prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — regleras i vilka situationer och på vilket sätt den misstänktes rätt att ta del av sidomaterial ska kunna begränsas. Utredningen föreslår att det vid prövningen av insynsrättens omfattning i fråga om uppgifter som inte kan antas ha betydelse i åtalsfrågan ska göras en intresseavvägning mel- lan den misstänktes intresse av att ta del av uppgifter i sidomaterialet och motstående sekretessintresse som ska vara av synnerlig vikt. att den misstänktes insynsrätt får begränsas på grund av sekretess bara om sekretessintresset väger mycket tungt och det står klart att sekretess- intresset har företräde framför den misstänktes intresse av att ta del av Även i ett sådant fall bör dock den misstänkte informeras om förekomsten av materialet och på annat sätt få upplysning om vad materialet innehåller i den mån det kan ske utan allvarlig skada för sek- retessintresset (10 kap. 3 § första stycket OSL). är positiva till utredningens förslag. Genom att det görs en sådan intresseavvägning som föreslås kan andra hänsyn tas än om enbart beho- vet av sekretess ska bedömas och tillmätas betydelse. konstateras att det finns en risk för att intresseavvägningar av detta slag kan leda till skiftande bedömningar, dvs. en risk för att en sådan be- stämmelse inte tillämpas på ett enhetligt sätt. spektiv kan en sådan konsekvens ifrågasättas. Med hänsyn till den skif- tande karaktären på de bedömningar som ska göras, de olika sekretessin- tressen som kan vara inblandade och de olika intressen och behov av insyn som den misstänkte kan ha i det enskilda fallet, är det emellertid ofrånkomligt att individuella hänsyn måste tas. därför för att en intresseavvägning bör göras. liggör att en misstänkt som har illegitima skäl till att vilja ta del av sido- material bör kunna hindras från att ta del av detta med hänsyn till att det finns ett sekretessintresse av synnerlig vikt som talar mot ett utlämnande. Enligt regeringen tillgodoser den föreslagna regle- ringen på ett bra sätt krav på en rättvis rättegång. För att det i praktiken ska vara möjligt att utöva sin rätt till insyn i hela förundersökningsmaterialet måste den misstänkte och försvararen få klart för sig om det finns något sidomaterial (JO 2007/08 s. 87). del av sidomaterialet blir annars illusorisk eftersom den enskilde inte får någon vetskap om materialet och möjlighet att ta ställning till vilket material han eller hon vill ta del av. Effekten av att det inte redovisas att det finns sidomaterial och i vart fall översiktligt vad detta innehåller blir att den misstänkte och hans eller hennes försvarare i en hel del fall måste begära ut allt utredningsmaterial för att närmare kunna avgöra om det i sidomaterialet finns något av intresse för den misstänktes försvar. Utred- ningsmaterial bör därför vara så ordnat att den misstänkte och försvara- ren på ett överskådligt sätt kan informeras om vilket material som har förts till sidomaterialet (se bl.a. RättsPM 2008:4 s. 11 f.). Regeringen kommer i det fortsatta författningsarbetet att över- väga frågan om det bör författningsregleras att en särskild förteckning ska upprättas över sidomaterialet. En sådan reglering kan ske i förord- ning. I vissa fall kan det finnas särskild anledning för de brottsutredande myndigheterna att inte vilja röja uppgifter för en misstänkt ens efter slut- delgivningen. Det kan gälla t.ex. i fråga om uppgifter som har betydelse för att även utanför den aktuella utredningen kunna bedriva ett effektivt underrättelsearbete. och Säkerhetspolisen betonar därför vikten av att klargöra att uppgifter som rör polisiära arbetsmetoder inte ska behöva röjas för den misstänkte. Uppgifter om polisiära arbets- metoder i allmänhet är sådana att de inte behöver tas med i förundersökningen och skulle de finnas med i förundersökningen bör de ofta kunna hänföras till sidomaterialet. Hur uppgifter ska redovisas i det enskilda fallet får emellertid avgöras genom en tillämpning av objektivi- tetsprincipen (se närmare avsnitt 4.3). Nämnda uppgifter omfattas van- ligtvis av sekretess. Om uppgifterna över huvud taget är en del av utred- ningsmaterialet, torde det vara möjligt att undanhålla upp- gifterna för den misstänkte enligt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL och genom en sådan intresseavvägning som beskrivs i föregående stycke. Har uppgif- terna betydelse för åtalet kan de av rättssäkerhetsskäl aldrig hemlighållas för den misstänkte. Regeringen återkommer i avsnitt 6.3.1 till frågan om hur de generella förslagen i fråga om insynsrättens omfattning påverkar vissa särskilt känsliga uppgifter. Misstänktas insyn efter att åtal har väckts I och med det positiva åtalsbeslutet får den misstänkte och försvararen en rätt enligt 23 kap. 21 § fjärde stycket RB att på begäran få en pappers- kopia av det slutliga förundersökningsprotokollet (NJA 2015 s. 693). Detta kan vara både mer eller mindre omfattande än det preliminära förundersökningsprotokoll som den misstänkte kan ha fått del av i sam- band med slutdelgivningen. Det slutliga förundersökningsprotokollet är av central betydelse för den misstänktes möjlighet att på ett rimligt sätt förbereda och utföra sitt för- svar. Detta följer redan av att det i förundersökningsprotokollet endast ska redovisas sådant som har betydelse för utredningen (23 kap. 21 § första stycket och 45 kap. 7 § RB och närmare i avsnitt 5.2). Den miss- tänktes rätt att ta del av förundersökningsprotokollet bör därför vara ovillkorlig oavsett om det innehåller uppgifter som även efter ett väckt åtal omfattas av sekretess. Detta gäller enligt nuvarande ordning. För att tydliggöra detta bör det regleras i offentlighets- och sekretesslagen att 2016/17:68 rätten att få en egen kopia av förundersökningsprotokollet inte kan in- skränkas på grund av sekretess. En annan sak är om det i vissa fall bör vara möjligt att inskränka den misstänktes möjlighet att fritt förfoga över förundersökningsprotokollet. Regeringen återkommer till den frågan i avsnitt 7.2. Den misstänkte kan ha ett berättigat intresse av att ta del av förunder- sökningen i vart fall så länge det straffrättsliga förfarandet pågår. Att förundersökningen har avslutats med ett beslut att väcka åtal innebär alltså inte att den misstänktes intresse av insyn i utredningen upphör. Även om visst utredningsmaterial inte skulle finnas med i det slutliga förundersökningsprotokollet, bör därför av rättssäkerhetsskäl den miss- tänktes rätt till insyn i utredningsmaterialet inte vara mindre omfattande än vad den var vid slutdelgivningen. Det innebär att den misstänkte även sedan åtal väckts bör ha en ovillkorlig rätt att hos den brottsutredande myndigheten ta del av allt utredningsmaterial som haft betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Detta får anses följa av gäl- lande ordning (jfr JO 1964 s. 212). Regeringen instämmer dock i utred- ningens bedömning att det bör tydliggöras i den nya bestämmelsen i som är specifikt inriktad på den misstänktes rätt till insyn efter att han eller hon slutdelgetts förundersökningen. När det gäller tillgång till sidomaterialet bör även efter att åtal väckts en intresseavvägning göras mellan den misstänktes behov av tillgång till sidomaterialet för sitt försvar och motstående allmänna eller enskilda sekretessintressen. Regleringen bör utformas på motsvarande sätt som den särskilda kollisionsnormen som avser insyn i samband med slutdel- givning. Som utredningen påtalar kan denna intresseavvägning möjligen underlättas av att det i detta skede finns konkreta yrkanden och bevis- uppgifter som kan ha betydelse för bedömningen av styrkan i den åtala- des behov av att ta del av uppgifter som finns i sidomaterialet. Ett förtydligande av kollisionsbestämmelsen i Regeringens förslag: Det ska tydligare regleras i offentlighets- och sekretesslagen vad som gäller då sekretessregleringen kolliderar med misstänktas rätt till insyn enligt . sekretess och den rätt till insyn som misstänkta får från det att de underrättas om skälig misstanke ska även fortsättningsvis regleras av den befintliga kollisionsbestämmelsen. Det ska dessutom införas en kompletterande bestämmelse som reglerar kollisionen mellan sek- retess och misstänktas rätt till insyn i förundersökningen från det att undersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig och den misstänkte har underrättats om rätten att ta del av det som har förekommit vid förundersökningen. bestämmelsen ska det framgå att den misstänktes rätt till insyn i förundersökningsmaterialet från denna tidpunkt endast kan begränsas om det är fråga om en uppgift som inte har betydelse för åtalsfrågan, och det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda har före- träde framför den misstänktes intresse av att ta del av uppgiften. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: De allra flesta remissinstanserna, däribland , Hovrätten för , Kammarrätten i och , tillstyrker eller har inga invändningar mot utred- ningens förslag. påpekar att tingsrätten är positiv till förslaget men att den föreslagna bestämmelsen i 10 kap. 3 a § kan skapa sådana rättssäkerhets- och gränsdragningsproblem att det kan bli svårt för den misstänkte att få del av information från sidomaterialet som är av vikt för honom eller henne. Justitiekanslern konstaterar att den före- slagna bestämmelsen inte framstår som helt lättillgänglig för rättstilläm- paren, men har förståelse för att det kan vara svårt att i lag uttrycka den önskade regleringen på ett enklare sätt. påtalar att det av utredningen valda uttrycket ”Vid slutdelgivning…” kan ge intryck av att bestämmelsen gäller endast den tid under vilken slutdel- givning verkligen pågår. anser att det närmare bör analyseras om den föreslagna bestämmelsen kommer att medföra en försämrad situation för målsäganden och andra bevispersoner. Skälen för regeringens förslag Allmänt om förhållandet mellan misstänktas rätt till insyn enligt och eventuell sekretess Vilken rätt den som är misstänkt för brott har att ta del av utrednings- material regleras i . Rätten till insyn under en förunder- sökning eller vid handläggning av brottmål i domstol kan också härledas från allmänna rättsgrundsatser eller de principer som vilar på. JO har uttalat att man vid en tolkning av hur omfattande rätten till insyn enligt är inte kan nöja sig med att se till bal- kens uttryckliga regler utan att det också måste finnas ett utrymme för mer principiella resonemang om omfattningen av partsinsynen med ut- gångspunkt i de allmänna rättssäkerhetskrav som kommer till uttryck i bl.a. (JO 1995/96 s. 29). Genom de ändringar i som regeringen föreslår (se närmare avsnitt 6.1) tydlig- görs omfattningen av den misstänktes rätt att ta del av utredningsmaterial i olika skeden av brottmålsprocessen. Att det finns en rätt enligt att ta del av utrednings- material innebär inte att denna rätt alltid är ovillkorlig. När utrednings- material innehåller sekretessbelagda uppgifter är det kollisionsbestäm- melsen i 10 kap. 3 § OSL som reglerar hur insynsrätten enligt rätte- gångsbalken förhåller sig till eventuell sekretess. Kollisionsbestämmel- sen innehåller alltså inga materiella insynsregler, dvs. den bestämmelsen grundar inte i sig någon rätt till insyn. Bestämmelsen reglerar i stället att sekretess inte hindrar att en part som har rätt till insyn enligt rättegångs- balken tar del av material, såvida det inte av hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Som framgår närmare genom den hänvisning i bl.a. 23 kap. 18 § RB som regeringen föreslår ska införas (se närmare av- snitt 6.1.1) tydliggörs att kollisionsbestämmelsen reglerar frågan om hur insynsrätten förhåller sig till sekretess även när det gäller den som har underrättats om skälig misstanke om brott. I 10 kap. 3 § andra stycket 2016/17:68 OSL regleras vidare att sekretess aldrig hindrar att en part i ett mål eller ärende tar del av en dom eller ett beslut i målet eller ärendet. Det finns dessutom i det stycket en reglering som är specifik för just förfaranden enligt . Enligt den innebär sekretess inte heller någon begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla om- ständigheter som läggs till grund för ett avgörande i ett mål eller ärende. För tydlighets skull ska emellertid upprepas att även detta stycke reglerar kollisionen mellan rätten till insyn enligt och eventuell sekretess. Inte heller detta stycke grundar alltså i sig någon rätt till insyn för den misstänkte. Som redogörs för närmare i avsnitten 4.3.1, 6.1.1 och 7.1 har kol- lisionsbestämmelsens innebörd och tillämpningsområde i förfaranden enligt varit föremål för olika uppfattningar. Detta talar enligt regeringen med styrka för att det finns ett behov av att i lag tydlig- göra vad som gäller vid kollisionen mellan sekretess och en misstänkts rätt till insyn i utredningsmaterial enligt . reglerar vilken rätt att ta del av utredningsmaterial den som är misstänkt för brott har, medan kollisionsbestämmelsen enbart reglerar frågan om kollisionen mellan denna rätt till insyn och eventuell sekretess. Frågan om hur kollisionsregleringen bör vara utformad är dock beroende av de ställningstaganden som görs i frågan om rätt till insyn enligt . Kollisionsbestämmelsen reglerar emellertid också kollisionen mellan rätten till insyn på andra områden, t.ex. inom förvaltningsrätten, och eventuell sekretess. En ändring i den befintliga kollisionsbestämmelsens första stycke kan därför få effekter även på andra områden. För att undvika sådana oönskade effekter bör de förtyd- liganden som behövs när det gäller kollisionen mellan misstänktas rätt till insyn enligt och sekretess, brytas ut till en särskild bestämmelse. Kollisionen från underrättelsen om skälig misstanke När en misstänkt underrättas enligt 23 kap. 18 § RB om att han eller hon är skäligen misstänkt för brott inträder hans eller hennes rätt att ta del av utredningsmaterial. Som framgår närmare i den bestämmelsen är insyns- rätten i detta skede villkorad på så sätt att det finns en rätt att ta del av förundersökningen endast i den mån det kan ske utan men för utred- ningen (se närmare avsnitt 6.1.1). Det bör också påpekas att rätten att ta del av material i detta skede inte är synonym med en rätt att få en egen kopia av materialet (se närmare avsnitt 7.1). Även om den misstänkte enligt skulle ha rätt att ta del av förundersökningen, är insynsrätten inte ovillkorlig i förhållande till eventuell sekretess. Om den misstänkte i detta skede har en rätt enligt att ta del av förundersökningen, kan hans eller hennes insynsrätt begränsas enligt 10 kap. 3 § första stycket OSL om det med hänsyn till något allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Det kan emellertid konsta- teras att bedömningen av om det föreligger men för utredningen enligt 23 kap. 18 § RB ofta sammanfaller med förundersökningssekretess till skydd för allmänna intressen enligt 18 kap. 1 § OSL. balken krävs dock inte att det är av synnerlig vikt att en uppgift inte röjs för att det ska vara möjligt att hemlighålla uppgifter för en misstänkt . 2016/17:68 under pågående förundersökning. Att det är den nuvarande kollisionsbestämmelsen som styr förhållandet mellan rätten till insyn enligt och sekretess under på- gående förundersökning föreslås förtydligas genom en uttrycklig hänvis- ning till denna i 23 kap. 18 § RB. Utredningen föreslår att en sådan hän- visning ska begränsas till enbart första stycket i 10 kap. 3 § OSL. I 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL regleras att en parts rätt enligt att ta del av alla omständigheter som läggs till grund för ett avgörande i ett mål eller ärende är ovillkorlig. Enligt utred- ningen finns det inte något utrymme för att det andra stycket skulle kunna bli tillämpligt före slutdelgivning av förundersökningen. Något sådant utrymme bör inte heller finnas enligt utredningen. Regeringen anser att det inte är lämpligt med en sådan begränsning och att det inte heller behövs. Kollisionsbestämmelsen innehåller inte några materiella insynsregler, dvs. den bestämmelsen grundar inte i sig någon rätt till insyn. Exempelvis ger inte den misstänkte någon rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för ett beslut om att lägga ned en förundersökning. Någon sådan insynsrätt kan knappast heller grundas på allmänna rättsgrundsatser eller i de allmänna rätts- säkerhetskrav som kommer till uttryck i bl.a. . Kol- lisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § andra stycket OSL är därför över huvud taget inte tillämplig i sådana situationer. En annan sak är att det i vissa situationer anses finnas en i allmänna rättsgrundsatser grundad villkorad rätt till insyn för tidigare misstänkta personer även i nedlagda förundersökningar. Då det i dessa situationer inte är fråga om någon rätt att ta del av alla omständigheter som ligger till grund för ett beslut är det kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § första stycket OSL som ansetts tillämplig (se närmare avsnitt 8.1). Om det däremot finns en ovillkorlig rätt enligt eller annars enligt allmänna rättsgrundsatser att ta del av de omständigheter som ligger till grund för ett beslut under pågående förundersökning bör sekretess inte kunna åberopas för att be- gränsa denna rätt. En sådan ovillkorlig rätt till insyn finns numera i 24 kap. 9 a § RB. En begränsning av tillämpningen av kollisionsbestäm- melsen under pågående förundersökning till 10 kap. 3 § första stycket OSL skulle på ett felaktigt sätt hindra att en misstänkt som frihetsberövas med stöd av den bestämmelsen kan utöva sin ovillkorliga rätt att ta del av de omständigheter som ligger till grund för ett beslut om anhållande eller häktning. Kollisionen från slutdelgivningen av förundersökningen När förundersökningsledaren har slutfört den utredning han eller hon anser vara nödvändig ska den misstänkte och hans eller hennes för- svarare underrättas om att de har rätt att ta del av det som förekommit vid förundersökningen. Som framgår närmare i avsnitt 6.1.2 ska det i detta skede inte vara möjligt att med stöd av begränsa den misstänktes rätt att ta del av utredningsmaterial. Däremot ska insynsrät- ten i undantagsfall få begränsas på grund av sekretess. Det finns enligt regeringen skäl att tydligare reglera på vilket sätt den misstänktes rätt att i detta skede ta del av utredningsmaterial ska kunna 2016/17:68 begränsas på grund av sekretess. Att detta som påpekar kan innebära att den myndighet som ska ta ställning till en utlämnande- fråga i ett enskilt fall kan ställas inför svåra gränsdragningsfrågor, bör inte göra att förslaget inte genomförs. Det talar snarare för att det finns ett behov av att i lag tydliggöra vilka hänsyn som ska tas vid över- vägande av om den misstänkte ska få del av material eller inte. Mot bak- grund av vad som sägs ovan om att ett förtydligande i denna del skulle kunna få oönskade effekter på andra områden bör denna reglering tas in i en ny paragraf i 10 kap. OSL. Denna reglering bör som utredningen föreslår gälla utöver de rekvisit som anges i den nuvarande kollisionsbe- stämmelsen i 10 kap. 3 § OSL. Som framgår närmare i avsnitt 6.1.2 bör uttrycket slutdelgivning inte användas i lag eftersom det inte ställs krav på någon formell delgivning enligt delgivningslagen. Regeringen delar också upp- fattning att det tydligare ska framgå att det är fråga om en insynsrätt som inträder från och med slutdelgivningen. Som Justitiekanslern påpekar är den av utredningen föreslagna bestämmelsen inte helt lättillgänglig. Re- geringen delar den uppfattningen och föreslår därför att bestämmelsen uttrycks på ett något enklare sätt. Den materiella innebörden bör dock vara densamma som enligt utredningens förslag. Avslutningsvis bör det påpekas att den föreslagna regleringen enligt regeringen inte innebär någon sådan försämring för målsäganden och andra bevispersoner som uttrycker farhågor för. Insyn i vissa känsliga uppgifter Hur påverkar de generella förslagen om insynsregleringens omfattning behovet av skydd för vissa särskilt känsliga uppgifter? Regeringens bedömning: De generella förslagen som gäller insyns- rättens omfattning bör gälla även för uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare, verklig identitet bakom en kvalificerad skyddsidentitet, kontaktuppgifter till bevispersoner och olika utred- bedömning överensstämmer i huvudsak med Remissinstanserna: De remissinstanser som har yttrat sig särskilt i denna del, bl.a. Hovrätten för , Justitiekanslern och , instämmer i utredningens bedömning. kanslern menar att förslaget ur ett rättssäkerhetsperspektiv framstår som väl avvägt, även om ett ännu starkare informatörsskydd skulle kunna vara till fördel när det gäller såväl informatörernas säkerhet som den Enligt Justitiekanslern finns det starka skäl för att införa bestämmelser om kvalificerad sekretess för uppgifter om informatörers identitet i offentlighets- och sekretesslagen. andra remissinstanser, bl.a. och Säkerhetspolisen, väcker frågor om det finns ett tillräckligt sek- för vissa närmare utpekade särskilt känsliga uppgifter. understryker dessutom behovet av att klargöra att sekretesskyddade uppgifter om bl.a. informatörer inte ska lämnas ut till en part om inte uppgifterna har betydelse för beslutet i åtalsfrågan eller för avgörande av målet i sak. Skälen för regeringens bedömning Behovet av en tydlig reglering En förundersökning innehåller vanligtvis en mängd uppgifter av mycket Därför är det inte möjligt att med en allmänt tillämplig reglering fastslå i detalj vilka uppgifter en misstänkt ska ha rätt att ta del av under en förundersökning, utan det är beroende av omständigheterna i det enskilda fallet. För att reglerna kring den misstänktes insynsrätt ska bli så förutsebara och enkla att tillämpa som möjligt bör det emellertid strävas efter att åstadkomma ett system med så få undantag som möjligt. En övergripande men ändå tydlig reglering som kan tillämpas i alla situ- ationer är därför att föredra. Frågan är emellertid om en sådan reglering även kan tillgodose intresset av att skydda vissa särskilt känsliga uppgif- Regeringen föreslår i avsnitt 6.1.2 att en misstänkt efter slutdelgiv- ningen ska ha en ovillkorlig rätt att ta del av allt utredningsmaterial som kan ha betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. annat utredningsmaterial ska däremot inte vara ovillkorlig. punkt vid bedömningen av vilket utredningsmaterial den misstänkte ska ha rätt att ta del av är hur materialet redovisas. Detta måste alltid avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av objektivitetsprincipen. Som framgår av 23 kap. 21 § första stycket RB ska sådant som har betydelse för utredningen tas med i för- undersökningsprotokollet (se närmare avsnitt 4.2.1). ningsprotokollet måste därför framgå t.ex. om polisen använt sig av sådana okonventionella spaningsmetoder som kan ha straffrättslig rele- vans i en kommande rättegång. Detta gäller oavsett om sådana uppgifter skulle avslöja sekretesskyddade uppgifter om enskilda eller om den En annan ordning är inte förenlig med den misstänktes rätt till en rättvis rättegång enligt artikel 6 Europakon- Om en sådan uppgift däremot saknar betydelse för åtals- frågan, inbegripet den straffrättsliga bedömningen i skuld- eller påföljds- frågan i en eventuell rättegång, kan den i stället hänföras till sido- Är det av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs torde den i sådana fall som huvudregel kunna undanhållas för den misstänkte. en avvägning mellan sekretessintresset och den misstänktes intresse av att ta del av uppgifter ges sekretessintresset alltså företräde, om det står klart att det intresse som sekretessen ska skydda väger tyngre än insyns- I andra fall kan det inte anses utgöra ett generellt krav att upp- giften över huvud taget framgår i förundersökningen, vare sig i förunder- sökningsprotokollet eller i sidomaterialet. Det kan gälla t.ex. där ett tips i