prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Utifrån det hittillsvarande målunderlaget kan det dock konstateras att det även är endast ett fåtal domare i de allmänna domstolarna som kan sägas få någon egentlig erfarenhet av att handlägga mål om marknadsmissbruk. Som påpekas inledningsvis innebär en samordning däremot att någon eller flera domare vid en viss domstol kommer att få relativt stor erfaren- het av att handlägga den berörda måltypen. Därigenom kan de bygga upp och upprätthålla särskilda kunskaper inom det aktuella rättsområdet samt i viss utsträckning även inom det aktuella sakområdet. Genom att kombi- nera koncentrationen med domstolsintern specialisering kan ett ännu större kunskapsdjup uppnås. Möjligheten att erhålla sådan specialkunskap och erfarenhet är av stor betydelse för att upprätthålla parters och allmänhetens förtroende för rättsväsendet. En samordnad domstolprövning kan dessutom leda till att handläggningen blir mer effektiv och omloppstiderna kortare, en ökad kvalitet i dömandet och en mer enhetlig praxis. Enligt regeringens be- dömning väger de förväntade positiva effekterna tyngre än de negativa. En särskild forumregel bör därför införas i marknadsmissbrukslagen. Eftersom avsikten är att bygga upp en särskild kunskap på området i fråga, måste målen koncentreras i så hög grad att detta möjliggörs. Marknadsmissbruksmålen bör därför med hänsyn till målunderlaget kon- centreras till en tingsrätt i första instans och en hovrätt i andra instans. ska som sista instans ha ansvar för prejudikat- bildningen. Frågan är då vilken domstol i första respektive andra instans som ska vara behörig att handlägga målen. Flera faktorer kan vara av betydelse för denna frågeställning. I vissa fall kan, till följd av att målen är krävande att hantera eller att det är stora variationer i tillströmningen av mål av det aktuella slaget, domstolen behöva vara av viss storlek. I andra fall, t.ex. för måltyper där förhandling är ofta förekommande, kan det vara viktigt att domstolen är geografiskt centralt belägen så att rese- avstånden inte blir alltför långa för parterna. Den geografiska frågan kan dock väntas få mindre betydelse allteftersom ny teknik, t.ex. videokon- ferensmöjligheter, utvecklas och kommer till användning. Flertalet gärningar begås på eller andra reglerade marknader eller på andra handelsplatser, som drivs av börser eller värde- pappersinstitut som har sitt säte i inom tingsrätts domkrets. är därtill en tillräckligt stor tingsrätt, som redan är exklusivt forum i vissa mål av specialkaraktär. Domstolen har alltså en organisation som kan vidmakthålla den särskilda erfarenhet och kompetens som handläggningen av de aktuella målen kräver. Som utredningen konstaterar finns även andra tingsrätter i av en sådan storlek att de också skulle kunna utgöra ett alternativ. Mot bakgrund främst av att de flesta åtal handläggs vid anser regeringen att det är denna domstol som bör utpekas till särskilt forum. Frågan om en samordnad prövning av överträdelseärenden enligt marknadsmissbruksförordningen behandlas i avsnitt 13.4.2. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska medlemsstaterna se till att behöriga myndigheter etablerar effektiva mekanismer för att möjliggöra rapportering av faktiska eller potentiella överträdelser av förordningen, s.k. visselblåsning (artikel 32.1). Bland de mekanismer som ska etableras ingår särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser, lämpligt skydd för anställda som rapporterar eller anklagas för över- trädelser mot att drabbas av repressalier samt skydd av personuppgifter, inklusive identitet, för den som rapporterar och den som anklagas för en överträdelse. har, i enlighet med det bemyndigande som lämnas i förordningen (artikel 32.5), antagit en genomförandeakt där det preciseras hur mekanismerna ska se ut (kommissionens genom- förandedirektiv [EU] 2015/2392 av om Europa- parlamentets och rådet förordning [EU] nr 596/2014 vad gäller rapport- ering till behöriga myndigheter av faktiska eller potentiella överträdelser av den förordningen, i det följande benämnt genomförandedirektivet). Rättsakten har antagits i form av ett direktiv i syfte att ge medlems- staterna flexibilitet att anpassa systemen för rapportering av överträdelser till sina nationella system (skäl 14). Medlemsstaterna ska även kräva att företag som utför verksamhet som styrs av reglering avseende finansiella tjänster inför lämpliga förfaranden för att deras anställda ska kunna rapportera överträdelser av marknadsmissbruksförordningen (artik- el 32.3). Det finns även en möjlighet för medlemsstaterna att föreskriva att ekonomiska incitament kan beviljas personer som lämnar information som leder till att en överträdelse kan beivras (artikel 32.4). I avsnitt 15 lämnas de förslag och görs de bedömningar som föranleds av bestämmelserna om rapportering av överträdelser i marknadsmiss- bruksförordningen och genomförandedirektivet. Frågor som rör sekretess för uppgifter som kan avslöja en anmälares eller en anmälds identitet be- handlas i avsnitt 16.2. 15.2Krav på särskilda förfaranden för hur anmälningar ska omhändertas hos behöriga myndigheter Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt marknadsmissbruks- förordningen att behöriga myndigheter ska inrätta särskilda för- faranden för att ta emot och följa upp anmälningar om överträdelser bör tillgodoses genom att föreskrifter på förordningsnivå införs. Även de regler som finns i genomförandedirektivet, som preciserar hur för- farandena ska se ut, bör genomföras genom föreskrifter på förord- ningsnivå. Sådana föreskrifter bör omfatta system för mottagande av rapporter om överträdelser på hela finans- marknadsområdet. Utredningens bedömning avseende marknadsmissbruksförordningen överensstämmer med regeringens bedömning. Utredningen gör dock inte någon bedömning avseende genomförandedirektivet, eftersom direktivet inte var antaget när utredningen redovisade sitt uppdrag. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning Krav när det gäller rapporteringssystem Bland de mekanismer som medlemsstaterna enligt marknadsmissbruks- förordningen ska säkerställa att de behöriga myndigheterna etablerar ingår särskilda förfaranden för mottagande av rapporter om överträdelser och uppföljning av dem (artikel 32.2 a). Hur dessa förfaranden ska se ut preciseras i genomförandedirektivet. Den behöriga myndigheten ska inrätta oberoende och autonoma kommunikationskanaler som är både säkra och som garanterar konfidentialiteten vid mottagande och uppfölj- ning av rapporter (s.k. säkra kommunikationskanaler, artikel 6.1). Dessa kommunikationskanaler ska uppfylla vissa kriterier, såsom att de ska vara avskilda från den behöriga myndighetens allmänna kommunika- tionskanaler, skyddade mot åtkomst från obehörig personal och möjlig- göra rapportering av överträdelser både skriftligt och muntligt (artikel 6.2 och 6.3). Vidare ska medlemsstaterna säkerställa att den behöriga myndigheten för register över mottagna överträdelserapporter (artikel 7.1 i genom- förandedirektivet). En rad krav ställs också upp när det gäller hur de mottagna rapporterna ska behandlas. Den behöriga myndigheten ska omgående bekräfta mottagandet av skriftliga rapporter om överträdelser till den adress som den rapporterande personen angett, såvida inte myndigheten har fog för att misstänka att en mottagningsbekräftelse skulle äventyra skyddet av den rapporterande personens identitet (artik- el 7.2). Om en telefonlinje med inspelning används för rapportering av överträdelser ska den behöriga myndigheten ha rätt att dokumentera den muntliga rapporteringen i form av en inspelning av samtalet eller en utskrift av samtalet (artikel 7.3). Om en telefonlinje utan inspelning används för rapportering ska myndigheten ha rätt att dokumentera den muntliga rapporteringen i form av en utskrift av samtalet (artikel 7.4). Om en person begär möte med den särskilt avdelade personalen vid myndigheten för att rapportera om en överträdelse ska myndigheten säkerställa att mötet dokumenteras (artikel 7.5). I alla dessa fall ska myndigheten, för det fall den rapporterande personen har avslöjat sin identitet, ge denne möjlighet att godkänna utskriften av samtalet genom att underteckna den. I genomförandedirektivet anges också att hante- ringen av rapporter ska skötas av särskilt avdelad personal (artikel 3). I syfte att skydda personuppgifter ska rapporterna förvaras i ett konfiden- tiellt och säkert system som ska vara åtkomstskyddat (artikel 9). Över- föring av uppgifter inom eller utanför myndigheten ska ske på ett sätt som innebär att den inte direkt eller indirekt avslöjar den rapporterande eller den rapporterade personens identitet (artikel 10). I genomförandedirektivet anges också att medlemsstaterna ska se till att de behöriga myndigheterna regelbundet och minst en gång ser över sina förfaranden för mottagande och uppföljning av rapportering om överträdelser (artikel 12). Det är av särskilt stor vikt att ett system för mottagande av uppgifter om potentiella överträdelser beaktar enskildas behov av integritetsskydd. I genomförandedirektivet åläggs därför medlemsstaterna att säkerställa att personuppgifter behandlas i enlighet med det som följer av direktiv /46/EG (dataskyddsdirektivet), men det ställs även upp ytterligare krav som syftar till att skydda den rapporterade och den rapporterande per- sonen. Syftet är att undvika orättvis behandling eller skador på personens anseende som beror på att personuppgifter röjts (skäl 10). Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts genom person- uppgiftslagen (1998:204). Personuppgiftslagen har till syfte att skydda människor mot att deras personliga integritet kränks genom behandling av personuppgifter. Personuppgiftslagen är subsidiär till annan lag eller förordning vilket innebär att bestämmelser i en annan lag eller förordning som avviker från personuppgiftslagen gäller framför bestämmelserna i personuppgiftslagen (2 §). Den personuppgiftsbehandling som förekommer i verksamhet och som är relaterad till marknadsmissbruk regleras , förutom av bestämmelserna i personuppgiftslagen, av en förordning (marknadsmissbruksförordningen [2000:1101]). Förordningen innehåller inga bestämmelser som tar sikte på uppgifter som lämnas frivilligt inom ramen för ett rapporteringssystem. De uppgifter som kommer att anmälas till rappor- teringssystem kommer sannolikt huvudsakligen att handla om enskilda personer som misstänks ha överträtt marknadsmissbruksförordningen. Det är med andra ord information som direkt eller indirekt kan hänföras till en fysisk person som är i livet och utgör således personuppgifter i personuppgiftslagens mening (3 §). Begreppet behandling av person- uppgifter omfattar varje åtgärd eller serie av åtgärder som vidtas med sådana uppgifter, exempelvis att samla in, bearbeta, lagra, sammanställa och förstöra uppgifter (3 §). Personuppgiftslagen gäller bl.a. för helt eller delvis automatiserad behandling av personuppgifter (5 §). Det innebär att lagen t.ex. blir tillämplig redan när samlar in person- uppgifter manuellt, exempelvis när någon ringer och lämnar person- uppgifter, om syftet är att uppgifterna senare ska registreras elektroniskt. För att behandling av personuppgifter ska vara förenlig med personuppgiftslagen krävs att vissa grundläggande krav för all behandling av personuppgifter är uppfyllda. Personuppgifter får bara samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och de får inte behandlas för något ändamål som är oförenligt med det ända- mål för vilket de samlades in (den s.k. finalitetsprincipen). De person- uppgifter som behandlas ska vara adekvata och relevanta i förhållande till ändamålet med behandlingen, och fler personuppgifter får inte be- handlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med be- handlingen. Vidare ska de personuppgifter som behandlas vara riktiga och, om nödvändigt, aktuella och alla rimliga åtgärder ska vidtas för att rätta, blockera eller utplåna sådana uppgifter som är felaktiga eller ofull- ständiga med hänsyn till ändamålen med behandlingen. Personuppgifter får som regel inte heller bevaras än vad som är nödvän- digt med hänsyn till ändamålen med behandlingen (9 §). I personupp- giftslagen finns en uppräkning av under vilka förutsättningar behandling av personuppgifter över huvud taget är tillåten (10 §). Personuppgifter får behandlas om den registrerade har gett sitt samtycke. I vissa fall får personuppgifter behandlas även utan samtycke. En förutsättning i dessa fall är att behandlingen är nödvändig för vissa i paragrafen angivna ända- mål. Ett sådant fall är när behandlingen är nödvändig för att den person- uppgiftsansvarige ska kunna fullgöra en rättslig skyldighet (10 § b). Den rättsliga skyldigheten kan följa av en lag eller en annan författning eller av EU-lagstiftning. är behörig myndighet i enligt marknads- missbruksförordningen (se 17 § lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument och avsnitt 7.2). har därmed till uppgift att övervaka att marknadsmissbruksförordningen följs (artikel 22). Utöver detta finns det ett principiellt förbud i personuppgiftslagen mot att behandla vad som är att beteckna som känsliga personuppgifter (13 §). Hit hör personuppgifter som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse eller medlemskap i fackförening samt personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv. Förbuds- bestämmelsen behöver inte tillämpas vid behandling av sådana person- uppgifter i ostrukturerat material. Behandling av känsliga personupp- gifter i ostrukturerat material får dock inte ske om den innebär en kränk- ning av den registrerades personliga integritet (5 a §). Utöver detta finns undantag från förbudet att behandla känsliga uppgifter (15–19 §§ person- uppgiftslagen och 8 § personuppgiftsförordningen [1998:1191]). För kan det sannolikt bli fråga om att behandla personnummer. För att det ska kunna ske måste det vara klart motiverat med hänsyn till ändamålet med behandlingen och vikten av en säker identifiering (22 §). I personuppgiftslagen finns också bestämmelser om den personupp- giftsansvariges skyldighet att självmant eller efter ansökan lämna in- formation till den registrerade (23–26 §§). Om personuppgifter har sam- lats in från någon annan källa än den registrerade, ska enligt huvudregeln den registrerade få information om behandlingen av uppgifterna (24 § första stycket). Att på det sättet lämna uppgifter till en person som skulle kunna misstänkas för att ha överträtt marknadsmissbruksförordningen kan riskera att komma i konflikt med den sekretessbestämmelse som föreslås om sekretess till skydd för en utredning (avsnitt 16.4). Undantag från denna informationsskyldighet föreligger om det finns bestämmelser om registrerandet eller utlämnandet av personuppgifterna i en lag eller någon annan författning (24 § andra stycket). Med lag eller annan för- fattning avses av beslutad lag, förordningar beslutade av regeringen och föreskrifter som meddelats av myndighet. Nedan föreslås att bestämmelser om förfarande för att ta emot och hantera anmälningar om misstänkta överträdelser ska finnas i författning på förordningsnivå. Regeringen bedömer att den behandling av personuppgifter som genomförandedirektivet förutsätter ska göras för att den behöriga myn- digheten ska fullgöra sina skyldigheter är förenlig med personuppgifts- lagen. Reglerna om rapporteringssystem bör genomföras på förordningsnivå Syftet och ändamålet med genomförandedirektivet är att personer, s.k. visselblåsare, som vill rapportera om misstänkt marknadsmissbruk ska kunna göra detta utan rädsla för repressalier, diskriminering eller utläm- nande av personuppgifter (skäl 1). I genomförandedirektivet anges hur den behöriga myndighetens system för att ta emot och behandla sådana rapporter ska se ut. I frågan om det särskilda rapporteringssystem som behandlades vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirektivet gjorde rege- ringen bedömningen att i praktiken uppfyller de krav på effektiva och tillförlitliga mekanismer för att uppmuntra rapportering och att motta rapporter beträffande överträdelser som följer av det direktivet (prop. 2013/14:228 s. 244 f.). Regeringen ansåg dock att kapitaltäckningsdirektivet förutsätter ett genomförande i svensk rätt av reglerna i direktivet. Med hänsyn till reglernas art ansåg regeringen att de relevanta artiklarna i direktivet borde genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå (se 5 b § förordningen [2009:93] med instruktion för ) Motsvarande bedömning gjorde regeringen av- seende den skyldighet som anges i förordningen om värdepappers- centraler om att inrätta särskilda förfaranden för hur anmälningar om överträdelser enligt den förordningen ska omhändertas av behörig myn- dighet (prop. 2015/16:10 s. 216–218). Reglerna i genomförandedirektivet är mer detaljerade än de regler om den behöriga myndighetens rapporteringssystem som har genomförts i svensk rätt. Som framgår ovan är reglerna i direktivet förenliga med personuppgiftslagen. Detaljeringsgraden syftar till att ytterligare skydda både den som rapporterar och den som rapporteras mot den integritets- kränkning som behandlingen av personuppgifter innebär. Reglerna i direktivet är därmed av sådan karaktär att de bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Mot bakgrund av att rapporteringssystem redan finns inrättade hos för andra rapporteringsskyldigheter inom finans- marknadsområdet förefaller det lämpligt att de mer detaljerade reglerna som enligt genomförandedirektivet ska gälla på marknadsmissbruks- området blir tillämpliga på rapporteringssystemet som helhet. De bestäm- melser som är gemensamma för rapporterings- system bör därför anges samlat i en och samma förordning. Förutom regler om hur den behöriga myndigheten ska hantera inkomna rapporter innehåller genomförandedirektivet regler om att den behöriga myndigheten på sin webbplats ska offentliggöra information som rör hur rapportering görs och vad som gäller för rapporteringen, exempelvis information om kommunikationskanalerna för mottagande och uppfölj- ning av rapporteringen av överträdelserna (artikel 4). som den behöriga myndigheten ska ha på sin webbplats ingår även en förklaring om att personer som rapporterar information till myndigheten i enlighet med marknadsmissbruksförordningen inte ska anses överträda eventuella restriktioner för lämnande av uppgifter som ålagts genom avtal eller författning (artikel 4.2 e). Informationen i denna del bör avse den bestämmelse som föreslås i avsnitt 15.4. På webbplatsen ska det även anges att rapporter kan lämnas anonymt, vilken sekretess som gäller för rapporterna och vilken återkoppling den rapporterande kan förvänta sig (artikel 5). Frågorna rör typiska myndighetsuppgifter och kan därför genomföras i svensk rätt genom föreskrifter på förordningsnivå. direktivet lämnar öppet för den behöriga myndigheten att besluta om förfarandet bör föreskrifterna också göra det. den rapporterande ska få bör t.ex. avgöras av i myndighetens interna riktlinjer eller arbetsordning. Skydd för den som rapporterar mot att drabbas Regeringens bedömning: Kravet i marknadsmissbruksförordningen, som preciseras i genomförandedirektivet, om att de behöriga myndig- heternas mekanismer ska omfatta skydd mot repressalier, diskrimi- nering eller andra former av orättvis behandling för personer som utför arbete inom ramen för ett anställningsavtal och som anmäler överträdelser, bör genomföras genom föreskrifter på förordningsnivå. Föreskrifterna bör omfatta system för mottagande av rapporter om överträdelser på hela finansmarknadsområdet. Möjligheten i marknadsmissbruksförordningen att införa ekonom- iska incitament till den som anmäler misstänkta överträdelser bör inte Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens Utredningens bedömning avviker från regeringens bedöm- ning genom att utredningen bedömer att kravet i marknadsmissbruks- förordningen om skydd för anställda mot att drabbas av repressalier är uppfyllt i gällande rätt. Genomförandedirektivet var dock inte antaget när utredningen redovisade sitt uppdrag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. utredningens bedömning att det finns ett tillräckligt skydd mot repressalier i svensk rätt. Förbundet efterlyser också en närmare analys av om belöningar till visselblåsare skulle kunna vara motiverat och anser att en utvärdering bör göras , tillsammans med en jämförelse med andra länder som infört belöningssystem. utredningens bedömning om att det skydd som finns för anställda mot att drabbas av repressalier från sin arbetsgivare är så heltäckande som marknadsmissbruksförordningen kräver. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att promemorians förslag inte innebär att svensk rätt lever upp till de krav på skydd mot repressalier som ställs enligt artikel 32.2 b i marknadsmissbruksförordningen. påpekar också att rapporterande personer enligt genomförandedirektivet genom den behöriga myndighetens försorg ska ha tillgång till omfattande information och rådgivning. En broschyr kan möjligtvis täcka in informationskravet men kravet på rådgivning ställer krav på att det lätt går att få kontakt med kunniga personer på myndigheten som har kompentens och tid att ge rådgivning. Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruks- förordningen ska de mekanismer som ska möjliggöra rapportering av överträdelser omfatta lämpligt skydd för personer som utför arbete inom ramen för ett anställningsavtal mot repressalier, diskriminering och andra former av orättvis behandling till följd av en anmälan till den behöriga myndigheten (artikel 32.2 b). Bestämmelserna har motsvarigheter i andra rättsakter på finansmarknadsområdet, exempelvis kapitaltäckningsdirek- tivet (artikel 71.2 b), förordningen om värdepapperscentraler (artik- el 65.2 b) och och rådets direktiv /91/EU av om ändring av direktiv /65/EG om samordning av lagar och andra författningar som avser företag för kollektiva investeringar i överlåtbara värdepapper (fondföretag) när det gäller förvaringsinstituts- funktioner, ersättningspolicy och sanktioner (artikel 99d.2 b). Vid genomförandet i svensk rätt av sådana bestämmelser har regeringen bedömt att kraven varit uppfyllda genom gällande rätt (se t.ex. prop. 2013/14:228 s. 245–247, prop. 2015/16:10 s. 216–218 och prop. 2015/16:170 s. 70–73). Utredningen gör samma bedömning när det gäller marknadsmissbruksförordningen. , och Tjänste- männens ifrågasätter utredningens slutsats. pekar på att den svenska språkversionen av artikel 32.2 b, där uttrycket ”lämpligt skydd” används, inte överensstämmer med den engelska språkversionens ”appropriate protection”. Uttrycket bör enligt förbundet läsas som ”riktigt” eller ”ändamålsenligt”. Regeringen instäm- mer med att skyddet bör vara ändamålsenligt för att uppfylla kravet i förordningen. Regeringen konstaterar att svensk rätt, såsom redogörs för i nämnda förarbeten, innehåller bestämmelser som syftar till att skydda arbets- tagare mot repressalier till följd av en anmälan om missförhållanden. har dessutom antagit lagen (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (prop. 2015/16:128). Sådana bestämmelser utgör ett viktigt led i ett ändamålsenligt skydd av s.k. visselblåsare. Det är dock tveksamt om bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen innebär att det krävs ett införande av den typen av civilrättsliga regler.