prop · H303146 · 2016-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:146 Extra ändringsbudget – Ändring av rätten till bistånd för vissa utlänningar Regeringen överlämnar denna proposition till . Regeringen föreslår att rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. som regel ska upphöra för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med barn när utlänningens avvisnings- eller utvisningsbeslut får laga kraft eller därefter. För utlänningar som har ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa upphör rätten till bistånd senast när tidsfristen löper ut. Om inhibition beslutas eller ny prövning beviljas , upphör dock rätten till bistånd först från det att beslutet om avvisning eller utvisning på nytt blir verkställbart. För utlänningar som inte har ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa upphör rätten till bistånd när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft. Om ett beslut om inhibition eller ny prövning fattas efter att rätten till bistånd upphört har utlänningen åter rätt till bistånd. Rätten upphör efter det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet på nytt blir verkställbart. Om det är uppenbart oskäligt ska rätten till bistånd inte upphöra. Regeringen föreslår även ändring av utgiftsram och ändrat anslag för till följd av lagförslaget. Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och , , och . Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2015/16:146 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. ..................................................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Skäl för ändringar i statens budget.................................................... Gällande regler om rätt till bistånd för asylsökande......................... Bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande Verkställighet och ny prövning .......................................... Ändrade regler om upphörande av bistånd ...................................... Behovet av en förändring ................................................... Rätten till bistånd ska som huvudregel upphöra vid Återinträde i rätten till bistånd.......................................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Ändring avseende statens utgifter ................................................... Sammanfattning av promemorian Ändring av bestämmelserna om rätt till bistånd i lagen om mottagande av asylsökande m.fl....................................... Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1.antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl., 2.godkänner ändrad ram för utgiftsområde samt anvisar ändrat anslag enligt tabell 1.1. Tabell 1.1 Specifikation av ändrad ram för utgiftsområde samt ändrat anslag 2016 2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. dels att 11 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 11 a §, av följande lydelse. Rätten till bistånd upphör 1.när uppehållstillstånd ges utom i fall som avses i 1 § första stycket 2 samt 8 § andra och tredje stycket, eller 2.när utlänningen lämnar landet. För en vuxen utlänning som inte bor tillsammans med ett eget barn eller ett barn för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, också 1. när utlänningens tidsfrist för frivillig avresa enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen (2005:716) löper ut, eller 2. när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft, om beslutet inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa. Rätten till bistånd upphör dock inte när den tidsfrist som anges i andra stycket 1 löper ut om beslutet om avvisning eller utvisning då inte får verkställas till följd av att eller en domstol har beslutat om inhibition eller har beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen. Rätten till bistånd upphör då, om det inte är uppenbart oskäligt, i stället efter det att beslutet om 1 Senaste lydelse 1995:558 avvisning eller utvisning på nytt Prop. 2015/16:146 blir verkställbart. Om rätten till bistånd har upphört enligt 11 § andra eller tredje stycket och eller en domstol därefter beslutar om inhibition i verkställighetsärendet eller beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen (2005:716), har utlänningen efter anmälan till åter rätt till bistånd enligt denna lag. Blir beslutet om avvisning eller utvisning på nytt verkställbart upphör rätten till bistånd, om det inte är uppenbart oskäligt, efter den tidpunkten. Denna lag träder i kraft . 2015/16:146 3 Ärendet och dess beredning Till följd av bl.a. flera allvarliga konflikter i omvärlden har antalet asylsökande som sökt sig till varit rekordhögt. I EU är ett av de länder som tagit emot flest asylsökande per capita. Utmaningarna för det svenska asylsystemet är därför mycket stora. Mot denna bakgrund enades regeringen, , , och om vissa nödvändiga insatser för att säkra förmågan i det svenska mottagandet av asylsökande och stärka etableringen av nyanlända. En sådan åtgärd var att göra förändringar som syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. Inom har därför promemorian Ändring av bestämmelserna om rätt till bistånd i lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. utarbetats. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning över remissyttrandena finns tillgänglig i (Ju 2015/09954/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens förslag stämmer överens med propositionens, med undantag för att det i lagrådsremissen föreslogs att reglerna skulle träda i kraft . Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkt om behovet av en tydligare reglering av hur de föreslagna bestämmelserna om upphörande av bistånd ska hanteras inom ramen för beslutsförfaranden behandlas i avsnitt 6.2. 4 Skäl för ändringar i statens budget Regeringen lämnar i denna proposition förslag till ändringar i statens budget med anledning av lagförslaget. Enligt riksdagsordningen (RO) får regeringen vid högst två tillfällen lämna en proposition med förslag till ändringar i statens budget för det löpande budgetåret (9 kap. 6 § första stycket). En sådan proposition lämnas i anslutning till budgetpropositionen eller den ekonomiska vårpropositionen (tilläggsbestämmelse 9.6.1). Förslag till ändringar i budgeten får dock lämnas vid fler tillfällen om det finns särskilda skäl (9 kap. 6 § andra stycket). Den lagändring som föreslås syftar bl.a. till att frigöra fler platser på anläggningsboendena. Eftersom behovet av platser är stort bör ändringen träda i kraft . Regeringen gör därför bedömningen att det finns särskilda skäl för att lämna förslag om ändringar i statens budget tidigare än i anslutning till den ekonomiska vårpropositionen. Gällande regler om rätt till bistånd 5.1Bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Enligt lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. har sådana utlänningar rätt till visst bistånd som har ansökt om uppehållstillstånd i som flykting eller annan skyddsbehövande, har beviljats uppehållstillstånd med tillfälligt skydd eller uppehållstillstånd efter tillfälligt skydd eller har ansökt om uppehållstillstånd i och av särskilda skäl medgetts rätt att vistas här medan ansökan prövas (1, 8 och 9 §§). Rätten till bistånd upphör normalt när uppehållstillstånd ges eller när utlänningen lämnar landet (11 §). Den som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas har inte rätt till bistånd (12 §). Med bistånd avses logi, bostadsersättning, dagersättning och särskilt bidrag (13 §). får helt eller delvis sätta ned dagersättningen i vissa situationer. Nedsättning får bl.a. göras om en utlänning utan giltigt skäl vägrar att medverka till en åtgärd som är nödvändig för att ett beslut om avvisning eller utvisning ska kunna verkställas (10 §). 5.2Verkställighet och ny prövning Enligt utlänningslagen (2005:716) ska ett beslut om avvisning eller utvisning normalt innehålla en tidsfrist som utlänningen frivilligt ska lämna landet inom (tidsfrist för frivillig avresa). Tidsfristen ska bestämmas om utlänningen avvisas och om utlänningen utvisas. Om det finns särskilda skäl får en längre tidsfrist bestämmas. En tidsfrist för frivillig avresa ska dock inte meddelas i vissa angivna fall. Detta gäller bl.a. om det finns en risk för att utlänningen avviker, om utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet eller om utlänningen avvisas av med omedelbar verkställighet (8 kap. 21 §). En utlänning som har avvisats eller utvisats ska lämna landet självmant. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa, ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löpt ut eller om beslutet om tidsfrist för frivillig avresa upphävts, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter (12 kap. 15 §). Huvudregeln är att det är som verkställer avvisnings- och utvisningsbeslut. verkställer dock sina egna beslut om avvisning och allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott. kan även lämna över ett avvisnings- eller utvisningsärende för verkställighet till , om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan 2015/16:146 medverkan. Ett överlämnande till kan också ske om det kan antas att tvångsåtgärder kommer att behövas för att verkställa beslutet. Som ett led i förfarandet att avlägsna en utlänning ur landet får berörda myndigheter ta utlänningen i förvar eller ställa honom eller henne under uppsikt (12 kap. 14 §). Ett beslut om avvisning eller utvisning får aldrig verkställas till ett land om det finns skälig anledning att anta att utlänningen där skulle vara i fara att straffas med döden eller att utsättas för kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen skulle vara i sådan fara (12 kap. 1 §). Ett beslut om avvisning eller utvisning får som huvudregel inte heller verkställas till ett land om utlänningen riskerar att utsättas för förföljelse i landet eller om utlänningen inte är skyddad i det landet mot att sändas vidare till ett land där utlänningen löper risk för förföljelse (12 kap. 2 §). I samband med att ett beslut om avvisning eller utvisning ska verkställas har en skyldighet att självmant pröva om det finns verkställighetshinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 §, om det finns anledning att anta att det avsedda mottagarlandet inte kommer att vara villigt att ta emot utlänningen och om det finns medicinska hinder eller någon annan särskild anledning till att beslutet inte bör verkställas. I ett sådant fall får bevilja utlänningen tillfälligt eller permanent uppehållstillstånd. får också fatta beslut om inhibition av avvisnings- eller utvisningsbeslutet (12 kap. 18 §). En utlänning har också möjlighet att få en ny prövning av sin ansökan om uppehållstillstånd om han eller hon åberopar nya omständigheter som kan antas utgöra ett bestående sådant verkställighetshinder som avses i 12 kap. 1, 2 eller 3 § och dessa omständigheter inte kunnat åberopas tidigare eller han eller hon visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare. Beslutet om avvisning eller utvisning får inte verkställas innan har avgjort frågan om ny prövning ska göras eller, om ny prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har avgjorts genom ett beslut som har fått laga kraft (12 kap. 19 §). 6Ändrade regler om upphörande av bistånd 6.1Behovet av en förändring Regeringens bedömning: I syfte att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden behövs förändringar av reglerna om när rätten till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen instämmer i Prop. 2015/16:146 promemorians bedömning eller lämnar den utan invändning. och Forum – idéburna organisationer med social inriktning anser att alternativa lösningar till promemorians förslag bör utredas. och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att en analys bör göras av orsaken till att personer som har ett lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bor kvar i anläggningsboende. Skälen för regeringens bedömning: Som beskrivs i avsnitt 3 innebär de förändrade omständigheterna när det gäller påfrestningarna på det svenska asylsystemet att det är nödvändigt att vidta åtgärder. En sådan åtgärd är att göra förändringar som syftar till att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. Som framgår i avsnitt 5.1 har en utlänning som håller sig undan så att ett beslut om avvisning eller utvisning inte kan verkställas inte rätt till bistånd enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. I övrigt gäller alltså att rätten till bistånd upphör först när utlänningen lämnar landet, även när det finns ett beslut om avvisning eller utvisning som fått laga kraft. Enligt uppgift från är omkring 10 000 personer med avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft inskrivna i mottagningssystemet och har rätt till bistånd. Det råder en stor brist på boendeplatser i anläggningsboendena och det finns också i övrigt ett angeläget behov av att frigöra resurser i mottagningssystemet. Av statistik framgår att av de omkring 10 000 personer som är kvar i mottagningssystemet trots att de har ett beslut om avvisning eller utvisning som har fått laga kraft, så är det ungefär 4 900 vuxna personer som inte bor tillsammans med barn . Av dessa bor omkring 1 900 personer på ett anläggningsboende. Mot den beskrivna bakgrunden bör det ske förändringar av reglerna för när biståndet enligt lagen om mottagande av asylsökande m.fl. ska upphöra när det gäller vuxna personer utan barn. Självklart måste förändringarna utformas så att det säkerställs att den som har en sådan orsak att stanna i landet att han eller hon kan få en fortsatt eller ny prövning av skyddsbehovet enligt utlänningslagen också har möjlighet att få bistånd. Även i övrigt bör regelverket ta hänsyn till att det ibland kan finnas andra acceptabla skäl till att en utlänning bor kvar i ett anläggningsboende efter att ett beslut om avvisning eller utvisning fått laga kraft. Med en sådan utformning av regelverket bedömer regeringen att det inte i detta lagstiftningsärende behövs någon ytterligare utredning av orsakerna till att personer med lagakraftvunnet beslut om avvisning eller utvisning bor kvar i anläggningsboende. I avsnitt 6.2 och 6.3 föreslår regeringen vilka förändringar som bör göras för att uppnå syftet att skapa utrymme för fler asylsökande på anläggningsboenden. Som bl.a. framför kan det givetvis vid sidan av dessa förslag till åtgärder finnas andra verkningsfulla åtgärder som skulle kunna bidra till att frigöra fler platser på anläggningsboenden. 2015/16:146 6.2 Rätten till bistånd ska som huvudregel upphöra vid laga kraft Regeringens förslag: Rätten till bistånd för vuxna utlänningar som inte bor tillsammans med ett eget barn eller ett barn under för vilket han eller hon får anses ha trätt i föräldrarnas ställe ska som huvudregel upphöra när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft eller inom därefter. För utlänningar som har fått ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska biståndet upphöra senast när tidsfristen löper ut. som inte har fått ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa ska biståndet upphöra när beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft. Rätten till bistånd ska dock inte upphöra om beslutet om avvisning eller utvisning inte får verkställas när tidsfristen för frivillig avresa löper ut till följd av att eller en domstol har beslutat om inhibition eller har beviljat ny prövning enligt 12 kap. 19 § Rätten till bistånd ska då i stället upphöra efter det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet på nytt blir Rätten till bistånd ska inte upphöra om det är uppenbart oskäligt. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Promemorians förslag innehåller dock inte någon utveckling av uttrycket ”bor tillsammans med ett barn ”. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, däribland Migrations- verket, och Kommuner och Landsting är positiva till förslaget. för asylsökande och flyktingar, Flyktinggruppernas riksråd (FARR), Forum – idéburna organisationer med social inriktning och Kristna Råd avstyrker dock förslaget. anser , ombudsmän och Förvaltningsrätten i att det av lagtexten uttryckligen bör framgå vad som avses med att bo tillsammans med ett barn . och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att den föreslagna tidpunkten för när biståndet ska upphöra är så snäv att även utlänningar som medverkar under verkställighetsprocessen riskerar att få rätten till bistånd indragen. Samfundet förordar även att reglerna baseras på hushållsgemenskap i stället för barnets ålder. ombudsmän efterfrågar ytterligare utveckling av vilka omständigheter som innebär att det är uppenbart oskäligt att biståndet och Kammarrätten i anser att det bör tas ställning till om de föreslagna reglerna ska påverka rätten till ersättning enligt 11 kap. 13 § utlänningslagen för personer som hålls i s.k. Verket anser också att det bör övervägas om rätten till bistånd i stället ska upphöra alternativt när det handlar om beslut som får verkställas . Kammarrätten i påpekar att det finns andra situationer då ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas än de som enligt lagtexten medför att rätten till ersättning kvarstår. 2015/16:146 även en analys av anledningen till att den bestämmelse som anger att rätten till bistånd inte ska upphöra om det fattats ett beslut om inhibition eller ny prövning endast gäller de fall där avlägsnandebeslutet varit förenat med en tidsfrist för frivillig avresa. anser att det vid sidan av förslagen i promemorian finns ett behov av att överväga ett antal andra ändringar i lagen om mottagande av asylsökande m.fl. Skälen för regeringens förslag Rätten till bistånd bör upphöra tidigare för vuxna utan barn Som framgår av avsnitt 6.1 finns det ett stort behov av att frigöra resurser i mottagningssystemet. Det finns också ett behov av att öka incitamentet för dem som har fått ett beslut om avvisning eller utvisning att frivilligt lämna landet. Mot den bakgrunden framstår det som rimligt att tidigarelägga den tidpunkt när rätten till bistånd upphör för vuxna som inte bor tillsammans med ett barn . Med en vuxen person som bor tillsammans med ett barn avses enligt promemorian en person som bor tillsammans med sina egna barn eller med ett barn som han eller hon har ansvar för genom att ha trätt i föräldrarnas ställe. , ombudsmän och Förvaltningsrätten i påpekar bör dessa förutsättningar framgå av lagtexten. Regeringen ser inte någon anledning att, som föreslår, utvidga undantaget till att gälla även vuxna som har hushållsgemenskap med sina vuxna barn . När ska rätten till bistånd upphöra? En rimlig utgångspunkt bör vara att rätten till bistånd upphör som är relaterad till att beslutet om avvisning eller utvisning får laga kraft. Enligt regeringens mening bör detta gälla även i de fall då avvisnings- eller utvisningsbeslutet får verkställas . Att rätten till bistånd upphör först i samband med att beslutet får laga kraft hindrar dock inte att tillgodoser behovet av att frigöra platser i anläggningsboendena genom att verka för att avvisnings- eller utvisningsbeslutet verkställs innan det fått laga kraft. Om ett beslut om avvisning eller utvisning innehåller en tidsfrist för frivillig avresa, ska utlänningen lämna landet senast när tidsfristen löper ut. Om utlänningen inte lämnat landet när tidsfristen löper ut, ska beslutet om avvisning eller utvisning verkställas möjligt därefter. I de fall där det finns ett beslut om tidsfrist för frivillig avresa bör därför, som det föreslås i promemorian, rätten till bistånd upphöra när fristen för frivillig avresa löper ut. Ett beslut om avvisning eller utvisning som inte innehåller någon tidsfrist för frivillig avresa ska verkställas möjligt. I dessa fall bör rätten till bistånd upphöra när beslutet får laga kraft. och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att den föreslagna tidpunkten för när biståndet ska upphöra är så snäv att även utlänningar som medverkar till verkställighet riskerar att få lämna anläggningsboendet. Avsikten med förslaget är dock 2015/16:146 inte att rätten till bistånd ska upphöra för den som avser att respektera ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Som framgår i det följande föreslår regeringen att det ska finnas en ventil som innebär att rätten till bistånd inte ska upphöra om det skulle vara uppenbart oskäligt. har vidare om det finns särskilda skäl möjlighet att enligt 8 kap. 21 § första stycket utlänningslagen förlänga tidsfristen för frivillig avresa med följden att rätten till bistånd förlängs. Lagrådet konstaterar att förfarandet för beslut om bistånd inte är närmare reglerat i lagen om mottagande av asylsökande m.fl., men att det framgår av förordningen (1994:361) om mottagande av asylsökande m.fl. att bistånd kan lämnas efter en skriftlig ansökan och att beslut om helt eller delvis avslag på en sådan ansökan ska delges den sökande. Lagrådet påpekar att det inte redovisas närmare hur de föreslagna bestämmelserna om upphörande av bistånd ska hanteras inom ramen för beslutsförfaranden. Med tanke på konsekvenserna för de enskilda av indragna förmåner anser Lagrådet att behovet av en tydligare reglering bör analyseras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Regeringen delar Lagrådets uppfattning att det kan finnas ett behov av en tydligare reglering när det gäller beslut om upphörande av bistånd enligt de nu föreslagna bestämmelserna. Regeringen avser att överväga sådana förtydliganden i förordning. Vad ska gälla vid ny prövning och inhibition? En särskild fråga är vad som ska gälla om eller en domstol beslutar om inhibition i verkställighetsärendet eller beviljar ny prövning enligt 12 kap. 19 § utlänningslagen när tidsfristen för frivillig avresa löper och beslutet om avvisning eller utvisning fortfarande inte är verkställbart när tidsfristen löper ut. I den situationen framstår det som lämpligt, vilket föreslås i promemorian, att rätten till bistånd i stället ska upphöra efter det att avvisnings- eller utvisningsbeslutet eventuellt blir verkställbart på nytt. Som Kammarrätten i anför finns det även andra situationer då ett beslut om avvisning eller utvisning inte får verkställas. Det gäller t.ex. tiden mellan en utlännings ansökan om ny prövning och beslut i frågan om ny prövning ska beviljas. Regeringen anser dock inte att varje situation då verkställighet inte får ske ska medföra att rätten till bistånd kvarstår. Exempelvis bör en utsiktslös ansökan om ny prövning inte hindra att rätten till bistånd upphör. Den som däremot beviljas en ny prövning har haft viss substans i sin ansökan och det är då också rimligt att rätten till bistånd inte upphör.