prop · H303179 · 2016-06-21 00:00:00 — Posten Indirekta effekter av skatter står utan hänvisning i tabellen och det framgår inte var i budgetpropositionen de redovisas mer utförligt. För posten Övriga inkomstreformer finns en hänvisning till avsnitt 7.2 i budgetpropositionen och för posten Skatter, brutto finns en hänvisning till tabell 7.11. I tabell 7.11 framgår att budgeteffekten av föreslagna och beslutade åtgärder sammantaget ökar skatteintäkten med 32,6 miljarder i förhållande till 2015. Det är också den summa som redovisas i tabell 9.2. Det är dock inte möjligt att i avsnitt 7.2 identifiera den summa som redovisas för posten Övriga inkomstreformer.61 I tabellen 7.11 redovisas ett drygt trettiotal poster som ordnats efter skattebaserna och med övergripande rubriker – såsom skattereduktioner eller socialavgifter – under vilka budgeteffekterna för specifika åtgärder redovisas. Tabellen omfattar åren 2011–2019. Det saknas ett förklarande avsnitt till tabellen. Ett sådant avsnitt skulle kunna förtydliga förhållandet mellan tabell 6.25 och 7.11, inte minst med avseende på redovisningen av tidigare aviserad politik. I en fotnot till tabellen förtydligas att den redovisar såväl ”beslutade som i budgetpropositionen föreslagna regeländringar.”62 Det kan tilläggas att tabellen även omfattar tidigare aviserade regeländringar.63 59Rubriken för avsnitt 6.3 är Avtrappat jobbskatteavdrag för höga inkomster, i tabell 6.25 är . Rubriken för avsnitt 6.11 är Nedsättningen av socialavgifter för unga, i tabell 6.25 är rubriken slopande av nedsättning av socialavgifter för unga. 2015/16:1, s. 335. 2015/16:1, s. 367-369. 2015/16:1, s. 370. 63Ett aktuellt exempel gäller den slopade avdragsrätten för privat pensionssparande. Regeringen föreslog i budgetpropositionen att avdragsrätten i ett första steg skulle begränsas genom att det fasta beloppet sänktes fr.o.m. . I samband med detta aviserade regeringen därtill att den skulle återkomma med ett förslag om att helt slopa avdragsrätten. 2014/15:1, s. 203–208. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Tabell 9 Budgetpropositionen , tabell 9.2 Källa: Prop. 2015/16:1, tabell 9.2, s. 424. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen följer upp överskottsmålet i avsnitt 5.1 i budgetpropositionen och redovisar där ett utfall för det finansiella sparandet och en prognos för åren 2015ĭ2019. Redovisningen anger nivån för sparandet som andel av BNP. I tabellen följs målet upp även genom andra indikatorer, ett bakåtblickande tioårssnitt, den s.k. sjuårsindikatorn samt det strukturella sparandet. I intilliggande textavsnitt redogör regeringen för sin avsikt att stärka sparandet genom att fullt ut finansiera sina föreslagna reformer.64 Uppgifterna för det finansiella sparandet redovisas samlat och fångar effekterna såväl av den makroekonomiska utvecklingen som av regeringens politik. I avsnittet redovisar regeringen inte närmare hur den bedömer att budgeteffekterna av politiken påverkar det finansiella sparandet. Redovisningen av detta sker i stället i budgetpropositionens avsnitt 9. Eftersom uppföljningen av överskottsmålet sker i förhållande till föregående år är det den samlade redovisningen i tabell 9.2 som är relevant. I tabell 9.2 omräknas effekterna på det finansiella sparandet av regeringens föreslagna och beslutade politik till procent av BNP. Dessa uppgifter utgör underlag för tabell 9.6 där de faktorer som påverkar den årliga förändringen av det finansiella sparandet redovisas. I tabell 9.6 benämns posten Diskretionär politik, men i den efterföljande tabellen 9.7 benämns motsvarande uppgifter Aktiv finanspolitik. Uppgifterna i dessa tabeller redogör för den årliga förändringen av sparandet medan det är nivån för sparandet som redovisas i tabell 5.1. Här framgår att den årliga förändringen av det finansiella sparandet till följd av regeringens åtgärder är 0,3 för och därefter 0,0, 0,0, - 0,1 samt 0,1 för perioden 2016ĭ2019. Bland de poster som redovisas är övrigt-posten den enskilt största. Det innebär att det strukturella sparandet påverkas i högre grad av den automatiska åtstramningen som finns inbyggd i budgetkalkylen (se avsnitt 2.4 ovan).65 6.4Specificering av aviserade, föreslagna och beslutade åtgärder Budgeteffekterna av regeringens politik i förhållande beror i högre grad än vanligt på att regeringen i vårändringsbudgeten aviserade och föreslog ny politik. Redovisningen av budgeteffekterna av denna politik, vad avser åren 2016–2019, sker inte i vårändringsbudgeten utan i den ekonomiska vårpropositionen. I tabell 7.11 i budgetpropositionen redovisas därtill effekter av denna politik samt effekterna av de förslag och aviseringar som regeringen fört fram i dels budgetpropositionen, dels i höständringsbudgeten. 2015/16:1, s. 168–169. 65Proposition 2015/16:1, s. 427. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Möjligheten att genom tabell 7.11 få en överblick över hur mycket enskilda åtgärder bidrar till den samlade budgeteffekten i förhållande till 2015 är begränsad. Ett skäl till detta är att aviserad, föreslagen och beslutad politik kan redovisas samlat i tabellen utan att de enskilda åtgärderna specificeras. Ett exempel är redovisningen av förslaget att nedsättningen av socialavgifterna för unga ska slopas i två steg. I avsnitt 5.2 Nedsättningen av socialavgifterna för unga i vårändringsbudgeten presenterar regeringen förslaget att slopa nedsättningen av socialavgifterna för unga, med början . Nedsättningen ska slopas delvis fram till och därefter helt och hållet.66 I avsnitt 6.11 Nedsättningen av socialavgifter för unga i budgetpropositionen redovisar regeringen därtill ett nytt förslag med innebörden att det andra steget i slopandet av de nedsatta socialavgifterna för unga ska tidigareläggas med en månad, till den 1 juni 2016.67 Ett sätt att avgöra vilka nu förslagna eller aviserade åtgärder på ett specifikt område som påverkar budgeteffekterna 2016 i förhållande till 2015 är att jämföra dessa uppgifter med motsvarande uppgifter i den ekonomiska vårpropositionen. Nedan redovisas, i utdrag, två jämförbara tabeller ur budgetpropositionen respektive ekonomiska vårproposition. Tabellerna redovisar budgeteffekter av aviserade, föreslagna och beslutade åtgärder i förhållande till föregående år på området socialavgifter. I budgetpropositionen redovisas större budgeteffekter för (15,4 mdkr) än i motsvarande tabell i den ekonomiska vårpropositionen (12,9 mdkr). Skillnaden uttrycker effekterna av den politik som regeringen aviserat och föreslagit efter den ekonomiska vårpropositionen. Ett exempel är posten Särskild löneskatt för äldre, ett förslag som regeringen redovisar i budgetpropositionen i avsnitt 6.10. Eftersom effekterna av att slopa nedsättningen av socialavgifterna för unga redovisas samlat går det inte av tabellen att utläsa varför denna post har förändrats. Det finns ingen hänvisning till att regeringen i budgetpropositionen föreslår att tidigarelägga det andra steget i slopandet av den nedsatta socialavgiften för ungdomar. 2014/15:99, s. 53–61. 2015/16:1, s. 239–242. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 10 Budgetpropositionen , tabell 7.11 Budgetpropositionen , tabell 7.11 Slopad nedsättning av socialavgifter för unga i två steg Förändringar i nedsättningen av socialavgifter för unga ekonomiska vårproposition, tabell 6.12 Slopad nedsättning av socialavgifterna för unga i två steg Förändringar i nedsättningen av socialavgifterna för unga -0,3 -0,1 Källa: Prop. 2015/16:1, tabell 7.11, s. 370; prop. 2014/15:100, tabell 6.12, s. 121. 6.5Beräkningsteknisk överföring till hushållen Regeringen valde att i budgetpropositionen införa en ny post i budgettabellerna kallad beräkningsteknisk överföring till hushållen. Denna överföringspost har sedan återkommit ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen . Posten är skillnaden mellan de föreslagna budgetförstärkande åtgärderna och de föreslagna budgetförsvagningarna. Regeringen framhåller att denna post redovisas eftersom det är regeringens avsikt att använda dessa medel för finansiering av framtida reformer. Innebörden av posten är således att om effekterna av de föreslagna budgetförstärkande åtgärderna i en proposition överstiger föreslagna utgiftsökningar så ska denna ”överfinansiering” kunna användas som finansiering av reformer i en framtida proposition. Begreppet finansiering utgår här från regeringens mål att varje nytt utgiftsökande (eller inkomstminskande) förslag ska motsvaras av ett budgetförstärkande förslag, den så kallade krona-för-krona- principen, inte att budgeten som helhet ska vara fullt finansierad eller att överskottsmålet ska vara uppnått. Den beräkningstekniska överföringen till hushåll blir således ett sätt för regeringen att visa att denna princip håller men att de nya förslagen i varje enskild proposition inte behöver finansieras med nya förslag vid samma tillfälle. Posten redovisas under utgiftstaket och påverkar beräkningarna av budgetsaldot och det finansiella sparandet. anser att användandet av denna redovisningspost på ett onödigt sätt försvårar för läsaren att förstå och jämföra tabellerna i budgetpropositionen. Som ett belysande exempel på detta kan nämnas att den beräkningstekniska överföringen till R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T hushållen är dubbelräknad i tabell 1.1 i budgetpropositionen som därmed visar på en finansiering av reformerna som är drygt 5 miljarder för hög 2019. Regeringen har efter att propositionen presenterades givit ut en rättelse av detta fel. Användandet av denna extraordinära budgetpost medför också, som finansutskottet påpekat, att de preliminära utgiftsramar som fattar beslut om inte stämmer överens med regeringens ambitioner.68 Till yttermera visso användes begreppet beräkningsteknisk överföring till hushållen av regeringen i budgetpropositionerna , men då på ett helt annat sätt . Då överfördes det belopp som översteg överskottsmålets målnivå beräkningstekniskt till hushållen och ökade hushållssektorns sparande i den makroekonomiska prognosen. Att samma begrepp används för olika saker i skilda budgetpropositioner medför att transparensen i regeringens redovisning minskar. Det finns utrymme för förbättringar i redovisningen som ökar tydligheten och transparensen. xReformtabellen (tabell 1.1) har förändrats i förhållande till tidigare propositioner. I tabellen ingår även uppgifter om reformer i den ekonomiska vårpropositionen. Det går inte längre att enkelt följa uppgifterna om politikens effekt på de offentliga finanserna till den samlade redovisningen av ny politik i tabell 9.1. xFör enstaka poster i tabellerna 9.1 och 9.2 saknas hänvisningar till avsnitt ur vilka uppgifterna härleds. I tabellerna förekommer därtill hänvisningar till avsnitt där det är svårt att härleda underlaget till uppgifterna i tabellerna. xDet förekommer att förslag och aviseringar rubriceras olika i textavsnitt och tabeller. Också i andra fall kan rubriksättningen vara inkonsekvent. xFör att kunna utläsa innebörden av regeringens redogörelse för hur det finansiella sparandet ska stärkas förutsätts läsaren att sätta sig in i avsnitt 9 och där kunna utläsa relevant information. xPosten beräkningsteknisk överföring till hushållen riskerar att göra redovisningen i delar av budgetpropositionen svårbegriplig. 68 2015/16:FiU1, s. 151. R I K S R E V I S I O N E N Budgetlag (2011:203) Riksdagsordning (2014:801) Arbetsförmedlingens återrapportering (2015), Etablering av vissa nyanlända – statistik kring etableringsuppdraget, Budgetpropositionen för –2016 Baumol, ; (1966), Performing Arts, The Economic Dilemma: a study of problems common to theater, opera, music, and dance. (2011), Delkomponering av prognosen för det finansiella sparandet, PM (2013), Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF (2015), 12 final provisional, Making the best use of the flexibility within the existing rules of the stability and growth pact. (2012), Metod för beräkning av potentiella variabler (2010), Svensk finanspolitik 2010 (2011), Svensk finanspolitik 2011 (2015), Svensk finanspolitik 2015 betänkande 2015/16:FiU1, Statens budget 2016 – Rambeslutet , Anslagsuppföljningar –2015 IMF Press Release No. (2015), Konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor 2015, Verksamhets- och kostnadsprognos Proposition 2014/15:99, Vårändringsbudget Proposition 2014/15:100, ekonomiska vårproposition (2007), Regeringens redovisning av budgeteffekter, RiR 2007:26 R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T (2011), Tydlighet och transparens i budgetpropositionen ? (2013), Transparensen i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, RiR 2013:23 (2015), Transparensen i Årsredovisningen för staten 2014, RiR 2015:9 SCB (2015), framtida befolkning 2015–2060, Demografiska rapporter, Rapport 2015:2 2010/11:79, för finanspolitiken 2013/14:205, om regeringens redovisning i budgetpropositionen SOU 2013:73, En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur Kommuner och Landsting (2014), Välfärdstjänsternas utveckling –2012, ökande resurser och växande behov UNDP 2014, 2014 SCB, Sysselsatta efter vistelsetid 2014, beställd datakörning R I K S R E V I S I O N E N Modell för analys av volymberoende utgifter Modellen69 är utformad för att stödja en analys av volymberoende offentliga utgifter. Utgifterna uttrycks som andel av BNP då analysen syftar till att påvisa olika aspekter som kan påverka det framtida reformutrymmet eller möjligheterna att nå överskottsmålet. De förklaringsvariabler som eftersöks i analysen är betydelsen av antalet brukare och den reala styckkostnad som uppstår. I modellen tänker vi oss att en utgift (U) bestäms av antalet brukare (V), den genomsnittliga reala ersättningsnivån (E) och den aktuella prisnivån (PE) för den tjänst eller vara som ska konsumeras med ersättningen. Detta ger följande funktion: U = V x E x PE I modellen vill vi studera utgiftsutvecklingen i relation till den totala produktionen i ekonomin som betydelsen av den reala ersättningsnivåns utveckling ska kunna analyseras. Detta blir möjligt om följande samband införs: Ylp = Yfp x P Sambandet beskriver sambandet mellan BNP till löpande priser (Ylp) och BNP till fast pris (Yfp). Vi inför också en funktion för prisrelationen (PR) mellan den aktuella varan som ersättningen är avsedd för och den prisnivå (P) som gäller för den totala produktionen: PR= PE / P Om vi utnyttjar ovanstående tre samband fås följande samband: U / Ylp = V x E x PR / Yfp Via differentiering fås följande ekvation: d(U/Ylp) = E x PR / Yfp x dV + V x PR / Yfp x dE + V x E / Yfp x dPR – V x E x PR / Yfp2 x dYfp De fyra termerna till höger i ekvationen utgör poster som förklarar vad som orsakar utgifternas förändring från till ett annat. 69En snarlik modell används i (2013), Analys. Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Således kan utgifterna förändras till följd av: förändrat antal brukare enligt: E x PR / Yfp x dV förändrad realersättningsnivå enligt: V x PR / Yfp x dE förändrad prisrelation enligt: V x E / Yfp x dPR real BNP-tillväxt enligt: V x E / Yfp2 x dYfp Differentieringen innebär att förändringen för en variabel X kan uttryckas som dX = Xt-Xt-1. Beräkningar har utförts för konsumtion. I beräkningen ingår också utgifter inom fem större statliga bidragssystem: sjuk- och rehabiliteringspenning, aktivitets- och sjukersättning, barnbidrag, föräldraförsäkring samt assistansersättning. Utgifter för statlig ålderspensionsavgift inom de statliga bidragssystemen ingår inte i kalkylen då dessa utgör betalningar inom den offentliga sektorn. har data om BNP och konsumtion hämtas från . För beräkningsåren (2015–2019) har underlaget hämtats från budgetpropositionen , bilaga 2. Volymkomponenten i beräkningen av konsumtion är baserad på SCB:s befolkningsstatistik och den framskrivning som presenterades . Därtill har en demografisk kostnadsprofil använts. Profilen har beräknats av Kommuner och Landsting och återspeglar att en betydande del av välfärdsproduktionen riktar sig till barn och äldre. I beräkningen av de statliga bidragssystemen har uppgifter om volym och utgifter hämtats från anslagsuppföljningar –2015. För perioden –2019 bygger beräkningen på samma antaganden som används i budgetpropositionen . Prisnivån för den kommunala konsumtionen har beräknats utifrån de underlag som finns tillgängliga i respektive underlag. I beräkningen av assistansersättningen har prisnivån för konsumtion använts. För övriga statliga bidragssystem har prisnivån beräknats med hjälp av KPI. R I K S R E V I S I O N E N Alla tidigare utgivna rapporter finns tillgängliga på Omskolad till arbete? – Utbildningsstödet till varslade vid Den officiella statistiken – en rättvisande bild av samhällsutvecklingen? Återfall i brott – Hur kan samhällets samlade resurser användas bättre? Digitalradio – varför och för vem? – konkurrenskraftigt och ledande i energiomställningen? Aktivitetsersättning – en ersättning utan aktivitet? – vad kan göra för att möta rådets utmaningar Granskning av Årsredovisning för staten 2014 Transporter av farligt avfall – fungerar tillsynen? Regeringens styrning av SOS Alarm – viktigt för människors trygghet Patientsäkerhet – har staten gett tillräckliga förutsättningar för en hög Regeringens jämställdhetssatsning – tillfälligheter eller långsiktiga Överskuldsättning – hur fungerar samhällets stöd och insatser? Regeringens hantering av risker i statliga bolag Statens finansiella tillgångar – något att räkna med? Nyanländas etablering – är statens insatser effektiva? Länsstyrelsernas krisberedskapsarbete – Skydd mot olyckor, krisberedskap och civilt försvar Rehabiliteringsgarantin fungerar inte – tänk om eller lägg ner Gruvavfall – Ekonomiska risker för staten It-relaterad brottslighet – polis och åklagare kan bli effektivare Regional anpassning av arbetsmarknadsutbildning – vilka hänsyn tas till arbetsmarknadens behov? R I K S R E V I S I O N E N granskar återkommande regeringens redovisning av ﬁnanspolitiken i budgetpropositionerna. En parlamentarisk kommitté utreder nu målet för det o entliga sparandet. Granskningen har därför utökats till att omfatta än den som budgetpropositionen avser. Granskningen visar att den praktiska tillämpningen av det ﬁnanspolitiska ramverket inte säkerställer att överskottsmålet nås. En sammanställning av den föreslagna ﬁnanspolitiken visar att regeringarna i praktiken tar större stabiliseringspolitisk hänsyn än vad som beskrivs i ramverket. En stramare uppföljning av överskottsmålet skulle tydliggöra avvikelserna mot målet och öka transparensen i den ﬁnanspolitiska avvägningen. konstaterar att överskottsmålet inte nås trots optimistiska antaganden i budgetpropositionen. rekommenderar bland annat regeringen att följa upp överskottsmålet bakåtblickande och att utforma ﬁnanspolitiken på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet. Vidare måste ﬁnanspolitiken vara åtstramande vid ﬂera tillfällen för att överskottsmålet ska uppfyllas. En del av budgetförstärkningen i budgetpropositionen beror på antaganden om sänkt real ersättning i bidragssystemen. Regeringen bör vara tydligare med vilka konsekvenser detta får för välfärdsutvecklingen. 55, 114 90 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , , M , Baylan, Bucht, , , Hellmark , Ygeman, A , , , Bah Kuhnke, Strandhäll, Shekarabi, , , , , Regeringen beslutar skrivelse om regeringens redovisning i budgetpropositionen