prop · H303173 · 2016-04-28 00:00:00 — entreprenad till andra enskilda fysiska eller juridiska personer, även om de inte är huvudmän (23 kap. 4 § andra stycket skollagen). bestämmelsen är inte konkurrensneutral eftersom den ger enskilda huvudmän en möjlighet att ingå entreprenadavtal som inte offentliga Utredningens erfarenhet är dock att denna möjlighet har använts i mycket begränsad utsträckning. att anlita såväl kommunala och enskilda huvudmän som andra enskilda fysiska och juridiska personer att utföra uppgifter avseende modersmåls- undervisning och studiehandleding på modersmål på entreprenad kom- mer att följas upp i utredningens fortsatta arbete, speciellt i relation till de ökade möjligheter till entreprenad för alla huvudmän som föreslås i denna proposition. Tills vidare ska därför den befintliga möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning som närundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte, kvarstå. Det ska införas ett villkor för att modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad ska tillåtas Utredningens bedömning är att de utökade möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation. Utredningen betonar även att möjligheten till entreprenad inte ska användas i syfte att minska kostnaderna. pekar i sitt remissvar på att det genom entreprenad finns möjligheter att optimera skolorganisationen och spara pengar, särskilt i en verksamhet som omfattar få timmar och sker efter skoltid. Regeringen har ingen invändning mot att en positiv konsekvens av entreprenad är ett effektivare resursutnyttjande, men delar utredningens uppfattning att syftet med entreprenadmöjligheten inte ska vara att minska huvudmannens kostnader utan att öka elevers tillgång till undervisning. Regeringen anser vidare, i likhet med bl.a. Förvaltningsrätten i , att utgångspunkten att de utökade möjligheterna till entreprenad är tänkta att komma till användning först om behovet inte kan lösas inom huvudmannens egen organisation, inte kommer till tydligt uttryck i den föreslagna författningstexten. Regeringen föreslår därför att det införs en uttrycklig bestämmelse med innebörd att uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet endast får överlämnas på entreprenad om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen inom den egna organisationen. Detta bör komma till uttryck i lagtext även i fråga om den möjlighet som en enskild huvudman har att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person. Vilka åtgärder som rimligen kan krävas av en huvudman får bedömas med ledning av omständigheterna i det enskilda fallet då förutsättningarna för att anordna utbildningen kan variera. I områden där det finns många som talar ett visst språk torde en huvudmans förutsättningar att anordna utbildningen inom den egna organisationen vara bättre än i områden där få talar det aktuella språket. När det gäller modermålsundervisning finns det även skäl att påpeka att det inte uppstår någon utökad skyldighet för huvudmannen att anordna modersmålsundervisning bara för att utökade möjligheter till entreprenad införs. En huvudman är således fortfarande bara skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå, trots möjligheten till entreprenad. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det, såvida det inte är fråga om ett minoritetsspråk. Om en huvudman således har ansträngt sig för att finna en sådan lämplig lärare som avses i 5 kap. 10 § skolförordningen och 4 kap. 19 § gymnasieförordningen men inte lyckats med detta får denne anses ha vidtagit sådana åtgärder som rimligen kan krävas. Det är då upp till huvudmannen om denne vill utnyttja möjligheten till entreprenad eller inte. Om en huvudman har ingått ett entreprenadavtal som omfattar en elevs modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmålet får det dock anses rimligt att huvudmannen kan fullfölja det avtalet även om en lämplig lärare hos huvudmannen anställs . Finns det några andra alternativ? Lagrådet har anfört att det inte förefaller ha övervägts om eventuella akuta behov kan tillgodoses inom ramen för gällande lag eller genom mer begränsade lagändringar t.ex. i bemyndiganden. I samband med detta återger Lagrådet ett uttalande av utbildningsutskottet som låg till grund för det tillkännagivande från som nämns i avsnitt 3 (bet. 2014/15:UbU3 s. 16 f.). Det citerade avsnittet avslutas med att en lämplig väg framåt vore att inrätta en försöksverksamhet med fjärrundervisning på entreprenad i modermål och studiehandledning på modersmålet. I direktiven till den utredning som ligger till grund för förslagen i denna proposition anför regeringen att behovet av modersmålslärare och studiehandledning på modersmålet har ökat sedan gjort sitt tillkännagivande p.g.a. det stora antalet flyktingar som har kommit till . Regeringen gör också bedömningen att det får antas att behovet kommer att kvarstå . Om en försöksverksamhet ska inrättas behöver, som utskottet har påpekat, ett förslag beredas. Vidare bör försöksverksamheten genomföras och utvärderas innan permanenta regler föreslås. Regeringen anser att ett sådant förfarande skulle fördröja möjligheten att införa nya eller reviderade permanenta bestämmelser om fjärrundervisning på entreprenad i modersmål och studiehandledning på modersmål för samtliga huvudmän. På grund av regeringsformens krav på beredningsunderlag kan vidare bestämmelser om försöksverksamhet inte heller införas påtagligt snabbare än permanenta bestämmelser. Regeringen gjorde i direktiven också bedömningen att det var angeläget att även kommuners möjligheter att vara utförare av fjärrundervisning åt t.ex. en annan kommun utreddes. Regeringen beslutade därför att utredaren i ett delbetänkande bl.a. skulle föreslå hur skolhuvudmän, genom fjärrundervisning på entreprenad eller på annat sätt, kan ges ökade möjligheter att erbjuda elever modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål, medan uppdraget i övrigt ska slutredovisas (dir. 2015:09 s. 4). När det gäller frågan om eventuella akuta behov kan tillgodoses inom ramen för gällande lag eller genom mer begränsade lagändringar, t.ex. i bemyndiganden, kan enligt regeringens bedömning det akuta behovet inte tillgodoses utan en lagändring eftersom kommuner och landsting inte får vara utförare av entreprenad enligt gällande rätt. I skollagen finns en möjlighet för enskilda huvudmän att överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning till andra enskilda genom entreprenad. Det finns dock ingen påtaglig marknad för detta utan som framgått av utredningen anlitar enskilda huvudmän redan i stor utsträckning kommuner för modersmålsundervisning för eleverna i fristående skolor (SOU 2016:12 s. 99), trots att en sådan möjlighet inte finns enligt skollagen. Det framgår även av Skolinspektionens i avsnitt 3 nämnda skri- 2015/16:173 velse att det förekommer otillåtna entreprenader med kom- muner som utförare. Skolinspektionen avstår dock från att ingripa mot detta då sådana ingripanden skulle drabba eleverna. Mot bakgrund av att definitionen av entreprenad i skollagen bara tillåter enskilda som utförare måste den definitionen ändras för att kommuner ska kunna vara utförare av entreprenad (se avsnitt 6.2). Det behöver även göras andra ändringar i det kapitel i skollagen som reglerar möjligheterna till entreprenad. kommuner ska kunna hjälpa varandra och fristående skolor i andra delar av landet måste det också göras ett undantag från den s.k. lokaliserings- principen i kommunallagen, dvs. den princip som innebär att den kom- munala kompetensen är begränsad till angelägenheter som har anknyt- ning till kommunens område eller medlemmar (se avsnitt 6.3). undantag kan bara göras i lag. Det skulle vara möjligt att lagreglera ett undantag från lokaliseringsprincipen, ändra skolagens definition av entreprenad och införa ett nytt bemyndigande för regeringen i skollagen att meddela föreskrifter om undantag från bestämmelserna om entre- prenad i förordning. En sådan lagstiftningsteknik skulle dock vara mindre överskådlig än den föreslagna regleringen. sådan ändring av utredningens förslag medföra ett behov av inhämtande av kompletterande beredningsunderlag vilket skulle försena lagstiftnings- Regeringen har således svårt att se att det finns några möjlig- heter att tillgodose de akuta behov som finns inom ramen för gällande lag eller enbart i bemyndiganden. Det förslag som utredningen har läm- nat ligger också i linje med de önskemål om utökade möjligheter för skolhuvudmän att kunna ingå avtal om entreprenad med varandra som såväl Kommuner och Landsting som Skolinspektionen har lyft i sina i avsnitt 3 nämnda skrivelser. Det kan vidare konstateras att, trots att remisstiden har varit kort, har 49 remissinstanser inkommit med yttran- den över utredningens förslag, däribland samtliga större aktörer inom skolväsendet som , , Kommuner och Landsting och . muner och landsting har yttrat sig. Majoriteten av de remissinstanser som har yttrat sig har tillstyrkt eller inte haft några synpunkter på utred- När det gäller andra alternativ som har övervägts och förkastats kan nämnas att en statlig lösning inte är lämplig. När det gäller skolformer in- om skolväsendet är staten endast huvudman för specialskolan och same- skolan samt förskoleklass och fritidshem vid en skolenhet med special- skola eller sameskola (2 kap. 2–5 §§ skollagen). Det rör sig därför om en mycket begränsad statlig verksamhet inom skolväsendet och lärarresur- serna där är små. Om de statliga skolformerna skulle få i uppdrag att till- handahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på moders- målet på entreprenad till de betydligt större skolformer som kommunerna och enskilda huvudmän ansvarar för skulle den statliga verksamheten i så fall behöva byggas ut väsentligt och för ett helt nytt ändamål. lösning skulle ändra inriktningen på de statliga skolornas verksamhet och ta tid att bygga upp. Ett annat alternativ skulle kunna vara att bygga upp en specifik statlig verksamhet som tillhandahåller modersmålsunder- visning och studiehandledning på modersmål, t.ex. i form av ett resurs- Bedömningen har dock varit att det skulle ta tid och krävas omfattande resurser för att få en sådan lösning på plats. struktion kan vidare ifrågasättas utifrån principen att lärarna i första hand Prop. 2015/16:173 bör vara anställda av den huvudman som är ansvarig för undervisningen. Även utredningen har bedömt att en statlig lösning inte är lämplig (s. 158). I avsnitt 6.3 utvecklas varför befintlig reglering i bl.a. kommunallagen inte ger kommunerna tillräckliga möjligheter att samarbeta med varandra när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål. Regeringen anser således att det förslag om utökade entreprenadmöjligheter som lämnas i denna proposition är den mest ändamålenliga lösningen på det akuta och långvariga behov av utökade möjligheter till entreprenad som finns i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål samt fjärrundervisning i fråga om sådana uppgifter. Regeringens möjligheter att meddela föreskrifter bör utsträckas Enligt 23 kap. 7 § skollagen får regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer meddela ytterligare föreskrifter om de entreprenader som är reglerade i skollagen. Regeringen anser, likhet med utredningen, att detta bemyndigande bör utsträckas till att även omfatta överlämnande av modersmålsundervisning, studiehandledning på modersmålet och fjärrundervisning när det gäller modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. För att bättre kunna följa upp i vilken omfattning, och i vilka situationer, entreprenad kommer att tillämpas och för att underlätta tillsynen överväger regeringen att med stöd av detta bemyndigande, i förordning föreskriva om en skyldighet för en huvudman att på ett lämpligt sätt anmäla entreprenadavtal till Skolinspektionen. Ett flertal remissinstanser har i anslutning till sina synpunkter på utredningens förslag i sak efterlyst kvalitetssäkrande åtgärder, i huvudsak i förhållande till fjärrundervisning. Exempelvis har , , , och framfört behov av kompetensutveckling av lärare för fjärrundervisning eller att det behövs utvärdering av den nya lagstiftningen kring fjärrundervisning, medan kommun och kommun har uttryckt oro över kostnader för investeringar i tekniska lösningar. Regeringen delar uppfattningen att det är viktigt att bevaka hur fjärrundervisning påverkar elevernas utbildning. har ett pågående uppdrag att följa upp hur fjärrundervisning används i och motsvarande skolformer, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan för att få mer kunskap inom området. Vidare ska inom ramen för regeringsuppdraget om nationella skolutvecklingsprogram genomföra kompetensutvecklings- och stödinsatser för att stödja huvudmän och skolor, bl.a. när det gäller arbetssätt och arbetsformer för att ge lärare fler metoder för att kunna anpassa undervisningen efter elevers olika behov och för att utveckla arbetet med skolans värdegrund. Vidare ska insatser om hur it kan användas som ett pedagogiskt verktyg genomföras. 2015/16:173 6.2 Skollagens definition av entreprenad behöver Regeringens förslag: Skollagens definition av entreprenad ska ändras så att den blir neutral i förhållande till vem som får vara utförare av en Med entreprenad ska avses att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap sluter avtal om att någon annan än kommunen, eller den enskilde huvudmannen utför uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet Regeringen får , när det finns särskilda skäl, medge att en kom- mun, ett landsting eller en enskild huvudman överlämnar åt en annan, som på grund av skollagens definition av entreprenad dock måste vara en enskild fysisk eller juridisk person, att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. På grund av ändringen av entreprenad- definitionen utvidgas regeringens dispensmöjlighet till att omfatta att sådan undervisning även får överlämnas till någon annan än en enskild fysisk eller juridisk person. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens I utredningens förslag anges dock beställaren som ”en huvud- Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget i sak. Några remissinstanser, däribland och Förvaltningsrätten i , framhåller att begrepp, som ”entreprenad” och ”någon annan”, vilka används i bestäm- melsen bör ersättas med mer ändmålsenliga begrepp. instanser som , Specialpedagogiska skolmyndigheten och har betonat att det även finns ett behov av att se över statens möjligheter till entreprenad. Skälen för regeringens förslag Skollagens definition av entreprenad ska ändras så att den blir mer Entreprenaddefinitionen i 23 kap. 1 § skollagen tillåter inte andra utfö- rare av entreprenad än enskilda fysiska eller juridiska personer, och i vissa fall staten. För att en kommun eller ett landsting ska kunna utföra modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad behöver därför definitionen ändras så att den blir mer neutral i förhållande till vem som utför en entreprenad. teras i 23 kapitlet av uttryckliga bestämmelser för de entreprenadsitua- tioner som är tillåtna och i de bestämmelserna kan också inskränkningar Till skillnad från utredningen, som föreslår att den nuvarande preciseringen av de potentiella beställarna av entreprenader i definitionen av entreprenader ska ändras till ”en huvudman”, för att även kunna inne- fatta staten, anser regeringen att beställaren bör preciseras som en kom- mun, ett landsting eller en enskild huvudman. definitionen avse att en kommun, ett landsting eller en enskild huvudman med bibehållet huvudmannaskap får sluta avtal om att någon annan än kommunen, landstingen eller den enskilde huvudmanen utför uppgifter Prop. 2015/16:173 inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen. Utredningen påpekar att en ändring av begreppsanvändningen kommer att övervägas i slutbetänkandet. Regeringen, som i och för sig delar Svenskt näringsliv och Förvaltningsrätten i Malmös synpunkt att lämpligare begrepp än de som används i bestämmelsen kan finnas, instämmer i utredningens bedömning att begreppssanvändningen bör ses över i samband med att hela strukturen på kapitlet ses över. Regeringen instämmer vidare i bl.a. och Specialpedagogiska skolmyndighetens synpunkt att även entreprenadförutsättningarna för de statliga skolformerna behöver ses över. Därutöver finns, som påpekar, utbildning vid särskilda ungdomshem som inte anordnas av sådana huvudmän som avses enligt 2 kap. skollagen och som därmed inte heller omfattas av entreprenadmöjligheten enligt 23 kap. Regeringen avser att även i denna fråga återkomma till med ett ställningstagande efter att utredningen har lämnat sitt slutbetänkande. Om det finns särskilda skäl får regeringen enligt 23 kap. 5 § skollagen efter ansökan av en kommun, ett landsting, eller en enskild huvudman i andra fall än som anges i vissa bestämmelser i kapitlet medge att kommunen, eller den enskilde huvudmannen får överlämna åt någon annan att bedriva undervisning inom skolväsendet på entreprenad. Bemyndigandet omfattar, på grund av att entreprenaddefinitionen i dess gällande lydelse innebär att endast enskilda kan vara utförare av en entreprenad, bara en möjlighet för regeringen att medge överlämnande av sådana uppgifter till en enskild fysisk eller juridisk person. Regeringen delar utredningens bedömning att i och med att entreprenaddefinitionen ändras bör detta bemyndigande fortsättningsvis omfatta även en möjlighet för regeringen att genom dispens tillåta överlämnande på entreprenad till samma krets utförare som avses i den nya entreprenaddefinitionen. Genom paragrafhänvisningar i bestämmelsen framgår att regeringens bemyndigande omfattar all undervisning som inte i samma kapitel redan har föreskrivit om. För att den ordningen ska kvarstå behöver det i bestämmelsen införas en hänvisning även till de nya bestämmelserna om möjligheter till överlämnande av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål och till sådan fjärrundervisning på entreprenad som föreslås i denna proposition. 6.3Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra uppgifter inom utbildning på entreprenad Regeringens förslag: Ett undantag från kommunallagens lokaliseringsprincip ska införas i skollagen som gör det möjligt för kommuner och landsting att utföra utbildning på entreprenad åt en annan huvud- man inom skolväsendet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inte något att invända mot förslaget. tillstyrker förslaget i sak, men förordar att bestämmelsen i stället infogas i lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter. Skälen för regeringens förslag Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas och landstingens möjligheter att bistå andra Det kommunala självstyret innebär bl.a. att kommunerna och landstingen har en relativt stor frihet att själva organisera sin verksamhet. Bestämmelserna i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900) begränsar emellertid den kommunala kompetensen till angelägenheter som är av allmänt intresse, har anknytning till kommunens område eller medlemmar (ofta kallat lokaliseringsprincipen), och inte enbart ska hanteras av en annan särskilt utpekad. Att utföra utbildning inom skolväsendet får anses vara en angelägenhet av allmänt intresse som inte enbart ska hanteras av en särskilt utpekad. En kommun eller ett landsting kan dock enligt lokaliseringsprincipen inte utföra undervisning på entreprenad om angelägenheten inte har anknytning till kommunens område eller medlemmar. Ett undantag från lokaliseringsprincipen behöver därför införas om en kommun eller ett landsting ska kunna tillhandahålla sådan modersmålsundervisning eller studiehandledning på entreprenad som regeringen föreslår i denna proposition. Kommuner och landsting ska ges befogenhet att utföra utbildning på entreprenad Som framgår i kapitel 4 har Kommuner och Landsting, och betonat att det saknas tillräckliga möjligheter till samarbeten mellan huvudmän. Regeringen har i propositionen Kommunala kompetensfrågor m.m. förordat att kommuner samverkar med varandra i kommunalförbund eller genom gemensam nämnd inom ett verksamhetsområde framför att lagstiftaren inför ett generellt undantag från lokaliseringsprincipen. Om undantag från lokaliseringsprincipen ska införas bör det övervägas om det finns skäl att begränsa undantaget geografiskt, t.ex. till angränsande kommuner eller landsting (prop. 2008/09:21, s. 26). Regeringen instämmer i nuvarande utrednings bedömning att de möjligheter till kommunala samarbeten som finns genom exempelvis kommunalförbund inte är tillräckliga. kan ett kommunalförbund inte utföra enstaka uppgifter inom utbildning på entreprenad eftersom kommunalförbundet inte är en enskild, utan en offentligrättslig, juridisk person. Det kan inte uteslutas att i och med de nya entreprenadbestämmelserna kan kommunalförbund bildas för att erbjuda modersmålsundervisning i ett visst språk på entreprenad, i vart fall i förhållande till kommunalförbundets medlemmar. Däremot begränsar den ovan nämnda lokaliseringsprincipen ett sådant kommunalförbunds möjligheter att bistå andra kommuner, eller fristående skolor i sådana kommuner. Att använda kommunalförbund kan inte heller vara en tillräcklig Prop. 2015/16:173 lösning. Detta eftersom behovet av modersmålsundervisning förändras fort och en kommun skyndsamt behöver kunna reagera på detta. En kommun kan dock inte alltid i förhand veta när ett behov av ett visst språk uppstår, eller vilken kommun som kan tillhandahålla språket inom ramen för ett kommunalförbund. Kompetensen kan finnas i en kommun som inte ingår i kommunalförbundet utan som finns i en annan del av landet. som till slut skulle ha bildats, för en förhållandevis begränsad uppgift inom skolan, skulle bli ganska stor. Dessutom är det troligt att bildandet av samarbeten, och senare nedläggningen av dessa, skulle släpa efter det faktiska behovet eftersom den kommunala hanteringen är förenad med beredning och beslutsfattande, vilket behöver få ta tid. Entreprenadavtal däremot torde kunna ingås mer skyndsamt när en rektor med delegation att fatta entreprenadbeslut har ett upparbetat kontaktnät med andra huvudmän. Därför behöver kommuner en befogenhet att ingå andra typer av samarbeten än de som redan tillåts. Ett undantag från lokaliseringsprincipen som tillåter ett kommunalt samarbete som inte begränsas av lokaliseringsprincipen behöver därför införas. Eftersom skollagen reglerar ett stort och för kommuner obligatoriskt område och då samtliga förutsättningar för entreprenad inom skolväsendet finns reglerade i 23 kap. skollagen är det regeringens bedömning, till skillnad från Svensk Näringsliv, att bestämmelsen bör placeras i entreprenadkapitlet då det bidrar till överskådligheten av lagstiftningen, på samma sätt som en liknande bestämmelse har intagits i 16 § bibliotekslagen (2013:801) för bibliotekens område. 6.4I övrigt ska samma förutsättningar för entreprenad gälla Regeringens förslag: De befintliga bestämmelserna om entreprenad ska kompletteras med uppgifter om till vem uppgifter får överlämnas på entreprenad. Kompletteringarna ska göras för att samma förutsättningar som finns för att överlämna uppgifter på entreprenad ska bestå i sak. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har något att invända mot förslaget som rör komplettering av vissa bestämmelser i 23 kap. skollagen. Datainspektionen skriver att de saknar en analys av den behandling av personuppgifter som följer av förslaget.