prop · H303162 · 2016-04-07 00:00:00 — Revisorsförordningen gäller för börsbolag och för de mest betydande finansiella företagen (företag av allmänt intresse, se avsnitt 5). I förord- ningen finns bl.a. bestämmelser om revisionsutskott, förfarandet vid revi- sorsval, revisorsrotation, förbud mot vissa konsulttjänster, revisionsarvo- den, revisionsberättelsens innehåll, kvalitetskontroll samt tillsynsmyndig- hetens organisation och befogenheter. EU-förordningen gäller direkt i . Revisionspaketet gäller i samtliga medlemsstater i EU. När det i de bestämmelser som regeringen föreslår är aktuellt att avgränsa bestämmel- sernas geografiska tillämpningsområde jämställs stater inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES), dvs. , och , med EU:s medlemsstater. Av avsnitt 6 framgår att inte längre ska jämställas med stater inom EES. Enligt regeringens mening är det viktigt att de positiva effekter som revisionspaketet kan leda till tas till vara. I genomförandet av rättsakterna bör det också beaktas att den administrativa bördan för företagen inte blir större än nödvändigt och att den svenska bolagsstyrningsmodellen värn- as. Mer ingripande eller strängare regler än vad revisionspaketet kräver bör således undvikas om inte starka skäl talar för något annat. Möjlighet- erna till undantag från administrativt betungande bestämmelser bör utnyttjas i hög utsträckning. Regeringen lämnar i propositionen de förslag till lagändringar som bedöms behövas för att genomföra revisionspaketet. I övriga delar görs bedömningen att svensk rätt uppfyller revisionspaketets krav, i vissa fall efter förordningsändringar eller ändringar i myndighetsföreskrifter. Hänvisningar till EU-bestämmelser och vissa hänvisningar i rörelselagarna Enligt nya anvisningar för författningsskrivning är utgångspunkten vid hänvisningar till EU-förordningar att man hänvisar till EU-bestämmelser- na i en viss angiven lydelse, s.k. statisk hänvisning. En följd av att ha statiska hänvisningar blir att om EU-bestämmelserna ändras behöver lag- stiftaren överväga om någon ändring behöver göras i den nationella lag- stiftningen. Det finns skäl att använda en statisk hänvisning till de relevanta bestämmelserna i revisorsförordning i flera fall: s.k. byrårotation (se bl.a. 5 § 3 lagen om tillsyn över företag av allmänt intresse i fråga om revision och 9 kap. 21 a § andra stycket 1 och 2 aktiebolagslagen), undantagen från förbudet för revisorn att tillhandahålla vissa konsulttjänster (se 21 b § andra stycket revisorslagen), och • revisionsutskott (se bl.a. 8 kap. 49 a § aktiebolagslagen och 3 kap. 4 a § sparbankslagen). I dessa fall är det lämpligt att lagstiftaren får tillfälle att överväga om någon ändring ska göras i den nationella lagstiftningen till följd av fram- tida ändringar i förordningen. Hänvisningarna till EU:s revisorsförord- ning bör göras till den ursprungliga lydelsen eftersom ingen ändring ännu skett av förordningen. Regeringen föreslår i många fall att vad som sägs i de nya bestämmel- serna i aktiebolagslagen och föreningslagen ska gälla även för ett finans- Detta uttrycktes i lagrådsremissen så att det finansiella före- taget enligt den rörelselag som gäller för företaget ska anses som ett aktiebolag respektive en ekonomisk förening ”i fråga om” en viss före- teelse, t.ex. revisionsutskott, följt av angivandet av en viss paragraf i aktiebolagslagen eller föreningslagen. Lagrådet anför att denna lagstift- ningsteknik medför att lagtexten för en läsare utan specialkunskaper om finansiella företag blir intetsägande. Lagrådet föreslår därför att bestäm- melserna utformas efter mönstret ”Ett bankaktiebolag ska tillämpa bestämmelserna om revisionsutskott i 8 kap. 49 a och 49 b §§ aktie- bolagslagen (2005:551).” Enligt regeringens mening leder den av Lagrådet föreslagna lagtek- niska utformningen i flertalet fall till att lagtexten blir mer komplicerad, eftersom den förutsätter ett återgivande av stora delar av bestämmelser- nas materiella innehåll. Den av regeringen förordade lagstiftningsteknik- används dessutom redan på flera ställen i rörelselagarna, se t.ex. 10 kap. 12 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse. er därför fast vid lagrådsremissens förslag. 5 Företag av allmänt intresse Regeringens förslag: I revisorslagen anges att följande företag ska anses som företag av allmänt intresse enligt den lagen: • företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad, • banker och kreditmarknadsföretag, • vissa värdepappersbolag, och • försäkringsföretag, utom sådana som omfattas av vissa undantag enligt försäkringsrörelselagen. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock en annan lagteknisk lösning (se betänkandet s. 168 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har Prop. 2015/16:162 ingen invändning mot förslaget. anser att det bör över- vägas om det finns anledning att bredda definitionen av finansiella före- tag av allmänt intresse eller i vart fall ytterligare motivera varför defini- tionen bör vara snävare än definitionen av finansiella företag i t.ex. FAR:s rekommendation om revision av finansiella företag (RevR 100). föreslår att gruppen av företag som ska anses vara av allmänt intresse utvidgas med samtliga värdepappersbolag, , finansiella holdingföretag, fondbolag, AIF-för- valtare som har diskretionärt tillstånd eller som riktar sig till icke-profes- sionella investerare samt inlåningsföretag. Även anför att det finns goda skäl för en bredare definition av företag av allmänt int- resse. Nämnden bedömer dock att reglerna i revisionspaketet är så eko- nomiskt betungande för företagen att definitionen inte bör utvidgas. Skälen för regeringens förslag Företag av allmänt intresse förekommer som begrepp inom . I revisorsdirektivets hittillsvarande lydelse och i det tidigare redovisningsdirektivet finns likalydande definitioner. Någon definition finns dock inte i lag. Vid genomförandet av revisorsdirektivet ansågs det inte finnas något behov av en sådan definition (se prop. 2008/09:135 s. 61 f.). Vilka företag som ska anses vara av allmänt intresse får betydelse genom att revisorsdirektivet innehåller bestämmelser som ska gälla åtminstone vid revisionen av dessa företag. Dessutom är det endast före- tag av allmänt intresse som omfattas av regleringen i revisorsförord- ningen (se artikel 3 i förordningen, som hänvisar till artikel 2 i direk- tivet). Följande företag omfattas av revisionspaketets definition av företag av allmänt intresse: •Företag som omfattas av lagstiftningen i en medlemsstat och vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad i någon medlemsstat enligt MiFID5. •Kreditinstitut enligt definitionen i kapitaltäckningsdirektivet6, med undantag för kreditinstitut som avses i artikel 2 i det direktivet. •Försäkringsföretag enligt artikel 2.1 i försäkringsredovisnings- direktivet7. 5 och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG. 6 och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföre- tag, om ändring av direktiv /87/EG och om upphävande av direktiv /48/EG och 2006/49/EG. 7 Rådets direktiv /674/EEG av om årsbokslut och sammanställd redovisning för försäkringsföretag. • Företag som är utsedda av medlemsstaterna till företag av allmänt intresse, t.ex. på grund av arten av sin verksamhet, sin storlek eller Samma definition finns i det nya redovisningsdirektivet. Bör fler företag anses vara företag av allmänt intresse? Regeringen delar utredningens uppfattning i fråga om vilka svenska före- tag som omfattas av revisorsdirektivets obligatoriska definition, nämlig- en följande: • , dvs. företag vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad. • , dvs. företag som har tillstånd att driva rörelse enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och värdepappersbolag som har tillstånd enligt 2 kap. 2 § första stycket 2 och 8 lagen om värdepappersmarknaden. • Försäkringsföretag, dvs. företag som har tillstånd att driva rörelse enligt försäkringsrörelselagen – utom sådana företag som har med- getts undantag enligt 1 kap. 19 eller 20 § i den lagen, i den lydelse som gäller då de EU-bestämmelser som försäkringsredovisningsdirektivet hänvisar till genomfördes i svensk rätt (se prop. 2015/16:9 s. 207 f.). Som nämns ovan ger direktivet medlemsstaterna möjlighet att bestämma att ytterligare företag ska anses vara företag av allmänt intresse och där- med även träffas av direktivets i vissa avseenden strängare bestämmelser för sådana företag, liksom av förordningen. I sak handlar det bl.a. om att ett företag av allmänt intresse, eller före- tagets revisor, ska följa mer långtgående regler om bl.a. revisionsarvoden och konsulttjänster (se avsnitt 7.3), kvalitetskontroll (se avsnitt 8.2), revisorsval (se avsnitt 12.1), revisorsrotation (se avsnitt 12.2) och revi- sionsutskott (se avsnitt 13). Sammantaget innebär dessa bestämmelser att företag av allmänt intresse, och deras revisorer, ska följa ingående krav som syftar till att revisionen av samhällsviktiga företag ska vara av sär- skilt hög kvalitet. Typiskt sett är det fråga om betungande krav som är framtagna med börsnoterade företag och systemviktiga finansiella före- tag i åtanke. Den administrativa börda som revisionspaketet leder till för företag av allmänt intresse och deras revisorer är ansenlig. Regeringen delar därför, till skillnad från bl.a. , utredningens bedömning att möjligheten för medlemsstaterna att generellt utöka kretsen av företag av allmänt intresse inte bör utnyttjas. Regeringen har med anledning av det nya redovisningsdirektivet gjort motsvarande ställningstagande, dvs. att ytterligare företag inte bör anses vara av allmänt intresse (prop. 2015/16:3 s. 135 f.). Detta utesluter inte att det i någon fråga kan finnas skäl att låta bestämmelserna i revisionspaketet gälla för en utökad krets av företag (se avsnitt 12.2 om revisorsrotation i vissa finansiella företag som inte är företag av allmänt intresse). Bör begreppet företag av allmänt intresse definieras i lag? EU:s revisorsförordning gäller för företag av allmänt intresse, och för revisionen av sådana företag. De berörda företagen och deras revisorer har att tillämpa förordningen direkt. Den ska inte genomföras i svensk rätt. Det underlättar därför för företagen om definitionen, som finns i direktivet och hänvisar till flera andra EU-rättsakter, även tas in i lag. Det finns också lagtekniska fördelar med detta. I likhet med utredningen anser regeringen att definitionen bör tas in i revisorslagen. Utredningen föreslår vidare att begreppet företag av allmänt intresse ska användas även i aktiebolagslagen, för att ange tillämpningsområdet för vissa regler. En sådan lagteknisk lösning skulle emellertid innebära att aktiebolagslagen skulle reglera vissa finansiella företag. Enligt reger- ingens mening bör den hittillsvarande systematiken behållas. Reglering- en av de finansiella företagen bör alltså vara samlad i de s.k. rörelselagar- na, även om dessa i stor utsträckning hänvisar till aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar i fråga om associationsrätten. Rörelse- lagarna bör därför även fortsättningsvis innehålla de bestämmelser om t.ex. revisionsutskott som gäller för finansiella företag. Regeringens förslag: En revisionsbyrå som har godkänts i en annan stat inom EES än ska få registreras som ett revisionsbolag. Sådana revisionsbyråer ska inte omfattas av kvali- tetskontroll eller skyldigheten att teckna försäkring. I övrigt ska de vara likställda med andra registrerade revisionsbolag. ska i revisorslagen inte längre jämställas med stater inom Regeringens bedömning: Det bör inte införas någon möjlighet för revisorer som har godkänts i en annan stat inom EES än att uppfylla kravet på revisorsexamen genom fullgörandet av en anpass- De författningsändringar som revisionspaketet föranleder när det gäller registrering av revisionsbyråer och nämnd- ens skyldighet att underrätta en revisionsbyrås hemmedlemsstat om vissa registreringsåtgärder bör göras på förordningsnivå. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer huvudsaklig- en med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår att en revisor med examensbevis från en annan stat inom EES ska kunna upp- fylla kravet på revisorsexamen genom att fullgöra en anpassningsperiod. Utredningen föreslår vidare att revisionsföretag som har godkänts i en annan stat inom EES och som registreras i ska utgöra en separat kategori av revisionsbyråer med benämningen EES-revisionsföretag (se betänkandet s. 189 f., 195 f., 201 f., 208, 354 och 463). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslag- en och delar bedömningen eller har ingen invändning mot dem. ger direktivet utrymme för medlemsstaterna att inte 2015/16:162 tillhandahålla möjligheten att undergå en anpassningsperiod. Nämnden anser att det konsumentskyddsintresse som bär upp försäkringskravet urgröps, om kravet inte ställs även på revisionsbyråer som är godkända i en annan EES-stat. Skälen för regeringens förslag och bedömning Godkännandet av revisorer från andra stater inom EES Den som har avlagt en examen som ger rätt att utföra lagstadgad revison i en annan stat inom EES och som har genomgått ett lämplighetsprov hos anses ha avlagt svensk revisorsexamen (5 § revisors- lagen). Lämplighetsprovet ska säkerställa att en utländsk revisor har de kunskaper i svensk rätt som behövs för att utföra lagstadgad revision i som auktoriserad revisor. Provet ska vara anpassat till den utländska revisorns utbildning och yrkeserfarenhet (3 § förordningen om revisorer). Även enligt revisionspaketet ska en revisor med examensbevis från en medlemsstat, hemmedlemsstaten, efter ett lämplighetsprov kunna bli godkänd i en annan medlemsstat, värdmedlemsstaten (artikel 14 i direk- tivet). I revisionspaketet finns ett alternativ till lämplighetsprov: en treårig anpassningsperiod med efterföljande utvärdering (artikel 14.2 i direktivet). Med anpassningsperiod avses inom en period av praktiskt utövande av yrket i värdmedlemsstaten under en behörig yrkes- utövares ansvar (se artikel i yrkeskvalifikationsdirektivet8). Direktivets lydelse ger, som utredningen påpekar, inte något säkert svar på frågan om huruvida direktivet överlåter till värdmedlemsstaten att avgöra om revisorer med utländsk examen ska ges möjlighet att genomgå en anpassningsperiod, eller om det är tillräckligt att de ges möjlighet att avlägga ett lämplighetsprov. anför riktar sig direktivbestämmelsen dock till medlemsstaterna och inte till de behöriga myndigheterna. Regeringen tar detta till intäkt för att direktivet inte kräv- er att en möjlighet att genomgå en anpassningsperiod införs. Frågan är då om en sådan möjlighet ändå, trots att direktivet inte kräver det, bör införas. Det bör noteras att lämplighetsprovet är en etablerad och väl fungerande metod för att pröva om en revisor som har godkänts i en annan medlemsstat bör få utöva revisionsverksamhet i . Ett god- känt lämplighetsprov innebär, som nämns ovan, att revisorn jämställs med en examinerad revisor. Förfarandet är icke-diskriminerande och proportionerligt. Inte heller i ett tillsynsperspektiv finns det skäl att införa en anpass- ningsperiod. Lämplighetsprovet är en säkrare metod för att pröva att revi- sorn har de kunskaper i svensk rätt som är nödvändiga för utövandet av revisorsyrket. En möjlighet att genomgå anpassningsperiod bör alltså inte införas. 8 och rådets direktiv /36/EG av om erkännande av yrkeskvalifikationer i lydelsen enligt och rådets direktiv 2013/55/EU. jämställs inte med stater inom EES Enligt ett bilateralt avtal mellan EU, dess medlemsstater och om fri rörlighet för personer likställs medborgare och företagare från i vissa avseenden med medborgare och företag i stater inom EES.9 Detta innebär dock inte att revisorsdirektivets bestämmelser utan vidare är tillämpliga i förhållande till (se prop. 2008/09:135 s. 60). I stället betraktas som ett tredjeland enligt revisorsdirek- tivet. bör alltså inte i revisorslagen längre jämställas med stater inom EES. Detta gäller inte endast i fråga om godkännandet av revisorer från , utan även i andra avseenden. Registreringen av revisionsbyråer från andra stater inom EES Enligt revisionspaketet ska en revisionsbyrå som har godkänts i hemmed- lemsstaten ha rätt att utöva revision även i värdmedlemsstaten, förutsatt dels att revisionsbyrån registreras i värdmedlemsstaten, dels att den för det enskilda uppdraget huvudansvariga revisorn är auktoriserad i värd- medlemsstaten och uppfyller vissa krav (artikel 3.2, artikel 3a och artikel 15.1 i revisorsdirektivet). En sådan revisionsbyrå bör alltså kunna regist- reras av och, i likhet med en motsvarande svensk revi- sionsbyrå, benämnas registrerat revisionsbolag. Författningsändringar som gäller registreringen bör göras på förordningsnivå (artikel 3a.3 och arti- kel 17.1). Det finns inte anledning att, som utredningen föreslår, låta byråerna i fråga utgöra en särskild kategori av revisionsbyråer. I stort sett bör samma regler gälla för dem som för andra revisionsbyråer. När det gäller kvalitetskontroll gäller principen om hemlandstillsyn (artikel 34.1 i revi- sorsdirektivet). Det innebär att en revisionsbyrå vars hemmedlemsstat är en annan EES-stat ska vara föremål för kvalitetskontroll i hemmedlems- staten, se avsnitt 8.2. Tillsynen i fråga om enskilda revisionsuppdrag ska dock ske i värdmedlemsstaten. Bortsett från kvalitetskontrollen bör alltså utöva samma tillsyn över dessa revisionsbyråer som över andra registrerade revisionsbolag. Det ligger i sakens natur att till- synen bör begränsas till de aspekter av de utländska revisionsbyråernas verksamhet som i något avseende rör (se prop. 2008/09:135 s. 124). Ett registrerat revisionsbolag ska ha en försäkring mot skadestånds- ansvar (27 § revisorslagen). Som anför ska nationella krav prövas mot reglerna om fri rörlighet i . Enligt regering- ens bedömning bör försäkringskravet inte gälla en revisionsbyrå vars hemmedlemsstat är en annan EES-stat. Det får antas att de ändå är försäkrade. Vidare bör det noteras att den huvudansvariga revi- sorn i ett uppdrag som innehas av ett på detta sätt registrerat revisions- bolag måste omfattas av en försäkring. Det är alltså, som Lagrådet noter- ar, inte möjligt att utföra oförsäkrad lagstadgad revision i genom ett utländskt registerat revisionsbolag. 9 Avtal mellan Europeiska gemenskapen och dess medlemsstater, å ena sidan, och , å andra sidan, om fri rörlighet för personer. Se även prop. 2000/01:55 s. 79 f. och 93 f. 2015/16:162 Enligt revisionspaketet ska , när den registrerar en revisionsbyrå vars hemmedlemsstat är en annan EES-stat, underrätta revisionsbyråns hemmedlemsstat om registreringen. Och om upphäver registreringen av en revisionsbyrå med som hemmedlemsstat som även är registrerad i en annan EES-stat, ska underrätta värdmedlemsstaten. Värdmedlemsstaten bör i förekommande fall även underrättas om disciplinära åtgärder. De författ- ningsändringar som detta föranleder bör genomföras på förordningsnivå (artikel 3a.3 och artikel 5 i direktivet). 7Revisorns opartiskhet och självständighet 7.1Ett starkare skydd för revisorns opartiskhet och självständighet För att det ska vara möjligt att lita på den finansiella information som företagen ger delägarna och allmänheten är det av stor vikt att inform- ationen har granskats av revisorer som är oberoende av de granskade företagen. Höga krav på opartiskhet och självständighet är en förutsätt- ning för att förtroendet för revisorskåren och revisionsverksamheten ska kunna upprätthållas. Ett av revisionspaketets huvudsyften är att skärpa dessa krav. Många av bestämmelserna i både revisorsdirektivet och revisorsförord- ningen berör revisorns opartiskhet och självständighet i vid bemärkelse. Flertalet av dem behandlas i detta avsnitt. Det handlar om frågor av vitt skilda slag – bl.a. prövningen av revisorns opartiskhet och självständig- het, tillhandahållande av icke-revisionstjänster och revisorns tillträdande av befattningar hos revisionsklienten. I andra avsnitt behandlas ytter- ligare frågor som har koppling till revisorns oberoende, t.ex. revisors- rotation (avsnitt 12.2). 7.2Prövningen av revisorns opartiskhet och självständighet Regeringens förslag: Prövningen av revisorns opartiskhet och själv- ständighet enligt den s.k. analysmodellen ska göras i förhållande till varje fysisk person som kan påverka resultatet av revisionen. Utöver det som följer av en prövning enligt analysmodellen ska en revisor eller revisionsbyrå (registrerat revisionsbolag) avböja eller avsäga sig ett revisionsuppdrag om revisorn eller byrån, någon av deras anställda eller någon annan fysisk person vars tjänster står till revisorns eller byråns förfogande och som medverkar i revisionsupp- draget, eller en närstående till någon av dessa personer, under den räkenskapsperiod som revisionen avser eller den tid när revisions- arbetet utförs 1.har ett väsentligt vinstintresse i det granskade företaget, eller 2.handlar med ett finansiellt instrument med koppling till det granskade företaget. Vidare ska ingen av de nämnda personerna få delta i eller på något annat sätt påverka resultatet av revisionen om personen 1.äger finansiella instrument i det granskade företaget, 2.äger finansiella instrument i ett företag som har anknytning till det granskade företaget, eller 3.har varit anställd av eller haft någon annan relation till det gransk- ade företaget under den räkenskapsperiod som revisionen avser eller den tid när revisionsarbetet utförs. Punkterna 2 och 3 ska anses ha betydelse bara om förhållandena orsakar eller kan uppfattas orsaka en intressekonflikt. I lagen ska det anges vilka fysiska och juridiska personer som ska anses vara närstående. En revisor eller revisionsbyrå ska kunna få förhandsbesked av om huruvida förhållandena är sådana att revisorn eller byrån är skyldig att avböja eller avsäga sig ett uppdrag enligt de nya bestämmelserna. Regeringens bedömning: Svensk rätt är förenlig med revisors- direktivets övriga reglering av revisorns opartiskhet och självständig- het. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer huvudsaklig- en med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslår dock att det införs en uttrycklig bestämmelse om vilka tidsperioder som en prövning enligt analysmodellen åtminstone ska ta sikte på. Utredningen föreslår också att varje innehav av finansiella instrument i det granskade företaget ska hindra revisorn eller revisionsbyrån från att acceptera eller fullfölja ett revisionsuppdrag samt att innehav av finansiella instrument i ett företag som är knutet till det granskade företaget, eller en anställning i det granskade företaget, ska kunna hindra det (se betänkandet s. 215 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslag- en och delar bedömningen eller har ingen invändning mot dem. och anser att revisorn inte bör vara förbjuden att acceptera eller behålla ett revisionsuppdrag enbart på den grunden att han eller hon har ett oväsentligt innehav av finansiella instrument i det granskade före- taget. Enligt FAR bör vidare en revisor som avvärjer oberoendehotet genom att avyttra sitt innehav av finansiella instrument etc. kunna anta eller fullfölja revisionsuppdraget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Revisorns opartiskhet och självständighet är av stor betydelse för upprätt- hållandet av en hög revisionskvalitet och förtroendet för revisionen. I revisorslagen anges därför att en revisor ska utföra sina uppdrag i revi- sionsverksamheten med opartiskhet och självständighet samt vara objekt- iv i sina ställningstaganden (20 §). 2015/16:162 En annan central regel i revisorslagen är den s.k. analysmodellen (hit- tillsvarande 21 §).