prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — Enligt FI var det fyra aktörer som skulle tvingas använda lägre diskonteringsränta med högre pensionsskuld som följd56. För merparten av bolagen skulle det resultera i lättnader och något lägre pensionsskuld. FI:s skäl för att ändå reglera var ”behovet av likabehandling och konkurrensneutralitet mellan företagen, men även att åstadkomma en tydlighet i regleringen.” Förslaget att utgå från statsobligationsräntor utsattes för kritik i remissyttranden som kan sammanfattas med att tillgången på långa statsobligationer var för liten för att räntan på dessa obligationer i alla lägen skulle avspegla en riskfri ränta. FI varnades för obalans i utbud och efterfrågan på obligationer och risk för procyklikalitet. FI fick även ett mejl i samband med remissen med information om att räntemarknaden kunde påverkas av regelverket, i mejlet fanns illustrerande grafer som skulle visa på detta57. Det finns inga uppgifter som tyder på att FI gjorde egna analyser för att kontrollera effekter av regelutformningen. Som en följd av kritiken ändrade FI förslaget till att även omfatta swap-räntor58 i de fall som det inte gick att fastställa räntan på annat sätt. 54Artikel 15.4 b. 55Finansinspektionen dnr 06-10630. 56Promemoria, Reviderad föreskrift för bestämmande av diskonteringsränta, . 57Riksrevisionen har fått godkännande från mejlavsändaren att hänvisa till detta mejl. 58Swap-kontrakt är en överenskommelse mellan två parter att initialt byta en tillgång, till exempel en obligation, mot en annan, och byta tillbaka. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N likriktas regleringen för tjänstepensioner och övrig livförsäkring startade FI ett ärende för att ändra regler för att bestämma diskonteringsränta för annan livförsäkring än tjänstepensionsförsäkring. Det var ett led i regeringens uppdrag i regleringsbrevet att FI skulle redogöra för hur regler och tillsyn inverkade på förutsättningar att bedriva blandad verksamhet för bolagen. De nya reglerna, FFFS 2008:6, skulle leda till en minskning av pensionsskulderna beräknade för övrig liv-verksamhet. Det kunde enligt FI leda till att skyddet (för privata pensionssparare) kunde bli sämre om en krissituation skulle inträffa när skuldtäckningstillgångarna minskade. FI uppskattade att deras förmånsrätt kunde minska med utifrån de uppgifter som gällde . FI bedömde att ”fördelarna med förslaget övervägde den minskande förmånsrätten och att den negativa effekten för skyddet skulle bli övergående samt att skyddet på lång sikt förbättrades.” tvingas FI att ändra reglerna på grund av finanskrisen När finanskrisen tilltog ingrep staten med en rad åtgärder för att stödja bankerna. Även pensionsbolagen fick problem och den så kallade solvensspiralen aktiverades, vilket beskrivs i kapitel 2. FI tvingades ändra FFFS 2008:6 som hade trätt i kraft ett halvår tidigare59. Ett förslag till föreskrift remitterades . FI agerade skyndsamt och FFFS 2008:23 trädde ikraft . Föreskriften möjliggjorde beräkning av tjänstepensionsskulder genom att använda statsobligationsräntan och, under vissa förutsättningar, räntan på säkerställda obligationer. Ändringen skulle underlätta pensionsbolagens hantering av risker under krisen och öka efterfrågan på säkerställda obligationer. Det skulle enligt FI gagna bankernas upplåning och kunde även leda till utgivning av längre obligationer60. FI fick åter kritik i flera remissvar mot användning av dagsnoterade räntor för beräkningen. skrev: ”Diskonteringsräntan har den senaste månaden gett stora skillnader i värdet på åtagandena från till en annan och till och med från till en annan. Det kan starkt sättas ifråga om det kan vara att anses som aktsamt att då värdera långa åtaganden baserat på en sådan statiskt avläst marknadsränta. Ett objektivt ekonomiskt värde kan svårligen sägas variera på ett sådant sätt.” I FFFS 2008:23 fanns krav på att marknaden för säkerställda obligationer skulle vara likvid61 och ge tillförlitliga priser. Dagen efter att föreskriften trädde i kraft publicerade FI en utvärderingsrapport med anledning av krisen. FI skrev att ”marknaden för säkerställda obligationer fungerade dåligt vilket innebar att bankernas kostnader för längre finansiering inte fullt ut speglades av priser på andrahandsmarknaden”.62 59Finansinspektionen, dnr 08-9709. 60Promemoria Behovs och konsekvensanalys, . 612 kap1 §. 62Effekterna av de statliga stabilitetsåtgärderna – första rapporteringen, , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E FI gjorde liknande bedömningar i rapporter publicerade och . meddelade att man övervägde att ge ut en lång statsobligation. Det väckte frågor hos pensionsbolagen utifrån kravet på längre löptider för säkerställda obligationer i beräkningsmetoden. FI meddelade då att det gick att söka dispens för att använda den längsta säkerställda obligationen i beräkningen63. Året efter, kommenterade FI beräkningsmetoden och dess konsekvenser för pensionsbolagen i Risker i det finansiella systemet 2009. FI skrev att bolagens stora aktietillgångar hade minskat kraftigt i värde som bolagen var tvungna att använda en låg ränta för att beräkna nuvärdet på åtagandet i form av kommande pensionsutbetalningar. Bolagen hade cirka hälften av tillgångarna i räntepapper fast med betydligt kortare löptider än pensionsskulderna. FI bedömde att utifrån bolagens64 balansräkningar skulle 1 procents lägre räntor för samtliga löptider leda till att ökat skuldvärde med cirka 150 miljarder. skulle de räntebärande tillgångarna endast stiga med 35 miljarder vilket skulle ge bolagen en negativ nettoeffekt på minus 115 miljarder. FI skrev att man i EU arbetade för att ta fram en beräkningsmetod utifrån en långsiktig jämviktsränta som utgick från förväntad avkastning och förväntat inflationsmål. FI ansåg att det skulle kunna bryta den skadliga spiralen, som uppstod när alla ville köpa statspapper med fallande räntor och ökande pensionsskulder som följd. FI införde räntegolvet efter förnyad marknadsoro FI beskrev 2012 åter risken för en ond spiral (solvensspiralen). Lägre räntor och aktiekurser ledde till ytterligare omflyttningar till räntebärande tillgångar i ett mycket ofördelaktigt marknadsläge. FI tvingades ingripa med en dispensmöjlighet från beräkningsmetoden kopplad till ett lägsta golv för räntan. Flertalet remissinstanser tillstyrkte förslaget som skickades ut . skrev i sitt yttrande att lägre räntor kunde ge upphov till en negativ spiral bland pensionsbolagen vilket kunde få konsekvenser för det finansiella systemet och skada pensionsspararna.65 FI fick återigen agera snabbt och beslut fattades om föreskriften som gav möjlighet till dispens om beräkningsmetoden ”kunde antas ge ett resultat som inte överensstämde” med den förväntade avkastningen på bolagens nutida och framtida tillgångar och om det ”riskerade att skada” pensionsspararnas 63Pressmeddelande FI, . 64Livförsäkringsbolag inklusive pensionsbolagen. 65Yttrande, , Förslag till ändringar i föreskrifter om försäkringsföretags val av räntesats för att beräkna försäkringstekniska avsättningar, . 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Beslutet innebar att det fanns möjlighet att beräkna pensionsskulder utifrån de obligationspriser som gällde (räntegolvet), i stället för aktuella marknadsräntor. frångår sin strikta syn på marknadsvärdering FI förlängde det tillfälliga räntegolvet och beslutade att FFFS 2013:23 skulle träda i kraft den 31 december.66 Kopplingen till marknadsräntor på bankernas säkerställda obligationer togs bort i metoden. FI hade även reviderat sitt förslag efter omfattande synpunkter67. Den nya metoden var anpassad till kommande Solvens 2 reglering. Enligt FI skulle det minska problemet som fanns i den då gällande metoden med bristen på långa ränteinstrument. Målet var att beräkningskurvan som används för nuvärdesberäkning skulle beakta värderingen av långa åtaganden på ett mer rättvist sätt. Den nya metoden innebar att diskonteringsräntekurvan utgår dels från marknadsräntor, dels från ett långsiktigt antagande om en jämviktsränta. Enligt FI var den föreslagna metoden en rimlig avvägning mellan full marknadsvärdering och en modellbaserad värdering. Den modellbaserade räntan, som är fastställd till har betydelse när det saknas marknadsräntor som motsvarar skuldens löptider. 4.4 Investerarnas särskilda förmånsrätt 4.4.1Lagen om utgivning av säkerställda obligationer har koppling till EU-direktiv Det finns inget enskilt EU-direktiv som behandlar säkerställda obligationer. I stället finns EU-reglering som omfattar de banker som är utgivare av säkerställda obligationer där säkerställda obligationer kan beröras på olika sätt. FI har i flera fall infört regler tidigare än andra länder i EU vilket motiverats med att det svenska banksystemet är stort relativt ekonomi. beslutade EU om regelverk för kreditinstitut och värdepappersföretag, kapitaltäckningsdirektivet samt tillsynsförordningen. Nya krav har tillkommit på tillräcklig nivå av likvida tillgångar68 och likviditetsbuffertar. Det gäller krav på hur stabil bankens finansiering (NSFR)69 är i förhållande till illikvida tillgångar i form av kreditstockar. Det är krav som syftar till att minska risken för alltför stora skillnader i löptid mellan upplåning och utlåning. I det senare fallet är dock obalanserna i löptider hos storbankerna större på längre 66Finansinspektionen, dnr 13-795. 67Beslutspromemoria, Nya regler om försäkringsföretags val av räntesats för att beräkna försäkringstekniska avsättningar, dnr 13-795. 68LCR, Liquidity Coverage Ratio eller kortfristig likviditetskvot. 69NSFR, Net Stable Funding Ratio eller strukturell likviditetskvot som enligt III ska införas , men som redan tillämpas av svenska banker. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E löptider än vad som fångas av NSFR.70 lämnade regeringen förslag till genomförande av EU:s Bolånedirektiv71 där det finns hänvisningar till lagen om utgivning av säkerställda obligationer. har FI föreslagit krav relaterade till att kontrakterade löptider inte speglar verkliga risknivåer när bankers lånar ut pengar till företag. Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO) trädde i kraft och har därefter ändrats för att anpassas till annan lagstiftning. Ut- redning och förslag till lagstiftning presenterades redan 199772. Det huvudsakliga motivet vid införandet av lagen var att skulle få samma förutsättningar till upplåning som fanns i andra EU-länder. Lagen är utformad för att skydda investerare, därför finns regler om särskild tillsyn över de utgivande bankernas hantering av säkerställda obligationer och att oberoende granskare ska hjälpa FI i tillsynen. Innan lagen infördes gjordes en analys av hur regleringen såg ut i andra EU- länder73. 70Finansiell Stabilitet, 2015:2 . 71Europaparlamentets och rådets direktiv av om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastighet. 72SOU1997:110 Säkrare obligationer? 2002/03:107 Säkerställda obligationer. 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 5 Jämförelse av regelkrav i andra länder vid införandet Krav i svensk lagstiftning Lagstiftningskrav i andra EU-länder , , : max : krav på faktor 1,08 : krav på faktor1,10 skulden, minst faktor 1,0. , : minst faktor 1,0 , : principer för värdering i lag samt föreskriftsrätt , , : ej tillåtet En bank kan ge med blandad verksamhet. ut obligationer, erbjuda : tillät till viss del annan bostadslån och topplån. FI ansvarar för den hjälp av en oberoende har därutöver en självständig förvaltare. I , en särskild inspektör med Källa: 2–3 och 5 kap. lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer. Tillgången i säkerhetsmassan består av bostadslån från bankens kreditstock, vilket beskrivs i avsnitt 4.1.1. De utgivande bankerna har historiskt haft större värden i säkerhetsmassan än värdet på den utestående obligationsskulden. Sådana så kallade övervärden (OC)74 uppstår när de registrerade bostadslånen i kreditstocken är större än bankens obligationsskuld. I det fallet har banken registrerat bostadslån i säkerhetsmassan som uppfyller kraven, men där lånen finansieras på annat sätt, till exempel genom inlåning. I den nuvarande regleringen av säkerställda obligationer finns inga krav på övervärden. Det innebär att banker som har övervärden i säkerhetsmassan har möjlighet att minska dessa när som helst. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E övervärden ha betydelse för vilken rating bankerna får på de säkerställda obligationer som ges ut. Det kan få till effekt att bankerna har intresse av att behålla eller öka övervärden. Säkerhetsmassans kvalitet är beroende av belåningsgraden i de underliggande säkerheterna. Kvaliteten kan höjas om belåningsgraden sänks. En sänkning kan ske genom amorteringar på bostadslånen eller genom att bankerna, under vissa förutsättningar, uppvärderar de underliggande säkerheterna. I praktiken ökar dock säkerhetsmassan i takt med att nya säkerheter tillförs när bostadsutlåningen ökar. Då har de tillkommande säkerheternas belåningsgrader betydelse för kvaliteten på säkerhetsmassan. När belåningsgraden för nytillkomna lån är högre som amorteringstakten är låg ökar belåningsgraderna. Om bankerna i det fallet uppvärderar värdet på underliggande säkerheter minskar belåningsgraderna. Om det istället skulle ske ett prisfall på bostäder kan belåningsgraderna öka ytterligare, vilket försämrar kvaliteten på säkerhetsmassan. Även typen av säkerheter kan påverka kvaliteten på säkerhetsmassan. Utredningens75 förslag 1997 att belåningsgraden skulle vara omfattade inte krediter mot säkerhet i bostadsrätt. Sådana krediter fick inte ingå i säkerhetsmassan, varför det saknades förslag på belåningsgrader för dessa. Av förarbetena till lagen framgår att regleringen anpassades till praxis på bankmarknaden. I departementsskrivelsen från 200176 föreslogs att bostadsrätter skulle omfattas, men då till lägre belåningsgrad, . I propositionen77 höjdes nivån till trots att bostadsrätter omfattades. FI föreslog lägre nivå, 2/3-delar av marknadsvärdet, för bostadskrediter. ansåg att det var lämpligt med lägre belåningsgrad för bostadsrätter. Däremot framförde och att avspeglade en rimlig risknivå. I samma proposition beskrivs att systemet med överlåtelse och pantsättning av bostadsrätter hade vissa brister. och FI framförde att bostadsrätter inte borde få ingå i säkerhetsmassan, eftersom sådan pant var förenad med större risker än inteckning i fast egendom. Regeringen bedömning blev att gränserna för bottenlån låg mellan och tog ställning för att en belåningsgrad på ”fångade den risknivå som förekom vid utlåning till bostadsfastigheter”. Som skäl för att bostadsrätter kunde ingå skrev regeringen ”att bostadsrätter användes i stor utsträckning som säkerhet för krediter och att systemet med bostadsrätter var väl inarbetat”. Regeringen ansåg att krediter mot säkerhet i bostadsrätt borde kunna ingå i säkerhetsmassan ”eftersom krediterna får anses som en naturlig del av denna”. 75SOU 1997:110 Säkrare obligationer? 2002/03:107 Säkerställda obligationer. 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.5 FI:s ändringar i skyddet av investerares förmånsrätt Regeringen har gett FI föreskriftsrätt78 att närmare reglera skyddet av förmånsrätten. Det innefattar reglering av bankernas hantering och FI:s särskilda tillsyn av säkerställda obligationer samt den oberoende granskarens uppgifter. Lagen ger även FI rätt ingripa mot bankerna som utgivare av säkerställda obligationer, utöver rätten att ingripa enligt övriga bestämmelser för banker och kreditmarknadsföretag. FI:s föreskrifter innehåller bland annat bestämmelser om bankernas värdering och omvärdering av tillgångar som ingår i säkerhetsmassan, vilket framgår av tabell 6. Tabell 6 Områden i föreskrifter som berör investerarnas förmånsrätt Hur värdering ska utföras, krav på kompetenta värderingsmän vid individuell värdering samt att erkända och accepterade värderingsmetoder används. kontrollen av marknadsvärdet på underliggande säkerheter Det nominella värdet av säkerhetsmassan ska vid varje tidpunkt överstiga det nominella värdet av skulden för de utestående säkerställda obligationerna. Nuvärdet av tillgångarna i säkerhetsmassan ska vid en daglig beräkning överstiga nuvärdet av Definition av diskonteringsfaktorer. Krav på oberoende och rapportering till FI. rapportera till FI i särskilda fall. Källa: föreskrifter: 3–4 och 6 kap. FFFS 2004:11 samt 3–4 och 6 kap. FFFS 2013:1. 4.5.1 FI:s reglering över utgivningen av säkerställda obligationer Under större delen av granskningsperioden gällde FI: s föreskrifter och allmänna råd om säkerställda obligationer (FFFS 2004:11). trädde FFFS 2013:1 i kraft. I följande avsnitt har sammanfattat iakttagelser över de ändringar som FI gjorde vid införandet av FFFS 2013:1. Föreskriften uppdaterades efter ändringar av lagen FI startade ett ärende för att anpassa regleringen eftersom lagen (LUSO) hade ändrats. Målet var att skapa ett tydligare och effektivare regelverk till vägledning för 78 1 § förordningen (2004:332) om utgivning av säkerställda obligationer. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E utgivande banker och oberoende granskare. Det kunde enligt FI bidra till lägre finansieringskostnad för de utgivande bankerna och leda till billigare bostadslån. Tydligare regler samt effektiv tillsyn skulle göra dessa värdepapper mer transparenta och säkra för investerare. FI gjorde inga förtydliganden i sak vad gäller de utgivande bankernas värderingsmetoder för underliggande säkerheter. Skrivningen att erkända och accepterade värderingsmetoder ska användas kvarstår, med ett tilllägg att det är institutet som ska se till att så är fallet. När det gäller kontroll av marknadsvärdet så kvarstår att om marknadsförhållanden för jämförbara objekt på orten eller i regionen allvarligt försämras ska värderingen omprövas. Ett tillägg gjordes om att institutet särskilt ska kontrollera priser i de regioner eller de kategorier där riskerna för prisfall är störst. FI införde ett allmänt råd om att instituten kan ompröva värderingar utöver det som anges i föreskriften. Av det allmänna rådet framgår att om uppvärderingar görs bör institutet i motsvarande mån registrera värdeminskningar. Indexbaserad uppvärdering bör endast göras på fast egendom, tomträtter och bostadsrätter som är avsedda för bostadsändamål. För övriga säkerheter bör individuell värdering göras. Institutet bör åtminstone dokumentera ställningstaganden som rör omvärderingar. Den oberoende granskarens roll förtydligades Ett av syftena med förändringen var att granskningen skulle bli mer riskbaserad än tidigare, och krav på känslighetsanalyser infördes. Vidare förtydligades granskarens uppgifter med krav på att granska omvärderingar av säkerheter som genomförts . Granskningen skulle vara inriktad på geografiska områden och typer av säkerheter där prisfall eller risk för prisfall kunde bedömas som särskilt stora. Kravet på granskarens oberoende kvarstod med tillägget att om den oberoende granskaren kommer från den revisionsbyrå som utför den externa revisionen ska granskaren kunna visa att det inte föreligger några intressekonflikter mellan den oberoende granskningen och externrevisionen. FI ansåg att uppdraget som oberoende granskare i en utgivande bank skulle gälla högst i följd men att rotationskrav inte behövde föras in i föreskrifter. 4.6 iakttagelser och slutsatser 4.6.1Jämförelse av regler som ska skydda pensionssparare och investerare Skyddet av investerarnas förmånsrätt regleras i en särskild lag (LUSO) medan pensionsspararnas förmånsrätt regleras i försäkringsrörelselagen. Det likartade uppdraget inom dessa regelområden har inte uppmärksammats när regler utformats. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Olikheter i skyddet av pensionssparares respektive investerares förmånsrätt Det finns lagkrav på en oberoende granskare vid utgivning av säkerställda obligationer men det saknas motsvarande krav på en person som kan ansvara för skuldregistret i pensionsbolagen. Istället fanns ett allmänt råd, FFFS 2011:20, med rekommendationer om att bolagen bör utse en skuldtäckningsansvarig person och att det bör finnas en skriftlig instruktion med beskrivning av arbetsuppgifter, ansvar och befogenheter. noterar att det efter granskningsperioden har ersatts med bland annat en instruktion för förande av förmånsrättsregister i FFFS 2015:8. Vid matchning av tillgångar och skulder saknas marknadsnoterade värden att utgå från när nuvärdet av pensionsbolagens skulder ska beräknas. Detsamma gäller värderingen av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan vid utgivning av säkerställda obligationer. noterar att FI har varit aktiv när det gäller reglering av metoder för beräkning av nuvärdet på pensionsskulder medan FI valt att inte reglera metoder för bankernas värdering av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan. FI hänvisar inte heller till annan reglering som rör värdering av säkerheter. Vid införandet av FFFS 2013:1 gjorde FI ett tillägg om att ”emittentinstitutet ska se till” att erkända och accepterade värderingsmetoder används vid värderingen, men förtydligar inte vad detta innebär. Skyddet av förmånsrätten påverkas av vilka värderingsprinciper som används Marknadsvärdering av tillgångar och skulder har varit rådande princip när det gäller pensionsspararnas förmånsrätt. För investerarnas förmånsrätt gäller nominell värdering trots att det är möjligt att värdera obligationsskulder utifrån noterade priser på obligationerna. I det fallet är det inte tillåtet då marknadsvärdering skulle ge fel bild av bankens finansiella ställning eftersom obligationsskulden för en krisande bank skulle minska i takt med bankens ökande marknadsräntor, trots att den utestående skulden till obligationsinnehavarna inte förändrades. Metoden att marknadsvärdera pensionsskulder får också oväntade konsekvenser eftersom regelverken betraktar obligationer som riskfria, trots att finanskrisen visade att de prissätts utifrån den risk som den utgivande statens situation kan innebära. Det kan illustreras med följande exempel. När den svenska staten är stark och svenska statsobligationer betraktas som mycket säkra så förstärks skyddet av förmånsrätten eftersom pensionsskulderna ökar när Riksgälden kan låna till låga räntor. Skyddet förstärks alltså när den finansiella risken är liten. skulle skyddet försvagas om statens finanser försämrades (som i ) Då skulle svenska statsobligationer betraktas som mer riskfyllda och Riksgälden skulle få betala högre räntor. Då skulle pensionsskulderna minska och skyddet av förmånsrätten försvagas trots att den finansiella risken är högre. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E 4.6.2 Analys av regelgivning för att skydda pensionssparare har analyserat effekterna av FI:s värderingsmetod utan att ta ställning för eller emot marknadsvärdering som princip och är medveten om att det fanns skäl att frångå metoden att använda anskaffningsvärden. FI har i samband med varje regeländring gjort behovs- och konsekvensanalyser. har efterfrågat om FI79 har gjort någon utvärdering om vilka effekter regeländringarna har fått för pensionsspararna. Frågan har även ställts till . Några sådana utvärderingar har inte gjorts. Regleringen kompliceras av att svenska pensionsbolag har blandad verksamhet Svenska förhållanden komplicerade införandet av tjänstepensionsdirektivet i svensk lagstiftning 2006. Regeringen föreslog i propositionen att överskotten inte skulle delas upp i olika verksamheter80.