prop · H40331 · 2016-11-29 00:00:00 — där andra intressen väger över, är undantaget från lagens tillämpningsområde, och att det under alla omständigheter bör framgå att ett utlämnande av handlingar som är tillåtet enligt annan tillämplig lag, exempelvis lagen om skydd för företagshemligheter, inte undanröjer det skydd som ges av den föreslagna lagen. för regeringens förslag: Det grundlagsreglerade meddelarskyddet omfattar den situationen att någon i publiceringssyfte lämnar uppgifter, utan att lämna ut handlingar, till vissa massmedier som definieras i grundlagarna. Det är alltså inte möjligt att straffritt lämna ut handlingar med sekretessbelagda uppgifter men däremot möjligt att lämna ut dessa uppgifter muntligen så länge det inte är fråga om s.k. Det är förstås också möjligt att lämna ut handlingar som inte omfattas av sekretess. I de enskilda verksamheter som lagförslaget omfattar finns inte några handlingar som är att betrakta som allmänna hos dem och normalt sett inte heller några handlingar som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen. gäller för dessa verksamheter finns det ingen rätt att få ta del av Det bör därför klargöras i lagen att offentliggörande genom utlämnande av handlingar inte omfattas av det förstärkta meddelar- Något hinder för verksamhetsutövaren att efterforska vem som lämnat ut en handling finns alltså inte och inte heller finns det något hinder för verksamhetsutövaren att vidta repressalieåtgärder mot den som lämnat ut en handling. påtalar innebär detta ett mindre långtgående skydd för anställda och uppdragstagare i enskild verksamhet än för anställda och uppdragstagare i offentlig verksamhet – eftersom de förstnämnda inte ges någon möjlighet att – utan risk för repressalier från verksamhetsutövaren – lämna ut handlingar till media. emellertid en naturlig följd av att offentlighetsprincipen inte är tillämplig i de verksamheter som omfattas av den föreslagna lagen. Som nämns i avsnitt 4.8 har Utredningen om offentlighetsprincipen i fristående skolor i sitt betänkande föreslagit att offentlighetsprincipen ska införas i fristående skolor. Regeringen har även beslutat att utreda frågan 2016/17:31 om offentlighetsprincipens införande i bl.a. vissa andra skolformer och i vård och omsorg. Utredningens uppdrag redovisades (SOU 2016:62). Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse om straff för överträdelser av repressalieförbudet och efterforskningsförbudet som motsvarar vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: , TCO och givarföreningen ifrågasätter om påföljdsregleringen är rimlig för ideellt arbetande personer t.ex. i en församling eller idrottsförening som bedriver skola eller fritidsverksamhet. bör tydliggöras vem som kan drabbas av straffansvar för brott mot Skälen för regeringens förslag: Överträdelser av efterforsknings- och repressalieförbuden är straffbelagda både enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen och enligt de bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen som gäller för kommunala företag samt de organ som är upptagna i bilagan till lagen för de verksamheter som anges där. med den föreslagna lagen är att så långt som möjligt jämställa meddelarskyddet för anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i enskilt bedriven men offentligt finansierad vård, skola och omsorg med det meddelarskydd som gäller för motsvarande i Efterforsknings- och repressalieförbuden bör därför vara straffsanktionerade på samma sätt när det är fråga om efterforskning och repressalier vidtagna mot anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i dessa verksamheter som när det är fråga om åtgärder vidtagna mot motsvarande kategorier i offentlig verksamhet. att regleringen ska bli så enhetlig som möjligt bör straffbestämmelsen i den nu föreslagna lagen ha den befintliga regleringen som förebild. På samma sätt som i 14 kap. 1 § OSL bör kriminaliseringen därför åstadkommas genom en särskild straffbestämmelse som motsvarar vad som gäller enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Brott mot repressalieförbudet straffbeläggs i 3 kap. 5 § tredje stycket TF, 2 kap. 5 § tredje stycket YGL och 14 kap. 1 § OSL när det utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en annan För straffansvar krävs uppsåt. I samband med att repressalieförbudet straffbelades angavs i förarbetena att repressalie- åtgärder kan omfatta många olika slags åtgärder och att det därför inte uttömmande går att ange de straffvärda åtgärderna. uppräknade repressalierna borde dock, enligt förarbetena, också t.ex. vissa fall av fråntagande av arbetsuppgifter eller uteblivna löneökningar Prop. 2016/17:31 omfattas av det straffbara området. åtgärder omfattas dock inte av kriminaliseringen och kan alltså inte leda till straff (prop. 2009/10:81 s. 42). På samma sätt bör det endast vara de allvarligare överträdelserna av repressalieförbudet som straffbeläggs i den föreslagna lagen, dvs. avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd och annan liknande åtgärd. Brott mot efterforskningsförbudet straffbeläggs i 3 kap. 5 § andra stycket TF, 2 kap. 5 andra stycket YGL och 14 kap. 1 § OSL. Det innebär att en verksamhetsutövare kan straffas för alla former av förfrågningar som syftar till att få kännedom om vem som lämnat uppgifter till grundlagsskyddade medier eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning. För straffansvar krävs uppsåt. anser att det bör tydliggöras vem som kan drabbas av straffansvar för brott mot efterforskningsförbudet. Repressalieförbudet och efterforskningsförbudet är riktade mot verksamhetsutövaren. Det är dock inte bara de legala företrädarna som kan straffas utan var och en som kan sägas agera på verksamhetsutövarens vägnar. Man behöver alltså – på samma sätt som när det gäller efterforskningsförbudet enligt grundlagarna – i det enskilda fallet ta ställning till om personen i fråga kan sägas ha företrätt verksamheten i fråga (se bl.a. NJA 2001 s. 673). Det behöver inte vara fråga om formell behörighet men det förutsätts att denne på något sätt kan sägas företräda verksamheten i förhållande till den som utsätts för åtgärden. Arbetsgivaralliansen och har ifrågasatt att även ideellt arbetande personer, t.ex. i en fritidsverksamhet som drivs av en idrottsförening eller i en skola som drivs av en frikyrka, ska omfattas av straffansvar. Regeringen anser inte att behovet av ett sanktionerat meddelarskydd är beroende av vilken form verksamheten bedrivs i. Förbuden mot efterforskning och repressalier bör alltså vara desamma oavsett verksamhetsform. Det är därmed också rimligt att straffansvaret är detsamma i de olika verksamhetstyperna och att det omfattar dem som är verksamhetsutövare eller agerar på verksamhetsutövarens vägnar i dessa verksamheter. Straffskalan för brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden bör vara densamma som i tryckfrihetsförordningen, yttrandefrihetsgrundlagen och offentlighets- och sekretesslagen, dvs. böter eller fängelse i högst . Regeringens bedömning: Någon ytterligare sanktion eller tillsyns- funktion bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: TCO anser att straffsanktionen bör kompletteras med en arbetsrättslig skadeståndsbestämmelse. I övrigt har inte remissinstanserna några synpunkter i denna del. Skälen för regeringens bedömning: I offentlig verksamhet kan mindre ingripande åtgärder mot en anställd som har vänt sig till media, 2016/17:31 som inte är av så allvarligt slag att åtal ska väckas, leda till att Justitiekanslern eller ombudsmän () inom ramen för sin tillsynsverksamhet uttalar kritik mot myndighetsföreträdare. Deras möjlighet att uttala kritik mot myndigheter och befattningshavare är i första hand knuten till att arbetsgivaren är en myndighet. Även andra personer som har en tjänst eller ett uppdrag som innefattar myndighetsutövning omfattas dock av tillsynen – i fråga om myndighetsutövningen. I likhet med vad som gäller för bl.a. kommunala företag och de organ som räknas upp i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen kommer emellertid efterlevnaden av efterforsknings- och repressalieförbuden i de verksamheter som kommer att omfattas av den föreslagna lagen att falla utanför tillsynen eftersom det inte är fråga om myndighetsutövning (prop. 2005/06:162 s. 18). Justitiekanslern och JO kommer alltså inte att ha tillsyn över efterlevnaden av den föreslagna lagen. Utredningen överväger möjligheten att låta ordinarie tillsynsmyndigheter, t.ex. och Inspektionen för vård och omsorg, ha tillsyn även över meddelarskyddet. Utredningen väljer dock att inte lämna ett sådant förslag, vilket remissinstanserna inte har några invändningar mot. Mot bakgrund av att tillsyn över efterforsknings- och repressalieförbuden inte naturligt går att inordna i den tillsyn som de ordinarie tillsynsmyndigheterna bedriver delar regeringen utredningens uppfattning. Detta innebär att det inte kommer att finnas någon tillsynsfunktion och att de mindre allvarliga repressalierna inte kommer kunna leda till åtgärder mot verksamhetsutövaren. TCO anser att straffsanktionen därför bör kompletteras med en arbetsrättslig skadeståndsbestämmelse som går att tillämpa på de mindre ingripande repressalierna som inte är straffbara. Någon motsvarande reglering finns dock inte för de företag och verksamheter där meddelarskydd gäller enligt offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen finner mot den bakgrunden det inte motiverat att i det nu aktuella lagstiftningsärendet införa någon sådan reglering enbart för de nu aktuella verksamheterna. Regeringen utgår dock från att de verksamheter som omfattas av den föreslagna lagen kommer att beakta JO:s och Justitiekanslerns uttalanden i beslut rörande repressalie- och efterforskningsförbuden som vägledning för vilka åtgärder som är tillåtna att vidta och inte. Regeringens förslag: Allmän åklagare ska vara behörig att inleda förundersökning och föra talan i allmän domstol. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Justitiekanslern och tillstyrker förslaget. Utgivarna anser däremot att Justitiekanslern bör vara ensam åklagare på grund av kopplingen till det grundlagsskyddade området och behovet av en enhetlig praxis på området. Skälen för regeringens förslag: Åtal för överträdelse av Prop. 2016/17:31 repressalieförbudet respektive efterforskningsförbudet i tryckfrihetsför- ordningen och yttrandefrihetsgrundlagen handläggs som vanliga brottmål vid allmän underrätt och alltså inte som tryckfrihetsmål vid en tryckfrihetsdomstol. Justitiekanslern är behörig åklagare eftersom sådana mål anses vara ”mål som eljest avser brott mot bestämmelse i denna förordning” enligt 9 kap. 2 § tredje stycket TF. I samband med att straffbestämmelsen om repressalieförbudet infördes i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen straffsanktionerades även överträdelser av efterforsknings- och repressalieförbuden till skydd för anställda och uppdragstagare i kommunala företag och de organ som är upptagna i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen. hade föreslagit att detta skulle ske genom en hänvisning i dåvarande sekretesslagen (1980:100) till vad som föreskrivs i grundlagarna angående straff för överträdelse av efterforsknings- och repressalieförbuden. Regeringen ansåg dock att en kriminalisering bäst åstadkoms genom att en särskild bestämmelse om straff för överträdelser av efterforsknings- och repressalieförbuden infördes i 14 kap. offentlighets- och sekretesslagen. Frågan om Justitiekanslern skulle vara åklagare i dessa fall berördes inte uttryckligen i förarbetena till den aktuella bestämmelsen och såvitt känt har inte frågan om Justitiekanslerns behörighet prövats i praxis. Justitiekanslern framhåller att Justitiekanslerns exklusiva behörighet är kopplad till tillämpningen av grundlagarna. Detta innebär enligt Justitiekanslerns mening att brott enligt 14 kap. 1 § OSL inte kan anses falla inom Justitiekanslerns åklagarkompetens som tryck- och yttrandefrihetsåklagare. Det finns enligt Justitiekanslern goda skäl för en sådan ordning då Justitiekanslerns åklagaruppgift bl.a. syftar till att upprätthålla skyddet för enskilda mot ingrepp av det allmänna medan de nu föreslagna reglerna avser att ge enskilda skydd mot andra privaträttsliga subjekt. Detta medför att de subjekt som omfattas av förbuden i vanlig lag inte omfattas av Justitiekanslerns tillsyn. Regeringen konstaterar att den föreslagna lagen ger ett skydd för enskilda mot efterforskning och repressalier från vissa privata verksamhetsutövares sida. Detta sanktioneras inte genom tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen – som bara ger ett skydd för enskilda mot det allmänna – utan genom en särskild bestämmelse i den föreslagna lagen. Detta talar för att det inte bör vara Justitiekanslern utan i stället allmän åklagare som har rätt att väcka åtal. I och för sig kan det, som bl.a. och Tidningsutgivarna påtalar, finnas vissa fördelar med att låta Justitiekanslern vara behörig åklagare även i dessa fall. Bland annat skulle detta kunna bidra till en enhetlig praxis på området. Detta kan dock inte överordnas det förhållandet att Justitiekanslerns behörighet främst är kopplad till myndighetssfären och syftar till att skydda enskilda mot det allmänna. I de enskilt bedrivna verksamheter det rör sig om i den föreslagna lagen är det i stället fråga om att förstärka skyddet i förhållande till den privata verksamhetsutövaren. Det är mot den bakgrunden lämpligt att allmän åklagare är behörig att inleda förundersökning och väcka åtal. Det faller sig dock naturligt att 2016/17:31 Justitiekanslerns praxis kommer att vara av betydelse även för de enskilt bedrivna verksamheterna. 10.4Förhållandet till arbetsrättsliga åtgärder Regeringens bedömning: Något förbud mot att vidta arbetsrättsliga åtgärder bör inte införas. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Arbetsdomstolen och Diskrimineringsombuds- mannen instämmer i utredningens bedömning. anser att ett lagstadgat skydd mot arbetsrättsliga sanktioner behövs för de anställningsformer som inte omfattas av lagen om anställningsskydd. Skälen för regeringens bedömning: De straffrättsliga påföljderna drabbar verksamhetsutövarna personligen. För den som utsatts för åtgärden är det dock angeläget att han eller hon kan få upprättelse för Möjligheterna till upprättelse varierar beroende på i vilken form den enskilde är aktiv inom verksamheten. En uppdragstagare kan vid avtalsbrott ha rätt till skadestånd och anställda, främst tillsvidare- anställda, har sedvanliga arbetsrättsliga kompensationsmöjligheter. anställde kan alltså ha rätt till skadestånd och eventuell uppsägning eller avsked kan ogiltigförklaras. Sådana mål handläggs enligt lagen (1974:371) om rättegången i Vad Arbetsdomstolen då kan komma att pröva är om en arbetstagare skyddas av den föreslagna lagen och i så fall om det agerande som läggs denne till last faller inom lagens tillämpnings- I praktiken kan detta komma att handla om en snarlik fråga som den som kan prövas i en process om huruvida en verksamhetsutövare har Motsvarande situation förekommer dock Det har inte framkommit att detta skulle innebära några problem. Det stora flertalet av de personer som kommer att omfattas av lagen omfattas också av ett arbetsrättsligt skydd, bl.a. genom regleringen i lagen om anställningsskydd. Den föreslagna lagen omfattar dock vissa typer av arbetstagare som inte omfattas av lagen om anställningsskydd, t.ex. arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd. Utredningen överväger bl.a. mot denna bakgrund om det finns skäl att i lagen ta in ett förbud mot arbetsrättsliga åtgärder. konstaterar dock att de flesta personer med dessa anställningar sannolikt omfattas av skydd genom kollektivavtal och finner att det inte finns skäl instämmer i denna bedömning medan anser att ett lagstadgat skydd mot arbetsrättsliga sanktioner behövs för de anställningsformer som inte omfattas av lagen Regeringen anser emellertid att det skulle, mot bakgrund av att lagstiftaren har funnit skäl att undanta vissa anställningsformer från den lagen, vara alltför långtgående att just i meddelarskyddssituationen införa ett skydd mot arbetsrättsliga åtgärder. Även om avsaknaden av ett sådant skydd skulle kunna avhålla någon enstaka person från att lämna upplysningar till media bör alltså inte ett skydd mot arbetsrättsliga åtgärder införas i detta lagstiftningsärende. 2016/17:31 mot verksamhetsutövaren riktade förbudet mot efterforskning och repressalier får anses ge ett tillräckligt skydd i dessa fall. Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Lagen kräver inga särskilda övergångs- Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att lagen ska träda i kraft . Remissinstanserna har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Den föreslagna lagen bör träda i kraft . Lagen medför dock ändringar av villkoren för ett betydande antal anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten. Även villkoren för verksamhetsutövarna påverkas. Det finns därför skäl att bestämma ikraftträdandet så att arbetsgivare och arbetsmarknadens parter har för att anpassa sig till den nya lagen, t.ex. genom att vid behov göra en översyn av gällande avtal och för att vidta vissa utbildningsinsatser. Ikraftträdandet bör därför bestämmas till . Lagen kräver inga särskilda övergångsbestämmelser. Regeringens bedömning: Förslagen medför endast marginella kostnadsökningar för arbetsgivare och arbetsmarknadens parter. för det allmänna är kostnadsökningarna marginella. för staten bedöms rymmas inom befintliga anslagsramar. Förslagen innebär ett stärkt skydd för anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i en verksamhet när de lämnar ut information om den verksamhet de deltar i. Detta kan bidra till att förbättra insynen och därigenom upprätthålla kvaliteten i Det kan också leda till ett mer effektivt användande av de offentliga medlen. Risken för att företagen drabbas negativt av informationslämnandet Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Företagarna och anser att av uppgifter av ekonomisk natur kan få förödande konsekvenser för företagen och medföra att företagen håller inne med Tillsammans med Vårdföretagarna anser de att betydande konkurrensnackdelar uppstår för de företag som via massmedia kommer att få företagshemligheter avslöjade eller kommer att kritiseras på felaktiga grunder. efterlyser en mer omfattande analys av de praktiska konsekvenserna för företagen. framhåller att ett flertal mindre resurskrävande reformer sammantaget kan medföra att ett resurstillskott är nödvändigt – även om den föreslagna straffbestämmelsen i sig endast kan förväntas leda till en marginell ökning av antalet mål vid de allmänna domstolarna. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för verksamheterna, brukarna och konkurrens- Offentliga aktörer köpte tjänster inom skola, vård och omsorg för från privata utförare och enskilda huvudmän under 20131. Antalet privata företag inom denna sektor uppgick under till drygt 36 5002. Syftet med den föreslagna lagen är att möjligheten till insyn i enskilt bedriven men offentligt finansierad verksamhet ska förbättras, bl.a. för att säkerställa en god kvalitet i verksamheterna. Redan vetskapen om att det finns ett stärkt meddelarskydd kan ha en sådan effekt. Om så inte blir fallet kan dock anställda m.fl. välja att påtala olika missförhållanden utan att riskera efterforskning och repressalier. Detta kan leda till att kvaliteten i verksamheterna upprätthålls och att eventuella brister uppmärksammas tidigare än annars skulle vara fallet. indirekt de enskilda som är brukare i verksamheterna, t.ex. patienter, skolelever och personer som får insatser inom ramen för , bl.a. barn och unga. Genom förslaget kommer samma regler om meddelarskydd gälla för de privata verksamheter som omfattas av lagen som för offentlig I det avseendet bidrar förslaget till lika förutsättningar mellan dessa verksamhetsformer. Det kan också öka intresset för att säkerställa en god kvalitet i verksamheterna. De farhågor som Företagarna, och Vårdföretagarna ger uttryck för handlar inte främst om att anställda eller uppdragstagare påtalar reella missförhållanden utan snarare om att företagen får sina företagshemligheter avslöjade via massmedia på felaktiga grunder, något som kan skada verksamhetsutövaren och därmed innebära konkurrensnackdelar för denne. Eftersom privata aktörer, till skillnad från de offentliga, kan vara beroende av extern finansiering och ha krav på avkastning, torde företagshemligheter i form av affärsstrategier och innovationer vara av stor betydelse för att ett företag ska kunna utveckla och upprätthålla sin verksamhet. företag som i massmedia kritiseras på felaktiga grunder kan negativt 1 Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) s. 13. 2 Krav på privata aktörer i välfärden (SOU 2015:7) s. 73-77, 114 och 127. påverka företagets möjligheter att bedriva sin verksamhet i konkurrens med andra aktörer. Sådana skador kan bli mer kännbara för små företag. Risken för att företagshemligheter avslöjas via massmedia på felaktiga grunder bör dock inte överdrivas. Det kan antas att få arbetstagare går ut med osanningar bara för att skada arbetsgivaren. Det förstärkta meddelarskyddet kommer endast gälla för medverkan till framställningar i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Det finns starka skäl att anta att massmediers självreglerande mekanismer kommer att bidra till att förhindra att företagshemligheter avslöjas via media på felaktiga grunder. En möjlig konsekvens av lagen kan vara att företagen måste vidta organisatoriska förändringar för att tydliggöra vilka verksamhetsgrenar som omfattas av meddelarskydd och inte. Utredningen har bedömt att de praktiska konsekvenserna för företagens del bör bli förhållandevis små. Sammanfattningsvis anser regeringen att förslaget kan bidra till att förbättra insynen och därigenom upprätthålla kvaliteten i verksamheterna. Konsekvenser för anställda, uppdragstagare, arbetsgivare och arbetsmarknadens parter Anställdas och uppdragstagares ställning i förhållande till sin arbetsgivare eller uppdragsgivare stärks. De riskerar inte längre att t.ex. förlora sin anställning eller utsättas för andra repressalier om de lämnar uppgifter till sådana medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen om den verksamhet de är anställda i eller har uppdrag för. Lagen kommer att påverka avtalsförhållanden mellan ett stort antal olika parter på arbetsmarknaden eftersom många bestämmelser om tystnadsplikt i kollektivavtal, anställningsavtal och uppdragsavtal etc. förlorar i betydelse i den del de reglerar uppgiftslämnande till grundlagsskyddade medier. Förslaget kan också i viss begränsad omfattning ingripa i avtalsförhållandet mellan uthyrare och inhyrare av arbetskraft. Konsekvenserna ur ekonomisk synvinkel kan dock förväntas vara små. Den mest påtagliga kostnaden för arbetsmarknadens parter kommer enligt regeringen utgöras av utbildningskostnader. Det kan inte uteslutas att det finns en viss risk för att arbetsgivare i mindre grad än tidigare kommer att sprida information om verksamheten till anställda och uppdragstagare. Sannolikt förekommer dock ett visst informationsunderskott och någon mer avgörande betydelse för samarbetsklimatet bör den föreslagna lagen därför inte ha. För företagen och andra verksamheter medför den föreslagna lagen att lojalitetsplikten får ett något förändrat innehåll och att det kommer att bli något svårare för dem att skydda sin interna information.