prop · H40331 · 2016-11-29 00:00:00 — Det torde nämligen ofta vara känt eller förhållandevis lätt att ta reda på om verksamheten i fråga tar emot någon offentlig finansiering över huvud taget men svårare att avgöra hur stor andel av verksamheten som finansieras av offentliga medel. Till detta kommer att det enligt regeringens mening finns ett stort allmänintresse och behov av insyn redan vid en låg andel offentlig finansiering. Regeringen gör därför, liksom utredningen, bedömningen att lagen bör tillämpas i alla verksamheter inom skola, vård och omsorg som till någon del är Prop. 2016/17:31 offentligt finansierade. I viss mån bör dock lagens tillämplighet vara beroende av hur varaktig den offentliga finansieringen är . Detta anknyter till synpunkt att det är oklart vad som gäller för verksamheter som endast är offentligt finansierade och advokatsamfunds åsikt att det finns behov av ett stärkt meddelarskydd även i verksamheter som bedrivs , t.ex. i projektform. De flesta verksamheter som är offentligt finansierade torde vara det . Det är då tydligt att den föreslagna lagen är tillämplig på verksamheten. Även i verksamheter som , med viss regelbundenhet, uppbär offentlig finansiering till någon del bör lagen gälla. Det bör även vara fallet för kortare projekt som är offentligt finansierade. I vissa fall kommer det dock kunna vara fråga om en verksamhet som bedrivs men som till någon del finansieras av allmänna medel endast . Det bör, som Inspektionen för vård och omsorg påpekar, t.ex. innebära att en privat läkarmottagning omfattas av lagen när remitterar enstaka patienter till mottagningen. Det är naturligt att de anställdas meddelarskydd i en sådan situation stärks under vilken verksamheten kan anses vara helt eller delvis offentligt finansierad. Skulle det gå utan någon ytterligare offentlig finansiering bör inte verksamheten anses vara offentligt finansierad längre och det förstärkta skyddet bör upphöra, se avsnitt 7.3. Detta kan givetvis medföra vissa svårigheter för den som arbetar i verksamheten att veta om han eller hon omfattas av det stärkta meddelarskyddet eller inte. Sådana gränsdragningssvårigheter går dock inte helt att undvika. I de allra flesta fall bör det dock vara tydligt för dem som arbetar i verksamheten om det är en offentligt finansierad verksamhet eller inte. Regeringens förslag: Upphör verksamheten att vara en sådan verksamhet som lagen ska tillämpas på ska skyddet fortfarande gälla i fråga om uppgifter som lämnas om den tidigare verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna har inga synpunkter på förslaget. Skälen för regeringens bedömning: En verksamhetsutövare som yrkesmässigt bedriver offentligt finansierad verksamhet inom skola, vård och omsorg kan upphöra med denna men ändå fortsätta att bedriva verksamhet som faller utanför den nya lagens tillämpningsområde. kan då fortfarande finnas intresse av insyn i uppgifter om den tidigare Uppgifter om den offentligt finansierade verksamheten bör därför omfattas av den föreslagna lagens tillämpningsområde även Samma sak bör gälla även när en 2016/17:31 verksamhet fortgår men har upphört att omfattas av den föreslagna lagen på grund av att den är offentligt finansierad. 7.4Undantag för de organ där meddelarskydd redan finns Regeringens förslag: Lagen ska inte gälla i de enskilda organ som omfattas av meddelarskydd enligt offentlighets- och sekretesslagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den enda remissinstans som yttrar sig i denna del är Justitiekanslern som påtalar att undantagets formulering bör närma sig formuleringarna som används i offentlighets- och sekretesslagen om man avser att undantaget ska ha samma omfattning. Skälen för regeringens förslag: I aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund har ett rättsligt bestämmande inflytande gäller offentlighetsprincipen och meddelarskydd enligt offentlighets- och sekretesslagen. När ett sådant organ bedriver verksamhet inom vård, skola eller omsorg har anställda och uppdragstagare alltså meddelarskydd i förhållande till verksamhetsutövaren redan enligt denna reglering. Det finns inte något skäl att reglera meddelarskyddet i dessa verksamheter på annat sätt än . De bör därför undantas från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Samma sak gäller för de verksamheter som upptas i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen och därigenom omfattas av meddelarskydd. Offentlighetsprincipen och meddelarskyddet i dessa organ bör alltså även fortsättningsvis regleras i offentlighets- och sekretesslagen (2 kap. 3–4 §§ och 13 kap. 2 § OSL). Lagrådet tillstyrker att frågan regleras i lagen men föreslår att det sker i form av en definition av vad som avses med ”privat verksamhet”. I enlighet med vad Justitiekanslern påpekar bör emellertid enligt regeringens mening undantaget för de nämnda verksamheterna formuleras så att det tydligare anknyter till lagtexten i 13 kap. 2 § OSL. I enlighet med förslaget i lagrådsremissen bör det därför av lagen uttryckligen framgå att den inte gäller för de aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar – eller i vissa fall har utövat – ett rättsligt bestämmande inflytande och de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen beträffande den verksamhet som nämns där. Vilka personer ska omfattas? Anställda och uppdragstagare m.fl. Regeringens förslag: Lagen ska tillämpas på anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i de aktuella Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att lagen ska tillämpas på alla som är verksamma i de aktuella verksamheterna. Remissinstanserna: Flertalet av de remissinstanser, bundet, och , som yttrar sig i denna del är positiva till den Justitiekanslern anser att resonemanget och hänvisningarna måste förtydligas om personkretsen ska sammanfalla med den som omfattas av vissa tystnadsplikter. Därtill bör, enligt Justitiekanslern, belysas i vilken mån den valda avgränsningen inom ramen för de aktuella verksamheterna är avsedd att träffa en annan krets än motsvarande avgränsning i offentlighets- och sekretesslagen. läkarförbund anser, liksom , och TCO, att det bör vara tydligt att även t.ex. administrativ personal omfattas av lagen. peuterna ifrågasätter begränsningen till verksamma inom ”verksam- hetens kärnområde”. Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att det förstärkta meddelarskyddet ska omfatta alla som är verksamma inom en verksamhet som omfattas av den föreslagna lagen. ”verksam inom” avser utredningen såväl yrkesmässigt verksamma som frivilligarbetare inom kärnverksamheten. bl.a. anställda, uppdragstagare, praktikanter, deltagare i arbetsmarknads- politiska program och andra som får ersättning utöver kostnadstäckning för sina insatser. Även de som under utbildning till en lärar- eller förskollärarexamen genomför den verksamhetsförlagda delen av utbildningen innefattas i begreppet. Enligt utredningen kommer lagen därmed att omfatta samma personkrets som omfattas av tystnadsplikt enligt socialtjänstlagen, lagen om stöd och service till vissa funktions- hindrade, patientsäkerhetslagen och skollagen. dock att resonemanget och hänvisningarna måste förtydligas om personkretsen ska sammanfalla med den som omfattas av tystnads- plikterna och efterfrågar ett förtydligande av om förslaget är avsett att träffa en annan krets än motsvarande reglering i offentlighets- och Som framgår av det föregående anser regeringen att det är angeläget att meddelarskyddet i de enskilt bedrivna verksamheterna så långt som möjligt motsvarar det meddelarskydd som gäller i offentlig verksamhet. För att så ska vara fallet bör, som Justitiekanslern är inne på, utgångspunkten vara att den föreslagna lagen ska omfatta samma personkrets som omfattas av offentlighets- och sekretesslagens reglering tystnadsplikt (2 kap. 1 § OSL). tillämpningsområde bör preciseras till att omfatta anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten. Offentlighets- och sekretesslagen omfattar även personer som deltar i verksamheten på grund av tjänsteplikt. Några sådana personer torde dock inte förekomma i de verksamheter som den föreslagna lagen omfattar. Detta är enligt regeringens bedömning endast en marginell skillnad mot utredningens förslag att det förstärkta meddelarskyddet ska omfatta alla som är verksamma inom en verksamhet som omfattas av den Det får antas att det i viss utsträckning otydliga begreppet ”verksamma inom” i flertalet fall omfattar samma personkrets som den som avses i offentlighets- och sekretesslagen, dvs. grund av anställning, uppdrag eller på liknande grund deltar i Det stärkta meddelarskyddet kommer alltså att gälla för alla anställda som deltar i de verksamheter som omfattas av lagen. läkarförbund, , och påpekar omfattas alltså även t.ex. administrativ personal i den mån administrationen avser något av de verksamhetsområden som lagen Det stärkta meddelarskyddet kommer även att gälla för uppdragstagare. Med uppdragstagare avses enligt offentlighets- och sekretesslagen i offentlig verksamhet de uppdragstagare som har en sådan anknytning till myndigheten att de kan sägas delta i dennas verksamhet. myndighets verksamhet avses den egentliga verksamheten som kan utläsas av myndighetens instruktion eller annan reglering. På samma sätt bör meddelarskydd enligt den föreslagna lagen gälla för de uppdragstagare som har sådan anknytning till verksamheten att de kan sägas delta i denna verksamhet. Med verksamhet avses i detta sammanhang det som utredningen kallar för kärnverksamheten, det vill säga den verksamhet som utför de uppgifter som skolan, vården och omsorgen enligt lag eller annan reglering har i uppdrag att utföra, t.ex. undervisning och sjukvård. En uppdragstagare har tillräcklig anknytning till kärnverksamheten om hon eller han utför en uppgift som vanligen ska fullgöras av en anställd i verksamheten eller som i vart fall naturligen skulle kunna handhas av en sådan person. anknytning till kärnverksamheten är alltför vag kommer denne inte att omfattas av meddelarskydd. Ett exempel på detta kan vara när en tillfälligt inhyrd entreprenör utför arbete på en skolas fastigheter. arbete är normalt sett inte att bedöma som skolans kärnverksamhet. Lagen bör uttryckligen anges gälla även för personer som deltar i verksamheten på liknande grund. Det innebär att personer som är inhyrda från ett bemanningsföretag under för att arbeta i kärnverksamheten kommer att omfattas av regleringen. personer kommer alltså att omfattas av lagen i förhållande till den inhyrande verksamhetsutövaren när de lämnar uppgifter om dennes Praktikanter som deltar i arbetet som en del av sin utbildning får också anses delta i verksamheten på ett sådant sätt att meddelarskydd gäller för dem. Även deltagare i s.k. arbetsmarknads- politiska program kan omfattas av meddelarskydd under förutsättning att de, i det enskilda fallet, kan anses delta i arbetet på liknande grund som dem som deltar i egenskap av anställda och uppdragstagare. Inhyrd personals förhållande till uthyraren Regeringens bedömning: Lagen bör inte skydda inhyrd personal från åtgärder från uthyrarens sida när de utnyttjar sin rätt att lämna uppgifter om verksamheten. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att inhyrd personal även ska ha skydd mot åtgärder från uthyraren. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen påtalar att formuleringen ”den som genom uthyrning yrkesmässigt tillhandahåller personal” inte överensstämmer med definitionen av bemanningsföretag i lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare. Vidare ifrågasätter Arbetsdomstolen det förhållandet att lagen ger förstärkt meddelarskydd för inhyrd personal från bemanningsföretag även i förhållande till uthyraren eftersom ett sådant skydd mot uthyraren saknas när personer hyrs in i verksamhet som bedrivs i offentlig regi. Även och noterar denna skillnad men anser att även de som hyrs in till offentlig verksamhet bör omfattas av meddelarskydd i förhållande till uthyraren. och anser också att det är positivt att inhyrd personal skyddas i förhållande till uthyraren. Skälen för regeringens bedömning: Utredningen har föreslagit att inhyrd personal ska omfattas av meddelarskydd inte bara i förhållande till den inhyrande verksamheten utan även till den uthyrande när det gäller uppgifter om den verksamhet de är inhyrda till. Skälet till detta är att dessa inte ska försättas i ett sämre läge än den ordinarie personalen inom en verksamhet. Som Arbetsdomstolen, och noterar finns emellertid inte något sådant skydd mot åtgärder från uthyrarens sida när personal hyrs in i verksamhet som bedrivs i offentlig regi. Att införa ett skydd för inhyrda personer i förhållande till uthyraren när uthyrningen sker till enskilt bedriven skola, vård och omsorg skulle innebära att skyddet i den privata verksamheten kommer att skilja sig åt från de offentliga verksamheterna. Utredningen ger inte något stöd för att en sådan skillnad skulle vara motiverad och har inte närmare analyserat innebörden av en sådan skillnad. En sådan reglering skulle dessutom innebära ett avsteg från principen att det stärkta meddelarskyddet så långt som möjligt ska vara detsamma i enskilt bedriven offentligt finansierad verksamhet som i offentlig verksamhet. Den skulle också vara svår att systematiskt förena med utgångspunkten att det förstärkta meddelarskyddet endast ska gälla i offentligt finansierad verksamhet inom skola, vård och omsorg. Utredningens förslag i denna del bör därför inte genomföras. Regeringen avser dock att i ett annat sammanhang låta utreda frågan om inhyrda personers meddelarskydd i förhållande till uthyraren såväl i offentlig verksamhet som i privat bedriven verksamhet som är offentligt finansierad. 8.3Personer i företagsledande ställning Regeringens förslag: Personer i företagsledande ställning ska undantas från skydd enligt lagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens men har en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De remissinstanser som uttalar sig i denna del tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Arbetsdomstolen påpekar dock att utredningens undantag för personer i företagsledande ställning inte är formulerat på samma sätt som i 13 kap. 2 § OSL. önskar att det tydliggörs att rektorer omfattas av meddelarskyddet, även om de också skulle ha tilldelats titeln vd. Skälen för regeringens förslag: Inom myndighetssektorn anses det att vissa högre befattningshavare, verkschefer eller motsvarande, har en sådan ställning eller är så intimt förknippade med sin tjänst att det kan vara svårt att avgöra när vederbörande uttalar sig på myndighetens vägnar eller som medborgare i allmänhet. Sådana befattningshavare har således i praktiken begränsad meddelarfrihet. Var gränsen går avgörs i rättstillämpningen (prop. 2005/06:162 s. 11). I regleringen i offentlighets- och sekretesslagen om meddelarskydd för anställda och uppdragstagare i kommunala företag har i stället ett uttryckligt undantag gjorts för vissa personer i företagsledande ställning. Ett av skälen till detta är, precis som inom myndighetssfären, att det kan vara svårt att avgöra om personer i ledande ställning uttalar sig för egen del eller för företagets räkning. Ett annat skäl är att styrelseledamöter i aktiebolag och ekonomiska föreningar kan bli skadeståndsskyldiga om de i samband med sitt uppdrag uppsåtligen eller av oaktsamhet skadar företaget eller föreningen. Skadeståndsreglerna är ett uttryck för styrelseledamöternas – även arbetstagarledamöternas – lojalitetsplikt mot bolaget eller föreningen. Detsamma gäller för verkställande direktör (vd), styrelsesuppleanter och vice vd. När meddelarskydd infördes för anställda och uppdragstagare i kommunala företag ansågs det inte lämpligt att införa bestämmelser som skulle kunna komma stå i direkt strid med dessa skadeståndsrättsliga regler. Mot den bakgrunden undantogs alla styrelseledamöter och styrelsesuppleanter – dvs. även arbetstagarledamöterna – verkställande direktörer och vice verkställande direktörer i kommunala företag från det förstärkta meddelarskyddet (prop. 2005/06:162 s. 10– 12). Samma argument gör sig gällande även för de nu aktuella verksamheterna. Dessa personkategorier bör därför undantas även från den föreslagna lagens tillämpningsområde. Det kommer därmed fortfarande vara möjligt att föra en skadeståndstalan enligt aktiebolagslagen eller lagen om ekonomiska föreningar mot en sådan företrädare som orsakat bolaget eller föreningen att meddela uppgifter för publicering. Det kommer också vara möjligt att ingripa mot dem med arbetsrättsliga åtgärder. önskar att det tydliggörs att rektorer omfattas av meddelarskyddet, även om de också skulle ha tilldelats titeln vd. Enligt förbundet finns det en tendens att rektorer allt oftare får titeln vd vid sidan av rektorstiteln, vilket enligt utredningens förslag skulle innebära att de undantas från meddelarskyddet. Som nämns ovan innebär dock det förhållandet att någon är vd bl.a. ett skadeståndsrättsligt ansvar Prop. 2016/17:31 som är svårt att förena med ett förstärkt meddelarskydd. anser därför inte att det är lämpligt att låta det förstärkta meddelarskyddet omfatta rektorer när de även är vd. Däremot är det förstås av vikt vid tillsättningar av rektorer att det står klart för de inblandade vad ett tilldelande av titeln vd innebär. Arbetsdomstolen påpekar att undantaget för personer i företagsledande ställning är formulerat på annat sätt än i 13 kap. 2 § OSL. Genom att regeringen föreslår att samma kategorier av personer ska omfattas av ett förstärkt meddelarskydd som i 13 kap. 2 § OSL bör även undantaget för personer i företagsledande ställning formuleras i linje med denna bestämmelse. Vilka uppgifter får lämnas? Regeringens förslag: Lagen ska omfatta rätt att lämna uppgifter om verksamheten i fråga. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att frågan om vilka uppgifter som ska få lämnas ska framgå av lagens inledande bestämmelse. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens förslag: Det förstärkta meddelarskyddet bör i möjligaste mån ha samma omfattning och innebörd som i den offentliga Enligt grundlagarna och den hänvisning till tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen som görs i 13 kap. 2 § offentlighets- och sekretesslagen, som reglerar meddelarskyddet i kommunala företag och i de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, talas om rätten att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för offentliggörande. För de organ som anges i bilagan gäller dock det stärkta skyddet bara i den mån publiceringsmeddelandet rör den verksamhet som anges i bilagan (prop. 2005/06:162 s. 15 och 16). På samma sätt bör anställda, uppdragstagare och andra som deltar på liknande grund i den aktuella verksamheten kunna lämna upplysningar om verksamheten för publicering i grundlagsskyddade medier. uppgifter det kan röra sig om är t.ex. rena faktauppgifter, personliga åsikter, värdeomdömen och helt allmänt hållen information om Det spelar ingen roll om den privatanställde har fått informationen i tjänsten eller på annat sätt. I de fall när det är fråga om en verksamhet med flera verksamhetsgrenar, varav bara vissa omfattas av den föreslagna lagen, bör det förstärkta skyddet endast omfatta dessa. Det innebär alltså att den anställde inte är skyddad från åtgärder från verksamhetsutövarens sida om han eller hon lämnar uppgifter om andra De uppgifter som omfattas av skyddet är alltså uppgifter om den verksamhet som omfattas av lagen. föreslår att detta ska framgå av lagens inledande bestämmelse. 2016/17:31 regeringens bedömning bör dock detta i stället regleras i bestämmelsen om rätten att lämna uppgifter. Regeringens förslag: Företagshemligheter ska omfattas av lagens tillämpningsområde. Utredningens förslag överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen föreslår dock en ändring i lagen om skydd för företagshemligheter som innebär att uppgiftslämnande enligt lagen inte ska utgöra ett obehörigt angrepp på företagshemligheter. Remissinstanserna: , Tidningsutgivarna, och tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. , , och anser att verksamheterna inom de aktuella sektorerna är komplexa med företagshemligheter av både teknisk och kommersiell natur. Enligt dem kommer skyddet för företagshemligheter att urholkas av förslaget och företagens konkurrensförmåga påverkas eftersom den är beroende av detta skydd. Om uppgifter om t.ex. planer på samgåenden, expansion, upphandling, it-lösningar, kostnader, marginaler och lönsamhet läcker ut till media kan detta orsaka stor skada. anser inte heller att det förhållandet att lagen om skydd för företagshemligheter sällan används till att stävja uppgiftslämnande kan tas till intäkt för att undanta uppgiftslämnande till massmedia från den nya lagens område. Orsaken till att lagen om skydd för företagshemligheter inte används för att hindra uppgiftslämnande till medierna är enligt att lojalitetsplikten förbjuder sådant uppgiftslämnande. Lagen om skydd för företagshemligheter behöver alltså inte användas. Även Vårdföretagarna anser att förslaget urholkar skyddet för företagshemligheter. påpekar att de pressetiska reglerna inte skyddar företag från publiceringar utan endast enskilda personer. Det går således inte att förlita sig på mediernas pressetik för att förhindra att uppgifter sprids till skada för företagen. anser därför att risken för publicistisk skada bör utredas vidare eller att frågan i vart fall behöver bevakas noggrant. anser inte heller att det går att förlita sig på pressetiken och tillägger att spridningen i tv, radio och tidningar kan orsaka stor skada snabbt. Skälen för regeringens förslag: Av lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter följer att en arbetstagare som uppsåtligen eller av oaktsamhet utnyttjar eller röjer en företagshemlighet hos arbetsgivaren som arbetstagaren har fått del av i sin anställning under sådana förhållanden att han eller hon insåg eller borde ha insett att han eller hon inte fick avslöja den ska ersätta den skada som uppkommer genom hans eller hennes förfarande (7 § första stycket). En arbetstagare kan alltså bli skadeståndsskyldig till följd av att ha röjt uppgifter som han eller hon fått del av i sin anställning. Om arbetstagaren bereder sig tillgång till uppgifter inom företaget som han eller hon inte normalt har tillgång till i sitt arbete kan han eller hon därtill göra sig skyldig till brottet företagsspioneri (3 §). Lagen om skydd för företagshemligheter gäller endast obehöriga angrepp på företagshemligheter och utgör inget hinder mot att en anställd lämnar uppgifter om sin arbetsgivare till behörig myndighet om det behövs för att beivra brottslighet som har fängelse i straffskalan. Den utgör inte heller hinder mot att lämna ut uppgifter om allvarliga missförhållanden av allmänt intresse. Lagen skyddar däremot en arbetsgivare mot annat uppgiftslämnande och utgör även hinder för en arbetstagare att komma åt uppgifter inom ett företag som han eller hon inte är behörig att ta del av. Ur ett arbetstagarperspektiv innebär lagen att det kan vara förenat med svårigheter att bedöma när och hur det är riskfritt att lämna ut information. Detta står i kontrast till meddelarfrihetens möjligheter att lämna ut uppgifter i vilket ämne som helst. har dock både privat och offentligt anställda möjlighet att lämna ut företagshemligheter till grundlagsskyddade medier utan att utsättas för repressalier från det allmännas sida. Detta följer av att grundlag gäller före vanlig lag och att regleringen i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen alltså går före lagen om skydd för företagshemligheter.