prop · H40341 · 2016-11-17 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:41 Regeringen överlämnar denna proposition till . Våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang, där många människor ofta befinner sig på begränsade ytor, kan få allvarliga följder för liv, hälsa och egendom. Ansvaret för att ett idrottsarrangemang kan anordnas på ett tryggt sätt med hög säkerhet för såväl aktiva som publik vilar i första hand på arrangörerna. måste samhället tillhandahålla ett regelsystem som stöder idrottsorganisationerna i deras arbete mot våld och ordningsstörningar. Regeringen föreslår nu att det införs ett förbud mot maskering vid idrottsarrangemang. Förslaget innebär att personer förbjuds att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation när de befinner sig på en idrottsanläggning vid t.ex. fotbollsmatcher och andra idrottsarrangemang. Straffskalan för överträdelse av förbudet ska vara böter eller fängelse . Det ska inte dömas till ansvar i ringa fall. Förbudet ska inte gälla den som täcker ansiktet av religiösa skäl eller den som har skäl att täcka ansiktet i tjänsten eller för idrottsarrangemangets genomförande. Förbudet ska inte heller gälla om det med hänsyn till väderförhållanden, hälsoskäl eller övriga omständigheter är att anse som befogat att täcka ansiktet. Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617).................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang ....................... Åtgärder som vidtagits ....................................................... Maskering vid idrottsarrangemang ..................................... Det behövs ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar ................. Utformningen av ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar ...... Det straffbara området...................................................... Det subjektiva rekvisitet, straffskalan och ringa fall ........ Försök, förberedelse och stämpling till brott .................... Förverkande av egendom ................................................. Maskeringsförbudets placering och beteckning ............... Konsekvenser av förslaget .............................................................. (Ds 2014:44)..................................................................... Förteckning över remissinstanserna (Ds 2014:44) ........... Utkast till lagrådsremiss lagförslag .................................. Förteckning över remissinstanserna (utkast till Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617). Förslag till lag om ändring i ordningslagen (1993:1617) Härigenom föreskrivs att 5 kap. 4 § ordningslagen (1993:1617) ska ha När idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning får inte 1. obehörigen beträda spelplanen 1. obehörigen beträda spelplanen eller annat motsvarande område som är avsett för idrottsutöv- som är avsett för idrottsutöv- 2. kasta in föremål på spelplanen 2. kasta in föremål på spelplanen eller annat motsvarande område som är avsett för idrottsutöv- som är avsett för idrottsutöv- ningen, om inte en sådan åtgärd är ningen, om inte en sådan åtgärd är befogad med hänsyn till idrotts- befogad med hänsyn till idrotts- eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen Förbuden i första stycket gäller Förbuden i första stycket 1 och 2 även för plats som gränsar till de gäller även för plats som gränsar där avsedda områdena, om det till de där avsedda områdena, om genom stängsel, skyltar eller på det genom stängsel, skyltar eller på annat sätt framgår att allmänheten annat sätt framgår att allmänheten inte har tillträde dit. inte har tillträde dit. Förbudet i första stycket 3 gäller inte den som täcker ansiktet av re- ligiösa skäl eller den som har skäl att täcka ansiktet i tjänsten eller heller om det med hänsyn till övriga omständigheter är att anse som befogat att täcka ansiktet. bedömningen av om det är befogat att täcka ansiktet ska risken för hot mot den allmänna ordningen och 1 Senaste lydelse 2009:101. säkerheten särskilt beaktas. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Frågan om maskeringsförbud har behandlats . bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i infördes en lag (2005:900) om förbud mot maske- ring i vissa fall. vidtogs också flera åtgärder för att stärka skyddet vid idrottsarrangemang (se avsnitt 4.1). beslutade bl.a. att tillsätta en egenskap av nationell samordnare skulle dels fullfölja ett visst utredningsuppdrag, dels praktiskt verka för en förbättrad samverkan mellan berörda parter. Utredningen, som antog namnet Nationell samordning mot brottslighet i samband med idrottsarrangemang, överlämnade delbetänkandet Mindre våld för pengarna (SOU 2012:23) för pengarna (SOU 2013:19). delbetänkandet föreslog utredningen bl.a. att bestämmelserna i lagen om förbud mot maskering i vissa fall skulle utvidgas till att omfatta även ”den som bevistar en offentlig tillställning såsom ett idrottsarrangemang på en inhägnad plats eller i dess närhet”. Majoriteten av remissinstanserna (däribland idrottsklubbar, idrottsför- bund och ) tillstyrkte förslaget eller hade inget att invända mot det. Några remissinstanser avstyrkte emellertid förslaget. Dessa remissinstanser lyfte bl.a. fram behov av ytterligare överväganden när det gäller frågan om ett utvidgat maskeringsförbud är motiverat och när det gäller i vilka avseenden den befintliga regleringen i lagen om förbud mot maskering i vissa fall ansågs otillräcklig. också att förslaget inte var begränsat till att gälla idrottsarrangemang. För att kunna ta ställning till om det är lämpligt att införa ett förbud att maskera sig vid idrottsarrangemang bedömdes mot den bakgrunden att ett nytt beredningsunderlag behövde tas fram. En utredare har biträtt med att överväga behovet och lämpligheten av att införa ett förbud att maskera sig vid idrottsarrangemang och lämna förslag till författningsändring. Utredarens förslag har redovisats i promemorian Maskeringsförbud vid idrottsarrangemang (Ds 2014:44). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. teckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. tillgängliga i (Ju2014/07724/L4). Flera remissinstanser har förordat ett generellt förbud med undantag för befogade situationer. har det utarbetats ett utkast till lagrådsremiss där ett sådant förbud Lagförslaget i utkastet finns i bilaga 4. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. (Ju2016/04408/L4). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Våld och ordningsstörningar vid har olika aktörer i samhället gjort insatser för att motverka våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang och stärka den positiva supporterkulturen. Lagstiftningen har skärpts på olika sätt. I ordningslagen (1993:1617) har det införts straffsanktionerade förbud mot att bland annat inneha och använda pyrotekniska varor utan tillstånd vid vissa idrottsarrangemang, mot att obehörigen beträda spelplanen och mot att kasta in föremål på planen (se prop. 2008/09:78). Lagen (2005:321) om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang har ändrats på så sätt att det numera är möjligt att vid straffansvar förbjuda personer att få tillträde till idrottsarrangemang (se prop. 2013/14:68). har också getts möjlighet att föra ett register över personer med tillträdesförbud (se vidare lagen [2015:51] om register över tillträdesförbud vid idrottsarrangemang och prop. 2013/14:254). En kameraövervakningslag (2013:460) har införts, som bland annat kan underlätta för att avslöja och utreda brott som begås inne på arenorna (se prop. 2012/13:115). Vidare har skyldigheten för den som anordnar ett idrottsarrangemang att betala kostnader för polisbevakning tagits bort (se prop. 2013/14:1 s. 552 f.). Även om det är arrangören som har det primära ansvaret för att det råder god ordning vid idrottsarrangemang, ansvarar polisen för allmän ordning och säkerhet i samband med bl.a. matcher. Inför idrottsarrangemang kan polismyndigheten besluta om de villkor som behövs för att upprätthålla ordning och säkerhet. samverkar också med olika aktörer, bl.a. idrottsklubbar, supporterklubbar och arrangörer, både inför och vid matcher och supporterpolisen närvarar även vid vissa arrangemang. avdelas mycket stora polisresurser för att främst förhindra brott, ingripa när brott förövats och övervaka trafiken. leder också mot idrottsrelaterad brottslighet som består av olika representanter som arbetar med frågor inom detta område. En gemensam nationell strategi (En nationell strategi för att minska otrygghet, brott och ordningsstörningar i samband med idrottsevenemang, 2014–2017) har tagits fram i . Den nationella strategin behandlar frågor om samverkan mellan parterna, kommunikation, alkohol och droger, pyroteknikanvändning samt arrangörsavstängningar och tillträdesförbud. Strategin är tänkt att ligga till grund för parternas nationella, regionala och lokala aktiviteter. Till strategin finns även en kompletterande handledning. Flera nationella samordnare har haft i uppdrag att arbeta för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet. I det senaste uppdraget ingick för den nationella samordnaren att stödja alla inblandade parter i arbetet med att genomföra den nationella strategin. I sin slutrapport konstaterar samordnaren bland annat att det nu inte behövs ännu en särskild nationell eller regional samordnare, utan att parterna bakom strategin var för sig och i 2016/17:41 samverkan kan ta konkreta steg framåt i arbetet för trygga och säkra idrottsarrangemang. De berörda idrottsförbunden och de lokala idrottsklubbarna (särskilt inom fotbollen och ishockeyn) arbetar löpande med att skapa en positiv supporterkultur och minska våld och ordningsstörningar, bland annat i form av ett omfattande säkerhetsarbete. Klubbarna samverkar med polismyndigheten för att ta fram gemensamma evenemangsstrategier. För att öka tryggheten och trivseln för publiken vid matcherna engagerar klubbarna bland annat publikvärdar och ordningsvakter. Vidare har klubbarna en löpande dialog med olika supportergrupper. När det gäller särskilt fotbollen kan nämnas att klubbarna engagerat så kallade Supporter Liaison Officers (SLO) för att förbättra denna dialog. Föreningen har även påbörjat ett värdegrundsarbete. Det finns ett förbud mot maskering vid fotbollsmatcher i bestämmelser. Förbudet innebär att den som helt eller delvis täcker ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation och som kan befaras utgöra fara för ordningsstörning inte äger tillträde till arenan. Motsvarande maskeringsförbud finns även inom ishockeyn, men synes inte finnas i övriga idrotters regelverk. Av fotbollens och ishockeyns regelverk framgår även att en arrangör på eget initiativ kan stänga av en person från arenan om personen exempelvis har överträtt gällande ordningsregler eller på annat sätt stört den allmänna ordningen (arrangörsavstängning). Dessa regler har stöd i den s.k. arrangörsrätten som bland annat innebär att en arrangör som med äganderätt eller med annan rätt förfogar över en plats normalt bestämmer vem som ska få vistas där. Förbudstidens längd får bestämmas efter en prövning. En överträdelse av en avstängning är, till skillnad från en överträdelse av ett tillträdesförbud, inte straffbelagd. Ett beslut om avstängning får även fattas av specialidrottsförbunden i vissa fall. I praktiken verkar dock varken arrangörsavstängningar eller andra sanktioner förekomma mot personer som enbart överträder fotbollens och ishockeyns egna maskeringsförbud. Slutligen kan även nämnas att vissa arenaägare har infört maskeringsförbud. Exempelvis har infört ett sådant förbud på , och Hovet. Ordningsstörningar vid idrottsarrangemang med inslag av våld och användande av otillåten pyroteknik begås i ett flertal fall av personer som maskerar sig för att försvåra identifikation. Maskeringen medför att dessa personer i låg utsträckning riskerar att lagföras eller åläggas tillträdesförbud. Inga uppgifter har framkommit som tyder på att beteendet med maskering i samband med våld eller ordningsstörningar vid idrottsarrangemang håller på att avta. Maskering för att försvåra identifiering har enligt den kartläggning som redovisas i promemorian huvudsakligen använts vid tre typer av situationer, nämligen inne på arenorna i samband med användning av otillåten pyroteknik, utanför arenorna vid marscher till matcherna och vid stormning av arenaentréer. Dessa situationer avser främst fotbollen Prop. 2016/17:41 medan problem med maskering inom ishockeyn i huvudsak är begränsat till förstnämnd situation. Maskering förekommer dock även i andra situationer, t.ex. i samband med misshandel samt våld och hot mot tjänsteman. Utseendet på maskeringar som används är mycket varierande. Vanliga maskeringar tycks vara s.k. rånarluvor, tröjor och jackor med luvor, solglasögon och halsdukar. Vid de tillfällen maskering sker i mer organiserad form är ofta personernas övriga klädsel enhetlig. I vissa fall motsvarar färgerna på maskeringarna färger som symboliserar olika enskilda föreningar. Det behövs ett maskeringsförbud på Regeringens bedömning: En kriminalisering av maskering behövs och är befogad för att motverka våld och ordningsstörningar på Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till att införa ett straffsanktionerat maskeringsförbud, nämligen , Justitiekanslern, , , Svenska Fotboll- förbundet, , , Kommuner och Landsting, , Svenska Is- hockeyförbundet, , Hockey. Några remissinstanser, ombudsmän, advokatsam- fund, och , motsätter sig bedömningen eller ställer sig tveksamma till den. om syftet med ett maskeringsförbud kan antas bli tillgodosett i tillräcklig utsträckning för att en kriminalisering ska vara motiverad. Bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med Remissinstanserna: En majoritet av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot att införa ett straffsanktionerat unionen ställer sig fortsatt tveksamma till om den aktuella åtgärden är nödvändig och proportionerlig. Skälen för regeringens bedömning Vad skulle en kriminalisering av maskering syfta till? Ordningen och säkerheten vid idrottsarrangemang är ett skyddsvärt in- tresse för samhället i stort. Våld och ordningsstörningar vid idrotts- arrangemang riskerar ytterst människors liv, hälsa och egendom. våldsdåd på en folktät arena, en brand eller ett upplopp på en idrotts- anläggning kan få mycket allvarliga konsekvenser. Trots de insatser som redan har gjorts förekommer regelbundet ordningsstörningar med inslag av våld inom främst fotbollens högsta serier och i viss mån även inom ishockeyns högsta serier. Det finns därför fortfarande ett tydligt behov av ytterligare åtgärder för att upprätthålla den allmänna säkerheten vid idrottsarrangemang. Ett straffsanktionerat maskeringsförbud som syftar till att motverka ordningsstörningar och våld kan vara ett viktigt verktyg för att komma till rätta med de kvarstående problemen. I de följande avsnitten redovisas de frågor som hör samman med införandet av ett sådant straffsanktionerat maskeringsförbud och ställningstaganden i dessa frågor. Är inte den befintliga lagen om förbud mot maskering i vissa fall en tillräcklig reglering? Mot bakgrund av bl.a. oroligheterna i samband med Europeiska rådets möte i infördes en lag om förbud mot maskering i vissa fall. Den som på allmän plats deltar i en allmän sammankomst enligt ordningslagen, som utgör demonstration eller som annars hålls för överläggning, opinionsyttring eller upplysning i allmän eller enskild angelägenhet, får inte helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation, om det vid sammankomsten uppkommer en störning av den allmänna ordningen eller en omedelbar fara för en sådan störning. Detsamma gäller den som på allmän plats deltar i en folksamling, som inte utgör allmän sammankomst eller offentlig tillställning enligt ordningslagen, om folksamlingen stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. I promemorian görs bedömningen att lagen om förbud mot maskering i vissa fall utgör en både ändamålsenlig och tillräcklig reglering för problem med maskering i samband med våld och ordningsstörningar vid marscher och stormning av entréer utanför idrottsanläggningar. och Justitiekanslern har anslutit sig till promemorians bedömning i detta avseende, och ingen av remissinstanserna har lyft fram behov av förändringar som tar sikte på situationer utanför idrottsanläggningar. Regeringen delar denna bedömning och ser inte skäl att nu föreslå lagändringar som tar sikte på situationer utanför idrottsanläggningar. Den befintliga regleringen i lagen om förbud mot maskering i vissa fall kan emellertid inte tillämpas på situationer med maskering på idrottsanläggningar. Lagen är nämligen inte tillämplig inom ramen för en offentlig tillställning, såsom tävlingar och uppvisningar i sport och idrott (se 1 § lagen om förbud mot maskering i vissa fall och 2 kap. 3 § ordningslagen). I det följande behandlas därför frågor som rör kvarstående problem med att upprätthålla den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar. Finns det något annat alternativ än kriminalisering av maskering för att upprätthålla säkerheten på idrottsanläggningar? Som framgått i avsnitt 4.1 har flera åtgärder redan vidtagits för att upprätthålla den allmänna säkerheten vid idrottsarrangemang. Av promemorian framgår emellertid att varken de befintliga reglerna i ordningslagen om bl.a. förbud mot otillåten användning av pyroteknik, reglerna om tillträdesförbud och register över sådana förbud eller kameraövervakning är tillräckliga åtgärder för att åstadkomma säkra idrottsarrangemang när anonyma maskerade personer begår våldshandlingar eller stör ordningen på arenorna. En relevant fråga i sammanhanget är om säkrare idrottsarrangemang skulle kunna åstadkommas genom att det införs ytterligare straffsanktionerade förbud mot ordningsstörningar eller fara för ordningsstörningar på arenorna, i stället för att kriminalisera maskering. Den kartläggning som redovisas i promemorian visar att personers maskering är mycket nära knuten till det agerande på arenorna som utgör en fara för människors liv, hälsa eller egendom. Det är enligt regeringens bedömning rimligt att anta att de personer som agerar på ett sätt som äventyrar den allmänna säkerheten på arenorna är beredda att i högre grad begå sådana handlingar när de i skydd av anonymitet inte riskerar att drabbas av några konsekvenser. Att kameraövervakningen har förbättrats är visserligen utmärkt, då kameraövervakningen har stor betydelse för att identifiera ordningsstörande personer. Men enligt kartläggningen förekommer maskering i princip alltid vid t.ex. användandet av otillåten pyroteknik. Trots kameraövervakning är det därför i stort sett omöjligt att utreda identiteten på vem det är som använder otillåten pyroteknik i en grupp av flera maskerade personer, som exempelvis har bytt plagg med varandra. Samma svårigheter skulle uppstå även vid kriminalisering av andra ordningsstörande beteenden. Mot denna bakgrund bedömer regeringen att ett införande av ytterligare straffsanktionerade förbud mot ordningsstörningar inte är ett alternativ till att kriminalisera maskering. Som framgått i avsnitt 4.1 är det i första hand den som anordnar en offentlig tillställning som ansvarar för att god ordning råder vid denna. Det innebär att arrangörerna även kan villkora tillträde till tillställningen med ett samtycke till olika ordningsregler, exempelvis ett maskeringsförbud. Så har även gjorts bland annat inom fotbollen och ishockeyn. Arrangörerna saknar dock stöd för att gripa eller i vissa fall identifiera den som maskerar sig, vilket leder till att det inte finns praktiska möjligheter att meddela arrangörsavstängning för överträdelser av det maskeringsförbudet. I de fall polismyndigheten anser att den som anordnar en offentlig tillställning brister i skyldigheten att själv vidta tillräckliga åtgärder för att upprätthålla ordningen och säkerheten vid tillställningen, får myndigheten som tidigare nämnts besluta om villkor för denna. Inom ramen för denna villkorsgivning beslutas dock om villkor riktade mot arrangören, inte om villkor riktade mot åskådare på idrottsarrangemang. Polisen har enligt 13–13 c §§ polislagen (1984:387) befogenheter att under vissa förutsättningar avvisa, avlägsna och omhänderta samt identifiera och kroppsvisitera personer. Dessa befogenheter är generellt mycket viktiga för polisen för att kunna förhindra ordningsstörningar. Enligt promemorian tillämpas inte dessa bestämmelser i någon större utsträckning vid ingripanden mot maskerade personer som stör ordningen på arenaläktare. Detta ska ses bl.a. mot bakgrund av de allmänna principer som gäller för polisingripanden (8 § polislagen), som innebär att polisen alltid kan avvakta med ett ingripande om det är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Det är rimligt att anta att maskering i huvudsak sker i syfte att undgå identifiering vid brottsligt eller ordningsstörande agerande. 2016/17:41 maskeringshandlingen inte är kriminaliserad krävs även andra iakttagelser från polisen för att stärka uppfattningen att ett brott är på väg att begås, eller att en ordningsstörning befaras, för att motivera ett ingripande enligt polislagen. Genom en kriminalisering av maskering ökar möjligheten för polis eller arrangör att ingripa i ett tidigare skede, för att förhindra ageranden som riskerar människors liv, hälsa och egendom. Inte heller de ansträngningar som bland andra gör för att t.ex. hitta förutsättningar för användning av pyroteknik i skyddade zoner inne på arenan utgör en tillräcklig åtgärd för att motverka t.ex. problemen med maskering i samband med användande av otillåten pyroteknik inne på arenorna. Enligt den nationella samordnarens rapport från uppdraget med nationell samordning för att främja en positiv supporterkultur och motverka idrottsrelaterad brottslighet 2015 är det svårt att finna en konstruktiv väg framåt för pyroteknikdiskussionen i relation till fotbollens företrädare. Idrottsförbunden kan besluta om påföljder för en förening vars supportrar på olika sätt stör ordningen vid en match. Enligt promemorian har inget framkommit som tyder på att denna möjlighet har haft någon betydelse för t.ex. maskeringen inne på arenorna i samband med användning av otillåten pyroteknik. Regeringen anser inte heller att ett förbud som utformas som en civilrättslig sanktion, exempelvis som en regel om skadestånd, skulle vara tillräckligt för att komma tillrätta med kvarstående problem på idrottsanläggningar med maskering i samband med våld eller störande av ordningen eller fara för sådant beteende som ytterst riskerar människors liv, hälsa och egendom. Sammanfattningsvis anser regeringen att det inte finns något annat eller mindre ingripande alternativ än en kriminalisering av maskering för att åtgärda de problem som alltjämt äventyrar den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar. På vilket sätt leder en kriminalisering av maskering till bättre möjligheter att upprätthålla den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar? Några remissinstanser, däribland och , har ifrågasatt om ett straffsanktionerat maskeringsförbud skulle bidra till säkrare idrottsarrangemang i sådan utsträckning att en kriminalisering av maskering är befogad. lyfter fram att någon slutsats inte har kunnat dras om effektiviteten av befintliga förbud mot maskering i andra europeiska länder eller den befintliga lagen om förbud mot maskering i vissa fall.