prop · H303179 · 2016-06-21 00:00:00 — Nedan görs en genomgång av vilken roll den praktiska hanteringen av budgeten spelar. har studerat de 15 senaste årens budgetpropositioner för att analysera vilka avvägningar som regeringen gjort vad avser överskottsmålet när den utformat finanspolitiken. Det handlar om vilka avvägningar som gjordes, företrädesvis mellan tillväxt/sysselsättning och överskottsmålet, med utgångspunkt i det ekonomiska utgångsläget när budgetpropositionerna utformades. 28OECD, Economic outlook, . Statsskuldskvoten baseras på Maastrichtdefinitionen av statsskulden. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T 4.2Målnivån nås i beräkningens sista år – genom antaganden Det faktum att målnivån nås , vilket är fallet i budgetpropositionerna, är ganska intetsägande. Prognoserna, eller mer korrekt kalkylerna, har som utgångspunkt att resursutnyttjandet ska vara i balans, i undantagsfall nära balans, . Ett sådant antagande innebär att tillväxten via en baklängeskalkyl blir just så hög som krävs för att nå denna balans. Eftersom balans i resursutnyttjandet vanligen innebär att målnivån nås åtminstone , vilar måluppfyllelsen när ekonomin är långt från fullt resursutnyttjande indirekt på ett antagande snarare än på en prognos. Denna måluppfyllelse gäller dock emellanåt ett enskilt år och innebär inte att överskottsmålet nås över en konjunkturcykel vilket är det av fastställda målet. Det är inte ovanligt bland ekonomiska prognosmakare att anta att det ekonomiska läget normaliseras på medellång sikt. Dock kan det te sig utmanande när svensk tillväxt beräknas bli långt högre än i vår närliggande omvärld. Om läget i vår omvärld inte normaliseras på medellång sikt krävs en förklaring till varför det ska ske i . I figur 3 jämförs den beräknade tillväxten i respektive budgetproposition med det faktiska utfallet. Sammanställningen visar att fram till finanskrisen, när ekonomin inte var alltför långt ifrån fullt resursutnyttjande, var Regeringens prognoser ganska väl i linje med det slutgiltiga utfallet. Finanskrisen och påföljande eurokris medförde naturligen att utfallet blev betydligt lägre än i de prognoser som gjordes innan krisen materialiserades. Figur 3 Genomsnittlig beräknad tillväxt 0–3 och utfall Anm.: Utfallsdata är hämtat fån budgetpropositioner efter aktuellt budgetår. Ett undantag har gjorts där utfallsdata bygger på prognos . Källa: –2016. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Med start i budgetpropositionen är tillväxtprognoserna mycket högre, drivna av antagandet om fullt resursutnyttjande vid prognosperiodens slut, än det faktiska utfallet. antogs den svenska ekonomin växa i mycket god takt som omvärlden, inte minst stora delar av , förväntades ha en svag tillväxt. En delförklaring till den höga tillväxten är att regeringen räknat med lägre jämviktsarbetslöshet än en del andra bedömare. Det medför att potentiella nivån blir högre och att BNP-gapet vid beslutstillfället blir större (givet att det är negativt vilket varit fallet). I budgetpropositionen beräknas BNP-gapet till -0,6 medan några andra bedömares beräkningar tyder på att gapet ligger nära noll. Tabell 4 Olika bedömningar av BNP-gap, procent av potentiell BNP Källa: Economic outlook , Release No. 15/544, Konjunkturläget samt budgetpropositionen . Det faktum att tillväxten blivit betydligt lägre än prognosen har vidare bidragit till att utfallet för offentliga sektorns finansiella sparande klart understigit prognoserna i den delen. Enligt budgetpropositionen beräknades den offentliga sektorns finansiella sparande uppgå till av BNP –2015. Utfallet blev istället minus 1–av BNP. Överoptimistiska tillväxtprognoser får återverkningar på prognoserna för finansiellt sparande och därmed på utvärderingen av överskottsmålet. Med framåtblickande uppföljningar riskerar detta att vara ett återkommande tema. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Figur 4 Prognos och utfall av offentliga sektorns finansiella sparande Bedömt sparande i kalkylen Anm.: Utfall är tagna från budgetpropositionen efter det aktuella året. Överskottsmålet var ursprungligen satt till av BNP. Efter ett beslut av ingår inte sparandet i PPM- systemet i offentliga sektorns sparande . Som en konsekvens sänktes överskottsmålet från av BNP. Värden saknas på grund av förändrade beräkningsperioder i budgetpropositionen respektive 2011. I propositionen var kalkylen kortare och proposition förlängdes kalkylen med . Källa: –2016 Tankesättet med en normalisering på medellång sikt, som medför att överskottsmålet uppfylls i en framåtblickande uppföljning, tolkas vanligtvis som att regeringen inte behöver besluta om några nya åtstramningar. Detta bygger på att det finns åtstramningar inbyggda i budgetprocessen som materialiseras utan nya beslut. Som framgick av tidigare avsnitt medför det faktum att vissa utgifter är knuta till nominella belopp att utgifterna växer långsammare än inkomsterna i budgetplaneringen. I regeringens beräkningar betraktas detta som en budgetförstärkning. De historiska erfarenheterna visar emellertid att de nominella beloppen justeras från tid till annan. Ju längre prognoshorisont desto mer tveksamt blir det att betrakta effekten av fasta nominella belopp som en finansieringskälla. En sådan hantering bygger antingen på att de nominella beloppen ligger fast eller på att alla förändringar av dem finansieras fullt ut från någon annan källa, d.v.s. att krona för krona-principen gäller i alla lägen. Den principen måste således efterföljas även när det handlar om att upprätthålla det reala värdet i välfärdssystemet. Därtill måste även eventuella kostnader för ökade volymer finansieras. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En slutsats av ovanstående är att en framåtblickande uppföljning inte säkerställer att överskottsmålet nås över en konjunkturcykel. Tvärtom riskerar en framåtblickande uppföljning som alltid konstaterar att målnivån nås , att medföra att det inte blir vederbörligt fokus på måluppfyllelsen av beslut om att målet ska nås över en konjunkturcykel. 4.3Tillämpningen av ramverket leder inte till att överskottsmålet nås Stabiliseringspolitiken syftar till att skapa stabila förhållanden så att landet får god tillväxt och hög sysselsättning. Huvudansvaret för stabiliseringspolitiken vilar på . Penningpolitiken ska utöver att uppfylla inflationsmålet stödja de allmänna ekonomiska målen. strävar således efter att stabilisera produktion och sysselsättning runt de långsiktigt hållbara utvecklingsbanorna. Enligt det finanspolitiska ramverket ska finanspolitiken inriktas på de budgetpolitiska målen, utgiftstaken och överskottsmålet, när konjunkturen inte avviker alltför mycket från det normala. Finanspolitiken verkar då via de automatiska och semi-automatiska stabilisatorerna. Vid större avvikelser i konjunkturen kan emellertid finanspolitiken stötta penningpolitiken via aktiva insatser.29 Det finns dock en skillnad mellan ovanstående beskrivning och den förda politiken. Om vi tar det aktuella läget som utgångspunkt för regeringens agerande framkommer det att ramverket, såsom det tolkats, gett begränsat stöd till att föra en mer åtstramande finanspolitik i syfte att nå överskottsmålet. Detta tycks gälla även när en tillbakablickande analys visar att målet inte uppnåtts. Av den regeringsskrivelse (Skr. 2010/11:79) som beskriver riktlinjerna för den praktiska tillämpningen av det finanspolitiska ramverket framgår att så länge som resursutnyttjandet är lågt bör inte politiken stramas åt även om överskottsmålet inte nås, se figur 5. I skrivelsen poängteras att beskrivningen är en principskiss och inte kan användas mekaniskt. Där står vidare att ”vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån stabiliseringsfördelnings- och strukturpolitiska utgångspunkter”. 2010/2011:79, för finanspolitiken. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Figur 5 Hantering av avvikelser för överskottsmålet med hänsyn tagen till konjunkturläget åtgärder i snabb takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i måttlig takt åtgärder i snabb takt Källa: för finanspolitiken Skr. 2010/11:79, sid 25. En sammanställning av hur resursutnyttjandet bedömts i de femton senaste budgetpropositionerna visar att BNP-gapet varit negativt, se figur 6. Regeringen har dock aldrig kommunicerat var gränsen mellan normalt och lågt resursutnyttjande går.30 Men i budgetpropositionen skriver regeringen att saldoförstärkande åtgärder inte är aktuella för , när BNP-gapet bedömdes uppgå till -0,6. Bedömningen av vad som betraktas som normalt respektive lågt resursutnyttjande blir central för hur finanspolitiken utformas. Figur 6 Bedömningen av BNP-gapet i respektive års budgetproposition -1,0 -2,0 -3,0 -4,0 -5,0 -6,0 -7,0 Källa: Budgetpropositioner –2016. 30 Mejl från . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Om regeringen bedömer att överskottsmålet nås, vilket oftast varit fallet, hamnar man i den mellersta kolumnen i figur 5. Då behöver inga saldopåverkande åtgärder genomföras. Men att målnivån nås för ett enskilt år om 3–innebär inte att mål om ett överskott på över konjunkturcykeln nås. Om regeringen istället kommer fram till att överskottsmålet inte nås landar den i den högra kolumnen. Då krävs budgetförstärkande åtgärder, frågan är bara när dessa ska genomföras. Eftersom resursutnyttjandet har bedömts vara lågt i en betydande del av fallen medför det att man ofta hamnar i nedersta högra rutan i figur 5 när överskottsmålet inte bedöms vara uppfyllt. Då ska inga åtstramande åtgärder genomföras förrän konjunkturen förbättrats. Den slutsatsen drar regeringen även i budgetpropositionen . En sammanställning av finanspolitikens inriktning visar att den varit expansiv i en majoritet av alla budgetpropositioner, se figur 7. Av figuren framgår att regeringen de flesta åren lämnat budgetförslag som innebär att såväl den offentliga sektorns finansiella sparande som det strukturella sparandet ska försämras under det påföljande året. Magnituden i nedgångarna i sparandet är därtill generellt större än som sparandet stärks. Den största förbättringen i det finansiella sparandet beräknades i budgetpropositionen , när regeringens budget föll i och oppositionens budget antogs. Figur 7 Finanspolitikens beräknade inriktning Procent av BNP 1,5 -0,5 -1,0 -1,5 -2,0 -2,5 -3,0 Förändring av finansiellt sparande Förändring av strukturellt sparande Källa: Budgetpropositioner –2016 Endast har regeringen i budgetpropositionen tagit aktiva finanspolitiska beslut, så kallad diskretionär finanspolitik, som stärkt sparandet. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T åtstramande effekten varit begränsad, som mest har den uppgått till av BNP men det året föll regeringens budget i . När den diskretionära finanspolitiken har varit expansiv har effekten varit betydligt kraftigare. Fem gånger har effekten beräknats till av BNP eller mer. En delförklaring till att finanspolitiken varit expansiv är naturligtvis att resursutnyttjandet var lågt åren efter finanskrisen. Men det framträder ett tydligt mönster av en expansiv finanspolitik oavsett graden av resursutnyttjande. Sålunda var den diskretionära finanspolitiken expansiv –2008. Detta trots att resursutnyttjandet bedömdes vara i balans i budgetpropositionen och att BNP-gapet bedömdes vara positivt, av BNP, i budgetpropositionen . I figur 8 redovisas finanspolitikens diskretionära inriktning mot BNP-gapet. Ju större negativt BNP-gap desto större anledning att föra en expansiv diskretionär finanspolitik, allt annat lika. I en stor majoritet av budgetpropositionerna har bedömningen varit att BNP-gapet är negativt som finanspolitiken planeras bli expansiv. Det är en naturlig ansats som medför att man hamnar i nedre vänstra hörnet i figuren. Mer noterbart är att finanspolitiken varit expansiv, emellanåt ganska markant så, när BNP- gapet bara har varit svagt negativt. Till och med när BNP-gapet bedömdes vara positivt var den diskretionära finanspolitiken svagt expansiv. Figur 8 Finanspolitikens diskretionära inriktning och BNP-gapet -2,0 -4,0 -6,0 -8,0 -3,0 -2,0 -1,0 Källa: Budgetpropositioner –2016 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den praktiska tolkningen av ramverket innebär således att så länge som resursutnyttjandet bedöms som lågt prioriteras mål som tillväxt och sysselsättning före uppfyllandet av överskottsmålet. Regeringen skriver också i budgetpropositionen att om tillväxten blir lägre än väntat så kan återgången till målet skjutas upp ytterligare. Men även när resursutnyttjandet bedömdes vara högt bedrevs en expansiv finanspolitik, om än i begränsad omfattning. Regeringen har förlitat sig på att automatiska stabilisatorer och åtstramningar inbyggda i budgetprocessen ska leda till att överskottsmålet nås. Någon aktiv finanspolitik för att säkerställa att överskottsmålet nås har inte bedrivits, tvärtom har finanspolitiken varit expansiv. 4.4Några konsekvenser av den finanspolitiska avvägningen Som nämndes i avsnitt 4.1 har goda offentliga finanser medfört att haft ett större manöverutrymme att välja finanspolitisk inriktning under finans- och eurokrisen. Regeringens avvägning återspeglas av att är ett av få länder i som noterat en försvagning av det offentliga finansiella sparandet . Många länder har markant förbättrat det offentliga finansiella sparandet . Medan andra länder valt, alternativt tvingats till, att prioritera en reduktion av sina budgetunderskott har istället kunnat lägga större tonvikt vid tillväxt och sysselsättning. Tabell 5 Offentliga sektorns finansiella sparande Källa: Economic outlook, R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Den svenska tillväxten har också överträffat den i närliggande länder , se figur 9. I jämförelse med euroområdet är skillnaden betydande. har BNP ökat i medan motsvarande siffra för euroområdet är . Såtillvida har den politiska avvägningen att inte snabbt förbättra det offentliga finansiella sparandet, utan istället ge stöd till återhämtningen, bidragit till att den svenska tillväxten utvecklats väl i en internationell jämförelse. Notera dock att den svenska tillväxten varit i paritet med den i och , två länder som kraftigt förbättrat sitt offentliga finansiella sparande . Vid en jämförelse av tillväxt per capita hamnar efter bägge dessa länder . Figur 9 BNP utveckling i några utvalda länder och regioner, 2010=100 Källa: IMF:s och databaser. På objektiva grunder finns det inte något entydigt svar på hur avvägningen mellan långsiktigt hållbara offentliga finanser och mer kortsiktiga effekter på tillväxt och sysselsättning ska göras. konstaterar att och bedömer att en förstärkning av det strukturella sparandet av BNP i normala fall inte är i konflikt med stabiliseringspolitiken när ekonomin befinner sig i en återhämtningsfas.31 råder att ett land med en statsskuld som understiger , som , och som behöver stärka det offentliga sparandet för att nå det så kallade medelfristiga budgetmålet (MTO, Medium-Term Objective) för en finanspolitik som ökar det strukturella sparandet i normala 31 (2015), Svensk finanspolitik 2015. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det senare definieras som att BNP-gapet ligger mellan -1,5 och 1,5 procent.32 Vid ett större negativt BNP-gap bör åtstramningen vara lägre eller senareläggas enligt EU- kommissionen. anser att det krävs en mer åtstramande finanspolitik i vad som kan betraktas som normala lägen om överskottsmålet ska nås, även om det inte finns någon definition av vad ett normalt läge innebär. menar att regeringens praktiska hållning att någon åtstramning inte är önskvärd när ekonomin är i ett läge med ett relativt svagt negativt BNP-gap, kraftigt minskar möjligheten att nå överskottsmålet . I budgetpropositionen föreslås en finanspolitik som innebär att det strukturella sparandet bedöms vara oförändrat . Regeringen föreslår denna inriktning trots att tillväxten bedöms vara god, , som BNP-gapet beräknas minska från -1,1 till -0,, den lägsta nivån sedan finanskrisen startade. Som framgick av tabell 4 menar några andra bedömare att BNP- gapet ligger runt noll. har bland annat införts för att säkerställa att det långsiktiga perspektivet inte nedprioriteras. bedömning är att en efterlevnad av regelverket kräver en viss åtstramning när ekonomin närmar sig fullt resursutnyttjande. En framåtblickande utvärdering av överskottsmålet leder, givet regeringens antagande om fullt resursutnyttjande vid prognosperioden slut, till att målnivån nås för åtminstone prognosperiodens sista år. Enligt är en måluppfyllelse under ett enskilt år inte detsamma som att mål om ett överskott över en konjunkturcykel nås. För att nå det målet måste finanspolitiken utformas på ett sätt som tar hänsyn till historiska avvikelser från målet. Utvärderingen av målet bör därför baseras på historiska data. Som nämnts i avsnitt 2 kan inte en sådan utvärdering avgöra hur finanspolitiken ska utformas. Men den skulle ge en tydlig bild av vilka utmaningar finanspolitiken står inför om överskottsmålet ska uppnås. En analys av den praktiska hanteringen av regelverket indikerar att har regeringen prioriterat tillväxt och sysselsättning före överskottsmålet. Det tar sig flera olika uttryck: xBNP-gapet bedöms ex ante vara negativt. xRiktlinjerna för hur avvikelser från överskottsmålet ska hanteras innebär att inga åtstramande åtgärder ska genomföras om resursutnyttjandet bedöms vara lågt. 32EU-kommissionen (2015), Making the best use of the flexibility within the existing rules of the stability and growth pact R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T xÄven ett relativt begränsat BNP-gap leder till att tillväxt och sysselsättning prioriteras. I budgetpropositionen bedöms gapet vara -0,6 av BNP , vilket enligt regeringen är tillräckligt för att inte föra en åtstramande finanspolitik som förbättrar möjligheten att uppnå överskottsmålet. xSedan 2002 har den diskretionära delen av finanspolitiken i budgetpropositionerna bara varit åtstramande och då i mycket begränsad omfattning. Hanteringen har medfört att offentliga finansiella sparande försvagats medan nästan alla jämförbara länder förbättrat den offentliga sektorns finansiella sparande . Prioriteringen av tillväxt och sysselsättning före överskottsmålet har bidragit till att BNP utvecklats bättre i än i många andra länder. och är dock två exempel på länder vars tillväxt per capita varit bättre än den svenska som de kraftigt förbättrat offentliga sektorns finansiella sparande. bedömning är att om överskottsmålet ska uppfyllas i enlighet med definition måste finanspolitiken vara åtstramande vid fler tillfällen och emellanåt med större magnitud än vad som varit fallet . De bästa förutsättningar för en sådan politik föreligger vid konjunkturuppgångar när arbetslösheten inte är alltför långt ifrån jämviktsnivån. noterar EU:s, IMF:s och Finanspolitiska rådets bedömning att en förstärkning av det strukturella sparandet av BNP i normala fall inte är i konflikt med stabiliseringspolitiken när ekonomin befinner sig i en återhämtningsfas. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Beräkningen av potentiell BNP och migrationen Beräkningen av potentiell BNP påverkar tillväxtprognosen och synen på hur stort resursutnyttjandet är vid beslutstillfället. Detta utgör ett beslutsunderlag för utformningen av finanspolitiken. Potentiell BNP är ett teoretiskt begrepp som ska åskådliggöra vilken produktionsnivå som kan upprätthållas vid ett normalt konjunkturläge. Begreppet består av produkten av potentiellt arbetade timmar och potentiell produktivitet. Beräkningar av potentiell BNP kan göras med olika metoder och olika antaganden. Resultaten kan variera ganska substantiellt beroende på hur beräkningarna genomförs. Regeringen utgår i budgetpropositionerna ifrån att ekonomin ska vara i ett normalläge vid prognosperiodens slut. Beräkningen av potentiell BNP och antaganden om jämviktsarbetslöshet får därigenom ett stort genomslag på prognosen över hur ekonomin växer fram till slutet av prognosperioden. har migrationen ökat markant. Hur stor andel av de nyanlända som kommer i arbete får betydelse för beräkningen av potentiell BNP. Mot den bakgrunden har valt att granska hur regeringen behandlar den ökade migrationen i beräkningen av potentiell BNP i budgetpropositionen . 5.1Kraftig uppgång i migrationen Den fråga som ställs här är hur migrationen påverkar beräkningen av potentiell BNP. till mitten av 2015 kom cirka 208 000 asylsökande till , i genomsnitt blir det 60 000 . Alla får inte stanna; låg andelen beviljade ärenden på . Men finns det andra kategorier av migranter, inte minst anhöriga till dem som erhållit uppehållstillstånd. –2014 har närmare 60 000 flyktingar och anhöriga erhållit uppehållstillstånd i . Anhöriginvandringen stod för drygt hälften av den totalen. Antalet asylflyktingar ökade oerhört kraftigt under andra delen av 2015 vilket understryker vikten av en transparent R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T redogörelse för hur migrationen påverkar beräkningar och beslutsunderlag i olika sammanhang.33 I detta sammanhang utgår vi från det material som fanns tillgängligt vid beslutstillfället, d.v.s. . Grundstommen bakom beräkningarna i budgetpropositionen består av SCB:s befolkningsframskrivningar som levererades . har levererat prognoser/antaganden för åren 2015–2019 för antalet asylsökande som kommer från länder utanför EU. har även tagit fram en prognos över hur stor andel som antas få uppehållstillstånd.34 –2019 beräknades antalet nettomigranter i SCB:s befolkningsframskrivningar uppgå till närmare en halv miljon. I åldersgruppen eller äldre är omkring 350 000 av nettomigranterna födda utanför . Många migranter kommer från länder med betydligt lägre utbildningsnivå än i men det saknas detaljerad kunskap om nyanländas utbildningsnivå. Ett sätt att uppskatta utbildningsnivå är att utnyttja FN:s mått HDI (Human Development Index är ett sammanvägt mått på utbildningsnivå, livslängd och inkomst i landet). Det visar sig att en klar majoritet av de asylsökande kommer från länder med lågt eller medelhögt HDI. Eftersom personer med låg utbildning har betydligt lägre sysselsättningsgrad än mer utbildade finns det en risk att en del nyanlända får problem att etablera sig på den reguljära arbetsmarknaden. Sysselsättningsgraden för utrikes födda med förgymnasial utbildning är medan den för de med eftergymnasial utbildning är