prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — En ordning som innebär att även larm om mindre allvarliga missförhållanden omfattas skulle kunna försvåra arbetsgivares ledning av verksamheten genom att arbetstagare får en utökad möjlighet att angripa arbetsledningsbeslut med påståenden om att besluten grundar sig på arbetstagarens larm. En sådan ordning skulle kunna vara tvistedrivande i en omfattning som enligt regeringens mening inte kan motiveras utifrån arbetstagarens behov av ett särskilt skydd mot repressalier i sådana situationer. I synnerhet gäller detta om arbetstagare, som föreslås nedan (se avsnitt 4.9 och 4.11.4), dessutom ges en särskild skadeståndsgrund med en bevislättnad för arbetstagaren. påpekar visserligen att det finns andra kanaler för att behandla impopulära arbetsledningsbeslut mellan parterna på den svenska arbetsmarknaden. Förbundet ser därför inte någon större fara för att det särskilda skyddet skulle medföra risk för att arbetstagare larmar 2015/16:128 om rena arbetsledningsbeslut som man ogillar. av motsatt uppfattning och anser att det är av största vikt att kvali- fikationskravet på att larmet ska avse allvarliga missförhållanden inte Som framhåller pekar erfarenheterna från på att en reglering som omfattar även missförhållanden av mindre allvarlig art riskerar att verka tvistedrivande och leda till tvister om sådant som snarare har karaktären av missnöjesyttringar och konflikter mellan arbetstagare än larm om missförhållanden inom verksamheten. Även det nu anförda talar enligt regeringens mening för att det bör ställas krav på att det ska handla om missförhållanden av mer allvarlig karaktär. Av intresse är också vad som gäller enligt lagen om skydd för Den som genom ett larm avslöjar företagshemlig- heter riskerar att ställas till svars enligt den lagen. Det är emellertid bara obehöriga angrepp på företagshemligheter som omfattas. vad som inte betraktas som ett obehörigt angrepp är att någon, för offentliggörande eller inför en myndighet eller annat behörigt organ, avslöjar något som skäligen kan misstänkas utgöra brott på vilket fängelse kan följa, eller som kan anses vara ett annat allvarligt miss- förhållande i näringsidkarens rörelse. Det kan alltså vara tillåtet att avslöja företagshemligheter under förutsättning att det görs för att brott på vilket fängelse kan följa eller något som är ett annat allvarligt missför- hållande ska kunna komma fram. Även detta talar enligt regeringens mening för att det är lämpligt att avgränsa det särskilda skyddet mot repressalier till allvarliga missförhållanden. Att det särskilda skyddet mot repressalier bör ta sikte på allvarliga missförhållanden ligger också i linje med regeringens utgångspunkt att vissa moment i bedömningen ska kvalificeras på ett sådant sätt att relativt höga krav ställs för att särskilt skydd ska inträda, för att andra moment ska kunna lämnas utanför prövningen i syfte att göra regleringen tydligare, se avsnitt 4.3.1. Som anges där måste också innehållet i gällande rätt i tillräcklig utsträckning beaktas vid utformningen av Mot att endast larm om allvarliga missförhållanden ska omfattas av det särskilda skyddet invänder ett antal remissinstanser att det skulle innebära att lagens tillämpningsområde blir för snävt. LO, TCO, , , , , , Föreningen – mot kränkande särbehandling i arbetslivet m.fl. organisationer och . flesta av dem anser att det bör vara möjligt att larma om alla typer av missförhållanden och då omfattas av lagens skydd mot repressalier. likhet med anser flera att det finns en risk att kravet på allvarlighet ställs så högt att många anställda riskerar att stå utan repressalieskydd även . påpekar att det är viktigt att alla missförhållanden kommer fram, inte bara allvarliga sådana. I linje med det anför Föreningen – mot kränkande särbehandling i arbetslivet m.fl. organisationer att det är viktigt att ta tag i missförhållanden innan de hinner bli allvarliga. remissinstanser ifrågasätter att skyddet bara ska inträda vid allvarliga missförhållanden, eftersom det i arbetstagarens lojalitetsplikt ligger en skyldighet att uppmärksamma arbetsgivaren på allehanda missför- hållanden i verksamheten som kan leda till skada. Denna skyldighet bör, enligt dem, motsvaras av ett skydd mot repressalier från arbetsgivaren. Om skyddet bara gäller allvarliga missförhållanden kan det motsatsvis uppfattas som att arbetsgivaren annars är oförhindrad att vidta repressalier. anser att ett krav på att missförhållandena ska vara allvarliga riskerar att ge klartecken för att missförhållanden som inte är allvarliga tillåts fortgå och för att arbetsgivaren kan vidta repressalier mot den som larmar. Vision menar att förslaget inte stämmer överens med det som gäller på rättsområdet enligt Arbetsdomstolens praxis. Även Lagrådet ifrågasätter om en avgränsning till allvarliga missförhållanden är ändamålsenlig eftersom en arbetstagare som påtalar faktiska missförhållanden i verksamheten kan förtjäna skydd även om missförhållandena inte kan betecknas som allvarliga. Lagrådet anser å andra sidan att kravet på att missförhållandena ska vara allvarliga framstår som uttunnat. Även om regeringen instämmer i att det kan vara viktigt att uppmärksamma alla typer av missförhållanden är det, som anförs ovan, ur ett samhällsperspektiv allra mest angeläget att missförhållanden av mera allvarlig karaktär kommer fram. Som framgår av avsnitt 4.1 kan en förstärkning av skyddet mot repressalier också bidra till ett klimat på arbetsplatsen där det blir mer naturligt att larma om missförhållanden. Det bör få en positiv effekt även i förhållande till larm om mindre allvarliga missförhållanden. Det kan i sammanhanget återigen påpekas att det särskilda skyddet mot repressalier ska gälla parallellt med annat skydd och är avsett att vara en förstärkning av skyddet i vissa situationer. Att bara allvarliga missförhållanden bör omfattas av den särskilda skyddsreglering som föreslås innebär inte heller motsatsvis att det är tillåtet med repressalier vid larm om mindre allvarliga missförhållanden. En avgränsning av det särskilda skyddet till allvarliga missförhållanden skulle givetvis inte beröva arbetstagare exempelvis den kritikrätt som arbetstagare har enligt Arbetsdomstolens praxis och den tryck- och yttrandefrihet som följer av grundlagarna och . Som framgår av avsnitt 4.3.1 föreslår regeringen att det ska förtydligas att det skydd som kan gälla enligt annan reglering inte inskränks. Regeringens uppfattning är alltså att ett krav på allvarliga missförhållanden utgör en rimlig avvägning mellan å ena sidan allmänintresset av att missförhållanden kommer fram och arbetstagares behov av ett skydd och å andra sidan andra skyddsvärda intressen. och framför vidare att det vore en alltför svår bedömning för arbetstagare som överväger att slå larm att avgöra om missförhållandena är allvarliga eller inte. anser att det skulle kunna leda till att arbetstagare avstår från att larma. TCO och menar att en sådan bedömning kan leda till osäkerhet och instämmer i att det finns en risk för att arbetstagare avstår från att slå larm. Regeringen vill emellertid framhålla att om lagen i stället skulle gälla missförhållanden, utan något krav på att de ska vara allvarliga, skulle ändå en bedömning behöva göras av om de förhållanden en arbetstagare överväger att slå larm om skulle falla in under den definitionen. Det är naturligtvis av avgörande betydelse för att lagen ska få avsedd effekt att skyddet inte blir för snävt, eftersom syftet med lagen är att förstärka skyddet för arbetstagare som slår larm. Vad som bör avses 2015/16:128 med begreppet allvarliga missförhållanden behandlar regeringen i det följande. Utgångspunkten för vad som utgör allvarliga missförhållanden – brott med fängelse i straffskalan Regeringen anser att den nivå på missförhållanden som framgår av lagen om skydd för företagshemligheter är en lämplig utgångspunkt för vad som bör anses vara allvarliga missförhållanden i den föreslagna lagens mening. Med allvarliga missförhållanden bör därför för det första avses brottsliga gärningar med fängelse i straffskalan. Det skulle enligt regeringens uppfattning innebära att ett stort antal förfaranden som typiskt sett kan uppfattas som allvarliga missförhållanden i en arbetsgivares verksamhet skulle komma att omfattas. Det gäller t.ex. olika typer av ekonomisk brottslighet, exempelvis bedrägeri, förskingring och trolöshet mot huvudman, olika typer av korrupta gärningar, exempelvis givande och tagande av muta, och miljöbrott. Lagrådet har anfört att fängelse förekommer i straffskalan för ett stort antal brott, varav många inte låter sig beskrivas med uttrycket allvarliga missförhållanden. När det är fråga om gärningar där lagstiftaren har ansett det befogat att i straffskalan föreskriva en påföljd som innebär frihetsberövande, anser regeringen emellertid att det typiskt sett måste anses finnas ett allmänintresse av att sådana handlingar som förekommer i en arbetsgivarens verksamhet kan komma fram. Tillämpningsområdet avgränsas också av att det ska vara fråga om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Lagrådet påpekar vidare att det inte behöver vara sannolikt att gärningen skulle resultera i ett fängelsestraff. Enligt regeringens mening vore det för mycket att kräva att en enskild arbetstagare ska kunna göra en bedömning av om det är sannolikt att en gärning skulle resultera i ett fängelsestraff. Det förefaller inte heller ha varit utredningens avsikt. Lagrådet anför också att uttrycket missförhållanden i vanligt språkbruk närmast torde avse omständigheter med någon varaktighet. Regeringen konstaterar dock att uttrycket missförhållande ibland även används för enstaka händelser, exempelvis när det gäller lex , se 14 kap. 3 § socialtjänstlagen (2001:453), och anser inte att detta riskerar att medföra någon risk för missförstånd. Flera remissinstanser anser att det i förhållande till utredningens förslag finns ett behov att förtydliga vad som avses med allvarliga missförhållanden, eftersom begreppet annars riskerar att ha en hämmande effekt på viljan att slå larm. Kriminalvården, , och m.fl. tycker att definitionen är för komplicerad och bör förtydligas. föreslår en mera uttömmande uppräkning av de missförhållanden som omfattas av lagens skydd. Statskontoret menar att arbetstagare förutsätts ha kunskap om påföljderna i straffrätten och kunna bedöma om andra fel är av motsvarande svårighetsgrad. Statskontoret avstyrker att det i författningstext anges att det ska finnas fängelse i straffskalan och anser att det är tillräckligt att det framgår att arbetstagaren ska ha konkreta misstankar om att det kan vara fråga om ett brott eller annat jämförligt missförhållande. Även menar att det är svårt att avgöra om det finns fängelse i straffskalan. Som framgår ovan finns det, enligt regeringen, flera starka skäl för att tillämpningsområdet bör begränsas, bl.a. hänsyn till den skada som kan uppkomma för en arbetsgivare eller en person som utpekas som ansvarig för vissa missförhållanden. Det är därför inte lämpligt att låta samtliga brott omfattas av begreppet allvarliga missförhållanden. Om i stället endast brott med fängelse i straffskalan skulle omfattas, skulle alltså brott som saknar fängelse i straffskalan falla utanför definitionen. Det handlar då om brott som anses så pass lindriga att den enda påföljden som anges i straffstadgandet är böter. Exempel på sådana så kallade bötesbrott är vissa trafikbrott, som fortkörning och vårdslöshet i trafik. Som utredningen framhåller skulle även exempelvis häleriförseelse, penningtvättförseelse och ringa bokföringsbrott omfattas av den föreslagna definitionen. Ett annat exempel som skulle omfattas är snatteri, där straffskalan är böter eller fängelse . Eftersom det endast är brottsliga gärningar som är relativt lindriga som saknar fängelse i straffskalan, bör det knappast kunna inträffa att en arbetstagare felaktigt uppfattar ett sådant brott som ett allvarligt missförhållande. Regeringen anser därför inte att kravet är alltför högt ställt eller att det i det här hänseendet skulle bli fråga om en alltför komplicerad bedömning. Ett alternativ som innebär en uppräkning av olika typer av missförhållanden framstår enligt regeringens mening inte heller som ändamålsenlig. Ett skäl som talar för att utgångspunkten bör vara brott med fängelse i straffskalan är, i likhet med vad Förvaltningsrätten i framhållit och vad regeringen anför ovan, att det finns ett värde i att definitionen av allvarliga missförhållanden ligger i linje med den definition som gäller enligt lagen om skydd för företagshemligheter. Regeringen anser alltså att utgångspunkten för vad som ska utgöra allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet bör vara brott med fängelse i straffskalan. Regeringen anser däremot att bedömningen av vad som är allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet kan förenklas på annat sätt i förhållande till utredningens förslag, se vidare nedan. Andra allvarliga missförhållanden ska också omfattas Även larm om andra allvarliga missförhållanden bör kunna skyddas. Det finns många sådana vars avslöjande det kan finnas ett allmänintresse av utan att det är fråga om ett brott med fängelse i straffskalan. Så kan t.ex. vara fallet i situationer då något rekvisit i en straffbestämmelse inte är uppfyllt och förfarandet därför inte kan sägas avse brott, men det ändå strider mot allmänt vedertagna normer eller kan medföra allvarliga risker för något allmänt intresse. Allvarlighetsgraden bör sett i det här sammanhanget, det vill säga förekomsten i arbetsgivarens verksamhet, vara jämförbar med förfaranden som utgör brott med fängelse i straffskalan. Detta bör enligt regeringens uppfattning uttryckas genom att det ska vara fråga om förhållanden som är jämförliga med sådana brott. I likhet med vad Lagrådet påpekar avses med detta något mer än att förhållandena ska kunna jämföras med brott. Regeringen konstaterar att detta sätt att använda begreppet är vanligt förekommande, jfr exempelvis 1 § anställningsskyddslagen och 6, 34 och 41 §§ i medbestämmandelagen. Lagrådet anför att förutsättningarna för att bedöma ett beteende som jämförligt med brott när lagstiftaren har avstått från kriminalisering eller någon annan sanktion måste vara begränsade. För att ett förfarande som inte är straffbelagt ska kunna anses som ett allvarligt missförhållande bör det, enligt regeringens mening, vara fråga om så kvalificerade överträdelser av gällande normer och föreskrifter eller så stora brister i övrigt i arbetsgivarens verksamhet att missförhållandet objektivt kan betraktas som allvarligt. åtgärd att försöka städa undan bevis eller dölja ett brott eller allvarligt missförhållande bör i sig kunna utgöra ett allvarligt missförhållande. Däremot bör arbetstagares missnöjesyttringar med hur verksamheten bedrivs som utgångspunkt inte anses utgöra larm om allvarliga Detta gäller till exempel om arbetstagaren påtalar oenighet med arbetsgivaren om vilken inriktning verksamheten borde ta. För det fall arbetsgivaren valt en inriktning av verksamheten som innebär risker för att allvarliga missförhållanden uppstår, kan dock givetvis larm om detta omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier. mellan arbetstagare och liknande bör normalt inte anses utgöra allvarliga Allvarliga samarbetsproblem på arbetsplatsen bör dock kunna utgöra allvarliga missförhållanden, t.ex. om det rör sig om en känslig verksamhet som avser utsatta personer, t.ex. inom sjukvården. Samarbetsproblemen kan då innebära risker för liv och hälsa. Att ett förfarande avkriminaliseras och en avgiftssanktion ersätter straffsanktionen behöver inte påverka uppfattningen om hur allvarligt ett sådant förfarande framstår i arbetsgivarens verksamhet. kan nämnas att sanktionsavgifter i stor utsträckning har ersatt straff- sanktioner i arbetsmiljölagen (1977:1160) i syfte att sanktionssystemet ska bli mer effektivt. Sanktionsavgifter används i hög utsträckning även på finansmarknads- och revisionsområdet. Exempel på vad som ofta bör kunna utgöra sådana allvarliga miss- förhållanden är kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter, under- låtenhet att följa gällande föreskrifter, korruption, risker för liv, säkerhet och hälsa, skador och risker för skador på miljön, felaktigt eller obehörigt användande av allmänna tillgångar, brott mot regler till skydd för fungerande marknader, brott mot interna regler och principer samt Som framhåller skulle, i likhet med andra regler till skydd för fungerande marknader som utredningen har hänvisat till, också överträdelser av konkurrensreglerna och lagarna om offentlig upphandling kunna utgöra sådana allvarliga tillämpningsområde bör bestämmas på ett objektivt sätt och att en allmän hänvisning till etik varken är rättsäker eller ändamålsenlig. menar att det är förenat med betydande svårigheter att konstatera vad som är grovt stötande för en stor majoritet av allmänheten. Enligt regeringens mening bör emellertid gravt oetiska förhållanden kunna utgöra allvarliga missförhållanden i den föreslagna lagens mening. Regeringens uppfattning är att det kan förekomma fall där det är så tydligt att det skulle framstå som stötande om en arbetstagare inte kunde omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier. I sammanhanget kan Prop. 2015/16:128 påpekas att i praxis anses allmänintresset vara stort när det gäller exempelvis grym och oetisk djurhållning och oetiska anställningsförhållanden. Alla ageranden bör dock inte vara att anse som allvarliga missförhållanden redan på den grunden att de kan uppfattas som oetiska. Vid bedömningen av om det är fråga om ett annat allvarligt missförhållande bör hänsyn kunna tas till graden av allmänintresse i att missförhållandet kommer fram och åtgärdas. Därmed bör avses både intresset av att uppgifterna offentliggörs och att missförhållandena kommer arbetsgivaren eller en myndighet till del och därmed kan komma att avhjälpas. De uppräknade kategorierna är inte avsedda att vara uttömmande utan endast exemplifierande. I många fall kan kategorierna överlappa varandra. Att t.ex. hälsofarliga produkter i strid med marknadsföringslagen (2008:486) eller livsmedelslagstiftningen tillhandahålls konsumenterna bör kunna utgöra ett allvarligt missförhållande. Förfarandet skulle kunna innebära en underlåtenhet att följa gällande föreskrifter, skulle kunna medföra allvarliga risker för liv och hälsa och skulle också kunna betraktas som gravt oetiskt. Det är tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta misstankar om allvarliga missförhållanden Larm om allvarliga missförhållanden kan tänkas se ut på många olika sätt. Frågan blir därför vad som bör krävas för att ett larm ska anses avse sådana missförhållanden. För att lagen ska vara tillämplig bör det som utgångspunkt inte krävas att de allvarliga missförhållanden som larmet avser verkligen har inträffat. När det gäller att avgöra om det är fråga om ett larm om så pass kvalificerade förhållanden att det faller inom lagens tillämpningsområde, bör det inte heller krävas arbetstagaren har ett visst kunskapsunderlag om de aktuella förhållandena. Enligt regeringen bör i stället bedömningen av om det är fråga om allvarliga missförhållanden utgå från arbetstagarens påståenden. I vilken utsträckning det bör krävas att arbetstagaren har ett visst kunskapsunderlag för det påstående om allvarliga missförhållanden som framförs vid de olika typer av larm som omfattas av förslaget överväger regeringen i avsnitt 4.6 om interna larm, avsnitt 4.7 om larm till arbetstagarorganisation och avsnitt 4.8 om externa larm. Det särskilda skyddet mot repressalier bör, till att börja med, omfatta situationen att arbetstagaren genom larmet påstår att ett visst brott, med fängelse i straffskalan, har begåtts i arbetsgivarens verksamhet. Detta bör gälla när arbetstagaren genom larmet beskriver något som objektivt faller in under en straffbestämmelse där fängelse ingår i straffskalan. Det bör alltså inte krävas någon rubricering. Fall där arbetstagaren själv rubricerar något som ett visst brott bör emellertid också kunna omfattas, om det är ett brott med fängelse i straffskalan. Det framstår som naturligt att ett larm om att det inom styrelsen i ett företag har förekommit förskingring av bolagets medel bör utgöra ett larm om allvarliga missförhållanden. Detta gäller även om det inte anges närmare vad som förekommit eller hur arbetstagaren kommit fram till den slutsatsen. Eftersom en arbetstagare som slår larm inte kan förväntas ha några 2015/16:128 särskilda kunskaper om straffrätt, bör det dock inte ställas krav på att en eventuell brottsrubricering är korrekt. Därutöver bör även larm om miss- tänkta brott kunna falla inom den föreslagna lagens tillämpningsområde. Utredningen har föreslagit att med allvarliga missförhållanden ska avses förhållanden som skäligen kan misstänkas avse brott. utredningens förslag är avsett att anknyta till rekvisiten för vad som inte betraktas som obehörigt röjande enligt 2 § andra stycket lagen om skydd för företagshemligheter, är avsikten inte att begreppet ska ha samma innebörd som i den lagen eftersom bedömningen föreslås utgå från Regeringen anser visserligen, som framgår ovan, att det är en bra utgångspunkt att bedömningen ska utgå från Då framstår det emellertid inte som motiverat att formulera bestämmelsen på ett sätt som i så stor utsträckning påminner om ett beviskrav. Det skulle kunna missförstås och därmed riskera att ha en avskräckande effekt på arbetstagare som överväger att Men det skulle också riskera att uppmuntra arbetstagare att uttrycka en högre grad av misstanke än de annars hade gjort eller förstärka sina påståenden, vilket inte framstår som önskvärt. allvarliga missförhållanden som förhållanden som skäligen kan miss- tänkas avse brott framstår därför som onödigt komplicerat. är komplicerat är också något som har framhållits av många Regeringen är visserligen medveten om att definitionen av allvarliga missförhållanden som brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden kan uppfattas som komplicerad. Regeringen anser emellertid att vad som ska krävas för att ett larm ska avse allvarliga missförhållanden bör formuleras på ett enklare sätt än vad Regeringen instämmer emellertid med det som utredningen anfört om att alltför allmänna påståenden som innebär att brott kan ha begåtts inte bör anses utgöra larm om brottsliga förfaranden. Det bör dock vara tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta misstankar om brott med fängelse i straffskalan eller något annat allvarligt Detta skulle enligt regeringens mening innebära att tillämpningsområdet avgränsas på ett sådant sätt att det inte ställs alltför höga krav på hur en arbetstagare som slår larm ska formulera sig för att omfattas av skyddet mot repressalier, som vaga påståenden exempelvis om att brott kan ha begåtts faller utanför. På så sätt skulle det också bli tydligare att bedömningen av om det är fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden ska utgå från arbetstagarens påståenden. Lagrådet anför att det i vissa avseenden är oklart vad som avses med Enligt Lagrådet framgår det inte av lagtexten att det är tillräckligt att en arbetstagare gör ett så kallat blankt påstående om att ett visst brott har begåtts eller att han eller hon misstänker att så är fallet för att kravet på konkreta misstankar ska vara uppfyllt, och att det alltså ska gälla även om arbetstagaren inte grundar sitt påstående på några faktiska förhållanden eller konkreta omständigheter. återigen förtydliga att det här inte är fråga om ett beviskrav, utan att kravet på konkret misstanke i stället är hänförligt till arbetstagarens påstående med ett krav på en viss tydlighet. Enligt regeringens mening bör detta förtydligas genom att det i lagtexten anges att det är tillräckligt att arbetstagaren framför misstankar om allvarliga missförhållanden.