prop · H40334 · 2016-11-03 00:00:00 — Mot detta talar emellertid, enligt myndigheten, att studielånens mjuka villkor skapar incitament för låntagarna att prioritera andra betalningsförpliktelser än studieskulder, i händelse av försämrad ekonomi. RGK:s bedömning baseras på en kvalitativ analys då det inte är möjligt att inkludera studielånen i myndighetetens portföljmodell för kvantitativ analys av kreditrisk, eftersom begrepp som sannolikhet för fallissemang och återvinningsgrad i händelse av fallissemang inte tillämpas i CSN:s verksamhet.17 Det kan tilläggas att RGK i sin riskanalys för statens garantier och utlåning främst tar sikte på s.k. oförväntade förluster. Sådana uppkommer vid mycket dåliga scenarion och till skillnad från 17 (2015). R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N förväntade förluster täcks de inte av garantiavgifter, räntor eller anslagsmedel som avsatts i förväg. I samband med att CSN återrapporterade ett regeringsuppdrag att utreda studielånens anpassning till den nya budgetlagen (2011) riktade RGK kritik mot den föreslagna modellen. RGK argumenterade för att det finns viktiga principiella skillnader mellan osäker fordran och förväntad förlust.18 Det förra tar sin utgångspunkt i verifierbara omständigheter som tyder på behovet av nedskrivning av en finansiell tillgång, medan de senare innebär en framåtblickande skattning. Enligt företrädare för är det viktigaste påpekandet i kritiken att CSN utifrån sina osäkra fordringar bedömde att den förväntade förlusten var noll för större delen av kreditportföljen. Detta trots att förväntad förlust aldrig kan vara noll i utlåning med kreditrisk.19 CSN konstaterar att de bägge myndigheterna har olika synsätt och att det med RGK:s synsätt finns osäkerhet även i de delar av lånestocken som CSN anser vara säker. CSN anser vidare att ett argument för den valda modellen är att den ger stabila utfall samt att det är svårt att se något mervärde i den typ av beräkningsmetod som RGK förespråkar, eftersom det inte görs någon kreditprövning på studielån.20 Företrädare för ansåg att enkelheten i modellen för att beräkna förväntade förluster var bra samt att utgångspunkten i en befintlig modell var nödvändig för att studielånens anpassning till budgetlagen skulle gå att genomföra.21 3.2.1Beräkningsmetoden skiljer sig från generell praxis Beräkningen av förväntade förluster sker med utgångspunkt i CSN:s nedskrivning för osäkra fordringar. konstaterar att metoden skiljer sig från gängse praxis i fråga om hur man generellt mäter förväntad förlust. Någon skattning av förväntad förlust med utgångspunkt i sannolikhet för fallissemang och återvinningsgrad i händelse av fallissemang görs inte. Internationella studier av faktorer som påverkar sannolikheten för försenade eller uteblivna betalningar på studielån samt god tillgång till statistik om CSN:s låntagare talar för att generell praxis skulle kunna tillämpas även på svenska studielån. Frågan kompliceras dock av att fallissemang på studielån egentligen inte inträffar förrän studieskulder skrivs av på grund av uppnådd åldersgräns eller andra skäl. I kapitel 5 visar att det med en relativt enkel 18Riksgäldskontoret (2011). 19Intervju vid , . 20Intervju vid CSN, . 21Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N statistisk modell åtminstone går att räkna på den del av de förväntade förlusterna som beror på bristande betalningsvilja. 3.2.2Begränsad analytisk nytta med nuvarande ansats CSN:s beräkning av osäkra fordringar – som avsättningen för förväntade förluster bygger på – är i första hand framtagen i syfte att myndigheten ska kunna uttala sig om osäker fordran en gång i samband med bokslutet. För denna uppgift är beräkningsmetoden ändamålsenlig.22 Däremot är den mindre lämplig för analys av faktorer som kan påverka betalningsvilja och betalningsförmåga . Exempelvis utgår modellen från att samtliga låntagare med konstaterade betalningsproblem kommer att fortsätta missköta betalningarna och att alla andra betalar sina årsbelopp fullt ut så länge de har god betalningsförmåga. Detta är rimligt försiktiga antaganden när CSN uttalar sig om osäker fordran i bokslutet, men inte praktiskt användbart som underlag för prioriteringar i arbetet med att säkerställa att lånen återbetalas, se kapitel 4. Ett annat antagande som CSN gör vid beräkningen av osäkra fordringar är att låntagarna återbetalar minsta möjliga belopp som trygghetsreglerna tillåter. Det innebär en medveten överskattning av i vilken utsträckning låntagarna ansöker om nedsatta årsbelopp. Även detta är ett rimligt försiktigt antagande, men det är inte en beräkning med utgångspunkt i faktiska förhållanden. Beräkningsmodellen kan därför inte användas för effektanalys av förslag till eventuella förändringar i regelverket eller för analys av de olika trygghetsreglernas träffsäkerhet. Ett exempel på detta är den förra regeringens förslag om slopad åldersavskrivning, där konsekvensberäkningarna utgick från enklare antaganden.23 Sammantaget har den aktuella ansatsen för att beräkna förväntade förluster på nyutlåning begränsad analytisk nytta. En metod som bygger på historiskt utfall för enskilda låntagare borde kunna bidra med mervärde till analysen, se kapitel 5. 3.2.3Möjligt med mer transparent redovisning av studielånens subventioner Tanken med att redovisa förväntade förluster på studielån är att synliggöra statens kostnader för lånen. Avsättningen för konstaterade och förväntade förluster är, tillsammans med nedsättningen av räntan , ett uttryck för skattebetalarnas subvention av räntan på gamla och nya studielån (jfr. tabell 1 på s. 20). På statens budget syns dock inte hur stor del av subventionen som följer av de trygghetsregler som ska kompensera för bristande betalningsförmåga respektive hur stor del som beror på bristande betalningsvilja. Oavsett vilken beräkningsmetod som 22Riksrevisionens årliga revision har bedömt att värderingen av utlåningsposten i CSN:s årsredovisning är rimligt rättvisande. 23Remisspromemoria U2014/4061/SF samt intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N används utgör troligen en uppdelning av den bedömda kreditrisken i subventionens olika komponenter ett betydelsefullt beslutsunderlag i studiestödspolitiken. Visserligen är det bra att t.ex. värdet av nedsatta årsbelopp brukar framgå av regeringens budgetpropositioner (1,2015), men detta utgör inte någon kostnad för staten förrän skulder skrivs av på grund av uppnådd åldersgräns eller andra skäl. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4CSN:s arbete med att säkerställa återbetalning av studielån CSN:s återbetalnings- och återkravsverksamhet ska säkerställa att lån återbetalas och att återkrav betalas. Enligt myndighetens regleringsbrev ska detta ske i större utsträckning . I avsnitt 4.1 beskrivs hur återbetalningen utvecklats följt av en kort beskrivning av åtgärder som CSN vidtagit och planerar att vidta för att effektivisera återbetalningen. Därefter följer iakttagelser på området. 4.1Återbetalning av debiterade belopp CSN:s viktigaste nyckeltal när myndigheten följer upp återbetalningar av lån är inbetalt belopp som andel av debiterat årsbelopp. Enligt CSN:s årsredovisning betalade återbetalningsskyldiga låntagare in eller av totalt debiterade . Låntagare som bor i betalade in av debiterat årsbelopp medan låntagare bosatta i utlandet endast betalade in av det årsbelopp som debiterades. Diagram 4 Andelen inbetalt av debiterat årsbelopp 2010–2015 som avser annuitetslån (procent). Totalt inbetalt som avser året Källa: beräkning baserat på data från CSN. Uppgifter om tidigare års inbetalningar finns endast tillgängliga för avgiftsåret. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N Årsbelopp, eller delar därav, som inte betalats, kan enligt gällande regelverk drivas in under maximalt som årsbeloppet avser. Skuldens storlek, aktuell ränta och återstående amorteringstid bildar löpande underlag för nya debiterade årsbelopp. Dessa blir föremål för ny indrivning om de inte betalas. Obetalda räntor läggs till befintlig skuld. Diagram 4 visar hur stor andel av debiterat årsbelopp som ackumulerat betalats in –2015, uppdelat på de år då inbetalningar är möjliga att göra. Sifforna har beräknats utifrån aggregat av mikrodata från CSN och avser endast annuitetslån. Årsbeloppet är det senaste årsbeloppet där hela perioden för möjlig återbetalning har löpt ut. Av staplarnas sammansättning går att utläsa att andelen återbetalda årsbelopp ökar successivt under den möjliga återbetalningstiden. är dock den totalt ackumulerade återbetalningsandelen i stort sett oförändrad. När det gäller återbetalningsskyldiga bosatta i utlandet är andelen inbetalt som sagt låg, men situationen varierar ganska mycket beroende på bosättningsland. Diagram 5 visar hur andelen inbetalt (avgiftsåret) av debiterat årsbelopp har utvecklats, fördelat på ett urval av bosättningsländer . Diagram 5 Andelen inbetalt av debiterat (procent) och förändring (procentenheter), fördelat på bosättningsland. Förändring, procentenheter 2010-2014 Andelen inbetalt av debiterat , procent Källa: beräkning baserat på data från CSN. Uppgifterna avser endast annuitetslån. Diagrammets nedre del visar de länder varifrån andelen inbetalt har minskat mellan , vilket gäller för i stort sett samtliga länder. I den vänstra delen av diagrammet finns länder där det är jämförelsevis svårt för CSN att driva in pengar, och i den högra delen finns de länder där det går lättare. Y-axelns placering utefter x-axeln representerar andelen inbetalt från samtliga utlandsbosatta (avseende R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Försämringen är störst bland låntagare i , och . I de länder där andelen inbetalt är relativt hög var förändringen liten under Det bör noteras att merparten av CSN:s fordran på låntagare som bor i utlandet är koncentrerad till ett fåtal länder (, och ) och att antalet låntagare i andra länder är litet i sammanhanget. Det faktum att CSN har svårare att få låntagare bosatta i utlandet att betala tillbaka sina lån avspeglas också i nedskrivningen för osäker fordran. Av de fordringar, på drygt , som i bokslutet klassades som osäkra på grund av misskötta betalningar avser låntagare i utlandet. Ändå svarar denna grupp endast för av de utestående fordringarna.24 Räknat i antal personer är det cirka 65 000, eller fyra av hundra låntagare som har en adress registrerad i utlandet. Därtill kommer cirka 18 000 återbetalningsskyldiga som CSN saknar adress till.25 Dessa grupper är således kraftigt överrepresenterade bland dem som missköter sina betalningar. CSN har fått ökade möjligheter att driva in studiestödsfordringar. har myndigheten möjlighet att säga upp hela studielånet till omedelbar betalning, om låntagaren – trots påminnelser och krav – inte har betalat förfallna årsbelopp. är låntagare skyldiga att lämna aktuell adress till CSN, och preskriptionstiden för studiestödsfordringar har förlängts till 25 år.26 föreslog den förra regeringen att inte längre tillåta avskrivning på grund av ålder för lån upptagna efter . Åldersavskrivningen behölls dock, efter förslag av den nuvarande regeringen i vårändringsbudgeten , bland annat eftersom regeringen ansåg att åtgärden på ett oskäligt sätt missgynnar personer med låga inkomster och pensioner.27 Den senaste regelförändringen, i syfte att förbättra förutsättningarna för indrivning, är förenklade regler om nedsättning av årsbelopp från och med 2016.28 4.3CSN:s vidtagna och planerade åtgärder hade CSN ett regeringsuppdrag att redovisa vilka åtgärder som myndigheten vidtagit och planerar att vidta för att effektivisera och väsentligt öka återbetalningen av obetalda studieskulder, främst från låntagare bosatta i utlandet. 24CSN (2015c). 25CSN (2016b). 26Regeringsbeslut U2015/2962/SF. 27Remisspromemoria U2014/4061/SF samt prop. 2014/15:99. 2015/16:1, Utgiftsområde 15. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N återrapporterade uppdraget i rapporten återbetalning från utlandsbosatta. I rapporten redovisar CSN en handlingsplan med åtgärder som myndigheten vidtagit och som planeras och på . Figur 1 nedan ger en koncentrerad sammanställning av CSN:s viktigaste insatser på området. För en mer utförlig beskrivning hänvisas till rapporten i fråga samt till CSN:s årsredovisning. Figur 1 Exempel på CSN:s åtgärder gentemot olika grupper för att säkerställa återbetalning. Ännu ej återbetalningsskyldig - Information om lån och återbetalning på CSN:s webbplats och via telefon. - Säkring av fordran och adress innan låntagaren blir återbetalningsskyldig - Ett flertal alternativ och tjänster för betalning av lån och återkrav. - E-tjänster för extra inbetalningar. - Automatiserad process för indrivning i . Efter två påminnelser och ett krav skickas förfallna belopp till . - Indrivning via inkasso för ett urval av låntagare bosatta i utlandet. - Rättsliga åtgärder utomlands när lån har sagts upp för omedelbar betalning. - Flexibel betalningsplan. - Förenklad rutin för att ansöka om nedsatt årsbelopp. Annat skäl till uteblivna - Efterforskningar av adresser till låntagare där adressuppgift saknas. - Kontroller av personer med noll i debiterad årsinkomst och som därför fått noll i debiterat årsbelopp (gäller studielån med inkomstberoende återbetalning). Källa: CSN (2015c och 2016b) samt intervju vid CSN . Som framgick av avsnitt 4.1 fungerar indrivningen av skulder från utlandet bättre i vissa länder än i andra. CSN prioriterar insatserna efter de länder där det finns flest låntagare med obetalda skulder och där man har erfarenhet av att nå framgång i rättsprocesser. Rättssystemen i olika länder är avgörande för hur effektiv indrivningen är.29 Enligt företrädare för är den aktuella andelen inbetalt av debiterat för bosatta i rimlig, mot bakgrund av att nollvisioner kan vara kostsamma. När det gäller låntagare bosatta i utlandet noterar departementet att utvecklingen gått i fel riktning. Det var också motivet till regeringsuppdraget och till att skrivningen om CSN:s återbetalningsverksamhet i myndighetens regleringsbrev 2016 skärptes jämfört med tidigare.30 Både den nuvarande och den förra regeringens budgetpropositioner har innehållit relativt allmänt hållna skrivningar om vikten av att CSN:s arbete på området håller hög kvalitet. 29Intervju vid CSN, . 30Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ordalagen något skarpare. Regeringen framhöll då att den ”avser att noga följa utvecklingen inom detta område och är angelägna om att CSN håller en hög ambitionsnivå i detta arbete”.31 Detsamma gäller budgetpropositionen , då det tidigare nämnda regeringsuppdraget tillkännagavs. I rapporten om förbättrad återbetalning från låntagare bosatta i utlandet bedömer CSN att det inte är möjligt att på kort sikt öka inbetalningarna med betydande belopp, utan att vidta omfattande, arbetskrävande och dyra åtgärder. bedömer dock CSN att andelen inbetalt av debiterat belopp kommer att öka, när de låntagare som varit föremål för förebyggande åtgärder börjar betala tillbaka. Fram till nu har det förebyggande arbetet varit mer begränsat. På anser CSN att det behövs bättre rättsliga förutsättningar att driva in fordringar i andra länder, exempelvis genom internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från . Enligt företrädare för har regeringen försökt föra in studielån i förhandlingar om skatteavtal med andra stater, men de bedömer att detta är en svårframkomlig väg.32 Det pågår också samarbeten med CSN:s motsvarande myndigheter i och om att utbyta information om adresser till låntagare. Ytterligare en slutsats från rapporten om förbättrad återbetalning är att CSN saknar bra systemstöd som underlättar arbetet med att få dem som inte betalar att göra det. I sammanhanget aviserar CSN att myndigheten vill utreda möjligheten att införa prediktiva analysmetoder för att med bättre träffsäkerhet kunna vidta åtgärder mot låntagare med hög risk för bristande betalning. CSN vill även ytterligare utreda varför inbetalningarna i förhållande till det debiterade beloppet sjunker från låntagare som bor i utlandet.33 4.4.1Förbättrade förutsättningar och arbetssätt Enligt CSN har både och historiskt varit måna om att arbetet med att bevilja studiestöd fungerar väl, men inte intresserat sig lika mycket för återbetalningen av lån.34 Detta ledde till att de brast i sin uppföljning av återbetalningen. ägnar CSN dock större kraft åt återbetalningsverksamheten. har också regelverket i vissa avseenden anpassats så att CSN har fått ökade 2010/11:1, Utgiftsområde 15, s. 32. 32Intervju vid , . 33CSN (2015c). 34Intervju vid CSN, . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N möjligheter att driva in fordringar. Slutligen har myndigheten nu ambitionen att även utveckla det förebyggande arbetet. 4.4.2Inga synliga effekter, mer kunskap behövs Det är fullt möjligt att CSN:s ansträngningar med förbättrade arbetsmetoder för indrivning och mer fokus på förebyggande arbete i kombination med vissa regelförändringar , kommer att bära frukt . Dock har det aktiva arbetet som myndigheten bedrivit, under åtminstone , för att få låntagare som bor i utlandet att betala i större utsträckning inte haft några synliga effekter på de nyckeltal som myndigheten använder sig av. Någon tillfredställande förklaring till detta finns inte . För att kunna säkerställa att rätt prioriteringar görs behövs sannolikt bättre kännedom om låntagarna och deras beteende. Förutsättningar för att kunna analysera detta finns genom den stora mängd data som CSN har om varje enskild låntagare. I granskningsrapporten utomlands (RiR 2008:31) konstaterade att den internationella rörligheten, med människor som rör sig mellan länder för att studera och arbeta, ökar kraven på statens hantering av utbetalningar och fordringar. Detta är i hög grad fortfarande giltigt. anser att fler former av samarbeten med andra länder än de som sker på området bör prövas för att vända utvecklingen med obetalda årsbelopp från låntagare i utlandet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Enkel modell för beräkning av sannolikhet för misskötta betalningar Med hjälp av avidentifierad data på individnivå från CSN och SCB har utarbetat en enkel modell för skattning av sannolikheten att studielåntagare ska missköta sina betalningar. Förhoppningen är att med detta visa på att man med enkla medel kan förbättra beräkningen av förväntade förluster baserat på historiska data samt hitta vägledning för prioriteringar i CSN:s indrivningsarbete. Nedan följer en redovisning av resultaten och deras betydelse för möjligheten att beräkna förväntade förluster. För mer information om data och metod, se bilaga 1. Detaljerade regressionsresultat återfinns i den elektroniskt publicerade bilagan. Fallissemang på studielån inträffar inte förrän skulder skrivs av p.g.a. ålder eller andra skäl. Eftersom det ännu inte finns något utfall för åldersavskrivning i det nuvarande lånesystemet är det därför inte möjligt att fullt ut beräkna sannolikheten för fallissemang med en metod som baseras på historiskt utfall. beräkningar tar istället sikte på den del av de förväntade förlusterna som beror på bristande betalningsvilja, enligt den definition av låntagare med konstaterat misskötta betalningar som CSN använder i nedskrivningen för osäker fordran.35 Skattningen har utförts med logistisk regression, vilket är en standardmetod vid sannolikhetsberäkningar. Andelen återbetalningsskyldiga som misskötte sina betalningar enligt CSN:s definition uppgick till . Faktorer som påverkar sannolikheten för misskötta betalningar enligt denna utfallsvariabel sammanfattas i tabell 2. Skattningen är utförd på individer som blev återbetalningsskyldiga och baseras på utfallet att individen sköter alternativt missköter sina betalningar som återbetalningsskyldig (2013). Resultaten är i linje med forskningsresultat på området.36 35En alternativ regression har även utförts för sannolikheten att studielåntagare restförs hos , se Bilaga 1. 36Se Gross et al (2009) för en sammanställning. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N Tabell 2 Faktorer som ökar (+) respektive minskar (–) sannolikheten för misskötta betalningar. Kvinna (–) värvsersättning (–) grundnivå (–) storlek (–) Ålder (+) Andel lån (+) tid efter examen (–) avancerad nivå (–) Gift (–) högskola) (–) Hemmavarande barn (+) Källa: beräkning baserat på data från SCB och CSN. Fullständiga resultat av den logistiska regressionen återfinns i en elektroniskt publicerad bilaga. För de allra flesta är den skattade sannolikheten att missköta sina betalningar låg. Det ska helt enkelt mycket till innan nya återbetalningsskyldiga inte betalar något alls eller endast små belopp . Diagram 6 nedan visar populationens fördelning i fråga om sannolikhet för misskötta betalningar enligt CSN:s definition. Diagram 6 Skattad sannolikhet för misskötta betalningar enligt CSN:s definition, frekvensfördelning (%). Sannolikhet (0–100). Källa: beräkning. 37 Fullständiga resultat återfinns i tabell 4 och 5 i den elektroniskt publicerade bilagan. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Hälften av individerna (medianen) har en skattad sannolikhet för fallissemang på . En fjärdedel (kvartil 3) har en skattad sannolikhet på mellan och upp till maxvärdet på 57 procents skattad sannolikhet. Liksom vid alla typer av skattningar av sannolikheten för fallissemang bör det noteras att även om risken för de allra flesta är låg, så kan den aldrig vara noll. När resultaten appliceras på årskullar som blev återbetalningsskyldiga –2013 varierar risken något mellan de olika årskullarna. 5.2Jämförelse med nuvarande beräkning av förväntad förlust Det intressanta med beräkningarna ovan är i första hand att de visar att sannolikheten för fallissemang aldrig kan vara noll i utlåning med kreditrisk. De visar också att sannolikheten för fallissemang varierar mellan olika individer eller grupper. Detta kan jämföras med den nuvarande metoden för förlustavsättning, som i praktiken innebär att CSN sätter kreditrisken för vissa låntagare till och för merparten låntagare till . CSN:s metod tar heller ingen hänsyn till att kreditrisken kan vara olika för nytillkomna återbetalningsskyldiga jämfört med befintliga. Den andel av nya studielån som avsätts för förväntade förluster har uppgått till . Större delen av den siffran kan hänföras till CSN:s prognoser för framtida åldersavskrivningar som en följd av nyttjade trygghetsregler samt framtida dödsfall. Med detta borträknat uppgår förlustavsättningen för låntagare som missköter sina betalningar till cirka 2,2 procent.38 skattning av varje individs sannolikhet för misskötta betalningar (enligt CSN:s definition) ger istället en förväntad förlust på av exponerat belopp för den senaste årskullen nya återbetalningsskyldiga i vår population (2013).39 Siffran är ett uttryck för förväntade förluster som kan hänföras till betalningsvilja och tar inte hänsyn till fallissemang som beror på lånevillkorens utformning. Räknat utlåning skulle beräkning medföra ett ökat avsättningsbehov på . Förväntad förlust vad beträffar nya återbetalningsskyldiga är alltså högre enligt beräkning än en jämförbar siffra för nyutlåning med CSN:s metod.