prop · H40367 · 2016-12-20 00:00:00 — Den tekniska utvecklingen i form av en automatisering innebär bland annat att arbeten försvinner, vilket i sin tur bedöms ligga bakom trenden med en tilltagande så kallad jobbpolarisering, det vill säga att arbetsmarknaden växer mest bland yrken med högst respektive lägst kvalifikationer. Enligt (2016) och (2013) är fenomenet tydligast i andra europeiska länder och i , men förekommer även i . har jobbtillväxten i främst skett bland högrespek- tive låglönejobb medan antalet anställda i medellönejobb har fallit. Utvecklingen ställer krav på de individer som förlorar jobb i sektorer där jobben inte ersätts med nya, men den ställer också krav på ett flexibelt utbildningssystem.14 Av en studie från (2014) framgår att av dagens jobb skulle kunna ersättas om 20 år.15 2.1.1 Humankapital är en viktig tillväxtfaktor Humankapital definieras som de kunskaper, förmågor och färdigheter som en individ besitter. I humankapitalteori betraktas utbildning som en investering. Om en individ förbättrar sitt humankapital genom till exempel fortbildning förväntas individens produktivitet i arbetslivet öka, vilket i sin tur påverkar den ekonomiska tillväxten i landet. Individens ökade produktivitet kan också ge en lönepremie samt högre sysselsättningsgrad. En viktig distinktion kan göras mellan generell och specifik fortbildning. Generell fortbildning ökar arbetstagarens allmänna humankapital och blir därmed användbar för alla de arbetsgivare som kan tänkas anställa arbetstagaren, medan specifik fortbildning endast ger en produktivitetsökning på individens nuvarande arbetsplats (1964). 236–237. forskning, 2014. Vartannat jobb automatiseras – utmaning för , s. 6. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Institutionella faktorer på arbetsmarknaden innebär att arbetstagaren och den nuvarande arbetsgivaren inte får hela den samhällsekonomiska intäkten från fortbildning. För arbetsgivaren föreligger exempelvis risken att arbetstagaren byter jobb, medan arbetstagaren å sin sida riskerar att få en lönepremie som inte motsvarar den ökning av marginalproduktiviteten som fortbildningen har lett till. Därmed riskerar viss fortbildning att genomföras i mindre utsträckning än vad som skulle vara samhällsekonomiskt effektivt (2004). En individs val att fortbilda sig behöver dock inte enbart grunda sig på en förhoppning om framtida avkastning. Utbildning kan också betraktas som en konsumtionsvara som skapar andra värden än rent pekuniära (Alstadsaeter 2004). Forskningen om fortbildning inom högre utbildning för individer som redan har en eftergymnasial utbildning är begränsad. Den forskning som finns att tillgå har framför allt fokuserat på samhällets avkastning på utbildning för individer som påbörjar högre utbildning i högre ålder (Hällsten 2012) samt på effekterna av fortbildning på lön och anställningsgrad (och 2016). Resultaten ger dock inga entydiga svar på hur hög avkastningen på fortbildningsinsatser är, vare sig för samhället eller för individen.16 Pissarides (2010) menar att förhöjda teoretiska kunskaper kan göra individer mindre känsliga för svängningar i efterfrågan på arbetskraft i perioder av lågkonjunktur, det vill säga resultera i en högre sysselsättningsgrad. 2.1.2 Hög andel vuxna deltar i utbildning Fortbildning kan äga rum dels inom det formella utbildningsväsendet (grund- och gymnasieskola, vuxenutbildning, yrkesutbildning eller högskola), dels genom till exempel företagsspecifik utbildning (icke-formell utbildning). Vidare kan en individ tillförskaffa sig kunskaper i det dagliga arbetet och i vardagen, något som brukar benämnas informellt lärande. Vid en jämförelse med andra länder i EU har en hög andel vuxna som deltar i utbildning. Enligt SCB (2014) deltog cirka 3,5 miljoner personer i åldersgruppen 25–, motsvarande av åldersgruppen, i någon form av utbildningsaktivitet /12, vilket kan jämföras i EU som helhet.17 Av de 3,5 miljoner personer som utbildade sig i deltog drygt 450 000 personer () i formell utbildning. har dock en hög etableringsålder i förhållande till andra länder i EU, vilket innebär att delar av den utbildning som genomförs är grundutbildning på eftergymnasial nivå. Andelen fortbildning som sker 16De målgrupper som har studerats är dels vuxna i åldersgruppen 29–som deltar i högskoleutbildning, dels vuxna i åldersgruppen 42–som genomför kompletterande komvuxstudier. 17SCB, 2014. Vuxnas deltagande i utbildning /2012, s. 9 och s. 28. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N inom ramen för högskolan är därför sannolikt lägre i än de som utgör formell utbildning. Dessa skillnader vad gäller ålder vid arbetslivsetablering försvårar jämförelser mellan länder av hur stor andel yrkesverksamma studenter som fortbildar sig. Den allra största delen av fortbildningen sker genom att kunskaper förvärvas på arbetsplatsen eller genom utbildning som sker utanför det formella utbildningssystemet. Totalt av befolkningen i åldersgruppen 25–deltog 2011/2012 i någon form av icke-formell utbildning. Fortbildning som leder till förbättringar i individers humankapital och produktivitet har stor betydelse för den ekonomiska tillväxten i ett land och fyller därmed en viktig funktion såväl för samhället som för individer och företag. För individer ger fortbildning bättre förutsättningar för dem att upprätthålla och utveckla de kunskaper som behövs på en föränderlig arbetsmarknad. För att ska vara fortsatt konkurrenskraftigt på en global marknad är det viktigt att företag har tillgång till välutbildad arbetskraft. En stor del av befolkning deltar också i fortbildning, men andelen fortbildning som genomförs inom ramen för högre utbildning är liten. Det går att betrakta fortbildning på olika sätt – dels som en investering som en individ hoppas få framtida avkastning på, dels som konsumtion där individens motiv bygger på andra värden än ekonomiska. Fortbildning kan också delas upp i två andra kategorier – den företagsspecifika som förbättrar individens produktivitet på den nuvarande arbetsplatsen och den generella som både kan förbättra individens prestation på den nuvarande arbetsplatsen och på framtida arbetsplatser. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G 3Statlig styrning som påverkar utbudet av fortbildning I detta kapitel redogörs för hur utbudet av fortbildning inom högre utbildning påverkas av författningarna på området. 3.1 Ett flexibelt utbildningssystem Inledningsvis kan det konstateras att universitet och högskolor har en hög grad av autonomi och i stor utsträckning svarar för dimensioneringen av antalet utbildningsplatser. genomfördes den högskolereform som i allt väsentligt ligger till grund för hur högskolan styrs . Ett av syftena med reformen var att universitet och högskolor skulle ges ett ökat självbestämmande.18 styrdes dimensioneringen av högskoleutbildningar centralt, vilket tog sig uttryck i detaljerade riksdagsbeslut om bland annat antalet platser på olika utbildningar. En strävan i den nationella utbildningspolitiken har varit att lärosätena ska kunna erbjuda en större flexibilitet i utbildningsutbudet.19 Det kursbaserade utbildningssystemet, som infördes i och med högskolereformen 1993, var ett steg i den riktningen. Systemet innebär att all utbildning på grundnivå och avancerad nivå ska bedrivas som kurser. Kurserna får i sin tur sammanföras till program. Internationellt sett är program den vanligaste formen för att organisera högre utbildning men denna organisationsform försvårar för individer att ansluta sig till delar av programmet för fortbildning eller av andra skäl. Detta medför att fortbildning i andra länder ofta organiseras i ett helt eget spår utanför högskolan eller som en verksamhet som inte är knuten till kärnverksamheten vid högskolan. som universitet och högskolor i hög utsträckning är autonoma styr regeringen till viss del verksamheten vid lärosätena via instruktioner och regleringsbrev. Vidare fattar beslut om principerna för tilldelning av resurser samt hur stora de årliga anslagen till lärosätena ska vara. 3.1.1 Styrning av utbudet genom regleringsbrev Regeringens styrning av utbildningsutbudet vid universitet och högskolor har varierat . efter högskolereformen 1993 skedde till exempel styrningen på en övergripande nivå genom att regeringen, i ett utbildningsuppdrag till respektive lärosäte, angav ett maximalt antal helårsstudenter som lärosätet 18Riksdagens beslut med anledning av propositionen Om universitet och högskolor – frihet för kvalitet: prop. 1992/93:1, bet. 1992/93:UbU3, rskr. 1992/93:103. 19Högskoleverket, 2001. Livslångt lärande som idé och praktik i högskolan. Rapport 2001:1 R. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kunde få ersättning för. I samband med reformen blev också studenternas efterfrågan en viktigare del av dimensioneringen av utbildningen.20 tillkom att universiteten och högskolorna också ska anpassa utbildningarna till områden där ett behov av välutbildad arbetskraft kan förutses. I regleringsbrevet till universitet och högskolor framgår att utbildningsutbudet vid lärosätena ska svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov.21 ska lärosätena i sina årsredovisningar särskilt redovisa hur lärosätena samverkar med det omgivande samhället. Vidare framgår av regleringsbrevet att lärosätena i sina årsredovisningar ska redovisa vilka bedömningar, prioriteringar och behovsanalyser som ligger till grund för beslut om utbildningsutbudet. Ett universitets eller en högskolas avvägningar när det gäller till exempel fördelningen mellan program och kurser på olika nivåer och med olika förkunskapskrav samt fördelningen mellan campusutbildning och distansutbildning ska också redovisas. 3.1.2 Påbyggnadsutbildningar som kräver en tidigare examen Efter högskolereformen 1993 avstod regeringen från att i detalj ange hur många studenter som ska utbildas inom respektive område vid varje universitet och högskola. Ett undantag gäller utbildningar till vissa yrken för vilka staten ur ett nationellt perspektiv måste garantera ett visst antal examinerade. När det gäller vissa utbildningar inom vård och omsorg har staten till exempel styrt dimensioneringen relativt aktivt i syfte att säkerställa kompetensbehovet. Speciallärar- och specialpedagogprogrammen inom skolområdet samt barnmorske- och specialistsjuksköterskeprogrammen inom vård och omsorg ingår i de utbildningar som regeringen beslutat ska byggas ut. Utbyggnaden för dessa utbildningar regleras genom antalet nybörjarplatser vid respektive lärosäte och framgår av regleringsbrev eller avtal mellan regeringen och högskolorna.22 3.1.3 Ekonomisk styrning genom resurstilldelningssystemet Ett viktigt led i regeringens styrning av högskoleutbildning är systemet för tilldelning av resurser. Dagens resurstilldelningssystem är student- och prestationsbaserat och innebär att varje lärosäte tilldelas ett anslag för grundläggande högskoleutbildning bestående av ett takbelopp samt ersättning för särskilda åtaganden.23 20Riksdagens beslut med anledning av propositionen Om högre utbildning för ökad kompetens: prop. 1992/93:169, s. 8, bet. 1992/93:UbU14, rskr. 1992/93:363. 22Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2015/16:1 utg.omr. 16, s. 198, bet. 2015/16:UbU:1, rskr. 2015/16:113. 23Sveriges och Försvarshögskolan är av olika skäl undantagna från systemet. För stiftelsehögskolorna och regleras avräkningen i avtal. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Det angivna takbeloppet utgör den högsta ersättning som ett lärosäte kan erhålla och består av ersättning för helårsstudenter och ersättning för helårsprestationer.24 Lärosätena ersätts således för studenternas prestationer som mäts genom antal avklarade högskolepoäng. Prestationsgraden är ett mått på i vilken utsträckning studenter tar de högskolepoäng de är registrerade för ett visst läsår.25 Uppdragsutbildning är en utbildningsform vid sidan av den ordinarie högskoleutbildningen som innebär en möjlighet för arbetsgivare att köpa skräddarsydda fortbildningsinsatser av lärosätena. Utbildningen tas fram i samråd med arbetsgivaren för att passa dennes behov. Uppdragsgivaren kan till exempel vara ett företag, en myndighet eller en kommun. Offentliga uppdragsgivare kan även beställa personalutbildning som behövs för en grupp samt utbildning som behövs av antingen arbetsmarknads- eller biståndspolitiska skäl, där Lärarlyftet och Arbetsförmedlingens Korta vägen är exempel på det förstnämnda. Uppdragsutbildningen regleras genom en särskild förordning. Det finns inga krav på att ett lärosäte ska erbjuda uppdragsutbildning.26 Av regeringens proposition Den öppna högskolan (prop. 2001/02:15) framgår dock att uppdragsutbildning bör vara ett instrument för att stärka högskolans roll i det livslånga lärandet och att lärosätena bör vara mer aktiva i sitt arbete med att erbjuda uppdragsutbildning. Vidare framgår att uppdragsutbildningen kan vara ett viktigt instrument i högskolans samverkan med det omgivande samhället och att dessa utbildningar kan bidra till att det omgivande samhället ser högskolan som en resurs. Lärosätet kan därmed bli en efterfrågad partner vid kompetensutveckling av personal i olika verksamheter.27 Lärosätena har stor frihet att utforma sitt utbildningsutbud. Utbudet ska dock svara mot studenternas efterfrågan och arbetsmarknadens behov, och de överväganden som ligger till grund för utbudet ska redovisas i lärosätenas årsredovisningar. Regeringens styrning av utbildningsutbudet vid universitet och högskolor har varierat . Regeringen har bland annat valt att styra antalet nybörjarplatser inom några så kallade bristyrken. Vidare fattar beslut om principerna för tilldelning av resurser samt hur stora de årliga anslagen till lärosätena ska vara. 24Detta regleras i regleringsbrevet för universitet och högskolor. Se t.ex. regleringsbrev för avseende universitet och högskolor. 25UKÄ, 2015. Universitet och högskolor – Årsrapport , s. 10. 26Förordningen (2002:760) om uppdragsutbildning vid universitet och högskolor. 27Riksdagens beslut med anledning av propositionen Den öppna högskolan: prop. 2001/02:15 s. 80–82, bet. 2001/02:UbU4, rskr. 2001/02:98. 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Efterfrågan på fortbildning I detta kapitel behandlas i vilken utsträckning det finns ett behov av fortbildning inom högre utbildning på arbetsmarknaden och hur efterfrågan bland yrkesverksamma ser ut. 4.1 Arbetsmarknadens parters syn på fortbildningsbehovet Efterfrågan på fortbildning och vilken typ av fortbildning som efterfrågas skiljer sig åt mellan olika yrkeskategorier och beror bland annat på att de förändringar som sker på arbetsmarknaden påverkar vissa branscher i större utsträckning än andra. Den övergripande synen på utvecklingen av arbetsmarknaden och möjligheterna att fortbilda sig är dock gemensam för samtliga arbetsmarknadsparter som intervjuat.28 Återkommande teman är att den föränderliga arbetsmarknaden ställer krav på att yrkesverksamma vidareutvecklar sin kunskap och kompetens. Vi- dare betonas vikten av att se utbildningssystemet som en helhet där samtliga delar – förskola, grundskola, vuxenutbildning, yrkeshögskola och högre utbildning – måste samspela för att säkerställa samhällets kompetensbehov. Det råder dock delade meningar hos arbetsmarknadens parter om hur stort behovet av satsningar på fortbildning inom högre utbildning är. Det är framför allt för vissa yrkesgrupper, och i vissa sammanhang, som parterna bedömer att fortbildning inom högre utbildning kan ha stor betydelse. TCO, medlemsförbundet och (medlemsförbund i ), som i stor utsträckning representerar yrkesgrupper med högskoleutbildning, lyfter fram vikten av att det finns ett utbud av fristående kurser och utbildningar som är anpassade för yrkesverksamma som påverkas av strukturförändringar eller som känner ett behov av att bredda sin kompetens.29 För LO och dess medlemsförbund och , som framför allt representerar yrkesgrupper utan eftergymnasial utbildning, är lärosätena en mer marginell fortbildningsaktör. För dessa grupper är och gymnasieskolan mer centrala vad gäller att säkerställa tillgången till adekvat yrkesutbildning.30 28Se avsnitt 1.5.3 för en redovisning av vilka arbetsgivar- och arbetstagarorganisationer som har intervjuat inom ramen för granskningen. 29Intervjuer med TCO , och Unionen . 30Intervjuer med LO , och Industrifacket . R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G I intervjuerna med arbetsgivarorganisationerna och Teknikföretagen framhålls att det är svårt att uttala sig om företagens efterfrågan på fortbildning, eftersom behoven ser så pass olika ut.31 Vidare lyfter de intervjuade arbetsgivarorganisationerna fram att många företag inte ser högskolan som en arena för fortbildning. Skälen till detta är flera. Företagsspecifik fortbildning, det vill säga fortbildning som en del av arbetet, har stor betydelse på många företag.32 Vidare lyfter , och Teknikföretagen fram att arbetsgivare inte nödvändigtvis ser lärosätena som den främsta leverantören av fortbildning utan i stället föredrar att vända sig till andra utbildningsanordnare. Detta beror bland annat på att företag i konkurrensutsatta branscher med hög förändringstakt ofta har korta tidshorisonter när behov av fortbildning uppstår. Kraven på flexibilitet och tillgänglighet uppges vara alltför stora för att lärosätena ska kunna möta dessa. I stället vänder man sig hellre till privata utbildningsanordnare.33 SKL framhåller dock att lärosätena har en viktig roll när det gäller viss fortbildning och att det därför är viktigt att det finns en tydlig dialog mellan lärosäten och arbetsgivare.34 , och Unionen framhåller att kunskapsekonomin paradoxalt nog kan leda till mindre kompetensutveckling för befintlig personal, eftersom företagen inte har samma resurser som tidigare att satsa på personalutbildning. Detta är mest påtagligt inom branscher där arbetstiden är debiterbar, där priserna är pressade och där personalrörligheten är hög. De intervjuade framhåller dock att det är viktigt med ett väl fungerande system för utbildning och fortbildning samt att lärosätena genom den kompetens som finns och genom sin forskningsanknytning är en viktig aktör i detta system. Teknikföretagen framhåller till exempel att lärosätena har en konkurrensfördel i och med att de kan erbjuda utbildning som baseras på de senaste vetenskapliga rönen. 4.2 Yrkesverksammas deltagande i fortbildning Det är svårt att identifiera och kategorisera fristående kurser och program för fortbildning eftersom det inte är en egen utbildningskategori. utredningar har försökt att beskriva utbudet men har använt olika definitioner på fortbildning. med högre utbildning (SOU 2015:70) kategoriseras kurser och program som fortbildning om de går i en takt om högst av heltid och medianåldern på studenterna är eller äldre. När TCO studerade utvecklingen av utbudet fokuserade man i stället på utbildningar som är högst långa samt på i vilken utsträckning dessa ges på distans, deltid, , helg eller (TCO 2013). 31Intervjuer med och Teknikföretagen . 32Intervjuer med , och Teknikföretagen . 33Intervjuer med och Teknikföretagen . 34Intervju med SKL . 22 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I denna granskning har utgångspunkten varit att skapa en definition som fångar antalet yrkesverksamma vid högskolor eller universitet. Därför fokuserar registerstudie på individer som har eftergymnasial utbildning och som är etablerade på arbetsmarknaden som de registrerar sig på en kurs eller ett program. Genom att definiera yrkesverksamma på det här sättet fångas individer upp oavsett vid vilken ålder de återvänder till högre utbildning och oavsett vilken utformning (exempelvis i termer av studietakt och distansutbildning/ej distansutbildning) utbildningen har. Det är dock viktigt att poängtera att syftet för den yrkesverksammas deltagande kan vara att fortbilda sig men att registerdatan även omfattar individer som återvänder till högre utbildning i rent bildningssyfte eller för omskolning. Uppdragsutbildning inkluderas inte i den data som redovisas nedan. Förordningen (1993:1153) om redovisning av studier m.m. vid universitet och högskolor innehåller bestämmelser om vilka uppgifter som ska finnas i universitets- och högskoleregistret. Förordningens definitioner är dock inte anpassade för uppdragsutbildning och SCB samlar således inte in dessa uppgifter. Någon individdata finns därför inte att tillgå i universitet- och högskoleregistret. Den information som finns tillgänglig är antal helårsstudenter och helårsprestationer (samt intäkter), uppgifter som UKÄ samlat in från respektive lärosäte . Enligt dessa uppgifter omfattade uppdragsutbildningen cirka 7 000 helårsstudenter. Hur många registrerade studenter detta motsvarar går dock inte att fastställa, och därför kan siffran inte jämföras med de uppgifter som redovisas nedan.35 4.2.1 Fler fortbildar sig vid universitet och högskolor påbörjades en kraftig utbyggnad av högre utbildning där lärosätena fick mer resurser och ökad frihet att tillgodose studenternas efterfrågan på utbildning. Mellan läsåren 1993/94 och 2014/15 ökade antalet studenter vid universitet och högskolor från cirka 250 000 personer till omkring 400 000 personer, se figur 1. Antalet studenter ökade allra kraftigast och från och med /09. Det finns flera förklaringar till detta. Enligt en rapport från (2009) påverkades ökningen 2008 dels av de växande ungdomskullarna, dels av det ökade antalet inresande studenter.36 Den viktigaste förklaringen till det ökade antalet studenter var dock att under dessa perioder befann sig i lågkonjunktur. Detta innebar att söktrycket ökade samt att regeringen tillfälligt tillsköt mer resurser till lärosätena i ett stabiliseringspolitiskt syfte. 35Måttet helårsstudent baseras på antalet förstagångs- och fortsättningsregistrerade studenter. Helårsstudent = kurstillfällets poäng*(antal registrerade/60hp). 36Högskoleverket, 2009. Universitet och högskolor – , s. 30–31. Rapport 2009:12 R. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Nedgången i antalet studenter åren efter lågkonjunkturerna kan enligt (2007) till en del förklaras på motsvarande sätt av en starkare arbetsmarknad och minskade resurser.37 Antalet helårsstudenter var som högst 2010. genomfördes ett antal omfördelningar och indrag av medel som medfört att antalet helårsstudenter minskat (SOU 2015:70).38 Figur 1 Totalt antal registrerade studenter vid universitet och högskolor läsåren 1993/94–2012/13 Totalt antal registrerade studenter Källa: Universitets- och högskoleregistret. har antalet yrkesverksamma studenter (enligt definition) som är registrerade på fristående kurser eller program ökat. Om antalet yrkesverksamma studenter skulle öka i samma takt som det totala antalet studenter hade det funnits cirka 27 000 yrkesverksamma studenter /13. Antalet yrkesverksamma har dock växt betydligt mer än så, från cirka 17 000 /94 till 50 000 /13. Antalet yrkesverksamma studenter ökar således i snabbare takt än övriga studenter, vilket gör att andelen yrkesverksamma studenter växer, se figur 2. Andelen yrkesverksamma studenter har ökat med nästan två gånger mellan läsåren 1993/94 och 2012/13, vilket kan jämföras med den generella ökningen av studenter vid högskolan som var . Som andel av totalt antal registrerade studenter har yrkesverksamma ökat från //13. Ökningen är alltså drygt 5 procenten- 37Högskoleverket, 2007. Universitet och högskolor – , s. 8. Rapport 2007:33 R. Högre utbildning , s. 109.