prop · H40346 · 2016-11-10 00:00:00 — Den enskilt viktigaste faktorn för elevers lärande är läraren (se t.ex. Skolinspektionen 2016, 2009). Regeringen anser därför att det är viktigt att försöksverksamheten utformas så att lärare, men även rektorer, får så stor arbetsro som möjligt. Av den anledningen bör försöksverksamheten bygga på frivilligt deltagande. Många remissinstanser är kritiska till att försöket föreslås bygga på frivilligt deltagande. De anser att det finns risk att endast de skolor som redan är positiva till betyg kommer att delta i försöket och att det därför finns en risk för att resultatet inte blir representativt. Regeringen är medveten om detta, men anser att det är viktigast att lärarna får möjlighet att utföra sitt arbete på det sätt de bedömer vara bäst. Mot den bakgrunden anser regeringen, i likhet med bl.a. och kommuner, att ett frivilligt deltagande är att föredra. Försöksverksamheten ska dock utformas så att den, så långt det är möjligt utifrån kriteriet om frivillighet, blir utvärderingsbar. Bland annat bör verka för att försöksverksamheten pågår i skolor med olika elevsammansättningar och att en lämplig geografisk spridning finns. Flera remissinstanser är tveksamma till att en jämförelse enligt promemorian ska göras med skolor som arbetar med estetiska lärprocesser eller daglig rörelse. I likhet med anser regeringen dock att det är av stort intresse att följa de jämförelser som kan göras mellan skolor som deltar i försöksverksamheten och de skolor som arbetar med andra intensifierade utvecklingsprocesser, t.ex. estetiska lärprocesser eller mer elevaktivitet eller daglig rörelse. I övrigt anser regeringen att frågan om hur försöksverksamheten ska utvärderas får hanteras . Regeringen vill dock betona att det är viktigt att såväl genomförandet som utvärderingen genomförs utifrån ett funktionshindersperspektiv och ett barnrättsperspektiv där bl.a. barns egna synpunkter, förutsättningar och behov beaktas. Flera remissinstanser har påpekat att 100 deltagande skolenheter är ett litet antal och anser att förslaget att endast huvudmän med minst fyra skolenheter ska få delta och att dessa ska få delta med högst en fjärdedel av sina skolenheter, medför att många fristående huvudmän utestängs från att ansöka om deltagande i försöksverksamheten. Regeringen anser att försöksverksamheten inte bör ha en större omfattning än den som anges i överenskommelsen. Regeringen anser dock, i likhet med , att det vore olyckligt om merparten av de fristående skolorna saknade möjligheter att delta i försöksverksamheten. Regeringen anser därför att en huvudman med fyra skolenheter eller fler bör få delta med högst en fjärdedel av huvudmannens samtliga skolenheter och att huvudmän med färre än fyra skolenheter bör få delta med var sin skolenhet. Betygssättning bör inte kombineras med krav på skriftliga individuella utvecklingsplaner Några remissinstanser har invändningar mot att kravet på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner tas bort i försöksverksamheten, bl.a. ser Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor en risk för att detta kan leda till en minskad tydlighet och ett minskat fokus på individanpassat stöd för elevens lärande och utveckling. Vidare anser kommun att det är viktigt med ett förtydligande kring utvecklingssamtal enligt skollagens krav eftersom det föreslås att undantag ska kunna göras från skyldigheten att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner. Enligt regeringen är det av största vikt att skolans utgångspunkt är att varje elev får det stöd han eller hon behöver utifrån sina behov och i enlighet med den reglering som finns om extra anpassningar och särskilt stöd. är det dock inget krav på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts. Det huvudsakliga syftet när de individuella utvecklingsplanerna infördes var att ge en tydligare och tidigare information och återkoppling till elever och föräldrar om elevens kunskapsutveckling. sattes betyg först från årskurs 8 och behovet av att få tidigare information av elevens kunskapsutveckling var då större. Därefter har bl.a. betyg från årskurs 6 införts i och motsvarande skolformer. I propositionen Prop. 2016/17:46 Minskade krav på dokumentation i skolan (prop. 2012/13:195) gjorde regeringen bedömningen att det inte längre fanns samma behov av skriftliga individuella utvecklingsplaner mot bakgrund av att det gjorts ändringar i skolregleringen i syfte att förbättra och stärka uppföljningen och utvärderingen av elevernas kunskapsutveckling och informationen om denna till elever och föräldrar. En annan anledning som angavs i nämnda proposition var att de skriftliga utvecklingsplanerna upplevdes som en administrativ börda för flertalet lärare och att det är viktigt att lärare får fokusera på sin kärnuppgift, dvs. togs därför kravet bort på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts (prop. 2012/13:195, bet. 2013/14:UbU5, rskr. 2013/14:19). gjordes ett förtydligande i skollagen i fråga om utvecklingssamtalet i syfte att tillförsäkra att elever och vårdnadshavare ska få en tydlig och löpande muntlig information om elevens kunskapsutveckling. Förtydligandet innebär att utvecklingssamtalet även ska behandla de insatser som behövs för att eleven ska nå kunskapskraven och i övrigt utvecklas så långt som möjligt inom ramen för läroplanen och att den information som ges vid utvecklingssamtalet ska grunda sig på en utvärdering av elevens utveckling, inte bara i förhållande till läroplanen utan även i förhållande till kunskapskraven i de ämnen eller ämnesområden som eleven får undervisning i (10 kap. 12 §, 11 kap. 15 §, 12 kap. 12 § och 13 kap. 12 § skollagen). Enligt gällande reglering finns det alltså inte något krav på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner i de årskurser där betyg sätts. Regeringen anser att motsvarande reglering bör gälla för de skolor som ingår i försöksverksamheten. Enligt regeringen kommer de elever som ingår i försöksverksamheten och deras föräldrar att få en tydlig information om elevernas kunskapsutveckling genom betygen och utvecklingssamtalen. Det är dock av stor vikt att återkopplingen av elevernas kunskapsutveckling i samband med betyg görs med hänsyn till elevens ålder, mognad och särskilda förutsättningar. På motsvarande sätt som ska det dock fortfarande vara fullt möjligt för deltagande skolor att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner om skolans rektor bedömer att eleverna har behov av detta. IFAU anser att det ur ett utvärderingsperspektiv vore lämpligare att behålla utvecklingsplanerna för att få ett rent experiment med och utan betyg. Enligt IFAU går det annars inte att uttala sig om skillnader i resultat mellan försöksskolor beror på betygen eller på utvecklingsplanerna. Som nämnts ovan har regering och riksdag tidigare tagit ställning till att det inte bör gälla ett krav på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner i årskurser där betyg sätts, bl.a. därför att lärarnas administrativa arbete bör minskas till förmån för deras huvuduppgift att undervisa. Regeringen anser därför att det i försöksverksamheten inte ska finnas något krav på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner. 2016/17:46 Regeringen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om försöksverksamheten Regeringen anser således att det bör genomföras en begränsad försöksverksamhet som omfattar högst 100 skolenheter och som avser betygssättning i årskurs 4 och 5 i , grundsärskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan samt att det inte ska gälla några krav på att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner i försöksverksamheten. Frågan är då om det behövs lagstöd för att en sådan försöksverksamhet ska kunna genomföras. Föreskrifter som avser kommunernas befogenheter och åligganden ska meddelas genom lag eller med stöd av bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer (8 kap. 2 § första stycket 3 och 3 och 10 §§ regeringsformen). Som framgår av avsnitt 5 finns det bestämmelser i skollagen om när betyg ska sättas. De innebär att betyg ska sättas från och med årskurs 6 i , grundsärskolan och sameskolan respektive årskurs 7 i specialskolan. Av förarbetena till nuvarande skollag framgår att bestämmelser om betyg tidigare fanns på förordningsnivå (prop. 2009/10:165 s. 295 f.). Förordningsregleringen var föremål för riksdagsbindningar som innebar att regeringen inte kunde meddela föreskrifter om tidigare betygssättning än hade beslutat (prop. 1994/95:85 s. 3 f. och prop. 2008/09:66 s. 4). I förarbetena till den nuvarande skollagen konstaterades att regeringen vid de flesta förändringar av betygssystemet på grund av frågans stora principiella betydelse valt att underställa förslagen i en proposition även om de bestämmelser som berördes fanns i en förordning och att det mot denna bakgrund framstod som naturligt att allmänna bestämmelser om betyg flyttades från skolformsförordningarna till skollagen (prop. 2009/10:165 s. 296). Det kan i sammanhanget konstateras att det skollag fanns ett mycket omfattande bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om organisationen av det offentliga skolväsendet samt om kommuners och landstings befattning i övrigt med utbildning som avsågs i den lagen. Någon motsvarighet till detta omfattande bemyndigande infördes inte i den nuvarande skollagen efter synpunkter från Lagrådet (prop. 2009/10:165 s. 608). En försöksverksamhet som innebär att bl.a. kommunala skolor får sätta betyg redan från och med årskurs 4 respektive 5 innebär således både en utökning av kommunernas befogenheter och ett undantag från bestämmelserna i skollagen om när betyg får sättas. En sådan försöksverksamhet måste därför ha stöd i lag. I försöksverksamheten ska även undantag kunna göras från den skyldighet som finns föreskriven i skollagen om skriftliga individuella utvecklingsplaner. Även en möjlighet att göra sådana undantag kräver lagstöd. Försöksverksamheten med betyg i årskurs 4 och 5 kräver alltså föreskrifter på lagnivå för att kunna genomföras. Frågan är då om sådana föreskrifter kan meddelas med stöd av det befintliga bemyndigandet i 29 kap. 23 § första stycket skollagen för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försöksverksamhet inom skolväsendet som innebär undantag från organisatoriska bestämmelser i skollagen. Bemyndigandet i 29 kap. 23 § första stycket skollagen hade i den äldre skollagen (1985:1100) en motsvarighet i 15 kap. 4 § (i lagens ursprungliga lydelse 12 kap. 4 §). I förarbetena till skollag (prop. 1985/86:10 del A s. 133) uttalade det föredragande statsrådet att det för viss försöksverksamhet fanns behov av att kunna göra avsteg från föreskrifter som annars gällde i pedagogiskt eller organisatoriskt avseende samt att det i de flesta fall handlat om avsteg från föreskrifter i t.ex. skolförordningen eller någon läroplan, men att det även kunde uppkomma behov av undantag från organisatoriska bestämmelser i skollagen. Uttalandet bör ses mot bakgrund av att skollag ursprungligen innehöll vissa bestämmelser om kommunernas organisation av skolväsendet. Däremot innehöll den äldre skollagen vid sin tillkomst inte några bestämmelser om t.ex. ämnen eller betyg i . Som framgår av förarbetena till skollag var avsikten att avvikelser skulle kunna göras även från sådana bestämmelser vid försöksverksamhet. Bemyndigandet om försöksverksamhet skollag behövde dock inte omfatta undantag från sådana bestämmelser eftersom de fanns i författningar på lägre nivå än lag. Bestämmelser om såväl undervisningens innehåll och omfattning som uppföljning och bedömning av elevernas kunskapsutveckling fördes dock successivt in skollag och senare i den nuvarande skollagen. I skollagen finns bestämmelser om betyg och om annan dokumentation om elevernas kunskapsutveckling, bl.a. skriftliga individuella utvecklingsplaner. Detta innebär att utrymmet för att med stöd av bemyndigandet i 29 kap. 23 § första stycket skollagen meddela bestämmelser om försöksverksamhet i förordning i praktiken har krympt. För att möjliggöra en försöksverksamhet med viss utbildning på gymnasienivå infördes ett nytt andra stycke i paragrafen med innebörden att det för sådan försöksverksamhet får göras undantag även från andra bestämmelser i skollagen än organisatoriska bestämmelser (29 kap. 23 § andra stycket skollagen, prop. 2007/08:1 s. 64 f.). Något motsvarande bemyndigande finns inte för försöksverksamhet i . Att sätta betyg och upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner ingår i lärarens arbete att följa upp och utvärdera elevernas kunskapsutveckling och kan därför inte anses vara sådana organisatoriska frågor som avses i 29 kap. 23 § första stycket skollagen. För att en försöksverksamhet med betyg i årskurs 4 och 5 i , grundsärskolan och sameskolan och i årskurs 5 och 6 i specialskolan ska kunna införas behöver det således införas ett nytt bemyndigande för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om försöksverksamheten. Bemyndigandet bör placeras i 3 kap. skollagen där det finns allmänna bestämmelser om betyg. Närmare om utformningen av försöksverksamheten Regeringen har för avsikt att reglera de grundläggande förutsättningarna för försöksverksamheten i förordning och ge i uppdrag att närmare utforma och genomföra försöksverksamheten. eller en annan myndighet bör även få i uppdrag att genomföra utvärderingen av försöksverksamheten. 2016/17:46 SKL finner det anmärkningsvärt att huvudmannens roll i försöksverksamheten inte pekas ut i promemorian och undrar vilka konsekvenser det får för genomförandet av försöksverksamheten om skolledning, lärare, elever och vårdnadshavare har olika synpunkter på ett eventuellt deltagande i försöksverksamheten. Det ligger i sakens natur att det bör vara huvudmannen som ansöker om att delta i försöksverksamheten. Enligt regeringen bör dock en huvudman enbart komma i fråga för att delta i försöksverksamheten om det finns ett intresse för detta hos skolans rektor och lärare. Lärares intresse kan t.ex. uttryckas genom deras arbetstagarorganisationer. Även elever och föräldrar ska ha möjlighet att yttra sig och deras synpunkter ska beaktas i möjligaste mån. I likhet med anser regeringen att det är viktigt att huvudmannen eller rektorn redogör för barnen, med hänsyn till deras ålder och mognad, hur deras synpunkter har vägts in i beslutet att ansöka om deltagande i försöksverksamheten. Regeringen anser att motsvarande bör göras i förhållande till föräldrarna när det gäller såväl deras som elevernas synpunkter. IFAU anser att det finns starka skäl till att inte låta betygssättning av elever i försöksverksamheten utgå från nuvarande betygsskala eftersom det innebär att elevers svagheter får dominerande genomslag i betygssättningen, något som kan antas vara särskilt demotiverande och skadligt för unga elever med spretig förmågeprofil. Regeringen är medveten om att det kan finnas brister i betygsskalan och kunskapskraven. Mot denna bakgrund fick i uppdrag att utvärdera den nya betygsskalan och kunskapskraven. redovisade utvärderingen (U2016/02217/S). Utvärderingen visar bland annat att både lärare och elever upplever vissa problem med den nya betygsskalan. föreslår ett antal åtgärder för att förbättra och underlätta bedömning och betygssättning, till exempel olika insatser som syftar till att motverka konsekvenser av mycket ojämna kunskapsprofiler. förslag till åtgärder bereds inom . Regeringen avser inte att införa en ny eller reviderad betygsskala för försöksverksamheten, utan nuvarande betygsskala bör gälla. Regeringen följer dock noga utvecklingen av betygssättningen generellt. Regeringens förslag: Ändringen i skollagen ska träda i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Några av remissinstanserna har synpunkter på tidpunkten för införandet av försöksverksamheten, däribland , , Linnéuniversitetet, kommun, och Myndigheten för delaktighet. Skälen för regeringens förslag: Vissa remissinstanser anser att resultatet av regeringsuppdrag om utvärdering av betyg från årskurs 6 bör inväntas och beaktas innan en försöksverksamhet med Prop. 2016/17:46 betyg från årskurs 4 utformas. Denna synpunkt behandlas i avsnitt 6. Regeringen anser att det är angeläget att skolhuvudmän, lärare, elever och föräldrar ges möjlighet att diskutera ett eventuellt deltagande i försöksverksamheten med betyg från årskurs 4. Innan försöksverksamheten kan påbörjas måste även en förordning som reglerar försöksverksamheten och eventuella verkställighetsföreskrifter vara på plats. Mot denna bakgrund bör lagändringen träda i kraft . En sådan ikraftträdandetidpunkt bör ge och skolhuvudmännen tillräckligt med tid för förberedelse av försöksverksamheten inför /18. 9 Konsekvenser av förslagen Ekonomiska konsekvenser för staten Regeringen avser att ge ett förberedande uppdrag att utforma och därefter genomföra försöksverksamheten, vilket kommer att medföra kostnader för . Försöksverksamheten ska även följas upp och utvärderas löpande av eller en annan myndighet, vilket medför ytterligare kostnader. För statens kostnader i samband med försöksverksamheten är avsatta (prop. 2015/16:1) och beräknade (prop. 2016/17:1). har synpunkter på att det kan vara svårt att inom den nuvarande modellen för förvaltningsanslag genomföra en sådan uppfölj- Regeringens bedömning är att har goda möjligheter att hantera försöksverksamheten inom ramen för det utökade förvaltnings- anslaget som föreslås i budgetpropositionen . Konsekvenser för det kommunala självstyret Principen om kommunalt självstyre gäller för all verksamhet. Enligt 14 kap. 3 § regeringsformen bör en inskränkning av den kommun- ala självstyrelsen inte gå utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till de ändamål som föranleder inskränkningen, dvs. prövning ska göras under lagstiftningsprocessen. Det innebär att förslaget inte får vara onödigt långtgående och om syftet med nya eller ändrade bestämmelser kan uppnås på ett mindre ingripande sätt ska det minst ingripande alternativet väljas. Det ska således göras dels en analys av de konsekvenser som förslaget får för den kommunala självstyrelsen, dels en avvägning mellan det kommunala intresset av självstyrelse och de nationella intressen som den föreslagna lagstiftningen ska tillgodose. Förslaget i denna proposition innebär att en frivillig försöksverksamhet med betyg från och med årskurs 4 införs. Då det är frivilligt för skolan och dess huvudman att delta i försöksverksamheten bedöms förslagen inte påverka det kommunala självstyret. Ekonomiska konsekvenser för kommunala huvudmän En tillämpning av den s.k. kommunala finansieringsprincipen blir inte aktuell eftersom det är frivilligt att delta i försöksverksamheten. skolor och huvudmän som väljer att delta i försöksverksamheten kan dock vissa kostnader uppstå. Dessa kan t.ex. avse fortbildning av personal när det gäller likvärdig bedömning och betygssättning och införandet av administrativa system och rutiner för utökad betygshantering. är majoriteten av grundskolor med årskurs 4 och 5 organiserade inom skolenheter som har årskurser där betyg sätts, dvs. årskurs 6 och uppåt. Det innebär att administrativa system och rutiner redan finns på plats i dessa skolor. Inför införandet av betyg från årskurs 6 i , grundsärskolan och sameskolan respektive årskurs 7 i specialskolan genomförde omfattande fortbildningsinsatser inom området bedömning och betygssättning. Det är mycket vanligt att lärare som undervisar i årskurs 6 även undervisar i årskurs 4 och 5, vilket innebär att dessa lärare redan har såväl kompetens som erfarenhet av att sätta betyg. Den eventuellt ökade kostnaden för att sätta betyg från årskurs 4 kan dessutom anses bli kompenserad av den förväntade kostnadsminskningen som borttagandet av kravet på skriftliga individuella utvecklingsplaner med skriftliga omdömen för berörda årskurser medför. Det bör vidare inte uppstå några konsekvenser av förslaget för en skolas interna organisation eller huvudmannens organisation av sina skolenheter. I promemorian görs sammantaget bedömningen att kostnaderna för att delta i försöksverksamheten bör vara marginella. Några remissinstanser anser att det finns brister i bl.a. den ekonomiska konsekvensanalysen i promemorian. Kommuner och Landsting anser att även om försöksverksamheten är frivillig hade det varit lämpligt att staten tydligt erbjuder kompetensutveckling för de lärare som kan behöva detta och att staten ersätter de eventuella merkostnader som kan komma för att ändra system och rutiner. kommun instämmer i att det finns ett behov av kompetensutveckling bland lärare som deltar i försöket. Även Statskontoret anser att det finns brister i den ekonomiska konsekvensanalysen. Det gäller främst skolenheter som inte har elever i årskurs 6, men däremot årskurs 4 och 5. I likhet med vad som anges i promemorian anser regeringen att kostnaderna för att delta i försöksverksamheten bör vara marginella eftersom tiden för betygssättning kan kvittas mot den tid det tar för en lärare att upprätta skriftliga individuella utvecklingsplaner. När det gäller behovet av kompetensutveckling som några remissinstanser lyfter fram, anser regeringen att den kompetensutveckling i bedömning och betygssättning som kommer att erbjuda inom bl.a. ramen för de nationella skolutvecklingsprogrammen bör vara tillräcklig för att tillgodose det eventuella behov av kompetensutveckling som kan uppstå med anledning av försöksverksamheten. Konsekvenser för enskilda huvudmän En utgångspunkt för regleringen av skolväsendet är bl.a. att den i så stor utsträckning som möjligt ska vara gemensam för alla skol- och verksamhetsformer och alla huvudmän. Lika villkor ska gälla så långt som möjligt oavsett huvudman. De företag som berörs av förslaget är fristående grundskolor och grundsärskolor. Det finns cirka 660 fristående grundskoleenheter och cirka 30 fristående grundsärskoleenheter med årskurs 4–9. Regeringen anser att de föreslagna förändringarna inte kommer att Prop. 2016/17:46 medföra några särskilda konsekvenser för de fristående grundskole- och grundsärskoleenheterna i förhållande till de kommunala skolorna, efter- som alla huvudmän kommer att kunna ansöka om deltagande på lika villkor. Konsekvenser för barn och elever har åtagit sig att följa FN:s konvention om barnets rättigheter, och FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning, och har därmed åtagit sig att säkerställa varje barns rättigheter enligt konventionerna. Enligt artikel 3 ska vid alla åtgärder som rör barn, barnets bästa komma i främsta rummet. Förslaget i promemorian är utformade utifrån perspektivet om barnets bästa där förmågan att klara skolan som ett medel för att uppnå autonomi är en viktig del. Betygssättning är myndighetsutövning. Den rör i högsta grad barnet som elev. För att varje elevs behov och rättigheter ska kunna tillgodoses ska betygssättningen vara individuell och ske utifrån syftet att ge eleven det underlag som kan bidra till elevens möjlighet att vidareutvecklas efter sin förmåga. Betyget ska bygga på en bedömning av elevens kunskaper i förhållande till de nationellt fastställda kunskapskraven. Det är skolans och lärarnas ansvar att kunskapskraven och syftet med utbildningen uppnås. Läraren ska i undervisningen utgå från den enskilda elevens behov och förutsättningar och arbeta för att eleven får den undervisning som just den eleven behöver. Detta innebär även att de elever som behöver extra stöd ska ges individuellt anpassat stöd. När betyg används är det viktigt att de kompletteras med ytterligare information, utformad med hänsyn till elevens ålder och mognad, så att även betygen kan användas formativt.