prop · H30389 · 2016-02-09 00:00:00 — Således följer numera av 8 kap. 1 § LBF att för att en kredit ska kunna beviljas av ett institut, ska förpliktelserna på goda grunder förväntas bli fullgjorda (se prop. 2002/03:139 s. 322 f.). har utfärdat allmänna råd (FFFS 2014:11) om krediter i konsumentförhållanden. Av dessa framgår bl.a. att en kreditgivare ska upprätta en boendekostnadskalkyl som en del i bedömningen av en konsuments återbetalningsförmåga. Kreditgivaren bör även informera konsumenten om syftet med kalkylen samt också informera om att beräkningarna kan påverkas av dels beslutade men ännu inte genomförda ändringar av väsentlig betydelse i skatte- och bidragssystem, dels ändrade räntenivåer. Enligt det som anförs i avsnitt 4 beträffande hushållens skulder och de risker som uppstått, både för ekonomi och för enskilda hushåll, kan de makroekonomiska riskerna, dvs. risken för negativa effekter på ekonomi, anses ha ökat . Ett förbättrat amorteringsbeteende minskar skuldsättningen, vilken kan mätas som t.ex. belåningsgrad eller skuldkvot, och ökar hushållens motståndskraft mot störningar. Eftersom det saknas uttryckliga bestämmelser om amorteringskrav på bolån, som det bedöms föreligga ett behov av att införa ett sådant krav, uppkommer frågan om de författningstekniska förutsättningarna för ett införande. I 6 kap. 1–3 §§ LBF finns det övergripande bestämmelser om kreditinstituts rörelse. Det är fråga om rambestämmelser vars närmare innebörd i regel framgår av mer detaljerade bestämmelser i andra författningar eller andra kapitel i LBF. Rambestämmelserna avser frågor om soliditet, likviditet, riskhantering och genomlysning. Bestämmelserna är utformade i första hand som handlingsregler för kreditinstituten. har tillsyn över att bestämmelserna följs. Om inspektionen finner att ett institut inte följer bestämmelserna, har inspektionen möjlighet att ingripa med sanktioner. Bestämmelserna utgör alltså självständiga grunder för ingripande (prop. 2002/03:139 s. 530 f.). finns det i 16 kap. 1 § 4 LBF ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om vilka åtgärder som ett kreditinstitut ska vidta för att uppfylla de krav på soliditet och likviditet, riskhantering, genomlysning, system för hantering av uppgifter om insättare och deras insättningar, sundhet samt riktlinjer och instruk- tioner som avses i 6 kap. 1–5 §§ samma lag. tionen enligt 5 kap. 2 § 5 förordningen (2004:329) om bank- och finansi- eringsrörelse bemyndigats av regeringen att meddela föreskrifter om samtliga dessa frågor. Mot bakgrund av det som anförs ovan bör en ny bestämmelse om amorteringskrav föras in i 6 kap. LBF. rätten i påtalar att placeringen av bestämmelsen inte är helt naturlig och menar att det ligger närmare till hands att placera den i 8 kap. LBF. I 6 kap. LBF återfinns övergripande bestämmelser om som 8 kap. enbart bestämmelser om hantering av krediter och övriga engagemang. bakgrund av syftet med amorteringskravet är det enligt regeringens mening lämpligare att bestämmelsen placeras i 6 kap. LBF. Bestämmelsen om amorteringskrav bör utformas så att den enbart träffar kreditgivning som avser bolån till enskilda personer. kravet bör träffa de krediter som avses i 4 § fjärde stycket konsument- kreditlagen (2010:1846), dvs. krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet. Sådana krediter, utan motsvarande säkerhet, som tas i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller en befintlig eller planerad byggnad och som behandlas av (SOU 2015:40), omfattas alltså inte av det före- slagna amorteringskravet (jfr avsnitt 4.1). Det nya amorteringskravet syftar till att enbart omfatta nya bolån. kreditmarknaden är det åtta kreditinstitut som har den helt dominerande andelen av bolånemarknaden, . givare är i princip också kreditinstitut, dock med en bråkdel av mark- Vid sidan av kreditinstituten bedriver endast ett fåtal företag i verksamhet med kreditförmedling av bolån. verksamhet inte omfattas av LBF, regleras normalt i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. Eftersom de företag som hamnar utanför LBF:s tillämpningsområde enbart utgör en försumbar del av marknaden, finns det inte skäl att låta amorteringskravet omfatta krediter som lämnas av denna typ av företag. Regeringen föreslår därför att kreditinstitut som lämnar bolån till enskilda personer bör tillämpa villkor i fråga om återbetalning som är förenliga med en sund amorteringskultur. till att motverka alltför hög skuldsättning hos hushållen som kan medföra makroekonomiska eller finansiella stabilitetsrisker. anser att det från konkurrenssynpunkt vore lämp- ligare att uppställa ett krav på att varje kreditinstituts samlade kreditstock ska amorteras i en viss omfattning. förespråkar en aggregerad ordning där krav på amorteringstakt, skuld- sättningsgrad och kreditrisk bör ställas för hela portföljen hos varje Syftet med ett amorteringskrav är inte primärt att dämpa nivån på den totala genomsnittliga skuldsättningen. Målet med ett amorteringskrav är i En reglering som riktar sig mot institutens bolåneportföljer skulle innebära att det blir mer komplicerat att säkerställa att de mest känsliga hushållen, dvs. de hushåll som behöver förstärka sin motståndskraft, omfattas av amorteringskravet. Ett amorteringskrav som skulle rikta sig mot alla bolån, dvs. även redan ingångna låneavtal, skulle enligt regeringens mening även riskera att få negativa effekter på ekonomin. Eftersom amorteringskravet även får anses ha ett konsumentskyddande syfte, och mot bakgrund av att träffsäkerheten, effektiviteten och kopplingen till den samhällsekonomiska kostnaden i åtgärderna riskerar att minska, finns inte skäl att utforma amorteringskravet på det sätt som eller föreslår. påtalar att bestämmelsen om amorteringskrav bör utformas på så sätt att det möjliggörs för en kund att amortera enbart på en av krediterna i de fall då kunden har ingått flera kreditavtal med fler än ett kreditinstitut, exempelvis både med ett hypoteksbolag och med en bank inom samma koncern eller om flera av varandra oberoende institut lämnar kredit till en kund med samma bostad som säkerhet. Enligt regeringens mening bör en enskild låntagare inte hamna i ett sämre läge än en annan låntagare enbart beroende på hur kreditinstitutet väljer att strukturera sin verksamhet. På samma sätt bör inte heller en kund hamna i ett sämre läge om denne får kredit från två av varandra oberoende institut i stället för ett institut. Amorteringskravet bör beräknas utifrån den totala kredit som lämnas. Varje kreditinstitut som avser att lämna kredit med bostaden som säkerhet bör beakta storleken på tidigare lämnade krediter, den befintliga värderingen av bostaden samt i vilken utsträckning tidigare krediter amorteras. Föreskrifter om amorteringskrav och förhållandet till regeringsformen När det gäller den lagtekniska utformningen av amorteringskravet uppkommer även frågan om de närmare villkoren för kravet ska anges i lag eller i föreskrifter från regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Enligt 8 kap. 2 § första stycket 1 regeringsformen, förkortad RF, meddelas föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes genom lag. I bestämmelsens första stycke anges det primära lagområdet i sex olika punkter, dvs. en uppräkning av olika ämnen inom ett område vilket normgivningskompetensen i första hand ska ligga hos och utövas genom lagstiftning. Genom den första punkten förs hela den civilrättsliga regleringen till det primära lagområdet. Delegering är alltså i princip utesluten med undantag för vad som föreskrivs i 8 kap. 4 § RF om moratorium – anstånd med att fullgöra förpliktelse. Delegering är däremot enligt 8 kap. 3 § RF i stor utsträckning möjlig i ämnen som faller under 8 kap. 2 § första stycket 2 och 3 RF. För att grundlagsenligheten av en bestämmelse inte ska behöva ifrågasättas är det viktigt att kunna avgöra huruvida viss reglering hör till det obligatoriska lagområdet eller inte. Av särskild betydelse är gränsen mellan civilrätt och offentlig rätt. En vedertagen metod som kan tillämpas vid gränsdragningen av om ett regelsystem är att hänföra till antingen 8 kap. 2 § första stycket 1 eller 2 RF är att jämföra de inledande formuleringarna i punkterna. Första punkten talar om enskild och andra punkten om det allmänna. Enligt uttalanden i doktrinen kan med utgångspunkt i dessa formuleringar den slutsatsen dras att en rättsregel som kan åberopas av en enskild gentemot en annan enskild är privaträttslig, medan en regel som kan åberopas endast av eller mot en representant för det allmänna är offentligrättslig (, , Normgivnings- makten enligt regeringsform, tredje upplagan 1999, s. 174). Avgörande för om en regel kategoriseras som privaträttslig eller offentligrättslig blir med denna metod således vilken rättsföljd eller sanktion som är direkt knuten till rättsregeln. Om en regel är sanktionerad med t.ex. straff eller av att en tillsynsmyndighet kan gripa in med förbud är regeln offentligrättslig. Till föreskrifter om enskildas personliga och ekonomiska förhållanden inbördes bör räknas sådana föreskrifter som en enskild person med framgång kan direkt åberopa mot andra enskilda i domstol och som kan leda till att enskilda förpliktas att erlägga exempelvis skadestånd (jfr t.ex. Lagrådets yttrande i prop. 1997/98:44 s. 58–61 och 243 f.). inte att regeln ålägger en enskild vissa förpliktelser, vilkas fullgörande indirekt har betydelse för andra enskilda (, a.a. s. 71 och 174). Föreskrifter om amorteringskrav på nya bolån kommer att rikta sig direkt till kreditinstitut som står under tillsyn, trots att kravet på amortering som sådant även kommer att få ekonomiska konsekvenser för enskilda bolånetagare. Om ett kreditinstitut skulle underlåta att tillämpa föreskrifterna har möjlighet att ingripa mot institutet. Den direkta rättsföljden av ett ingripande skulle emellertid inte bli att bolåneavtalet mellan kreditinstitutet och den enskilde skulle bli ogiltigt eller att endera parten skulle ha rätt att rikta krav på skadestånd mot den andre. Mot denna bakgrund är regeringens bedömning i likhet med bl.a. Kammarrätten i att föreskrifter om amortering med angiven utformning är av offentligrättslig art. innebär att delegering av föreskriftsrätt är möjlig. Även om delegering av föreskriftsrätten enligt regeringens mening således är möjlig så kan frågan ställas om en sådan delegering är lämplig och om de närmare kraven i stället bör preciseras i lag. instanser bl.a. Kammarrätten i , , Juridiska fakulteten vid m.fl. ifrågasätter, utöver lagenligheten av rätten till delegation, lämpligheten av att inte ange de närmare kraven Amorteringskravet syftar till att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker förknippade med hushållens skuldsättning, vilka får anses vara tämligen beständiga syften. Däremot står klart att behovet av närmare preciseringar och undantag kommer att växla över Behov av anpassningar kan dessutom uppkomma hastigt om förut- sättningarna i ekonomin eller på bostadsmarknaden förändras. ordning som innebär att varje liten justering i det kompletterande regel- verket kräver en sedvanlig lagstiftningsprocess framstår därför som mindre flexibel och kan leda till att risker inte motverkas . ningar på ett amorteringskrav och liknande åtgärder som kan ha direkt påverkan på enskilda hushålls ekonomi kan också leda till att hushållens Osäkerhet om framtida åtgärder kan riskera att skapa svåra beslutssituationer för hushållen. för att de obalanser som åtgärderna syftar till att motverka i stället Även på grund härav är det viktigt att skapa förutsättningar för en tydlig och skyndsam framtida process. Att löpande analysera utvecklingen på kreditmarknaden för att kunna bedöma om obalanser uppkommer och att ta ställning till när och vilka åtgärder som behöver vidtas, eller om genomförda åtgärder behöver justeras, är relativt tidskrävande och komplexa uppgifter. I en sådan analys finns även behov av att väga in övriga omständigheter som kan påverka kreditmarknaden. har ett särskilt ansvar för att analysera risker inom den s.k. makrotillsynen och ska enligt förordningen (2009:93) med instruktion för vidta åtgärder för att motverka finansiella obalanser i syfte att stabilisera kreditmarknaden, men med beaktande av åtgärdernas effekt på den ekonomiska utvecklingen. har också som beskrivs ovan redan vidtagit ett antal makrotillsynsåtgärder för att hantera risker kopplade till hushållens skuldsättning, t.ex. bolånetaket och ändrade riskvikter för bolån i kapitaltäckningsregelverket. Den närmare utformningen av amorteringskravet måste ses i ett sammanhang med dessa åtgärder och kan också komma att behöva justeras med hänsyn till ytterligare åtgärder som vidtas av inom ramen för nuvarande mandat eller utifrån framtida bemyndiganden i lagstiftningen. Regeringen bedömer därför att den mer detaljerade regleringen av amorteringskravet bör, liksom när det gäller övriga bestämmelser i 6 kap. LBF, ske på lägre nivå än lag. En sådan ordning följer systematiken i övriga lagar på finansmarknadsområdet, där föreskriftsrätt i stor utsträckning är delegerad till regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer. Det huvudsakliga skälet till denna form av lagstiftningsteknik är att det ofta är fråga om detaljerade och tekniskt komplicerade bestämmelser. Sannolikheten är också stor för att regelverket återkommande behöver ändras för att hållas aktuellt samt följa utvecklingen på marknaden. Eftersom amorteringskravet syftar till att motverka makroekonomiska och finansiella stabilitetsrisker, kan det på samma sätt inte uteslutas att den närmare tekniska utformningen av amorteringskravet som sådant kan behöva justeras och förändras med särskild hänsyn tagen till rådande förhållanden på marknaden. Även mot bakgrund av vad anför om situationer där flera kreditinstitut lämnar bolån mot säkerhet i samma bostad, är det enligt regeringens mening lämpligast att närmare föreskrifter om amorteringskrav meddelas på lägre nivå än lag. I samband med att remitterat förslag till föreskrifter om amorteringskrav har det uppkommit frågor om amorteringstakten för nya bolån som innebär tilläggslån till befintliga bolån. Även sådana frågor rör detaljer i regleringen och bör hanteras inom ramen för föreskrifter på lägre nivå än lag. Som framgår nedan så avser regeringen att vid en delegering av föreskriftsrätten till införa ett krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan några föreskrifter beslutas. I det sammanhanget har regeringen möjlighet att ta ställning till detaljer i regleringen såsom den uppkomna frågan om amorteringstakten för tilläggslån. Eftersom regeringen inte utan stöd i bemyndigande från får meddela föreskrifter på detta område, föreslås därför att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bemyndigas att meddela föreskrifter såvitt avser krav på amortering av nya bolån. Starka skäl talar för att ett amorteringskrav är nödvändigt för att minska riskerna med hushållens skuldsättning, men det finns även skäl som talar för att vissa hushåll med nya bostadslån bör kunna undantas från kraven på amortering. Undantag bör, såsom bl.a. , och påpekar, kunna beviljas om kreditinstituten dels finner det lämpligt genom att vissa särskilda skäl föreligger, t.ex. närståendes dödsfall, arbetslöshet, sjukdom eller skilsmässa, dels att undantaget ligger inom ramen för god kreditgivningssed. Ett flertal remissinstanser påpekar dessutom vikten av att kreditinstituten ges möjlighet att medge undantag från amortering för nyutlåning som avser förvärv av nyproducerade bostäder. framhåller att undantaget för nyproducerade bostäder bör vara maximalt . Eftersom amorteringskravet endast omfattar nya bolån anser bl.a. Bostadsrätterna, , , , Bostadsrättsbildare och Byggindustrier att det finns en risk att vissa hushålls benägenhet att byta bostad kommer att minska. Regeringen konstaterar att amorteringsbeteendet redan har förstärkts , vilket i sig medför att ett amorteringskravs potentiella negativa effekter för rörligheten på bostadsmarknaden också har minskat. Regeringen anser vidare att amorteringskravet kan främja bostadsmarknadens funktionssätt, eftersom kravet motverkar att risker mot den makroekonomiska och den finansiella stabiliteten byggs upp. När det gäller nyproduktion kan konstateras att historiska data visar att byggandet i är känsligt för bostadsprisförändringar. Om t.ex. byggföretag bedömer att ett amorteringskrav skulle kunna dämpa bostadsefterfrågan och leda till lägre bostadspriser, skulle detta kunna minska nyproduktionen av bostäder. står klart att det just nu i finns ett stort behov av ökat byggande. Sedan den ekonomiska krisen har, med undantag –2006, bostadsinvesteringarna legat på en förhållandevis låg nivå, både jämfört och vid en internationell jämförelse. Det märks genom den bostadsbrist som råder framför allt i storstadsregioner. Regeringen har därför i budgetpropositionen aviserat en betydande satsning på ökade investeringar i bostadssektorn (se prop. 2015/16:1 s. 43). För att minimera risken att nyproduktion av bostäder minskar, bör krediter som lämnas för förvärv av en nyproducerad bostad kunna undantas från amorteringskravet. Undantaget bör gälla utan tidsbegränsning för den som förvärvar bostaden . Om det införs en begränsning av tiden för amorteringsfrihet innebär det att hushållen redan vid köpetillfället kommer att vara medvetna om att de kommer att behöva amortera . Den genomsnittliga tiden som småhusägare bor i sitt hus är och för bostadrättsägare är den genomsnittliga boendetiden . Många hushåll kan således potentiellt påverkas om ett undantag från amorteringskrav skulle begränsas, som föreslår, till . Enligt regeringens mening bör undantag för amortering av bostadslån för nyproducerade bostäder därför inte begränsas i tiden. De närmare föreskrifterna avseende undantag från Prop. 2015/16:89 amorteringskravet vid förvärv av nyproducerade bostäder bör meddelas på lägre nivå än lag. anser att jord- och skogsbruksfastigheter bör undantas från amorteringskravet, eftersom kravet kan innebära ökad administration och påverka förvärv och investeringar. Regeringen anser att det är en viktig fråga att ta i beaktande, men att det är mer ändamålsenligt att den detaljerade utformningen av ett sådant undantag för jord- och skogsbruksfastigheter liksom andra liknande preciseringar hanteras på lägre nivå än lag. En sådan ordning möjliggör att amorteringskravet vid behov kan justeras för att ta hänsyn till den allmänna utvecklingen på marknaden. Enligt 2 § förordningen (2014:570) om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter, ska en förvaltningsmyndighet, innan den beslutar om föreskrifter, inhämta regeringens medgivande om föreskrifterna vid tillämpningen kan få sådana effekter på kostnader för staten, kommuner eller landsting som inte är oväsentliga. Syftet med denna bestämmelse är huvudsakligen att ge regeringen överblick och kontroll över vilka konsekvenser som myndigheters föreskrifter ger upphov till, allt i ett led att förstärka regeringens möjligheter att bevaka eventuella ekonomiska effekter av statliga myndigheters föreskrifter i syfte att en samlad budgetbehandling ska kunna ske i regeringen och . Ett antal remissinstanser bl.a. , Kammarrätten i , och motsätter sig på olika grunder att regeringens medgivande inhämtas inför beslut om föreskrifter. Kammarrätten i påpekar att det i 8 kap. 12 § RF finns uttryckligt stöd för regeringen att, vid subdelegation, bestämma att föreskrifter som meddelats av den myndighet som regeringen bestämt ska underställas regeringen för prövning. Givet de potentiellt betydande makroekonomiska effekterna av ett amorteringskrav är det viktigt att åtgärden är väl avvägd både när det gäller utformning och val av tidpunkt för införande. Vissa makrotillsynsåtgärder, såsom amorteringskrav, är kraftfulla instrument med stor potentiell påverkan på svensk ekonomi och de offentliga finanserna. Detta sett tillsammans med att syftet med ett amorteringskrav är att bidra till att motverka alltför hög skuldsättning hos hushållen, som i sin tur kan medföra betydande makroekonomiska eller finansiella stabilitetsrisker – ur ett samhällsekonomiskt perspektiv tveklöst viktiga frågor – gör att det finns skäl för regeringen att vid en delegering till av rätten att meddela föreskrifter om amorteringskrav införa ett krav på att inspektionen ska inhämta regeringens medgivande innan föreskrifterna beslutas. Att regeringens medgivande inhämtas är också lämpligt då föreskrifter om amortering kan anses vara ett ingripande i den enskildes ekonomi. Ett krav på inhämtande av regeringens medgivande kan utformas efter mönster i den nämnda förordningen om regeringens medgivande till beslut om vissa föreskrifter. Den föreslagna bestämmelsen om amorteringskrav är endast en Konsekvensanalysen blir därmed kvalitativ. konsekvensanalys ska emellertid genomföras i samband med att detaljerade föreskrifter meddelas på lägre nivå än lag. sammanhanget ökar möjligheterna att göra en mer kvantifierad analys, utifrån exempelvis föreslagen amorteringstakt. Det är då viktigt att amorteringskravets närmare utformning, i ljuset av övrig reglering på området, utformas på ett väl avvägt sätt, bl.a. med beaktande av effekten på den ekonomiska utvecklingen. Ungefär tre miljoner individer eller en och en halv miljon hushåll i har bolån. Amorteringskravet föreslås inte omfatta befintliga lån, utan endast nya bolån. gör en bolåneundersökning och analyserar då bl.a. amorteringsbeteende hos hushåll med nya bolån. amorterade nio av tio hushåll med belåningsgrader på sina nya bolån. amorterade fyra av tio hushåll med belåningsgrader mellan på sina nya bolån. Antalet hushåll som påverkas och i vilken utsträckning dessa hushåll påverkas beror på hur amorteringskravet utformas. Dessutom bör vissa hushåll med nya bolån kunna undantas från ett amorteringskrav. Eftersom det i flera av regioner råder brist på bostäder, bör sådana undantag exempelvis gälla köp av nyproducerade bostäder. Om dessa bostäder undantas, bör inte nyproduktionen av bostäder påverkas i betydande utsträckning vid införandet av ett amorteringskrav. Undantag bör också ges om vissa särskilda skäl föreligger, t.ex. närståendes dödsfall, arbetslöshet, sjukdom eller skilsmässa. Ett amorteringskrav kan i ett kortare perspektiv innebära ökade utgifter för vissa hushåll. På leder amorteringar dock till lägre lån och därmed lägre ränteutgifter för hushållen. Hushållen påverkas även av amorteringskravets möjliga effekter på samhällsekonomin som beskrivs nedan. Ett amorteringskrav kan väntas dämpa bostadsprisutvecklingen och därmed medföra negativa effekter för den makroekonomiska utvecklingen jämfört med om inget krav hade funnits. Det är viktigt att ekonomin kan hantera de kortfristiga kostnaderna som kan uppkomma av policyåtgärder. På lite måste eventuella kortsiktiga makroekonomiska kostnader vägas mot att hushållen blir mer motståndskraftiga och att man undviker en okontrollerad korrigering av de observerade ökande bostadspriserna. Den osäkerhet som råder kring den ekonomiska återhämtningen i svensk ekonomi innebär att det är centralt med välavvägda åtgärder för att minska riskerna förknippade med hus- hållens skuldsättning, i syfte att inte utlösa en snabb och okontrollerad nedgång i bostadspriserna med betydande negativa effekter på tillväxt och sysselsättning. Ett amorteringskrav som riktas mot nya lån kommer med stor sannolikhet leda till att hushåll som planerar köpa en bostad förändrar sitt beteende.