prop · H40336 · 2016-11-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:36 skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i rapporten av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6). I rapporten har rekommenderat regeringen att, bl.a. med anledning av den höjning av nivån på utgiftstaket som beslutat om, förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet. Myndigheten har även pekat på två områden där redovisningen i årsredovisningen för staten kan förbättras. anser att det bör finnas dels en mer utförlig redovisning av de faktorer som föranlett att det finansiella sparandet har utvecklats på ett annat sätt än vad som antagits i den beslutade budgeten, dels en beskrivning av de inkomster och utgifter av engångskaraktär som inte beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. Regeringen anser att utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Fastställandet av nivå är dock ett politiskt beslut och kan inte reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Regeringen instämmer i bedömning att det är möjligt att göra årsredovisningen för staten tydligare i vissa avseenden. Regeringen avser därför att, inom ramen för bestämmelserna i budgetlagen (2011:203), fortsätta arbetet med att göra årsredovisningen tydligare och mer transparent. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Utgångspunkter för granskning .............................. Utgiftstakets roll som understödjare av överskottsmålet .................. Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella Inkomster och utgifter av engångskaraktär som frånräknats det strukturella sparandet .................................................................. Regeringens åtgärder med anledning av Granskning av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6) ............................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... Ärendet och dess beredning har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 (skr. 2015/16:101). Myndigheten har vid sin granskning utgått från budgetlagens (2011:203) bestämmelser om årsredovisningen för staten. Resultatet av granskningen har överlämnats till i form av dels en redogörelse i anslutning till revisionsberättelsen (2015/16:RR4), dels rapporten av Årsredovisning för staten 2015 (RiR 2016:6), se bilaga. överlämnade granskningsrapporten till regeringen . I denna skrivelse behandlar regeringen de iakttagelser och rekommendationer som har redovisat i sin rapport. framhåller i sin granskningsrapport att dess tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna är en central utgångspunkt för myndighetens iakttagelser. Granskningen ska enligt myndigheten även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) av om krav på medlemsstaternas budgetramverk, som anger att en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen ska genomföras. formella bedömningsgrunder utgörs dock av bestämmelserna om statens budget i 9 kap. 1–11 §§ regeringsformen, bestämmelserna om årsredovisningen för staten i 10 kap. 5–10 §§ budgetlagen och regeringens skrivelse för finanspolitiken (skr. 2010/11:79). Enligt är en del av årsredovisningen för staten av sådan art att den inte kan granskas inom ramen för en finansiell revision. För att myndigheten ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 har därför en särskild effektivitetsrevision genomförts, som bl.a. omfattat uppföljningen av de budgetpolitiska målen. Utgiftstakets roll som understödjare av konstaterar att regeringen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2015 anfört att utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Myndigheten anför att utgifterna ökade 2015, bl.a. till följd av ökade volymer i transfereringssystemen och förslag om nya reformer. Vidare noterar myndigheten att utgiftstakets nivå höjts med av finanspolitiskt motiverade skäl. Med anledning av det anförda menar att regeringen bör förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet. Slutligen anser myndigheten att det kan diskuteras om det är lämpligt att regeringen, utan godkännande, beslutar om att flytta utgifter mellan budgetåren. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen anser att utgiftstaket är en grundläggande del av den ordning som tillämpas för besluten om statens budget, enligt vilken beslut om helheten fattas före besluten om de olika delarna. Detta innebär att beslut om en beräkning av statens inkomster och om ramarna för utgiftsområdena fattas före besluten om anslagen för de olika utgiftsområdena. Vidare ger budgetprocessens medelfristiga perspektiv förutsättningar för att beslutet om utgiftstakets nivå dels fattas i överensstämmelse med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga, dels tydliggör effekterna av politiska beslut efter det aktuella budgetåret, dels skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Som det finanspolitiska ramverket är utformat saknas en direkt koppling mellan utgiftstakets nivå och budgetens inkomstsida, vilket innebär att det stöd till överskottsmålet som en viss nivå på utgiftstaket i utgångsläget ger urholkas över tiden om alltför många ofinansierade förslag till ny politik genomförs på budgetens inkomstsida. Efter det att nivån på utgiftstaket föreslogs i budgetpropositionen genomfördes flera ofinansierade skattesänkningar som förklarar en stor del av den budgetförsvagning som uppstod 2015. Regeringen har dock sedan den tillträdde fört en stram ekonomisk politik, som medfört att det underskott som ärvdes från den förra regeringen har minskat kraftigt. bedöms såväl det finansiella sparandet som det strukturella sparandet vara nära balans. Utgiftstakets nivå bör understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Regeringen anser dock inte att beslutet om nivån på utgiftstaket kan reduceras till en beräkning enligt en i förväg bestämd formel. Att bestämma utgiftstakets nivå är ett politiskt beslut, och regeringar med olika politisk inriktning kan ha olika motiv för vilken nivå på de offentliga utgifterna som är lämplig. Av denna anledning har det ansetts naturligt att en ny regering i samband med sitt tillträde lämnar förslag till Skr. 2016/17:36 ändringar i de beslutade nivåerna på utgiftstaket (jfr prop. 2009/10:5 s. 20 och 21). Regeringens förslag till utgiftstakets nivå är ett utryck för regeringens syn på hur statens och ålderspensionssystemets totala utgifter bör utvecklas och begränsas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ledigt utrymme under utgiftstaket betyder vidare inte i sig att det finns utrymme att öka de takbegränsade utgifterna. Utgiftsökningar måste stämmas av mot överskottsmålet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. För att hantera osäkerheten i utgiftsutvecklingen, och säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket, vidtog regeringen åtgärder för att minska utgifterna på en rad områden. Det rörde sig både om tidigareläggningar av betalningar och om minskade utgifter genom sänkta ambitionsnivåer eller senareläggningar av verksamheter. Regeringens möjligheter att tidigarelägga betalningar begränsas både av budgetlagens bestämmelser om hur redovisning ska ske och av de regelverk som oftast styr transfereringar av olika slag. Regeringen anser sig ha agerat inom den begränsade flexibilitet som budgetlagen och de nämnda regelverken medger, och på samma sätt som tidigare regeringar gjort. 4Utförligare redovisning av utvecklingen av det finansiella sparandet konstaterar att skrivelsen Årsredovisningen för staten 2015 innehåller beskrivningar som i olika grad redogör för hur budgeten och beslut om ändringar i denna påverkat statens finanser. Myndigheten anser att detaljeringsgraden är högre i de avsnitt som beskriver statens inkomster och utgifter än i det avsnitt som behandlar uppföljningen av de offentliga finanserna. anser att en utökad redovisning av effekterna på de offentliga finanserna skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken. Mot denna bakgrund rekommenderar regeringen att i kommande årsredovisningar dels redovisa hur beslut om ändringar i budgeten och förskjutningar av utgifter påverkat det finansiella sparandet, dels på ett mer utförligt sätt redogöra för de bakomliggande faktorer som lett till att det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än enligt den beslutade budgeten. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation Regeringen strävar efter att kontinuerligt förbättra tydligheten och trans- parensen i årsredovisningen för staten och de ekonomiska propo- 2016/17:36 sitionerna och instämmer i bedömning av behovet av att mer utförligt redovisa avvikelser från den beslutade budgeten. 5Inkomster och utgifter av engångskaraktär som frånräknats det strukturella sparandet framhåller att myndigheten gärna hade sett någon form av beskrivning av hur det strukturella sparandet har beräknats. Skatteintäkterna blev 2015 betydligt högre än vad som förutsågs i beräkningen i budgeten , inte minst tack vare skatteintäkter av engångskaraktär, t.ex. stora skatteinbetalningar från en internationell koncern. Det framgår inte av årsredovisningen om dessa intäkter av engångskaraktär har beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. anser mot denna bakgrund att regeringen i kommande årsredovisningar bör beskriva vilka inkomster och utgifter av engångskaraktär som har beaktats vid beräkningen av det strukturella sparandet. Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendation I tabell 27 ekonomiska vårproposition beskrivs hur det finansiella sparandet omvandlats till det strukturella sparandet – 2020, och hur engångseffekter har beaktats i samband med detta (prop. 2015/16:100 bilaga 1 s. 21). Tabellen beskriver justeringarna för BNP- gap, arbetsmarknadsgap, skattebasernas sammansättning och engångseffekter. Dessa engångseffekter förklaras även översiktligt i noten till tabellen. Av noten framgår vidare att engångseffekten respektive 2013 avser återbetalningar av försäkringspremier från Försäkring om respektive . Engångseffekterna 2014–2016 beror på periodiseringar av avgift till Europeiska unionen och på återbetalningar av försäkringspremier från Försäkring. inkluderas även en ovanligt stor skatteinbetalning från en internationell koncern. Regeringen bedömer att en tabell av detta slag fortsättningsvis även bör tas in i årsredovisningen för staten. 6 Regeringens åtgärder med anledning av Skr. 2016/17:36 rekommendationer I enlighet med vad som ovan anförts instämmer regeringen i de bedömningar som i granskningsrapporten har gjort av behovet av en utförligare redovisning i årsredovisningen för staten. Regeringen avser att fortsätta arbetet med att, inom ramen för budgetlagens bestämmelser, löpande förtydliga och förbättra transparensen i redovisningen. Som anfördes i regeringens skrivelse om transperensen i skrivelsen Årsredovisning för staten 2014 (skr. 2015/16:42 s. 14), kan det övervägas om inte rapportering med anledning av effektivitetsgranskningar av de budgetpolitiska målen och ramverket för finanspolitiken bör ske samlat, oavsett om granskningen avser den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen eller årsredovisningen för staten. En samlad redovisning skulle möjliggöra för regeringen att lämna ett samlat svar till . I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och eﬀektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och eﬀektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom eﬀektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur eﬀektiv den statliga verksamheten är. Eﬀektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-398-1 rir 2016:6 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskning av Årsredovisning för staten 2015 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 5 - 0 9 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 6 - 0 3 3 6 R I R 2 0 1 6 : 6 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Granskning av Årsredovisning för staten 2015 har granskat Årsredovisning för staten 2015. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast av rapporten. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Ansvarig revisor och ämnessakkunnig har varit föredragande. Chefsekonom , enhetschef samt revisionsdirektörerna har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N N Y B R O G A T A N 5 5 1 1 4 9 0 S T O C K H O L M 0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Uppföljningen av budgetmål och offentliga finanser Regeringens uppföljning av överskottsmålet iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet Regeringens uppföljning av utgiftstaket iakttagelser gällande uppföljningen av utgiftstaket iakttagelser gällande tidigareläggningen av utgifter Redovisningen av de offentliga finanserna från budget till utfall Finansiell revision: kommentar rörande revisionsberättelsen Regeringens redovisning av den offentliga sektorns finansiella sparande Normering och tillämpliga ramverk för upprättande av årsredovisningen E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat Årsredovisning för staten 2015. Årsredovisningen är en omfattande skrivelse som enligt budgetlagen (2011:203) ska innehålla bland annat en uppföljning av de budgetpolitiska målen, utfallen på samtliga anslag och inkomsttitlar samt en balans- och resultaträkning. I denna rapport pekar på ett antal områden där statens årsredovisning kan förbättras. Årsredovisningen är en viktig skrivelse från regeringen som bidrar till att kan utöva sin finans- och kontrollmakt så som den beskrivs i regeringsformen. anser det därför angeläget att regeringen fortsätter att förbättra rapporteringen till och beaktar de iakttagelser och rekommendationer som återfinns i denna granskningsrapport. Utgiftstaket roll som understödjare av överskottsmålet har försvagats anser att regeringen i årsredovisningen väl enkelt förklarar underskridandet av överskottsmålet med att hänvisa till konjunkturutvecklingen och den förra regeringens ekonomiska politik. En viktig orsak till att det finansiella sparandet inte når upp till överskottsmålet är att de offentliga utgifterna har ökat snabbt och betydligt mer än vad som antogs , inte minst med anledning av de volymrelaterade utgifternas utveckling. Regeringen skriver i årsredovisningen att tanken är att utgiftstakets nivå ska understödja uppfyllandet av överskottsmålet. Med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt beslutad höjning av utgiftstaket med gör iakttagelser som sammantaget leder till slutsatsen att utgiftstakets roll som stödjare av överskottsmålet allvarligt har försvagats. Skrivningarna i årsredovisningen ger inte en rättvisande beskrivning av kopplingen mellan de budgetpolitiska målen . Beslutet om tidigareläggning av utgifter är i praktiken en ändring av utgiftstaket anser att regeringens beslut om tidigareläggning av utgifter i praktiken är att likställa med en höjning av utgiftstaket . R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5 förtroendet för det finanspolitiska ramverket går det att diskutera om det är lämpligt att regeringen beslutar om att flytta utgifter mellan budgetåren utan godkännande. vill i detta sammanhang framhålla de finansieringsprinciper som finns beskrivna i det finanspolitiska ramverket. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet är att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Bristande utgiftsprioriteringar riskerar att omöjliggöra uppfyllelsen av överskottsmålet alternativt framtvinga ett trendmässigt stigande totalt skatteuttag. Förändringen av det finansiella sparandet bör redovisas tydligare utmärkte sig på olika sätt som speciellt. Budgetpropositionen som den nytillträdda regeringen lade fram föll i . I stället fastställdes budgeten efter tillägg och ändringar i finansutskottet. En stor del av den finanspolitik som regeringen ursprungligen hade föreslagit i budgetpropositionen röstades i stället igenom i , med stöd av decemberöverenskommelsen, i vårändringsbudgeten 2015. kom också en höständringsbudget samt en extra ändringsbudget. Därtill beslutade regeringen att tidigarelägga utgifter . hade gärna sett att beskrivningen av de offentliga finanserna hade innehållit en utförligare redogörelse för vad som ägt rum mellan budget och utfall, i likhet med redovisningen av statsbudgetens inkomster och utgifter. En sådan redovisning skulle bidra till en tydligare uppföljning av finanspolitiken, vilket är särskilt viktigt i de fall då betydande delar av den diskretionära politiken genomförts via ändringsbudgetar och andra typer av beslut. redovisar i rapporten en skiss på hur en sådan redovisning skulle kunna se ut. Vidare borde det tydligare framgå av årsredovisningen vilka faktorer med vilka belopp som har medfört att det finansiella sparandet 2015 blev så mycket starkare än budgeterat. I den utsträckning sådana faktorer har varit av engångskaraktär borde det tydliggöras om dessa har frånräknats i kalkylen av det strukturella sparandet. xRegeringen bör, med anledning av denna granskning, i sin skrivelse till förklara om och hur utgiftstaket fortfarande kan ses som en stöttepelare till överskottsmålet med anledning av de statliga utgifternas utveckling samt höjningen av utgiftstaket med . xRegeringen bör i kommande årsredovisningar på ett mer utförligt sätt förklara de bakomliggande faktorerna till att det finansiella sparandet utvecklats annorlunda än i den beslutade budgeten. 8 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N xRegeringen bör i kommande årsredovisningar beskriva vilka inkomster och utgifter av engångskaraktär som har frånräknats i kalkylen av det strukturella sparandet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1 Inledning och bakgrund har i enlighet med lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. granskat Årsredovisning för staten 2015.1 Revisionen har utgått från de bestämmelser som gäller för statens årsredovisning i budgetlagen (2011:203). En del av årsredovisningen är av sådan art att den inte kan granskas inom ramen för finansiell revision. För att ska kunna fullgöra sitt uppdrag enligt budgetlagen och granska hela skrivelsen Årsredovisning för staten har effektivitetsrevision genomförts för att granska uppföljningen av exempelvis de budgetpolitiska målen. En central utgångspunkt för iakttagelserna är tidigare granskningar av tillämpningen av det finanspolitiska ramverket i de ekonomiska propositionerna. Granskningen ska även ses mot bakgrund av rådets direktiv (2011/85/EU) om krav på medlemsstaternas budgetramverk som föreskriver en effektiv och punktlig övervakning av hur de numeriska finanspolitiska målen iakttas.2 Regeringen hänvisar i propositionen En utvecklad budgetprocess till granskning av Årsredovisning för staten som en del av hur lever upp till EU:s krav om övervakning av de budgetpolitiska målen.3 Granskningens formella bedömningsgrunder utgörs av 9 kap. 1–11 §§ regeringsformens bestämmelser om statens budget och årsredovisning, 10 kap. 5–10 §§ budgetlagens bestämmelser om årsredovisningen för staten samt regeringens skrivelse för finanspolitiken.4 I granskningen av den finansiella rapporteringen i årsredovisningen följer internationella standarder enligt International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI). Rapporten har följande disposition. I kapitel 2 återges iakttagelser avseende regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen och beskrivning av de offentliga finanserna. I kapitel 3 återfinns kommentarer avseende den lämnade revisionsberättelsen rörande Årsredovisning för staten 2015. 1Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015: skr.2015/16:101. 2Rådets direktiv /85/EU av om krav på medlemsstaternas budgetramverk. 3Regeringens proposition En utvecklad budgetprocess: prop. 2013/14:173. 4Regeringens skrivelse för finanspolitiken: skr. 2010/11:79. R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Uppföljningen av budgetmål och offentliga finanser I detta kapitel granskas inledningsvis regeringens uppföljning av de budgetpolitiska målen. Därefter redovisar sina iakttagelser gällande hur regeringen i årsredovisningen har beskrivit tidigareläggningen av utgifter. Avslutningsvis ger sin syn på regeringens redogörelse för orsakerna till att utfallet avviker från den beslutade budgeten . 2.1Regeringens uppföljning av överskottsmålet Avstämningen mot överskottsmålet sker med ett bakåtblickande perspektiv i årsredovisningen. Regeringens avstämning visavi överskottsmålet sker genom en samlad bedömning av det finansiella sparandet, ett genomsnittsvärde för det finansiella sparandet samt det strukturella sparandet. Tabell 1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för bakåtblickande avstämning mot överskottsmålet 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 ĭ1,1 ĭ1,2 ĭ1,3 Anmärkning: *Procent av potentiell BNP. **Skillnaden mellan faktisk och potentiell BNP i procent av potentiell BNP. Källa: Regeringens skrivelse Årsredovisning för staten 2015, tabell 1.3. Regeringen konstaterar i årsredovisningen att det finansiella sparandet 2015 tydligt avvikit från den målsatta nivån. Detta förklaras av regeringen med att det delvis beror på den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, delvis på R I K S R E V I S I O N E N G R A N S K N I N G A V Å R S R E D O V I S N I N G F Ö R S T A T E N 2 0 1 5 ofinansierade åtgärder som den förra regeringen genomförde. Vidare hänvisar regeringen till den ekonomiska vårpropositionen för en bedömning av hur en återgång till målet ska ske.5 2.2Riksrevisionens iakttagelser om uppföljningen av överskottsmålet kan inledningsvis konstatera att tidigare lämnade rekommendationer från (2015) i hög utsträckning har beaktats.6 Till exempel finns nu en redovisning av delsektorernas bidrag till det genomsnittliga finansiella sparandet. anser att regeringen väl enkelt förklarar understigandet av överskottsmålet med att hänvisa till konjunkturutvecklingen och den förra regeringens ekonomiska politik. En viktig orsak till att det finansiella sparandet inte når upp till överskottsmålet är att de offentliga utgifterna har ökat betydligt mer än vad som antogs . De högre utgifterna har tillkommit under såväl nuvarande som under föregående regering. Utgiftsökningarna kan inte kopplas till något konjunkturellt förlopp utan har andra förklaringsgrunder, framför allt nya reformer och volymökningar inom befintliga välfärdssystem. Det framgår av regeringens egen redovisning av de takbegränsade utgifternas utveckling sedan fastställandet av utgiftstaket avseende 2015 (se tabell 2).