prop · H40363 · 2016-12-14 00:00:00 — 141Riksrevisionens dokumentgenomgång av för upphandling 1-12; intervju med upphandlings- och inköpsenheten (), operativa chefens kansli () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 142Intervju med en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N boendena, och skickar sedan besiktningsprotokollen till boendeenheten. Flera mottagningsenheter upplever att de inte alltid får den information som behövs för att kunna svara på frågor från leverantörer om varför ett avtal dröjer eller inte tecknas.143 Vissa vet inte heller vilka vid de centrala enheterna de bör kontakta. I enkät uppger närmare hälften av mottagningsenheterna att informationen från centralt om varför vissa leverantörer får teckna avtal och andra inte har varit ganska eller mycket dålig. Enligt företrädare för branschorganisationen för asylboendeföretagare uppfattar leverantörer att det finns en godtycklighet i vilken ordning som tecknar avtal.144 Vanligt med förbehåll i avtalen I många upphandlingar har tecknat avtal med förbehåll, det vill säga att avtalets giltighet har varit villkorat av att vissa ska-krav ska vara uppfyllda vid ett senare datum. I tre av upphandlingarna hade hälften av avtalen förbehåll.145 De vanligaste förbehållen har varit att tillträdesbesiktning ännu inte har genomförts och att boendet måste godkännas i denna besiktning. Andra förbehåll har varit att leverantören ska inkomma med godkänd brandskyddsdokumentation eller ett protokoll som visar att ventilationen är godkänd.146 Det förekommer också att förbehåll avser brister som uppmärksammats vid tillträdesbesiktningar. har iakttagit att ett och samma icke uppfyllt ska-krav ibland föranleder att en leverantör får teckna avtal med förbehåll medan en annan leverantör inte får teckna avtal alls. Detta innebär att vissa leverantörer har fått teckna avtal trots att samtliga ska-krav inte är uppfyllda. Andra har uteslutits för att de inte har uppfyllt samma krav.147 har därför i vissa fall inte behandlat leverantörer på ett likvärdigt sätt. Enligt företrädare för branschorganisationen för asylboendeföretagare uppfattar leverantörer att det finns en godtycklighet i vilka leverantörer som får respektive inte får teckna avtal. har tecknat korta avtal I de flesta direktupphandlingar har avtalen i genomsnitt varit . I nästan alla upphandlingar har hälften av avtalen varit kortare än och många kortare än en månad. Som längst har de varit åtta månader.148 143Intervju med enhetschef vid mottagningsenhet () och teamledare vid mottagningsenhet (och ). 144Intervju med företrädare för Asylboendeföretagen (). 145Riksrevisionens dokumentgenomgång av för upphandling 1-12. 146Obligatorisk ventilationskontroll (OVK) är en kontroll som görs av certifierade kontrollanter för att kontrollera att inomhusklimatet är bra och att ventilationssystemet fungerar. 147Riksrevisionens dokumentgenomgång av upphandlingsprotokoll och för upphandling 1-12. 148Riksrevisionens dokumentgenomgång av för upphandling 1-12. 42 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I de första direktupphandlingarna valde att teckna avtal med leverantörer på på grund av att den andra ramavtalsupphandlingen var överprövad och att längre avtal hade kunnat resultera i otillåten direktupphandling.149 Juridiskt sett finns dock möjlighet att teckna avtal med förbehåll att det ska finnas en möjlighet att träda ur avtalet med kort varsel när dom har fallit i överprövningsmålet. I de senare upphandlingarna som genomfördes valde att ha något längre avtal, runt sex månader.150 Enligt tecknas avtal på en månad med leverantörer i de fall det förekommer någon brist på boendet som behöver åtgärdas, det vill säga när inte är säker på att leverantörer kommer att klara av att leverera tjänsten.151 Av intervjuer vid mottagningsenheter framgår att boendeenheten inte brukar informera mottagningsenheterna om orsaker till att korta avtal tecknas.152 Enligt företrädare för branschorganisationen för asylboendeföretagare innebär de korta avtalen en stor osäkerhet och begränsar planeringsförutsättningarna för leverantörer, vilket leder till ökade kostnader för leverantörer. Många har höga initiala kostnader för ombyggnation och lånekostnaden är ofta hög. Även lönekostnaden kan bli högre när anställningar endast kan erbjudas för en kort tid.153 Ökade kostnader för leverantörer kan i sin tur leda till ökade kostnader för . 3.3 Besiktningar av upphandlade asylboenden (ABT) Enligt ska en leverantör uppfylla samtliga ska-krav för att en upphandlande myndighet ska få teckna avtal.154 har uttryckt att kontinuerligt ska följa upp att leverantörer uppfyller kraven i upphandlingarna av asylboenden. utför olika typer av besiktningar. Innan avtal tecknas med en leverantör av ABT genomförs en tillträdesbesiktning med en verksamhetsdel och en teknisk del. genomförs oanmäld boenderevision på vissa boenden. När ett ABT avvecklas genomförs en avflyttningsbesiktning. har succesivt utvecklat kontrollverksamheten. ska periodisk besiktning genomföras varje kvartal . har främst granskat besiktningar som gjordes . 149Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 150Intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). 151Intervju med upphandlings- och inköpsenheten () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 152Intervju med enhetschef vid mottagningsenhet () och teamledare vid mottagningsenhet (). 153Intervju med företrädare för Asylboendeföretagen (). 1541 kap. 9 § . R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N I tillträdesbesiktningens verksamhetsdel bedömer om en leverantör uppfyller de verksamhetsmässiga ska-kraven som ställs i upphandlingarnas förfrågningsunderlag. Det är boendepersonal vid mottagningsenheter som utför dessa besiktningar och besiktningarna dokumenteras i ett besiktningsprotokoll. Enligt aktgranskning har av ABT-boendena besiktats före avtalstecknande, om man bortser då betydligt färre besiktningar genomfördes på grund av den ansträngda situationen. Avtal trots brister i tillträdesbesiktningen Det har förekommit att leverantörer fått teckna avtal trots att boendena inte uppfyllt alla kontrollerade ska-krav. I vår aktgranskning var det nästan en tredjedel av ABT- boendena som inte godkändes vid tillträdesbesiktningen på grund av att ett eller flera ska-krav inte var uppfyllda. Av de boenden som godkändes hade mer än hälften ändå något eller några ska-krav som enligt protokollet inte var uppfyllda. Några av de vanligaste bristerna som har framkommit i tillträdesbesiktningarnas verksamhetsdel är brister i: •utemiljö (oftast att lekutrustning saknas, ibland bristande säkerhet, till exempel att staket ska uppföras mot väg) •rum/rumsutrustning (garderober/förvaring saknas, gardiner/persienner saknas, fler än fyra personer per rum, dörr ska bytas ut eller att sängar, element, elinstallation saknas) •ventilation (antingen ej godkänd, att dokumentation från genomförd kontroll saknas eller att det ej bedömts) •brandskydd (dokumentation från genomförd kontroll saknas). Det har varit vanligt med förbehåll i de avtal som tecknat med leverantörerna, och ibland har förbehållen avsett brister som uppmärksammats vid dessa besiktningar.155 har den som besiktat fyllt i alla kryssrutor som finns med i protokollet, men ibland har några rutor inte kryssats i.156 I dessa fall framgår inte om kravet är uppfyllt eller inte. Det finns dessutom några ska-krav som i förfrågningsunderlaget anger att de kommer att kontrollera, men som inte finns med i besiktningsprotokollet och därför inte kontrolleras. Det gäller exempelvis krav på att boendet är fritt från ohyra.157 Det saknas tydliga riktlinjer för hur en besiktning ska genomföras och hur avvikelser enligt protokollet ska bedömas, till exempel vilka brister som ska bedömas som 155Riksrevisionens dokumentgenomgång av för upphandling 1-12. 156Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar. 157Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar. 44 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N så allvarliga att leverantören inte ska godkännas eller vilka brister som kan accepteras under förutsättning att leverantören åtgärdar problemet inom . I vår enkät uppger mer än hälften av mottagningsenheterna att de själva har behov av förstärkt kompetens och mer stöd, i form av riktlinjer och rutinbeskrivningar, för att besikta ABT-boenden. Uppmärksammade problem i tillträdesbesiktningen följs inte alltid upp I de fall leverantörer har fått teckna trots att boendet uppvisade omfattande brister i tillträdesbesiktningen har det ofta dröjt – mer än och ibland upp till – innan en uppföljande besiktning har skett. I vissa fall har ingen ny besiktning skett alls enligt dokumentationen. har en ny besiktning visat att bristerna är åtgärdade, men oftare är det av dokumentationen oklart om bristerna åtgärdats eller om de kvarstår.158 Eventuellt har mottagningsenheterna sett till att brister åtgärdas utan att det har dokumenterats och skickats vidare till boendeenheten centralt. Av våra intervjuer vid framkommer inte att det har skett någon muntlig diskussion mellan mottagningsenheterna och boendeenheten om huruvida en leverantör vars boende inte godkändes i tillträdesbesiktningen har åtgärdat bristerna. Det varierar om mottagningsenheterna ser det som sin uppgift att följa upp de brister som framkommit vid tillträdesbesiktningarna.159 När avtal med förbehåll tecknas får mottagningsenheterna en kopia av avtalen och förväntas då följa upp eventuella förbehåll.160 Det är dock inte alla mottagningsenheter som uppfattar att de har ansvar för att känna till vilka leverantörer som har avtal med förbehåll och alla gör inte heller särskilda kontroller av detta.161 I vår enkät svarar av mottagningsenheterna att de alltid eller ibland kontrollerar att leverantörerna har åtgärdat kraven i förbehållen. En förutsättning för att mottagningsenheterna ska kunna följa upp eventuella förbehåll är att de känner till att det finns sådana, vilket inte alla gör enligt enkät. Vissa leverantörer av ABT har haft avtal för samma boende i flera upphandlingar.162 Nya tillträdesbesiktningar har i regel inte skett vid övergången från en upphandling till en annan, trots att nya ska-krav kan ha tillkommit. har i regel inte heller gjort nya besiktningar av ett ABT-boende inför förlängning av avtal eller tilläggsavtal, det vill säga när ett boende får ett utökat antal boendeplatser.163 Inför 158Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar. 159Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar och intervju med teamledare vid mottagningsenhet (och ). 160Intervju med en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (). 161Intervju med enhetschef vid mottagningsenhet () och teamledare vid mottagningsenhet (och ). 162Riksrevisionens dokumentgenomgång av för upphandling 1-12. 163Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N en förlängning brukar dock boendeenheten fråga mottagningsenheterna hur boendet fungerar.164 3.3.2 Tillträdesbesiktningens tekniska del behöver förtydligas I tillträdesbesiktningens tekniska del undersöks anläggningens fastighetstekniska skick, bland annat värme, vatten, avlopp, brandsäkerhet och ytan på rummen. Enligt genomförs den i två syften; dels för att dokumentera fastighetens skick som underlag inför eventuella ersättningskrav från leverantörerna när har avvecklat ett ABT, dels i syfte att veta vilka brister som finns i fastigheten och vad som behöver åtgärdas.165 Otydligt hur brister i tillträdesbesiktningens tekniska del ska hanteras De kontroller som görs i tillträdesbesiktningens tekniska del, baseras inte på skakrav i upphandlingarnas förfrågningsunderlag.166 I förfrågningsunderlagen står det att en teknisk del av tillträdesbesiktningen kommer att genomföras men det framgår inte om leverantörer ska åtgärda eventuella brister som uppmärksammas vid besiktningen. Detta medför en otydlighet om hur uppmärksammade brister vid tillträdesbesiktningen ska hanteras och om leverantörerna ska åtgärda dessa brister. I vissa besiktningsprotokoll är det även otydligt om brister som framkommer i den tekniska delen ska ingå i en samlad bedömning av om boendet uppfyller kraven eller inte.167 Vanligt att brister framkommer i den tekniska besiktningen Vid tillträdesbesiktningarnas tekniska del framkommer ofta brister. Enligt aktgranskning har de vanligaste bristerna varit: •slitna golv (hål, sprickor, upphöjningar/blåsor, rör som sticker upp, fläckar, märken) •slitna väggar (hål, fuktfläckar, klotter, tapetskada, märken) •skadade innertak (skadade, fläckar, hål) •skadade innerdörrar/garderobsdörrar (hål, kantskadade, handtag saknas) •dåligt skick på kök (tippskydd saknas, slitet och trasigt skåp/luckor/handtag) •dåligt skick på WC (skador på porslin, fuktskadade badrumsskåp, slitet skick). 164Intervju med teamledare vid mottagningsenhet (). 165Intervju med boendeenheten () och en chef vid avdelningen för verksamhetsstöd (2015- 11-27). 166Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar och dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1-14. 167Riksrevisionens dokumentgenomgång av förfrågningsunderlag för upphandling 1- 14 och – protokoll för tillträdesbesiktning för tillfälligt anläggningsboende: Direktupphandling 12. 46 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Dessa brister har sällan följts upp i nya besiktningar. När en ny besiktning gjorts, har den skett först , ofta i samband med en boenderevision. Det har då varit vanligt att de brister som har uppmärksammats kvarstår.168 3.3.3 Boenderevisionerna behöver struktureras upp Om boendepersonal vid en mottagningsenhet uppmärksammar problem vid något av sina ABT-boenden brukar de i första hand ta kontakt med leverantören som då får en chans att åtgärda bristerna. uppger att leverantören i de allra flesta fall är tillmötesgående och snabbt vidtar de åtgärder som behövs.169 Om det inte fungerar, utan problemen kvarstår, kan en oberoende boenderevision göras. Vid en sådan kommer oanmälda. Vanligtvis initieras boenderevision efter att någon, exempelvis en enhetschef vid en mottagningsenhet, har påtalat att det finns problem vid ett boende. Vissa boenden är dock slumpmässigt utvalda. är det två personer vid boendeenheten som utför boenderevision och avgör vilka besiktningar som ska göras och när de ska ske.170 Många problem framkommer i boenderevisionen genomförde boenderevision vid 42 av de drygt 500 ABT-boendena.171 Vid boenderevisionerna har det ofta framkommit omfattande brister. Endast i några få fall har ett boende godkänts vid besiktningstillfället. Problem som ofta förekommer är att det är skräpigt, ostädat, bristande säkerhet (oftast barnsäkerhet), fukt eller mögel, bristfällig utrustning såsom avsaknad av garderober, leksaker eller tvättmaskiner. Många brister som upptäcks i boenderevisionen uppmärksammades redan i tillträdesbesiktningen.172 Boenderevision sker inte bara utifrån upphandlingarnas ska-krav boenderevision följer inte en enhetlig mall, utan olika saker besiktigas och kontrolleras vid olika boenden. Det saknas rutinbeskrivningar av hur boenderevision ska utföras. Ofta utgår de som genomför boenderevisionerna från 168Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar. 169Intervju med teamledare vid mottagningsenhet () och operativa chefens kansli (). 170Dokument från , : Sammanställning av genomförda revisionsbesiktningar 2015 och intervju med boendeenheten (). 171Till och med . I dokumentet från finns 51 anläggningar med, men endast 42 har ett datum för första kontroll införd. har per telefon uppgett att det ska tolkas som att de 9 som inte har datum har besiktningar inplanerade men inte genomförda. 172Dokument från , : Sammanställning av genomförda revisionsbesiktningar 2015; aktgranskning av kontroller och besiktningar och intervju med boendeenheten (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N protokollet för tillträdesbesiktningarnas verksamhetsdel, förfrågningsunderlagen, avtalen med bilagor samt frågor och svar som inkommit i upphandlingen.173 har iakttagit att i boenderevisionerna kontrollerar sådant som inte återfinns som ska-krav i upphandlingarnas förfrågningsunderlag och även kräver att leverantörer ska vidta åtgärder. Till exempel utgår de som besiktar boendena från protokollet för tillträdesbesiktningens tekniska del, som inte baseras på ska-kraven i upphandlingarna. Boenderevisionen görs också utifrån ett barnperspektiv och om det är ett värdigt boende, vilket inte heller motsvaras av skakrav i upphandlingarna.174 I över hälften av de genomförda boenderevisionerna har gett leverantören i uppdrag att inom , ofta , upprätta en handlingsplan med förslag på hur och när de ska komma tillrätta med de påtalade bristerna.175 I ungefär hälften av fallen har en eller flera uppföljande besiktningar av boenderevisionerna gjorts för att säkerställa att bristerna åtgärdas.176 Enligt dem som utför boenderevision kontrolleras ett boende , ända till dess att leverantören har vidtagit alla åtgärder.177 Bland mottagningsenheterna varierar det dock om de uppfattar att leverantörerna har åtgärdat de brister som har uppmärksammats i boenderevisionerna. I vår enkät svarar ungefär hälften av dem att bristerna åtgärdats, medan den andra hälften uppfattar att bristerna endast i vissa fall har åtgärdats. har uppmärksammat att många leverantörer inte uppfattar huruvida de som utför boenderevisionerna har formella befogenheter och därför inte alltid vidtar överenskomna åtgärder. Vid bereds ett förslag om utökade befogenheter för dem som utför boenderevisionerna. Enligt förslaget ska de vid behov få rätt att häva avtal och hålla inne hela eller delar av betalningen till leverantörer.178 173Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar och intervju med boendeenheten (). 174Riksrevisionens aktgranskning av kontroller och besiktningar och intervju med boendeenheten (). 175Dokument från , : Sammanställning av genomförda revisionsbesiktningar 2015 och intervju med boendeenheten (). 176Dokument från , : Sammanställning av genomförda revisionsbesiktningar 2015. 177Intervju med boendeenheten (). 178Dokument från : PM för beredning () Ärende angående delegering besiktningar – Mandat och dokumentation för genomförande och uppföljning av boenderevision inom anläggningsboende ABT, ABK och . 48 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bristfällig dokumentation och information De genomförda boenderevisionerna sammanställs i ett dokument där det framgår vilka boenden som genomgått denna form av besiktning, vem som utfört besiktningen, när den första och eventuella uppföljande besiktningar gjorts, vad besiktningen resulterat i samt datum för ärendeavslut.179 I sammanställningen framgår inte vad som kontrollerats i boenderevisionen eller vilka brister som framkommit. Ofta finns dock någon form av anteckning från besiktningstillfället. finns samma besiktningsprotokoll som för tillträdesbesiktningarnas verksamhetsdel och tekniska del, ibland minnesanteckningar i PM eller e-post. När sådan dokumentation saknas går det inte att se vad som kontrollerats, vilka problem som framkommit, vilka åtgärder som vidtagits eller om uppföljning genomförts. Viss dokumentation från boenderevisionen har bara de som utför besiktningarna själva tillgång till, ibland endast i form av handskrivna anteckningar på papper.180 Det är relativt ofta som en boenderevision har genomförts på initiativ av en mottagningsenhet som upplever problem vid ett boende. Det kan vara värdefullt för mottagningsenheterna att veta när en sådan besiktning har utförts, vilka problem som har framkommit och vilka överenskommelser som har gjorts. Besiktningsmännen uppger att de ofta skickar dokumentation från boenderevisionen till enhetschefen vid den aktuella mottagningsenheten och att de efter en besiktning brukar ringa enhetscheferna eller de boendeansvariga.181 I vår enkät uppger av de mottagningsenheter som har haft boenderevision på någon av sina anläggningar att de aldrig har fått dokumentation från en sådan besiktning. Av de mottagningsenheter som åtminstone har fått sådan dokumentation, svarar mer än hälften att de i vissa fall har behövt fråga efter den. av mottagningsenheterna som har haft boenderevision uppger att de aldrig har fått muntlig information om denna. 179Dokument från , : Sammanställning av genomförda revisionsbesiktningar 2015. 180Intervju med boendeenheten (). 181Intervju med boendeenheten (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N 3.4 Ekonomisk uppföljning och kontroll För att redovisning av boendekostnader ska vara rättvisande och spegla de faktiska kostnaderna krävs att uppgifter om kostnaderna för asylboenden är tillförlitliga. För att säkerställa att inte betalar för mycket för ABT krävs att myndigheten har en fungerande kontroll av vad den betalar ut till leverantörer. 3.4.1 Varierande rutiner för ekonomisk kontroll av ABT-fakturor De största boendekostnaderna utgörs av ABT. I ABT-avtalen framgår vad respektive leverantör ska fakturera per person och dygn för kost och logi, i de fall kost ska ingå. Mottagningsenheterna har i uppgift att granska och godkänna fakturorna och har det fulla ansvaret för att kontrollera att myndigheten betalar ut rätt belopp till leverantörerna. Mottagningsenheterna utför dessa fakturakontroller på olika sätt, och i intervjuer vid mottagningsenheterna framgår att de har utarbetat dessa kontrollrutiner på egen hand utan centralt stöd eller erfarenhetsutbyte mellan mottagningsenheterna.182 De flesta har valt att jämföra inkomna fakturor från leverantören med egenupprättade listor över antal inskrivna personer på respektive boende. Hur detta mer i detalj går till varierar mellan mottagningsenheterna. Några enstaka mottagningsenheter uppger i vår enkät att de inte gör någon sådan kontroll alls. Efter att mottagningsenheterna har godkänt fakturorna från leverantören, går dessa fakturor in i attestflödet. Ekonomiavdelningen gör vissa stickprov på fakturor på större belopp, men kontrollerar då inte att det är rätt fakturerat utan endast att betalningen har gått till rätt mottagare i rätt tid.183 Ekonomiavdelningen har inte styrt hur mottagningsenheterna ska utföra arbetet med fakturakontroller.184 I Ekonomichefens instruktion om leverantörsfakturor framgår endast att uppgifter på fakturan ska stämma överens med antalet boendedygn i Centrala utlänningsdatabasen ()185, och att underlag från CUD ska bifogas fakturan.186 Det finns inga riktlinjer för hur mottagningsenheterna ska göra för 182Intervju med teamledare vid mottagningsenhet (, och ). 183Intervju med ekonomiavdelningen och enheten för omvärldsanalys (). 184Intervju med ekonomiavdelningen och enheten för omvärldsanalys (). 185CUD innehåller bland annat uppgifter om var de asylsökande bor. 186Migrationsverket () Ekonomichefens instruktion om leverantörsfakturor. 50 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att kontrollera att antalet boendedygn i CUD stämmer överens med det antal bodygn som en leverantör faktiskt har haft. Tanken är att regionkontoren ska utgöra ett stöd i det arbetet.187 Det pågår en översyn av det ekonomiadministrativa stödet på hela myndigheten. påbörjades en inventering av vilka arbetsuppgifter olika funktioner har. Syftet är att tydliggöra ekonomistyrningen på alla nivåer i myndigheten och förtydliga roller, kompetens och kompetensförsörjning.188 3.4.2 Risk för höga återställningskostnader för ABT När avvecklar ett ABT ska myndigheten ersätta leverantörer för återställningskostnader utöver normalt slitage. När har flyttat ut ur ett boende genomförs en avflyttningsbesiktning och leverantören får inkomma med ersättningskrav.