt förarbetena skulle det emellertid innebära ett kringgående av för- budet att ge retroaktiv verkan åt administrativa sanktioner av uppenbart repressiv, straffliknande karaktär (prop. 1975/76:209 s. 125). Bestämmel- serna i kompletteringslagen om sanktioner för överträdelser av mark- nadsmissbruksförordningen bör inte ges retroaktiv verkan. Sanktioner bör således få beslutas endast för överträdelser som har ägt rum efter den lagens ikraftträdande. Detta bör framgå av en övergångsbestämmelse. I lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument gäller bestämmelser om sanktionsav- gifter för överträdelser av de artiklar i marknadsmissbruksförordningen som rör insiderförteckningar (artikel 18) och anmälningsskyldighet samt handelsförbud för personer i ledande ställning och deras närstående (artikel 19). Dessa sanktioner ersätts av nya, mer ingripande, sanktioner i kompletteringslagen. I lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument bör det i en övergångsbestämmelse anges att äldre bestämmelser ska gälla i fråga om överträdelser som har ägt rum före ikraftträdandet. Lagen om straff för marknadsmissbruk på Regeringens förslag: Lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden samt ändringarna i lagen om värdepappers- centraler och kontoföring av finansiella instrument, lagen om handel med utsläppsrätter och lagen om ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergiprodukter ska träda i kraft Nuvarande bestämmelser i lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instrument ska gälla för åklagares begäran när det finns anledning att anta att brott enligt lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument har begåtts Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdandedatum. föreslår även övergångsbestämmelser till de ändringar i marknadsmiss- brukslagen som utredningen föreslår. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. av , understryker att en följd av att de föreslagna övergångsbestämmelserna är att brott begångna före ikraftträdandet som avkriminaliseras vid ikraftträdandet inte kommer att kunna sanktioneras vare sig på straffrättslig eller administrativ väg. I praktiken torde det inte röra sig om något större antal fall som på detta sätt skulle vara fria från sanktion. Emellertid kan det ifrågasättas om en sådan ordning är förenlig med kravet på sanktioner i de relevanta EU-rättsakterna. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen om straff för mark- nadsmissbruk på värdepappersmarknaden innebär i vissa avseenden en utvidgning av det straffbara området. Enligt 5 § andra stycket lagen (1964:163) om införande av ska straff bestämmas efter den lag som gällde när gärningen företogs. Gäller annan lag när dom meddelas ska den lagen, enligt samma lagrum, tillämpas om den leder till frihet från straff eller till lindrigare straff. Bestämmelsen anses generellt tillämplig vid ändringar i strafflagstiftningen och innebär väsentligen att i valet mellan äldre och ny lag ska den lag väljas som för den tilltalade är minst ingripande. Någon övergångsbestämmelse med denna innebörd, som utredningen föreslår, är därför inte nödvändig. Bestämmelserna om att ny lag ska tillämpas även avseende en gärning som begåtts före ikraftträdandet om det leder till att ett enskilt fall skulle bedömas mildare enligt den nya lydelsen än enligt den gamla, får konse- kvenser för möjligheten att besluta om sanktioner för sådana gärningar som avkriminaliseras genom den nya lagen om straff för marknads- missbruk. Eftersom kompletteringslagen inte ska tillämpas retroaktivt kommer t.ex. vårdslöst insiderförfarande som ägt rum före inte att kunna bestraffas. Ett sätt att undvika att en sådan gärning helt undgår sanktion skulle kunna vara att införa en övergångsbestäm- melse till kompletteringslagen om att administrativa sanktioner kan påföras för ageranden som har skett före lagens ikraftträdande, om de var straffbara enligt marknadsmissbrukslagen. Den som begått en gärning som var brottslig när den begicks skulle med en sådan lösning kunna bli föremål för en administrativ sanktion, vilket får anses som mildare än en straffrättslig påföljd. Det skulle dock innebära att frågan om någon har begått en gärning som var straffbar vid tiden för överträdelsen skulle bedömas i ett administrativt förfarande, dvs. Regeringen anser i likhet med utredningen att en sådan lösning inte skulle vara lämplig. Som påpekar innebär detta att det för vissa överträdelser av marknadsmissbruksförordningen inte kommer att vara möjligt att påföra sanktioner . Eftersom detta är en konsekvens av retroaktivitetsförbudet och i rättssäkerhetens intresse finner regeringen att det inte kan anses stå i strid med några EU-rättsliga förpliktelser. I lagen om värdepapperscentraler och kontoföring av finansiella instru- ment görs följdändringar i samband med att marknadsmissbrukslagen upphävs och den nya lagen om straff för marknadsmissbruk träder i kraft. Följdändringarna bör träda i kraft . Äldre bestämmelser bör dock gälla i fråga om åklagares begäran när det finns anledning anta att brott enligt marknadsmissbrukslagen har begåtts. Detta bör framgå av en övergångsbestämmelse. Även ändringarna i lagen om handel med utsläppsrätter och lagen om Prop. 2016/17:22 ingripande mot marknadsmissbruk vid handel med grossistenergi- produkter bör träda i kraft . 19.1 Förslagens syfte och alternativa lösningar De förslag som lämnas i denna proposition avser anpassningar i svensk lagstiftning med anledning av marknadsmissbruksförordningen och Syftena med EU-rättsakterna är att höja förtroendet för de finansiella marknaderna och investerarskyddet samt att säkerställa ett enhetligt regelverk för marknadsaktörer i . värdepappersmarknadens dragningskraft för kapitalanskaffning för emittenter på tillväxtmarknader för små och medelstora företag kunna En sammanfattning av innehållet i EU-rättsakterna finns i avsnitt 4. Marknadsmissbruksförordningen ska tillämpas fr.o.m. . Reglerna i förordningen blir direkt tillämpliga i medlemsstaterna men förutsätter i vissa avseenden att nationella regler införs, bl.a. om behörig Regeringen har tidigare föreslagit bestämmelser för att han- tera det faktum att marknadsmissbruksförordningen ska börja tillämpas (se prop. 2015/16:120). Förutom en ny lag med kompletterande bestämmelser till EU:s mark- nadsmissbruksförordning och en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden föreslås vissa ändringar i lagen om värdepap- persmarknaden samt följdändringar i andra berörda författningar. EU-rättsakterna ger i vissa avseenden medlemsstaterna möjlighet att utforma de nationella bestämmelserna på olika sätt. De val som görs kan få ekonomiska konsekvenser. När det gäller marknadsmissbruksförord- ningen förutsätter dessa val överväganden och förslag angående den närmare utformningen av den behöriga myndighetens utrednings- och Marknadsmissbruksdirektivet, som utgör ett s.k. minimidirektiv, innebär att åtminstone de uppsåtliga och allvarligaste fallen av marknadsmissbruk ska kriminaliseras, vilket medför att medlemsstaterna även vid genomförandet i nationell rätt har vissa valmöjligheter och visst tolkningsutrymme. Marknadsmissbruksförordningen medger också alternativa lösningar när det gäller regler om uppskjutet offentliggörande av insiderinforma- tion (artikel 17.4, se avsnitt 11.3.1) och offentliggörande av de anmäl- ningar om egna transaktioner som görs av personer i ledande ställning och deras närstående (artikel 19.3 tredje stycket, se avsnitt 17.2). ringen har redan tidigare bedömt att den för företagen minst belastande lösningen bör väljas (se prop. 2015/16:120), och i denna proposition föreslås ingen ändring i dessa avseenden. Regeringen har övervägt hur de straffrättsliga påföljderna bör avgrän- sas från de administrativa sanktioner som marknadsmissbruksförord- ningen förutsätter (avsnitten 8.8 och 9.4). Olika möjliga lösningar redo- Regeringen gör bedömningen att de valda lösningarna är de mest lämpliga för att bekämpningen av marknadsmissbruk ska kunna bedrivas på ett effektivt och rättssäkert sätt och att förslagen i propositionen begränsar sig till det som är nödvändigt med hänsyn till När det gäller avgränsningen av det straffbara området och hur detta systematiskt ska förhålla sig till de administrativa sanktionerna föreslås i propositionen, till skillnad från i utredningens förslag, en modell där åklagare ska ges möjlighet att framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift för det fall huvudyrkandet om ansvar för brott inte vinner bifall. Syftet med det är att ytterligare effektivisera bekämpningen av marknadsmissbruk (se närmare avsnitt 8). gångspunkt i de överväganden som görs beträffande sanktionssystem lämnar regeringen också förslag på hur utredningsansvaret ska fördelas och vilka utredningsbefogenheter , i egenskap av behörig myndighet, bör ha. 19.2 och andra aktörer De som berörs av förslagen i denna proposition är aktiebolag som omfattas av marknadsmissbruksförordningens tillämpningsområde (bolag vars finansiella instrument handlas på en reglerad marknad eller en MTF-plattform), marknadsoperatörer (börser), värdepappersbolag samt andra som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner i finansiella instrument. Dessutom berörs emittenter, deltagare på mark- naden för utsläppsrätter, auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt auktioneringsförordningen samt personer i ledande ställning och dem närstående personer hos sådana företag eller organ. Vidare berörs, genom de nya administrativa sanktionerna avseende förbuden mot marknads- missbruk och den förändrade strafflagstiftningen, enskilda som handlar på värdepappersmarknaden eller i övrigt har samröre med handel på värdepappersmarknaden. Som framgår i avsnitt 4 kommer aktörer med anknytning till utsläpps- rätter att beröras av förslagen först fr.o.m. , som är det datum då de bestämmelser som är beroende av MiFID II ska börja tilläm- pas. Marknadsmissbruksförordningen kommer inte heller att omfatta bolag vars finansiella instrument handlas på en OTF-plattform förrän bestämmelser om OTF-plattformar införs i svensk lagstiftning med anledning av genomförandet av MiFID II. När det gäller myndigheter berörs särskilt , Eko- brottsmyndigheten och av förslagen i denna proposition. Konsekvenser för företag och enskilda Marknadsmissbruksförordningen och den nya lagen om straff för marknadsmissbruk Tillämpningsområdet för marknadsmissbruksförordningen är bredare än tillämpningsområdet marknadsmissbruksdirektiv och det som gäller enligt den nuvarande svenska lagstiftningen på marknads- missbruksområdet och andra berörda författningar. Marknadsmissbruks- förordningen började tillämpas . Samma datum trädde vissa lagändringar i kraft som innebar att fick möjlig- het att ingripa mot åsidosättanden av skyldigheten att anmäla transak- tioner (artikel 19.1 i förordningen) och skyldigheten att föra insiderför- teckningar (artikel 18) samt överträdelser av handelsförbudet före vissa finansiella rapporter (artikel 19.11). Vilka konsekvenser det bredare tillämpningsområdet medför för berörda aktörer när det gäller nämnda skyldigheter beskrivs i prop. 2015/16:120 (s. 57 f.). För övriga skyldigheter och förbud enligt marknadsmissbruksförordningen införs särskilda ingripandebefogenheter för först genom förslagen i denna proposition. Det finns därför anledning att nämna något om vilka konsekvenser det bredare tillämpningsområdet ger. som omfattas av tillämpningsområdet kommer att drabbas av administrativa kostnader genom krav på att upprätta, överföra och lagra information samt skyldigheter att upprätthålla system och rutiner för t.ex. marknadsövervakning och för att upprätthålla system för att kunna ta emot anmälningar av s.k. visselblåsare. Rapporterings- skyldigheten avseende misstänkta transaktioner (artikel 16 i marknads- missbruksförordningen) utvidgas till att gälla även för lagda men inte genomförda order. Förbudsbestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen och mark- nadsmissbruksdirektivet överensstämmer i allt väsentligt. Genom rätts- akterna och lagförslagen när det gäller insiderbrott, förtydligas förbudet mot insiderhandel på så sätt att det förutsätts att ett utnyttjande av insiderinformation har ägt rum (avsnitt 14.5.3). Detta klargörande torde innebära att det blir lättare att t.ex. argumentera för att vissa typer av transaktioner som enligt marknadsmissbrukslagens bestämmelse inte omfattas av något explicit undantag, och därmed enligt ordalydelsen omfattas av handelsförbudet, inte kommer att omfattas av handels- förbudet enligt marknadsmissbruksförordningen eller den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Sådana transaktioner skulle exempelvis kunna vara transaktioner inom ramen för ett aktiesparprogram. Det blir vidare förbjudet att handla på en rekommendation, om mottagaren av rekommendationen inser eller, när det gäller marknadsmissbruks- förordningen, borde inse att rekommendationen grundas på insider- information (artikel 8.3 i förordningen och artikel 3.7 i marknadsmiss- bruksdirektivet, se avsnitt 14.5.6). Både förbudet enligt marknadsmiss- bruksförordningen och den föreslagna bestämmelsen i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk innebär en utvidgning i förhållande till gällande rätt såtillvida att också återkallelse av en order i vissa fall kan utgöra en otillåten handling (avsnitten 5.2.2 och 14.5.5). Även när det gäller förbudet mot marknadsmanipulation föreslås straff- bestämmelsen få en mer direktivnära utformning, inbegripet den nya brottsrubriceringen. Som nämns ovan föreslås, i enlighet med marknads- missbruksdirektivet, att försök till marknadsmanipulation kriminaliseras. ändras straffbudet så att det inte längre omfattar ageranden som är ”ägnade” att ge en viss effekt utan det krävs, för fullbordat brott, att en effekt har inträtt. När det gäller obehörigt röjande av insider- information innebär förslaget i denna proposition, även det i enlighet med EU-rättsakterna, en utvidgning genom att också straffbelägga vidarebefordran av ett råd eller en rekommendation som personen i fråga inser är baserad på insiderinformation. Systemet blir också mer heltäckande genom åklagarens möjlighet till alternativt yrkande på återföring eller sanktionsavgift. där även åklagaren under vissa förutsättningar kan framställa yrkande om administrativa sanktioner, kan framstå som ett mindre renodlat system för den enskilde. Det torde dock vara av underordnad betydelse vilken myndighet som bedriver utredning eller för talan i domstol i det enskilda De eventuella nackdelarna i detta hänseende vägs upp av att ett mer heltäckande system ger utfall som för allmänheten torde framstå som mer konsekvent och där resultatet inte är avhängigt myndigheternas Till följd av marknadsmissbruksförordningen och de administrativa sanktioner som införs kommer även juridiska personer som gör sig skyl- diga till marknadsmissbruk att kunna påföras en administrativ sanktion. I de fall gärningen i stället ska prövas i det straffrättsliga systemet finns, liksom , möjligheten att väcka talan om företagsbot enligt reglerna i 36 kap. 7–10 a §§ (avsnitt 13.5). De nya reglerna om administrativa sanktioner kan inte anses öka den administrativa bördan för berörda företag. efterlyser ytterligare analys av konsekven- serna för företag när det gäller förslagen i promemorian om att åklagaren i samband med åtal även får framställa yrkande om administrativ sanktion, den nya lagen om straff för marknadsmissbruk eller den begränsade rätten till offentlig försvarare. Förslag som har samband med åtal och straff kan dock inte anses ha någon inverkan på företag eftersom straffbestämmelserna i första hand gäller fysiska personer. bestämmelserna får inte en sådan påverkan på möjligheten till företags- bot att de kan anses innebära några konsekvenser för företag. får genom förslagen i denna proposition nya utred- ningsbefogenheter. Den mest ingripande, som kan medföra kostnader för berörda, är befogenheten att genomföra undersökningar i verk- samhetslokaler efter beslut av . I de mycket få fall det kan komma att bli aktuellt att genomföra en sådan undersökning, kan genomförandet naturligtvis medföra administrativa kostnader för berört företag genom att måste ges tillgång till handlingar och datasystem, och verksamheten kanske inte kan bedrivas som vanligt. Utöver de administrativa kostnader som är ett resultat av skyldig- heterna enligt marknadsmissbruksförordningen kommer de företag som står under tillsyn att bli skyldiga att till inspektionen betala en årlig avgift för övervakningen av att den nya lagen följs. Dessa avgifter ska motsvara kostnader (se avsnitt 17.5). Eftersom kommer att behöva lägga mer resurser på marknadsmissbruksområdet (se avsnitt 19.5.2), kommer de årliga avgifterna att öka i motsvarande mån. beräknar att avgiften kan behöva höjas för avgiftsgrupperna 1, 2, 4 och 5 (se förordningen [2007:1135] om årliga avgifter för Prop. 2016/17:22 finansiering av verksamhet). I propositionen föreslås också att i utövandet av sin nya befogenhet att ingripa mot åsidosättanden av skyldigheten att offentliggöra insiderinformation, ska ta hänsyn till de civilrättsliga sank- tioner som beslutas av handelsplatserna. För att en effektiv samordning ska kunna ske föreslås att handelsplatserna ska förse med information om den utredning som har vidtagits. Förfarandet kan innebära vissa administrativa kostnader för berörda handelsplatser. För de emittenter som blir föremål för utredning innebär det dock att utred- ningsåtgärderna mot dem kan bli färre eftersom syftet är att Finans- inspektionen inte ska genomföra en utredning med handels- platsen. , med instämmande av , anser att regeringen bör ge i uppdrag att på sin webbplats upplysa om den EU-rättsliga regleringen på finansmarknadsområdet eftersom den är svåröverskådlig. Regeringen konstaterar att arbetar med att ta fram en ny webbsida med information om gällande regelverk, som ska ge en heltäckande bild av gällande regler. Webbsidan planeras, enligt Finans- inspektionen, att bli klar . Något uppdrag från regeringen krävs därför inte för detta syfte. En effektiv reglering för bekämpning av marknadsmissbruk är av sam- Om förtroendet för värdepappersmarknaden är lågt är benägenheten mindre att investera på denna, vilket i sin tur på- verkar företagens möjligheter till kapitalanskaffning. skadan som uppkommer till följd av marknadsmissbruk eller att regel- verket på området inte verkställs effektivt är stor. gjort ett försök att ekonomiskt värdera de fördelar som marknadsmiss- bruksförordningen, tillsammans med det nya marknadsmissbruks- direktivet, kan innebära i form av minskat marknadsmissbruk (SEC[2011] 1217). Värderingen görs utifrån den uppskattade kostnad som insiderhandel innebär i form av vinst för dem som genomför den. Marknadsmissbruk inom hela EU uppskattas till och man uppskattar att det samlade lagstiftningspaketet kan få ner dessa Marknadsmissbruksförordningen har redan börjat tillämpas. ökade tillämpningsområdet och den fullharmonisering som reglerna med- fört kan i sig bidra till minskade administrativa bördor för företag som verkar i flera medlemsstater och ett högre förtroende för finansmark-