prop · H303167 · 2016-04-28 00:00:00 — De tre kriterierna i kombination med varandra utgör ett underlag för bedömning av bl.a. vilket samhällshot kriminella personer, deras brottslighet och nätverk utgör. Med strategisk person avses en person som utifrån den gemensamma strategiska inriktningen bedöms vara viktigare än andra att inhämta information om. De är ofta huvudmän för en viss brottslighet och står bl.a. för planering och organisation. Beträffande sådana personer och deras närmaste medhjälpare är utgångspunkten att vidta olika aktiviteter i syfte att reducera personernas kriminella förmåga och därmed det samhällshot som personerna bedöms utgöra utifrån den strategiska inriktningen. De myndigheter som ingår i den nationella satsningen ger ut en rapport om resultatet av samverkan. Av rapporten i samverkan mot den organiserade brottsligheten 2014 framgår att det myndighetsöverskridande samarbetet är framgångsrikt och att de resultat som uppnåtts inte hade varit möjliga utan samverkan. Av rapporten framgår att har insatser beslutade av Operativa rådet och de regionala underrättelsecentren lett till att 100 personer dömts till fängelse. Det utdömda skadeståndet översteg sammanlagt och förverkat utbyte av brott uppgick till . Det återkravsbelopp som ska betalas tillbaka till uppgår till . Det har också gjorts stora narkotikabeslag till följd av myndighetssamverkan och det finns flera exempel på att brottslighet har kunnat förhindras. Bland annat har polisen lyckats ingripa innan grova våldsbrott ägt rum. Den organisation som byggts upp med anledning av satsningen består av , Operativa rådet, ett kansli, det nationella underrättelsecentret (NUC), sju regionala underrättelsecenter (RUC) och åtta aktionsgrupper. Samtliga tolv myndigheter är representerade i och i Operativa rådet samt i styrgruppen i NUC. I det övriga arbetet, däribland arbetet i RUC, varierar graden av delaktighet mellan de olika myndigheterna beroende på vilka företeelser och personer arbetet är inriktat mot. består av de samverkande myndigheternas chefer. Rikspolischefen är ordförande. Utifrån den årliga myndighetsgemensamma lägesbilden av den organiserade brottsligheten som tas fram av NUC, fattar beslut om den strategiska inriktningen för den myndighetsgemensamma satsningen. Operativa rådet består av en representant från varje myndighet som ingår i myndighetssamverkan. Representanterna i rådet har mandat att för sin myndighet fatta operativa beslut, vilket även innefattar att se till att det finns resurser att tillgå när det krävs. Operativa rådet har i uppgift att besluta och prioritera de operativa insatserna samt att besluta om användandet av aktionsgrupperna och andra resurser i enskilda insatser. Kansliet för och Operativa rådet Till stöd för de båda råden finns ett kansli som utgör en myndighetsgemensam berednings-, uppföljnings- och redovisningsfunktion. Ett nationellt underrättelsecenter – NUC NUC tillhör organisatoriskt den nationella operativa avdelningen () vid och består av representanter från de samverkande myndigheterna. NUC leds av en styrgrupp bestående av representanter från de samverkande myndigheterna. Styrgruppen sammanträder en gång . I NUC:s uppdrag ingår att producera den myndighetsgemensamma lägesbild som sedan ligger till grund för strategiska inriktningsbeslut. NUC har främst en strategisk funktion genom att fungera som erfarenhetsbank och ta fram metoder för arbetet inom den myndighetsgemensamma satsningen. NUC har vidare huvudansvaret för resultatredovisningen och för att göra ett urval av strategiska personer som ligger till grund för den gemensamma inriktningen på arbetet. När det gäller operativt arbete ansvarar NUC även för att följa upp ett antal av de strategiska personerna. I den delen liknar arbetet det som bedrivs i de regionala underrättelsecentren (RUC). Sju regionala underrättelsecenter – RUC I den nationella satsningen finns sju RUC, belägna i polisregionerna Bergslagen, Mitt, Nord, , Syd, Väst och Öst. Varje RUC är lokaliserad till en gemensam lokal hos . Vilka myndigheter som ingår i RUC-arbetet kan variera utifrån både region och vilka ärenden som behandlas. Samtliga RUC består av en styrgrupp och en handläggargrupp med handläggare från samverkansmyndigheterna. är enbart representerad i styrgrupperna. Styrgruppen beslutar om inriktning, ger uppdrag och prioriterar handläggargruppens arbete. Myndigheterna i handläggargruppen kan delas in i två olika grupper, brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter. Kärnan består av brottsbekämpande myndigheter, dvs. myndigheter som får bedriva underrättelseverksamhet eller förundersökning. Alla myndigheter som deltar i RUC samverkar inom de områden som respektive myndighets uppdrag och regelverk medger. 2015/16:167 När det gäller de icke brottsbekämpande myndigheternas delaktighet i samverkan och informationsutbytet kan det förenklat uttryckas som att dessa, genom att få del av information om olika företeelser och strategiska personer, ges möjlighet att inrikta sin verksamhet. Informationen kan föranleda myndigheten att göra undersökningar och kontroller samt vidta åtgärder inom ramen för dess uppdrag och regelverk. Exempelvis kan initiera riktade kontroller för att säkerställa att ersättningar inte utbetalas på felaktiga grunder och kan planera och förbereda kommande beslut om verkställighetsåtgärder eller betalningssäkringar. Inom satsningen talar man om s.k. administrativa åtgärder. De icke brottsbekämpande myndigheterna kan även bidra med information från sina respektive verksamheter som behövs i den brottsbekämpande verksamheten. Ofta rör det sig om uppgifter om vistelseadress, inkomstuppgifter etc., men även mer känslig information kan vara av betydelse. Arbetet är ärendebaserat och avser vanligen arbete mot strategiska personer. De handläggare/analytiker som arbetar i RUC har ett löpande informationsutbyte. Det varierar dock i vilken omfattning uppgifter i huvudsak lämnas till samtliga deltagande myndigheter eller om de lämnas bilateralt till en annan samverkande myndighet. En prövning av vilka myndigheter informationen kan lämnas till görs dock alltid innan utlämnandet. Vid utbyte av information mellan myndigheterna svarar respektive myndighets representant för att myndighetens regelverk följs, t.ex. bestämmelser om sekretess och utlämnande av uppgifter från myndighetens register. Det finns åtta aktionsgrupper som är knutna till de insatser som Operativa rådet beslutar om. Aktionsgrupperna består av 200 polisanställda som är fördelade på de sju polisregionerna samt . Grupperna består av chefer/ledare, spanare, utredare, analytiker, registratorer och administratörer. Aktionsgrupperna ska verka nationellt och flexibelt. Grupperna ska i princip uteslutande arbeta i insatser beslutade av Operativa rådet. vid samverkan mot viss organiserad Det behöver bli enklare att utbyta uppgifter Regeringens bedömning: Det behövs ett sekretessgenombrott vid utbyte av uppgifter mellan myndigheter som samverkar mot Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna instämmer i bedömningen eller har inget att invända mot den. rådet (Brå) pekar på att det är angeläget att sekretessfrågorna kring myndighetssamverkan får en tydligare lösning än den befintliga general- klausulen i 10 kap. 27 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, Datainspektionen anför att den tillämpning av generalklausulen som används inte är en ändamålsenlig lösning. integritetsskyddsnämnden (SIN) anser att behovet, framför allt vad gäller de brottsbekämpande myndigheternas utlämnande av uppgifter sinse- mellan, inte är tydligt. instämmer i att det är angeläget att bekämpa den organiserade brottsligheten och att detta bäst görs genom att berörda myndigheter samverkar kring utredningar av Samfundet kan däremot inte ställa sig bakom bedömningen att enbart det faktum att den gällande regleringen leder till inte helt enkla överväganden mellan utredningsintresset och skyddet för den personliga integriteten i enskilda fall, utgör ett skäl för att frångå den Skälen för regeringens bedömning Att bekämpa organiserad brottslighet är ett angeläget samhällsintresse Organiserad brottslighet berör hela samhället och är en av rättssamhällets Både enskilda och olika samhällsinstitutioner blir drabbade av den. En svårighet när det gäller att bekämpa organiserad brottslighet är att den ofta har en komplex struktur och är föränderlig. Den är föränderlig på det sättet att nya tillvägagångssätt och metoder används inom befintlig brottslighet och nya typer av brott begås. Brottsligheten anpassas också till lagstiftningen och myndigheternas kontrollsystem genom att brister och luckor i dessa utnyttjas. Det kriminella samarbetet kan ske antingen inom mer eller mindre fasta organisatoriska strukturer eller inom mer löst sammansatta nätverk som arbetar projektbaserat. Av polisens rapport om organiserad brotts- lighet framgår att man kunnat se att individers tillhörighet till olika kriminella nätverk har minskat i betydelse och att rörligheten mellan de kriminella grupperingarna ökar. framgår vidare att aktörerna ägnar sig åt flera olika typer av brott och att denna s.k. multikriminalitet sannolikt är en av faktorerna till varför kriminell samverkan bedöms ske mer och mer utanför tidigare fasta Multikriminaliteten är ett sätt att sprida risker och att öka möjligheterna till brottsvinster. Av rapporten i samverkan mot den organiserade brotts- ligheten 2014 framgår att bland de brottsområden som identifierats vara mest omfattande finns skattebrott och narkotikabrott, men det har även identifierats ett omfattande systemutnyttjande av välfärds- och Detta innefattar exempelvis bedrägerier med RUT- och ROT-avdrag, assistansersättning, sjukpenning och lönegaranti- Brottsligheten är i princip inriktad på vinst. Det förekommer även s.k. parasitär brottslighet, t.ex. bedrägerier och utpressning, där förövaren kommer över pengarna direkt från brottsoffret. Ett särskilt oroande inslag är brott som begås för att underlätta eller dölja den brottsliga kärn- Det rör sig bl.a. om systemhotande brott, vissa typer av olaga hot och övergrepp i rättssak. 2015/16:167 Den organiserade brottslighetens utveckling är sådan att den får allt tydligare kopplingar till företag. Det handlar inte bara om brottslighet som drabbar företagare, utan även om att legal och illegal verksamhet blandas i företag som drivs av kriminella. Som i (LO) anför i sitt remissvar skadar den grova organiserade brottsligheten på detta sätt samhällsekonomin genom att den snedvrider konkurrensen och urholkar samhällets gemensamma resurser. Regeringen konstaterar mot denna bakgrund att kampen mot den organiserade brottsligheten är ett angeläget samhällsintresse. Det finns skäl att fortlöpande och i takt med förändringen av den organiserade brottsligheten, bevaka och säkerställa att samhället har tillräckliga verktyg för att motverka och bekämpa denna typ av brottslighet. Behovet av ett sekretessgenombrott mellan myndigheter Som anförs i promemorian är det viktigt att myndigheter samverkar och kan utbyta information med varandra för att den organiserade brottsligheten ska kunna bekämpas på ett effektivt och framgångsrikt sätt. Detta ifrågasätts inte heller av någon av remissinstanserna. Behovet av samarbete sträcker sig längre än mellan bara brottsbekämpande myndigheter. Den organiserade brottsligheten berör stora delar av samhället och utnyttjar ofta på ett systematiskt sätt välfärdssystemen. Det är därför viktigt att ett samarbete också kan ske med andra myndigheter, t.ex. myndigheter som ansvarar för utbetalningar från välfärdssystemen samt andra myndigheter med kontroll- och tillsynsfunktioner. Riskfaktorer och brottsplaner måste identifieras så snabbt som möjligt. Samverkan bör därför ske i ett tidigt skede i syfte att förebygga, förhindra och upptäcka sådan brottslighet, dvs. Vid kontakter med myndigheter som deltar i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet framgår att en svårighet vid den formen av samverkan är bedömningar av möjligheten att lämna ut sekretessbelagda uppgifter till andra myndigheter. Det gäller både inom den nationella satsningen och vid andra mer formaliserade samverkansprojekt. Det rättsliga stöd som myndigheterna har för uppgiftsutlämnande utgörs framför allt av den s.k. generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL. För att en uppgift ska kunna lämnas ut med stöd av generalklausulen krävs att det vid en intresseavvägning är uppenbart att intresset av att lämna ut uppgiften har företräde framför skyddsintresset. Tolkningen av detta uppenbarhetsrekvisit är ett exempel på de problem och hinder som finns i det nuvarande samverkansarbetet. Informationsutbytet inom den nationella satsningen mot organiserad brottslighet sker i underrättelsefasen, dvs. innan det blir fråga om att utreda eller beivra ett visst konkret brott. Med underrättelseverksamhet avses enligt 2 kap. 7 § punkt 1 polisdatalagen (2010:361) polisverksamhet som består i att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. Underrättelsearbetet handlar om att samla in, bearbeta och analysera information för att förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. I underrättelsearbetet behandlas information om vissa personer eller om vissa företeelser och fenomen. För att få en bild av den brottsliga verksamheten och personerna som tros ligga bakom den, kan uppgifter behöva samlas in från olika myndigheter. Svårigheterna för myndigheterna rör i huvudsak utlämnande av uppgifter som var för sig inte är av så stor betydelse men som tillsammans med andra uppgifter bedöms vara det. Inom den befintliga myndighetssamverkan utbyts exempelvis uppgifter om strategiska personer. Med strategiska personer avses, som framgått, personer som utifrån den gemensamma strategiska inriktningen bedöms vara viktigare än andra att samla information om. De är ofta huvudmän för en viss brottslighet och står bl.a. för planering och organisation. Beträffande sådana personer och deras närmaste medhjälpare är utgångspunkten att vidta olika åtgärder i syfte att reducera personernas kriminella förmåga och därmed det samhällshot som personerna bedöms utgöra. De uppgifter som exempelvis kan komma att utbytas rörande en strategisk person är uppgifter om sysselsättning, tillgångar, bidrag av olika slag, relationer och släktskap. Uppgifter av den karaktären kan vara viktiga för att få en samlad bild över deltagande i eller kopplingar till brottslig verksamhet. Beträffande den typen av uppgifter kan det ibland vid utlämnande vara svårt att slå fast att det, för var och en av uppgifterna, är uppenbart att intresset av att uppgifterna lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Bekämpningen av organiserad brottslighet är i och för sig ett tungt vägande intresse som vid en avvägning mot andra skyddsvärda intressen ofta torde leda till att det kan anses uppenbart att intresset av att lämna ut uppgifter har företräde framför skyddsintresset. Regeringen har dock förståelse för de svårigheter myndigheterna upplever vid sekretessbedömningarna i dessa fall. Att utifrån uppenbarhetsrekvisitet i generalklausulen ta ställning till om sekretessbelagda uppgifter ska föras vidare till en annan myndighet medför svåra intresseavvägningar i det enskilda fallet. Det finns enligt regeringens mening en risk för att sådana avvägningar leder till en alltför restriktiv tillämpning av bestämmelsen. Det finns också en risk för olikheter i tillämpningen av generalklausulen mellan olika handläggare och myndigheter. En extensiv tolkning av generalklausulen kan även leda till att intresseavvägningen blir slentrianmässig och att kraven på att det ska vara uppenbart att ett utlämnande är viktigare än sekretessintresset tunnas ut. Regeringen delar Datainspektionens och Brås uppfattning att en tillämpning av generalklausulen vid myndighetsöverskridande samverkan mot organiserad brottslighet inte är en helt ändamålsenlig lösning. Inom ramen för den nationella satsningen mot organiserad brottslighet och i annan samverkan där flera myndigheter medverkar uppkommer dessutom vissa särskilda utmaningar. Ofta kan det i de sammanhangen bli fråga om utlämnande till flera myndigheter , t.ex. i samband med möten, och de mottagande myndigheterna kan ha olika sekretessbestämmelser till skydd för den egna verksamheten och till skydd för den enskilde. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att det finns skäl att införa ett särskilt sekretessgenombrott för de myndigheter som samverkar för att bekämpa viss organiserad brottslighet. 2015/16:167 När sekretessgenombrott övervägs måste stor hänsyn tas till rätten till skydd för den personliga integriteten. Regeringen prövar i det följande hur intresseavvägningen mellan en effektiv brottsbekämpning och ett godtagbart integritetsskydd bör göras i detta fall. En särskild fråga är om ett sekretessgenombrott behövs för samtliga myndigheter som brukar delta i samverkansarbete. SIN anser att behovet av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, framför allt vad gäller de brottsbekämpande myndigheternas utbyte av uppgifter sinsemellan, inte framkommer tillräckligt tydligt. De brottsbekämpande myndigheterna har nämligen generellt goda möjligheter att lämna uppgifter till varandra inom ramen för brottsbekämpande verksamhet på grund av sekretessbrytande bestämmelser i dessa myndigheters registerförfattningar. Mot bakgrund av vad som sagts ovan om vikten av att även myndigheter som inte är brottsbekämpande deltar i samverkan, är det emellertid enligt regeringens bedömning angeläget att skapa en enhetlig reglering som omfattar uppgiftsutbyte mellan de myndigheter som deltar i ett visst samverkansarbete. Därigenom kommer samtliga myndigheter att ha förutsebara och mer likartade förutsättningar när det gäller informationsutbyte inom ramen för samverkan. Förutom att handläggningen förenklas innebär ett gemensamt regelverk att även tillsynen och kontrollen över verksamheten underlättas. En särskild lag om uppgiftsskyldighet införs Regeringens förslag: Det ska införas en lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mellan myndigheter mot viss organiserad brottslighet. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser ställer sig positiva till eller har inget att invända mot förslaget, däribland Ekobrotts- myndigheten, Justitiekanslern, i , ombudsmän (), (numera ), Skatte- verket, Säkerhetspolisen och . vid anser att för- och nackdelar med att införa en särskild paragraf i OSL som hanterar uppgiftsskyldigheten vid samverkan mellan myndigheter mot grov organiserad brottslighet inte har utretts tillräckligt i promemorian. anför att den inte har övertygats om att den bästa lösningen för att underlätta informationsutbyte vid samverkan mot grov organiserad brottslighet är att stifta ny lag och förordning vid sidan anser att det är viktigt att få ett effektivt och ändamålsenligt regelverk för alla myndigheter som samverkar mot grov organiserad brottslighet och att förslaget är exkluderande till sin utform- föreslår att möjligheten att bredda det rättsliga stödet för informationsutbyte mellan myndigheter till att omfatta hela det brottsbekämpande området utreds vidare. Datainspektionen anser att den föreslagna lagen bör tidsbegränsas och utvärderas innan den permanentas. SIN väcker frågan hur de sekretess- brytande regler som finns i polisdatalagen förhåller sig till den föreslagna , som avstyrker förslaget, anser att det är nödvändigt att avvakta införandet av den EU-reglering som inom kort är att vänta på området för dataskydd för de brottsbekämpande myndigheterna i medlemsstaterna. Skälen för regeringens förslag Som anförs i promemorian kan ett sekretessgenombrott vid utbyte av information mellan myndigheter som samverkar för att bekämpa organiserad brottslighet utformas på olika sätt. Ett alternativ är att göra ändringar i 10 kap. 27 § OSL (generalklau- I bestämmelsen skulle det kunna förtydligas att det vid uppgifts- utbyte inom myndighetsöverskridande samverkan mot viss organiserad brottslighet typiskt sett är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas ut har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Nackdelen är att det skulle kunna få effekter som inte kan förutses och inte heller nödvändigtvis eftersträvas. på en rad skilda områden och i många olika situationer där myndigheter utbyter uppgifter med varandra. Det skulle enligt regeringens bedömning vara olyckligt om ett tydliggörande i fråga om uppgiftsutbytet inom ramen för det nu aktuella slaget av samverkan skulle påverka praxis och tillämpning inom helt andra områden. Ett annat alternativ är att införa en specifik reglering som tar sikte på uppgiftsutbytet vid myndighetsöverskridande samverkan mot viss typ av Detta skulle kunna göras genom en ny sekre- tessbrytande bestämmelse i OSL eller genom att införa en uppgifts- skyldighet som innebär att sekretessen bryts enligt 10 kap. 28 § OSL. Regeringen har viss förståelse för de åsikter som framförs av Juridiska att det finns fördelar med att kunna inrymma regleringen i OSL och dess Det skulle ge en mer sammanhållen reglering av vilka sekre- tessregler en myndighet har att förhålla sig till. Regeringen anser dock att en sådan lösning kan innebära en otydlighet i andra situationer där infor- Som anförs i promemorian är en fördel med att införa en sekretessbrytande bestämmelse i en särskild lag som tar sikte på just samverkan mot viss organiserad brottslighet, att vikten av myndighetssamverkan i detta syfte betonas. En annan fördel med en sådan lösning är att det i en särskild lag på ett tydligare sätt kan regleras under vilka förutsättningar uppgiftsskyldigheten ska gälla och vilka myndigheter som ska träffas av den. Av integritetsskäl bör det inte komma ifråga att möjliggöra ett helt fritt informationsutbyte och inte heller, vilket anser bör övervägas, bredda det rättsliga stödet för informationsutbytet mellan myndigheter till att omfatta hela det brottsbekämpande området. Uppgiftsskyldigheten bör därför begrän- sas i vissa avseenden. Sådana begränsningar är mindre lämpliga att reglera i OSL. Regeringen anser av dessa skäl att det sekretessgenom- brott som övervägs inte bör införas i OSL. Mot denna bakgrund föreslår regeringen en särskild lag om uppgifts- skyldighet vid samverkan mellan myndigheter mot viss organiserad Enligt regeringens bedömning finns det inte skäl att, som anför, avvakta införandet av EU:s nya data- 2015/16:167 skyddsreform. Den kommande EU-regleringen syftar till att harmonisera och effektivisera skyddet för personuppgifter inom EU och öka enskildas kontroll över sina uppgifter. Detta kommer att medföra behov av förändringar och anpassningar av nationell rätt i flera avseenden, främst på personuppgiftsområdet. Detta får dock göras i särskild ordning och hindrar inte att det nu genomförs åtgärder på området. Det finns inte heller tillräckliga skäl att tidsbegränsa lagen i linje med vad Datainspektionen anför. Regeringen kan konstatera att det pågått ett samarbete mellan myndigheter inom ramen för den nationella satsningen mot grov organiserad brottslighet . Regeringen har följt detta arbete och har gett de myndigheter som ingår i satsningen i uppdrag att utveckla satsningen ytterligare. Behovet av sekretessgenombrott för att kunna bedriva arbetet på ett effektivt sätt är väl belyst. De förslag som lämnas innehåller begränsningar i flera avseenden som syftar till att tillgodose att en balans uppnås mellan en effektiv samverkan och skyddet av den personliga integriteten, se vidare avsnitt 5.3. Regeringen kommer också att noga följa effekterna och konsekvenserna av den nya regleringen. De sekretessbrytande bestämmelserna i är även fortsättningsvis tillämpliga Den föreslagna lagen reglerar inte uttömmande möjligheterna att utbyta uppgifter mellan de samverkande myndigheterna.