prop · H303197 · 2016-07-20 00:00:00 — Lagrådets synpunkter, som är av lagteknisk och redaktionell karaktär, behandlas i avsnitt 6.1 och 6.10 och i författningskommentaren. Med några undantag följer regeringen rådets förslag. I förhållande till lagrådsremissens förslag görs också några redak- och språkliga ändringar. 1 och rådets direktiv /17/EU av om konsumentkreditavtal som avser bostadsfastigheter och om ändring av direktiven /48/EG och 2013/36/EU och förordning (EU) nr 1093/2010. 4 Vikten av en fungerande bolånemarknad Prop. För många människor är bostadsköpet den ekonomiskt mest betydande transaktion de gör i livet. Bostadslån avser ofta höga belopp och löp- tiderna är långa. Konsumenten ställer dessutom ofta sin bostad som säkerhet för lånet. Det beslut som konsumenten fattar om hur mycket han eller hon ska låna och på vilka villkor har därför stor betydelse för hans eller hennes privatekonomi. befinner sig konsumenten ofta i ett underläge på bolånemarknaden. Kreditgivaren har ett kunskapsövertag och inte minst prissättningen av bolånen är svår att förstå Det är mot den bakgrunden tydligt att ett gott konsu- mentskydd på bolånemarknaden är av stor vikt. En välfungerande bolånemarknad är inte bara av stor betydelse för den enskildes ekonomi utan även för samhällsekonomin i stort. tredjedelar av befolkning bor i eget hus eller i bostadsrätt. flesta bostadsköp finansieras med en bostadskredit och bostadsrelaterade krediter utgör huvuddelen av den totala utlåningen till hushåll i . uppgick utlåningen till hushåll i med bostad som På en marknad av denna storlek kan brister i regleringen eller marknadsuppträdandet ge negativa effekter som sträcker sig utanför den specifika marknaden. var en faktor som bidrog till och förvärrade de senaste årens ekonomiska och finansiella kris på flera håll i världen att kreditgivare hade tagit för höga risker i samband med utlåning till bostadsköp, vilket ledde till s.k. Många privatpersoner drabbades hårt av kraftiga prisfall på sina bostäder. Krisen berodde på att finansiella obalanser hade byggts upp och avvecklats under dramatiska former med omfattande samhälls- Det visar på vikten av att ha ett regelverk som bidrar till stabilitet och som motverkar finansiella obalanser. har flera åtgärder vidtagits för att stärka konsu- mentskyddet och för att minska de strukturella risker som är förenade med hushållens skuldsättning på bolånemarknaden. bidrar även till att minska problemen med överskuldsättning. införde allmänna råd om att en kredit med en bostad som pant inte bör överstiga av bostadens marknads- värde, det s.k. bolånetaket. Detta har lett till att utlåning till bolånetagare med belåningsgrader har minskat betydligt. har även infört ett s.k. riskviktsgolv för bolån. banker måste hålla minst ett schablonmässigt beräknat lägsta kapital- belopp för ett visst värde av bolån, vilket syftar till att göra banksystemet mer motståndskraftigt mot framtida kreditförluster. Samma syfte har de kapitaltäckningsregler för bl.a. kreditinstitut som infördes (prop. 2013/14:228). På uppdrag av regeringen har lämnat förslag för att öka konsumenters insyn i hur utlåningsräntor för bolån bestäms. ten Ökad öppenhet om bolåneräntan, som överlämnades 2013, föreslog bl.a. att kreditinstituten ska lämna viss information om genomsnittlig ränta och finansieringskostnader för bolån. I linje med detta införde nya föreskrifter och allmänna råd om information om ränta på bostadskrediter, som inne- 2015/16:197 bär att kreditinstituten ska offentliggöra viss information om sin ränte- sättning. Som svar på regeringsuppdrag har även tagit fram en handlingsplan för att stärka grunden för en sund amorteringskultur. I rapporten amorteringsplan, som överlämnades , föreslog att bolåneföretagen ska vara skyldiga att diskutera amortering med konsumenten och ge honom eller henne ett förslag till en amorteringsplan. Regeringen har föreslagit nya bestämmelser om amorterings- krav (prop. 2015/16:89). Förslagen innebär att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer ska tillämpa villkor som i fråga om återbetal- ning är förenliga med en sund amorteringskultur och som inte bidrar till alltför hög skuldsättning hos hushållen. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska meddela föreskrifter om amorterings- kravet. har antagit regeringens lagförslag, som har trätt i kraft . Vidare har regeringen föreslagit åtgärder för att öka utbudet av bo- städer och på så sätt dämpa den prisuppgång och skuldökning som kan ses på den svenska bostadsmarknaden. Målet är att det ska byggas minst 250 000 nya bostäder fram . Regeringen har i budgetpropo- sitionen föreslagit satsningar på detta område som uppgår till (prop. 2015/16:1 s. 43). Vikten av en välfungerande bolånemarknad har även uppmärksammats inom EU. Mot bakgrund av de problem som uppenbarades genom finans- krisen uttalade Europeiska kommissionen i ett meddelande av , Främja återhämtning i , sin målsättning att säkerställa att europeiska investerare, konsumenter samt små och medelstora företag kan känna sig trygga när det gäller besparingar, tillgången till krediter och rättigheter när det gäller finansiella produkter. Kommissionen åter- kom till detta i sitt meddelande av , Inremarknadsakten: Tolv åtgärder för att stimulera tillväxten och stärka förtroendet för den inre marknaden. Kommissionen meddelade då att den skulle fortsätta arbetet med konsumentskydd i samband med finansiella tjänster till privatpersoner och mindre företag, framför allt när det gäller insyn i bankernas avgifter samt förbättrat skydd för låntagare på hypotekslåne- marknaden. Arbetet inom EU utmynnande i bolånedirektivet. Direktivet syftar till att skapa en inre marknad för bostadskrediter med ett starkt och likvärdigt konsumentskydd. Genomförandet av bolånedirektivet är ännu ett viktigt steg i regering- ens arbete med att se till att den svenska bolånemarknaden fungerar väl. Det är lämpligt att ta ställning till de ytterligare konsument- skyddande åtgärder som föreslår och som bl.a. har sin grund i nämnda rapporter från . En utgångspunkt för regeringens överväganden i dessa frågor är att det bör finnas en god balans mellan konsumenters och näringsidkares intressen i den reglering som ska gälla på bolånemarknaden. som det är viktigt med ett starkt konsumentskydd på området måste det finnas goda möjligheter för näringsidkare att bedriva konkurrenskraftig verksamhet. Bolånedirektivet och dess genomförande Prop. 5.1Bolånedirektivets syfte och innehåll Bolånedirektivet syftar till att främja en välfungerande inre marknad för bostadskrediter med ett högt konsumentskydd. ska den finansi- ella stabiliteten säkerställas. För att uppnå dessa syften skapas en gemen- sam rättslig ram för bostadskreditavtal inom unionen. Avsikten är att konsekventa, flexibla och rättvisa bostadskrediter ska bidra till en effek- tiv och konkurrenskraftig inre marknad som en hållbar utlåning främjas. Något regelverk om bostadskrediter till konsumenter har inte tidigare funnits på EU-nivå. Det konsumentkreditdirektiv som antogs år 20082 gäller i princip inte för bostadskreditavtal. Bolånedirektivet utgår dock i flera avseenden från konsumentkreditdirektivets innehåll och struktur. Bolånedirektivet är indelat i 14 kapitel och har tre bilagor. Kapitel 1 innehåller artiklar om direktivets syfte, definitioner och tillämpningsområde. Syftet med direktivet är enligt artikel 1 att fastställa ett gemensamt ramverk avseende krediter med säkerhet i en konsuments bostad eller krediter som på annat sätt rör en bostad. Av artikel 2 följer att direktivet huvudsakligen är ett minimidirektiv. Medlemsstaterna kan alltså behålla eller införa striktare bestämmelser för att skydda konsumenter, förutsatt att sådana bestämmelser är förenliga med unionsrätten. Medlemsstaterna får dock inte avvika från direktivets reglering i fråga om viss förhandsinformation till konsumenten och be- räkningen av den effektiva räntan. I artikel 3 anges direktivets tillämpningsområde. Direktivet ska tilläm- pas på dels kreditavtal där konsumentens bostadsfastighet på något sätt utgör säkerhet, dels kreditavtal som ingås i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till mark eller till en befintlig eller planerad byggnad. Från tillämpningsområdet undantas en del kreditavtal, bl.a. vissa räntefria och kortsiktiga krediter. Artikel 4 innehåller definitioner av centrala begrepp som används i bolånedirektivet. Flera av begreppen används även i konsumentkredit- direktivet och har samma innebörd som i det direktivet. Artikel 5 handlar om de behöriga myndigheter som medlemsstaterna ska utse för att verkställa och tillämpa direktivet. Kapitel 2 innehåller en artikel, artikel 6, som anger att medlems- staterna ska främja åtgärder för att konsumenter ska utbildas i ansvars- fullt låntagande och skuldhantering. Det ska finnas tydlig och allmän information om kreditgivningsprocessen. Kommissionen kommer att offentliggöra en bedömning av den finansiella utbildningen som finns i olika medlemsstater. I kapitel 3 behandlas krav på kreditgivare, kreditförmedlare och ut- sedda representanter. Något förenklat kan det sägas att en kreditgivare 2 och rådets direktiv /48/EG av om konsument- kreditavtal och om upphävande av rådets direktiv /102/EEG. 2015/16:197 tillhandahåller krediter, en kreditförmedlare hjälper konsumenter att ingå kreditavtal med kreditgivare och utsedda representanter är ombud för en kreditförmedlare och utför samma sysslor som en sådan. Artikel 7 innehåller bestämmelser om att kreditgivare, kreditförmedlare och utsedda representanter ska agera hederligt, rättvist, transparent och professionellt och med beaktande av konsumentens rättigheter och intres- Hanteringen av bostadskrediter ska bl.a. grunda sig på information om konsumentens förhållanden och rimliga riskantaganden. behandlas även kreditgivares och kreditförmedlares ersättningssystem. Artikel 8 anger att konsumenten alltid ska ha rätt att få den information som direktivet föreskriver utan kostnad. I artikel 9 finns bestämmelser om kunskaps- och kompetenskrav för kreditgivares och kreditförmedlares personal. även i bilaga III till direktivet. Kapitel 4 innehåller bl.a. bestämmelser om information innan kredit- Av artikel 10 framgår att reklam och marknadsföring av bostads- krediter ska vara rättvisande, klar och inte vilseledande. I artikel 11 finns bestämmelser om viss standardinformation som ska finnas i marknadsföring. Det är bl.a. fråga om tydlig information om Artikel 12 innehåller ett förbud mot s.k. kopplingsförbehåll. idkaren ska som huvudregel inte kunna kräva att konsumenten för att ingå ett bostadskreditavtal även måste ingå ett avtal om en annan finansiell produkt eller tjänst. Artikel 13 ställer krav på att kreditgivare alltid ska tillhandahålla viss allmän information om sina kreditprodukter. Syftet med bestämmelsen är att konsumenten ska kunna få information om alla kreditprodukter som erbjuds, inte bara de särskilda kreditprodukter som kreditgivaren väljer I artikel 14 finns bestämmelser om att kreditgivaren ska lämna för- handsinformation genom det standardiserade innan ett finns i bilaga II till direktivet och med- lemsstaterna har i princip inte rätt att ändra innehållet i det. sionen ges även befogenhet att anta delegerade akter i fråga om fakta- I artikeln regleras också att det ska finnas en betänketid eller en ångerfrist för bostadskreditavtal och vad som ska gälla för avtal som ingås på distans. I artikel 15 regleras vilken särskild förhandsinformation som ska läm- nas av kreditförmedlare. Artikel 16 anger att kreditgivare, kreditförmedlare och utsedda repre- sentanter ska ge konsumenten tillräckliga förklaringar om erbjudna kreditavtal och eventuella sidotjänster. Kapitel 5 innehåller en artikel, artikel 17, som gäller beräkningen av den effektiva räntan. Ytterligare bestämmelser om detta finns i bilaga I I dessa delar är direktivet i huvudsak fullharmoniserande. I kapitel 6 finns bestämmelser om kreditprövningen. Artikel 18 innebär att kreditgivaren innan kreditavtal ingås ska göra en kreditprövning av konsumenten. Artikeln innehåller också krav på att kreditprövningen ska dokumenteras och bestämmelser om vad som ska gälla vid avslag av en kreditansökan. I artikel 19 finns bestämmelser om fastighetsvärdering. Medlemsstat- erna ska bl.a. se till att det utarbetas tillförlitliga standarder och att dessa används av kreditgivarna. Det uppställs även krav på dem som utför värderingar. Artikel 20 innehåller bestämmelser om hur de uppgifter som ska ligga till grund för kreditprövningen ska inhämtas och kontrolleras och vilken informationsskyldighet kreditgivaren har gentemot konsumenten. Både artikel 18 och 20 innehåller bestämmelser som innebär att kredit- givaren inte ska ha möjlighet att åberopa en bristande kreditprövning eller ofullständiga uppgifter från konsumenten som skäl för att säga upp eller ändra kreditavtalet. Kapitel 7 innehåller en artikel, artikel 21, som innebär att kreditgivare från alla medlemsstater ska ha tillgång till kreditupplysningar i andra medlemsstater. Även kapitel 8 innehåller bara en artikel, artikel 22, som behandlar rådgivningstjänster. I artikeln anges vem som får ge råd, vilket underlag rådgivningen ska grundas på och vilken information som en konsument ska få vid rådgivning. Enligt artikeln har medlemsstaterna möjlighet att förbjuda användandet av begreppet råd eller andra liknande begrepp. I kapitel 9 behandlas vissa frågor om lån i utländsk valuta och lån med rörlig ränta. Ett lån kan exempelvis anses vara i utländsk valuta om kreditbeloppet anges i viss valuta men konsumenten får sin inkomst i en annan valuta. I artikel 23 finns bestämmelser som avser att skydda konsumenter med lån i utländsk valuta mot de särskilda risker som dessa krediter är för- knippade med. En konsument ska antingen ges rätt att konvertera kredit- beloppet till en alternativ valuta eller så ska medlemsstaterna införa andra arrangemang som begränsar konsumentens valutakursrisk. När det gäller krediter med rörlig ränta anger artikel 24 bl.a. att index eller referensräntor som används för att beräkna krediträntan ska vara tydliga, tillgängliga, objektiva och kontrollerbara. Kapitel 10 i direktivet innehåller bestämmelser om korrekt genomför- ande av kreditavtal och relaterade rättigheter. Artikel 25 innehåller bestämmelser om förtidsbetalning. Konsumenten har rätt att fullgöra sina förpliktelser enligt kreditavtalet . Med- lemsstaterna får dock fastställa villkor för förtidsbetalningar, bl.a. en rätt för kreditgivaren till en skälig och objektiv ersättning. Konsumenten ges dessutom rätt till information om vad det innebär att göra en förtids- betalning. I artikel 26 finns dels en bestämmelse om att kreditfordran ska kunna drivas in av kreditgivaren, dels en bestämmelse om att medlemsstaterna ska se till att bostadsmarknaden övervakas statistiskt. Artikeln innehåller också ett krav på att kreditgivare ska föra register över de fastighetstyper som godtas som säkerhet och den policy för tecknande av hypotekslån som tillämpas. I artikel 27 regleras vilken information som konsumenten ska få om ändringar i krediträntan. Konsumenten har som huvudregel rätt att få sådan information innan ändringen börjar gälla. Om ändringarna hänger samman med ändringar i en referensränta, kan dock information i vissa fall lämnas periodiskt. Artikel 28 innehåller bestämmelser om försenade betalningar och ut- Medlemsstaterna ska införa åtgärder för att uppmuntra kredit- givare att medge skäliga anstånd innan utmätningsförfaranden inleds. Artikeln innehåller också bestämmelser om avgifter vid betalningsför- Parterna får inte hindras från att komma överens om att ett överlämnande av säkerheten, eller försäljningsintäkter avseende säker- heten, ska vara tillräckligt för att återbetala krediten. ska vidare ha förfaranden för att möjliggöra att bästa möjliga pris kan fås för en utmätt bostad och för att underlätta återbetalning av en eventuell restskuld efter ett utmätningsförfarande. I kapitel 11 regleras frågor om krav på etablering och övervakning av kreditförmedlare och utsedda representanter. I artikel 29 finns krav på att kreditförmedlares hemmedlemsstat ska ha ett regelverk för godkännande och registrering av dessa. ska vara möjligt endast om vissa krav är uppfyllda. Det är bl.a. fråga om att kreditförmedlare ska ha ansvarsförsäkring samt tillräcklig kunskap Vidare uppställs krav som gäller var kreditförmedlare ska ha sina huvudkontor. Av artikel 30 framgår att medlemsländerna har möjlighet att låta kre- ditförmedlare som endast representerar ett begränsat antal kreditgivare (s.k. anknutna kreditförmedlare) godkännas genom den kreditgivare som I dessa fall ansvarar kreditgivaren för kredit- Enligt artikel 31 kan medlemsstaterna också låta kreditförmedlare i sin tur utse ombud, s.k. utsedda representanter. I artikeln klargörs vem som ansvarar för sådana representanter. Artikel 32 tillförsäkrar en kreditförmedlare rätt att inom vissa ramar verka inom hela EU, om denne blivit godkänd och registrerad i sin hem- I artikeln finns också bestämmelser om hur sådan gräns- överskridande verksamhet ska anmälas till de behöriga myndigheterna. I artikel 33 regleras under vilka omständigheter en behörig myndighet i kreditförmedlarens hemmedlemsstat får dra in ett godkännande. Artikel 34 reglerar vissa frågor om tillsyn över kreditförmedlare. huvudregel ska kreditförmedlare övervakas av den behöriga myndigheten Om en kreditförmedlare har inrättat en filial, ska dock värdmedlemsstaten ha ett visst tillsynsansvar. medlemsstaterna dessutom möjlighet att begära bistånd av Europeiska bankmyndigheten (). Kapitel 12 innehåller en artikel, artikel 35, som innebär en skyldighet för medlemsstaterna att ha lämpliga godkännandeförfaranden för andra kreditgivare än kreditinstitut. I kapitel 13 regleras frågor om samarbete mellan de behöriga myndig- heterna i olika medlemsstater. I artikel 36 anges att de behöriga myndigheterna vid behov ska sam- arbeta med varandra för att kunna fullgöra sina uppdrag enligt direktivet. För att underlätta samarbetet ska en behörig myndighet i varje medlems- stat vara kontaktpunkt. I artikel 37 finns bestämmelser som gäller möjligheter att hänskjuta frågor till , som har möjligheter att lösa tvister mellan de behöriga Kapitel 14 innehåller direktivets slutbestämmelser. Enligt artikel 38 ska medlemsstaterna fastställa sanktioner för över- Prop. 2015/16:197 trädelser av de nationella bestämmelser som antas på grundval av direk- Medlemsstaterna ska dessutom enligt artikel 39 se till att det finns lämpliga och effektiva klagomåls- och tvistlösningsförfaranden för tvist- lösning utanför domstol. Artikel 40 innehåller bestämmelser om kommissionens möjlighet att anta delegerade akter om det standardiserade och om be- räkning av den effektiva räntan. I artikel 41 anges att konsumenten inte ska kunna avsäga sig de rättig- heter som följer av direktivet och att bestämmelser som införlivar direk- tivet inte ska kunna kringgås. Genomförande- och övergångsbestämmelser finns i artiklarna 42 och Artiklarna 44 och 45 handlar om åtgärder som kommissionen ska vidta framöver. Det rör sig om dels en översyn av direktivet, dels en rapport om problem med överskuldsättning. Artiklarna 46–48 avser vissa mindre ändringar i andra EU-rättsakter. I artiklarna 49 och 50 finns bestämmelser om ikraftträdande och om att direktivet riktar sig till medlemsstaterna. Regeringens förslag: Bolånedirektivet ska huvudsakligen genomföras dels genom ändringar i konsumentkreditlagen, dels genom en ny lag om verksamhet med bostadskrediter. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker förslaget eller har ingen invändning mot det. det finns behov av en sammanhållen reglering på området och efterfrågar en samlad finansmarknadslagstiftning. behovet av en ny lag och anser att det är lämpligare att föreslagna regler tas in i befintlig lagstiftning. Även pekar på att förslaget riskerar att skapa en splittrad och delvis överlappande reglering och anser att samtliga bestämmelser om bostadskrediter bör samlas i Skälen för regeringens förslag Ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna när det gäller det resultat som ska uppnås, men överlåter åt medlemsstaterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt). Det innebär att medlemsstaterna inte är bundna av direktivets terminologi och systematik. Det avgörande är att medlemsstaterna i sitt genomförande uppnår det avsedda resultatet. lemsstaterna ska också verka för en enhetlig tolkning och tillämpning av Särskilt viktigt är detta när det gäller direktiv som i likhet med bolånedirektivet syftar till att säkerställa en väl fungerande inre marknad. 2015/16:197 En likartad tolkning och tillämpning av reglerna främjar goda kon- kurrensvillkor i näringslivet. Bolånedirektivet är huvudsakligen ett minimidirektiv. drar alltså inte medlemsstaterna från att behålla eller införa striktare bestämmelser för att skydda konsumenten. Ett EU-direktiv hindrar inte heller medlemsstaterna från att anta nationella bestämmelser på områden som inte regleras av direktivet, förutsatt att det inte finns annan EU-rätts- lig reglering på området som medlemsstaterna är skyldiga att beakta. bolånedirektivet nämns särskilt att medlemsstaterna får tillämpa direk- tivet utanför dess egentliga tillämpningsområde, t.ex. när det gäller annan egendom än bostäder. En utgångspunkt vid utformningen av bolånedirektivet var att det skulle stämma överens med och komplettera andra unionsakter, särskilt när det gäller konsumentskydd och tillsyn. För att skapa enhetliga regler för konsumenter på kreditområdet och minska den administrativa bördan för kreditgivare och kreditförmedlare följer bolånedirektivet därför i den mån det är möjligt konsumentkreditdirektivets struktur (skäl 20). pelvis överensstämmer vissa grundläggande definitioner och centrala be- grepp i de två direktiven. Många av bolånedirektivets bestämmelser har också en motsvarighet i konsumentkreditdirektivet. Konsumentkreditdirektivet har huvudsakligen genomförts i svensk rätt genom konsumentkreditlagen (2010:1846). ser om bl.a. god kreditgivningssed, information till konsumenten innan ett kreditavtal ingås, kreditprövning, ränta och avgifter, betalning av skulden och skyldigheter för kreditförmedlare. vid genomförandet av konsumentkreditdirektivet var att de nya reglerna skulle gälla också för kreditavtal som faller utanför konsumentkredit- direktivets tillämpningsområde, om inte särskilda skäl talade emot det. Även de avtal om bostadskrediter som undantas från det direktivets tillämpningsområde kom därför att omfattas av konsumentkreditlagens generella tillämpningsområde (prop. 2009/10:242 s. 33). konsumentkreditlagen redan innehåller bestämmelser som är tillämpliga på bostadskrediter och att flera av bolånedirektivets bestämmelser inte kräver något särskilt genomförande i svensk rätt. Det är ofta en fördel att genomföra EU-direktiv i författningar som redan innehåller bestämmelser på det aktuella området. då en bättre överblick av rättsordningen. Regeringen delar därför utred- ningens bedömning att de bestämmelser i bolånedirektivet som inte har någon motsvarighet i konsumentkreditdirektivet, men som behandlar när- liggande frågor om näringsidkarens skyldigheter i förhållande till konsu- menten, lämpligen bör genomföras i konsumentkreditlagen och anpassas till den lagens struktur och systematik. Det handlar bl.a. om bestäm- melser om information som ska lämnas till konsumenten, förbud mot s.k. kopplingsförbehåll och åtgärder för att minska konsumentens riskexpo- nering vid bostadskrediter i utländsk valuta. Bolånedirektivet innehåller även bestämmelser som gäller krav på kreditgivares och kreditförmedlares rörelse. Det handlar bl.a. om regler om tillstånd för och tillsyn över verksamhet, kunskap och kompetens hos