prop · H303136 · 2016-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:136 Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd Regeringen överlämnar denna proposition till . I 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) regleras individens rätt till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och sin livsföring i övrigt. Den enskilde har i första hand ett eget ansvar för sitt liv. I det ingår att efter förmåga bidra till sin försörjning, t.ex. genom förvärvsarbete. Vilka krav som kan ställas på den som ansöker om bistånd har utvecklats genom rättspraxis och förarbeten, vilket kommit till uttryck i allmänna råd. Kraven har dessutom historiskt en nära koppling till de krav som kan ställas på den som får sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Socialtjänstlagen ger emellertid inte explicit uttryck för vilka krav som kan ställas på den som ansöker om ekonomiskt bistånd. Med anledning av att en betydande andel av dem som tar emot ekonomiskt bistånd gör det på grund av arbetslöshet menar regeringen att det ur rättssäkerhetssynpunkt behövs någon form av tydliggörande i lagstiftningen. Det blir tydligare för den biståndssökande, det skapar legitimitet och tillit till systemet, det understryker att kraven är viktiga och bidrar till en enhetlig rättstillämpning. Genom införandet av bestämmelsen tydliggörs också att det ska råda samstämmighet mellan villkoren i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och förutsättningarna för rätt till bistånd enligt socialtjänstlagen. Regeringen föreslår därför ett förtydligande av det i lagen redan befintliga kravet på den enskilde att i första hand själv tillgodose sina behov. Bestämmelsen innebär att den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Om det finns godtagbara skäl har den 2015/16:136 enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande. Bestämmelsen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................ Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453)............... Ärendet och dess beredning ............................................................. Förekomsten av ekonomiskt bistånd ................................................ Krav inom verksamhet ............................ 5.4Tillämpning av krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd ...................................... Överväganden och förslag.............................................................. Konsekvenser av regeringens förslag............................................. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen............ 8.4Konsekvenser för sysselsättning och offentlig Konsekvenser för enskilda .............................................. Konsekvenser för jämställdheten..................................... Konsekvenser för det integrationspolitiska målet............ Sammanfattning av betänkandet Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd (SOU 2015:44) ................................ Förteckning över remissinstanser (SOU 2015:44).......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........ 2015/16:136 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453). Förslag till lag om ändring i socialtjänstlagen (2001:453) Härigenom föreskrivs att 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska ha Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd enligt första stycket om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Om det finns godtagbara skäl har den enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande. Vid prövningen av behovet av bistånd för livsföringen i övrigt får hänsyn inte tas till den enskildes ekonomiska förhållanden om rätten att ta ut avgifter för biståndet regleras i 8 kap. Den enskilde ska genom biståndet tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Biståndet ska utformas så att det stärker hans eller hennes möjligheter att leva ett självständigt liv. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2010:52. 2015/16:136 3 Ärendet och dess beredning gav regeringen en utredare i uppdrag att utreda och föreslå hur stöd och krav avseende arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd kan utvecklas (dir. 2014:39). I uppdraget ingick bl.a. att kartlägga och analysera vilka krav ställer på den som söker ekonomiskt bistånd att stå till arbetsmarknadens förfogande och att vara aktivt arbetssökande, att kartlägga och analysera hur följer upp och kontrollerar att den som söker ekonomiskt bistånd upp- fyller kraven att stå till arbetsmarknadens förfogande och vara aktivt arbetssökande och att vid behov lämna författningsförslag som tydliggör kraven på att stå till arbetsmarknadens förfogande och vara aktivt arbets- överlämnade utredaren betänkandet Arbetslöshet och ekonomiskt bistånd (SOU 2015:44). innehåll framgår av bilaga 1. De författningsförslag som lades fram i betänkandet finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Betänkandet har remissbehandlats. (S2015/02868/FST). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådet lämnade förslaget utan erinran, bilaga 5. 4 Förekomsten av ekonomiskt bistånd Ekonomiskt bistånd är det yttersta skyddsnätet i det sociala trygghets- Rätten till bistånd bygger på en individuell behovsbedömning. Enligt (Ekonomiskt bistånd årsstatistik 2014) betalades Totalt uppgick antal hushåll som tog emot ekonomiskt bistånd till ca 226 700, vilket motsvarar av antalet hushåll i befolkningen. Biståndshushållen domineras av ensamhushåll och män utan barn utgör den till antalet största gruppen. Däremot är ensamstående mödrar, unga och personer födda utomlands överrepresenterade i förhållande till sin andel av befolkningen. fick exempelvis av alla ensamstående mödrar ekonomiskt bistånd . Sammantaget fick av befolkningen ekonomiskt bistånd Antalet vuxna biståndsmottagare uppgick till ca 270 300, varav ca 140 600 män och ca 129 700 kvinnor. Vidare fanns det ca 140 300 barn som levde i hushåll med ekonomiskt bistånd. var det i sin tur 52 500 barn som levde i hushåll som fick långvarigt bistånd, dvs. tiden per hushåll var och det genomsnittliga bistånds- beloppet var hushåll och år. Av det totala antalet vuxna biståndsmottagare var det som hade långvarigt bistånd. 2015/16:136 Andelen av samtliga biståndsmottagare som hade långvarigt bistånd har ökat men ökningstakten har planat ut . Arbetslöshet är den vanligaste orsaken till behovet av ekonomiskt Enligt statistik över försörjningshinder och ändamål för ekonomiskt bistånd 2014 hade av de vuxna biståndsmottagarna arbetslöshet som sitt huvudsakliga försörjningshinder, dvs. de bedöms av ha arbetsförmåga på hel- eller deltid samt stå till arbetsmarknadens förfogande. Av dessa saknade ersättning helt1, medan hade otillräcklig ersättning och väntade på ersättning. Enligt statistiken var arbetshinder av sociala skäl (personer som inte står till arbetsmarknadens förfogande och som bedömer ha nedsatt arbetsförmåga eller vars arbetsförmåga inte är klarlagd) det näst största försörjningshindret () och det tredje mest förekommande skälet var ”sjukskriven med läkarintyg” (). Det var en något större andel av männen som hade arbetslöshet som sitt huvudsakliga försörjningshinder jämfört med kvinnor. För kvinnor är det i stället något större andel som har sjukdom och otillräcklig föräldrapenning som huvudsakligt försörjningshinder jämfört med män. Biståndsmottagare är oftare yngre, lägre utbildade och i större utsträckning födda utomlands. Biståndsmottagarnas svagare ställning på arbetsmarknaden avspeglas också i att de har en längre inskrivningstid på Arbetsförmedlingen jämfört med övriga med andra försörjningskällor.2 För att förhindra och bryta långtidsarbetslöshet är det viktigt att arbetslösa oavsett försörjning aktivt söker arbete och att de också får det stöd och den hjälp de behöver för att komma in på arbetsmarknaden. mål och grundläggande värderingar I 1 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, anges de övergripande målen och grundläggande värderingarna för samhällets socialtjänst. ska på demokratins och solidaritetens grund främja människornas ekonomiska och sociala trygghet, jämlikhet i levnadsvillkor och aktiva deltagande i samhällslivet. SoL är en målinriktad ramlag. Den anger vilka resultat som ska åstadkommas men i regel inte hur man ska uppnå detta. Kommunerna har stor frihet att, inom ramarna, utforma sina insatser efter skiftande behov och önskemål. Strukturella skillnader mellan kommunerna kan motivera vissa skillnader i och verksamhet. 1Ersättning från arbetslöshetskassa eller aktivitetsstöd. 2Arbetsförmedlingens återrapportering, . 2015/16:136 ska, enligt 1 kap. 1 § andra stycket, under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation, inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Av 4 kap. 1 § tredje stycket framgår också att biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. ska alltså inte inriktas på att ta över den enskildes ansvar, utan på att frigöra och utveckla de egna resurserna (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 522). verksamhet ska, enligt 1 kap. 1 § tredje stycket, bygga på respekt för människornas självbestämmanderätt och integritet. Tvingande inslag i SoL finns inte. Självbestämmanderätten förstärks också av att det i 3 kap. 5 § stadgas att insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Enligt 4 kap. 1 § första stycket SoL har den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt, rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) och för sin livsföring i övrigt. Rätten till bistånd bygger på en individuell behovsbedömning relaterad till den enskildes behov. Av 4 kap. 1 § andra stycket framgår att den enskilde genom biståndet ska tillförsäkras en skälig levnadsnivå. Det innebär inte bara en nivåbestämning utan ger också uttryck för vilken form av insats, vård eller behandling, andra stödformer eller ekonomiskt bistånd, som kan komma i fråga (jfr prop. 2000/01:80 s. 90). Av 4 kap. 1 § tredje stycket framgår att biståndet ska utformas så att det stärker den enskildes möjligheter att leva ett självständigt liv. Biståndet måste utformas på ett sådant sätt att den enskildes förutsättningar att klara sin försörjning och sin livsföring förbättras. Denna rehabiliteringstanke måste enligt lagens förarbeten tilläggas stor betydelse när biståndet ska bestämmas (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 186). Regeringen har framhållit att kommunerna i högre utsträckning aktivt bör verka för att den enskilde ges ett bistånd med inriktningen att den enskilde utvecklar och aktiverar de egna resurserna för att klara sin egen försörjning. har därvid en skyldighet att samverka med andra berörda myndigheter, framför allt med Arbetsförmedlingen, och andra arbetsrehabiliterande organ för att åstadkomma en samordning av insatserna och därmed bättre effektivitet (jfr prop. 1996:97:124 s. 72 f.). Enligt 4 kap. 3 § första stycket SoL lämnas försörjningsstöd för skäliga kostnader för 1.livsmedel, kläder och skor, lek och fritid, förbrukningsvaror, hälsa och hygien samt dagstidning, telefon och radio- och TV-avgift, 2.boende, hushållsel, arbetsresor, hemförsäkring samt medlemskap i fackförening och arbetslöshetskassa. Av andra stycket framgår att skäliga kostnader enligt första stycket 1 ska, Prop. 2015/16:136 i enlighet med vad regeringen närmare föreskriver, beräknas enligt en för hela riket gällande norm (riksnorm) på grundval av officiella prisundersökningar av olika hushållstypers baskonsumtion. Om det i ett enskilt fall finns särskilda skäl, ska socialnämnden dock beräkna dessa kostnader till en högre nivå. Nämnden får också i ett enskilt fall beräkna kostnaderna till en lägre nivå, om det finns särskilda skäl för detta. Enligt 3 kap. 5 § SoL ska socialnämndens insatser för den enskilde utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 529). Regeringen har understrukit behovet av att samverkar med framför allt Arbetsförmedlingen för att gemensamt samordna insatser som kan vara nödvändiga för enskilda som av olika anledningar är i behov av socialbidrag (numera ekonomiskt bistånd, jfr prop. 1996/97:124 s. 73). Praktik eller kompetenshöjande verksamhet Målsättningen med det sociala arbetet för personer med ekonomiskt bistånd är i de flesta fall att på olika sätt öka möjligheterna för dessa att få ett arbete. arbete samverkar därför med vad som görs inom arbetsmarknadspolitikens område. För att hindra långvarigt biståndsberoende är det viktigt att den som har försörjningsstöd får tillgång till insatser som stärker möjligheterna att komma in på arbetsmarknaden eller att ta del av lämplig utbildning. Det är viktigt att har tillgång till nödvändiga redskap för att kunna hjälpa den enskilde i detta arbete. Arbetslöshet är det mest vanliga försörjningshindret bland personer i alla åldersgrupper. Den som är arbetslös och har försörjningsstöd är alltså, oavsett ålder, i behov av insatser i ett tidigt skede för att förhindra risken att bli långvarigt beroende av ekonomiskt bistånd (jfr prop. 2012/13:94 s. 31). Det stadgas i 4 kap. 4 § första stycket SoL att socialnämnden får begära att den som får försörjningsstöd ska delta i av nämnden anvisad praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd. Härigenom har regeringen velat tydliggöra att ska arbeta med aktiva insatser som syftar till att stärka ställningen på arbetsmarknaden för alla biståndstagare som är i behov av det. Som framgår av bestämmelsen får anvisning enbart ske om den enskilde inte har kunnat erbjudas någon lämplig arbetsmarknadspolitisk åtgärd (jfr a prop. s. 32). Av 4 kap. 4 § andra stycket framgår att den praktik eller kompetenshöjande verksamhet som avses i första stycket ska syfta till att utveckla den enskildes möjligheter att försörja sig själv. Verksamheten ska stärka den enskildes möjligheter att komma in på arbetsmarknaden eller, där så är lämpligt, på en fortsatt utbildning. Den ska utformas med skälig hänsyn till den enskildes individuella önskemål och förutsättningar. ska, enligt tredje stycket, samråda med Arbetsförmedlingen innan beslut fattas enligt första stycket. 2015/16:136 Om den enskilde utan godtagbart skäl avböjer att delta i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet som anvisats enligt 4 §, får, enligt 4 kap. 5 § SoL, fortsatt försörjningsstöd vägras eller nedsättas. Detsamma gäller om den enskilde utan godtagbart skäl uteblir från praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten. måste först överväga om de skäl den enskilde anför som förklaring till att avböja anvisad verksamhet eller att utebli från den är godtagbara. I så fall ska ingen reduktion ske. Godtagbara skäl för att inte vilja delta kan enligt förarbetena t.ex. vara om den enskilde har bärande invändningar mot den föreslagna verksamheten, såsom att den kräver större fysisk styrka än han eller hon besitter eller att den på annat sätt är olämplig med hänsyn till den enskildes personliga förutsättningar. Att sådana invändningar behöver godtas bör dock, sägs det, höra till undantagen, eftersom praktiken eller den kompetenshöjande verksamheten ska ingå som ett led i en längre syftande plan till vilken den enskilde förutsätts medverka. Godtagbara skäl för att utebli från verksamheten kan t.ex. vara sjukdom hos den enskilde själv eller hos hemmavarande barn, besök hos arbetsförmedling eller studievägledare o.d. (jfr prop. 1996/97:124 s. 173). Accepterar inte skälen bör i första hand viss nedsättning av försörjningsstödet övervägas. Att helt vägra försörjningsstöd bör bara undantagsvis komma i fråga, såsom om den enskilde upprepade gånger uteblir och inte bättrar sig trots samtal med nämnden och andra åtgärder från nämndens sida. Kommunens yttersta ansvar innebär dessutom vissa begränsningar, såtillvida att socialnämnden även i dessa fall måste se till att den enskilde åtminstone har medel för det omedelbara livsuppehället (jfr a prop. s. 173). Allmänt om att ställa krav i verksamhet Respekten för människors självbestämmande och integritet som framgår av den s.k. portalparagrafen, 1 kap. 1 § SoL, är en grundläggande princip i som allt sedan SoL infördes avser att betona att ska ha sin utgångspunkt i rätten för den enskilde att själv bestämma över sin situation. Att frivillighet och självbestämmande är ledorden vid handläggningen av enskilda ärenden betyder emellertid inte att det inte går att ställa krav på den enskilde. I förarbetena till lag konstaterades bl.a. att i samarbetet mellan och den enskilde är det viktigt att klienten själv behåller ansvaret för sin situation. måste så långt möjligt i samråd med den enskilde klara ut om och hur ett fortsatt hjälpbehov ska kunna förebyggas. Det kan gälla krav på den enskilde att genomgå läkarundersökning av hälsotillstånd och arbetsförmåga, att godta lämpliga rehabiliteringsåtgärder som syftar till att han eller hon återvinner eller förbättrar sin arbetsförmåga, att han eller hon anmäler sig som arbetssökande vid Arbetsförmedlingen osv. (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 196). De krav som ställs måste emellertid anpassas till förhållandena i det enskilda fallet. ska, enligt 1 kap. 1 § andra stycket, under hänsynstagande till människans ansvar för sin och andras sociala situation, inriktas på att frigöra och utveckla enskildas och gruppers egna resurser. Lagens förarbeten uttrycker att det är viktigt att beakta den enskildes ansvar för såväl sin egen situation som medmänniskornas sociala situation. ska inte inriktas på att ta över detta ansvar, utan på att frigöra och utveckla den enskildes egna resurser. För att dessa möjligheter ska kunna förverkligas inom måste tillvägagångssätt och krav anpassas till enskildas olika förutsättningar. Enligt förarbetena kan en mindre kravfylld hållning i vissa fall vara ett nödvändigt första led i ett rehabiliteringsinriktat behandlingsarbete (jrf prop. 1979/80:1 Del A s. 210). I andra situationer kan redan från början verka mer aktivt genom att klargöra vad som kan och bör göras, vad man finner felaktigt eller skadligt i en människas livsföring och hur man bör gå till väga för att förbättra situationen och stärka individens möjligheter att själv ta ansvar för sin situation. har här många uppgifter. Den ska tillsammans med klienten söka klara ut vilka handlingsalternativ som finns och vilket livsinnehåll dessa kan tänkas ge den enskilde. Men ska också i detta samspel vid behov argumentera, försöka skapa insikt, ställa krav och aktivt påverka klienten (jfr a prop. s. 211). Det framgår av att kraven på den enskilde inte kan drivas hur långt som helst. För personer som har sociala problem, till exempel missbruk, är rättspraxis tydlig. De ska i första hand erbjudas hjälp för sina sociala problem och ska tillsammans med den enskilde planera för hur man på lång sikt ska kunna nå självförsörjning (, Ekonomiskt bistånd, , s. 85). Självbestämmanderätten i portalparagrafen accentueras ytterligare av 3 kap. 5 § SoL där det framgår att socialnämndens insatser för den enskilde ska utformas och genomföras tillsammans med honom eller henne och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan och med organisationer och andra föreningar. Bestämmelsen riktar sig främst till socialarbetarna och innebär att inte får vidta insatser över huvudet på klienten. Tvingande inslag finns inte i SoL, det är förbehållet särskilda tvångslagar. Det är ansvar att arbeta på ett sådant sätt att den enskilde blir motiverad till att förändra sin situation. Sammanfattningsvis innebär det ovan sagda att, trots grundläggande princip om att frivillighet och självbestämmande ska vara vägledande vid all handläggning av ärenden m.m. och att nämndens insatser ska utformas och genomföras tillsammans med den enskilde, är detta inte något hinder mot att ställa krav på enskilda som ansöker om ekonomiskt bistånd. Dock måste kraven anpassas utifrån enskildas olika förhållanden. måste alltid göra en individuell bedömning av den biståndssökandes behov och förmåga. I vissa fall är det viktigt att det, i vart fall inledningsvis, inte ställs för stora krav på den enskilde och i andra fall kan det vara befogat att ställa tydligare krav och förklara för den enskilde vad som behöver göras för att stärka hans eller hennes möjligheter att ta ansvar för sin egen livssituation och för att stärka möjligheterna att leva ett självständigt liv. Särskilt om att ställa krav på arbetslösa som ansöker om ekonomiskt bistånd Äldre förarbeten och rättspraxis SoL hade biståndsparagrafen, dåvarande 6 §, en lite annorlunda lydelse jämfört med nu gällande bestämmelse: Den enskilde har rätt till bistånd av försörjning och sin livsföring i övrigt om hans behov inte kan tillgodoses på annat sätt. Att SoL brukar kallas för en rättighetslag utgår från denna bestämmelse. Den enskilde har rätt till bistånd, en rätt som inträder om han eller hon har ett behov för sin försörjning och sin livsföring i övrigt. Som ytterligare förutsättning för rätten till bistånd gällde då, och gäller alltjämt, att den enskilde själv saknar förmåga att tillgodose sina behov. Den som är arbetsför och som kan beredas lämpligt arbete, uttalas i förarbetena, är endast tillfälligt och till dess att han eller hon själv kan klara sin försörjning berättigad till bistånd enligt ifrågavarande bestämmelse. När rätten till bistånd ska bedömas, ska det alltså vägas in, sägs det vidare, i vilken omfattning den enskilde själv genom egna åtgärder kan tillgodose sina behov. Gäller det ekonomisk hjälp måste hänsyn tas till såväl sådana omständigheter som sagts som den enskildes egna tillgångar. Vid bedömningen av rätten till bistånd måste hänsyn också tas till det ansvar som kan vila på annan huvudman. Rätt till bistånd föreligger inte om den enskildes behov kan tillgodoses genom någon annan huvudmans försorg (jfr prop. 1979/80 Del A s. 526). Det finns alltså redan från SoL:s ikraftträdande ett arbetskrav beträffande den som är arbetsför och kan beredas lämpligt arbete. I förarbetena anförs dock att det, liksom i SoL:s föregångare, bör gälla vissa begränsningar i arbets- och självförsörjningskravet. En person bör vara berättigad till ekonomiskt bistånd i vissa fall då arbetsförmågan inte utnyttjas om han eller hon av hälsoskäl helt eller delvis bör avhålla sig från arbete. Därmed åsyftas hjälpbehövande som visserligen kan utföra arbete och därmed helt eller delvis försörja sig, men som med hänsyn till hälsotillstånd och framtida arbetsförmåga bör avstå från arbete. Det kan t.ex. gälla en konvalescent eller en person i ett tidigt skede av en sjukdom. Tillståndet i dessa fall behöver inte innebära arbetsoförmåga, men arbete kan innebära en fara för den fortsatta arbetsförmågan. Enligt motiven bör i förebyggande syfte samma begränsningar i arbets- och självförsörjningskravet gälla även enligt SoL (jfr a prop. s. 195). Arbets- och självförsörjningskravets innebörd har därefter utvecklats efter hand i avgöranden från (). Med hänvisning till SoL:s förarbeten konstaterar (RegR) i RÅ83 2:70 och RÅ85 2:5 att en hjälpsökande som utan giltigt skäl vägrar att ta anvisat arbete kan nekas bistånd.