prop · H303100d9 · 2016-01-01 00:00:00 — Kommunsektorns finanser och sysselsättning 8 Kommunsektorns finanser och sysselsättning –Resultatet för kommunsektorn uppgick preliminärt till 2015 och låg därmed på samma nivå som 2014. 2011-2015 uppgick till , varav kommunernas medelresultat uppgick till och landstingens till . Även resultatet före extraordinära poster uppgick till 2015, vilket ska jämföras med 2014. –Andelen kommuner med positiva resultat före extraordinära poster var 2015 och andelen landsting var . En tillfällig återbetalning av försäkringspremier från Försäkring om förstärkte resultatet. –De långfristiga skulderna fortsatte att öka 2015 och uppgick till i kommunsektorn. Höga investeringsnivåer och utlåning till de kommunala företagen är förklaringar till att låneskulden ökat. –Skatteinkomsterna förväntas öka starkt i takt med att utvecklingen på arbetsmarknaden fortsätter att förbättras. ökar antalet arbetade timmar långsammare vilket bidrar till att skatteinkomsternas ökningstakt avtar, för att 2019 och 2020 ligga i paritet med den genomsnittliga ökningstakten 2000–2015. –Även statsbidragen ökar kraftigt och 2017, främst till följd av det stora antalet asylsökande, men också till följd av satsningar inom bl.a. utbildningsområdet. –Den kommunala konsumtionen bedöms öka mycket starkt till följd av det stora antalet asylsökande och demografiska förändringar med fler barn och äldre i befolkningen. Ökningen bedöms bli i fasta priser 2016 och i genomsnitt 2017–2020. –Sammantaget bedöms den kommun- finansierade sysselsättningen öka med 108 000 personer . –Den starka inkomstutvecklingen ger utrymme till att både öka konsumtionen och förbättra resultatet, framför allt 2016. Därefter ökar dock utgifterna i högre takt än inkomsterna och resultatet väntas successivt minska , för att då uppgå till . Det finansiella sparandet bedöms minska från -12 till -2016– 2020. 8.1Kommunerna och landstingen – en viktig del av svensk ekonomi Kommunsektorn, dvs. kommuner och landsting, ansvarar för merparten av de skattefinansierade välfärdstjänsterna. Sektorn utgör därmed en viktig del av den svenska ekonomin. Kommunsektorns totala utgifter motsvarade 2015 av BNP, varav utgjordes av konsumtionsutgifter. Resterande del utgjordes av transfereringar, investeringar och ränteutgifter. De kommunala konsumtionsutgifterna består till stor del av utgifter för hälso- och sjukvård, utbildning och social verksamhet. Dessa verksamheter är obligatoriska, dvs. uppgifter som kommuner och landsting enligt lag ska ansvara för. Andra obligatoriska verksamheter är t.ex. räddningstjänst och kollektivtrafik. Frivilliga verksamheter, såsom kultur- och fritidsverksamhet, utgör en mindre del av de kommunala verksamheterna. Kommunerna och landstingen sysselsätter ungefär en fjärdedel av det totala antalet sysselsatta i . av dessa är kvinnor. Därtill kommer personer anställda i privata företag som utför tjänster som finansieras av kommuner och landsting. Totalt var drygt 1,3 miljoner personer sysselsatta i kommunalt finansierad verksamhet 2015. Kommunerna och landstingen finansierar till två tredjedelar sin verksamhet med inkomstskatt. Det är därför av stor betydelse för kommunsektorns finanser hur sysselsättningen utvecklas. Statsbidragen, den näst största inkomstposten för kommunsektorn, utgör omkring en sjättedel av de sammanlagda inkomsterna. Statsbidragen utgörs dels av generella statsbidrag, dels av riktade statsbidrag. De senare är avsedda att användas till vissa specificerade verksamheter eller ändamål. Därutöver kan kommuner och landsting finansiera sina verksamheter med avgifter. Möjligheten att använda avgiftsfinansiering är dock begränsad i lag, och varierar mellan olika verksamheter. Av kommunallagen (1991:900) följer att kommuner och landsting ska ha en god ekonomisk hushållning och en budget i balans. Det minskar risken för underskott och bidrar till att nå målet för det finansiella sparandet för hela den offentliga sektorn. Detta har stor betydelse för att säkerställa en ansvarsfull ekonomisk förvaltning i kommunsektorn. Kommuner och landsting tillämpar bokföringsmässiga grunder i redovisningen, vilket innebär att inkomster och utgifter periodiseras så att intäkter och kostnader redovisas i resultaträkningen den period då tjänsten eller varan levereras respektive förbrukas. Det är resultatet, inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om kommuner och landsting uppfyller kommunallagens krav på en balanserad budget. Kommunsektorns resultat oförändrat 2015 jämfört med Resultatet för kommunsektorn uppgick preliminärt till 2015. Kommunernas resultat uppgick till , medan landstingens resultat uppgick till . Resultatet för kommunsektorn som helhet låg därmed på samma nivå som 2014. Kommunernas resultat var högre jämfört med , medan landstingen redovisade ett resultat som var lägre än 2014. Medelresultatet uppgick till 2011–2015, varav Diagram 8.1 Resultat före extraordinära poster 2000–2015 Resultatet före extraordinära poster uppgick till , vilket var lägre än 2014. Kommunernas resultat uppgick till och landstingens till . Kommunsektorns medelresultat före extraordinära poster uppgick till 2011–2015, Kommunsektorn har haft positiva resultat (se diagram 8.1). En försämring av resultatet skedde 2008, som framför allt berodde på en svagare tillväxt i skatteunderlaget, men också på nedskrivningar av värdet på finansiella tillgångar. Försämringen 2011 och 2013 förklaras av sänkt diskonteringsränta på pensionsskulden. skedde även en återbetalning av från Försäkring, vilket medförde att resultatet inte försämrades för kommunsektorn som helhet (se tabell 8.2). Nedan kommenteras resultatet 2015 utifrån resultaträkningen (se tabell 8.1) och utifrån tillfälliga poster som är generella för samtliga kommuner och landsting samt extraordinära poster (se tabell 8.2). Tabell 8.1 Kommunsektorns resultaträkning 2011–2015 Anm.: Utfallet är preliminärt. Varje enskild rad är avrundad till miljarder kronor. Det innebär att det inte alltid går att summera delraderna till en totalsumma. Generella statsbidrag redovisas enligt redovisningen i kommuner och landsting och inte enligt nationalräkenskaperna. Det innebär att statsbidraget för läkemedelsförmånen och fastighetsavgiften ingår. Tabell 8.2 Tillfälliga och extraordinära poster 2011–2015, bokförda belopp Verksamhetens nettokostnader ökade i löpande priser 2015 jämfört med . Verksamhetens intäkter påverkades av en tillfällig återbetalning av från Försäkring med , varav betalades till kommunerna och till landstingen. Om denna tillfälliga återbetalning exkluderas från verksamhetens intäkter ökade verksamhetens nettokostnader 2015. Skatteintäkterna ökade med , eller , . Det berodde främst på att skatteunderlaget ökade, men ca av ökningen berodde på att den genomsnittliga skattesatsen höjdes (per i beskattningsbar inkomst) till . Generella statsbidrag, såsom de redovisas i kommunsektorn, ökade . Av det extra statsbidrag om som betalades ut med anledning av flyktingsituationen redovisades som en intäkt 2015. Av intäkten på avsåg kommunerna och landstingen. Skatteintäkterna och de generella statsbidragen ökade med i genomsnitt 2011–2015, medan verksamhetens nettokostnader ökade med i genomsnitt . Det finansiella nettot och de extraordinära posterna bidrog till ett genomsnittligt positivt resultat. Andelen kommuner med positivt resultat ökade Andelen kommuner som redovisat positiva resultat har varit högre och mer stabil än andelen landsting (se diagram 8.2). De stora svängningarna i landstingens resultat beror till stor del på förändringen av diskonteringsräntan som används vid beräkning av pensionsskulden. Jämfört med kommunerna har landstingen fler anställda i de högre inkomstgrupperna som tjänar in förmånsbestämd pension, vilket innebär en större påverkan på pensionsskulden och därmed på resultatet. Andelen kommuner som redovisade ett positivt resultat före extraordinära poster uppgick (264 av totalt 28923 kommuner). Det är 34 kommuner fler än 2014. Av landstingen redovisade (12 av 20 landsting) ett positivt resultat, vilket var en försämring med 1 landsting jämfört med föregående år (se diagram 8.2). –2015 hade 178 kommuner och 1 landsting resultat som var antingen positiva eller låg på noll samtliga år. Av kommunerna hade 6 stycken negativa resultat fyra av dessa år och av dem hade 4 stycken negativa resultat 2015. Av landstingen hade 2 stycken negativa resultat samtliga 2011–2015. 23 En kommun har inte lämnat uppgifter till . Diagram 8.2 Andel kommuner och landsting som redovisar positiva resultat 2000–2015 Det finns en relativt stor spridning i resultatet mellan enskilda kommuner och mellan enskilda landsting (se tabell 8.3). Tabell 8.3 Resultat före extraordinära poster De kommuner som hade högst och lägst resultat utgjorde ytterligheter. En stor realisationsvinst och kostnad för att lösa in (försäkra) pensioner som intjänats bidrog bl.a. till den stora spridningen mellan kommunerna. Det är inte lika stor spridning mellan landstingen som mellan kommunerna. Kommunallagens krav på god ekonomisk hushållning innebär bl.a. att kommunerna och landstingen ska fastställa egna finansiella mål och ha en långsiktigt hållbar ekonomi. Ett vanligt förekommande mål har varit att årets resultat bör uppgå till av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. Kommande utmaningar med bl.a. ökande investeringsnivåer och demografiska förändringar ställer dock högre krav, vilket kommunsektorn som helhet bör planera för. uppgick kommunsektorns resultat till som andel av skatteintäkterna och de generella statsbidragen. andel uppgick i genomsnitt till och landstingens andel till (se diagram 8.3). Kommunerna har sammantaget redovisat högre resultat än landstingen, mätt som andelen av skatteintäkter och generella statsbidrag. Diagram 8.3 Resultatets andel av skatter och generella statsbidrag 2000–2015 Det var en relativt stor spridning mellan kommunerna respektive mellan landstingen avseende resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag (se tabell 8.4). Tabell 8.4 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag -6,5 Balanskravet innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste det regleras , om det inte föreligger synnerliga skäl. Innan resultatet kan stämmas av mot balanskravet ska det bl.a. justeras för realisationsvinster och realisationsförluster i en s.k. balanskravsutredning. Det finns också en möjlighet för kommunerna och landstingen att genom resultatutjämningsreserver sätta av en del av överskottet i goda tider för att täcka negativa resultat i en lågkonjunktur. för inrapporteringen av det preliminära bokslutet hade inte alla kommuner och landsting tagit ställning till om det förelåg synnerliga skäl att inte återställa ett underskott inom angiven tid. Det innebär att det sammanlagda negativa resultatet som ska återställas per ännu inte kan redovisas. Vid utgången av 2014 var det totalt 30 kommuner som angav att de sammanlagt hade i ackumulerade negativa resultat som skulle återställas. Landstingen hade ett sämre resultat än kommunerna 2014 och flera åberopade synnerliga skäl för att underlåta att återställa underskotten. Det var 7 landsting som angav att de vid utgången av 2014 hade ett underskott på sammanlagt att återställa. 8.3Kommunsektorns tillgångar och skulder Kommunernas och landstingens balansräkningar visar den finansiella ställningen . Balansräkningen ger en bild av vilka tillgångar som kommunerna respektive landstingen förfogar över och hur de har finansierats (se tabell 8.5). Tabell 8.5 Kommunsektorns balansräkning 2011–2015 inte ingår i balans- Anm.: Utfallet är preliminärt. Värdet är per aktuellt år. Varje enskild rad är avrundad till miljarder kronor. Det innebär att det inte alltid går att summera delraderna till totalsumman. Kommunsektorns tillgångar utgörs till största delen av anläggningstillgångar, bl.a. mark, byggnader, gator, vägar, vatten- och avloppsnät och långfristiga fordringar på kommunala företag. När det gäller värderingen av kommunala anläggningstillgångar är det viktigt att beakta att dessa enligt redovisning inte värderas utifrån marknadsvärdet. Det är i stället det historiska anskaffningsvärdet som ligger till grund för värderingen. Det innebär att tillgångar redovisas till utgiften vid anskaffningstillfället, med avdrag för årliga avskrivningar och eventuella nedskrivningar. Övriga tillgångar är främst omsättningstillgångar, som utgörs av förråd, lager, kortfristiga fordringar och placeringar samt kapital i kassa eller bank. Kommunsektorns totala tillgångar uppgick till 2015 (se tabell 8.5). Kommunernas tillgångar uppgick till och landstingens till . Tillgångarna hade därmed ökat för sektorn som helhet jämfört med Det var något mer än genomsnittet –2015, som uppgick till . Investeringsnivån är hög i kommunsektorn, vilket bidrar till ökade tillgångar, men också till ökade lån. Den snabba investeringstakten är främst en följd av urbaniseringen, som kräver nybyggnation av bl.a. bostäder och verksamhetslokaler, samt av att stora delar av kommunernas fastighetsinnehav och infrastruktur byggdes och är i behov av renovering. Kommunernas investeringsutgifter uppgick till 2015, och låg därmed på samma nivå som 2014. Landstingens investeringsutgifter uppgick till , vilket var en ökning med jämfört med . En stor del av investeringarna sker även i de kommunala och landstingsägda företagen. Dessa investeringar uppgick till 201324 för kommunernas företag och till för landstingens företag. När kommunerna och landstingen lånar ut medel till företagen för att investera ökar de långfristiga fordringarna, som är en del av anläggningstillgångarna. Dessa fordringar ökade 201425, vilket tyder på att investeringsnivåerna inom de kommunala företagen ligger på en fortsatt hög nivå. Eget kapital och resultatutjämningsreserver ökade Kommunsektorns egna kapital uppgick till 2015, vilket var en ökning jämfört med . Den genomsnittliga ökningen 2011–2015 var . Om den del av pensionsskulden som avser pensionsförpliktelser intjänade , och som redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen, inkluderas skulle det egna kapitalet vara negativt för landstingen, men inte för kommunerna eller för kommunsektorn som helhet. 24 Det saknas uppgifter . 25 Uppgift avseende 2015 publiceras . Kommuner och landsting tillåts, som ovan anförts, att bygga upp resultatutjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Den sammanlagda storleken på resultatutjämningsreserverna bedöms 2015 ha ökat med jämfört med . Kommunerna har ännu inte redovisat sina balanskravsutredningar , men förändringen av resultatutjämningsreserverna i balansräkningarna indikerar en ökning av reserverna med 2015 för Det var totalt 121 kommuner och 5 landsting som hade reserver som översteg . Den kommun respektive det landsting som hade de största reserverna hade Kommunsektorns skulder uppgick till 2015, vilket var en ökning jämfört med . Skulderna består av avsättningar samt långfristiga och kortfristiga skulder. Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp och/eller vilket datum de förfaller till betalning. Av avsättningarna på totalt i kommunsektorn svarade pensionsskulderna för den största delen, . Pensionsskulderna ökade jämfört med . Med pensionsskulder avses här pensionsförpliktelser intjänade . Diagram 8.4 Långfristiga skulder 2000–2015 De långfristiga skulderna i kommunsektorn uppgick till 2015 (se diagram 8.4). Den största delen utgjordes av lån i banker och kreditinstitut. Kommunsektorns långfristiga skulder ökade med , eller i genomsnitt , 2011–2015. ökade kommunernas långfristiga skulder med eller i genomsnitt . Landstingens långfristiga skulder ökade 2011–2015 med eller i genomsnitt . Ökningen av de långfristiga skulderna kan till stor del förklaras av att kommunernas och landstingens investeringar ökat och att de inte har kunnat finansieras med egna medel. Ytterligare en förklaring är att ökade investeringsutgifter hos kommunala företag även påverkat skuldsidan hos kommuner och landsting, eftersom det har skett en ökning av vidareförmedlade lån från kommuner och landsting till de kommunala företagen.26 De totala långfristiga skulderna varierade mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.6). 26 De långfristiga lånen som vidareförmedlats utgör också en långfristig fordran på tillgångssidan. Tabell 8.6 Långfristiga skulder Pensionsförpliktelser intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Detta åtagande är relativt stort jämfört med de totala skulderna i balansräkningen, men ska också utbetalas . Kommunsektorns ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser uppgick till 2015, vilket var en minskning med jämfört med . Minskningen beror på att utbetalningar av pensioner normalt kommer att vara högre än uppräkningen av skulden i takt med att de som tjänat in pensionsmedlen går i pension. Skulden har också minskat genom att vissa kommuner har försäkrat bort en del av sin tidigare skuld. minskade ansvarsförbindelserna avseende pensionsförpliktelser med eller med i genomsnitt -0,. ökade pensionsskuldsavsättningarna i balansräkningen med eller med i genomsnitt . Det totala pensionsåtagandet varierar mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.7). Förklaringen till den låga skulden hos kommunen med lägst pensionsskuld per invånare är att pensionsskulden till stora delar har försäkrats bort. Tabell 8.7 Totala pensionsförpliktelser Källa: och egna beräkningar. Soliditeten, inklusive hela pensionsförpliktelsen, förbättrades Soliditet är ett nyckeltal som anger hur stor del av de totala tillgångarna som är finansierade med eget kapital och är ett mått på det långsiktiga finansiella utrymmet. försämrades soliditeten enligt balansräkningen för kommunsektorn som helhet något För kommunerna försämrades soliditeten från till . För landstingen försämrades soliditeten från till mellan . Diagram 8.5 Soliditet inklusive samtliga pensionsförpliktelser 2000–2015 Soliditeten för kommunsektorn kan också redovisas inklusive hela pensionsförpliktelsen, dvs. inklusive den del av pensionerna som tjänats in och som redovisas som en ansvarsförbindelse (se diagram 8.5). Inklusive dessa pensionsförpliktelser intjänade uppgick soliditeten för kommunsektorn som helhet. Det var en förbättring . Soliditeten varierade mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.8). Tabell 8.8 Soliditet inklusive hela pensionsförpliktelsen Utmaningar för kommunernas ekonomi Kommunerna ansvarar för en stor del av de skattefinansierade välfärdstjänsterna och utgör därmed en viktig del av svensk ekonomi. Kommunernas ekonomi har som helhet varit relativt god under . finns det kommuner med ekonomiska problem. Det är många faktorer som påverkar kommunernas ekonomi. Analyser av samband mellan olika variabler, såsom demografi och ekonomiska nyckeltal, visar dock att det inte finns några tydliga samband som förklarar en kommuns ekonomiska ställning. En indikation på vilka kommuner som har en svag ekonomi är balanskravsresultatet. Balanskravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Vid utgången av 2014 var det närmare 30 kommuner som hade ett genomsnittligt negativt balanskravsresultat och ett negativt resultat . Av dessa kommuner hade knappt en tredjedel dessutom en negativ soliditet i kommunkoncernen (kommunerna och dess företag) när hela pensionsskulden inkluderades. Hälften av de närmare 30 kommunerna hade en befolkningsminskning och ett invånarantal under 10 000 invånare. Flertalet av kommunerna finns i de fyra nordligaste länen. De framtida utmaningarna för kommunerna är stora, bl.a. till följd av urbaniseringen, den demografiska utvecklingen med fler barn och fler äldre i befolkningen och det stora antalet asylsökande. De asylsökande är dock ojämnt fördelade mellan kommunerna. Dessa faktorer påverkar kommunernas ekonomiska förutsättningar i varierande grad. Det går därför inte att utesluta att fler kommuner kan få svårigheter att upprätthålla en hög nivå på den kommunala servicen. För de kommuner som har en svag ekonomi kan förutsättningarna för att möta de framtida utmaningarna vara sämre. har befolkningen minskat i nästan hälften av landets kommuner, vilket till stor del kan förklaras av urbaniseringen. Ett minskande befolkningsunderlag, och en större andel äldre i dessa kommuner, ställer krav på effektivisering och anpassning av verksamheten. Flertalet av de kommuner som haft en minskande befolkning och har en svagare ekonomi än genomsnitts- kommunen finns i de fyra nordligaste länen samt i , och . Ökade investeringsbehov kan också vara en utmaning för den kommunala ekonomin. Den snabba investeringstakt som finns i kommunsektorn är främst en följd av urbaniseringen och den demografiska utvecklingen som ställer krav på nybyggnation, bl.a. bostäder och verksamhetslokaler. Även det faktum att stora delar av kommunernas fastighetsinnehav och infrastruktur byggdes , och är i behov av renovering, ökar investeringarna. En stor del av investeringarna sker i de kommunala företagen. Investeringar kan finansieras genom egna medel eller via upplåning. Kommuner med hög investeringstakt finns i hela landet och utgörs av såväl små som större kommuner. En majoritet tillhör dock storstadskommunerna och förortskommuner till storstäderna. Det är också dessa kommuner som ökat sin skuldsättning mest. Det finns olika orsaker till att vissa kommuner har en svag ekonomi och det kan ofta vara en kombination av flera orsaker. Det gör att varje enskild kommuns situation är unik. Till följd av de utmaningar som kommunerna står inför är det viktigt att enskilda kommuner har framförhållning och anpassningsförmåga samt antar och uppnår mål och riktlinjer för att nå god ekonomisk hushållning på både kort och lång sikt. Ovanstående exempel på olika effekter som de framtida utmaningarna kan leda till för kommunerna visar även att det finns skäl för regeringen att även fortsättningsvis noga följa den ekonomiska utvecklingen i kommunsektorn. 8.4Kommunsektorns finanser 2015–2020 Kommunsektorns skatteinkomster bestäms av de skattesatser som kommunerna och landstingen fastställt samt av utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Det kommunala skatteunderlaget består främst av summan av utbetalda löner, , och pensioner, . Lönesumman bestäms i sin tur av antalet arbetade timmar och av timlönerna. Som tidigare nämnts påverkas därmed kommunsektorns ekonomi i hög grad av utvecklingen på arbetsmarknaden, eftersom två tredjedelar av sektorns inkomster utgörs av skatt på inkomster inkomster har en stor påverkan på utvecklingen av konsumtionsutgifterna. Skillnaden mellan resultat och finansiellt sparande I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. Vidare antas den genomsnittliga kommunalskattesatsen vara oförändrad. Prognosen grundar sig på ett antagande om oförändrad politik, inklusive beslutade, föreslagna och aviserade förändringar av statsbidragen. De riktade statsbidragen kan dock variera på grund av vissa utgifter som är kopplade till antalet personer i olika ersättnings- och transfereringssystem, t.ex. antalet asylsökande. Sammantaget blir skatteunderlagets tillväxt viktig för utvecklingen av inkomsterna i prognosen. antas i normalfallet kommunsektorn som helhet redovisa ett resultat som är i linje med god ekonomisk hushållning.28 Den prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen för utgifterna . Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och landsting är kopplade till resultatet, medan det finansiella sparandet är kopplat till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande.