prop · H303144 · 2016-03-21 00:00:00 — Om målet eller ärendet rör någons civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse mot någon för brott krävs dessutom att riket befinner sig i krig eller krigsfara eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Med hänsyn till den utveckling som skett i praxis när det gäller synen på vad som innefattas i begreppen civila rättigheter och skyldigheter respektive anklagelse för brott torde en stor andel av de mål och ärenden som hanteras i domstolarna anses röra sådana förhållanden. Det är svårt att dra några helt säkra slutsatser när det gäller krav i fråga om offentlighet och sekretess. Inte desto mindre står det genom praxis klart att det ofta är tillåtet enligt konventionen att av hänsyn till respekten för privatlivet hemlighålla namn på parter, vittnen och andra inblandade i en dom eller ett beslut. En tillämpning som innebär att denna typ av identitetensuppgifter i en dom eller ett beslut kan hemlighållas endast om de stränga rekvisit som gäller enligt 43 kap. 8 § tredje stycket OSL är uppfyllda skulle dessutom kunna anses stå i strid med artikel 8 i (se rättsfallet Z mot som redovisas i avsnitt 4.2.1). Såväl som förslag bygger på att den beskrivna situationen ska lösas genom att särskilda lättnadsregler införs (avsnitt 2.8.4 i SOU 2008:65 och avsnitt 3.7 i SOU 2008:93). Enligt dessa lättnadsregler ska det i vissa situationer inte krävas extraordinära omständigheter för att domstolen ska kunna besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter. Även det inom tidigare upprättade utkastet till lagrådsremiss Skydd för enskilds identitet i domar och beslut bygger på en sådan lösning. Konstruktionen med lättnadsregler är dock inte helt oproblematisk eftersom den kräver att man i förväg under lagstiftningsprocessen kan förutse alla situationer då det kan behövas ett beslut om fortsatt sekretess för vissa uppgifter i ett domslut eller liknande. Med hänsyn till den stora 2015/16:144 mängd måltyper som förekommer hos framför allt de allmänna förvaltningsdomstolarna finns en risk för att fall där en lättnadsregel framstår som angelägen av förbiseende inte har författningsreglerats. En sådan lagstiftning skulle därmed riskera att stå i strid med . Vidare blir det svårt att utforma en sådan reglering som blir helt rättssäker när det inte står helt klart vilka uppgifter som ska anses ingå i domslutet. En konstruktion med lättnadsregler torde dessutom oundvikligen medföra att lagtexten blir omfattande och svåröverskådlig. För att undvika dessa problem bör därför – i enlighet med vad som föreslås i promemorian Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden – en annan metod väljas som innebär att dagens särreglering för uppgifter som förekommer i domslut eller motsvarande del av annat beslut tas bort. De flesta av remissinstanserna godtar denna bedömning och vissa, däribland , och , pekar särskilt på fördelarna med att frångå både dagens ordning och tidigare förslag om särskilda lättnadsregler. Med en sådan lösning saknas det också anledning att i detta sammanhang närmare analysera frågan om parternas identitetsuppgifter ska anses ingå i domslutet eller inte. Följden av att särregleringen för uppgifter i domslut och motsvarande del av andra beslut tas bort är att det för domstolarna inte kommer att råda någon tvekan om att det i vissa situationer är möjligt att besluta om fortsatt sekretess för identitetsuppgifter även i fall då dessa från processrättsliga utgångspunkter kan bedömas ingå i domslutet eller motsvarande del av annat beslut. För migrationsdomstolarnas del innebär förslaget också att möjligheten till tydlig prejudikatbildning säkerställs, oavsett om identitetsuppgifter för den asylsökande anses ingå i domslutet eller inte. Att särregleringen för uppgifter i domslut tas bort innebär dock inte att det i större utsträckning än enligt den nuvarande ordningen bör vara möjligt att besluta om fortsatt sekretess för andra uppgifter än identitetsuppgifter. Det starka insynsintresset för samtliga uppgifter i domstolarnas avgöranden bör även fortsättningsvis beaktas inom ramen för den noggranna avvägning som ska göras när en domstol överväger om ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas. Intresseavvägningen mellan offentlighet och sekretess Huvudregeln för alla slags uppgifter i avgöranden som omfattas av offentlighetsdopet måste givetvis även i fortsättningen vara offentlighet. Ett exempel på en situation där det ändå typiskt sett bör vara möjligt att besluta om fortsatt sekretess är för uppgifter om målsägandens identitet i vissa mål om sexualbrott. Som framhåller måste samma sak i många fall gälla identitetsuppgifter för barn i utsatta situationer, t.ex. i ärenden om särskild företrädare. På migrationsområdet finns motsvarande behov till skydd för utlänningars säkerhet. Utöver faktiska identitetsuppgifter kan behovet av sekretess också avse andra uppgifter som riskerar att avslöja den utsattes identitet, något som bl.a. Rådgivningsbyrån för flyktingar och asylsökande uppmärksammar. Möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i avgöranden som omfattas av reglerna om offentlighetsdopet bör i enlighet med promemorians förslag uttryckas i form av en intresseavvägning. Vid en sådan avvägning måste offentlighet framhållas som tydlig och klar huvudregel. I promemorian föreslås att det bör krävas att intresset av sekretess för den aktuella uppgiften väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet för att en domstol ska besluta om fortsatt sekretess. förespråkar för sin del att uttrycket väger väsentligen tyngre i en sådan intresseavvägning ersätts med rekvisitet uppenbart på det sätt som det används i offentlighets- och sekretesslagen. Regeringen konstaterar att rekvisitet uppenbart används i ett fåtal bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen, däribland i den så kallade generalklausulen i 10 kap. 27 § OSL som behandlar utlämnande av sekretesskyddade uppgifter till andra myndigheter. Syftet med formuleringen väger väsentligt tyngre är att uttrycka att det vid den aktuella avvägningen ska bedömas hur tungt offentlighetsrespektive sekretessintresset väger samt klargöra att det krävs en väsentlig skillnad i denna relation för att ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas. Regeringen bedömer att promemorians förslag till formulering av intresseavvägningen väl åskådliggör detta och därför bör genomföras. Flera av remissinstanserna uttrycker att den föreslagna intresseavvägningen bör belysas ytterligare och befarar att den medför alltför långtgående möjligheter för domstolarna att besluta om fortsatt sekretess, även för en tilltalads identitetsuppgifter. Det är av central betydelse för domstolarnas tillämpning att den föreslagna bestämmelsen blir både tydlig och flexibel som den särskilda restriktiviteten när det gäller beslut om fortsatt sekretess för vissa typer av uppgifter framgår. Mot bakgrund av att i vissa situationer har en skyldighet att hemlighålla uppgifter med hänsyn till rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 bör den aktuella bestämmelsen dessutom vara obligatorisk. Regeringen delar inte Förvaltningsrätten i Malmös uppfattning att införandet av ett särskilt skaderekvist skulle underlätta domstolarnas tillämpning av bestämmelsen. Det bör framhållas att ett beslut enligt den föreslagna regleringen inte i sig innefattar ett ställningstagande till om en uppgift ska vara sekretessbelagd i ett enskilt fall utan enbart att uppgiften ska fortsätta att vara sekretessreglerad. Med anledning av Förvaltningsrätten i synpunkter vill regeringen understryka att en fristående intresseavvägning i vanlig ordning ska göras enligt den fortsatt tillämpliga sekretessbestämmelsen vid en begäran om utlämnande av en allmän handling i ett enskilt fall. Det bör understrykas att beslut om fortsatt sekretess även fortsättningsvis ska fattas med stor restriktivitet, särskilt när det gäller vissa slags uppgifter (se vidare nedan). Även i ett fall där insynsintresset är begränsat ligger i kravet på att sekretessintresset ska väga väsentligt tyngre än intresset av offentlighet att den befarade skadan eller det befarade menet måste vara av allvarlig karaktär och att det aktuella sekretessintresset därför måste väga mycket tungt för att det ska vara aktuellt med ett beslut om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig. 2015/16:144 Genom en reglering som utformas med krav på väsentlig övervikt för sekretessintresset för att ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas och att särskild vikt dessutom ska fästas vid intresset av offentlighet för vissa typer av uppgifter anser regeringen att domstolarna ges tydliga begränsningar när det gäller möjligheten att besluta om fortsatt sekretess för vissa typer av uppgifter, däribland uppgift om den tilltalades identitet. Som Förvaltningsrätten i uttrycker bör den intresseavvägning som domstolarna ska göra inte heller bli svårare än många av de komplicerade sekretessbedömningar som redan görs. Regeringen föreslår en något annan redaktionell utformning av bestämmelserna än vad som föreslås i promemorian. Enligt regeringen bör det t.ex. även fortsättningsvis framgå av 43 kap. 8 § andra stycket OSL att huvudregeln om offentlighetsdopet inte gäller om domstolen i sitt avgörande beslutar att en sekretessbestämmelse ska vara tillämplig även i fortsättningen. Vidare bör de närmare villkoren för när ett sådant beslut ska fattas uteslutande regleras i den nya 43 kap. 8 a § OSL. Därmed undviks bl.a. sådana eventuella otydligheter med hänvisningar som Förvaltningsrätten i uppmärksammar. Som tidigare nämnts gäller som lag i . Vid avgöranden i mål och ärenden som omfattas av artikel 6.1 i konventionen kommer därför även de begränsningar och krav som följer av den regleringen att vara tillämpliga vid domstolens avvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset. Av nämnda artikel följer att en dom i princip ska avkunnas offentligt om målet eller ärendet gäller en prövning av någons civila rättigheter eller skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott. Även om artikeln anger att uppgifterna i sådana avgöranden som regel ska vara offentliga, finns det enligt i vissa fall skäl att med hänsyn till enskildas rätt till respekt för privatlivet hemlighålla identiteten på t.ex. en part eller ett vittne i denna typ av mål och ärenden (se avsnitt 4.2.1). Mot bakgrund av den proportionalitetsprincip som genomsyrar konventionsregleringen i sin helhet måste en utgångspunkt dock vara att en begränsning av insynen i domstolarnas rättskipande verksamhet inte får sträcka sig längre än vad som är strikt motiverat med hänsyn till det intresse som sekretessen ska skydda. En liknande begränsning för lagstiftaren att inskränka förhandlingsoffentligheten följer även av 2 kap. 21 § RF. Bedömningen av om någon uppgift i denna typ av mål eller ärenden ska hemlighållas bör därför göras efter en noggrann avvägning mellan offentlighetsintresset och intresset av skydd för den enskilde. Resultatet av en sådan avvägning kan då bli att domstolen finner att intresset av att hemlighålla t.ex. identiteten på en part väger väsentligt tyngre än intresset av att denna uppgift blir offentlig. Ett särskilt starkt offentlighetsintresse för vissa slags uppgifter För att säkerställa en ändamålsenlig tillämpning av regleringen anser regeringen att det lämpligen bör anges uttryckligen i lagen att domstolen vid sin avvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset ska lägga särskild vikt vid intresset av offentlighet för vissa typer av uppgifter. Det är som har framhållits ovan (avsnitt 5.1) av stor vikt att allmänheten ges insyn i och möjlighet att kritiskt granska domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Det är därför särskilt angeläget att de delar av ett avgörande där domstolen redovisar de överväganden som domstolen har gjort vid sin prövning och vad resultatet av denna prövning är i så stor utsträckning som möjligt är offentliga. Det torde stå klart att det från insynssynpunkt är lämpligare att hemlighålla identiteten på den som ett avgörande gäller än att hemlighålla de nu nämnda delarna av avgörandet. Detta ligger i linje med vad bl.a. JO har uttalat och vad som följer av praxis. En ändamålsenlig och effektiv granskning av rättskipningen torde emellertid också kräva att vissa uppgifter om den enskildes personliga förhållanden regelmässigt lämnas ut. Medierna och allmänheten måste kritiskt kunna granska t.ex. att domstolarna beaktar principen om allas likhet inför lagen. Det är därför även påkallat med en restriktiv tillämpning av undantagsregeln om fortsatt sekretess bl.a. för uppgifter om vem som döms för eller frikänns från brott. Detta är något som också flera av remissinstanserna, i synnerhet de allmänna domstolarna, framhåller. Domstolarna måste vara mycket restriktiva med att besluta om fortsatt sekretess för sådana uppgifter och även om dagens formella begränsningar tas bort torde det t.ex. inte komma i fråga att hemlighålla den tilltalades identitet i en dom annat än i särpräglade undantagsfall. Det bör också framhållas att ett beslut om fortsatt sekretess förutsätter att de aktuella uppgifterna har omfattats av sekretess under hela den tidigare rättegången. I normalfallet saknas det t.ex. sekretessbestämmelser till skydd för uppgifter om den tilltalades identitet i samband med att åtal väcks (35 kap. 6–7 och 12 §§ OSL). Redan därigenom är alltså förutsättningarna att hemlighålla sådana uppgifter i en dom minimala. Domstolarna måste också vara mycket restriktiva med att besluta om fortsatt sekretess i mål och ärenden som gäller frihetsberövanden eller andra inskränkningar i rörelsefriheten. Beslut som innebär att någon frihetsberövas eller tvingas utstå andra inskränkningar i rörelsefriheten bör enligt förarbetena av rättssäkerhetsskäl vara offentliga om inte tunga skäl talar för motsatsen (prop. 2003/04:93 s. 69). Principen om att uppgifter om frihetsberövanden och andra inskränkningar i någons rörelsefrihet i så stor utsträckning som möjligt ska präglas av offentlighet har bl.a. kommit till uttryck i bestämmelserna i 25 kap. 10 § och 26 kap. 7 § OSL. Enligt dessa bestämmelser omfattas inte vissa beslut om tvångsvård m.m. av den sekretess som normalt gäller inom hälso- och sjukvården och . Ett annat uttryck för denna princip är att domstolarnas möjlighet att hemlighålla identiteten på den som är misstänkt vid förhandling om användning av tvångsmedel är inskränkt genom att en sådan uppgift får hemlighållas endast om det kan antas att fara uppkommer för att den misstänkte eller någon närstående till honom eller henne utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs (35 kap. 1 § andra stycket OSL). Vidare ska t.ex. häktningsförhandlingar som huvudregel vara offentliga (5 kap. 1 § RB) och om en uppgift har lagts fram vid en offentlig förhandling upphör sekretessen redan då att gälla (43 kap. 5 § första stycket OSL). Möjligheten för domstolarna att under målets eller ärendets handläggning och vid förhandling 2015/16:144 hemlighålla identiteten på vissa parter är därför starkt begränsad i de Att särskild vikt ska läggas vid intresset av offentlighet för en viss uppgift innebär inte att beslut om fortsatt sekretess aldrig får fattas. Domstolen kan t.ex. vid sin avvägning göra bedömningen att identitetsuppgifter avseende någon som lever under allvarligt hot fortsatt bör omfattas av sekretess. Om sekretessen gäller till skydd för den som t.ex. ett beslut om inskränkning i rörelsefriheten riktar sig mot och om denne motsätter sig ett beslut om fortsatt sekretess bör ett sådant beslut dock normalt inte fattas. Det handlar alltså om fall där den enskilde i enlighet med huvudregeln i 12 kap. 2 § OSL själv disponerar över Gäller däremot sekretessen till skydd för allmänna intressen, t.ex. brottsutredande syfte, kan den enskildes inställning inte påverka möjligheterna att hemlighålla uppgifter. Vid beslut om hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning eller hemlig övervakning av elektronisk kommunikation, hemlig kameraövervakning, hemlig rumsavlyssning och kvarhållande av försändelse, finns det normalt anledning att hemlighålla beslutet i sin Det ligger i sakens natur att hemliga tvångsmedel, för att ge avsedd effekt, förutsätter att den som berörs hålls ovetande om att Sådana tvångsmedel får enligt huvudregeln bara beslutas av domstol och handläggs där under sträng sekretess (, Tansjö och Lönqvist, Sekretess m.m. hos allmän domstol – En handbok, 4 uppl., Lunds Domarakademi 2013, s. 58 f.). Som exempel kan nämnas att ärendena i fråga diarieförs i särskilda hemliga diarier. sammanträden som hålls äger regelmässigt rum inom stängda dörrar och 1 eller 2 § OSL ska bestå både under den fortsatta handläggningen av tvångsmedelsfrågan och när rätten slutligt avgör ärendet. För att tillgodose kraven på insyn i handläggningen av hemliga tvångsmedel föreskrivs dels att offentliga ombud ska delta i handläggningen av de mest integritetskänsliga tvångsmedlen, dels att den som har utsatts för ett hemligt tvångsmedel ska få underrättelse om detta i efterhand om inte vissa slag av sekretess hindrar det (27 kap. 31–33 §§ Dessutom har en enskild alltid rätt att begära att Säkerhets- och integritetsskyddsnämnden enligt 3 § lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet kontrollerar om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel. Någon ändrad praxis när det gäller handläggningen av sekretessfrågor i fråga om beslut som rör användningen av hemliga tvångsmedel är inte avsedd. Sammanfattningsvis anser regeringen att regleringen bör utformas så att en domstol ska besluta om att en sekretessbestämmelse som gäller i målet eller ärendet ska fortsätta gälla för en uppgift om intresset av sekretess för uppgiften väger väsentligt tyngre än intresset av Vid bedömningen ska särskild vikt läggas vid intresset av offentlighet för uppgift om vilka överväganden domstolen har gjort vid sin prövning, om resultatet av prövningen och om identiteten på någon som en anklagelse för brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks genom avgörandet. förespråkar när det t.ex. gäller beslut till skydd för vissa verkställighetsåtgärder – begränsa ett beslut om fortsatt sekretess till . Det bör dock framhållas att ett beslut om fortsatt sekretess inte innebär att frågan om sekretess är avgjord en gång för alla. Sekretessfrågan ska prövas varje gång det blir aktuellt att lämna ut domen eller beslutet. Det kan ifrågasättas om de föreslagna förändringarna i sig utgör en begränsning av den rätt att ta del av allmänna handlingar som följer av tryckfrihetsförordningen och som bl.a. fäster uppmärksamheten på, eller om de snarare utgör en begränsning av det i offentlighets- och sekretesslagen reglerade offentlighetsdopet. Under alla förhållanden anser regeringen att bestämmelsen lever upp till de krav som tryckfrihetsförordningen ställer. Ett beslut om fortsatt sekretess kan vidare inte i sig anses utgöra en inskränkning av yttrandefriheten eftersom den tystnadsplikt som sekretessen medför följer direkt av den tillämpliga sekretessbestämmelsen. Vid sidan av de förtydliganden som förslaget innebär ser regeringen inget behov av att, som UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna rekommenderar, ytterligare utreda skyddet för identitetsuppgifter som rör asylsökande och andra skyddsbehövande. Beslut om fortsatt sekretess ska fattas utan intresseavvägning i vissa fall Precis som bör det av regleringen framgå att beslut om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig alltid ska fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 § OSL, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. I dessa fall ska alltså någon intresseavvägning överhuvudtaget inte göras. Regeringen instämmer i och för sig i de påpekanden som och gör angående det regelmässiga behovet av sekretess i mål och ärenden om bevis- och betalningssäkring enligt 45 kap. respektive 46 kap. skatteförfarandelagen, samt för immaterialrättsliga intrångsundersökningar. Även om dagens ordning med skyndsam verkställighet och möjlighet till fördröjd underrättelse till gäldenären i normalfallet innebär ett förhållandevis bra skydd för att säkerställa effektiviteten i förfarandet framstår det inte som uteslutet att information i vissa fall ändå riskerar att nå denne innan verkställighetsåtgärder har hunnit vidtas. Enligt regeringen saknas det dock anledning att föreskriva att domstolarna alltid ska besluta om fortsatt sekretess i dessa situationer. Det måste i stället vara en uppgift för domstolarna att från fall till fall bedöma om vissa uppgifter omfattas av t.ex. 17 kap. 2 § OSL (sekretess under en pågående granskning) och om det i sådant fall inom ramen för intresseavvägningen finns anledning att besluta om fortsatt tillämplighet av den aktuella sekretessbestämmelsen. På grund av uppgifternas karaktär torde denna bedömning i de allra flesta fall leda till ett beslut om fortsatt sekretess. Som har nämnts ovan bör ett sådant beslut gälla utan begränsning . Den aktuella sekretessbestämmelsen kan dock ofta upphöra att vara tillämplig när verkställighet väl har skett. 2015/16:144 6 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft Bestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen ska gälla i sin äldre lydelse i fråga om uppgifter i domar och andra beslut som meddelas före ikraftträdandet. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås ett tidigare ikraftträdande. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser yttrar sig inte särskilt i anser att övergångsbestämmelsen kan utformas på ett sätt som gör att det tydligare framgår vad som ska gälla efter ikraftträdandet vid efterföljande prövningar i högre instans eller vid en begäran om utlämnande av allmän handling. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna lagändringarna bör träda i kraft . Genom förslagen ändras de bestämmelser som reglerar domstolarnas möjligheter att besluta att sekretessbestämmelser ska vara fortsatt tillämpliga för uppgifter som tas in i domar, slutliga beslut och vissa Ändringarna innebär dels att det klargörs vilka slags beslut som omfattas av regleringen om offentlighetsdop, dels att regleringen av när beslut om fortsatt sekretess får fattas ändras. För att inte skapa osäkerhet om vad som gäller för uppgifter i domar och beslut som meddelats före ikraftträdandet bör den situationen uttryckligen regleras. Äldre bestämmelser bör fortfarande gälla för sådana uppgifter. Detta innebär exempelvis att en högre instans ska tillämpa de äldre bestämmelserna vid efterföljande prövningar av uppgifter i en lägre instans dom eller beslut som har meddelats före ikraftträdandet. sak måste gälla vid prövningar av om ett beslut omfattas av offentlighetsdopet eller inte i samband med en begäran om utlämnande av en allmän handling. En högre instans ska dock när det gäller uppgifter i det egna avgörandet tillämpa de nya bestämmelserna, om dessa har trätt ikraft. Regeringen anser att detta inte behöver förtydligas i själva Regeringens bedömning: Förslagen förväntas ha positiva effekter för rättssäkerheten och skyddet för enskildas personliga integritet. Förslagen bedöms inte medföra några ekonomiska konsekvenser för domstolarna, andra statliga myndigheter, landsting, kommuner, eller företag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna yttrar sig inte särskilt i denna Skälen för regeringens bedömning: De föreslagna lagändringarna Prop. 2015/16:144 innebär vissa ändringar och förtydliganden av vilka slags beslut som omfattas av bestämmelserna om det s.k. offentlighetsdopet och under vilka förutsättningar domstolarna får besluta om fortsatt sekretess för uppgifter som tas in i domar och sådana beslut.