prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — reglerad marknad eller på en handelsplattform (MTF-plattform) finns bestämmelser om handelsstopp i lagen om värdepappersmarknaden (22 kap.). Dessa bestämmelser utgör till stor del genomförandet i svensk rätt av ett antal artiklar i MiFID I (prop. 2006/07:115 s. 625 f.). inspektionen kan besluta att ett av börsen beslutat handelsstopp ska bestå och kan också själv besluta om handelsstopp (22 kap. 2 § nämnda lag). kan besluta om handelsstopp om t.ex. investerarna inte har tillgång till information på lika villkor eller om det annars finns särskilda skäl hänförliga till emittenten eller det finansiella instrumentet. Bestämmelserna kommer att få en delvis ny utformning i samband med genomförandet i svensk rätt av MiFID II. När det direktivet genomförs kommer bestämmelserna t.ex. även att omfatta OTF-plattformar. De situationer där ett handelsstopp kan vara relevant i förhållande till reglerna i marknadsmissbruksförordningen kan t.ex. vara när handeln är sådan att den kan misstänkas vara manipulerad, när det finns insider- information hos ett bolag som borde offentliggöras eller någon sprider vilseledande information om en emittent eller ett finansiellt instrument. Dessa situationer omfattas av den möjlighet att besluta om handelsstopp som har enligt lagen om värdepappers- När det gäller OTF-plattformar kommer, som nämns ovan, bestämmelserna att behöva anpassas när MiFID II genomförs i svensk Några lagstiftningsåtgärder för att genomföra marknadsmissbruks- förordningen i denna del behövs därför inte. det dock införas en upplysning om att har rätt att besluta om handelsstopp enligt lagen om värdepappersmarknaden. 10.9 Rätt att förbjuda vissa ageranden eller viss förvärvsverksamhet Regeringens förslag: får förelägga den som sannolikt har åsidosatt eller överträtt marknadsmissbruksförordningen att upphöra med ett visst agerande. Beslutet om föreläggande ska gälla till dess det har prövats om förfarandet strider mot marknadsmiss- bruksförordningen eller lagen om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, dock . Ett föreläggande får förenas med vite. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att beviskravet för ett föreläggande under utredning ska vara att det ”kan antas” ha skett en överträdelse eller ett åsidosättande. Utredningen föreslår inte någon längsta tid för hur länge ett beslut ska gälla. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , med instämmande av , anser att det inte är tydligt om Finansinspek- tionen ska kunna vidta utredningsåtgärder under pågående förunder- sökning. Utredningens uttalanden om att två parallella förfaranden måste undvikas måste dock antas gälla även för denna situation. En fråga är också om utredningsåtgärder kan bestå sedan ett ärende har överlämnats till åklagare. Det förefaller inkonsekvent att inspektionens möjligheter att ingripa mot en pågående överträdelse skulle vara mindre om det är fråga om en allvarlig (straffbar) överträd- else än om en mindre allvarlig överträdelse. Om inspektionen ska ha möjlighet att vidta åtgärder även under en pågående förundersökning, är det dock viktigt att det sker i samråd med åklagaren, för att undvika att åtgärderna påverkar förundersökningen negativt. , med instämmande av , anser att innebörden av den föreslagna befogenheten bör utvecklas i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Ur föreningarnas perspektiv framstår det som själv- klart att en seriös aktör på värdepappersmarknaden under Finansinspek- tionens tillsyn kommer att följa en anvisning från inspektionen att ett visst förfarande bör stoppas, eftersom det enligt inspektionens uppfatt- ning strider mot marknadsmissbrukslagstiftningen. Om Finansinspek- tionen och aktören gör olika bedömningar, är frågan sannolikt av den svårhetsgraden att den bör lösas på ett annat sätt än genom ett ensidigt beslut av . Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförord- ningen ska den behöriga myndigheten kunna kräva att alla förfaranden som myndigheten anser strider mot förordningen tillfälligt upphör (artikel 23.2 första stycket k). I avsnitt 12.4 föreslås att Finansinspek- tionen, sedan en överträdelse har konstaterats, ska kunna utfärda ett föreläggande att vidta en viss åtgärd för att komma till rätta med situationen eller upphöra med ett visst agerande (jfr artikel 30.2 första stycket a i marknadsmissbruksförordningen). Den nu behandlade befogenhet ska emellertid kunna användas under en utredning, dvs. innan det har prövats om en överträdelse faktiskt har skett. Befogenheten att utfärda sådana förelägganden under en utredning bör naturligtvis användas med försiktighet. Det rör sig om en interimistisk åtgärd som inte ska ersätta den slutliga prövningen. Ett föreläggande bör syfta till att stoppa ett förfarande som med viss grad av säkerhet strider mot marknadsmissbruksförordningen, och därmed är skadligt för mark- naden. Ett föreläggande bör också begränsas till det som är nödvändigt för att förhindra eller stoppa det förfarande som avses och eventuella negativa konsekvenser för den enskilde av att föreläggandet meddelas bör vägas in. Allt detta följer av proportionalitetsprincipen. Det är rimligt att i det sammanhanget ställa upp ett beviskrav för när ska få använda befogenheten. beslut bör också kunna överprövas. Utredningen föreslår att befogen- heten ska kunna användas mot ageranden som kan antas strida mot marknadsmissbruksförordningen. Mot bakgrund av att det är fråga om en befogenhet som kan vara mycket ingripande anser regeringen dock att beviskravet bör vara högre än så. bör ha befogenhet att förelägga någon att upphöra med ett visst agerande om det är sannolikt att personen har åsidosatt marknadsmissbruksförordningen. Ett föreläggande skulle t.ex. kunna innebära att en fysisk person eller ett företag förbjuds att sprida viss information eller investeringsrekom- mendationer som preliminärt bedöms vara vilseledande eller inte upp- fylla kraven i marknadsmissbruksförordningen (artikel 20). Ett före- läggande bör kunna förenas med vite. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten också kunna införa tillfälligt förbud mot utövande av förvärvsverksamhet (artikel 23.3 första stycket l). Även här är det fråga om en åtgärd som ska kunna tillgripas under en utredning. De regler som finns i svensk rätt om att förbjuda viss yrkes- eller näringsverksamhet är utformade som sank- tioner, se t.ex. reglerna om näringsförbud i lagen (2014:836) om närings- förbud samt möjligheterna för att återkalla tillstånd enligt t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 1 §) och lagen om värdepappersmarknaden (25 kap. 1 §). Rätten för Finansinspek- tionen att förbjuda förfaranden som sannolikt strider mot marknadsmiss- bruksförordningen bör dock även kunna ge inspektionen möjlighet att förelägga någon att upphöra med viss förvärvsverksamhet. Det skulle t.ex. kunna vara fråga om någon som i sin förvärvsverksamhet lägger order avseende finansiella instrument på ett sådant sätt att det sannolikt utgör marknadsmanipulation. Som och påpekar blir det möjligen sällan aktuellt att använda befogenheten gent- emot ett företag som står under tillsyn. Även i för- hållande till sådana företag kan det dock vara lämpligt att Finansinspek- tionen tillkännager sin uppfattning i ett formellt beslut som kan över- klagas. och tar upp frågan om ska kunna besluta om ett föreläggande för att hindra en pågående överträdelse när det pågår en förundersökning om det age- rande som inspektionen vill sätta stopp för. Regeringen anser att Finans- inspektionens möjligheter att ingripa mot en pågående överträdelse inte bör upphöra när ett ärende överlämnats till åklagare på grund av miss- tanke om brott. Som anförs i avsnitt 9.3 finns det inget hinder mot att vidtar åtgärder under en pågående undersökning så länge som någon slutlig prövning av saken inte har skett. Finansinspek- tionens befogenhet bör således utformas så att inspektionen har möjlighet att besluta om förelägganden även när ett ärende utreds av åklagare. En annan sak är att det inte är lämpligt att vidtar åtgärder som riskerar att inverka negativt på förundersökningen. I avsnitt 9.6 före- slås att och ska samarbeta för att underlätta utredningar om brott och överträdelser av marknadsmiss- bruksförordningen. Det innebär att bör iaktta försik- tighet när det gäller att besluta om förelägganden under det att en förundersökning pågår och bör samråda med . 2016/17:22 innan så sker. En viktig fråga är hur länge ett föreläggande ska gälla. Utredningen föreslår att ett föreläggande ska gälla och bara en utredning pågår. Någon bestämd tidpunkt för när en utredning hos är avslutad finns dock inte, i vart fall inte om ärendet utreds av åklagare. Enligt regeringens uppfattning bör ett föreläggande inte gälla längre än till den tidpunkt då det prövas om det förfarande som förelägger någon att upphöra med strider mot marknadsmissbruksförordningen eller mot den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Om prövningen sker enligt kompletteringslagen bör denna tidpunkt vara beslut eller utfärdandet av ett sanktionsföreläggande. Om prövningen sker i en straffprocess bör tidpunkten vara utfärdandet av ett strafföreläggande eller tingsrättens dom. Det bör emellertid också finnas en absolut tidsgräns. Denna tidsgräns bör vara . 10.10Rätt att korrigera information till allmänheten Regeringens förslag: får korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan utgöra ett led i marknadsmani- pulation och även förelägga en emittent eller någon annan att korrigera sådan information. Ett föreläggande får förenas med vite. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. och Tidnings- utgivarna påpekar att en rätt för att kräva korrigering av felaktig information kan strida mot tryckfrihetsförordningens och yttrandefrihetsgrundlagens bestämmelser om en ansvarig utgivares veto- rätt. Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförord- ningen ska den behöriga myndigheten ha befogenhet att vidta alla åtgärd- er som behövs för att se till att allmänheten får korrekt information (artikel 23.2 första stycket m). Myndigheten ska t.ex. kunna korrigera offentliggjord falsk eller vilseledande information genom att kräva att emittenten eller en annan person som har offentliggjort eller spritt sådan information ska offentliggöra en rättelse. Det finns i gällande rätt inget hinder mot att publi- cerar information som kan behövas för investerare och allmänhet, inklu- sive korrigeringar av falsk eller vilseledande information. En myndighet kan dock vara obenägen att tillkännage sin uppfattning i olika frågor om detta riskerar att inverka negativt på t.ex. ett företags möjlighet att bedriva affärsverksamhet. Det är därför lämpligt att det införs en tydlig rättslig grund för agerandet, mot vilken ställnings- tagande också kan bedömas. Det bör därför införas en bestämmelse i kompletteringslagen om att får korrigera sådan felaktig och vilseledande information som kan utgöra ett led i marknadsmanipulation. bör också ha möjlighet att kräva korrigeringar av emittenter och andra. Ett sådant föreläggande bör kunna förenas med vite. Som och Tidningsutgivarna påpekar kan användandet av en sådan befogenhet i vissa fall strida mot bestämmel- serna i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om an- svarig utgivares rätt att bestämma vad som ska publiceras. serna i marknadsmissbruksförordningen kan enligt regeringens uppfatt- ning inte anses innebära att bestämmelser i grundlag ska sättas åt sidan. Den behöriga myndigheten ska enligt förordningen ha sina befogenheter ”i enlighet med nationell rätt” (artikel 23.2). befogenhet begränsas således av bestämmelserna i tryckfrihetsförord- ningen och yttrandefrihetsgrundlagen. 10.11Samarbete med behöriga myndigheter i andra länder inom EES I marknadsmissbruksförordningen finns bestämmelser om samarbete och informationsutbyte mellan behöriga myndigheter samt mellan behöriga myndigheter och (artiklarna 24–29). De behöriga myndigheterna ska samarbeta med varandra när det är nödvändigt för tillämpningen av förordningen. De är framför allt skyldiga att förse varandra med infor- mation och samarbeta avseende undersökningar, övervakning samt till- syn och kontroll av att förordningen följs. De behöriga myndigheterna ska också samarbeta med , och det samarbetet ska ske i enlighet med och rådet förordning (EU) nr 1095/2010 om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Esmaförordningen). En behörig myndighet kan dock vägra att lämna information eller samarbeta under vissa förutsättningar, t.ex. om det skulle äventyra medlemsstatens säkerhet eller en pågående utredning eller rättegång avseende marknads- missbruk (artikel 25.2). Om en behörig myndighet får en framställan från en behörig myndighet i en annan medlemsstat om att genomföra en kontroll på plats eller en utredning kan myndigheten själv genomföra kontrollen eller utredningen, tillåta att den andra behöriga myndigheten deltar i undersökningen, tillåta att den andra behöriga myndigheten själv genomför undersökningen eller revisorer eller sakkunniga som genomför utredningen. De behöriga myndigheterna ska, när det behövs, även upprätta samarbetsformer med tillsynsmyndigheter i länder utanför EES för informationsutbyte och samarbete för att kunna fullgöra sina uppgifter enligt förordningen. Enligt marknadsmissbruksförordningen gäller tystnadsplikt för alla personer som arbetar eller har arbetat för den behöriga myndigheten, eller för någon myndighet eller fysisk eller juridisk person till vilken den behöriga myndigheten har delegerat uppgifter, inklusive av myndigheten anlitade revisorer och sakkunniga (artikel 27). Konfidentiell information som omfattas av tystnadsplikt får dock lämnas ut när så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Som huvudregel gäller tystnadsplikt avseende information som utbyts mellan behöriga myndigheter som rör affärs- Prop. 2016/17:22 eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållan- den (artikel 27.2). Informationen får dock lämnas ut om det finns ett uttryckligt medgivande eller om så krävs i samband med rättsliga förfaranden. Förordningen innehåller vidare bestämmelser om skydd för person- uppgifter (artiklarna 28 och 29). Vid överföring av personuppgifter mellan medlemsstaterna eller mellan medlemsstaterna och ett land utan- för EES ska medlemsstaterna tillämpa och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda per- soner med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter (dataskyddsdirektivet). Detta innebär i huvud- sak att överföring får ske endast om landet utanför EES säkerställer en adekvat skyddsnivå för personuppgifterna i fråga (artiklarna 25 och 26 i dataskyddsdirektivet). Dataskyddsdirektivet har genomförts i svensk rätt genom personuppgiftslagen (1998:204). En behörig myndighet i en medlemsstat får begära bistånd av en be- hörig myndighet i en annan medlemsstat när det gäller inspektioner på plats eller utredningar om misstänkta överträdelser (artikel 25.6 i marknadsmissbruksförordningen). En behörig myndighet som tar emot en sådan begäran ska enligt förordningen antingen själv utföra inspek- tionen på plats eller utföra utredningen, låta den behöriga myndighet som lämnat begäran delta i kontrollen på plats eller i utredningen, låta den behöriga myndigheten som lämnat begäran själv utföra kontrollen på plats eller utredningen, utse revisorer eller sakkunniga för att utföra kontrollen på plats eller utredningen eller dela vissa övervaknings- uppgifter med de andra behöriga myndigheterna. Ytterligare bestäm- melser om samarbete finns i tekniska standarder för genomförande som antas av kommissionen [ange rättsakt när publicerad]. 10.11.2 Utbyte av information Regeringens bedömning: Det informationsutbyte som marknads- missbruksförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruks- förordningen ska information som utbyts mellan behöriga myndigheter och som avser affärs- eller driftförhållanden och andra ekonomiska eller personliga förhållanden anses vara konfidentiell (artikel 27.2). Bestämmelsen är densamma som i t.ex. och rådets förordning (EU) nr 236/2012 av om blankning och vissa aspekter av kreditswappar (blankningsförordningen). I förarbetena till lagen (2012:735) med kompletterande bestämmelser till EU:s blankningsförordning konstaterades att reglerna i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) uppfyllde de krav som ställdes i blanknings- förordningen och möjliggjorde det informationsutbyte som förordningen föreskriver (prop. 2011/12:175 s. 31 f.). För uppgifter som hämtar in från en behörig myndighet i en annan medlemsstat gäller sekretess för sådan uppgift om affärs- eller driftförhållanden och ekonomiska eller personliga förhållan- den som har fått om det följer av ett avtal med en mellanfolklig organisation (30 kap. 7 § offentlighets- och sekretesslagen, förkortad OSL). I begreppet avtal ingår bl.a. rättsakter som gäller till följd av medlemskap i , dvs. ningar och direktiv som utfärdas av EU:s institutioner (se bl.a. prop. 2006/07:110 s. 38 och 41 samt RÅ 2007 ref. 45). för information som tar emot och som inte får lämnas ut enligt marknadsmissbruksförordningen. Beträffande möjlighet att lämna ut uppgifter till utländska myndigheter kan konstateras att det kan komma att handla om uppgifter om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden, som omfattas av sekretess enligt den bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.1. I vissa fall kan ha fått uppgifterna från Ekobrotts- myndigheten och de kan omfattas av förundersökningssekretess (se En svensk myndighets möjlighet att lämna ut sekretess- belagda uppgifter till en utländsk myndighet regleras i 8 kap. 3 § OSL. Sekretessbelagda uppgifter får enligt den bestämmelsen inte lämnas ut till en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning eller om uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen. konstaterats i flera tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknads- området ger bestämmelsen goda möjligheter att i sitt arbete lämna ut handlingar och uppgifter till behöriga utländska myndigheter (se bl.a. prop. 2006/07:5 s. 350, prop. 2009/10:217 s. 27 f., 2012/13:72 s. 34 samt prop. 2015/26:10 s. 211). att det är förenligt med marknadsmissbruksförordningen att inte lämna ut uppgifter om det t.ex. skulle inverka negativt på en brottsutredning (artikel 25.2 b). Sammanfattningsvis finner regeringen, i enlighet med den bedömning som har gjorts i tidigare lagstiftningsärenden på finansmarknadsområdet, att det informationsutbyte mellan behöriga myndigheter och med som marknadsmissbruksförordningen föreskriver kan komma till stånd inom ramen för gällande svensk rätt. 10.11.3 Samarbete vid särskild begäran Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagstiftningsåtgärder för att ska kunna vidta utredningsåtgärder på begäran av en behörig myndighet i ett annat land inom EES. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. pekar på konkurrenslagen (2008:579) som exempel och anser att lagstiftningen blir tydligare om samarbetet framgår av lag. Skälen för regeringens bedömning: förpliktelse att samarbeta med behöriga myndigheter i andra medlemsstater och följer av marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 24 och 25). I och med att är behörig myndighet i enligt marknadsmissbruksförordningen har inspektionen i fråga om kontroller på plats eller utredningar möjlighet att begära bistånd eller själv få en begäran om bistånd från en behörig myndighet i en annan medlemsstat. Marknadsmissbruksförordningen ger möjlighet att överlämna en förvaltningsuppgift som innebär myndighetsutövning till en annan behörig myndighet eller en sakkunnig person. Enligt 12 kap. 4 § andra stycket regeringsformen kan en förvaltningsuppgift överlämnas till juridiska personer och enskilda individer. Om uppgiften innefattar myndighetsutövning, krävs stöd i lag för överlämnandet. Befogenheten för att överlämna åt en annan behörig myndighet eller åt en revisor eller sakkunnig att utföra en kontroll på plats eller en utredning följer redan av marknadsmissbruksförordningen, som är direkt tillämplig i alla medlemsstater. Eftersom förordningen är att jämställa med svensk lag krävs, i fråga om samarbete kontroller på plats eller utredning, inte någon ytterligare överlåtelse av förvaltningsuppgift som innefattar myndighetsutövning i kompletteringslagen. I och med att har tillträtt Lissabonfördraget har den överlåtelse av beslutande- rätt som förordningen förutsätter och som medger att en utländsk myn- dighet får delta i eller själv utföra kontroller och utredningar i redan skett. Någon ytterligare åtgärd krävs därför inte (jfr prop. 2011/12:175 s. 33). anser att det skulle vara tydligare om det samarbete som ska ske med andra behöriga myndigheter framgår av lag. Sådana bestämmelser behövs dock inte i den mån samarbetet följer direkt av förordningen. En sådan bestämmelse som finns i marknads- missbrukslagen (17 §) om att ska samarbeta med utländska behöriga myndigheter och med i den utsträckning som följer av marknadsmissbruksdirektiv, behövs därför inte. får enligt förslaget i avsnitt 6 flera nya befogen- heter som inte finns enligt gällande regler på marknadsmissbruksområdet och inte heller enligt andra lagar på finansmarknadsområdet, t.ex. en rätt att genomföra en undersökning i verksamhetslokaler efter beslut av . Syftet med bestämmelserna om samarbete i marknadsmissbruksförordningen torde vara att den behöriga myndig- heten ska kunna utöva sådana befogenheter även när det är en annan behörig myndighet som utreder en överträdelse. Bestämmelserna i komp- letteringslagen om sådana befogenheter är utformade så att de gäller vid en misstanke om överträdelse av marknadsmissbruksförordningen (se t.ex. 3 kap. 1 § och 4 kap. 1 §), dvs. de innebär inte att överträdelsen t.ex. måste ha skett i eller att det primärt är som utreder överträdelsen. Bestämmelserna är således tillämpliga även när en behörig myndighet i en annan medlemsstat begär bistånd av Finans- inspektionen. Det framgår dessutom av den bestämmelse om utlämnande av information till myndigheter i tredjeland som behandlas i avsnitt 10.11.4, som är tillämplig även vid begäran från tredjeland, att Finans- inspektionen får utöva sina befogenheter för att bistå en annan Det krävs därför inte några ytterligare lagstiftningsåtgärder. 10.11.4 Samarbetsformer med tredjeland Regeringens förslag: Bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen om utlämnande av information till myndigheter i tredjeländer i vissa fall förs över till kompletteringslagen. Regeringens bedömning: Det krävs inte några lagändringar för att ska kunna komma överens om sådana samarbets- former med tillsynsmyndigheter i tredjeländer som avses i marknads- missbruksförordningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Utredningen lämnar inte något förslag. Remissinstanserna tar inte upp frågan.