prop · H30388 · 2016-02-16 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:88 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om det finns brister i länsstyrelsernas krisberedskapsarbete och om resurserna för den regionala krisberedskapen kan användas mer effektivt. övergripande slutsats är att länsstyrelsernas krisberedskapsarbete behöver förbättras i flera avseenden. har bl.a. funnit brister i finansieringen av krisberedskapsarbetet, i användningen av risk- och sårbarhetsanalyser och i utvecklingen av civilt försvar. Regeringen har vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningarna för länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Åtgärderna ligger i linje med rekommendationer. När det gäller projektmedel från anslaget 2:4 Krisberedskap har regeringen vidtagit åtgärder för att ge mer långsiktighet i arbetet, förbättra samordningen av åtgärder regionalt och lokalt samt genom delfinansiering stimulera länsstyrelsernas egna satsningar för arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Regeringen har ändrat kraven på länsstyrelsernas redovisningar baserade på risk- och sårbarhetsanalyser från till . För att tydliggöra vad som förväntas av bevakningsansvariga myndigheter vid återupptagandet av civilt försvar har regeringen beslutat om anvisningar för planeringen av det civila försvaret. Regeringen avser också att fortsätta arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering av länsstyrelsernas olika verksamheter. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer till regeringen ...................................... till länsstyrelsernas förvaltningsanslag .............. Minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och Förtydliga ambitionsnivå och säkerställ resurser till länsstyrelserna för civilt rekommendationer till myndigheterna................................ Regeringens åtgärder med anledning av Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar (RiR Rättelseblad: Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete (RiR 2015:18)................................................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat om det finns brister i länsstyrelsernas krisberedskapsarbete och om resurserna för den regionala krisberedskapen kan användas mer effektivt (RiR 2015:18), se bilaga 1 och 2. överlämnades av till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har granskat om det finns brister i länsstyrelsernas krisbe- redskapsarbete och om resurserna för den regionala krisberedskapen Regeringen, , Myndigheten för sam- hällsskydd och beredskap (MSB) och samtliga 21 länsstyrelser har varit föremål för granskningen. Granskningen har i huvudsak omfattat perio- den –2014 och har avsett den del av länsstyrelsernas krisberedskaps- arbete som ger förutsättningar för att förebygga och hantera en kris i Granskningen har syftat till att identifiera generella utmaningar och brister på området. har därmed inte lämnat detalje- rade slutsatser och rekommendationer till var och en av de 21 länsstyrel- övergripande slutsats är att länsstyrelsernas krisbered- skapsarbete behöver förbättras i flera avseenden för att arbetet ska kunna leva upp till statsmakternas mål och krav. anser att regeringens styrning ger länsstyrelserna en stor frihet att själva tolka och bestämma vad som krävs för att lösa upp- Denna flexibilitet är nödvändig på grund av de olika förhållan- dena som råder i länen och för att de regionala aktörerna ska kunna han- tera en föränderlig omvärld. Enligt innebär dock detta omfattande tolkningsutrymme utmaningar och risker. som lyfter fram är att det kan vara svårt att bedöma om länsstyrelsernas krisberedskapsarbete fungerar som det är tänkt och om det är balans mellan uppgifter och resurser. Ett annat problem som pekar på är finansieringen av är projektbidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap en större finansieringskälla än förvaltningsanslaget för de direkta kostnaderna för länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. har detta bidragit till att flera länsstyrelsers arbete har präglats av kort- siktig utvecklingsverksamhet snarare än av kontinuitet. också visat att de som från över- fördes från krisberedskapsanslaget till förvaltningsanslaget inte fullt ut gått till att förstärka länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. 2015/16:88 När det gäller länsstyrelsernas arbete med samverkan, samordning och stöd visar granskningen att arbetet i stort fungerat som det är avsett. Länsstyrelserna har ansvar för att göra regionala risk- och sårbarhetsansalyser. Granskningen har visat att länsstyrelserna tar fram analyserna och i enlighet med de formella kraven. Den faktiska användningen av analyserna är dock begränsad. Granskningen visar vidare att länsstyrelserna inte i tillräcklig utsträckning har följt upp kommunernas arbete med krisberedskap och de uppgifter kommunerna ska göra enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Utöver att följa upp kommunernas arbete med krisberedskap ansvarar länsstyrelserna även för tillsynen av kommunernas arbete inom ramen för lagen (2003:778) om skydd mot olyckor. Här visar granskningen att länsstyrelserna behöver förbättra tillsynen för att uppnå målen för lagstiftningen. Övning och utbildning är viktiga inslag för att kunna utveckla och stärka arbetet med krisberedskapen. Länsstyrelserna har ett brett uppdrag när det gäller övning och utbildning. granskning visar att endast omkring hälften av länsstyrelserna har utfört övningar och utbildningar i den omfattning som länsstyrelserna själva bedömer att uppgiften kräver. har beslutat om en ny försvarspolitisk inriktning för perioden –2020, där det framgår att arbetet med det civila försvaret ska återupptas. Länsstyrelserna har som högsta civila totalförsvarsmyndigheter en viktig roll i det arbetet. granskning visar att endast en länsstyrelse gör bedömningen att den utfört uppgifterna på området. Flera aktörer anser att höjda ambitioner för det civila försvaret kräver en tydligare kravställning. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) gör ingen enskild bedömning av varje länsstyrelses krisberedskapsarbete. En sådan bedömning skulle enligt kunna ge länsstyrelserna en helhetsbild av hur deras krisberedskapsarbete fungerar. Detta skulle i sin tur kunna utgöra underlag för förbättringar av skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. 2.2Riksrevisionens rekommendationer till regeringen och myndigheterna har lämnat följande rekommendationer till regeringen. Överväg en omfördelning av en del av krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag och säkerställ att omfördelade medel går till avsedd verksamhet, i syfte att uppnå ett effektivare krisberedskapsarbete. Minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyser. Förtydliga ambitionsnivån och se till att länsstyrelserna har tillräckliga resurser för civilt försvar, i enlighet med den försvarspolitiska in- riktningen –2020. har lämnat följande rekommendationer till länsstyrelserna. Utveckla arbetet för att uppnå MSB:s kriterier för tillsyn enligt lagen om skydd mot olyckor. Genomför och delta i övningar i större utsträckning i syfte att upprätthålla en god krisberedskap i länen. Exempelvis har vissa länsstyrelser inte övat att överta det operativa ansvaret för den kommunala räddningstjänsten. Utveckla arbetet med risk- och sårbarhetsanalyser så att analyserna i större utsträckning kan fungera som underlag för beslut om åtgärder. har lämnat följande rekommendationer till MSB. Ta fram en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt lagen om skydd mot olyckor. Förbättra stödet till enskilda länsstyrelser i strategiska frågor och anpassa det bättre till respektive länsstyrelses förutsättningar. 3Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer 3.1Regeringens bedömning av övergripande slutsats Samhällets krisberedskap är en prioriterad fråga för regeringen. Frågor om allmän ordning, säkerhet och krisberedskap, inklusive ansvaret för krishantering, är sedan regeringsskiftet samlade under inrikesministerns ansvar. Detta skapar en mer sammanhållen syn på vår säkerhet och en förstärkt samverkan när det gäller informationssäkerhet och civila beredskapsfrågor samt mellan polis, räddningstjänst, kustbevakning och ambulanssjukvård. Länsstyrelserna är som geografiskt områdesansvariga på regional nivå betydelsefulla aktörer i den svenska krisberedskapen. En viktig del är rollen som länk mellan den lokala och nationella nivån. Det är av största vikt att länsstyrelserna bedriver ett ändamålsenligt och effektivt arbete inom områdena skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar. övergripande slutsats av granskningen är att länsstyrelsernas krisberedskapsarbete bör förbättras i flera avseenden för att arbetet ska leva upp till de lagstadgade målen. Regeringen delar denna slutsats. har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att förbättra förutsättningarna för länsstyrelsernas arbete. Regeringen konstaterar att vårt samhälle står inför stora utmaningar i och med de stora migrationsströmmarna. Hänsyn måste tas till den situation som befinner sig i. Det kommer därför under den närmaste tiden att finnas endast ett begränsat utrymme för utvecklingsarbete. 2015/16:88 rörda aktörer, däribland länsstyrelserna, kommer att behöva hantera denna situation och detta kommer att få långtgående konsekvenser på många områden. Det ställer stora krav på samordning och gemensam inriktning. Länsstyrelserna har här som geografiskt områdesansvariga myndigheter på regional nivå en viktig roll. I det följande redovisar regeringen sina bedömningar av rekommendationer. 3.2Regeringens bedömning av rekommendationer till regeringen 3.2.1Omfördelning av krisberedskapsanslaget till länsstyrelsernas förvaltningsanslag I syfte att minska kortsiktiga projekt och i stället skapa kontinuitet i länsstyrelsernas arbete med krisberedskap rekommenderar regeringen att överväga en omfördelning av medel från anslaget 2:4 Krisberedskap till länsstyrelsernas förvaltningsanslag och att säkerställa att medlen går till avsedd verksamhet. Samhällets krisberedskap vilar på ansvarsprincipen, som innebär att den aktör som ansvarar för en verksamhet under normala förhållanden har samma verksamhetsansvar under en allvarlig händelse eller i kris- och krigssituationer. I ansvaret ingår att vidta de åtgärder som krävs för att kunna förebygga, motstå, hantera, återställa och lära från olyckor och kriser och därigenom skapa både robusthet och krishanteringsförmåga. Ansvarsprincipen innebär också att varje aktör har ett ansvar att samverka med andra, ofta sektorsövergripande. Dessa åtgärder ska vidtas och finansieras inom den ordinarie verksamheten. granskning visar att är projektbidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap en större finansieringskälla än förvaltningsanslaget för de direkta kostnaderna för länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Att länsstyrelserna är beroende av tillfälliga medel via sakanslag för att kunna bedriva verksamhet är dock inte unikt för krisberedskapsområdet. Nära hälften av länsstyrelsernas förvaltningskostnader finansieras via tillfälliga medel som fördelas via sakanslag. Regeringen bedömer att denna utveckling inte är hållbar, eftersom den innebär betydande utmaningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet. Regeringen fortsätter därför arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 1, s. 85), som bl.a. omfattar finansiering via sakanslag. Medel från anslaget 2:4 Krisberedskap ska användas för att initiera och genomföra tvärsektoriella åtgärder inom krisberedskapen. Ansökningar om medel ska vara förenliga med beslut av regeringen om inriktningen för anslaget. De åtgärder som genomförs ska även vara väl avgränsade och uppföljningsbara. Om åtgärderna medför framtida löpande kostnader ska den ansvariga myndigheten redovisa finansieringen av dem (prop. 2014/15:1, utgiftsområde 6, s. 98). Anslaget fyller på så vis en utveck- lande funktion i finansieringen av samhällets krisberedskap. av åtgärder som får påvisbara effekter på samhällets samlade krisbered- Skr. 2015/16:88 skap eller den samlade förmågan att hantera kriser och dess konsekven- ser, har länsstyrelserna möjligheten att få finansiering genom bidrag från anslaget. Inför föreslog regeringen att besluta om en ökad bemyndiganderam för anslaget 2:4 Krisberedskap. gick på regeringens förslag och fattade beslut om ett sådant bemyndigande. Regeringen fattade även beslut om ändrade villkor för anslaget som innebär att länsstyrelserna har möjlighet att söka delfinansiering för att utveckla krisberedskapen regionalt och lokalt. Dessa förändringar har medfört att MSB har möjlighet att bevilja bidrag för än tidigare, som styrningen av hur anslaget får användas i förhållande till länsstyrelserna har förändrats. Regeringens bedömning är att dessa förändringar kommer att minska mängden kortsiktiga utvecklingsprojekt, öka långsiktigheten i arbetet, förbättra samordning av åtgärder regionalt och lokalt samt stimulera länsstyrelsernas egna satsningar på krisberedskapen. Åtgärderna tar alltså sikte på de problemområden som lyfter fram i rapporten. 3.2.2Minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyser I granskning har det framkommit att länsstyrelsernas risk- och sårbarhetsanalyser inte är fullt ut användbara, vare sig som underlag för att vidta åtgärder i länen eller för nationella riskbilder och bedömningar av samhällets krisberedskap. Analyserna präglas ofta av bredd snarare än djup. anser vidare att regionala föränd- ringar av risker sällan är så omfattande att det motiverar en ny redovis- En glesare och mer behovsanpassad redovisning skulle enligt kunna frigöra resurser för bl.a. fördjupat analys- arbete eller för praktiska krisberedskapsåtgärder. menderar därför regeringen att minska frekvensen i länsstyrelsernas rapportering av risk- och sårbarhetsanalyserna. Risk- och sårbarhetsanalyserna är viktiga verktyg i arbetet med att stärka samhällets krisberedskap. Regeringen ställer sig därför bakom den rekommendation som ställer till länsstyrelserna om att utveckla arbetet med analyserna så att de i större utsträckning kan använ- das som underlag för beslut av åtgärder. Det är viktigt att länsstyrelserna drar nytta av analyserna både i sitt eget arbete och för samhället i stort. Basen i den svenska nationella risk- och förmågebedömningen utgörs av de risk- och sårbarhetsanalyser som genomförs på lokal, regional och Länsstyrelserna ska enligt sin instruktion stödja de aktörer som är an- svariga för krisberedskapen i länet bl.a. när det gäller risk- och sårbar- Regeringen ser ett behov av att kommuners och landstings metodarbete i fråga om risk- och sårbarhetsanalyser harmoniseras. skulle kunna förbättra och underlätta användningen av deras analyser i den regionala motsvarigheten. Regeringen delar bedömning att en mindre frekvent redovisning skulle kunna öka kvaliteten på och användningen av risk- 2015/16:88 och sårbarhetsanalyserna. I förordningen (2015:1052) om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap har skyldigheten att lämna en redovisning baserad på myndighetens risk- och sårbarhetsanalys ändrats till istället för som . Regeringen har också förtydligat att det ska röra sig om en sammanfattande redovisning. Dessa förändringar ger utrymme för ett fördjupat analysarbete och tid för att vidta identifierade åtgärder. 3.2.3Förtydliga ambitionsnivå och säkerställ resurser till länsstyrelserna för civilt försvar har beslutat att planeringen av det civila försvaret ska återupptas. granskning visar på att endast en länsstyrelse bedömer att den utfört uppgifterna på området. Länsstyrelserna uppfattar inte uppgiften som väl avgränsad eller definierad. Med höjda ambitioner för det civila försvaret följer, enligt flera aktörer, ett behov av tydligare kravställning. rekommenderar därför regeringen att förtydliga ambitionsnivån för arbetet med civilt försvar. Länsstyrelserna är som högsta civila totalförsvarsmyndigheter viktiga aktörer i arbetet med civilt försvar. Deras uppgifter och ansvar inför och vid höjd beredskap framgår av författningar. Regeringen vill poängtera att detta inte är nya uppgifter för länsstyrelserna. Det framgår tydligt av förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap att länsstyrelserna som bevakningsansvariga myndigheter, har ett ansvar för att kunna anpassa sin verksamhet inför en förändrad säkerhetspolitisk situation. För omkring hade länsstyrelserna stora försvarsenheter för att hantera frågor om civilt försvar. Regeringens och nedprioriteringar på detta område har gjorts till förmån för andra verksamhetsområden. Den rådande säkerhetspolitiska situationen ställer dock tydliga krav på länsstyrelserna att prioritera området civilt försvar inklusive skydd mot olyckor och krisberedskap. Regeringen vill betona att avsikten inte är att länsstyrelserna ska bygga upp nya strukturer skilda från övrigt arbete som bedrivs. Planeringen för det civila försvaret ska så långt möjligt bygga på de strukturer och processer som används inom krisberedskapen. Det är regeringens förhoppning att kunskap och erfarenheter från det arbete som bedrivs med anledning av den rådande flyktingsituationen kan komma att utveckla och stärka länsstyrelsernas krisberedskapsarbete. Erfarenheterna bör därför i relevanta delar också kunna beaktas och tillvaratas av länsstyrelserna i planeringen för det civila försvaret. Regeringen anser att det är viktigt med en samlad styrning för totalförsvaret. Regeringen har därför uppdragit åt Försvarsmakten och MSB att redovisa en gemensam grundsyn för totalförsvaret. Ett beslut om anvisningar för Försvarsmaktens försvarsplanering har också fattats. Regeringen har även beslutat om anvisningar för planeringen av det civila försvaret till de myndigheter som är bevakningsansvariga enligt förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap. Vid behov kommer regeringen att återkomma med ytterligare anvisningar när det gäller planeringen för det civila för- Skr. 2015/16:88 svaret. har vidare rekommenderat regeringen att säkerställa att länsstyrelserna har resurser för att kunna återuppta arbetet med civilt försvar. Av den försvarspolitiska inriktningspropositionen –2020 (prop. 2014/15:109), som har beslutat om, framgår det att planeringen för det civila försvaret bör ges en stabil finansiering. Av samma proposition framgår även att det civila försvaret inledningsvis, inom ramen för befintliga resurser, bör prioritera uppgiften att planera stöd till Försvarsmakten vid höjd beredskap. I enlighet med ansvarsprincipen har den myndighet eller utförare som har ansvaret för en verksamhet under normala förhållanden även ansvar för att vidta de åtgärder som krävs för att verksamheten ska kunna bedrivas i en krissituation och vid höjd beredskap. Regeringen har genom beslut i MSB:s regleringsbrev möjliggjort för de bevakningsansvariga myndigheterna, inklusive länsstyrelserna, att söka bidrag från anslaget 2:4 Krisberedskap för utvecklingen av det civila försvaret. Dessutom har regeringen möjliggjort att anslaget kan användas även för arbetet med att utveckla civilt försvar regionalt och lokalt. Regeringens bedömning är att dessa åtgärder sammantagna kommer att ge långsiktighet i arbetet och förbättra samordningen av åtgärder regionalt och lokalt – som länsstyrelsernas egna satsningar på arbetet med krisberedskap och civilt försvar stimuleras. 3.3Regeringens bedömning av rekommendationer till myndigheterna Regeringen ställer sig bakom de rekommendationer som riktar till länsstyrelserna. Regeringen ser allvarligt på att det finns kommuner som ännu inte har upprättade eller politiskt förankrade handlingsplaner enligt lagen om skydd mot olyckor eller upprättade risk- och sårbarhetsanalyser enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. Regeringen ställer sig även bakom rekommendationer om att länsstyrelserna behöver stärka sin verksamhet när det gäller övningar och att länsstyrelserna behöver utveckla sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalyser. När det gäller rekommendationerna till MSB har regeringen uppdragit åt myndigheten att redovisa en bedömning av samhällets samlade förmåga att förebygga bränder och andra olyckor samt samhällets samlade förmåga att genomföra effektiva räddningsinsatser. Detta ska göras med utgångspunkt i de lokala och regionala förhållandena. Uppdraget överensstämmer med den rekommendation som har riktat till MSB om behovet av en samlad nationell lägesbild av hur kommunerna uppfyller kraven enligt lagen om skydd mot olyckor. När det gäller rekommendationen till MSB om att förbättra stödet och anpassa det bättre till respektive länsstyrelse så anser regeringen att en ambitionshöjning på området i närtid måste vara förenlig med det arbete MSB bedriver med anledning av flyktingsituationen. 2015/16:88 finns det skäl att lyfta fram att MSB i stor omfattning stödjer länsstyrelserna i det arbete som bedrivs inom ramen för hanteringen av flyktingsituationen. 4Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser Samhällets krisberedskap är en prioriterad fråga för regeringen. Länsstyrelserna har en central roll i det arbetet, och det är därför av största vikt att länsstyrelserna bedriver ett ändamålsenligt arbete. Som framgått har regeringen vidtagit ett antal åtgärder för att förstärka samhällets krisberedskap. Flera av åtgärderna ligger i linje med rekommendationer. Här redovisas de viktigaste åtgärderna på området. Nära hälften av länsstyrelsernas förvaltningskostnader finansieras med tillfälliga medel som fördelas via sakanslag. Detta innebär betydande utmaningar för länsstyrelserna att bedriva en effektiv, ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet. Regeringen avser därför att fortsätta arbetet med att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering. De åtgärder som krävs för att upprätthålla och förbättra krisberedskapen och det civila försvaret bör i enlighet med ansvarsprincipen huvudsakligen finansieras inom ramen för ansvariga aktörers verksamhet. Regeringen har likafullt, när det gäller projektmedel från anslaget 2:4 Krisberedskap, vidtagit ett antal åtgärder för att ge långsiktighet i arbetet, förbättra samordningen av åtgärder regionalt och lokalt samt genom delfinansiering stimulera länsstyrelsernas egna satsningar på arbetet med krisberedskap och civilt försvar. Eftersom dessa åtgärder vidtogs 2015 är det ännu för tidigt att bedöma effekterna av dem. Regeringen kommer att följa utvecklingen. Regeringen har i förordningen om krisberedskap och bevakningsansvariga myndigheters åtgärder vid höjd beredskap ändrat kraven på länsstyrelserna när det gäller redovisningar baserade på deras risk- och sårbarhetsanalyser. Redovisningarna ska nu lämnas i stället , och regeringen har förtydligat att det ska röra sig om sammanfattande redovisningar. Förändringarna möjliggör ett mer fördjupat analysarbete och skapar tid för att vidta identifierade åtgärder. För att tydliggöra vad som förväntas av bevakningsansvariga myndigheter vid återupptagandet av civilt försvar har regeringen beslutat om anvisningar för planeringen av det civila försvaret. Regeringen kommer vid behov att återkomma med ytterligare anvisningar när det gäller planeringen för det civila försvaret. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med skrivelsen.