prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — Något som bidragit till FI:s ändringar av föreskrifterna har varit att blandad verksamhet är tillåten vilket kräver olika beräkningsmetoder. Det pågår en översyn av tjänstepensionsregleringen.81 Den undantagsbestämmelse som utgör en utgångspunkt för svensk tjänstepensionsreglering ska enligt beslut i EU vara urfasad . Övergångsbestämmelser diskuteras och frågan om separering av tjänstepension från övrig verksamhet är aktuell. Det kan resultera i att överskott måste delas upp mellan tjänstepensions- och livförsäkringsverksamhet. konstaterar att utifrån det perspektivet är tillsynen särskilt viktig vad gäller att skuldberäkningen ger ett rättvisande resultat och hur tillgångar ska separeras. Långsiktiga pensionsskulders nuvärde har beräknats utifrån kortare dagsnoterade räntor Syftet med att införa marknadsvärdering av pensionsskulder 2006 var enligt FI att förbättra möjligheten att matcha tillgångar och skulder i pensionsbolagen. I det fall obligationernas löptid hade motsvarat pensionsskuldernas längd skulle nuvärdet på obligationer och pensionsskulder kunnat följas åt. Men för att denna matchning skulle fungera i praktiken hade det behövts betydande volymer av obligationer med löptider som motsvarade skuldernas löptider. noterar att det inte varit fallet. Det bristande utbudet av svenska obligationer med långa löptider som beskrivs i kapitel 3 försvårar pensionsbolagens matchning av löptider. I stället har metoden utgått från räntor som varit mycket kortare än pensionsskuldernas löptid. Dessutom medför modellen med överskott som inte är tilldelade till spararna att bolagen vanligen har betydande aktieinnehav som inte heller kan mat- 79Intervjuer med FI . 2004/2005:165 Nya regler för tjänstepensionsinstitut, sid. 131–132. 81SOU2014:57 En ny reglering för tjänstepensionsföretag. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N cha pensionsskulden vad gäller säker avkastning och fastställd löptid. innebär pensionsbolagens diversifierade tillgångsportföljer en högre risknivå och högre förväntad avkastning jämfört med svenska statsobligationsräntor, vilket ger andra möjligheter att möta de avkastningskrav och risker som de utlovade pensionerna medför. När marknadsvärderingsmetoden infördes, trots att vissa förutsättningar för matchning saknades, blev nuvärdet av skulderna mer volatila eftersom metoden utgick från rörliga dagsnoterade marknadsräntor. Granskningen visar att metoden ökade bolagens behov av riskbuffertar i form av överskott för att klara volatiliteten. I annat fall riskerade pensionsbolagen att bryta mot solvenskraven. Behovet av extra riskbuffertar gällde i synnerhet ömsesidigt bedrivna pensionsbolag där de ekonomiska riskerna bärs av pensionsspararna och det saknas externa ägare som vid behov kan skjuta till kapital. visar utfallet att metoden i tider av marknadsoro och kraftigt fallande räntor riskerade att minska de för modellen nödvändiga riskbuffertarna i form av överskott. Beräkningsmetoden bidrog till kraftigt varierande pensionsskulder under krisen har nuvärdet av pensionsskulderna varierat kraftigt med den höga volatiliteten på räntemarknaden. har det nominella värdet på pensionsskulderna endast varierat med antalet kunder och de utlovade beloppen till dessa. Vissa kunder tillkommer medan andra faller ifrån. Det nominella värdet har därför varit relativt stabilt jämfört med det volatila nuvärdet. konstaterar att när marknadsräntorna förändrades så ökade nuvärdet på de sammanlagda pensionsskulderna med . Så stora variationer i skuldernas nuvärde skapar osäkerhet om vilket nuvärde som är rimligt och därmed vilken nivå av tillgångar som krävs för att täcka pensionsskulderna. När valet av metod i kombination med marknadsförhållanden leder till mycket volatila skuldvärden behöver FI, enligt bedömning, komplettera den löpande tillsynen över inrapporterade uppgifter om solvens och skuldtäckning som baseras på beräknade skuldvärden, med andra tillsynsaktiviteter. Detta kommenteras närmare i kapitel 5. FI var 2009 medveten om beräkningsmetodens nackdelar FI fick varningar om att metoden kunde leda till problem, relaterat till bolagens stora vikt på kapitalmarknaden och bristen på obligationer avseende utbud och löptider. Vid senare regeländringar återkom sådana varningar. Granskningen visar att de varningssignaler som FI fick var relevanta. Vid marknadsoro och kraftigt fallande räntor och 2011–2012 visade det sig att FI:s val av beräkningsmetod i kombination med förutsättningarna på räntemarknaden fick procykliska effekter. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Ett annat problem med metoden var att nuvärdet av kortare obligationstillgångar rör sig mindre än nuvärdet av längre pensionsskulderna. Räntenedgångar gav därför upphov till en differens som måste täckas upp med mer skuldtäckningstillgångar. Som nämnts tidigare gjorde FI 2009 en analys82 och redovisade i sitt exempel att den redovisade nettoeffekten av den ovan nämnda differensen kunde uppgå till . FI var alltså medveten om problem med metoden och agerade även inom EU-samarbetet för en ändrad modell, som liknar den modell som infördes . FI agerade ibland mycket snabbt, som vid införandet av FFFS 2008:23 eller när räntegolvet infördes. konstaterar att sammanföll med att det finansiella systemet påverkades. Det gällde även frågan om dispenser 2009 när gav ut en 30-årig obligation. Frågan om dispenser kunde avskrivas när FI fick kännedom om att det i närtid getts ut en säkerställd obligation som var något längre, . Om inte den obligationen hade getts ut i det läget ut hade syftet med FFFS 2008:23, att möjliggöra värdering med räntor från säkerställda obligationer, motverkats. konstaterar att utgivning av en enskild obligation med en volym på , vilket är lite i relation till pensionsbolagens förvaltade kapital om , kunde påverka nuvärdesberäkningen av pensionsskulderna för alla bolag med långa åtaganden. Utgivningen av dessa obligationer kommenteras även i kapitel 3. konstaterar att det dröjde till den ökande marknadsoron 2011–2012 innan FI tydligt kommunicerade att obalansen mellan utbud och efterfrågan på obligationer och bristande förutsättningar för matchning ledde till procykliska effekter. Både räntegolvet 2012 och införandet av nu gällande regler 2013 innebar avsteg från FI:s inriktning med marknadsvärdering utifrån dagsnoterade räntor. FI delger sina erfarenheter 2013 och kopplar pensionsbolagens problem till metoden att marknadsvärdera pensionsskulder i tider av oro. Marknadsvärdering hade fördelar men FI tillade att det finns nackdelar, särskilt i tider när marknadsvärden på ett rimligt sätt avspeglar underliggande värden. Eftersom pensionsbolagen förvaltar betydande tillgångar kunde omplaceringar förstärka nedgången på de finansiella marknaderna, vilket gav en tydlig systemstabilitetsdimension. konstaterar att räntegolvet, enligt FI:s bedömning, gav avsedd effekt och bidrog till att stabilisera situationen även om inga bolag hade behövt använda räntegolvet. FI ansåg att åtgärden kunde liknas vid kapitaltillskottsprogrammet under finanskrisen: även om möjligheten inte användes hade det en lugnande effekt på marknaden. 82Risker i det finansiella systemet, , 2009 83Tillsynsrapport , FI. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N FI:s lättnader har försämrat förmånsrätten som pensionsbolagens möjlighet att nå tillräcklig avkastning förbättrats I samband med ändringar av metoden har FI gjort bedömningen att åtgärden skulle underlätta för pensionsbolagen och ge extra till för återhämtning av marknadsoro eller till dess att marknadsvärden och räntor återgick till en mer normal nivå.84 Samma motiv användes när FI i samband med den så kallade livbolagskrisen tvingades vidta åtgärder. Det ledde till att FI då fastställde högsta räntan85 med flexibilitet för att undvika att bolagen skulle tvingas sälja ut mer aktier efter rasen på Stockholmsbörsen och därmed förvärra läget för pensionsspararna och aktiemarknaden. Det finns risk för övervärdering av skulderna om tillfälligt nedpressade räntor används i beräkningen. Det skulle tvinga pensionsbolagen att placera med lägre risk än vad som annars varit möjligt med ett så långsiktigt placeringsuppdrag, något som kan strida mot aktsamhetsprincipen. I det fallet kan lättnader i regelverket motiveras. konstaterar att det är svårare att motivera lättnader i regleringen om utvecklingen går mot en långvarig lågräntemiljö, som i . Då är risken istället att pensionsskulder blir undervärderade. I det fallet behöver pensionsbolagen anpassa sig till en lågräntemiljö för att kunna hålla sina garanterade åtaganden. Om avkastningen på skuldtäckningstillgångarna inte bedömdes som tillräckliga för att kunna betala ut garanterade belopp, fanns det behov av tillräckliga buffertar som kan generera den extra avkastning som behövs. FI:s ändring av föreskrifterna 2007 (FFFS 2006:19) ledde till att pensionsskulderna ökade för några få aktörer medan pensionsskulderna minskade för flertalet. Det minskade sammantaget förmånsrätten för pensionsspararna. bedömer att det inte var i linje med tjänstepensionsdirektivets intentioner att ytterligare reglering var till för att säkerställa att pensionsspararna skulle ”skyddas på ett fullgott sätt”.86 konstaterar att de skäl att reglera som FI angav om likabehandling och konkurrensneutralitet mellan bolagen, snarare rör reglering om konkurrens än konsumentskydd. FI ändrade metoden för beräkning av pensionsskulder avseende privat pensionssparande. Genom FFFS 2008:6, fick flertalet bolag åter lättnader i regleringen vilket gav möjlighet att öka det finansiella risktagandet innan finanskrisen kulminerade. I Finanssektorns stabilitet (2008:18) från skrev FI att antagandet om diskonteringsräntan har störst påverkan på överskottens storlek och att nya regler började gälla . Det medförde, enligt FI, att 84Finanssektorns stabilitet, 2008:18; FI, pressmeddelande på FI:s hemsida, . 85Hösta räntan fastställdes i enlighet med livförsäkringsdirektivet (2002/83/EG). 86Artikel 15.5, och rådets direktiv /41/EG av om verksamhet i och tillsyn över tjänstepensionsinstitut. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E tidigare dolda övervärden blev synliga i kapitalbufferten. konstaterar att FI inte har utvärderat i vilken mån ändringen ledde till att pensionsbolagen ökade risktagandet innan krisen. FI ville med regleringen även påverka marknaden för säkerställda obligationer När FI införde FFFS 2008:23 skulle ändringen av metoden underlätta för bolagen och öka efterfrågan på säkerställda obligationer. Det skulle enligt FI, även vara till gagn för bankerna. Metoden kan förenklat beskrivas som att räntor för säkerställda obligationer minst måste ha samma löptid som statsobligationer för att kunna användas vid beräkningen. Metodens utformning och FI:s uttalanden visar på att det fanns en intention att påverka löptiderna på säkerställda obligationer. konstaterar att FI genom skyddsregler för pensionssparare därmed försökte hantera risker hos de utgivande bankerna. I tjänstepensionsdirektivet artikel 18 i, som handlar om Investeringsregler, står att medlemsstater inte får kräva av institut att de investerar i särskilda typer av tillgångar. noterar att även om det inte ställdes direkta krav, så var syftet att styra mot ett visst tillgångsslag, vilket inte är i linje med direktivets intentioner om att tillgångarna ska investeras på det sätt som bäst gagnar pensionsspararnas87 intressen. noterar också att FI införde krav på likviditet när räntor på säkerställda obligationer skulle användas för beräkningen, som FI i banktillsynen gjorde bedömningen att marknaden för dessa obligationer fungerade dåligt. 4.6.3 Analys av regelgivning för att skydda investerare Regleringen har anpassats till bankernas förutsättningar och praxis I jämförelse med andra länder har de olika kraven i regelverket sammantaget lett till en lagstiftning som ger de svenska utgivande bankerna större frihet. Det var till exempel inte självklart att bostadsrätter skulle få ingå i säkerhetsmassan vid utgivning av säkerställda obligationer88. Regeringen bedömde slutligen att ”bostadsrätter i stor utsträckning användes som säkerheter för bostadsutlåning och borde kunna ingå i säkerhetsmassan eftersom krediterna kunde anses som en naturlig del av denna”. konstaterar att finansiering av bostadsrätter kom att omfattas på samma villkor som småhus trots att det i den ursprungliga utredningen saknades förslag om detta och trots att remissinstanser som och FI hade invändningar. Både och FI har upprepade gånger lyft fram riskerna med de betydande skillnader i löptid som finns mellan bankernas utlåning och upplåning.89 87Medlemmarnas och förmånstagarnas intressen. 88SOU 1997:110 Säkrare obligationer? 89Riksbanken, årsredovisning 2012, årsredovisning 2013. Risker i det finansiella systemet 2012, Risker i det finansiella systemet 2013, FI. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N kan konstatera att det inte har ställts några krav på löptidsmatchning eller andra begränsningar av refinansieringsrisken för banker i den svenska regleringen över utgivningen av säkerställda obligationer. Det har sannolikt bidragit till högre refinansieringsrisk hos utgivande banker i . Även när det gäller värdering av underliggande säkerheter i FFFS 2004:11 och FFFS 2013:1 hänvisar FI till bankernas praxis. I gällande förskrift hänvisar FI till ”erkända och accepterade värderingsmetoder” utan att definiera dessa. Flexibiliteten i regelverket gör det svårare att bedöma säkerhetsmassans kvalitet Även efter införande av ett allmänt råd i FFFS 2013:1 om att bankerna har andra möjligheter att ompröva värderingar av säkerheter i registret, så har de utgivande bankerna enligt föreskriften stor frihet vad gäller hantering av värdering respektive omvärdering av underliggande säkerheter i säkerhetsmassan. Det finns inte heller några hänvisningar i föreskriften till att det kan finnas bestämmelser i andra regelverk, som rör värdering av säkerheter och som banker ska följa i andra sammanhang. noterar att det blivit vanligare att fastighetsmäklare hjälper till med värdering av bostäder. När FI ändrade föreskriften 2013 gjordes inget förtydligande om formella krav på värderingsmän eller andra åtgärder som säkerställer kvaliteten på gjorda värderingar. konstaterar att den flexibilitet som föreskriften medger och som de oberoende granskarnas rapportering visat på gör det svårare att bedöma säkerhetsmassans kvalitet. Det står i kontrast till FI:s mer detaljerade reglering av metoden att värdera pensionsskulder. noterar att vissa frågor kopplade till värdering av säkerheter behandlades i förlaget om införande av EU:s Bolånedirektiv . Den oberoende granskarens roll i tillsynen förtydligades i föreskriften 2013 noterar att det dröjde innan en uppdatering av förskriften för säkerställda obligationer gjordes, trots flera lagändringar. Med FFFS 2013:1 gjordes förtydliganden om granskarens uppgifter och krav ställdes på att granskningen skulle bli mer riskbaserad. har utgått från att de ändringar som infördes borde återspeglas i granskarnas rapporter avseende . Föreskriften kompletterades med ett tillägg om vad som ska gälla om den oberoende granskaren kommer från den revisionsbyrå som utför extern revision av banken. Då, ska granskaren kunna visa att det inte föreligger några intressekonflikter mellan den oberoende granskningen och externrevisionen. FI ansåg också att uppdraget som oberoende granskare skulle gälla högst i följd men att rotationskrav inte behövde föras in i föreskrifter. noterar att FI har ändrat R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E uppfattning och senare i andra sammanhang90 har ställt krav på att samma revisionsbyrå inte bör utföra vissa tjänster och ansvara för externrevision. FI har föreslagit krav på rotation av revisorer i finansiella företag. konstaterar att FI inte använt sig av möjligheten att begära rotation av den oberoende granskare, som varit tillförordnad, och kommer från samma revisionsbyrå som utför externrevisionen i den utgivande banken. 4.6.4 Sammanfattande iakttagelser och slutsatser Regleringen har inte varit helt ändamålsenlig för skyddet av den särskilda förmånsrätten för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer. FI införde en metod för att nuvärdesberäkna pensionsskulder, som fungerade som sämst under finanskrisen, när behovet av skuldvärdering var som störst. Metoden gav volatila skuldvärden vilket ställde krav på stora överskott hos pensionsbolagen, som tillämpningen av metoden fick effekter som ledde till att sådana överskott riskerade att utraderas. Regeringen och FI har gjort anpassningar till bankernas praxis i regleringen av utgivningen av säkerställda obligationer. Det har underlättat bankernas utgivning vilket underlättat bankernas utgivning av obligationer och lett till lägre räntor för bolånetagare. Dessa anpassningar har försvagat skyddet av investerarnas förmånsrätt. 90 remissvar , SOU 2015:49 Nya regler för revisorer och revision. 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5FI: s tillsyn över pensionsspararnas och investerarnas förmånsrätt I detta kapitel redovisas granskningen av om FI:s tillsyn varit ändamålsenlig vad gäller skyddet av pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer. FI ska genom tillsyn verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet91. Det innefattar övervakning av företagens finansiella styrka och deras uppförande på marknaden. FI:s tillsyn kan vara regelverksdriven92 eller utföras utifrån en bedömning av risken i olika verksamheter och vilka konsekvenser det kan bli om något går fel.93 Efter finanskrisen infördes en europeisk tillsynsstruktur med överstatliga myndigheter som ska bedöma risker och hot mot finansmarknadens stabilitet. De kan vid behov koordinera åtgärder och ge rekommendationer till nationella tillsynsmyndigheter. 5.1 Ramar för tillsynen av den särskilda förmånsrätten FI utövar tillsyn över att pensionsbolag och banker följer lagar så att den särskilda förmånsrätten kan säkerställas. FI behöver göra följande bedömningar i tillsynen. Tabell 7 Tillsyn över den särskilda förmånsrätten Förmånsrätt investerare i säkerställda Bedömning av att pensionsbolagets värde- Bedömning av att värdet på registrerade ring av pensionsskulden är rimlig. tillgångar är rimligt. Värdet bygger på ban- ringen bygger på en beräkning av nuvärdet av kernas värdering av underliggande säkerheter de framtida pensionsbelopp som utlovats. vid kreditgivning av bostadslån. Bedömning av att registrerade tillgångar är Bedömning av att registrerade tillgångar är tillräckliga för att täcka pensionsskulden. tillräckliga för att täcka obligationsskulden. Bedömning av kvaliteten på registrerade Bedömning av kvaliteten på registrerade tillgångar och att de är placerade så att be- tillgångar i form av underliggande säker- heter i säkerhetsmassan och att kraven på och avkastningen tillräcklig för att möta belåningsgrad är uppfyllda. framtida garanterade pensionsbelopp. Källa: 6 kap. försäkringsrörelselagen (2010:2043), 3 kap. lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer 91Förordning 2009:93 med instruktion för 92Promemoria, Tillsynstrategi . 93Hämtat från FI:s hemsida . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Av tabellen framgår att FI, när det saknas noterade värden att utgå från, behöver göra en kvalitativ analys för att bedöma de värden som pensionsbolag och banker redovisar. Det gäller värdet av pensionsskulder samt värdet av tillgångar i form av kreditstockar med underliggande säkerheter vid utgivning av säkerställda obligationer. Om pensionsbolag får problem och avkastningen från skuldtäckningstillgångarna riskerar att bli för låg i förhållande till utlovad garanterad avkastning, kan FI även behöva bedöma hur mycket extra tillgångar som behövs för att generera tillräcklig avkastning. Det gäller särskilt ömsesidigt bedrivna bolag där det inte finns någon ägare som kan skjuta till kapital. Om utgivande banker får problem eller om bostadspriserna faller kraftigt finns risk för att kvaliteten på säkerhetsmassan eller värdet på underliggande säkerheter inte är tillfredsställande. Även i det fallet kan FI behöva bedöma vilken beredskap banken har att utöka säkerhetsmassan eller skjuta till fyllnadssäkerheter, ifall det skulle krävas. 5.2 FI:s tillsyn över pensionsspararnas förmånsrätt FI ska i tillsynen övervaka att pensionsbolagen följer lagar och föreskrifter så att pensionsspararnas förmånsrätt skyddas. Det innebär att utlovade pensioner kan säkerställas vid en konkurs. Krav på att förmånsrätten kan uppfyllas utgör en utgångspunkt för tillsynen över pensionsbolagens finansiella ställning. FI:s löpande tillsyn bygger på bolagens inrapporterade uppgifter om tillgångar och beräknade skuldvärden. Metoden för att nuvärdesberäkna pensionsskulder är grundläggande för FI:s analys eftersom dessa skuldvärden både ligger till grund för FI:s bedömning av pensionsbolagens finansiella styrka och skuldtäckning samt för stresstester i Trafikljuset94. FI tog fram Trafikljuset inför tjänstepensionsdirektivets införande. Syftet var att mäta bolagens riskexponeringar för att kunna bedöma bolagens motståndskraft mot ränteförändringar och aktieprisfall. Bolagen har rapporterat in utfallet ifrån Trafikljuset varje kvartal vilket följdes upp av FI. 5.2.1 Tillsynen över den särskilda förmånsrätten Tillsyn över matchning av tillgångar och skulder och behov av riskbuffertar I rapporten på finansmarknaden (2007:9) skrev FI att man hade upptäckt att många bolag hade brister i skuldtäckningsregistret och att FI hade 94Tillsynsverktyg som infördes av FI 2005. De bolag som följer Solvens 2 regleringen omfattas inte av trafikljusrapporteringen efter . 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N skärpt tillsynen framför allt i bolag med svag solvens. En undersökning, Skuldtäckning i försäkringsföretag95, genomfördes men enligt vad som redovisats för finns inga enskilda tillsynsärenden rörande pensionsbolag . FI skrev i rapporten på finansmarknaden (2008:13) att tillsynen hade skärpts , framförallt i bolag med svag solvens, men att läget åter bedömdes som tillfredsställande. som krisen kulminerade publicerades Finanssektorns stabilitet (2008:18). I rapporten kommenterades hur pensionsbolagen påverkades av krisen. FI hade i den löpande tillsynen haft fokus på bolagens finansiella styrka, skuldtäckning och förmåga att klara stresstester. Av rapporten för skuldtäckningsregister (2008:22), som gavs ut , framgår att en del bolag saknade separata skuldtäckningsregister för tjänstepensioner respektive övrig livförsäkring, trots att lagen ställer krav på det. FI hade skickat en enkät till ett tjugotal bolag och gjort fördjupade platsundersökningar i tio stora liv- och pensionsbolag av bolagens hantering av skuldtäckningen i praktiken. FI skulle följa upp att avvikelser åtgärdades och fortsätta granskningarna av bolagens rutiner för skuldtäckningen liksom kontrollerna av de faktiska skuldtäckningsregistren. I Årsredovisningen upprepade FI att den löpande tillsynen till följd av krisen haft fokus på företagens finansiella styrka, skuldtäckning och förmåga att klara stresstester. Då löpande rapportering av skuldtäckningen hade tagits bort 2008 begärde FI , som en extra åtgärd, in skuldtäckningsrapportering från alla försäkringsbolag. I Tillsynsrapporten kommenterade FI behovet av tillsyn över bolagens hantering av skuldtäckning.