prop · H4031d12 · 2016-09-20 00:00:00 — Ut- vecklingen av den allmänna pensionen ger dock en god bild av inkomstutvecklingen för en stor del av pensionärerna, särskilt dem med låg och 2 Ivanliga fall fastställs inkomstindex , men till följd av de förändrade reglerna för inkomstindex (se Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget) sker beräkning och fastställande . återgås till ordinarie tidpunkt. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 medelhög pension eftersom de är mest beroende av den allmänna pensionen. I diagrammet framkommer också tydligt gapet mellan kvinnors och mäns pensioner. mellan ett starkt grundskydd och drivkrafter till arbete Det finns starka fördelningspolitiska skäl för ett bra grundskydd i ett allmänt pensionssystem och det är en förutsättning för att minska risken för låg ekonomisk standard bland äldre. Ett av målen för utgiftsområdet är också att kvinnor och män med låg eller ingen inkomstrelaterad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. ska grundskyddet vara just en grund. I möjligaste mån ska det löna sig att arbeta även för personer med låga inkomster. Om grundskyddet ger för höga ersättningsnivåer, ger det låga drivkrafter till arbete. Det finns således en målkonflikt mellan ett högt grundskydd och ett system som ger goda drivkrafter till arbete. Nivån på grundskyddet är en avvägning mellan dessa två mål. Denna avvägning leder till att skillnaden i nettoutfall i vissa fall inte är så stor för personer med olika intjänad pension. Diagram 2.6 visar utvecklingen av pensionen för samma typfall som diagram 2.5, men före skatt till skillnad mot det tidigare diagrammet som visade efter skatt. Det är tydligt att skatteeffekter gör att avståndet mellan typfallen minskar. Typfallen med hög inkomst betalar mer i skatt och det har också gjorts skattesänkningar som har minskat skillnaden mellan dem med högst och lägst pension. Skillnaden före skatt 2016 är medan denna minskat till efter skatt. Diagram 2.6 Typfall – utveckling pension före skatt, 2007–2016 Källa: (typfallsmodellen). Diagram 2.7 visar återigen samma typfall och avser pension efter skatt och bostadstillägg. Typfallens inkomster kommer närmare varandra och linjen för garantipensionär sammanfaller i princip med linjen för medelkvinnan. Grundskyddet lyfter alltså garantipensionären till samma inkomstnivå som en kvinnlig medelpensionär under förutsättning att garantipensionären har bostadstillägg, vilket av dem med garantipension har. Skillnaden mellan dem med högst och lägst inkomst har minskats från 16 000 före skatt till 6 000 efter skatt och bostadstillägg. Det är tydligt att grundskyddets utformning gör att skillnaden i pension efter skatt (och grundskydd) är relativt låg mellan dem med de lägsta pensionerna och dem med medelpensioner. Diagram 2.7 Typfall – utveckling nettopension och bostadstillägg, 2007–2016 Källa: (typfallsmodellen). Ett annat sätt att illustrera ytterligare en aspekt av grundskyddets egenskaper är genom att undersöka det så kallade inkomstgapet för pensionärer, det vill säga skillnaden mellan kvinnors och mäns inkomster. Gapet inom den inkomstgrundande pensionen är , det vill säga män har i genomsnitt högre inkomstgrundad pension än kvinnor. När sedan grundskyddets förmåner (inklusive änkepension) läggs till en i taget minskar gapet successivt vilket framkommer av tabell 2.6. Garantipensionen minskar gapet till , änkepensionen till och bostadstillägget slutligen till . Det är uppenbart att grundskyddet har stor betydelse när det gäller att jämna ut skillnaden mellan kvinnors och mäns pensioner. Gapet halveras genom grundskyddet tillsammans med änkepensionen. Tabell 2.6 Inkomstgapet mellan män och kvinnor för personer , 2013 Källa: Jämställda pensioner? (Ds 2016:19). Diagram 2.6–2.7 med typfall och tabell 2.6 illustrerar grundskyddets dubbla natur. Å ena sidan minskar det skillnaden i pension för dem som har respektive inte har egen intjänad pension och leder till svaga incitament till arbete, å andra sidan minskar det risken för låg ekonomisk standard och gapet mellan kvinnors och mäns pensioner. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 en så fullständig och rättvisande bild som möjligt bör därför flera olika mått användas i analysen. Den absoluta fattigdomen bland pensionärer är mycket låg i Ett sätt att mäta den absoluta fattigdomen är att mäta den materiella deprivationen. Materiell deprivation innebär att man inte har råd med minst tre av nio nödvändiga varor eller tjänster. I diagram 2.8 framgår att den absoluta fattigdomen bland pensionärer enligt detta mått är låg. av kvinnorna och av männen som är i , vilket motsvarar cirka 1 000 kvinnor och 2 000 män, definierades som absolut fattiga 2012. Nivån har varit tämligen , 2006–2012. Jämfört med övriga EU-länder är den absoluta fattigdomen mycket låg i . Diagram 2.8 Materiell deprivation bland män och kvinnor i och i EU-27 EU-27, Kvinnor 65+ EU 27, Män 65+ Källa: , EU-SILC. Fattigdom kan mätas på olika sätt Grundskyddet i pensionssystemet ska bidra till att upprätthålla en rimlig levnadsstandard för pensionärerna. När grundskyddets funktion undersöks är det därför viktigt att se hur det påverkar den ekonomiska standarden och därmed andelen fattiga pensionärer. Fattigdom kan mätas i absoluta eller relativa termer där det sistnämnda mäter den ekonomiska standarden i relation till befolkningen i stort. Beroende på vilket mått som används blir också andelen fattiga och utvecklingen olika. De olika måtten har olika för- och nackdelar och för att få Den relativa fattigdomen är högre och varierar mer Även om den absoluta fattigdomen är låg bland dem i befolkningen som är så är bilden en annan när man mäter den relativa fattigdomen, det vill säga hur den ekonomiska standarden utvecklas i jämförelse med standarden för befolkningen i stort. Den relativa fattigdomen mäts här som andelen med låg ekonomisk standard, det vill säga andelen pensionärer som har en inkomst som understiger av medianinkomsten. Det innebär till exempel att den relativa fattigdomen kan stiga om 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 medianinkomsten i befolkningen stiger till följd av skattesänkningar. Andelen pensionärer med låg ekonomisk standard har ökat . Av diagram 2.9 framgår att den största ökningen har skett bland ensamstående kvinnor. Att ökningen är som störst och att den också varierar mest i den gruppen beror på att en stor andel av de ensamstående kvinnorna har inkomster som ligger mycket nära gränsen för låg ekonomisk standard. beräknas en tredjedel av de ensamstående kvinnorna ha en inkomst som är över eller under denna gräns. Det medför att det behövs relativt små förändringar av antingen deras egen inkomst eller av medianinkomsten i samhället för att de ska falla under eller komma över gränsen för låg ekonomisk standard. Den främsta förklaringen till nivåskiftet som syns 2007 är införandet av jobbskatteavdraget. Det medförde att medianinkomsten i befolkningen ökade och därmed var det också fler främst i gruppen ensamstående kvinnor som är eller äldre som hamnade under gränsen för låg ekonomisk standard. Diagram 2.9 Andelen kvinnor och män med låg ekonomisk standard bland dem . Prognos 2015 och 2016 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 Källa: Egna beräkningar i HEK 2013, 2013-2014. Anm: Låg ekonomisk standard mäts som andelen personer som har en disponibel inkomst per konsumtionsenehet som är av medianinkomsten för samtliga i befolkningen. har en högre andel pensionärer med relativt sett låg ekonomisk standard jämfört med EU-genomsnittet. En uppdelning på kvinnor och män visar att det är kvinnorna som har en betydligt högre andel med låg ekonomisk standard, medan andelen män är lägre än EU-ge- nomsnittet. Störst risk för låg ekonomisk standard bland ensamstående och utrikes födda Störst risk för att ha låg ekonomisk standard har ensamstående. Det gäller även i gruppen som är . I diagram 2.10 visas också att äldre pensionärer har högre risk för låg ekonomisk standard än yngre pensionärer och att kvinnor har högre risk än män. Eftersom kvinnor i genomsnitt lever än män är också en stor andel äldre kvinnor ensamstående, vilket sammantaget ökar risken för låg ekonomisk standard. Ungefär hälften av alla pensionärer är ensamstående och två tredjedelar av dem är kvinnor. Diagrammet visar också att andelen med låg ekonomisk standard är högre i åldersgruppen 0–65 jämfört med de i åldern 66–. Dock är risken för låg ekonomisk standard som störst bland ensamstående kvinnor som är eller äldre. Diagram 2.10 Andelen personer med låg ekonomisk standard i olika grupper, prognos 2016 Källa: Egna beräkningar i MSTAR 2014. En större andel utrikes födda kvinnor och män () riskerar låg ekonomisk standard jämfört med inrikes födda kvinnor och män (). Pensionen och dess nivå är en spegling av vad en individ har tjänat in under förvärvslivet. För den som har varit heltidsarbetande under hela sin förvärvsaktiva ålder blir den inkomstgrundade pensionen normalt sett tillräckligt hög för att inte ligga under gränsen för låg ekonomisk standard. De som ligger under denna gräns har som regel ett arbetsliv bakom sig som innehåller deltidsarbete eller avbrott, eller är kortare än normalt. För äldre kvinnor beror det på att kvinnor tidigare förvärvsarbetade i lägre grad, både jäm- fört med och jämfört med män, och för utrikes födda kvinnor och män är det en lägre andel i förhållande till inrikes födda som har ett helt arbetsliv med intjänande i bakom sig till följd av att man invandrat senare i livet. Låg ekonomisk standard och bostadstilläggets betydelse Garantipensionen är lagd på en sådan nivå att den förutsätter att det finns antingen andra inkomster eller ett kompletterande inkomstprövat bostadstillägg för att ge en rimlig ekonomisk standard. I diagram 2.11 visas hur den ekonomiska standarden har utvecklats –2014 för en ensamstående pensionär dels med enbart garantipension, dels med garantipension och bostadstillägg baserat på en genomsnittlig bostadskostnad. Därtill visas hur gränsen för låg ekonomisk standard har utvecklats . Av diagrammet framgår att en ensamstående med enbart garantipension har en inkomst betydligt under gränsen för låg ekonomisk standard. Om personen har en genomsnittlig bostadskostnad och rätt till bostadstillägg, kommer hon eller han att ha en inkomst över gränsen för låg ekonomisk standard. Dock är avståndet litet och krympande. Diagram 2.11 Ekonomisk standard ensamstående relativt gränsen för låg ekonomisk standard, typfall 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 Garantipensionär med BTP (snitthyra) av medianen Källor: och egna beräkningar. Risken för att ha en låg ekonomisk standard är som högst bland pensionärer som har enbart garantipension eller äldreförsörjningsstöd. Det är dock endast cirka 35 000 kvinnor och män i de här grupperna. Den antalsmässigt största gruppen med låg ekonomisk standard är, som 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 framgår av diagram 2.12, ensamstående kvinnor med en kombination av garanti- och inkomstpension. Diagram 2.12 Antal med låg ekonomisk standard fördelat på pensionssammansättning, prognos 2016 Källa: Egna beräkningar i 2014. 2.4.3Analyser och slutsatser – ersättning vid ålderdom Antalet ålderspensionärer ökar påtagligt vilket främst beror på att medellivslängden stadigt ökar. Detta medför att de samlade utgifterna för ålderspension också ökar. Ökningen av utgifterna beror även på att pensionerna förväntas räknas upp /17. Som en följd av att de inkomstgrundade pensionerna ökar, kommer statens utgifter för grundskyddet till äldre att minska . Ytterligare en förklaring till de lägre utgifterna är att de pensionärer som träder in i systemet har högre pensioner än de som lämnar systemet och därmed inte har behov av grundskyddet i samma omfattning som . Även om behovet av grundskyddet minskar visar analyserna att förmånerna har en mycket stor betydelse för att upprätthålla en rimlig ekonomisk standard för dem som får dessa och att de lyfter många pensionärer över gränsen för låg ekonomisk standard. Ett mål för utgiftsområdet är att pensionärer med låg eller ingen inkomstgrundad pension ska garanteras ett värdesäkrat grundskydd. Att behovet av grundskydd minskar är positivt, men inte i sig ett tecken på att målet är uppfyllt. För detta krävs också att de som får del av grund- 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 skyddet faktiskt också behåller ett värdeskydd. Analyserna i detta avsnitt visar att den allmänna pensionen efter skatt har ökat realt för alla inkomstnivåer. De med lägst pensioner har haft den procentuellt sett bästa ekonomiska utvecklingen och har fått en real förbättring . Eftersom målet för utgiftsområdet är att garantera ett värdesäkrat grundskydd anser regeringen därför att målet kan anses vara uppfyllt. Grundskyddet har också en omfördelande effekt på så sätt att förmånerna går till pensionärer med inga eller relativt låga inkomstgrundade pensioner. Det innebär också att den största delen av grundskyddet går till kvinnor och därmed bidrar till att öka den ekonomiska jämställdheten (se regeringens jämställdhetspolitiska mål, och delmål, utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering). Analyserna visar också att den absoluta fattigdomen bland kvinnor och män är mycket låg. Risken för relativ fattigdom (låg ekonomisk standard) är dock högre och har ökat . Både nivån och ökningen är störst för ensamstående äldre kvinnor. Inom ramen för den pågående översynen av pensionssystemet har Pensionsgruppen startat ett särskilt projekt med fokus på att åstadkomma mer jämställda pensioner. Orsakerna till kvinnors lägre pensioner ligger visserligen utanför pensionssystemet, men det finns delar med anknytning till pensionssystemet där det finns skäl att närmare analysera möjligheter till åtgärder som bidrar till mer jämställda pensioner. Se vidare avsnittet Ålderspensionssystemet vid sidan av statens budget. Ersättning vid dödsfall omfattar anslaget 1.2 Efterlevandepensioner till vuxna. Inom anslaget finns omställningspension och änkepension. Båda förmånerna syftar till att ge ett rimligt skydd för efterlevande vid dödsfall. Förmånerna är emellertid olika utformade och speglar behovet för olika tidsåldrar och olika generationer. Änkepensionen lämnas endast till efterlevande kvinnor och är en livsvarig förmån (om inte änkan gifter om sig). Den speglar då för- värvsmönstren för kvinnor och män i väsentlig grad var olika och kvinnor var ekonomiskt beroende av sina män. Det finns visserligen alltjämt skillnader i livsmönster mellan könen, men det har skett stora förändringar vilket motiverat en övergång till en könsneutral och tidsbegränsad omställningspension. Omställningspension är just en omställningsförsäkring som är tidsbestämd för att efter ett dödsfall ge den efterlevande maken ekonomiskt stöd för att underlätta omställningen från två inkomster till en. Sammantaget kan sägas att änkepensionen är bakåtblickande medan omställningspensionen speglar nutid och framtid. Omställningspension betalas normalt ut till efterlevande kvinnor och män , dock längst fram till dess att den efterlevande fyller . Om den efterlevande har vårdnaden om ett barn som är kan förlängd omställningspension betalas ut . På liknande sätt som när det gäller ålderspension fyller garantipension ut om den inkomstrelaterade omställningspensionen är låg eller saknas. Änkepension betalas ut till efterlevande kvinnor. Vilka bestämmelser som ska tillämpas är bland annat beroende av änkans ålder och tidpunkt för giftermålet. Änkepensionen avskaffades , men kan genom långtgående övergångsregler fortfarande beviljas. Det finns även efterlevandepension till barn i form av barnpension och efterlevandestöd. Dessa förmåner redovisas under utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn. Änkepensionen är fortfarande den dominerande efterlevandepensionen fanns drygt 276 000 kvinnor med änkepension och drygt 4 600 kvinnor och 1 900 män med omställningspension. Utgifterna för änkepension uppgick till 2015 medan kostnaderna för omställningspensionen var , 0,4 miljarder till kvinnor och 0,2 miljarder till män. Änkepensionen utgör således av kostnaderna för efterlevandepensionerna trots att den är under avveckling, och den kommer att fortsätta dominera framöver. utgifterna för änkepensionen är störst förklaras i hög grad av att omställningspension ofta betalas ut under endast medan änkepension betalas ut och i de flesta fall livsvarigt. Även om betydligt färre får omställningspension än änkepension är de belopp som de får i genomsnitt högre. var medelbeloppet för omställningspension för både kvinnor och män jämfört med för änkepension. Om man jämför den ekonomiska standarden för sammanboende kvinnor, kvinnor med änkepension samt ensamstående kvinnor som inte har efterlevandepension ser man att de sammanboende kvinnorna har den högsta ekonomiska standarden (diagram 2.13). Kvinnor med änkepension har högre ekonomisk standard än övriga ensamstående kvinnor. Efter krymper skillnaden till . Detta beror på att garantipensionsdelen av änkepensionen inte betalas ut och på att den inkomstrelaterade änkepensionen för kvinnor födda eller senare samordnas med kvinnans ålderspension i form av tilläggs- och inkomstpension. Diagram 2.13 Ekonomisk standard för änkor jämfört med övriga kvinnor, åldersstandardiserat 2014 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 Om inget annat förändras kommer änkepensionens bidrag för att minska gapet successivt att minska. Den effekten begränsas dock av att kvinnor med låga inkomster, som inte kommer att kunna få änkepension, i stor utsträckning istället kommer att kunna få del av grundskydd i form av garantipension och bostadstillägg. Detta har delvis belysts i Pensionsgruppens projekt om jämställda pensioner men ytterligare analyser behöver här göras. Kvinnor har oftare inkomstrelaterad omställningspension än män Kvinnor har oftare än män inkomstrelaterad omställningspension. Det beror på att pensionens storlek styrs av den avlidnes inkomst. Eftersom män i genomsnitt har högre inkomster än kvinnor så får de efterlevande kvinnorna högre inkomstrelaterad omställningspension och de efterlevande männen i större utsträckning garantipension till omställningspension. av männen med omställningspension hade 2015 en så hög inkomstrelaterad omställningspension att garantipension till omställningspension inte betalades ut. Motsvarande andel bland kvinnor var . När även garantipensionsdelen tas i beaktande är den genomsnittliga omställningspensionen på nästan samma nivå för kvinnor och män. Trots att en större andel av kvinnorna hade en inkomstrelaterad omställningspension hade männen ett något högre genomsnittligt belopp, jämfört med kvinnorna som hade . Omställningspensionen höjer den ekonomiska standarden för ensamstående kvinnor och män Källa: Egna beräkningar i 2014. Anm: Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. Åldersstandardiserat = justeringar har gjorts på grund av att änkorna är äldre än övriga grupper. Änkepensionen betalas bara ut till kvinnor och bidrar därför till att minska inkomstgapet mellan kvinnor och män. Det totala inkomstgapet för de är och utan änkepensionen skulle gapet vara större. Änkepensionen är som nämnts under avveckling och kvinnor födda eller senare får i betydligt mindre utsträck- För att undersöka om omställningspensionen underlättar omställningen från ett liv som sammanboende till ensamstående jämförs den ekonomiska standarden för sammanboende med den ekonomiska standarden för ensamstående kvinnor och män med respektive utan omställningspension. Ingen av grupperna har minderåriga barn. Av diagram 2.14 framgår att kvinnor och män med omställningspension har en ekonomisk standard närmare sammanboende än övriga ensamstående. 2016/17:1 UTGIFTSOMRÅDE 11 ningspension hade 2014 en ekonomisk standard som var högre än standarden för övriga ensamstående kvinnor, motsvarande uppgift för männen var . Liknande skillnad återfinns för ensamstående kvinnor och män med barn som har omställningspension eller förlängd omställningspension jämfört med övriga ensamstående med barn. Diagram 2.14 Ekonomisk standard för kvinnor och män med omställningspension jämfört med sammanboende och övriga ensamstående 2014 Källa: Egna beräkningar i 2014. Anm: Individens ekonomiska standard är hushållets disponibla inkomst justerad efter familjestorlek. 2.4.5Analys och slutsatser – ersättning vid dödsfall Regeringen bedömer att målet om att efterlevande make ska ges ett rimligt ekonomiskt stöd för att klara omställningen efter ett dödsfall kan anses vara uppfyllt. Utgiftsområdet inkluderar två olika förmåner som speglar olika tider och därmed är mycket olika till sin konstruktion. Änkepensionen är livsvarig, under avveckling och den dominerande utgiften. Omställningspensionen ska i stället fungera som en omställningsförsäkring och utgår från ett livsmönster där var och en har en egen försörjning. Eftersom förmånerna är så olika måste bedömningen av måluppfyllelse ske med hänsyn till detta. Både kvinnor och män med omställningspension har en ekonomisk standard som ligger närmare sammanboendes ekonomiska standard än ensamståendes, vilket indikerar att stödet fyller sin funktion. I fråga om änkepensionen bidrar den till att änkor i genomsnitt har en högre ekonomisk standard än ensamstående kvinnor utan änkepension och kan därmed sägas uppfylla sitt syfte. Men det kan konstateras att trots att efterlevandepensionen i dominerande grad betalas ut till kvinnor, så är andelen med låg ekonomisk standard högst bland äldre ensamstående kvinnor. Orsaken till detta ligger varken i pensionssystemet eller i systemet för efterlevandepension, men det finns skäl att analysera hur väl systemet för efterlevandepension är konstruerat för att motverka en hög andel ekonomiskt utsatta äldre pensionärer. En sådan analys har påbörjats inom ramen för Pensionsgruppens delprojekt om jämställda pensioner. 2.4.6Administration och förvaltning av ålderspensionssystemet – Målet för administration och förvaltning av ålderspensionssystemet är att verksamheten ska bedrivas med låga kostnader och till nytta för pensionärer och pensionssparare. Informationsgivningen ska ge pensionsspararna goda möjligheter att bedöma sin framtida pension och vad som påverkar den. Kunskapen om livsinkomstens betydelse för den framtida pensionen ska öka för kvinnor och män. Det är allt fler pensionssparare och pensionärer som känner förtroende för enligt den årliga undersökning som myndigheten genomför. Utvecklingen visar på en positiv trend och utfallet är en tydlig förbättring jämfört med . Även externa undersökningar visar på en positiv utveckling. Ökningen är särskilt stor för pensionssparare, men det är fortfarande en större andel pensionärer än pensionssparare som känner förtroende för myndigheten. Att pensionssparare och pensionärer har förtroende för myndigheten är en förutsättning för att informationen ska nå fram och därmed för att verksamheten ska kunna vara framgångsrik i fråga om målet om ökad kunskap om livsinkomstens betydelse. Bland dem som varit i kontakt med är andelen som känner förtroende högre än bland dem som inte haft kontakt. Skillnaderna mellan kvinnor och män avseende förtroende för myndigheten är små. Förbättrade resultat inom flera områden, men kvarstående problem inom bostadstillägg och återkrav Inom ålderspension, premiepension och efterlevandepension sker i princip alla utbetalningar i rätt tid. Kostnaderna för pensionsadministrationen har ökat något minskning. Kostnadsökningen beror dels på en förstärkt informationssatsning inom ramen för det konsumentuppdrag som regeringen gav myndigheten , dels på ett arbete som pågår som syftar till att förbättra och effektivisera IT- stödet. Ärendehanteringen inom pensionsadministrationen har fortsatt att automatiseras. Resultaten har förbättrats inom flera områden tack vare ett omfattande utvecklings- och förbättringsarbete.