prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Den situationen att två förfaranden som delvis bygger på samma omständigheter blir föremål för två olika prövningar torde enligt regeringens bedömning vara ovanlig. Bestämmelserna om vilka omständigheter som ska vägas in vid pröv- ningen av vilka sanktioner som ska beslutas kommer att gälla både för och domstolarnas prövning. Eftersom de omständig- heter som anges utgör en exemplifiering och en sammanvägd prövning alltid ska göras, bör det naturligtvis även tas hänsyn till eventuella andra ingripanden som har skett. Vilken domstol som ska ta sådana hänsyn bör enligt regeringens mening inte preciseras, utan det är något som måste avgöras i det enskilda fallet med hänsyn bl.a. till hur långt de olika förfarandena har kommit. De ovan angivna omständigheterna bör även beaktas när sanktions- avgiftens storlek fastställs. Dessutom bör hänsyn tas till den finansiella styrkan hos den som har begått överträdelsen. I marknadsmissbruks- förordningen indikeras finansiell ställning genom exempelvis den an- svariga juridiska personens totala omsättning eller en fysisk persons års- inkomst (artikel 31.1 c). framför bör med finansiell ställning även avses andra ekonomiska förhållanden, såsom familjesituation eller underhålls- skyldighet. Även förmögenhetsförhållanden bör kunna beaktas. När sanktionsavgiften fastställs bör hänsyn även tas till den vinst som er- hållits eller de kostnader som undvikits med anledning av överträdelsen, om de går att fastställa. Det är i sammanhanget på sin plats att under- stryka att sanktionsavgift också kan påföras som sanktion för det fall en juridisk eller fysisk person överträtt marknadsmissbruksförordningen, men en tredje person dragit ekonomisk nytta av överträdelsen. Som fram- går i avsnitt 12.8 föreslås inte att det ska vara möjligt att ålägga tredje man att återföra belopp som kommit denne till godo. När sanktions- avgiftens storlek bestäms är det därför rimligt att hänsyn tas till hur stor nyssnämnda fördel varit för tredje man. Det bör också framgå av lag- texten. Som framgår ovan innebär förslaget att det i lagtexten anges en exemp- lifierande, men inte uttömmande, uppräkning av vilka omständigheter som ska beaktas. Det innebär att även den situation som Ekobrotts- myndigheten och pekar på, att handläggningen drar ut , bör kunna ses som en förmildrande omständighet när sank- tionsavgiften fastställs. Kammarrätten i anser att det vore värdefullt för den prak- tiska tillämpningen med ytterligare analys av hur bestämmandet av sank- tionsavgifter enligt marknadsmissbruksförordningen avviker respektive överensstämmer med nuvarande praxis. Som framgår i avsnitt 12.9 är de avgiftstak som gäller enligt svensk rätt betydligt lägre än de som anges i marknadsmissbruksförordningen, och för vissa överträdelser finns det inte ens några sanktionsavgifter. En analys av den praktiska tillämpningen av nuvarande avgiftsnivåer är, enligt regeringens uppfatt- ning, därför inte meningsfull. Avsikten med de regler om sanktioner som anges i marknadsmissbruksförordningen och andra rättsakter på finans- marknadsområdet som har antagits är att avgifts- nivåerna ska harmoniseras inom EU och, generellt sett, höjas. Tillämp- ningen av nuvarande regelverk för sanktionsavgifter kan därför knappast tjäna som utgångspunkt för en praktisk tillämpning av de sanktions- avgifter som föreslås med anledning av marknadsmissbruksförord- ningen. Som framgår i avsnitt 12.9 har de nuvarande nivåerna dessutom varit desamma . Enligt regeringens uppfattning är det inte lämpligt att närmare exemp- lifiera vilken storlek sanktionsavgiften bör ha vid olika slags över- trädelser. När sanktionsavgiftens storlek bestäms är det många omstän- digheter som måste beaktas som antingen är hänförliga till den specifika överträdelsen eller till den person, juridisk eller fysisk, som har begått överträdelsen. Det innebär att det alltid måste göras en bedömning med hänsyn till alla omständigheter som är relevanta i det enskilda fallet. Med beaktande av de beloppsnivåer som anges i marknadsmissbruksförord- ningen bör sanktionsavgifter för juridiska personer normalt sett bestäm- mas till högre belopp än för fysiska personer för samma typ av över- trädelse. En sanktionsavgift bör vidare vara rimlig i förhållande till över- trädelsens allvarlighet jämfört med andra typer av överträdelser. Det går inte att i lag ange vilken relativ vikt som ska tillmätas olika omständig- heter eller hur de ska vägas i det enskilda fallet. Detta hindrar inte att upprättar vägledande dokument för sin egen tillämp- ning av det spann inom vilket sanktionsavgift bör tas ut för olika typer av överträdelser. Som påpekar är det inte lämpligt att använda sig av dagsbotssystemet till ledning vid bestämmandet av sanktionsavgifterna (jfr prop. 2014/15:57 s. 47). Frågan hör dock samman med det som Eko- brottsmyndigheten, , , , och Svenskt Närings- liv framför om sanktionsavgifternas förhållande till de straffrättsliga på- följderna. När det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk bör den föreslagna avgränsningen av det kriminaliserade området (se avsnitt 8.3) få återverkningar på sanktionsavgifternas storlek. De maximibelopp som anges i marknadsmissbruksförordningen omfattar alla regelöver- trädelser som räknas upp i artikel 30 i förordningen. Beloppen och metoden är således anpassade även för de uppsåtliga och allvarligaste fallen av marknadsmissbruk. Eftersom sådana överträdelser bör kunna åtalas och leda till straffrättsliga påföljder även fortsättningsvis, bör nivån på sanktionsavgifterna i praktiken oftast bestämmas till belopp i den lägre delen av skalan. Exakt hur gränsdragningen mellan det admi- nistrativa och det straffrättsliga förfarandet bör utveckla sig i den prak- tiska tillämpningen är det dock svårt att nu ha en uppfattning om. I vart fall beträffande juridiska personer kan det mycket väl tänkas att det blir aktuellt med höga administrativa sanktioner i de fall åklagaren bedömer att det inte finns förutsättningar för företagsbot (se vidare nedan). När det gäller fysiska personer är det dock, som remissinstanserna påpekar, vik- tigt att de administrativa sanktionerna, i synnerhet sanktionsavgifterna, inte uppfattas som strängare än de straffrättsliga påföljderna. Det är en- ligt regeringens mening inte möjligt för lagstiftaren att ge anvisningar för när en administrativ sanktion ska uppfattas som en mer ingripande på- följd än en straffrättslig påföljd. En jämförelse mellan de direkta eko- nomiska konsekvenserna för den enskilde är inte rättvisande. Att dömas för ett brott måste i sig anses som betydligt mer ingripande än att påföras en administrativ sanktion. En administrativ sanktion för en överträdelse som är mindre allvarlig än en straffbelagd gärning bör därför kunna upp- gå till betydligt högre belopp än vad den sammanlagda dagsboten vid en påföljd på villkorlig dom och dagsböter skulle ge. skulle systemet förlora i trovärdighet om de administrativa sanktionerna uppgår till mycket höga belopp och straffpåföljderna normalt bestäms till vill- korlig dom och böter. Det blir en viktig uppgift för de tillämpande dom- stolarna att hitta en lämplig avvägning mellan de olika typerna av sank- tioner och påföljder. I avsnitt 14.9 föreslås en skärpning av påföljderna på marknadsmissbruksområdet i form av nya kvalifikationsgrunder som ska ha betydelse för bedömningen av om ett brott är grovt och det före- slås en höjning av straffskalorna för grovt insiderbrott och grov marknadsmanipulation. Det bör finnas en möjlighet att avstå från ingripande Om sanktionsbestämmelser bygger på ansvar utan krav på uppsåt eller oaktsamhet brukar det finnas möjlighet att sätta ned en sanktionsavgift helt eller delvis i vissa fall, genom jämkning och eftergift. En sådan möjlighet utgör en säkerhetsventil när den avgiftsskyldiges agerande framstår som ursäktlig. Eftersom graden av ansvar och relevanta förmild- rande omständigheter enligt förslaget i denna proposition ska bedömas enligt de omständigheter som ska beaktas vid valet av sanktion skulle en möjlighet till jämkning inte ha någon praktisk betydelse när det gäller sanktionsavgifter till följd av överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen. Däremot bör det i kompletteringslagen införas bestämmel- ser om att får avstå från ingripande i vissa situa- Prop. 2016/17:22 tioner. De omständigheter som ska kunna innebära att inspektionen av- står från ingripande bör vara att överträdelsen är ringa eller ursäktlig, om personen i fråga gör rättelse, om något annat organ har vidtagit åtgärder mot personen och dessa åtgärder bedöms tillräckliga eller om det annars finns särskilda skäl. Att något annat organ har vidtagit åtgärder mot en person bör avse situationen att t.ex. en börs disciplinnämnd har beslutat om åtgärder för överträdelsen i fråga (se avsnitt 11.3.2). Särskilda skäl för att avstå från ingripande bör också kunna vara att den som har gjort sig skyldig till en överträdelse är mycket ung. Regeringens förslag: ska inte ingripa om en över- trädelse omfattas av ett föreläggande om vite och den överträdelsen ligger till grund för en ansökan om utdömande av vitet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningens förslag innebär att ett vitesföreläggande utgör hinder mot ett ingripande för en överträdelse som omfattas av föreläggandet. ens förslag innebär även att ett ingripande inte får ske om en annan myn- dighet har beslutat att påföra en sanktion för samma otillåtna agerande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. av , påpekar att det inte framgår närmare vad som avses med ”en överträdelse som omfattas av föreläggandet”. ursprungliga överträdelsen som föranledde föreläggandet eller är det en fortsatt spridning av vilseledande information i strid med föreläggandet? De båda myndigheterna anser även att det torde kunna ifrågasättas om ett föreläggande vid vite under utredning ska utesluta ett senare ingripande. Skälen för regeringens förslag: Som regeringen har konstaterat i flera lagstiftningsärenden får begreppet straff i den mening som avses i även anses omfatta t.ex. vite (se prop. s. 24 och prop. 2012/13:143 s. 69). Om ett vite har dömts ut bör det där- för inte vara möjligt att besluta om en sanktion – administrativ eller straffrättslig – för samma sak. Utredningen föreslår att ett ingripande inte ska vara möjligt för en överträdelse som omfattas av ett föreläggande som har förenats med vite. Utredningens förslag är utformat efter förebild av 8 kap. 5 a § arbets- miljölagen (1977:1160). Bestämmelser som syftar till att hindra att någon påförs en sanktion för en överträdelse eller döms till ansvar för en gärning när överträdelsen eller gärningen omfattas av ett vitesföre- läggande finns i flera lagar. Vanligtvis anges förutsättningen att vitet också har överträtts (se t.ex. 29 kap. 11 § tredje stycket , 30 § tredje stycket livsmedelslagen [2006:804] och 1 kap. 5 § förordningen [2012:259] om miljösanktionsavgifter). (2010:900) stadgas att en byggsanktionsavgift inte ska tas ut om över- trädelser har ”medfört att ett vite har dömts ut” (11 kap. 55 §). arbetena motiverades den nya lydelsen i förhållande till liknande bestäm- melser med att frågan om ett vitesföreläggande har överträtts inte i sig har någon betydelse för frågan om en sanktionsavgift ska få betalas. Sanktioner kan beslutas om ett föreläggande har överträtts men vitet inte har dömts ut (prop. 2009/10:170 s. 349 f.). Bestämmelsen tillkom före Högsta domstolens beslut i rättsfallet NJA 2013 s. 502. måste det anses stå klart att det inte bara är utdömandet av vitet som utgör hinder mot en annan typ av ingripande. Den avgörande tidpunkten för när sådant hinder uppkommer bör i stället anses vara när det inleds en domstolsprocess angående frågan om utdömande av vite. Ett förelägg- ande om vite bör därför inte hindra ett senare ingripande så länge som inte har ansökt om utdömande av vitet. I den situa- tionen bör dock vara förhindrad att ingripa mot en överträdelse som omfattas av vitesföreläggandet. Inte heller bör någon i en sådan situation kunna fällas till ansvar för brott avseende en gärning som omfattas av vitesföreläggandet. Som och påpekar är det viktigt att ha klart för sig vad som menas med att en överträdelse eller gärning omfattas av ett vitesföreläggande. Som regeringen konstaterat i ett tidigare lagstiftningsärende kan den situationen inträffa att en bristande fullgörelse av en skyldighet är straffbelagd, medan ett vites- föreläggande används vid fortsatt underlåtenhet för att framtvinga presta- tionen (prop. 2012/13:143 s. 69 f.). På samma sätt bör Finansinspek- tionen kunna besluta om ett vitesföreläggande för att sätta stopp för ett beteende som sannolikt strider mot marknadsmissbruksförordningen men inte vara förhindrad att besluta om en slutlig sanktion, eller anmäla ett misstänkt brott till åklagare, beträffande en överträdelse som ägde rum före föreläggandet (jfr Mark- och dom i mål nr P 11322-13). Frågan om vilken överträdelse som omfattas av föreläggandet måste bedömas i varje enskilt fall. När det gäller över- trädelser av vitesföreläggandet har , enligt förslaget i denna proposition, möjlighet att välja om vitet ska dömas ut eller en annan typ av sanktion ska påföras personen i fråga. I de fall överträdelsen kan antas utgöra brott bör dock anmäla detta till åklagare och avvakta frågan om eventuellt vite eller administrativ sanktion. Utredningen föreslår även att det i en bestämmelse anges att ett ingrip- ande inte får ske om någon annan myndighet har beslutat att påföra en sanktion för samma otillåtna agerande. Syftet med bestämmelsen är att tillgodose dubbelprövningsförbudet. Förutom när en överträdelse om- fattas av ett åtal (se avsnitt 9.3) eller en prövning om utdömande av vite skulle en situation där dubbelprövningsförbudet aktualiseras kunna inträffa om t.ex. eller har ingripit mot en överträdelse som omfattas av marknadsmissbruks- förordningen. , liksom andra myndigheter, har att be- akta dubbelprövningsförbudet i sin verksamhet. Det viktiga är att Finans- inspektionen inte försätts i en situation där inspektionen enligt gällande bestämmelser är skyldig att ingripa trots att detta skulle strida mot dubbelprövningsförbudet. En situation där inspektionen måste göra en lagprövning och åsidosätta vissa bestämmelser bör alltså undvikas. Enligt regeringens uppfattning kan en sådan situation undvikas genom den be- stämmelse som föreslås om att får avstå från in- gripande om det finns särskilda skäl (se avsnitt 12.10). Det är därför inte nödvändigt med även en sådan bestämmelse som utredningen föreslår. Av marknadsmissbruksförordningen följer att den behöriga myndigheten kan utöva sina befogenheter direkt, i samarbete med eller genom delege- ring till andra myndigheter eller till marknadsföretagen eller genom an- sökan hos de behöriga rättsliga myndigheterna (artikel 23.1). Det framgår uttryckligen att så är fallet även när det gäller befogenheten att besluta om administrativa sanktioner (artikel 30.2 andra stycket). Marknads- missbruksförordningen kräver således inte någon viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med sina rättsordningar. De administrativa åtgärder och sanktioner som föreskrivs i marknads- missbruksförordningen ska vara effektiva, proportionella och avskräck- ande (jfr skälen 70 och 71). Effektivitet får i detta sammanhang anses innebära ett krav på effektivitet i sanktionssystemet som helhet, inbe- gripet handläggningen och beslutsordningen av överträdelseärenden samt samarbete mellan berörda myndigheter. Som ett led i arbetet med att tillgodose effektivitets- och rättssäkerhets- krav har regeringen angett riktlinjer för när sanktionsavgifter bör an- vändas och hur de bör utformas (prop. 1981/82:142 s. 25 och skr. 2009/10:79). I dessa riktlinjer anges bl.a. att det i vissa fall är lämp- ligt att överlämna prövningen i fråga om avgiftsskyldighet till de all- männa domstolarna, främst när avgiftsskyldigheten görs beroende av huruvida överträdelsen skett av uppsåt eller oaktsamhet och när reglerna är utformade på sådant sätt att det finns utrymme för betydande sköns- mässiga bedömningar. Med anledning av frågan om huruvida administrativa sanktioner skulle införas i samband med genomförandet av marknadsmissbruks- direktiv, anfördes följande (prop. 2004/05:142 s. 47). Kännbara ingripanden mot fysiska personer bör beslutas av domstol, medan det kan finnas ett större utrymme för administrativt bestämda påföljder om påföljden träffar ett företag. Avgörande bör vara om de bedömningar som krävs är sådana att de är lämpliga att lägga på den berörda fackmyndigheten. Den förbjudna handlingen måste i så fall vara väl definierad och inte ställa krav på en bedömning av uppsåt eller oaktsamhet hos personen i fråga och inte heller i övrigt innefatta alltför skönsmässiga bedömningar. Det bör också beaktas i vilken omfattning olika sanktioner är sådana att de skulle komma att anses som en brotts- påföljd i den mening som avses i artikel 6 i och därmed omfattas av konventionens krav på en rättvis rättegång. I avsnitt 13 behandlas beslutsordningen för hur de sanktioner som före- slås i avsnitt 12 ska påföras fysiska och juridiska personer. 13.2 Olika typer av förfaranden utreder och fattar beslut De flesta typer av sanktioner utreds och beslutas av en förvaltnings- myndighet. På finansmarknadsområdet finns många olika typer av sank- tioner. Huvuddelen av dessa beslutas av som första instans. En liknande ordning gäller t.ex. beträffande skattetillägg (49 kap. skatteförfarandelagen), miljösanktionsavgifter (30 kap. 1–3 §§ miljö- balken), sanktionsavgifter inom tullområdet (5 kap. 4–14 §§ tullagen [2016:253]) och inom ramen för plan- och bygglagstiftningen (11 kap. 4– 11 §§ ). Gemensamt för samtliga angivna områden är att sanktionsavgifterna bygger på strikt ansvar. Det är alltså fråga om regler som är relativt enkla att tillämpa och beslutsfattandet är förhållandevis schabloniserat, vilket är omständigheter som ofta fram- hålls i förarbetsuttalanden som skäl för att förvaltningsmyndigheter kan anses vara lämpade att fatta beslut i sådana ärenden (se t.ex. prop. 2002/03:106 s. 138 f. och prop. 2005/06:182 s. 47). Ytterligare skäl är att tillsynsmyndigheterna är de myndighetsaktörer som är närmast verksam- hetsutövarna och som därför har störst möjlighet till kontroll, snabb upp- täckt och snabb reaktion vid överträdelse (jfr prop. 2005/06:182 a. För att tillgodose rättssäkerhetskrav finns säkerhetsventiler i form av bestämmelser om jämkning och avgiftseftergift i vissa undantagsfall där den avgiftsskyldiges agerande framstår som ursäktligt. kan därför till viss del sägas omfatta subjektiva förhållanden. Prövning och beslut i domstol Även om administrativa sanktioner beslutas av en förvalt- ningsmyndighet finns det exempel på att sådana sanktioner i stället ut- döms inom ramen för en kontradiktorisk domstolsprocess. Så är fallet när det gäller konkurrensskadeavgift enligt konkurrenslagen (2008:579) och marknadsstörningsavgift enligt marknadsföringslagen (2008:486). det gäller konkurrensskadeavgift ansöker hos Stock- holms tingsrätt om påförande av sådan avgift. påförs av på talan av . (Fr.o.m. ska talan väckas i Patent- och Mark- nadsdomstolen, se prop. 2015/16:57.) införande diskuterades inte möjligheten att låta besluta om avgiften utan där diskuteras endast instansordningen för domstolarna 1992/93:56). I samband med att lagstiftningen gjordes om övervägdes om i stället skulle få fatta det första rätts- ligt bindande beslutet om konkurrensskadeavgift. utredningens bedömning att det inte fanns tillräckliga skäl att ge en generell behörighet att fatta rättsligt bindande be- slut om konkurrensskadeavgifter (prop. 2007/08:135 s. 84). anförde, som ett skäl mot att låta fatta beslut, det faktum att mål om konkurrensskadeavgift i många avseenden hade stora likheter med brottmål (SOU 2006:99 s. 321). Det påpekades vidare att den grundläggande förutsättningen för bifall till talan är att verket kan styrka att de misstänkta företagen agerat på det sätt verket påstår och att detta agerande skett som omfattas av verkets talan. Detta medför att det, i likhet med brottmålen, i första hand är fråga om att styrka ett händelseförlopp i förfluten tid. Det påpekades även att det i kartellmålen ofta är fråga om att ett stort antal personer misstänks ha varit inblandade i händelseförloppet och att det i allmänhet krävs en omfattande bevisning för att bedöma på- ståenden. Till detta kom enligt utredningen att det krävs subjektiv täck- ning av samtliga objektiva rekvisit för att döma till ansvar respektive fastställa konkurrensskadeavgift. Regeringen har dock tillsatt en utredning som ska utreda förutsättningarna för att ge utökad beslutanderätt om sanktioner (dir. 2015:48). Utredaren ska redo- visa sitt uppdrag , efter en förlängning av utredningstiden (dir. 2016:37). Ett annat område där tillsynmyndigheten väcker talan om påförande av sanktioner (sanktionsavgift) är produktsäkerhetsområdet. Enligt produkt- säkerhetslagen (2004:451) ska en näringsidkare åläggas att betala sank- tionsavgift om näringsidkaren eller någon som handlar på närings- idkarens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa av lagens bestämmelser (37 §). Frågor om påförande av sanktionsavgift prövas av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten (39 §). Förfaranden med avgifts- eller sanktionsföreläggande Förfarandet med avgifts- eller sanktionsföreläggande kan sägas vara ett mellanting av domstols- och förvaltningsmyndighetsbeslut. När den nu gällande konkurrenslagen trädde infördes en möjlighet för att i vissa fall meddela beslut om konkurrensskadeavgift genom ett avgiftsföreläggande. Om ett avgifts- föreläggande skriftligen godkänns av företaget inom den tid som bestämmer, gäller det som en lagakraftvunnen dom och kan verkställas enligt utsökningsbalkens bestämmelser. Ett god- kännande som inte sker på detta sätt saknar verkan (3 kap. 16–19 §§ konkurrenslagen). Systemet bygger alltså på frivillighet. Om företaget inte godkänner ett sådant föreläggande, återstår för att väcka talan vid . I förarbetena till konkurrenslagen anförde regeringen att det inte var påkallat att ge en generell behörighet att fatta bindande beslut om konkurrensskadeavgift (prop. 2007/08:135 s. 87 f). Däremot ansågs det resurseffektivt och angeläget att i medgivna fall ge rätten att besluta om avgift. Det anfördes vidare, med hänsyn till rättssäkerhetskrav, att ett avgiftsföreläggande bara borde utfärdas när det står klart att det inte finns några betydande osäkerhets- moment beträffande utgången av en alternativ domstolsprocess. Ett avgiftsföreläggande ansågs inte vara aktuellt när sakomständigheterna rörande överträdelsen är oklara, även om det aktuella företaget skulle medge överträdelsen. Detsamma angavs gälla också om Konkurrens- verket skulle bedöma att det finns ett prejudikatintresse. alltså i stället prövas av domstol. I övrigt finns inte några begränsningar utan avgiftsföreläggande kan meddelas generellt. Arbetsmiljölagen (1977:1160) är en ramlag som med stöd av bemyn- diganden i lagen kompletteras av föreskrifter om arbetsmiljöns beskaff- enhet. Sanktionssystemet är konstruerat så att vissa överträdelser kan leda till antingen straff eller sanktionsavgift. Sanktionsavgift får tas ut även om en överträdelse har skett utan uppsåt eller oaktsamhet (8 kap. 1, 2 och 5 §§ arbetsmiljölagen). När det gäller påförande av sanktionsavgift enligt arbetsmiljölagen beslutades detta tidigare av allmän förvaltnings- domstol efter ansökan av . Verket hade dock möjlighet att, innan sådan talan väcktes, pröva frågan genom ett avgiftsföre- läggande. Om föreläggandet godkändes gällde det som en dom som fått laga kraft.