prop · H303113 · 2016-03-01 00:00:00 — Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som anges i bilaga 9. finns i bilaga 10. Regeringen har följt Lagrådets synpunkter. 2015/16:113 behandlas i författningskommentaren. 4Organiserad brottslighet och behovet av bättre straffrättsliga verktyg 4.1Vad är organiserad brottslighet? Det finns ingen svensk definition I finns det inte någon vedertagen definition av organiserad brottslighet. I stället används beskrivningar av vad som avses med begreppet i olika sammanhang. Från att tidigare ha väckt associationer till grupperingar med en strikt hierarkisk struktur omfattar begreppet numera även bl.a. grupperingar där släktskap, ursprung och geografiska anknytningar fungerar som en sammanhållande faktor. Utöver mer varaktiga nätverk förekommer även mer löst sammansatta och tillfälliga grupperingar som bildas för att genomföra ett visst brott. har utifrån forskning om svenska förhållanden utarbetat en beskrivning av begreppet som kan sammanfattas i följande tre punkter (Lokala åtgärder mot organiserad brottslighet, nr 18 från 2009, s. 34): •Det rör sig om nätverksbaserad vinstinriktad brottslig verksamhet i projektform där gärningspersonerna har vilja och förmåga att skydda och underlätta brottsligheten genom otillåten påverkan. •Inom projekten, som avlöser varandra, finns en arbetsordning och flexibilitet som innebär att medarbetare går i och ur projekten. •Verksamheten bedrivs som regel diskret men kan ibland ta sig uttryck i synliga gäng med ett utmanande beteende, symboler och maktspråk. Det finns inte heller någon legaldefinition av begreppet organiserad brottslighet i svensk rätt och någon sådan har inte ansetts lämplig att I samband med genomförande av rådets rambeslut (2005/212/RIF) om förverkande av , hjälpmedel och egendom som härrör från brott angavs t.ex. att regeringen valde att inte begränsa tillämpningen av de nya förverkandereglerna till brott som utförts av eller inom kriminella organisationer (prop. 2007/08:68 s. 54 f.). rambeslutet använda sig av begreppet kriminell organisation ansågs främmande för svensk rätt. I stället avgränsades tillämpningsområdet till brott med minst sex års fängelse i straffskalan och därutöver till vissa särskilt angivna brott med en lägre straffskala (36 kap. 1 b § brotts- Det närmaste man i svensk rätt kommer en definition är bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 . Enligt bestämmelsen ska som försvårande omständigheter vid bedömningen av straffvärdet särskilt beaktas bl.a. om ett brott utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form eller systematiskt eller om brottet föregåtts av särskild planering. proposition 2009/10:147 Skärpta straff för allvarliga våldsbrott m.m. (s. 43 f.) anförs bl.a. att med brottslighet som utövats i organiserad form 2015/16:113 avses brottslighet som har begåtts inom ramen för en struktur där flera personer samverkat under en inte helt obetydlig tidsperiod för att begå brott. Syftet att begå brott ska ha sträckt sig längre än till enbart det aktuella brottet. Att brottet ska ha utgjort ett led i en brottslighet som utövats i organiserad form innebär att brottet ska ha haft ett naturligt samband med brottsligheten. Det är inte nödvändigt att brottet begåtts av den eller de som organiserat brottsligheten. Ett exempel på brottslighet som utövats i organiserad form kan vara fickstölder som begåtts av en grupp av personer. Ett annat exempel är illegal indrivningsverksamhet som en gruppering ägnat sig åt. Med brottslighet som utövats systematiskt avses brottslighet där ett visst tillvägagångssätt upprepats ett flertal gånger av antingen en ensam gärningsman eller av flera personer i samförstånd. Ett exempel är att någon vid upprepade tillfällen förmått någon till utbetalning av en förmån som han eller hon inte haft rätt till. Ett annat exempel är om flera personer rånat olika butiker eller banker och gått till väga på ett likartat sätt . Internationella definitioner och instrument antog EU:s medlemsstater en gemensam åtgärd om att göra deltagande i en kriminell organisation i EU:s medlemsstater till ett brott (98/733/RIF). Den gemensamma åtgärden ersattes 2008 av rådets rambeslut (2008/841/RIF) om kampen mot organiserad brottslighet. har genomfört rambeslutet (prop. 2010/11:76, bet. 2010/11:JuU26, rskr. 2010/11:255). antog en konvention mot gränsöverskridande organiserad brottslighet (Palermokonventionen). har tillträtt konventionen (prop. 2002/03:146, bet. 2003/04:JuU6, rskr. 2003/04:23). Enligt instrumenten, som har stora likheter med varandra, kan organiserad brottslighet sägas ta sikte på gärningar begångna inom en strukturerad sammanslutning av tre personer eller fler som handlar i samförstånd i syfte att begå ett eller flera brott som kan föranleda fängelse eller mer för att direkt eller indirekt uppnå ekonomisk eller annan materiell . 4.2Behovet av bättre straffrättsliga verktyg Regeringens bedömning: För att förbättra förutsättningarna att komma åt den organiserade brottsligheten behövs bättre straffrättsliga verktyg. Utredningens bedömning överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. Av övriga remissinstanser är så gott som samtliga positiva till huvuddelen av förslagen. () avvisar förslagen om skärpningar i det straffrättsliga regelverket rörande organiserad brottslighet. anför att skadan eller faran av denna brottslighet och dess utveckling inte har visats på ett övertygande sätt, att utredningens alarmistiska beskrivning strider mot tidigare utredningar från bl.a. Polisen, att den allmänpreventiva effekten av föreslagna lagändringar inte har gjorts trolig och att effekterna av en expansion av strafflagstiftningen inte har problematiserats. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker förslagen eller lämnar dem utan invändning. Övriga remissinstanser lämnar synpunkter i vissa delar men är över lag positiva till förslagen. Skälen för regeringens bedömning togs initiativ till en bred nationell mobilisering mot den grova organiserade brottsligheten. De nya arbetsformer som utvecklats har bidragit till snabbare kommunikationsvägar och ett utökat informationsutbyte mellan myndigheterna. För att arbetet ska ge resultat krävs också ett väl utvecklat internationellt samarbete och att de brottsbekämpande myndigheterna har tillgång till effektiva metoder och straffprocessuella tvångsmedel. Det har även tagits initiativ till flera lagstiftningsreformer av betydelse för arbetet mot organiserad brottslighet. genomfördes vissa lagändringar i syfte att skapa en tydlig och väl avvägd reglering när det gäller att använda hemliga tvångsmedel mot allvarlig eller samhällsfarlig brottslighet. Lagändringarna innebär bl.a. att bestämmelserna i lagen om hemlig rumsavlyssning och lagen om åtgärder för att förhindra vissa särskilt allvarliga brott, som varit tidsbegränsade, har permanentats (prop. 2013/14:237). Ett antal vidtagna reformer inom det straffrättsliga området kan också bidra till möjligheterna att komma åt brottslighet som bedrivs i organiserad form. genomfördes en rad åtgärder i syfte att skärpa straffen för grova våldsbrott. I samband med reformen utvidgades bestämmelsen i 29 kap. 2 § 6 (se avsnitt 4.1 ovan). Genom den nya lagen (2014:307) om straff för penningtvättsbrott har straffansvaret för penningtvätt förändrats och utvidgats i flera avseenden. Straffansvar har också införts för försök, förberedelse och stämpling till brott som inte är ringa (prop. 2013/14:121). För att skapa bättre förutsättningar att komma åt brottsvinster är det genom bestämmelsen om s.k. utvidgat förverkande möjligt att vid vissa former av allvarlig brottslighet förverka vinster från en inte närmare preciserad brottslig verksamhet (prop. 2007/08:68). I lagrådsremissen Utökade möjligheter till förverkande föreslår regeringen bl.a. att utvidgat förverkande ska kunna beslutas vid fler brott än . Bättre straffrättsliga verktyg behövs En viktig förutsättning för framgång i kampen mot den organiserade brottsligheten är att det straffrättsliga regelverket är ändamålsenligt utformat. Även om systemet i allt väsentligt fungerar väl finns det ett antal områden där regeringen bedömer att de straffrättsliga verktygen behöver bli bättre. Utmärkande för den organiserade brottsligheten är bl.a. att flera personer är delaktiga i den brottsliga verksamheten och att brottsligheten 2015/16:113 ofta är välplanerad. Detta innebär att medverkan, försök, förberedelse och stämpling till brott har särskild betydelse för förutsättningarna att motverka sådan brottslighet. Medan medverkan är straffbart i förhållande till alla brottsbalksbrott och alla övriga brott med fängelse i straffskalan, är förstadier till brott, alltså försök, förberedelse och stämpling, straffbara bara i de fall det är särskilt föreskrivet i relation till ett visst brott. Utredningen har identifierat ett antal allvarliga brott som är vanligt förekommande inom organiserad brottslighet i fråga om vilka det saknas möjlighet att ingripa mot straffvärda gärningar på planeringsstadiet. Vidare har utredningen konstaterat att det kan förekomma fall av stämpling och förberedelse som är så allvarliga att den befintliga straffskalan kan uppfattas som ett hinder mot att fullt ut beakta förberedelse- eller stämplingsgärningens allvar. Med dagens regelverk är det svårt att hålla ledande personer ansvariga för brott som begås i organiserade sammanhang vilket inte är en tillfredsställande ordning. Den organiserade brottsligheten präglas av att det ofta finns försvårande omständigheter kring ett brott utöver det förhållandet att brottet har ingått i ett organiserat sammanhang. Sådana omständigheter uppmärksammas inte alltid i tillräcklig grad. Mot bakgrund av regeringens målsättning att effektivt kunna bekämpa den organiserade brottsligheten, bedömer regeringen, till skillnad från vid , att det finns goda skäl att överväga om det straffrättsliga regelverket går att förändra så att det tillhandahåller bättre verktyg mot organiserad brottslighet. Regeringen konstaterar också att syftet, som antyder, inte är att åstadkomma en generell skärpning av det straffrättsliga regelverket, utan att utveckla de befintliga straffrättsliga verktygen. 5Försök, förberedelse och stämpling till allvarliga brott – kriminalisering och straff 5.1Förstadier till brott och andra osjälvständiga brottsformer Som konstateras i avsnitt 4.2 utmärks den organiserade brottsligheten bl.a. av att flera personer är delaktiga i den brottsliga verksamheten och att brottsligheten ofta är välplanerad, något som innebär att de osjälvständiga brottsformerna kan ha särskild betydelse för förutsättningarna att motverka sådan brottslighet. Nedan redogörs för försök, förberedelse och stämpling till brott (som berörs av regeringens förslag i detta avsnitt) samt medverkan till brott. Underlåtenhet att avslöja eller hindra brott behandlas i avsnitt 6. Förstadier till brott – försök, förberedelse och stämpling Det är främst fullbordade brott som föranleder straffansvar men det har även ansetts nödvändigt att straffbelägga vissa gärningar på vägen mot ett fullbordat brott. Detta har skett genom kriminalisering av de osjälvständiga brottsformerna försök, förberedelse och stämpling till brott. Straffansvar förutsätter att det för brottet är särskilt föreskrivet att brottet är straffbelagt på dessa förstadier. Förberedelse är straffbelagt i mindre utsträckning än försök och stämpling i färre fall än förberedelse. Stämpling är inte i något fall straffbart utan att även förberedelse till brottet är straffbart. Har någon påbörjat utförandet av ett visst brott utan att det kommit till fullbordan, ska han eller hon enligt 23 kap. 1 § dömas för försök till brottet. För ansvar krävs att det förelegat fara för att handlingen skulle leda till brottets fullbordan eller att sådan fara varit utesluten endast på grund av tillfälliga omständigheter. Försök är kriminaliserat i relativt stor omfattning. Ansvar för förberedelse kan enligt 23 kap. 2 § första stycket dömas ut då det inte är fråga om fullbordat brott eller försök till brott men någon, med uppsåt att utföra eller främja brott, tar emot eller lämnar pengar eller annat som betalning för ett brott eller för att täcka kostnader för utförande av ett brott. För förberedelse döms också den som skaffar, tillverkar, lämnar, tar emot, förvarar, transporterar, sammanställer eller tar annan liknande befattning med något som är särskilt ägnat att användas som hjälpmedel vid ett brott. Om faran för brottets fullbordan är ringa ska det inte dömas till ansvar. Att exempelvis komma överens med någon om ett brott rubriceras enligt 23 kap. 2 § andra stycket som stämpling. Enligt bestämmelsen är det straffbart att i samråd med någon annan besluta att en brottslig gärning ska begås, att söka anstifta någon annan eller att åta sig eller erbjuda sig att utföra gärningen. Om faran för att brottet skulle fullbordas var ringa gäller, precis som i fråga om förberedelse, att ansvar inte ska dömas ut. Enligt bestämmelsen om medverkan i 23 kap. 4 § ska inte bara den som utfört en gärning utan även någon annan som har främjat den med råd eller dåd dömas till ansvar för brott. Man skiljer mellan två former av medverkan, nämligen anstiftan av brott och medhjälp till brott. Ansvar för medverkan förutsätter inte att det är särskilt föreskrivet för det aktuella brottet. Medverkansansvaret gäller i relation till alla brott i och, när det gäller specialstraffrätten, brott med fängelse i straffskalan. Varje medverkande bedöms efter det uppsåt eller den oaktsamhet som ligger honom eller henne till last. Medverkan kan ske genom råd eller handling. Det är tillräckligt att den medverkande genom sin medverkan har styrkt någon annan i hans eller hennes uppsåt att begå brottet. En gärning som inte innebär att någon har utövat inflytande på brottets tillkomst vare sig fysiskt eller psykiskt är däremot inte att anse som medverkan. Mer än fängelse i fler fall av Regeringens förslag: Möjligheten att döma till mer än två års fängelse för förberedelse och stämpling utvidgas. Fängelse i mer än ska kunna dömas ut när fängelse , i stället för som tidigare , kan följa på det fullbordade brottet. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens. ningen föreslår att det ska vara möjligt att döma till mer än två års fängelse, trots att fängelse inte ingår i straffskalan för det fullbordade brottet, när gärningen med hänsyn till det avsedda brottets straffvärde, faran för att brottet skulle fullbordas och omständigheterna i övrigt är särskilt allvarlig. Remissinstanserna: och anför att bestämmelsen kan bli svår att tillämpa. Tingsrätten avstyrker mot den bakgrunden förslaget, medan hovrätten ifrågasätter om skälen för att reformera bestämmelsen är tillräckliga för att motivera ändringen. ett alternativ föreslår båda domstolarna att högre straff än fängelse i två år ska få bestämmas om fängelse kan följa på det anför att det av lagtexten bör framgå att det, för att en förberedelse- eller stämplingsgärning ska bedömas som särskilt allvarlig, normalt bör förutsättas att det för det fullbordade brottet är föreskrivet fängelse och att den avsedda gärningen ligger i den övre delen av straffskalan. att förslaget kan innebära en möjlighet att i större utsträckning använda hemliga tvångsmedel i förundersökningar om stämpling eller förberedelse. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre , , Enligt förefaller förslaget, mot bakgrund av tingsrättens erfarenhet av mål om grov organiserad brottslighet, ytterst anför att det ur ett systematiskt perspektiv framstår som bättre än utredningens förslag och att risken för tillämpnings- svårigheter är mindre. motsätter sig förslaget. Enligt samfundet är det systematiskt viktigt att dagens skillnad mellan full- bordade och ofullbordade brott består. Dessutom är det enligt samfundet uppenbart att den föreslagna ändringen snarare motiveras av en önskan att möjliggöra en tillämpning av tvångsmedelsbestämmelserna i förundersök- ningar om stämplings- och förberedelsebrott än av gärningens straffvärde i Skälen för regeringens förslag: Straffet för förberedelse eller stämp- ling ska enligt 23 kap. 2 § tredje stycket bestämmas under den högsta och får sättas under den lägsta gräns som gäller för fullbordat Högre straff än fängelse får dock bestämmas endast om fängelse kan följa på det fullbordade brottet. Det högsta straffet för förberedelse och stämpling skiljer sig från det högsta straffet för försök, som enligt 23 kap. 1 § andra stycket brotts- balken får bestämmas till vad som gäller för fullbordat brott. är naturlig, eftersom stämplings- och förberedelsegärningar i allmänhet ligger längre från det fullbordade brottet än försöksgärningar och därmed typiskt sett är mindre straffvärda än sådana. Det kan emellertid förekomma förberedelse- eller stämplingsgärningar som är så allvarliga att de är jämförbara med det fullbordade brottet. Ett exempel är när kvalificerade stämplings- eller förberedelsegärningar har vidtagits och gärningsmannen står i begrepp att påbörja utförandet av ett allvarligt brott men inte når försökspunkten, exempelvis till följd av polisens ingripande. Om det fullbordade brottet inte har fängelse i straffskalan kan i sådana situationer möjligheten att döma ut straff i proportion till förberedelse- eller stämplingsbrottets allvar uppfattas som begränsad. För ett brott med fängelse som straffmaximum – t.ex. grovt olaga tvång, grov stöld, rån och grovt bedrägeri – innebär tvåårsregeln i praktiken att straffet för förberedelse eller stämpling får bestämmas till högst en tredjedel av det högsta straff som kan följa på det fullbordade brottet. Regeringen anser mot denna bakgrund att bestämmelsen om straff för förberedelse och stämpling bör förändras. I likhet med utredningen anser regeringen att tvåårsregeln bör vara kvar som huvudregel. Ett högre straff än fängelse är i de allra flesta fall av förberedelse och stämpling inte motiverat. För att möjliggöra en mer nyanserad straffmätning av allvarliga förberedelse- och stämplingsgärningar bör dock möjligheten att döma till fängelse utvidgas. Enligt utredningens förslag ska det, även om åtta års fängelse inte ingår i straffskalan för det fullbordade brottet, gå att döma till fängelse när gärningen med hänsyn till det avsedda brottets straffvärde, faran för att brottet skulle fullbordas och omständigheterna i övrigt är särskilt allvarlig. Förslaget innebär att straffmaximum för förberedelse och stämpling till brott med minst åtta års fängelse i straffskalan skulle avgöras av straffskalan för det fullbordade brottet, medan straffmaximum i de fall där brottet inte har fängelse i straffskalan skulle avgöras av omständigheter i det enskilda fallet. Straffmaximum för t.ex. förberedelse till rån skulle således styras av om förberedelsegärningen i det enskilda fallet var särskilt allvarlig eller inte. Om gärningen var särskilt allvarlig skulle straffet för förberedelsen sättas under det högsta straffet för fullbordat rån, dvs. under fängelse ; i annat fall skulle det högsta straffet vara fängelse . skulle det högsta straffet för förberedelse till grovt rån avgöras av straffskalan för det fullbordade brottet. Straffet skulle, oberoende av omständigheter i det enskilda fallet, sättas under det högsta straffet för grovt rån, dvs. Ur ett systematiskt perspektiv framstår lösningen som tveksam. Det kan inte heller uteslutas att bestämmelsen, som och anför, kan bli svår att tillämpa. Straffskalan för förberedelse och stämpling bör därför inte förändras på det sätt som utredningen föreslår. I stället anser regeringen att gränsen för när fängelse ska få dömas ut bör justeras på det sätt som och har föreslagit. Högre straff än fängelse ska därmed få bestämmas om fängelse – i stället enligt nuvarande reglering – ingår i straffskalan för det fullbordade brottet. Med en sådan förändring behålls bestämmelsens struktur. blir det möjligt att döma till längre straff än fängelse för förberedelse och 2015/16:113 stämpling till ett antal allvarliga brott – bl.a. många av de grova förmögenhetsbrotten – där högre straff ibland kan vara motiverade. Enligt regeringens uppfattning innebär förslaget inte, som synes mena, att åtskillnaden mellan fullbordade och ofullbordade brott luckras upp. För de flesta brott kvarstår tvåårsregeln, och för de allvarliga brott som inte träffas av tvåårsregeln gäller som tidigare att straffet ska bestämmas under straffmaximum för det fullbordade brottet (jfr försök, där hela straffskalan för det fullbordade brottet är tillgänglig). Regeringen föreslår mot denna bakgrund att det ska vara möjligt att döma till fängelse för förberedelse och stämpling när fängelse ingår i straffskalan för det fullbordade brottet. 5.3En utvidgning av ansvarsfrihetsregeln för förberedelse och stämpling Regeringens förslag: Den ansvarsfrihetsregel som innebär att det inte ska dömas till ansvar för förberedelse eller stämpling om faran för brottets fullbordan var ringa utvidgas till att gälla också när gärningen, med hänsyn till andra omständigheter, är mindre allvarlig. Regeringens bedömning: Förberedelse till ringa utpressning, narkotikabrott som är ringa, narkotikasmuggling som är ringa och ringa människosmuggling bör inte avkriminaliseras. Utredningens förslag om att utvidga ansvarsfrihetsregeln överensstämmer med regeringens förslag. Utredningens förslag om avkriminalisering överensstämmer inte med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Hovrätten för Nedre påtalar att det vore tydligare om den utvidgade ansvarsfrihetsregeln utformades på ett annat sätt eftersom de olika rekvisiten i bestämmelsen tar sikte på olika omständigheter. anser att uttrycket ”måttligt allvarlig brottslighet” i författningskommentaren bör förtydligas, särskilt avseende hur det ska tolkas i förhållande till ”mindre allvarliga gärningar”. anser att det även bör övervägas om det är befogat med ansvar för försöksbrott i ringa fall. ifrågasätter om ringa utpressning ska vara straffbart på försöksstadiet. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss om att utvidga ansvarsfrihetsregeln överensstämmer med regeringens förslag. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss om avkriminalisering överensstämmer inte med regeringens bedömning. Remissinstanserna: är positivt till förslaget att utvidga ansvarsfrihetsregeln. Skälen för regeringens förslag: Kriminalisering av förstadier till brott är, som regeringen återkommer till i avsnitt 5.4, tänkt att förbehållas brott av visst allvar. Denna avsikt har, särskilt för brott som inte är gradindelade, visat sig vara svår att upprätthålla fullt ut; exempelvis är förberedelse och stämpling i flera fall kriminaliserat i förhållande till brottstyper med böter och kortare fängelsestraff i straffskalan. Detta torde delvis ha sin grund i det förhållandet att vissa brottstyper innehåller såväl allvarliga som mindre allvarliga gärningar. I sådana fall kan ansvar för förstadier till brottstypen framstå som befogat i förhållande till de Prop. 2015/16:113 allvarligare gärningarna, som den omständigheten att brotts- typen har ett lågt straffminimum och därmed även omfattar mindre allvarliga gärningar talar emot en sådan kriminalisering. För att säkerställa att straffansvaret för förberedelse och stämpling endast träffar klart straffvärda förberedelse- och stämplingsgärningar anser regeringen att mindre allvarliga gärningar bör undantas från straffansvar. Därigenom möjliggörs också en bredare kriminalisering av förberedelse och stämpling, eftersom hänsyn inte behöver tas till den omständigheten att en gärningstyp innefattar gärningar för vilka ett förberedelse- eller stämplingsansvar inte framstår som motiverat.