prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — har i det internationella samarbetet åtagit sig att skydda arbetstagare som slår larm om korruption och andra allvarliga missförhållanden. De internationella åtagandena att skydda visselblåsare har formulerats i relativt allmänna termer. Inom ramarna för Europarådssamarbetet har dock skyddet för visselblåsare kommit att konkretiseras . Det gäller inte minst genom rekommendation om skydd för visselblåsare. har också i ett antal domar slagit fast att visselblåsare, i både offentlig och privat sektor, skyddas genom artikel 10 om yttrandefrihet. Med rekommendation kan det förväntas att fortsätter att betona vikten av skydd för visselblåsare. Vissa av de åtaganden som gjort och som berör skyddet för visselblåsare i arbetslivet är av bindande karaktär, medan andra mer har karaktären av uppmaningar och rekommendationer. Flera av de internationella rättsakterna som är bundet av berör frågan om ett repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Vid anslutningen till dessa internationella rättsakter har och regeringen bedömt att svensk rätt uppfyller de krav som ställs i de internationella rättsakterna i detta avseende. När det gäller civilrättsliga konvention om korruption grundades slutsatsen bl.a. på arbetstagarnas skydd enligt 7 och 18 §§ anställningsskyddslagen, den praxis som Arbetsdomstolen utvecklat, bestämmelserna i lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter samt meddelarskyddet för offentliganställda. Även vid anslutningen till FN:s konvention mot korruption gjordes bedömningen att uppfyllde konventionens krav. Regeringen har också i propositionen Förstärkta kapitaltäckningsregler (prop. 2013/14:228) bedömt att svensk rätt uppfyller det s.k. kapitaltäckningsdirektivets krav på repressalieskydd för anställda vid kreditinstitut som rapporterar överträdelser (se anförd prop. s. 246). Motsvarande bedömning har gjorts beträffande ytterligare EU-rättsakter på finansmarknadsområdet. Det finns enligt regeringens uppfattning ingen anledning att nu göra en annan bedömning i dessa avseenden. Den svenska lagstiftningen och rättstillämpningen kan också anses ligga i linje med praxis avseende yttrandefrihet. Det bör således inte krävas några särskilda förstärkningar av skyddet uteslutande av det skälet att annars inte fullgör några bindande internationella åtaganden såvitt avser repressalieskydd för arbetstagare som slår larm. Även om får anses uppfylla de bindande krav på repressalieskydd som ställs i de internationella rättsakterna finns det vissa områden där det svenska skyddet för visselblåsare endast håller liten marginal till åtagandena. Ett sådant område är skyddet för privatanställda arbetstagare som slår larm. Den internationella rättsutvecklingen har gått i riktning mot att privatanställda och offentliganställda arbetstagares rätt till skydd vid larm om allvarliga missförhållanden jämställs. Detta tar sig t.ex. uttryck i civilrättsliga konvention om korruption, som inte gör någon principiell skillnad på det skydd som ska finnas för privat- och offentliganställda arbetstagare. praxis får vidare anses innebära att skyddet för privatanställda arbetstagare som slår larm har stärkts. har nämligen ansett att även privatanställda arbetstagare i vissa fall kan ha skydd enligt när de slår larm om missförhållanden (Heinisch mot , Appl. 28274/08). Marginalen mellan det skydd som privatanställda visselblåsare har enligt svensk rätt och skyddet som de ska ha enligt internationell rätt kan därför sägas ha minskat. Ett annat område som skulle kunna uppfattas som problematiskt ur ett svenskt perspektiv är den begränsade möjligheten för visselblåsare som drabbas av mindre ingripande åtgärder under anställningen att få skadestånd. De internationella rättsakterna påvisar också att det finns starka skäl att skydda arbetstagare som slår larm om missförhållanden, och att ett ökat fokus på ett sådant skydd ligger i linje med den internationella utvecklingen och olika uppmaningar och rekommendationer som berör . framhåller att det av utredningens beskrivning av internationella åtaganden framgår att behöver förstärka skyddet för arbetstagare som slår larm. Regeringens slutsats är att det även utifrån de internationella rättsakterna finns skäl att förstärka skyddet för visselblåsare i arbetslivet. Möjliga effekter av en förstärkning av skyddet Regeringens uppfattning är sammanfattningsvis att arbetstagare som slår larm är skyddsvärda och att det befintliga skyddet inte är tillräckligt omfattande. Skyddet för arbetstagare som slår larm bör därför förstärkas. En sådan förstärkning av skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm kan förväntas få flera positiva effekter. En förstärkning av skyddet kan förväntas minska arbetsgivares benägenhet att vidta repressalier och bidra till att minska rädslan för repressalier hos arbetstagare som överväger att slå larm. Därigenom bör möjligheten för att missförhållanden kommer fram öka. En förstärkning av skyddet mot repressalier kan också leda till ett klimat på arbetsplatsen där det framstår som mer naturligt att säga till om eventuella missförhållanden. En sådan reglering kan också antas leda till att öppenheten på arbetsplatserna ökar. Utredningen hänvisar till studier som visar att just öppenhet är en viktig faktor för möjligheten till medial granskning och insyn. Betydelsen av en sund intern kultur har framhållits av exempelvis En förstärkning av skyddet mot repressalier skulle emellertid också kunna tänkas få vissa negativa konsekvenser. En utvidgning av arbetstagares skydd mot repressalier skulle kunna inskränka arbetsgivarens arbetsledningsrätt och påverka i vilken utsträckning arbetsgivaren kan ställa krav på lojalitet från arbetstagarens sida. Offentliggörande av negativa uppgifter kan allvarligt skada ett företags goodwill, vilket skulle kunna påverka företagens konkurrenskraft negativt. 2015/16:128 Regeringen är medveten om att det finns legitima intressen som en förstärkning av skyddet för visselblåsare i arbetslivet kan komma i konflikt med. Sådana andra legitima intressen måste därför beaktas vid den närmare utformningen av skyddet. Regeringens förslag: Skyddet ska förstärkas genom en ny lag. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De remissinstanser som berör frågan tillstyrker Skälen för regeringens förslag: Regeringens bedömning är alltså att skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm behöver förstärkas. En särskild fråga är om sådana regler bör införas i befintlig lagstiftning eller om reglerna bör samlas i en ny lag. Regler till skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm har ett visst samband med regler om anställningsskydd, eftersom ogrundat skiljande från anställningen är en typ av åtgärd som en visselblåsare kan drabbas av och behöva skyddas mot. Men en arbetsgivares åtgärder mot en visselblåsare kan vara av många andra slag och behöver inte ingripa i visselblåsarens anställningsskydd. Det framstår därför som mindre lämpligt att placera regler om skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm i anställningsskyddslagen. Frågan om skydd mot repressalier för visselblåsare har också ett visst samband med arbetsmiljöarbetet. Inom ramen för arbetsmiljöarbetet kan det bedrivas arbete mot kränkande särbehandling, vilket också kan avse arbetstagare som slår larm. Den svenska arbetsmiljölagstiftningen är emellertid inte inriktad på att hantera enskilda fall där en arbetstagare utsatts för åtgärder från arbetsgivarens sida. Arbetsmiljölagstiftningen är därför, enligt regeringens uppfattning, inte heller en lämplig placering. Inte heller någon annan befintlig lagstiftning framstår som en naturlig placering för sådana regler. Det talar för att reglerna placeras i en ny lag. För en sådan lösning talar också att en särskild lag kan bidra till att ett ökat fokus riktas mot skyddet för arbetstagare som slår larm. I en särskild lag kan också de materiella reglerna samlas och presenteras på ett överskådligt och pedagogiskt sätt. Detta kan bidra till att göra regleringen tydligare och enklare att förstå för enskilda arbetstagare som överväger att slå larm. Mot denna bakgrund anser regeringen att nya regler om skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm bör samlas i en ny lag. 4.3.1Ett särskilt skydd mot repressalier vid sidan av befintligt skydd Regeringens förslag: Lagen ska ge ett särskilt skydd mot repressalier som inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen föreslår emellertid benämningen stärkt skydd. Utredningen föreslår uttryckliga hänvisningar till anställningsskyddslagen, tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen men däremot inte någon generell upplysning om att lagen inte ska inskränka det skydd som kan gälla på annan grund. Remissinstanserna: och Förvaltningsrätten i anser att ordet stärkt inte bör användas om skyddet. TCO, (), Ingenjörer, , , , , , , , Vision, LO, , , , , ombudsmän () och ytterligare några remissinstanser ifrågasätter om lagen innebär en förenkling eller pekar på att den innehåller många svåra begrepp, är otydlig eller är komplicerad att tillämpa, vilket kan leda till osäkerhet om när skyddet inträder. Bland andra , och menar att rättsläget blir mer komplicerat med ytterligare en lag. , Arbetsgivaralliansen och menar att det finns risk för dubbelreglering. Datainspektionen anser att det vore önskvärt om lagen kompletterades med definitioner av centrala begrepp som används i lagtexten såsom begreppen arbetstagare, slå larm och repressalier. Förvaltningsrätten i , , , och Ingenjörer framför kritik mot att arbetstagare riskerar att bli skadeståndsskyldiga även vid larm enligt lagen, och vissa påpekar att det riskerar att ha en avhållande effekt på viljan att slå larm. FAR menar att det är tveksamt om det tillräckligt tydligt klargörs vilket skydd arbetstagare har mot ett eventuellt skadeståndsanspråk från arbetsgivaren. , Bankinstitutens arbetsgivareorganisation och Företagarna har synpunkter på lagens förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter. organisation, , och Företagarna menar att förslaget är problematiskt för bl.a. gränserna för arbetstagarens lojalitets- plikt, och menar att det inte är lämpligt med en ordning där arbetstagare och arbetsgivare kan bli skadeståndsskyldiga mot varandra. anser att en ordning där lagen inte ger en arbetstagare rätt att slå larm inte ger arbetstagaren något egentligt skydd, och att konstruktionen inte heller framgår på ett tydligt sätt. polisen, , , TCO och universitet har synpunkter på hänvisningarna till annan lagstiftning. Justitiekanslern, , , , , Vision och har synpunkter på lagens förhållande till exempelvis meddelarfriheten, och vissa av dem framför kritik mot att lagen kan uppfattas som begränsande. Skälen för regeringens förslag Hur en ny lag ska utformas Som framgår ovan anser regeringen att det finns ett behov av att förstärka skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm, inte minst skyddet mot repressalier under pågående anställning, och att skyddet bör förstärkas genom en ny lag. Frågan är då hur en sådan lag Rättsläget för arbetstagare som slår larm är komplext. skydd för en arbetstagare som drabbats av en repressalie, t.ex. blivit uppsagd, på grund av att arbetstagaren slagit larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet, avgörs enligt gällande rätt ofta genom en bedömning av om arbetstagaren har överskridit sin kritikrätt. prövningen görs, i vart fall inom privat sektor, genom en helhetsbe- dömning av ett flertal omständigheter. bl.a. arbetstagarens ställning och uppdrag, missförhållandenas allvar, arbetstagarens kunskapsunderlag, arbetstagarens motiv, den skada som larmet orsakat arbetsgivaren, vilken samverkan som förevarit mellan arbetstagare och arbetsgivare samt vem arbetstagaren vänt sig till. Gällande rätt innebär således i många fall att en rad olika omständigheter ska vägas mot varandra. Det kan ofta vara svårt att förutse vad resultatet av en sådan helhetsbedömning skulle bli i ett enskilt fall, både för arbetstagare och för arbetsgivare. Inom offentlig sektor anses arbetstagare ha en längre gående kritikrätt, eftersom de skyddas av grundlagarna även i förhållande till sin Ett sätt att utforma en ny reglering av arbetstagares skydd vid larm skulle kunna vara att kodifiera en sådan helhetsbedömning som ska göras enligt gällande rätt. I den norska lagstiftningen har man valt en sådan väg. (2–4 § Lov om arbeidsmiljø, arbeidstid og stillingsvern mv.) arbetstagare rätt att slå larm (varsla) om missförhållanden (kritikkverdige forhold) i verksamheten. Larmet ska ske på ett försvarligt sätt (forsvarlig fremgangsmåte), vilket kan sägas vara en kodifiering av arbetstagares lojalitetsplikt enligt norsk rätt. LO har uppgett att det system som införts i kan utgöra förebild för ett svenskt system. Att bara kodifiera gällande rätt skulle emellertid inte i sig innebära någon förstärkning av skyddet för visselblåsare, vilket är målet med lag- En sådan kodifieringsmodell måste också, i likhet med den i , vara mycket allmänt hållen. En reglering där många omständig- heter ska vägas mot varandra innebär, som anges ovan, att det kan vara svårt att förutse resultatet. Enligt regeringens uppfattning skulle det vara enklare för arbetstagare och arbetsgivare att förutse hur en viss situation ska bedömas om skyddet i stället var beroende av att ett mindre antal specifikt angivna kriterier är Regeringens uppfattning är därför att skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm bör förstärkas genom att det i en ny lag uppställs ett fåtal kriterier för när skyddet för arbetstagare ska inträda. En sådan reglering förutsätter att kraven läggs på en sådan nivå att såväl arbetstagarens som arbetsgivarens intressen beaktas på ett rimligt sätt. Om kraven läggs på en tillräckligt hög nivå kan andra moment som enligt gällande rätt ska beaktas inom ramen för en helhetsbedömning utelämnas. I de fall då de högre kraven enligt de utvalda kriterierna är uppfyllda skulle i allmänhet också en helhetsbedömning enligt gällande rätt utfalla till arbetstagarens fördel. Många remissinstanser, bland andra TCO och , framför synpunkter på att den föreslagna lagen innehåller alltför många komplicerade bedömningar. JO anför att det är flera bedömningar som ska göras utifrån en objektiv måttstock, och att det därför för ett larm i många fall måste vara osäkert för arbetstagaren om han eller hon kommer att få del av skyddet. och Företagarna anser att lagen måste ge utrymme för en helhetsbedömning i det enskilda fallet. Regeringens uppfattning är emellertid att en kodifiering av gällande rätt inte skulle ge bättre vägledning för arbetsgivare och arbetstagare. Som anges ovan skulle det alternativet innebära att kriterierna för när skyddet inträder måste vara mycket allmänt hållna. En sådan lösning skulle vidare innebära att ytterligare omständigheter måste beaktas i förhållande till regeringens förslag. Enligt regeringens mening skulle det göra bedömningen mer komplicerad och svårare att förutse utgången av. Det gäller också för det fall att den föreslagna lagen skulle tillföras en bestämmelse som möjliggör en helhetsbedömning av samtliga omständigheter. En kodifiering skulle slutligen vara svår att åstadkomma, inte minst på grund av att det befintliga skyddet delvis är grundlagsreglerat. Mot den bakgrunden anser regeringen att den nu föreslagna metoden för att förstärka skyddet för visselblåsare framstår som den mest ändamålsenliga. Som framgår av avsnitt 4.3.3 är det önskvärt att åstadkomma en gemensam reglering som gäller för såväl privat som offentlig sektor. Skyddet kan dock inte inskränka exempelvis skyddet i grundlagarna, vilket regeringen återkommer till nedan. Det bör alltså, enligt regeringens mening, vara fråga om en lagstiftning som ska gälla parallellt med annan reglering och inte påverka den. Lagen bör inte inskränka det skydd som kan gälla på annan grund, men inte heller ge någon självständig rätt att slå larm, vilket utvecklas nedan. Lagen ska inte inskränka det skydd som kan gälla på annan grund Den föreslagna lagen bör, enligt regeringens mening, ge visselblåsare ett skydd mot repressalier både i situationer då skydd redan finns genom annan reglering och i situationer som inte täcks av annan reglering. Den bör ses som en del i ett större ramverk som ger skydd åt visselblåsare i arbetslivet. Det ramverket kan sägas få sitt innehåll från alla regler som kan ge skydd åt visselblåsaren, exempelvis reglerna om saklig grund för uppsägning och reglerna om meddelarskydd. Syftet med den nya lagen bör emellertid vara att – utöver dessa andra regler – ge arbetstagare ett skydd mot repressalier i vissa situationer. Flera remissinstanser menar dock att det är problematiskt i sig att lägga ytterligare en lag till det redan komplicerade rättsläge som råder. Regeringen har förståelse för den synpunkten. Det är emellertid önskvärt att en arbetstagare kan få sin sak prövad utifrån den lagstiftning som i det enskilda fallet ger starkast skydd. En arbetstagare som drabbas av en repressalie kan också, beroende på omständigheterna i det enskilda fallet, tänkas komma att angripa arbetsgivarens agerande även utifrån andra grunder, såsom diskriminerings- eller ledighetslagstiftningen. lagen bör inte motsatsvis uppfattas så att arbetstagare inte har något skydd alls vid uppgiftslämnande som av någon anledning inte faller under lagens kriterier. Lagen bör inte heller begränsa arbetstagares be- fintliga möjligheter att vända sig till myndigheter, medier, arbetstagar- organisationer eller andra. Givetvis kan lagen inte begränsa den rätt som var och en har enligt grundlagarna. Lagen bör alltså ge ett skydd som gäller parallellt med befintligt skydd. Flera remissinstanser, däribland , har uttryckt farhågor för att den föreslagna lagen i praktiken skulle riskera att inskränka det redan befintliga skyddet för visselblåsare, inte minst det i vissa situationer starkare meddelarskyddet. kanslern menar att det finns risk för att arbetstagare som överväger att lämna uppgifter i något sammanhang felaktigt tror att de har rättsordningens skydd endast om de uppfyller den nya lagens kriterier. Justitiekanslern menar att lagen i så fall skulle kunna minska arbets- tagares benägenhet att påtala missförhållanden t.ex. genom att lämna uppgifter om missförhållanden till medierna. förbundet, SKL, Vision och TCO menar att det finns en risk för att lagen medför en ökad osäkerhet om vad som gäller, och några av dem tillägger att det skulle kunna motverka att arbetstagare i ökad utsträckning vågar Förvaltningsrätten i anser att det i utredningens förslag inte framgår tydligt, vare sig av lagtexten eller av lagens namn, att syftet med lagen inte är att begränsa det skydd som redan kan gälla utifrån Utredningen har avstått från en uttrycklig reglering av lagens förhållande till andra regler. Som utredningen konstaterar kan konflikt- I många fall kan samma situation prövas enligt såväl anställningsskyddslagen som ett flertal andra lagar som innehåller förbud mot uppsägning på vissa särskilda grunder. Sådana andra arbetsrättsliga lagar kan i allmänhet tillämpas parallellt Vilka regelverk som ska prövas blir i praktiken också beroende på hur arbetstagaren har valt att föra sin talan. När en arbetsgivare genom ett och samma agerande – t.ex. en uppsägning – anses ha brutit mot både diskrimineringslagen och anställnings- skyddslagen har Arbetsdomstolen emellertid ansett att det inte finns anledning att bestämma två skilda belopp som påföljd. Arbetsdomstolen valt att fastslå ett gemensamt belopp som ersättning för brott mot båda lagarna (se AD 2011 nr 37). I likhet med utredningen anser regeringen att tillämpningsfrågor rörande förhållandet till andra regler får lösas utifrån samma principer som gäller förhållandet mellan olika arbetsrättsliga lagstiftningar. Regeringen anser emellertid att det finns anledning att tydligare markera att det kan finnas ett skydd även om den nya lagens förutsättningar inte För att motverka risken för att lagen uppfattas som att den uttömmande reglerar skyddet för visselblåsare bör det, i linje med vad Förvaltningsrätten i och föreslagit, tas in en upplysning i lagtexten om att lagen inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund. På så sätt kan risken för att arbetstagare uppfattar lagen som en uttömmande reglering minskas. Däremot bör lagen, enligt regeringens uppfattning, inte innehålla de av utredningen föreslagna hänvisningarna till tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen respektive anställningsskyddslagen. I enlighet med vad påpekar finns det även annan lagstiftning, exempelvis reglerna om föreningsrätt i lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet (medbestämmandelagen) och ledighetslagstiftningen, som skulle kunna ge skydd åt arbetstagare som slår larm. Till dessa lagar har utredningen emellertid inte föreslagit hänvisningar. Detsamma gäller och regeringsformens bestämmelse om yttrandefrihet. Det framstår, enligt regeringen, varken som möjligt eller lämpligt att hänvisa till alla lagar som kan ge skydd för arbetstagare som slår larm. Det kan också tänkas att skyddet finns i annan reglering, t.ex. kollektivavtal. De av utredningen föreslagna hänvisningarna har också ifrågasatts av vissa remissinstanser såväl utifrån placering som utifrån innehåll. Enligt regeringen är det mest ändamålsenliga sättet att motverka missförstånd om vad som ska gälla att låta den nu föreslagna upplysningsbestämmelsen ersätta de hänvisningar som föreslagits av utredningen. Lagen ska ge ett särskilt skydd mot repressalier – inte en självständig rätt att slå larm En följd av att den nya lagen föreslås gälla vid sidan av annan reglering och inte ge någon självständig rätt att slå larm är att det skulle kunna uppkomma motstridiga resultat vid tillämpning av den föreslagna lagen och annan reglering. Det skulle exempelvis kunna inträffa att en arbetstagare har rätt till skadestånd enligt den föreslagna lagen som arbetsgivaren på grund av larmet har möjlighet att vidta en åtgärd mot arbetstagaren enligt någon annan reglering. Det kan också tänkas att arbetstagaren blir skadeståndsskyldig mot arbetsgivaren på grund av larmet. Det skulle kunna handla om skadeståndsskyldighet enligt lagen om skydd för företagshemligheter eller på grund av brott mot en avtalad tystnadsplikt. Många remissinstanser anser att detta är en otillfredsställande ordning. Några av remissinstanserna anser att lagens förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter är problematiskt. Bankinstitutens arbetsgivareorganisation menar att gränsdragningen mot och samspelet med den lagen kan vålla stora tillämpningsproblem. Enligt Företagarna riskerar skyddet för företagshemligheter att urholkas, som de företag som får eventuella affärshemligheter avslöjade, eller som på felaktiga grunder hängs ut i medierna, riskerar att drabbas av långtgående konkurrensnackdelar. Företagarna, , och m.fl. anser att lagen riskerar att urholka arbetstagares lojalitetsplikt. menar att inskränkningar i de anställdas meddelarfrihet är nödvändiga för att inte äventyra hela överlevnaden av verksamheter av ideell och Företagarna anser att förslaget skulle innebära inte obetydliga ingrepp i avtalsfriheten, en devalverad lojalitetsplikt gentemot arbetsgivaren, ett påtagligt ingrepp i arbetsledningsrätten, en urholkad efterlevnad av tystnadsplikter, men också betydande gränsdragnings- Enligt Företagarna är risken därmed överhängande att informa- tionsutbytet i företaget stryps. anser att om skydd skulle ges även vid brott mot en avtalad tystnadsplikt skulle det innebära en påtaglig och omotiverad urholkning av den grundläggande avtals- Förslaget skulle i det närmaste vara en uppmaning för anställda att ignorera avtalade tystnadsplikter. arbetstagare som genom ett larm bryter mot en skadeståndssanktionerad tystnadsplikt enligt lag eller avtal bör undantas från det särskilda skyddet.