prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — Skillnaden mellan den långa och korta räntan blir bankernas avkastning. Reglering innebär alltid en avvägning mellan riskreducering och marknadseffektivitet vilket innebär att löptidsskillnaden inte helt kan tas bort om marknaden ska fungera. Vidare kan minimikravet på nedskrivningsbara skulder (MREL) i lagen om resolution, som genomför det s.k. krishanteringsdirektivet (och rådets direktiv /59/EU av om inrättande av en ram för återhämtning och resolution av kreditinstitut och värdepappersföretag) påverka bankernas marknadsfinansieringsstruktur. Regelverket om krishantering trädde i kraft och inom pågår arbete med att fasa in MREL i Sverige.1 MREL innebär att banker ska hålla en viss mängd kapitalinstrument och en viss skuld som vid resolution kan skrivas ned eller konverteras till aktier för att täcka förluster. Det kan påverka bankernas möjlighet att finansiera sig genom säkerställda obligationer, eftersom dessa obligationer inte träffas av MREL. Dessutom bör i sammanhanget nämnas att ska lämna förslag till genomförande av ett minimikrav på nedskrivningsbara skulder för globalt systemviktiga banker (TLAC) i om krishantering. TLAC har tagits fram av , och G20 har kommit överens om att TLAC ska genomföras . Inom ramen för det arbetet kommer MREL att ses över. Sammantaget bedömer regeringen att insatser och det arbete som regeringen har gjort och har för avsikt att genomföra är tillräckliga. Såväl regeringen som har dragit stor lärdom av krisen, vilket är till stor nytta i det framtida arbetet. Med detta anser regeringen att är färdigbehandlad. 1 Se om tillämpning av minimikravet på ned- E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 5 - 1 7 D N R : 3 1 . 2 0 1 4 . 0 1 3 8 R I R 2 0 1 6 : 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – och pensionsbolagens investeringar i säkerställda obligationer har granskat reglering och tillsyn över den särskilda förmånsrätt som ska skydda pensionsspararnas intressen i pensionsbolag som utlovar garanterade pensionsbelopp. Särskild förmånsrätt omfattar även de investeringar i säkerställda obligationer som pensionsbolagen gjort för pensionsspararnas räkning. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutgiltiga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Granskningens syfte och revisionsfrågor Varför påverkades pensionsbolagen av finanskrisen? Obligationsmarknaden – mötesplats för pensionsbolag och banker Utvecklingen på obligationsmarknaden –2013 Analys av regelstyrd efterfrågan på obligationer Regler som ska skydda pensionssparare och investerare i 4.1 Skyddsregler utgår i båda fallen från särskild förmånsrätt 4.3 FI:s ändringar i skyddet av pensionssparares förmånsrätt FI:s ändringar i skyddet av investerares förmånsrätt FI: s tillsyn över pensionsspararnas och investerarnas förmånsrätt Ramar för tillsynen av den särskilda förmånsrätten FI:s tillsyn över pensionsspararnas förmånsrätt FI:s tillsyn över investerarnas förmånsrätt På finns ett digitalt underlag att ladda ned. Översikt över myndigheternas uttalanden och bedömningar under finanskrisen. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat om regeringen och () i sitt agerande har svarat mot mål om ett högt skydd för konsumenter, då staten agerade för att skydda den finansiella stabiliteten. , som pensionsbolag och banker omfattas av särskild reglering, utöver de regler som omfattar andra företag. Granskningen omfattar regelverk och tillsyn som ska skydda den särskilda förmånsrätten för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer så att pensionsbolag och banker kan hålla vad de lovat. Pensionsbolag ska kunna betala garanterade pensioner och utgivande banker ska kunna återbetala obligationslån som förfaller. Det ställer krav på att det finns tillgångar som motsvarar värdet av skulderna, det vill säga den fordran som pensionssparare och investerare har på pensionsbolag respektive banker. Grundläggande för skyddet är att dessa skulder och tillgångar är adekvat värderade. Tillgångarna ska hållas åtskilda i pensionsbolagens register och i bankernas säkerhetsmassa. Granskningen avser och berör pensionsbolag som utlovar garanterade pensioner och banker som ger ut säkerställda obligationer. Även den ekonomiska kopplingen mellan pensionsbolag och banker har undersökts då pensionsbolagen är stora investerare i sådana obligationer. Därför har FI:s reglering och tillsyn i båda fallen betydelse för skyddet av pensionsspararna. Det fanns flera skäl att granska om reglering och tillsyn fungerat som tänkt då både pensionsbolag och de utgivande bankerna fick problem under finanskrisen. Det blev dyrare för bankerna att låna via obligationsmarknaden för att finansiera bolån och annan verksamhet. När investerare skiftade till mer säkra tillgångar ökade deras efterfrågan på statsobligationer. Finansiell reglering fick effekter som påverkade efterfrågan vilket bidrog till fallande räntor på statspapper. När det blev allt svårare för bankarna att låna via marknaden var likviditetskrisen ett faktum. Staten ingrep med åtgärder för att stödja bankerna och det finansiella systemet, vilket ledde till att bankernas kostnader för att ge ut säkerställda obligationer minskade. blev fallande räntor ett problem för pensionsbolagen eftersom fallande räntor ökade bolagens skulder till pensionsspararna och pensionsbolagen gjorde stora omplaceringar från aktier till obligationer. Det uppstod därmed effekter som inte bara påverkade pensionsbolagen utan även det finansiella systemet, vilket ledde till att FI justerade regelverket. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Finansiell reglering är en förutsättning för finansmarknaden och en utgångspunkt för FI:s tillsyn. Granskningen visar att regleringen ledde till vissa oönskade effekter och att FI fick ändra sina föreskrifter för pensionsbolagen. var FI mindre aktiv i regleringen av de utgivande bankerna. Tillsynsbehovet ökade under krisen. FI, som bedriver tillsyn över fler områden än de som granskas i denna rapport, var tvungen att prioritera sina åtgärder. Enligt borde FI i högre utsträckning prioriterat fördjupade undersökningar över skyddet av pensionsspararnas och investerarnas förmånsrätt samt bankernas utgivning av säkerställda obligationer. Det krävs även i fortsättningen att FI, när behovet av tillsyn ökar, fördjupar sin tillsyn ute hos företagen. Då är det inte tillräckligt att enbart utöva tillsyn via rapportering. En fördjupad tillsyn innefattar bankernas och pensionsbolagens uppförande på marknaden så att deras agerande inte leder till en risknivå som överskrider deras finansiella styrka. Det kan annars få effekter för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer och systemets stabilitet. Finansiell reglering påverkar obligationsmarknaden Granskningen visar att reglering i vissa situationer kan ge oförutsedda effekter och förstärka obalanser mellan utbud och efterfrågan på obligationsmarknaden. Det saknas kartläggning och analyser av i vilken omfattning som efterfrågan på obligationer påverkas av finansiell reglering eller vilka eventuella effekter det kan få. Det var rimligt att staten såg till hela samhällets intresse när bankerna stöttades. Det ledde bland annat till att marknaden för säkerställda obligationer fungerade under krisen. Statens åtgärder säkrade även pensionsbolagens innehav i bankrelaterade tillgångar. Men det saknas fortfarande kartläggning och utvärdering av hur finansiell reglering och statliga åtgärder påverkar pensionsbolagen som motparter när staten och banker ger ut obligationer. Svensk obligationsmarknad utmärks av ett begränsat utbud av obligationer med löptider . Genomsnittlig löptid för säkerställda obligationer är medan avtal om bolån löper . Ju kortare löptid på upplåningen desto oftare måste bankerna omsätta obligationslånen, vilket gör svenska banker relativt sårbara i detta avseende. Granskningen indikerar att regleringen av banker inte omhändertar de risker som stora skillnader i löptid mellan bankers utlåning och upplåning kan utgöra. Granskningen visar att säkerställda obligationer i viss mån har ersatt den roll som statsobligationer har haft eftersom utbudet av statsobligationer är begränsat. När pensionsbolagen ökat sina innehav i säkerställda obligationer har de blivit viktigare som finansiärer till bankerna. Utvecklingen visar att banker och pensionsbolag är mer beroende av en fungerande marknad av säkerställda obligationer . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Därmed har behovet av tillsyn över bankernas utgivning av sådana obligationer ökat ytterligare. Skyddet av förmånsrätten är beroende av värderingsregler Regeringen och FI har inte uppmärksammat det likartade syftet att skydda den särskilda förmånsrätten för pensionssparare såväl som för investerare. I båda fallen försvåras tillsynen av att det saknas marknadsnoterade värden att utgå från när FI ska bedöma värdet på pensionsskulder respektive underliggande säkerheter i säkerhetsmassan. Granskningen visar att FI varit betydligt mer aktiv i att reglera hur pensionsbolag ska värdera pensionsskulder än att reglera hur banker ska värdera säkerheter i säkerhetsmassan. Metoder för att värdera pensionsskulder bygger på antaganden om framtiden När FI införde marknadsvärdering för att beräkna nuvärdet på pensionsskulder 2006 var syftet att förbättra matchningen av tillgångar och skulder hos pensionsbolagen. Men regelverket fungerade inte som det var tänkt. Det saknades relevanta räntor för skuldberäkning eftersom löptider på marknadsnoterade obligationer är betydligt kortare än längden på pensionsskulder. FI hade fått synpunkter i remissvar på att bristande utbud av obligationer vad gäller volym och löptid, i kombination med pensionsbolagens betydelse på kapitalmarknaden, kunde få negativa effekter. Granskningen visar att FI:s beräkningsmetod inte fungerade som tänkt under krisen när behovet av rättvisande värdering av pensionsskulderna var som störst. Vid marknadsoro gav metoden mycket volatila skuldvärden vilket ställde krav på stora överskott hos bolagen. FI:s metod i kombination med ett begränsat utbud av obligationer ledde till fallande räntor och ökande pensionsskulder vilket minskade de nödvändiga överskotten. ökade bolagens beräknade pensionsskulder med . Enligt skapar så stora variationer osäkerhet om vilket skuldvärde som kan sägas återspegla pensionsbolagens åtagande att betala ut garanterade pensioner, vilket i sin tur försvårar FI:s bedömning av hur stora tillgångar som krävs för att täcka skulderna. FI var tidigt medveten om svagheterna i beräkningsmetoden och ändrade sina föreskrifter . Enligt FI var den metod som infördes en rimlig avvägning mellan användning av marknadsräntor och en modellbaserad ränta som fastställts till och som har betydelse när det saknas marknadsräntor som motsvarar skuldens löptider. Den nya metoden skulle minska problemen med bristen på långa räntor men kunde öka risken för undervärdering av skulderna. Det visar på att det fortsatt är svårt att värdera pensionsskulder eftersom även gällande regler är beroende av antaganden om framtiden. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Granskningen visar vidare att FI:s regeländringar i huvudsak har lett till lägre värdering av pensionsskulder vilket generellt försvagat förmånsrätten för pensionsspararna, även om det kan skilja sig något mellan bolagen. Lättnader i regelverket kan motiveras om tillfälligt låga räntor leder till att pensionsskulder övervärderas. Men räntor har visat en nedåtgående trend . Det har gjort det svårare att uppnå en avkastning som täcker pensionsbolagens garantinivåer. gav lättnader i regelverket bolagen utrymme för högre risktagande vilket möjliggör avkastning från andra tillgångar än obligationer. Pensionsbolagens ökade beroende av riskbuffertar i form av överskott och avkastning från mer riskfyllda tillgångar ökar också behovet av fördjupad tillsyn. Skyddet av investerarnas förmånsrätt försvåras av flexibla värderingsregler När lagen om utgivning av säkerställda obligationer infördes fick banker som ger ut säkerställda obligationer ett större handlingsutrymme. Vid utformningen av lagen gjordes det i flera fall hänvisningar till bankernas praxis och FI har gjort vissa anpassningar till praxis i sina föreskrifter. Enligt underlättar det bankernas utgivning av säkerställda obligationer men försvagar skyddet av investerarnas förmånsrätt. Enligt FI skulle tydligare regler och effektiv tillsyn göra säkerställda obligationer mer säkra för investerare när föreskrifterna ändrades 2013 (FFFS 2013:1). Det skulle förbättra vägledningen för utgivande banker och de oberoende granskare som enligt lag ska hjälpa FI i den särskilda tillsynen över säkerställda obligationer. Då infördes krav på att bankerna skulle bedöma sin motståndskraft och förmåga att finansiera sig vid större prisfall på bostäder genom känslighetsanalyser. FI gjorde ett tillägg som ger banker möjlighet att ompröva värderingar av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan, men gjorde inga förtydliganden om metoder för värdering av sådana säkerheter. Granskningen visar att den flexibilitet som föreskriften medger och som framgår av de oberoende granskarnas rapportering, försvårar FI:s bedömningar av säkerhetsmassans kvalitet och bankernas känslighetsanalyser. konstaterar att det står i kontrast till FI:s detaljerade reglering av metoden att värdera pensionsskulder. FI försökte hantera risker hos banker genom reglering av pensionsbolag och FI har upprepade gånger lyft fram riskerna med de betydande skillnader i löptid som finns mellan bankernas utlåning och upplåning. När FI ändrade beräkningsmetoden för pensionsskulder (FFFS 2008:23) var syftet även att öka efterfrågan på säkerställda obligationer. Enligt FI skulle det gagna bankernas finansiering och kunde leda till utgivning av obligationer med längre löptider. konstaterar att FI försökte hantera risker hos banker genom reglering för pensionsbolag, istället för att rikta regleringen mot bankerna. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N FI:s tillsyn behöver motsvara behovet att skydda förmånsrätten Det är även under normala förhållanden en krävande uppgift att utöva tillsyn över den särskilda förmånsrätten för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer. Området är komplext och omfattar stora delar av det finansiella systemet. Tillsynen är väsentlig eftersom dessa områden inte omfattas av några statliga garantier. När krisen kom ökade behovet av tillsyn och FI:s arbetsbörda växte. Att prioritera utökad rapportering och stresstester från pensionsbolagen eller att ta emot de oberoende granskarnas rapporter om de utgivande bankerna är enligt bedömning inte tillräckligt. Granskningen visar på behovet av att öka tillsynen ute hos pensionsbolag och utgivande banker. FI behöver prioritera fördjupade undersökningar hos pensionsbolagen utökade FI tillsynen genom att begära mer rapportering från pensionsbolagen. FI var medveten om att marknadsvärdering inte alltid, på ett rimligt sätt, avspeglade underliggande värden. Dessa förhållanden påverkade pensionsbolagens nyckeltal och resultatet av FI:s stresstester (). Enligt försvårade det FI:s bedömning av om tillgångarna var tillräckliga för att täcka pensionsbolagens verkliga åtagande att betala ut garanterade pensioner. konstaterar att FI inte gjorde några fördjupade undersökningar om bolagens hantering följde lagens krav på tillfredsställande betalningsberedskap och tillräcklig förväntad avkastning. Trots att det framkommit brister gjordes FI i begränsad omfattning undersökningar av hur bolagen hanterade skuldtäckningsregistren. ser positivt på att FI har fördjupat tillsynen och undersökt hur bolagen hanterar risker med låga räntor och vilken avkastning de behöver för att klara utlovade utbetalningar. Särskild tillsyn över utgivning av säkerställda obligationer behöver prioriteras FI ökade tillsynen av bankerna men prioriterade inte tillsynen över investerarnas förmånsrätt trots krav på särskild tillsyn i lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Granskningen visar att FI har lagt mer resurser på analyser av hushållens skuldsättning och bolånemarknaden än på att analysera bankernas säkerhetsmassa avseende kvalitet och belåningsgrader. Detta trots bankernas beroende av finansiering genom säkerställda obligationer för att upprätthålla bostadsutlåningen till hushållen. De oberoende granskarna ska hjälpa FI i tillsynen av de utgivande bankerna. FI har fått årliga rapporter från granskarna. konstaterar att det varit svårt att utläsa vilka bedömningar granskarna gjort och hur de kommit fram till sina resultat. FI har inte gjort några regelmässiga bedömningar av rapporterna eller kompletterat med egna undersökningar av bankernas hantering. Rapporternas innehåll har inte möjliggjort analyser på en aggregerad nivå över utvecklingen av samtliga bankers hantering av säkerställda obligationer. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E tillsyn inte stått i relation till att den särskilda tillsynen är grundläggande för skyddet av investerarna och marknadens förtroende för säkerställda obligationer. Tillsynen är således viktig för det finansiella systemets stabilitet. FI har under pågående granskning tagit initiativ till ett tillsynsprojekt för att utveckla den särskilda tillsynen över säkerställda obligationer och vidtagit åtgärder . bedömer att det ger goda förutsättningar för att åtgärda de brister som framkommit i granskningen. Regeringen bör inför beslut i om finansiell reglering som syftar till att skydda konsumenter, säkerställa att underlagen inkluderar analyser av hur efterfrågan på obligationer och andra värdepapper kan påverkas och vilka risker det kan medföra. För att dra lärdom från krisen bör regeringen initiera en utvärdering av vilka effekter, som reglering och andra åtgärder från staten, har haft för pensionsbolagen i deras roll som motparter vid statens och bankernas utgivning av obligationer. Ut- värderingen bör särskilt uppmärksamma eventuella målkonflikter. Regeringen bör göra en översyn av lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer med fokus på att stärka skyddet av investerarnas förmånsrätt. Med anledning av bankernas kreditexpansion bör det prövas om det finns behov att minska bankernas handlingsutrymme vid utgivning av sådana obligationer, exempelvis stora skillnader i löptid mellan utlåning och upplåning och villkor för lån till bostadsrätter. FI bör beakta det likartade tillsynsuppdraget över pensionsspararnas och investerarnas förmånsrätt så att erfarenheter och metodutveckling som FI gör i reglering och tillsyn på det ena området kan vara till nytta på det andra området. FI bör lägga vikt vid bedömningar av tillgångarnas kvalitet. För pensionsbolagen kan det gälla innehav i onoterade bolag som tenderar att öka när bolagen söker mer riskfyllda tillgångar för att kompensera för låga räntor på obligationer. Hos bankerna bör FI även analysera sammansättningen av säkerhetsmassan då andelen utlåning till bostadsrätter sannolikt har ökat vilket kan öka sårbarheten vid ett prisfall på bostäder. När det inte är tillräckligt med den löpande tillsynen som bygger på inrapporterade uppgifter bör FI utveckla strategier för fördjupad tillsyn ute hos pensionsbolag och banker för att skydda den särskilda förmånsrätten. Sådana strategier kan underlätta ett konsekvent agerande när behovet av tillsyn ökar vid marknadsoro eller andra problem. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N FI behöver bedöma pensionsbolagens ekonomiska förutsättningar att klara av låga räntor och i vilken utsträckning pensionsbolag kan bli beroende av att använda riskbuffertar i form av överskott för att infria garantier till befintliga pensionssparare. FI behöver klargöra hur de oberoende granskarnas arbete ska integreras i FI:s särskilda tillsyn över säkerställda obligationer och hur granskarna ska genomföra och rapportera sitt uppdrag till FI. Det gäller även hur den särskilda tillsynen ska samordnas med banktillsynen i övrigt, exempelvis av bankernas förmåga att utöka säkerhetsmassan och upprätthålla tillräcklig likviditet vid ett prisfall på bostäder eller annan marknadsoro. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Avser hela systemets stabilitet, till skillnad från finansiell stabilitet, som även kan avse stabiliteten i enskilda institut. Med pensionsbolag avses livförsäkringsföretag som förvaltar pensioner med traditionell förvaltning, till exempel , , Liv, KPA Pension, Liv, , Nordea Liv, Liv, och Liv. Sparare i privat pensionsförsäkring eller förmånstagare till tjänstepensionsförsäkring som betalas av arbetsgivare samt ersättningsberättigade efterlevande. Traditionell förvaltning med garanti Förvaltningsform där pensionsbolaget bestämmer hur pengarna ska placeras och som ger garanterad värdetillväxt samt möjlighet till extra avkastning i form av återbäring. I denna rapport avser pensionsskuld ett pensionsbolags åtagande på grund av utfästa garantier om pensionsbelopp som motsvarar den fordran som pensionsspararna har på bolaget. Facktermen är försäkringstekniska avsättningar. De tillgångar som minst ska motsvara pensionsskulden och som ska hållas åtskilda och registreras i skuldtäckningsregistret (förmånsrättsregister) och är skyddade vid en eventuell konkurs. Banker som utgivare av säkerställda obligationer I rapporten avser detta banker och hypoteksbolag som ger ut säkerställda obligationer. Hypoteksbolag med bankanknytning: , , Nordea , , AB Säkerställda Obligationer (), . och ger ut obligationer i banken. Investerare som innehar obligationer, exempelvis pensionsbolag och banker. En obligation där innehavaren har särskild förmånsrätt vid en eventuell konkurs. Den utestående volymen av säkerställda obligationer är . Den skuld som utgivande banker har till obligationsinnehavarna. Bankens intecknade och registrerade tillgångar i form av krediter med underliggande säkerheter som minst ska motsvara skulden till obligationsinnehavarna. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1 Introduktion till granskningen 1.1 Motiv till granskning Den finansiella regleringen och () tillsyn syftar till att förebygga problem. När problem uppstår, som vid en finanskris, är det viktigt att reglering och tillsyn skyddar konsumenter utan att det inverkar negativt på den finansiella systemstabiliteten. Finanskrisen visade på behovet av att granska regler och tillsyn som ska skydda den särskilda förmånsrätten för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer så att pensionsbolag och banker kan hålla vad de lovat. Det gäller regler om värdering av tillgångar och skulder för att säkerställa pensionsbolagens1 förmåga att betala ut pensioner och bankernas2 förmåga att återbetala obligationslån. Finansiell reglering påverkar även efterfrågan på obligationer. har en stor finansiell sektor med pensionsbolag och banker som efterfrågar obligationer med låg risk i syfte att hantera verksamhetsrisker.