prop · H30382 · 2016-02-02 00:00:00 — Denna information bör rapporteras till , eftersom det är denna myndighet som enligt regeringens förslag i avsnitt 5.9.1 ska ansvara för anmälningar av nya tobaksvaror och eftersom myndigheten enligt regeringens förslag i avsnitt 5.5.2 även ska ta emot viss näraliggande information. Direktivet kräver att den rapporterade informationen ska hållas tillgänglig för kommissionen. bör därför även ansvara för att detta sker. I tobakslagen införs ett förbud att tillhandahålla tobaksvaror till konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som meddelas med stöd av 18 d § tobakslagen inte är uppfyllda. Förbudet följer av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet som stadgar att produkter som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte får släppas ut på marknaden. har redan tillsynsansvaret över krav på rapportering på andra områden i tobakslagen. Tillsynen över rapporteringsskyldigheten i denna bestämmelse bör därför också utövas av . Regeringens förslag: Tillverkare och importörer av örtprodukter för rökning ska vara skyldiga att förse förpackningar till produkterna med en hälsovarning. En örtprodukt för rökning får inte tillhandahållas konsumenter på marknaden om den saknar hälsovarning, eller om denna är uppenbart oriktig. Märkningen på förpackningar till örtprodukter för rökning ska inte få ge intryck av att en vara är mindre skadlig än en annan. Inte heller ska märkningen på förpackningar till örtprodukter för rökning få innehålla information om halten av nikotin, tjära eller kolmonoxid eller likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt. Tillverkare och importörer av örtprodukter för rökning ska lämna uppgifter till om ingredienser och kvantiteter av dessa i örtprodukter för rökning. Örtprodukter för rökning ska inte få tillhandahållas konsumenter på marknaden om rapporteringsskyldigheten inte är uppfylld. Tillsynen av örtprodukter för rökning bör ske på motsvarande sätt som gäller för tobaksvaror. Kommunen bör ansvara för den omedelbara tillsynen, medan bör ansvara för den centrala tillsynen. Försäljning till konsumenter av örtprodukter för rökning som saknar hälsovarning, eller har en felaktig sådan ska inte vara förknippat med straffansvar. Regeringens bedömning: Rapporterade ingredienser och kvantiteter av ingredienser för örtprodukter för rökning bör offentliggöras av på en webbplats som sköts av myndigheten. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer med regeringens. Promemorians förslag: Se avsnitt 5.5.1. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: och Tobaksfakta tillstyrker hälsovarningar på örtprodukter för rökning. Kommun avstyrker hälsovarningar på örtprodukter av samma skäl som angetts för att avstyrka hälsovarningar på tobaksförpackningar. tillstyrker utredarens förslag men vill tillägga att fler av tobakslagens krav bör omfatta örtprodukter för rökning och föreslår ytterligare utredning. vill särskilt lyfta följande områden för kompletterande reglering: anmälan och egenkontroll, åldersgräns, kontrollköp, straffrättsliga bestämmelser och tillsynsavgifter. i , i och i anser att om örtprodukter för rökning införs i tobakslagen måste de jämställas med tobaksvaror på de flesta punkter, inklusive bestämmelser om tillsyn. , i och i län uppmanar lagstiftaren att införa rätt för kommunerna att ta ut tillsynsavgift för försäljning av örtprodukter för rökning och andra rökprodukter med eller utan tobak. i och Yrkesföreningar mot Tobak förordar att det ska vara förknippat med straffansvar att sälja örtprodukter för rökning som saknar eller har felaktig hälsovarning. Remissinstansernas synpunkter på promemorian: Se avsnitt 5.5.1. Skälen för regeringens förslag och bedömning Hälsovarningar på förpackningar för örtprodukter för rökning Tobaksproduktdirektivet kräver att örtprodukter för rökning förses med hälsovarningen ”att röka denna produkt skadar din hälsa”. Produktförpackningen är att betrakta som en tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen. Ett krav om att en sådan skrift ska ha ett visst innehåll kommer i princip i konflikt med tryckfrihetsförordningen. Som redovisats i avsnitt 5.7.1 finns dock ett visst utrymme för sådana ålägganden när det rör sig om saklig information som bygger på resultaten av forskning på området. Örtprodukter för rökning innehåller med nödvändighet organiskt material eftersom produkterna enligt sin definition utgörs av växter, örter eller frukter. Rök från förbränning av organiskt material innehåller kolmonoxid, som ökar risken för hjärt- och kärlsjukdomar. Att röken från örtprodukter för rökning innehåller kolmonoxid finns också belagt i forskning. Hälsovarningen grundar sig alltså på forskning på området och får anses utgöra saklig information som är angelägen ur folkhälsosynpunkt. Ett krav på att sådan information trycks på förpackningen strider därför inte mot tryckfrihetsförordningen och inte heller textens innehåll kommer i konflikt med tryckfrihetsförordningen. Hälsovarningen ska täcka en yta om av förpackningens fram- och baksida. Denna ytstorlek är, i enlighet med det resonemang som förts i avsnitt 5.7.1, förenlig med tryckfrihetsförordningens bestämmelser. Sammanfattningsvis finns det alltså inte några tryckfrihetsrättsliga hinder mot att införa den aktuella hälsovarningen. Den närmare utformningen av regelverket bör följa den lagstiftningsteknik som använts för motsvarande hälsovarning på tobaksvaror. De närmare föreskrifterna om hälsovarningens utseende bör därför införas i tobaksförordningen. Enligt artikel 21.4 i direktivet omfattas örtprodukter för rökning av artiklarna 13.1 a, b och d och får inte innehålla något påstående att produkten saknar tillsatser eller smaktillsatser. Detta innebär att märkningen på förpackningar till örtprodukter för rökning, till skillnad mot vad som gäller för tobaksvaror, får innehålla hänvisning till smak och tillsatser och antyda att produkten har miljöfördelar. Det har inte framkommit några skäl för att bestämmelserna i tobakslagen om produktpresentation av örtprodukter för rökning borde gå utöver vad tobaksproduktdirektivet kräver. Endast de bestämmelser om produktpresentation som tobaksproduktdirektivet kräver ska därför omfatta örtprodukter för rökning. Bestämmelserna om detta bör införas i tobakslagen enligt motsvarande modell som gäller för tobaksvaror. Rapportering av ingredienser i örtprodukter Enligt artikel 22.1 i tobaksproduktdirektivet ska medlemsstaterna kräva att tillverkare och importörer av örtprodukter för rökning till sina behöriga myndigheter lämnar in en förteckning över alla ingredienser som används vid tillverkningen av sådana produkter, uppdelad på varumärke och sort, med uppgift om kvantiteter. Bestämmelser om detta bör därför införas i tobakslagen enligt motsvarande modell som gäller för tobaksvaror. I tobakslagen införs ett förbud mot att tillhandahålla örtprodukter för rökning till konsumenter på marknaden om de rapporteringsskyldigheter som meddelas med stöd av 16 § tobakslagen inte är uppfyllda. Förbudet följer av artikel 23.2 i tobaksproduktdirektivet som stadgar att produkter som inte uppfyller kraven i direktivet, inbegripet de genomförandeakter och delegerade akter som föreskrivs i direktivet, inte får släppas ut på marknaden. Rapporterade uppgifter om ingredienser och kvantiteter av dessa i örtprodukter för rökning bör, liksom för tobaksvaror, offentliggöras av på en webbplats som sköts av myndigheten. Som angetts ovan har örtprodukter för rökning och tobaksvaror stora likheter med varandra, både vad avser det sätt de används på och tobaksproduktdirektivets materiella reglering av produkterna. Det finns följaktligen även stora fördelar om örtprodukter för rökning, i den utsträckning det är möjligt, kan inordnas i det system för tillsyn som gäller för tobaksvaror. Fördelarna består bl.a. dels i att det inom systemet för tobakstillsynen finns stor kunskap och erfarenhet av hur sådana här frågor ska hanteras, dels att det kan finnas effektivitetsvinster om tillsyn på försäljningsställen kan ske av både tobaksvaror och örtpro- Prop. 2015/16:82 dukter. Regeringen föreslår därför att tillsynen av örtprodukter för rök- ning bör ske på motsvarande sätt som gäller för tobaksvaror. Även om örtprodukter för rökning har mycket gemensamt med tobaksvaror finns det skillnader vad gäller dokumenterade hälsorisker och produkternas attraktivitet. Regleringen i tobakproduktdirektivet är dessutom inte lika omfattande som för tobaksprodukter. Det finns därför inte tillräckliga skäl att kriminalisera örtprodukter för rökning som saknar hälsovarningar. De regler om tillsyn som kan kombineras med föreläggande och förbud och kombineras med vite får anses tillräckliga för att uppfylla kraven i direktivet. Det har inte framkommit tillräckliga skäl att därutöver införa en straffbestämmelse som, på det sätt som gäller för tobaksvaror, straffbelägger försäljning till konsumenter av örtprodukter för rökning som saknar, eller har en uppenbart oriktig hälsovarning. Behov av kompletterande bestämmelser Ett flertal remissinstanser tillstyrker att örtprodukter för rökning bör regleras i tobakslagen och framhåller produkternas likhet med tobaksprodukter. Man menar emellertid att produkterna även i övrigt bör regleras på samma sätt som tobaksprodukter, t.ex. krav på anmälan och egenkontroll, åldersgräns, kontrollköp, straffrättsliga bestämmelser samt tillsynsavgifter och möjligheter att ta ut tillsynsavgifter. Regeringen instämmer i att det finns ett antal frågor när det gäller reglering av örtprodukter för rökning som inte regleras i tobaksproduktdirektivet och som det därför kan finnas anledning att återkomma till. Möjlighet för att ta ut Regeringens förslag: ska kunna ta ut avgifter för att täcka kostnader för verifikationen av utsläppsmätningar och för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentliggöra de uppgifter om ingredienser, utsläpp, analyser, marknadsundersökningar och försälj- ningsvolymer som rapporterats till myndigheten. kunna tas ut för att täcka kostnader för sakkunnigbedömning av de rapporter som ges in enligt de utökade rapporteringsskyldigheterna för vissa tillsatser i cigaretter och rulltobak. digheten kunna ta ut en avgift för tillsynen av vad som utgör en karakteristisk smak och vilka ingredienser som ska förbjudas. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela ytterligare föreskrifter om avgifterna. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens förslag innehåller inte något förslag om bemyndigande. Remissinstanserna: delar utredarens synpunkt att tillverkare och importörer genom tillsynsavgifter ska bidra till kost- naden för den centrala operativa tillsyn som är nödvändig för att reglerna ska följas och för att garantera ett rättssäkert tillsynssystem. myndigheten avvisar förslaget om att reglering och rapportering av in- gredienser och utsläpp ska genomföras i huvudsak genom avgifts- För att det ska vara möjligt för att ta ställning till förslaget krävs att det genomförs en fördjupad analys och bedömning av kostnader för genomförandet av direktivet i dessa delar. vill i sammanhanget lyfta det faktum att det i dagens system inte finns tillsynsavgifter och att ett införande kommer att ta myndighetens resurser i anspråk i en omfattning som inte finns redo- visad i betänkandet, varken i de avsnitt där tillsynsavgifter som finansi- eringsform nämns eller i konsekvensutredningen. Skälen för regeringens förslag: Tobaksproduktdirektivet innebär att det ska införas nya regler i tobakslagstiftningen om exempelvis ingredi- enser, utsläppsmätningar och smaker. Vissa av bestämmelserna kan komma att kräva ett utvecklat och resurskrävande förfarande som kan komma att bli kostsamt. Direktivet ger möjlighet för medlemsstaterna och för kommissionen att ta ut proportionella avgifter för bedömningen av vissa frågor som faller in under tillsynen av de bestämmelser som föreslås . Tobaksvaror är produkter som till sin karaktär är hälsovådliga i större eller mindre omfattning och regleringen av produkterna har sin grund i Ett stort antal av direktivets bestämmelser riktar sig mot tillverkare och importörer och lämpar sig för central tillsyn. regeringens uppfattning en rimlig utgångspunkt att branschen – dvs. verkare och importörer – bidrar till kostnaden för en sådan tillsyn genom att tillsynsmyndigheten får en möjlighet att ta ut tillsynsavgifter. Bestämmelsen i artikel 4.6 i direktivet ger medlemsstaterna en möjlig- het att ta ut proportionella avgifter för verifikationen av mätningarna av tjära, nikotin och kolmonoxid från cigaretter. Den generella principen bör vara att branschen ska bära kostnaderna för de kontrollåtgärder som produkterna kräver och orsakar. Genom det befintliga bemyndigandet i 18 § tobakslagen och 2 § 3 tobaksförordningen bör Folkhälsomyndig- heten få i uppdrag att ta fram närmare föreskrifter om hur verifikationen av mätningarna ska gå till och hur laboratorier ska godkännas och över- Som nämnts ovan kan verksamheten med tillsyn över utsläpp och utsläppsmätningar organiseras på olika sätt. En ordning där tillverkare och importörer själva svarar för mätningarna torde inte orsaka någon nämnvärd ökning av kostnader, medan ett system där myndigheten svarar för att mätningarna utförs sannolikt skulle generera ökade kostnader för myndigheten. bör ha en möjlighet att ta ut avgifter för att täcka sådana kostnader om det skulle bli aktuellt. Tobaksproduktdirektivets bestämmelser om rapportering av ingredi- enser, utsläpp, marknadsundersökningar och försäljningsvolymer är mer detaljerade och ingående än vad som gäller enligt den nuvarande to- I artikel 5.8 i tobaksproduktdirektivet ges en möj- lighet att av tillverkare och importörer av tobaksvaror ta ut en pro- portionerlig avgift för att ta emot, lagra, hantera, analysera och offentlig- göra de uppgifter om ingredienser, utsläpp, analyser, marknadsundersök- ningar och försäljningsvolymer som rapporterats till myndigheten. artikel 6.4 i direktivet får även avgift tas ut för sakkunnigbedömning av de rapporter som ges in enligt de utökade rapporteringsskyldigheterna för vissa tillsatser i cigaretter och rulltobak. Enligt direktivet ges inte möjlig- ta ut avgift för den rapporteringsskyldighet som gäller för örtpro- Prop. för rökning, för den utökade rapporteringskyldigheten för vissa tillsatser i cigaretter och rulltobak och för den skyldighet som gäller för tillverkare och importörer av nya tobaksvaror att lämna in nya och upp- De nya bestämmelserna kommer att leda till en ökad administration för . Det är en rimlig utgångspunkt att administrationen av inrapporterade uppgifter, i den utsträckning som direktivet medger, ska finansieras genom att avgifter tas ut av tillverkare och importörer av tobaksvaror. För det fall väljer att låta de rapporter, som ges in enligt de utökade rapporteringsskyldigheterna för vissa tillsatser, bedömas med stöd av sakkunnigutlåtande bör kostnaden för detta enligt samma resonemang finansieras av tillverkarna och importörerna. Frågan om vilka tillsatser som ska förbjudas och vilka tobaksvaror som ska anses ha en karakteristisk smak kan bli föremål för omfattande överväganden och det kan också komma att utvecklas olika bedömningsordningar. Det är rimligt att branschen svarar för de kostnader som sådana överväganden kan komma att föra med sig. Av direktivet framgår uttryckligen att medlemsstaterna får ta ut proportionella avgifter av tillverkare och importörer av tobaksvaror för att utföra sådana bedömningar. bör således få en möjlighet att ta ut en avgift för sin tillsyn i dessa delar. Regleringen av tobaksvaror med karakteristisk smak omfattar som redovisats i tidigare avsnitt om ingrediensreglering (se avsnitt 5.6) endast cigaretter och rulltobak. Ett bemyndigande i lagen införs för att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska kunna meddela ytterligare föreskrifter om avgifterna. Regeringen avser att återkomma till avseende dispositionsrätten till de föreslagna avgifterna. Regeringens bedömning: Kostnader i samband med nya krav enligt tobaksproduktdirektivet belastar främst tillverkare och importörer av bör kunna ta ut avgifter för att täcka kost- nader med anledning av de nya krav som följer av direktivet. Förslagen beräknas inte medföra annat än marginella kostnads- ökningar för domstolarnas verksamhet och bedöms rymmas inom be- Detaljister kommer endast i begränsad omfattning påverkas av de förslag som läggs fram. Förslagen bedöms inte innebära förändringar vad gäller förutsätt- ningarna för kommunernas praktiska tillsyn och bedöms inte heller få några ekonomiska konsekvenser för kommunerna. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. 2015/16:82 Remissinstanserna: avstyrker med hänvisning till att delbetänkandets konsekvensutredning inte uppfyller kraven i 6 och 7§§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. Enligt är redovisningen om förslagets överensstämmelse med EU- rätten och redovisningen om behov av informationsinsatser bristfällig. Detsamma gäller redovisningen av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch, företagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet och redovisningen om hur förslaget kommer att påverka konkurrensförhållandena för berörda företag. Vidare anser att redovisningen av regleringens påverkan av föreslagen i andra avseenden är bristfällig samt redovisningen av särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. gör en annan bedömning än utredaren av vilka resurser som kommer att krävas på myndigheten för ett genomförande av direktivet. Bedömningen grundas på att myndigheten, i rollen som tillsynsvägledande myndighet men även som kunskapsmyndighet inom området, har ett vidare uppdrag än vad utredaren har utgått från. är avvisande till att förslaget om reglering av utsläppsnivåer, rapportering av ingredienser och utsläpp och reglering av ingredienser, ska genomföras i huvudsak genom avgiftsfinansiering. För att det ska vara möjligt för att ta ställning till förslaget krävs att det genomförs en fördjupad analys och bedömning av kostnader för genomförandet av direktivet i dessa delar. påpekar att den konsekvensutredning som finns i betänkandet är mycket kortfattad och summarisk. Av denna framgår att kostnaderna för tillverkare och importörer kommer att öka. Storleken på dessa kostnader och antalet berörda företag beskrivs inte. Det finns vidare inga beräkningar på omställningskostnaderna för de nya hälsovarningarna, kostnaderna för analys och rapportering. anser att det saknas en konsekvensanalys om hur i vilken utsträckning regleringen kan komma påverka den svenska folkhälsan. Svensk Bensinhandel saknar en konsekvensanalys om hur detaljregleringen kring försäljning av snus kommer att påverka butikernas verksamhet. Skälen för regeringens bedömning I betänkandet föreslås att tobaksproduktdirektivet till stor del genomförs genom att med stöd av tobakslagen (1993:581) och tobaksförordningen (2001:312) meddelar föreskrifter i enlighet med direktivets stadganden. I den mån de nya reglerna innebär ökade kostnader belastar detta i första hand dels de aktörer som träffas av regleringen, främst tillverkare och importörer av tobaksvaror, dels . Vad gäller myndighetens verksamhet har redan uppdraget att ansvara för tillsyn och föreskrifter i enlighet med vad som anges i tobakslagen och tobaksförordningen. Många av de regler som införs har bara ändrats så i förhållande till Märkningsdirektivets regler att de nu blir mer detaljerade. som myndigheten får någon ytterligare uppgift i förhållande till innebär regeringens förslag också att ska ha möjlighet att ta ut en avgift från tillverkare och importörer för viss del av tillsynen. har framfört att man är avvisande till att förslaget om reglering av utsläppsnivåer, rapportering av ingredienser och utsläpp och reglering av ingredienser, ska genomföras i huvudsak genom avgiftsfinansiering. menar att en fördjupad analys behövs av förslagen om avgiftsfinansiering, och i vilken utsträckning denna möjlighet kan täcka de ökade kostander som myndigheten kan tänkas få i samband med de nya kraven enligt direktivet. Tobaksdirektivet ger möjlighet för medlemsstaterna och för kommissionen att ta ut proportionella avgifter för bedömningen av vissa frågor som faller in under tillsynen av de bestämmelser som föreslås . Det är enligt regeringens uppfattning en rimlig utgångspunkt att branschen – dvs. tillverkare och importörer – bidrar till kostnaden för en sådan tillsyn genom att tillsynsmyndigheten får en möjlighet att ta ut tillsynsavgifter. För de myndigheter som bedriver omedelbar tillsyn – kommun och i viss utsträckning polis – utvidgas med de nya bestämmelserna tillsynsobjekten till att avse frågan om nya typer av tobaksprodukter och örtprodukter för rökning. Dessutom förändras reglerna om märkning och produktpresentation på visst sätt. Vad gäller tillsynens praktiska utförande förändrar enligt regeringens uppfattning de nya tillsynsobjekten inte förutsättningarna för att bedriva sådan tillsyn. Den nya regleringen ställer alltså inte några krav på myndigheterna att förändra sin tillsynsorganisation. Utöver den inledande utbildningsinsatsen beträffande det nya regelinnehållet som rimligen kan komma att krävas får enligt vår bedömning förslagen ingen nämnvärd betydelse för de myndigheter som har att bedriva omedelbar tillsyn. Det enskilda förslaget att flytta över det centrala tillsynsansvaret över bestämmelsen i 9 a § tobakslagen från till får inte några egentliga praktiska eller ekonomiska konsekvenser för verksamhet. För innebär förslaget endast en marginell utvidgning av myndighetens nuvarande tillsynsansvar. Den nya regleringen av tillsatser och karakteristiska smaker kan komma att leda till beslut av om förbud eller förelägganden. Sådana beslut kan överklagas i enlighet med regleringen i tobakslagen. Omfattningen av antalet överklaganden är svår att förutse men eftersom det rör sig om beslut som riktar sig mot tillverkare och importörer och inte mot detaljistledet är det rimligt att anta att det rör sig om endast ett fåtal mål som kan komma under förvaltningsdomstolarnas prövning. Förslagen beräknas inte medföra annat än marginella kostnadsökningar och bedöms rymmas inom befintliga anslag. Bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet riktas inte i första hand till detaljistledet utan till tillverkare och importörer av tobaksvaror. Även om det förekommer enstaka undantag rör det sig således i hög grad om stora 2015/16:82 företag, som har att rätta sig efter ett relativt omfattande regelverk, vilket baseras på EU-direktiv. Genom införandet av tobaksproduktdirektivet bedriver samtliga medlemsländer ett parallellt arbete, vilket innebär att företag med verksamheter i flera medlemsländer i stor utsträckning kan samordna sina rutiner för exempelvis inrapportering av olika uppgifter. Detta kan antas verka i en mindre betungande riktning. De ökade kostnader för branschen som reglerna kan komma att innebära får också vägas mot de folkhälsoskäl som ligger till grund för regleringen. Flera remissinstanser, bland andra , och , har framfört att det finns brister i utredningens konsekvensanalys. Tobaksproduktdirektivet har emellertid föregåtts av ett omfattande arbete på EU-nivå inklusive konsekvensanalys där berörda aktörer har haft möjlighet att yttra sig. Denna konsekvensanalys har bland annat tagit i beaktande hur det föreslagna regelverket påverkar större och mindre företag. Ett flertal remissinstanser har även påpekat att reglering om begränsningar vad gäller produktpresentation och ett slopat krav på innehållsdeklaration på tobaksvaror riskerar att belasta detaljisterna med uppgiften att tillhandahålla konsumenter med information om produkternas innehåll.