prop · H303132 · 2016-03-15 00:00:00 — Ytterligare analyser och konsekvensbeskrivningar av den höjda mervärdesskatten för tillträde till biografföreställningar återfinns i promemorian Framtidens filmpolitik (Ds 2015:31) samt i Budgetpropositionen (Förslag till statens budget, finansplan m.m. avsnitt 6.32). Den svenska filmbranschen är mångfacetterad och omfattar en mängd olika aktörer. Svenska aktörer omsätter inom produktion, distribution och visning av film och tv-program. Enligt rapporten från sysselsätter filmbranschen, exklusive tv-bolagen, cirka 5 000 heltidsanställda och upp emot 10 000 deltidsanställda. Totalt premiärsattes 46 svenska långa spel- och dokumentärfilmer . De lockade drygt 3,4 miljoner besökare till biograferna. Det totala antalet besökare på biograferna var 17 miljoner, vilket innebär en marknadsandel på för svensk film. Filmbranschen beskrivs ofta, delvis förenklat, som tredelad. Först i en sådan struktur kommer produktionsledet, därefter distributionsledet och sist de olika s.k. visningsfönstren. I verkligheten är rollerna och uppdelningen mellan de olika aktörerna inte alltid lika tydlig och rollerna flyter allt oftare samman. Produktionsledet omfattar hela processen från den ursprungliga kreativa idén om filmens innehåll till den färdiga filmen. Det är en lång process som normalt tar i anspråk och som oftast inkluderar ett stort antal personer inom olika professioner. Manusförfattaren, regissören och producenten har i regel en särställning i en produktion och det är producenten som ytterst bär ansvaret för att hålla ihop processen från början till slut. Ekonomiskt bärkraftiga produktionsbolag är en avgörande faktor för en framgångsrik filmproduktion. Allt fler produktionsbolag som tidigare enbart producerade långfilm har breddat sin verksamhet till att även omfatta produktion av t.ex. dramaserier och reklamfilm. Det finns även exempel på reklambolag som börjat producera långfilm. Produktionen samlas därmed i större bolag som arbetar med att producera innehåll för många olika visningsfönster. Distributören köper visningsrättigheterna till den färdiga långfilmen och distribuerar den till företag som i sin tur hyr ut filmen för visning i olika visningsfönster. Distributörerna står också för huvuddelen av en films marknadsföring. I är distributionsledet konsoliderat till ett fåtal aktörer, där två företag, AB och Nordisk , står för av den svenska marknaden. Av betydelse för spridningen av kvalitetsfilm är också bland andra och TriArt Film . Andra marknadsaktörer är de amerikanska före- tagen , , UIP och , som alla i huvudsak distribuerar utländska filmer. Distributören är ofta en av finansiärerna bakom en filmproduktion. Av de långa spelfilmer som fick konsulentstöd av bidrog distributörerna med i genomsnitt av filmernas finansiering. I filmer med automatstöd bidrog de (Filmåret i siffror, , 2014). Utvecklingen av nya sätt att visa film har accelererat det i takt med digitaliseringen. Det finns i huvudsak fyra grupper av visningsfönster för film: biografer, köp- och hyrfilm, betal-tv (t.ex. olika filmkanaler) samt allmän-tv (t.ex. SVT och TV4). Hur och när en film får visas i de olika fönstren bestäms av det s.k. visningsfönstersystemet, som ger en aktör exklusiv rätt att visa filmen . Fönstertiderna fastställs i avtal mellan producenten, distributören och de olika aktörerna bland visningsfönstren. Biograferna är i normalfallet första visningsfönstret, sist kommer allmän-tv. Syftet är att maximera intäkterna för en film. Situationen är likartad i de flesta länder. Enligt artikel 8 och rådets direktiv /13/EU av om samordning av vissa bestämmelser som fastställs i medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillhandahållande av audiovisuella medietjänster (direktivet om audiovisuella medietjänster) är EU:s medlemsstater skyldiga att säkerställa att leverantörer av medietjänster inom deras jurisdiktion inte sänder biograffilmer under andra tidsperioder än de som överenskommits med rättighetsinnehavarna. Det finns tecken på att utvecklingen går mot ett allt mer sammanpressat visningsfönstersystem, särskilt för perioden efter att filmerna lämnat biograferna. Många anser dock att utvecklingen går för långsamt, vilket gynnar en illegal spridning av film. har i olika sammanhang pekat på problem med s.k. ”svarta fönster”, perioder när en film inte finns tillgänglig att se legalt i något fönster. Biograferna har fortfarande en särställning bland visningsfönstren. Marknadsföring och recensioner av ny film är oftast kopplad till biografpremiären. Det är också biograferna som står för en av de säkraste intäktskällorna för ny filmproduktion. Den svenska biografmarknaden domineras av som ingår i . har ca 65 procents marknadsandel. äger dessutom av marknadens näst största aktör, , som har en marknadsandel på . Ytterligare av biografmarknaden består av mindre, privata biografägare. Det finns också ett stort antal föreningsdrivna biografer. De största aktörerna är Folkets Hus och Parker med närmare 180 biografer och en marknadsandel på , med 18 biografer och en marknadsandel på samt Våra Gårdar med drygt 50 biografer och en marknadsandel på . Bristen på biografer och salonger är en återkommande fråga för diskussion. Det gäller både spridningen av biografer över landet – exempelvis saknar ett 30-tal kommuner helt biograf – och bristen på komplementbiografer som bl.a. visar smalare filmer med lägre Prop. 2015/16:132 publikestimat. Flera filmfestivaler beskriver att de har problem med sin verksamhet på grund av den begränsade tillgången till biosalonger. Digitaliseringen har medfört att biografer på mindre orter kan visa ny och publikstark film som den premiärvisas i större städer. Nya möjligheter har också öppnats för biograferna att sända opera- och teaterföreställningar eller konserter live. Tv är det största visningsfönstret för film sett till publikens filmkonsumtion. Tv-bolagen är också centrala finansiärer i produktionen av ny film. har tv påverkats starkt av de nya tekniska möjligheterna att distribuera innehåll via internet. , som t.ex. HBO Nordic och Netflix, konkurrerar i allt högre grad med de tablålagda tv-sändningarna. Det ökande intresset för dramaserier gör det lättare för producenter att hitta finansiärer, vilket i sin tur lockar kreatörer som ser en möjlighet att få förverkliga sina idéer. Sammantaget innebär detta att kvaliteten i produktionerna stärks vilket ytterligare ökar konsumenternas intresse och efterfrågan. Visningsfönstret för köp- och hyrfilm har gått från att bestå enbart av fysiska produkter (dvd/bluray) till att domineras av digitala tjänster. Tjänsterna erbjuder möjligheter att se film och rörlig bild via digitala plattformar och består dels av beställtjänster för att hyra eller köpa specifika filmer, s.k. Transaction Video on Demand (T-vod), dels av prenumerationstjänster som erbjuder tillgång till stora filmkataloger, s.k. Subscription Video on Demand (S-vod). Omfattningen av filmkonsumtionen har varit relativt stabil , men förändringar har skett i fördelningen mellan olika visningsfönster. såg en svensk i genomsnitt 90 filmer . Tv är fortfarande det överlägset största visningsfönstret följt av streamingtjänsterna. Biograferna står för . Den tydligaste trenden sett är att allt färre ser film via tv, filmkanaler och dvd/bluray som fler ser film via digitala beställtjänster/vod. Den största förändringen i relativa tal har varit tillväxten för vod som ökade , om än från en låg nivå. Ökningen har sedan fortsatt i snabbare takt. Biograferna är det visningsfönster som påverkats minst av publikens förändrade beteende. Antalet besökare har, med några undantag, legat stabilt mellan 15 och 18 miljoner . Av filmkonsumenterna anser dessutom fortfarande att biografen är det visningsfönster som ger den bästa filmupplevelsen. Filmkonsumtionen skiljer sig mellan olika åldersgrupper. Gruppen 16- ser på flest filmer, även om tittandet har minskat . bedömning är att minskningen inte i första hand beror på ett minskat intresse för film, utan att minskningen i denna grupp huvudsakligen beror på en övergång till en digital verklighet där filmen konkurrerar med den rörliga bilden i ett bredare perspektiv (Publikens förändrade beteende, , 2014). 2015/16:132 Det finns ett tydligt intresse för svensk film hos den svenska publiken. Marknadsandelen för svensk film har i snitt legat på . var marknadsandelen för svensk film . Den digitala utvecklingen har ändrat förutsättningarna för filmskapande och i grunden påverkat vårt förhållande till den rörliga bilden. Tillgången till digitala kameror med hög bildkvalitet har kraftigt ökat möjligheten att skapa rörlig bild. Den rörliga bilden har blivit en central del av kommunikationen mellan människor, t.ex. i sociala medier. Tillgången till allt snabbare och bättre bredband har skapat förutsättningar för nya distributions- och visningsformer. Utvecklingen har på många sätt revolutionerat tillgängligheten till film, men den har påverkat samspelet mellan branschens aktörer. När filmen hittar nya vägar till publiken påverkas de ekonomiska flöden som finansierar ny filmproduktion. Intäkterna från den s.k. eftermarknaden har radikalt försämrats bara de senaste 2–3 åren. Den mest genomgripande förändringen följer av den kraftigt minskande försäljningen av dvd/bluray som medfört stora underskott hos såväl producenter som distributörer. Ut- vecklingen beskrivs bl.a. i rapporten överlever de egentligen från Film- och (2014). I samtal med branschen har det framförts att utvecklingen förstärks av en omfattande illegal spridning av film som innebär ekonomiska förluster och får allt mer kännbara effekter för en hårt pressad bransch. Det finns av naturliga skäl ingen exakt statistik över hur många som sett filmer via illegala sajter, men flera olika undersökningar har gjorts. I Filmåret i siffror bedöms t.ex. av filmkonsumtionen ske via någon illegal sajt. De ekonomiska förluster som den olovliga hanteringen av film medför kan få effekter på möjligheten att finansiera produktion av ny svensk film. Även linjär tablålagd tv påverkas av utvecklingen. Konsumenter väljer i allt högre grad att konsumera film via prenumerationstjänster på nätet som många anser vara mer lättillgängliga än tablålagd tv. Än så länge märks dock inte samma dramatiska effekter som för dvd-försäljningen. De sjunkande intäkterna från en vikande eftermarknad påverkar produktionsbolagens möjligheter att verka och utvecklas. För att finansiera ett projekt tvingas de allt oftare sälja större delen av sina egna rättigheter innan filmen spelats in. Det innebär att även när en film går med vinst blir intäkterna till producenten små. Resurser för utveckling och kvalitetssäkring av projekt saknas. Många påtalar att projekt går i produktion för tidigt på grund av brist på resurser, vilket påverkar kvaliteten negativt. De vikande ekonomiska intäkterna innebär även en ökad risk för de privata investerarna. Resultatet blir att finansiärerna efterfrågar allt mer ”säkra kort”. handlar det om bred publikfilm som bygger på en känd förlaga, en uppföljare av en tidigare framgångsrik film eller att endast väletablerade personer i branschen får göra film. riskerar det att leda till en ökad likriktning av filmutbudet. Som ett resultat av bl.a. de ekonomiska utmaningarna pågår en konso- Prop. 2015/16:132 lidering av branschen både globalt och nationellt. bolag skapas genom förvärv av framgångsrika lokala bolag men också genom att mindre bolag köps upp av internationella mediekoncerner. Genom samgåenden mellan olika produktionsbolag skapas starkare strukturer och större handlingskraft. Konsolideringen kan medföra en positiv utveckling i och med att stabiliteten och den ekonomiska bärkraften i produktionsbolagen stärks. finns en påtaglig risk att den förstärker utvecklingen mot att projekt som bedöms ha låg ekonomisk risk prioriteras, vilket kan leda till att originaliteten och mångfalden av berättelser begränsas. Även digitaliseringen av biograferna har fått betydande effekter för den svenska filmbranschen. Som beskrivits ovan har effekterna huvudsakligen varit positiva, framför allt genom ökad spridning av film i hela landet. I Efter digitaliseringen (2014) bekräftas att digitaliseringen fått många positiva effekter, men konstateras att det framför allt är vissa kategorier av film som tjänat på utvecklingen. påtalar att t.ex. film från länder utanför och inte verkar ha dragit nytta av utvecklingen. När alla biografer visar samma filmer riskerar digitaliseringen även att skapa en mer likriktad programsättning. Målet om att förbättra jämställdheten i branschen infördes i filmpolitiken i och med filmavtal. har aktivt arbetat med att förbättra kvinnliga filmskapares villkor, vilket bl.a. har bidragit till positiva resultat när det gäller fördelningen av produktionsstöd. Frågan om en jämställd filmbransch är dock mycket bredare än statistiken över huvudfunktioner vid en filminspelning och flera rapporter pekar på betydelsen av utbildningar, karriärvägar, arbetsmiljö etc. En avgörande faktor för att säkra kvaliteten och relevansen i svensk film är en ökad mångfald och jämställdhet i alla delar av filmskapandet. Ett viktigt arbete har påbörjats av och det är angeläget att det arbetet inte begränsas av de ekonomiska utmaningarna i branschen. Film är en av de viktigaste konstformerna . förmedlar en mångfald av berättelser om mänskligt liv och når ut till de allra flesta, oavsett ålder och bakgrund. Film gläder oss, underhåller oss och skapar närhet och insikt. vara oroande och provocerande. Med uppfordrande och angelägna teman kan film inspirera till diskussioner och omprövning av sådant vi tagit för Film ger oss inblick i människors liv och tankar, i olika kulturer, tider Ett brett utbud av filmer bidrar till vidgade vyer och ökad förståelse för det som är nytt och som kan upplevas annorlunda, men också till igenkänning och samhörighet. Här skapas berättelser som talar 2015/16:132 till oss oavsett kön, könsidentitet, könsuttryck, sexuell läggning, etnisk tillhörighet, religion, ålder, funktionsförmåga eller socioekonomiska förhållanden. För många, såsom det samiska folket och personer som tillhör de nationella minoriteterna, kan filmen särskilt vara en bärare av identitet och språk och betydelsefull som en länk mellan människor och generationer. Genom att synliggöra en mångfald av röster och berättelser bidrar filmen till att stärka yttrandefriheten och är därmed en viktig del i en fungerande demokrati. Därför måste filmpolitiken genomsyras av en ständig strävan mot mångfald och jämställdhet. Film som kännetecknas av hög kvalitet och som upplevs relevant för publiken, bidrar till att skapa arenor för samtal och samhällsdebatt. Tillgången till denna typ av arenor skapar sammanhållning och samhörighet. Det minskar polariseringen mellan människor och samhällsgrupper och bidrar till ett samhälle som håller ihop. Förutsättningarna för filmen att utgöra en sådan arena för samtal är bättre . Från att tidigare enbart ha visats i några få visningsfönster, på begränsade tider, finns film tillgänglig för alla, i en mängd olika visningsfönster, dygnet runt. Den digitala utvecklingen har revolutionerat möjligheten att konsumera men också att producera film och rörlig bild. Utvecklingen har i grunden påverkat vårt förhållande till den rörliga bilden som är en självklar del i kommunikationen mellan människor. Definitionen av begreppet film är inte längre självklar och inte heller gränsdragningen mot den rörliga bilden i ett brett perspektiv. På många sätt innebär den digitala utvecklingen nya möjligheter men den medför också utmaningar. Det handlar t.ex. om svårigheter att finansiera produktion av ny film och om den ökade illegala spridningen av upphovsrättsligt skyddat material men också, i ett större perspektiv, om ett ökat behov av kunskap om den rörliga bildens betydelse. När den rörliga bilden är en central del i vår kommunikation med varandra krävs att vi har förståelse för dess påverkan och genomslagskraft men också förmåga att uttrycka oss med hjälp av den. Allt detta ställer krav på utformningen av filmpolitiken. I en miljö där rörlig bild kan skapas av alla överallt, uppstår nya frågor. Hur kan statligt stöd till film formuleras, utvecklas och avgränsas? Hur kan filmpolitiken bidra till att öka barns och ungas kunskap om den rörliga bilden och hur den berör och påverkas oss? 5.1Vision för svensk film Regeringens bedömning: Filmpolitikens vision för svensk film bör vara följande: Svensk film ska ha hög kvalitet och uppvisa sådan bredd och mångfald av berättelser att den angår alla. Svensk film ska vara ett självklart och tillgängligt val för publiken i hela landet och attraktiv internationellt. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens bedömning men innehåller ingen sammanfattande vision för filmpolitiken. Där föreslås att kvalitet, förnyelse och tillgänglighet fortsatt ska vara den Prop. 2015/16:132 övergripande inriktningen för filmpolitiken. Remissinstanserna: Ett stort antal remissinstanser, däribland Stiftelsen , , konstnärliga högskola, , , C , och i ek. och , efterfrågar en tydlig, övergripande vision för filmpolitiken. Skälen för regeringens bedömning: har en lång tradition som filmnation. Den svenska filmen är efterfrågad och uppskattad av publiken i och når återkommande internationell uppmärksamhet och uppskattning. Filmpolitiken ska bidra till att svensk film får goda förutsättningar att utvecklas och förnyas. Filmen är en central del i den ständigt pågående process som formar bilden av och berättelsen om . står den svenska filmbranschen inför stora utmaningar. Det finns därför skäl att, liksom ett antal remissinstanser däribland Stiftelsen , och efterfrågat, formulera en ambitiös och långsiktig vision för svensk film. Regeringen anser att visionen ska vara vägledande när filmpolitikens mål och ambitioner omvandlas till konkreta åtgärder och insatser. Filmpolitiken bör därför genomföras utifrån visionen att svensk film ska ha hög kvalitet och uppvisa sådan bredd och mångfald av berättelser att den angår alla. Svensk film ska vara ett självklart och tillgängligt val för publiken i hela landet och attraktiv internationellt. Filmpolitiken bör utifrån denna vision också bidra till att motverka polariseringen mellan det som ofta betraktas som smalare kvalitetsfilm och bredare mer kommersiellt gångbar film. 5.2Mål för den nationella filmpolitiken Regeringens förslag: Målen för den nationella filmpolitiken ska vara: 1.Utveckling och produktion av värdefull svensk film sker kontinuerligt och i olika delar av landet. 2.Allt fler ser värdefull film som sprids och visas i olika visningsformer i hela landet. 3.Filmarvet bevaras, används och utvecklas. 4.Svensk film sprids alltmer utomlands och kvalificerat internationellt utbyte och samverkan sker på filmområdet. 5.Barn och unga har goda kunskaper om film och rörlig bild och ges möjligheter till eget skapande. 6.Jämställdhet och mångfald präglar filmområdet. 7.Filmen bidrar till att stärka yttrandefriheten och det offentliga samtalet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att den filmpolitiska inriktning som formulerades i propositionen Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22) fortsatt ska gälla samt att filmen som konstform ska ses som en väsentlig del av yttrandefriheten och därmed en av förutsättningarna för en fungerande demokrati. Remissinstanserna: Flera remissinstanser stödjer promemorians förslag, bl.a. , Filmregissörer och . Ingen remissinstans avstyrker förslaget som helhet, men många av de instanser som yttrat sig framför synpunkter på förslaget. Ett antal instanser, bl.a. , , C , och i ek. för., , och , anför att promemorians inriktning är för otydlig och efterfrågar istället mer konkreta filmpolitiska mål. Skälen för regeringens förslag: beslutade regeringen att säga upp filmavtal (dnr Ku2015/01775/MF). I budgetpropositionen aviserade regeringen att staten avser att ta ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken och lämna filmavtalsmodellen. Därmed likställs filmpolitiken med andra kulturpolitiska områden, när det gäller såväl finansiering som styrning. Statens roll som garant för stabilitet och långsiktighet och som ansvarig för filmpolitikens inriktning blir tydligare. Regeringen kan hantera filmpolitiken som en helhet utan de gränsdragningsproblem som varit en konsekvens av att vissa delar av de filmpolitiska stöden finansierats via avtalet och andra av enbart statliga medel. Regeringen anser att den nya formen också öppnar för återkommande politiska diskussioner om filmens roll och betydelse. finns en betydande politisk samsyn kring stora delar av filmpolitikens inriktning. Den nuvarande filmpolitiska inriktningen tar sin utgångspunkt i de nationella kulturpolitiska målen om bl.a. yttrandefrihet, mångfald och tillgänglighet (prop. 2009/10:3, bet. 2009/10:KrU5, rskr. 2009/10:145) och formulerades i propositionen Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22). Den filmpolitiska inriktningen beskrivs där med orden kvalitet, förnyelse och tillgänglighet och förtydligas i sex punkter. De statliga insatserna ska främja •produktion och utveckling av värdefull svensk film, •spridning och visning av värdefull film i olika visningsformer i hela landet, •ett levande filmarv som bevaras, används och utvecklas, •internationellt utbyte och samverkan på filmområdet, •barns och ungas kunskap om film och rörlig bild och deras eget skapande, och •jämställdhet och mångfald på filmområdet. Regeringen delar bedömningen i promemorian att den nuvarande filmpolitiska inriktningen är relevant. Inriktningen behöver dock återkommande tolkas och förstås i ljuset av omvärldsförändringar. När filmavtalet upphör kommer staten att ha ett helhetansvar för den nationella filmpolitiken. Det ställer nya och större krav på den politiska styrningen, bl.a. när det gäller långsiktighet och insyn. Flera remissinstanser, däribland och , anför att inriktningen är för otydlig och efterfrågar istället mer konkreta filmpolitiska mål. Regeringen anser att det finns skäl att ta den oro som flera remissinstanser uttrycker gällande den filmpolitiska inriktningens otydlighet på allvar och föreslår därför att den omformuleras till filmpolitiska Genom att formulera mer konkreta mål blir styrningen tydligare och måluppfyllelsen lättare att utvärdera. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att målen ska fastställas av , vilket ger förutsättningar för en bred demokratisk förankring kring filmpolitiken. Ytterligare ett skäl för att fastställa filmpolitiska mål är att de mål för svensk film som formulerats avtal upphör när avtalet löper ut. Vissa av dessa mål är fortfarande relevanta och har arbetats in i förslaget till nya mål för den nationella filmpolitiken. Ett flertal av målen filmavtal har emellertid en utformning som mer liknar indikatorer för att mäta måluppfyllelse, snarare än mål för en verksamhet. Flera av dessa är relevanta för filmpolitikens uppföljning, men valet av indikatorer bör enligt regeringen avgöras av efter samråd med branschen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att de statliga insatserna på filmområdet ska inriktas på att uppnå sju mål. De första sex målen är en bearbetning av den inriktning som lades fast i propositionen Bättre villkor för svensk film (prop. 2012/13:22). Det sjunde målet är nytt och bygger på ett av förslagen i promemorian. Mål 1: Utveckling och produktion av värdefull svensk film sker kontinuerligt och i olika delar av landet. Filmpolitiken ska bidra till att det skapas film med en sådan bredd och mångfald av berättelser att den är angelägen för alla. Värdefull svensk film ska omfatta såväl filmer med en bred målgrupp som smalare filmer som på olika sätt utmanar publiken, såväl långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm som animation. Film för barn och unga ska vara särskilt prioriterad. Filmpolitiken ska främja den svenska filmens kvalitet och förnyelse.