prop · H40353 · 2016-12-19 00:00:00 — Enligt ska beredskapsplanen uppdateras . Övningar kan fylla flera syften, varav revidering av beredskapsplanen kan vara ett. Av de 90 utlandsmyndigheter som besvarat enkäten svarade drygt en fjärdedel att den senaste övningen helt eller delvis genomförts i syfte att revidera planen, medan strax över hälften svarade nej på samma fråga. Oavsett om det varit ett syfte med övningen eller inte, var vi intresserade av om den senaste övningen visat på att någon del av planen behövde revideras och om detta i så fall skett. Som framgår av Tabell 15 visar de flesta övningar på att någon del i beredskapsplanen behövde uppdateras och att detta i de flesta fall också åtgärdats. Visade senaste övningen på behov av att uppdatera beredskapsplanen? (N = 90) Ja, och planen har uppdaterats Ja, men planen har ännu inte uppdaterats Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Konceptövningarna som KC-B utarbetat upplevs som mycket användbara KC-B har tagit fram material som utlandsmyndigheterna kan använda sig av för att genomföra krisövningar på egen hand. De beredskapsansvariga som arrangerat eller planerade att genomföra någon övning utifrån detta, ombads att beskriva hur användbart de upplevde materialet. Omkring 40 respondenter lämnade omdömen om KC-B:s övningsmaterial och kommentarerna var genomgående mycket positiva. Också stödet från KC-B upplevdes som mycket bra. Över lag upplevs övningarna som gångbara för lokala förhållanden, men i vissa fall kan utlandsmyndigheterna behöva göra vissa justeringar för att de ska passa dem med avseende på t.ex. storlek, antal lokalanställda, rådande situation och svenskläge i landet. Ett fåtal utlandsmyndigheter har ändå valt att utforma helt egna övningar. Att övningarna passar bra för en halvdag omnämns också i positiva ordalag. En utlandsmyndighet som planerar en övning om explosion på sportarena (terrordåd) beskriver scenariot som ”mycket relevant i tjänstgöringslandet, även om antalet civila svenskar på plats är betydligt mindre än i många andra tjänstgöringsländer”. Detta är en viktig poäng; oavsett om läget i landet är lugnt och få svenskar normalt sett befinner sig där, kan olika event innebära ett större antal tillresta svenskar . Några utlandsmyndigheter uttrycker här en önskan om aktivt deltagande på plats från KC-B, men en utlandsmyndighet kommer med ett konstruktivt förslag att genomföra övningen som en videokonferens med KC-B i . De flesta övningar utvärderas, men inte skriftligt En viktig del i krisberedskapsarbetet är utvärdering eller uppföljning av såväl övning som verkliga händelser för att föda in erfarenheter från dessa i det ständigt pågående krisberedskapsarbetet, vilket underlättas av att det finns en systematik för erfarenhetsåterföring på plats. av utlandsmyndigheterna har utvärderat den senaste övningen, vilket Tabell 16 visar. Tabellen visar också att en knapp femtedel inte gjort någon utvärdering av den senaste övningen och en femtedel av respondenterna vet inte om någon sådan gjorts. Drygt tre fjärdedelar av utlandsmyndigheterna har en särskild person eller funktion som ansvarar för att utvärderingar av övningar genomförs (Tabell 17) medan det på endast hälften finns någon som ansvarar för att dessa utvärderingar dokumenteras. En knapp femtedel av utlandsmyndigheterna har dokumenterat den senaste utvärderingen skriftligt (Tabell 17). De flesta utlandsmyndigheterna har utvärderat den senaste övningen Har den senaste övningen utvärderats? Ja, med alla som deltog Ja, med större delen av dem som deltog Ja, med en mindre del av dem som deltog Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Sammanställningen i Tabell 17 visar att det på cirka tre fjärdedelar av de utlandsmyndigheter som besvarat enkäten finns en person eller en funktion som ansvarar för att utvärderingar av övningar genomförs och på cirka hälften finns någon som ansvarar för att dessa utvärderingar dokumenteras. När det gäller identifierade förbättringsåtgärder har av utlandsmyndigheterna en person eller funktion som ansvarar för att dessa implementeras i beredskapsplanen. En femtedel av utlandsmyndigheterna dokumenterar utvärdering skriftligt (N = 88) Utvärderingen har dokumenterats skriftligt Det finns en person/funktion som ansvarar för att utvärderingar av övningar genomförs Det finns en person/funktion som ansvarar för att utvärderingar av övningar dokumenteras Det finns en person/funktion som ansvarar för att identifierade förbättringsåtgärder implementeras i Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Många utlandsmyndigheter har rutiner för att personalen ska få kännedom om beredskapsplaneringen Enligt 6 § UF 2011:5 ska all personal vara informerad om innehållet i beredskapsplanen. för utlandsmyndigheternas beredskapsplanering anger också att myndigheterna ska fylla i uppgifter om hur de har eller planerar att göra beredskapsplanen känd för personalen. Med anledning av detta ställde vi frågan om det finns någon rutin för att utsänd såväl som lokalanställd personal som är nya på utlandsmyndigheten tar del av dess beredskapsplan. Som framgår av Tabell 18 har drygt hälften av utlandsmyndigheterna en rutin för att utsända tar del av beredskapsplanens innehåll inom efter det att de tillträtt sin tjänst och inom en månad. saknar dock helt rutiner för detta. Vad gäller den lokalanställda personalen finns inte rutiner i samma utsträckning som för den utsända personalen, men sammanlagt av utlandsmyndigheterna har rutiner för att även de tar del av beredskapsplanen inom . av utlandsmyndigheterna saknar emellertid rutiner för att den lokalanställda personalen tar del av de delar av beredskapsplaneringen som berör dem. De flesta utlandsmyndigheter har rutiner för att utsända tar del av beredskapsplanens innehåll inom (Procent, N = 89) Ja, inom en Ja, inom en Ja, inom tre Ja, inom ett Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Samordning med värdlandet och andra länders beskickningar Vid en krissituation kan svenska medborgare behöva evakueras. En sådan operation kräver i regel samordning med värdlandet men också med andra länders beskickningar. Som ett exempel skedde evakueringen av svenskar från framförallt sjövägen från till , vilket innebar samarbete med bland annat den libanesiska hamnmyndigheten. Både grekiska och turkiska fartyg användes, bland annat en grekisk färja som danska UD hyrt in. var det första land som hade personal på plats i och hade sedan koordineringsansvar för hela EU på . Med anledning av detta ställde vi ett antal frågor till utlandsmyndigheterna om samordning med värdlandet och andra länders beskickningar. En fråga gällde om utlandsmyndigheten identifierat lokala kontakter som skulle kunna bidra till att underlätta en evakuering av svenska medborgare, som till exempel tjänstemän vid flygplatser och hamnar. Svaren i Tabell 19 visar att av utlandsmyndigheterna identifierat och kontaktat sådana lokala kontakter, medan identifierat men inte kontaktat dessa. Har utlandsmyndigheten identifierat lokala kontakter som kan underlätta en evakuering av Ja, identifierat och kontaktat Ja, identifierat men inte kontaktat Nej, varken identifierat eller kontaktat Källa: Egen sammanställning av enkätsvar När det gäller samarbete med andra utländska representationer, har av utlandsmyndigheterna övat med sådana , vilket framgår av Tabell 20. Etablerade samarbeten med andra utländska representationer i krisberedskapsfrågor finns i mycket hög utsträckning, av utlandsmyndigheterna ingår i sådana samarbeten. I drygt hälften av värdländerna finns gemensamma nordiska beredskapsplaner som den svenska utlandsmyndigheten ingår i. Samarbete med andra utländska representationer (procent) har övat med andra utländska representationer (sedan 1 Det finns etablerade samarbeten med andra utländska representationer i krisberedskapsfrågor Det finns en gemensam nordisk beredskapsplan för kriser som berör två eller flera nordiska länder som inkluderar den svenska utlandsmyndigheten Källa: Egen sammanställning av enkätsvar I fritextsvar kunde utlandsmyndigheterna beskriva sitt samarbete med andra beskickningar i krisberedskapsfrågor. Samarbetena beskrivs till stor del som formaliserade med regelbundna möten, ofta i en mindre krets av beredskapsansvariga och myndighetschefer. Gemensamma beredskapsplaner med andra EU-länder förekommer, men gemensamma nordiska planer är vanligast. De nordiska länderna kan då ha olika ansvarsområden, t.ex. finns ett exempel där den svenska ambassaden ansvarar för transportfrågor. Erfarenhetsutbyte kan också ske vid behov, som till exempel efter att en särskild händelse inträffat i ett land träffades de nordiska ländernas ambassadtjänstemän för att diskutera sina respektive reaktioner och erfarenheter från denna händelse. Fritextsvaren vittnar också om att lokala myndigheter, researrangörer, honorärkonsuler med flera också bjuds in till vissa möten där olika länder (företrädesvis nordiska) träffas för att diskutera krisberedskapsfrågor. Beredskapsansvarigas ansvar och kompetens Ett frågeblock i enkäten gällde särskilt de beredskapsansvariga vid utlandsmyndigheten. Frågorna som ställdes handlade om de beredskapsansvarigas erfarenheter av utbildning och övning, liksom om det ansvar de har för krisberedskapsfrågor. En femtedel har inte deltagit i övning eller utbildning Av de 88 beredskapsansvariga som besvarade frågeblocket hade deltagit i någon krisövning eller krisberedskapsutbildning , medan inte hade gjort det. Som framgår av Tabell 21 är ansvaret ganska eller mycket tydligt för de allra flesta beredskapsansvariga (42,). Det finns dock ett femtontal beredskapsansvariga som upplever att deras ansvar är mycket eller ganska otydligt (12,), vilket framgår av Tabell 21. Beredskapsansvaret är tydligt för de allra flesta (N = 88) Upptattning om ansvaret som beredskapsansvarig Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Mer än hälften anser att de saknar nödvändig utbildning och övningserfarenhet Som ansvariga för krisberedskapen vid utlandsmyndigheten är det av relevans för granskningen att undersöka om de beredskapsansvariga upplever att de har genomgått utbildningar och deltagit i krisövningar i sådan utsträckning att de är rustade för det ansvaret. Svaren på dessa två frågor redovisas i Tabell 22. I vilken utsträckning upplever beredskapsansvariga att de deltagit i utbildning och övning som förbereder dem för beredskapsansvaret? (Procent, N = 88) I mycket liten utsträckning eller inte alls I ganska stor utsträckning I mycket stor utsträckning Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Ungefär en femtedel av de beredskapsansvariga upplever att de i mycket stor utsträckning fått utbildning och deltagit i övningar som förbereder dem för deras beredskapsansvar, och något fler att de fått detta i ganska stor utsträckning. De allra flesta upplever emellertid att de endast genomgått utbildningar och deltagit i övningar i viss utsträckning. Dessutom har en knapp femtedel () svarat i mycket liten utsträckning eller inte alls på frågan om utbildning och en dryg tiondel () valde det svarsalternativet med avseende på övning. De beredskapsansvariga kunde i fritextsvar kommentera vilka utbildningar och övningar de deltagit i, samt vilka av dem som de upplevt som mest värdefulla. Utbildning och övning betraktas av samtliga som mycket betydelsefullt för krisberedskapsförmågan eftersom detta visar på såväl styrkor som svagheter i myndighetens beredskap. Övningar som är väl anpassade till utlandsmyndighetens behov och lokala förhållanden förefaller vara särskilt uppskattade. De som har praktisk erfarenhet av krishantering från verkliga händelser tillskriver denna större betydelse än utbildning och övning. Det finns också en insikt bland de svarande om att utbildning och övning bör ske med jämna mellanrum för att underhålla kompetensen och krishanteringsförmågan. ”Alla övningar och utbildningar är mycket värdefulla. […] När det väl händer måste beredskapstänket sitta i ryggmärgen”. ”Praktiska övningar är oerhört värdefulla – det är först i dessa situationer, snarare än vid genomläsning av beredskapsplanen, som det blir tydligt vari de främsta utmaningarna i en krissituation ligger. Regelbundna möten i ambassadens externa beredskapsgrupp bidrar till att bredda och stärka det förberedande beredskapsarbetet. Min egen främsta ”tillgång” i beredskapssammanhang [är] erfarenheterna efter i då jag tjänstgjorde vid ambassaden i .” ”Krisseminarium på UD KC på ambassaden därför att det var en interaktiv och gemensam övning av ambassadens personal som gav tid för reflektion över vad vi kan förbättra och var våra sårbarheter ligger. Det var också en bra övning för att öka kris- och beredskapstänket hos personalen.” ”Skulle behöva gå ytterligare en utbildning eftersom det var så länge sedan, men 2011 i var förstås en övning i sig”. Många beredskapsansvariga har svårt att prioritera arbetet med beredskapsfrågor Många utlandsmyndigheter är små och de beredskapsansvariga har också andra arbetsuppgifter i det löpande arbetet. En väsentlig fråga är därför huruvida de upplever att de kan avsätta den tid de anser sig behöva för att fullgöra sitt beredskapsansvar. Vi ställde därför frågan i vilken utsträckning de upplevde att de kunde avsätta tillräckligt med tid för detta. Svaren redovisas i Tabell 23 och indikerar att de beredskapsansvariga har vissa svårigheter att avsätta tid till beredskapsarbetet. Drygt hälften av dem anger att de endast kan avsätta erforderlig tid i viss utsträckning och anser att de i mycket liten utsträckning eller inte alls har . Alla beredskapsansvariga kan inte avsätta den tid som behövs för att fullgöra beredskapsansvaret (Procent, N = 87) I mycket liten utsträckning eller inte alls I ganska stor utsträckning I mycket stor utsträckning Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Lättare att avsätta tid om krisberedskap prioriteras på ledningsnivå Respondenterna gavs möjlighet att kommentera sin roll som beredskapsansvarig. Svaren vittnar om att det finns skillnader utlandsmyndigheterna emellan vad gäller hur renodlat detta ansvar är, och hur mycket tid de beredskapsansvariga kan lägga på denna uppgift. Många vittnar dock om att det är svårt att få tiden att räcka till och att det finns skillnader i hur ledningen prioriterar krisberedskapsarbetet. Här följer ett urval av citat för att exemplifiera de åsikter som förekommer: mycket hög arbetsbelastning finns det aldrig tillräcklig tid för det stora arbete som planering, övning och tillämpning kräver.” ”För att inte beredskapsarbete och övningar ska drunkna i alla andra uppgifter vid ambassaden tycker jag att det borde vara obligatoriskt med övning .” ”Jag tycker man kan ifrågasätta varför ansvaret ligger på en administrativ chef […] Det borde ligga på en konsulär utsänd handläggare.” ”Jag har delvis möjlighet att själv styra min arbetstid och avsätta tid för beredskapsplanering. Beredskap och säkerhet är viktiga områden för mig och jag avsätter en hel del tid till detta. Jag har erfarenhet av flera kriser och vet att god planering och säkerhetstänk är mycket viktigt.” ”Rollen som beredskapsansvarig begränsas ibland av varierande säkerhets- och beredskapstänk vid utlandsmyndigheten, där olika utsändas/chefsfunktioners bedömningar av vad som är relevant och nödvändigt skiljer sig.” ”Rollen som beredskapsansvarig läggs ofta på en utsänd som redan har flera andra portföljer att bevaka/arbeta med. Svårt att hitta tid och utrymme att ta helhetsgrepp om kris- och beredskapsfrågor eftersom det är komplext, spänner över hela personalen och verksamheten och kräver uppmärksamhet på praktiska frågor […] samt analyserande/teoretiska element. men resurser att genomföra är bristande.” ”Som beredskapsansvarig är det viktigt att ambassadens ledning prioriterar och aktivt driver att beredskapsfrågorna ska prioriteras. Utan ledningens aktiva stöd är det svårt att jobba aktivt med dessa frågor”. ”... det vore värdefullt att genomföra en KC-ledd övning förslagsvis för att säkra viss kontinuitet kring beredskapsarbetet.” Skyldigheten att hålla beredskap är författningsreglerad. Målsättningen inom utrikesförvaltningen är att all personal ska vara förtrogen med beredskapsplanen och att alla utlandsmyndigheter ska kunna starta upp och upprätthålla en särskild krisorganisation till dess att förstärkning kan vara på plats. Allra sist i enkäten ställde vi därför några frågor med bäring på utlandsmyndighetens övergripande förmåga att hantera en eventuell krissituation. Kännedomen om beredskapsplanen kan förbättras Kännedomen om beredskapsplanens innehåll och var den förvaras är inte hundraprocentig, varken bland utsända eller lokalanställda. Att de medarbetare som förväntas delta i ett krisarbete inte tagit del av utlandsmyndighetens beredskapsplan, och kanske inte heller vet var beredskapsplanen finns, är omständigheter som kan försvåra en effektiv krishantering. Ett fritextsvar ger exempelvis vid handen att delar av den utsända och lokalanställda personalen, däribland ambassadören, befann sig på resande fot då ett terrorattentat inträffade, men att personalen på plats på utlandsmyndigheten inte hade tillgång till beredskapsplanen. Kännedomen om beredskapsplanen är inte hundraprocentig (Procent, N = 90) All utsänd personal vet var beredskapsplanen finns Alla utsänd personal har tagit del av innehållet i beredskapsplanen All lokalanställd personal vet var beredskapsplanen finns All lokalanställd personal har tagit del av de delar av beredskapsplanen som berör lokalanställda Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Förmågan att aktivt hantera kriser kan stärkas När det gäller beredskapsansvarigs bedömning av den utsända personalens förmåga att larma och starta upp en särskild krisorganisation enligt de funktioner som finns angivna i beredskapsplanen, anser att den är ”mycket bra”, vilket den översta raden i Tabell 25 visar. En majoritet (53,) anser emellertid att förmågan är ”ganska bra”, vilket innebär att den fortfarande kan höjas ett snäpp hos de flesta utlandsmyndigheter. Liknande bedömningar görs av utlandsmyndighetens samlade förmåga att upprätthålla ett krisarbete till dess att förstärkningsresurser kan vara på plats, vilket visas i den nedre raden i tabellen. Den utsända personalens förmåga att larma och starta upp en särskild krisorganisation kan bli bättre (N = 90) Larm och uppstart av särskild krisorganisation (utsänd personal) Upprätthålla ett krisarbete till dess att förstärkning kan vara på plats (hela utlandsmyndigheten) Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Endast ett fåtal anser att de helt och hållet lever upp till beredskapsansvaret Avslutningsvis ville vi få ett samlat omdöme om hur väl utlandsmyndigheten lever upp till det författningsreglerade beredskapsansvaret. Enligt föreskrifter om beredskapsplanering vid utlandsmyndigheterna (UF 2011:5) innebär detta ett kontinuerligt ansvar och arbete, i vilket ingår att löpande uppdatera beredskapsplanen, bedöma hot och risker, uppskatta svenskläget, underhålla viktiga kontakter och nätverk samt kontinuerligt öva krishanteringsförmågan. Vi ställde därför frågan i vilken utsträckning beredskapsansvarig anser att utlandsmyndigheten lever upp till detta ansvar. Svaren redovisas i Tabell 26. anser att de helt och hållet lever upp till det föreskrivna beredskapsansvaret, medan nästan hälften (46,) upplever att de gör detta till mycket stor del. Förhållandevis många, , menar att de uppfyller sitt beredskapsansvar till ganska stor del och att de endast gör detta till viss del. Samlad bedömning av i vilket utsträckning utlandsmyndigheten lever upp till det Till ganska stor del Till mycket stor del Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Sist i enkäten kunde respondenterna lämna ytterligare kommentarer om utlandsmyndighetens krisberedskap samt förmedla eventuella övriga synpunkter till med anledning av vår granskning. Frågorna var snarlika till sin karaktär och svaren överlappar också varandra i stor utsträckning, varför de har behandlats tillsammans under samlingsrubriken ”övriga kommentarer”. Flera respondenter ger uttryck för att de anser att utrikesförvaltningens krisorganisation har blivit bättre. Mer övning med inblandning av KC efterfrågas, liksom att den som är ansvarig för beredskapsarbetet också ska ges tillräckligt med tid för att arbeta med frågorna. En utlandsmyndighet anser att beredskapsarbetet bör bli bättre på epidemiska smittor. Sådan krishantering, menar respondenten, fungerar inte på samma sätt en enskild händelse. Smittor får andra konsekvenser och kräver annan hantering både internt och externt, vilket påverkar ambassadens arbete. Några utlandsmyndigheter anser att alla delar i inte är tillämpliga på en mindre utlandsmyndighet i ett land med få svenskar. I samband med omfattande översvämningar med många berörda svenskar på olika platser i det aktuella landet som behövde undsättas eller få läkarvård, fick utlandsmyndigheten möjlighet till praktisk övning. Respondenten uppger att denna händelse visade på att ambassadens organisation fungerade väl, liksom lokala myndighetskontakter. Lokal räddningstjänst fungerade också bra. Svårt att uppskatta svenskläget Många utlandsmyndigheter vittnar om att det är svårt att uppskatta svenskläget i landet. Detta ligger emellertid utanför ramen för denna granskning och behandlas därför inte mer i detalj. Olika länder – olika omständigheter Hur infrastruktur och lokal krisorganisation (räddningstjänst, sjukvård mm.) fungerar har betydelse för hur väl utlandsmyndigheten kan uppfylla sitt ansvar gentemot svenska medborgare i landet i händelse av kris. Hur många svenskar som befinner sig i landet och vilken typ av svenskar det rör sig om har också viss betydelse. I till exempel finns just inga svenska turister, utan de svenskar som vistas i landet arbetar främst för svenska företag som bedöms ha en god egen krisberedskap. För andra länder gäller avrådan från resor för hela eller delar av landet och möjligheterna till konsulärt bistånd är därmed mycket små, vilket de berörda utlandsmyndigheterna upplyser om på sina respektive webbplatser. Om de svenska medborgarna har lokal anknytning, till exempel på grund av att de har dubbelt medborgarskap eller till och med har sin permanenta hemvist där, är det rimligt att anta att de har möjlighet att själva söka information och det är inte säkert att de skulle vända sig till den svenska utrikesrepresentationen vid händelse av kris i landet. Många kommentarer beskriver att beredskapsarbetet är under utveckling, vilket vittnar om att detta är ett ständigt pågående arbete där hänsyn måste tas till lokala förhållanden. Man blir aldrig ”färdig”. Mindre ambassader uppger att de förmodligen skulle få svårt att bemanna krisorganisationen enligt de funktioner som anger vid en verklig kris, detta på grund av ett normalläge med få anställda och en verklighet där utlandsmyndigheten sällan har full personalstyrka på plats. Det sistnämnda kan också gälla också för större utlandsmyndigheter, exempelvis . granskar den konsulära krisberedskapsorganisationen uppdrag är att granska vad statens pengar går till och hur effektivt de används. Genom att utföra oberoende revision bidrar vi till att stärka den demokratiska insynen, en god resursanvändning och en effektiv förvaltning i staten. Den här undersökningen är en del i granskning av den konsulära krisberedskapsorganisation som byggts upp efter flodvågskatastrofen 2004. Syftet med granskningen är att bedöma om den befintliga organisationen har förutsättningar för att effektivt kunna hantera större kriser utomlands. Enligt föreskrifter om beredskapsplanering vid utlandsmyndigheterna (UF 2011:5) ska utlandsmyndigheterna hålla beredskap för att kunna bistå svenska medborgare och övriga personer som nämns i föreskrifterna vid en kris- eller katastrofsituation. Med hjälp av den här enkäten önskar vi få en fördjupad förståelse för krisberedskapen vid svenska ambassader och konsulat. Vem ska svara? Denna enkät bör besvaras av beredskapsansvarig vid utlandsmyndigheten. Den som svarar uppmanas att ha beredskapsplanen till hands.