prop · H40346 · 2016-11-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:46 En försöksverksamhet med betyg från och med Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller ett förslag till ändring i skollagen (2010:800). Förslaget innebär att det i skollagen införs ett bemyndigande för rege- ringen att besluta om en försöksverksamhet med betyg i årskurs 4 och 5 i , grundsärskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Kunskapsresultaten i behöver förbättras....................... Studier har visat sjunkande resultat i ............. Insatser för att vända den negativa utvecklingen................ Överenskommelsen om försöksverksamhet med betyg från Betyg i och motsvarande skolformer ............. Skriftliga individuella utvecklingsplaner med Skollagens generella bemyndigande om Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med betyg från och med årskurs 4 ................... Konsekvenser av förslagen ............................................................. Sammanfattning av promemorian En försöks- verksamhet med betyg från årskurs 4 (2016/02376/S)................................................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att det i skollagen (2010:800) ska införas en ny paragraf, 3 kap. 13 a §, av följande lydelse. Regeringen eller den myndighet som avser betygssättning i årskurs 4 och 5 i , grund- särskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan. 16 §, 12 kap. 13 kap. 13 § i dessa årskurser och Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning beslutade , med anledning av en motion från Moderata samlingspartiet, , (Liberalerna ) och (nedan de borgerliga partierna), att avsätta för att kunna fortsätta att utreda och planera de förberedelser som behöver göras för att betyg ska kunna ges från årskurs 4. konstaterade dock att ett införande av betyg från årskurs 4 kräver lagändringar och andra förberedelser som det av tidsmässiga skäl inte var möjligt att genomföra och som därför får behandlas enligt ordinarie lagstiftningsförfarande (bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90). avslog motionsyrkanden från de borgerliga partierna om bl.a. betyg från årskurs 4 med hänvisning till en överenskommelse om betyg som träffats mellan regeringspartierna och de borgerliga partierna. Enligt överenskommelsen kvarstår den nuvarande betygsåldern dvs. betyg ska ges från årskurs 6, men det ska genomföras en försöksverksamhet som ska ge högst 100 skolor möjlighet att ge betyg från årskurs 4 (bet. 2014/15:UbU11, rskr. 2014/15:201). () har med anledning av överenskommelsen (U2015/774/S) promemorian En försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 upprättats (U2016/02376/S). I promemorian föreslås bl.a. att det i skollagen införs ett bemyndigande för regeringen att besluta om en försöksverksamhet med betyg i årskurs 4 och 5 i , grundsärskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag i relevanta delar finns i bilaga 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (U2016/02376/S). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. 4Kunskapsresultaten i behöver förbättras 4.1Studier har visat sjunkande resultat i De internationella studierna Trends in International Mathematics and Science Study (TIMSS) och Programme for International Student () mäter resultatutvecklingen i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. TIMSS genomförs i årskurs 4 och 8 i matematik och naturvetenskap och genomförs bland 15-åringar (företrädesvis årskurs 9 i ) i matematik, naturvetenskap och läsförståelse. har i båda dessa studier visat sjunkande resultat bland både flickor och pojkar i de högre årskurserna. PISA-undersökningen visar dock på den största nedgången någonsin för del. ligger nu under OECD-genomsnittet i alla de tre kunskapsområdena, dvs. matematik, naturvetenskap och läsförståelse (2013, rapport 398, s. 32). Detta ska jämföras med den första då svenska 15-åringar presterade över OECD-genomsnittet i alla tre kunskapsområden. I PISA-undersökningen har resultatet för pojkarna försämrats i högre utsträckning än för flickorna i såväl matematik som läsförståelse och naturvetenskap. 4.2Insatser för att vända den negativa utvecklingen Målet är att ska vara en kunskapsnation som är världsledande när det gäller utbildning, forskning och nya innovationer. Varje barn och ungdom, oavsett kön, bakgrund och funktionsnedsättning, ska ges en god grund att stå på och vuxna ska ha god tillgång till utbildning under hela livet och oavsett var i landet de bor (prop. 2016/17:1, utgiftsområde 16). En del i arbetet med att förbättra kunskapsresultaten är att säkerställa att alla elever tidigt får den ledning och stimulans som de behöver för att de ska kunna utvecklas så långt som möjligt. Elever som av olika skäl har svårt att uppfylla de nationella kunskapskrav som finns ska tidigt ges det stöd som de behöver i sin utveckling. Regeringen har vidtagit och vidtar en rad åtgärder för att säkerställa att tidiga insatser ges i skolan och att alla elever ska utvecklas så långt som möjligt. Bland annat har regeringen infört ett omfattande statsbidrag som syftar till att öka antalet anställda i förskoleklassen och i årskurs 1–3 (förordningen [2015:215] om statsbidrag för de lägre årskurserna i och motsvarande skolformer samt viss annan utbildning). Regeringen genomför även en särskild satsning på speciallärare och specialpedagoger som syftar till att öka tillgången till specialpedagogiskt stöd i bl.a. förskoleklassen och årskurs 1–3 (förordningen [2016:400] om statsbidrag för personalförstärkning inom elevhälsan och när det gäller specialpedagogiska insatser och för fortbildning när det gäller sådana överlämnade Utredningen om en läsa- Prop. 2016/17:46 skriva-räkna-garanti sitt betänkande På goda grunder – en åtgärdsgaranti för läsning, skrivning och matematik (SOU 2016:59). I betänkandet föreslås att en åtgärdsgaranti införs som garanterar att elever med behov av stöd upptäcks tidigt och får adekvata stödåtgärder. Därutöver har obligatoriska bedömningsstöd införts i årskurs 1 i och sameskolan , och i specialskolan . Obligatoriska bedömningsstöd kommer även att införas i grundsärskolan . Nationella kunskapskrav i läsförståelse har också införts i årskurs 1 i , specialskolan och sameskolan (förordningen [2016:336] om ändring i skolförordningen [2011:185]). Syftet med dessa satsningar är att förbättra förutsättningarna för att tidigt identifiera elever som riskerar att inte nå de delar av kunskapskraven i svenska och svenska som andraspråk som avser läs- och skrivutveckling eller kunskapskravet i matematik samt elever som behöver extra utmaningar för att nå så långt som möjligt, så att relevanta stödinsatser sätts in när så behövs. Andra centrala uppföljningsinstrument i skolan är skriftliga individuella utvecklingsplaner, utvecklingssamtal och, i årskurs 6 och uppåt, betyg. 5Överenskommelsen om försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 Som framgår av avsnitt 3 har regeringspartierna och de borgerliga partierna ingått en överenskommelse om en försöksverksamhet som ska ge skolor möjlighet att ge betyg i årskurs 4 och 5. Överenskommelsen innebär bl.a. att skolor som deltar i försöksverksamheten inte ska vara skyldiga att upprätta individuella utvecklingsplaner med skriftliga omdömen för elever i nämnda årskurser. Överenskommelsen innebär också att ska administrera försöksverksamheten och hantera ansökningar från skolhuvudmän som önskar delta. En förutsättning för deltagande ska vara att det finns intresse hos skolans ledning och lärare och att samråd ägt rum med berörda föräldrar. Grundprincipen ska vara att de ansökningar som kommer in ska beviljas om de uppfyller kriterierna. ska verka för att försöksverksamheten pågår i skolor med olika elevsammansättningar och att en lämplig geografisk spridning finns. ska, enligt överenskommelsen, kunna bevilja deltagande i försöksverksamheten för högst en fjärdedel av samtliga de skolor som en skolhuvudman har ansvar för och för högst 100 deltagande skolor totalt i hela landet. Försöket ska enligt överenskommelsen påbörjas senast . Försöksverksamheten ska följas och utvärderas löpande av eller en annan myndighet. Av överenskommelsen följer även att hela det nya betygssystemet ska utvärderas grundligt och redovisas i en kontrollstation inför 2020. Betyg i och motsvarande Bestämmelser om betyg finns på flera författningsnivåer Bestämmelser om betyg för de olika skolformerna i skolväsendet finns dels i skollagen, dels i de förordningar som reglerar de olika skolformerna. Skolförordningen (2011:185) innehåller bestämmelser som kompletterar skollagen när det gäller , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan. Bestämmelser för skolområdet finns även i Statens skolverks författningssamling SKOLFS. Allmänna bestämmelser om betyg finns i 3 kap. skollagen. I , grundsärskolan, specialskolan och sameskolan ska betyg sättas i den utsträckning och form som följer av skollagen eller annan författning. Rektorn ska se till att betyg sätts i enlighet med skollagen och andra författningar och eleverna ska informeras om de grunder som tillämpas vid betygssättningen (3 kap. 13–15 §§ skollagen). Närmare om tidpunkten för betygssättningen Även tidpunkten för betygssättningen regleras i skollagen. I ska betyg sättas i slutet av varje termin från och med årskurs 6 i alla ämnen som eleven har fått undervisning i. Detsamma gäller i grundsärskolan, om en elev eller elevens vårdnadshavare begär att betyg ska sättas i ämnet, och i sameskolan. Motsvarande gäller även i specialskolan från och med årskurs 7. Om undervisningen i naturorienterande ämnen och samhällsorienterande ämnen i huvudsak varit ämnesövergripande fram till och med slutet av årskurs 6, får rektorn dock besluta att ett sammanfattande betyg ska sättas för dessa respektive ämnen i årskurs 6 i och sameskolan. Motsvarande gäller i specialskolan i årskurs 7. I språkval sätts betyg från och med årskurs 7 i och årskurs 8 i specialskolan, om eleven har fått undervisning i ämnet under terminen (10 kap. 15 och 16 §§, 11 kap. 19 §, 12 kap. 15 och 16 §§ och 13 kap. 16 och 17 §§). Som betyg ska någon av beteckningarna A, B, C, D, E eller F användas i , specialskolan och sameskolan. Högsta betyg betecknas med A och lägsta godkända betyg med E. Betyg för icke godkänt resultat betecknas med F. Detsamma gäller för en elev i grundsärskolan som har läst ett ämne enligt kursplaner. När det gäller grundsärskolans ämnen används inte beteckningen F och för den elev som inte uppnår kraven för betyget E ska betyg inte sättas i ämnet. Vidare ska betyg i grundsärskolan endast sättas om eleven eller elevens vårdnadshavare begär det. Om det i , specialskolan eller sameskolan saknas underlag för bedömning av en elevs kunskaper i ett ämne på grund av elevens frånvaro, ska betyg inte sättas i ämnet (10 kap. 17 och 18 §§, 11 kap. 19–21 §§, 12 kap. 17 och 18 §§ och 13 kap. 18 och Prop. 2016/17:46 19 §§ skollagen) . Att kunskapskrav ska finnas för betygen A–E regleras i skolförordningen (6 kap. 7 §). Det är som har meddelat föreskrifter om vilka kunskapskrav som ska gälla för bl.a. ämnen, samiska, grundsärskolans ämnen och ämnesområden samt för vissa ämnen i specialskolan (SKOLFS 2011:19, 2011:23, 2011:29 och 2011:57). 6.2Skriftliga individuella utvecklingsplaner med skriftliga omdömen Vad är en skriftlig individuell utvecklingsplan? I de årskurser där betyg inte ges ska det i stället upprättas skriftliga individuella utvecklingsplaner. I en skriftlig individuell utvecklingsplan ska läraren dels ge omdömen om elevens kunskapsutveckling i förhållande till kunskapskraven i de ämnen som eleven får undervisning i, dels sammanfatta vilka insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen. För en elev som ska ges särskilt stöd ska ett åtgärdsprogram utarbetas. Där ska det framgå vilka behoven är, hur de ska tillgodoses och hur åtgärderna ska följas upp och utvärderas (3 kap. 9 § skollagen). Om ett sådant åtgärdsprogram utarbetas behöver inte den skriftliga individuella utvecklingsplanen innehålla en sammanfattning av vilka insatser i form av särskilt stöd som eleven behöver för att nå kunskapskraven. Den individuella utvecklingsplanen får innehålla omdömen om elevens utveckling i övrigt inom ramen för läroplanen, om rektorn beslutar det. Överenskommelser mellan läraren, eleven och elevens vårdnadshavare vid utvecklingssamtalet ska alltid dokumenteras i utvecklingsplanen. Det är rektorn som beslutar om utformningen av sådan skriftlig information som ges i utvecklingsplanen (10 kap. 13 §, 11 kap. 16 och 16 a §§, 12 kap. 13 och 13 a §§ och 13 kap. 13 § skollagen). När ska en skriftlig individuell utvecklingsplan upprättas? En skriftlig individuell utvecklingsplan ska upprättas en gång per läsår vid ett av utvecklingssamtalen i årskurs 1–5 i , grundsärskolan och sameskolan samt i årskurs 1–6 i specialskolan. Skriftliga individuella utvecklingsplaner ska även upprättas en gång per läsår för elever i årskurs 6–9 i grundsärskolan i de fall betyg inte sätts. Motsvarande gäller för elever i årskurs 7–10 i specialskolan som läser enligt grundsärskolans kursplaner. Skriftlig information om elevens skolgång får även ges vid andra tillfällen än vid ett utvecklingssamtal (10 kap. 13 §, 11 kap. 16 och 16 a §§, 12 kap. 13 och 13 a §§ och 13 kap. 13 § skollagen). 2016/17:46 6.3 Skollagens generella bemyndigande om I 29 kap. 23 § första stycket skollagen finns det ett generellt bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försöksverksamhet inom skolväsendet. Bemyndigandet är emellertid begränsat när det gäller vilka undantag från skollagen som får göras. I fråga om försöksverksamhet på grundskolenivå får föreskrifter som meddelas med stöd av bemyndigandet inte innehålla andra undantag än undantag från organisatoriska bestämmelser i skollagen. 7Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om en försöksverksamhet med betyg från och med årskurs 4 Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om en försöksverksamhet som omfattar högst etthundra skolenheter och som avser betygssättning i årskurs 4 och 5 i , grundsärskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan. Sådana föreskrifter ska få innebära undantag från bestämmelserna i skollagen om skyldighet att ge viss skriftlig information i en individuell utvecklingsplan i de aktuella årskurserna och skolformerna. Regeringens bedömning: Försöksverksamheten bör regleras i förordning och bygga på frivillighet. En huvudman bör bara få delta i försöksverksamheten om intresse att delta finns hos berörd skolenhets rektor och lärare. Huvudmannen bör ha samrått med berörda föräldrar genom att de har fått möjlighet att yttra sig och även eleverna vid berörda skolenheter bör ha fått möjlighet att yttra sig. En huvudman med fyra skolenheter eller fler bör få delta med högst en fjärdedel av huvudmannens samtliga skolenheter. En huvudman med tre eller färre skolenheter bör få delta med en skolenhet. bör administrera försöksverksamheten och hantera ansökningar från skolhuvudmän som önskar delta. Försöksverksamheten bör även följas och utvärderas av eller en annan myndighet. Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. I promorian föreslås inte att huvudmän med färre än fyra skolenheter ska kunna delta i försöksverksamheten. Remissinstanserna: Nästan hälften av remissinstanserna avstyrker förslaget. Flera av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget och ett motsvarande antal avstår från att lämna synpunkter. Flera av de remissinstanser som tillstyrker förslaget har även lämnat synpunkter på delar av förslaget. Bland de remissinstanser som tillstyrker eller inte har något att invända mot förslaget finns bland annat , , , , Barn- och elevombudet, (N 2008:05), , och kommuner, Kommuner och Landsting (SKL), och Internationella Engelska skolan i . Bland de remissinstanser som avstyrker förslaget finns bland annat , , , , , , , och kommuner. avstyrker förslaget men ser möjligheter att arbeta formativt med betyg som utgångspunkt eftersom eleverna ofta har samma lärare i årskurs 4–6. Det finns vissa invändningar mot förslaget som framförs av flera remissinstanser, t.ex. bristen på vetenskapligt stöd för tidiga betyg, tidpunkten för införandet av försöksverksamheten, utformningen och utvärderingen av försöksverksamheten, borttagandet av kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner samt brister i konsekvensanalysen. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , , , och kommuner samt framför att det inte finns något vetenskapligt stöd för att betyg i tidiga åldrar skulle få positiva effekter. Enligt riskerar betyg att snarare ha en negativ påverkan på yngre och lågpresterande elever. anser att det är otydligt hur den föreslagna försöksverksamheten ytterligare ska bidra till att förbättra kunskapsresultaten. bedömer att ett försök med betyg från årskurs 4 inte ökar måluppfyllelsen i sig. , , och anser att resultaten från utvärderingen av betyg i årskurs 6 bör inväntas. Även andra instanser, som Myndigheten för delaktighet, , , , Linnéuniversitetet, och kommun, ställer sig frågande till tidpunkten för försöksverksamhetens genomförande. Statskontoret, , utvärdering (IFAU), , , , och kommuner, , och ifrågasätter förslaget att det ska vara frivilligt att delta i försöksverksamheten. Flera av instanserna menar att om försöksverksamheten är frivillig kommer den sannolikt att omfattas av skolor som i grunden är positiva till tidiga betyg (med högpresterande elever enligt några av instanserna) vilket medför att de slutsatser som kan dras av försöket riskerar att inte bli representativa. ser också en risk för att individer kan tvingas bli en del av ett försök med betyg som man inte önskar vara del av, alternativt tvingas byta skola. SKL finner det anmärkningsvärt att staten inte pekar ut huvudmannens roll i försöksverksamheten. undrar vilka konsekvenser det får för genomförandet av försöksverksamheten om skolledning, lärare, elever och vårdnadshavare har olika synpunkter på ett eventuellt deltagande i försöksverksamheten. motsätter sig att elever får möjligheten att yttra sig i frågor som rör deras skolgång och arbetsmiljö utan att huvudman och rektor också tar hänsyn till elevernas synpunkter och redogör för hur sådana synpunkter vägts in i det slutgiltiga beslutet. och anser att kravet att en huvudman får delta med högst en fjärdedel av sina skolenheter medför att många fristående skolhuvudmän utestängs från möjligheten att ansöka om deltagande i försöksverksamheten. , , , , Linnéuniversitet, kommun, , och ställer sig tveksamma till den föreslagna utvärderingen med jämförelse med skolor som på eget initiativ genomfört förändringar i sina pedagogiska metoder, t.ex. skolor som medvetet börjat arbeta med estetiska lärprocesser eller daglig rörelse. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor ser en risk för att borttagandet av individuella utvecklingsplaner leder till minskad tydlighet och minskat fokus på individanpassat stöd för elevers lärande och utveckling. Även , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Linnéuniversitet och är tveksamma till att skyldigheten att upprätta individuella utvecklingsplaner tas bort. IFAU anser att det ur ett utvärderingsperspektiv vore lämpligt att behålla de individuella utvecklingsplanerna. IFAU anser också att det finns starka skäl att inte låta betygssättning av elever i försöksverksamheten utgå från nuvarande betygsskala, eftersom det enligt IFAU innebär att elevers svagheter får dominerande genomslag i betygssättningen, något som kan antas vara särskilt demotiverande och skadligt för unga elever med spretig förmågeprofil. Skälen för regeringens förslag och bedömning En försöksverksamhet kan ge ytterligare kunskapsunderlag Som nämnts i avsnitt 4 har resultaten i den svenska försämrats enligt internationella studier och i syfte att vända trenden och förbättra elevernas resultat genomför regeringen omfattande insatser. Det är viktigt att lärarna systematiskt följer upp, bedömer och utvärderar elevernas kunskapsutveckling. Det har debatterats huruvida betyg i tidigare årskurser kan vara ett sätt att stärka uppföljningen av elevernas kunskapsutveckling. Frågan har bl.a. behandlats i departementspromemorian En bättre skolstart för alla: bedömning och betyg för progression i lärandet (U2014/04873/S). I promemorian föreslogs ett införande av betyg från och med årskurs 4. Som anförs såväl i den promemorian som i den promemoria som ligger till grund för denna proposition och som även flera remissinstanser har påpekat är dock forskningen i om betygens betydelse för elevernas resultat så pass begränsad att det inte går att uttala sig om några tydliga effekter. Flera remissinstanser, bl.a. , , och , lyfter även fram att det finns forskning som talar för att lågpresterande och yngre elever verkar påverkas mer negativt av betygssättning jämfört med äldre och högpresterande elever. Några remissinstanser anser att det är bättre med en formativ, dvs. framåtsyftande, bedömning än en summativ bedömning i form av betyg. anger att en omfattande internationell forskning pekar på att den typ av summativ bedömning som betyg innebär kan ha en hämmande effekt för lärandet, i och med att betyg inte innehåller någon konkret information om vad eleven behöver arbeta vidare med. För att främja lärande behöver återkopplingen vara frekvent, konkret och återkommande. lyfter dock fram att man kan arbeta formativt även med betyg. Betygen som sådana ger, enligt , en alltför knapphändig information för att främja elevers lärande. Kombinerat med andra metoder, t.ex. kontinuerlig, mer beskrivande återkoppling på elevers prestationer kan det dock, enligt , leda till bättre lärande. Regeringen instämmer i att effekterna av att införa betyg i lägre åldrar inte är tillräckligt belagda och att det även kan vara så att vissa grupper kan påverkas negativt av betyg. Ett sätt att fördjupa kunskapen inom området kan vara att genomföra en mindre omfattande och frivillig försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 i och motsvarande skolformer i linje med den i avsnitt 5 nämnda politiska överenskommelse som har ingåtts mellan regeringspartierna och de borgerliga partierna. Regeringen gav i uppdrag att utvärdera införandet av betyg från årskurs 6 (U2015/03990/S). Flera av de remissinstanser som har avstyrkt förslaget, bl.a. , , , och kommun, anför att resultatet av denna utvärdering bör inväntas och beaktas innan en försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 utformas. Även SKL som har tillstyrkt förslaget instämmer i denna invändning. Utvärderingen i fråga kommer i enlighet med uppdraget att redovisas . Mot denna bakgrund anser regeringen att en försöksverksamhet kan inledas i enlighet med den överenskommelse som regeringspartierna och de borgerliga partierna har ingått. En försöksverksamhet med betyg från årskurs 4 bör utformas så att den inte stör lärares arbetsro Ett stort antal reformer har genomförts på skolans område .