prop · H40341 · 2016-11-17 00:00:00 — Trots detta instämmer regeringen, liksom , emellertid i promemorians bedömning att en kriminalisering av maskering på idrottsanläggningar kan förväntas ge sådana effekter att en straffsanktion är befogad för att upprätthålla den allmänna säkerheten på arenorna. I det följande redovisas regeringens bedömning av de generella effekterna av ett straffsanktionerat maskeringsförbud. (Den närmare utformningen av ett maskeringsförbud belyses i avsnitt 6.1.) En kriminalisering av maskering skulle för det första underlätta identifiering av personer som agerar på ett sätt som utgör en fara för människors liv, hälsa och egendom. Som framgått ovan bedömer regeringen att de personer som genom sitt agerande utsätter människor och egendom för fara måste antas vara beredda att i högre grad begå sådana handlingar när de i skydd av anonymitet kan agera utan att riskera att drabbas av några konsekvenser. Personer som fortsätter att maskera sig trots ett straffsanktionerat förbud kan antas komma att göra detta under så begränsad tid som möjligt för att undvika direkta ingripanden för överträdelse av maskeringsförbudet. Det bör särskilt framhållas att möjligheten till identifiering i efterhand är stor eftersom kameraövervakning i hög utsträckning används på arenorna. De ökade möjligheterna att i efterhand identifiera och ingripa mot dem som överträtt förbudet, kan därför förväntas leda till fler lagföringar och fler beslut om tillträdesförbud för de personer som agerar på ett sätt som riskerar den allmänna säkerheten på arenorna. Den ökade risken för lagföring och tillträdesförbud bör för det andra ha en avhållande effekt för många av de personer som maskerat sig eller som överväger att maskera sig för att i skydd av anonymitet begå våldshandlingar eller ordningsstörningar. Ett maskeringsförbud innebär också en tydlig markering från samhället om att maskering i vissa fall inte är acceptabelt, vilket kan antas påverka den allmänna rättsuppfattningen i sig och även därigenom få en brottsavhållande effekt. Som framhåller behöver det övervägas om en kriminalisering av maskering skulle kunna medföra den motsatta effekten, nämligen att den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar riskeras på grund av att ingripanden från polisen med anledning av otillåten maskering leder till en ökad risk för konfrontation mellan åskådare och polisen. Om polisingripanden leder till konfrontation på exempelvis en läktare med många åskådare på en inhägnad plats med begränsad yta, finns det risk för att personer och egendom kommer till skada. Enligt svensk rätt föreligger en absolut rapportplikt, förundersökningsplikt och åtalsplikt (se 9 § polislagen, 23 kap. 1 § och 20 kap. 6 § ). Med undantag för rapporteftergift innebär detta att polisen, till skillnad från vad som gäller i vissa andra länder, inte själv kan avgöra exempelvis om en överträdelse av ett förbud ska beivras eller inte. Risken för att människor eller egendom ska komma till skada till följd av polisingripanden på läktare ska dock inte överdrivas. Polisen tillämpar behovs- och proportionalitetsprinciperna och kan alltid avvakta med ett ingripande, om det är försvarligt med hänsyn till åtgärdens syfte och övriga omständigheter. Polisen gör sådana överväganden vid ingripanden i läktarmiljö. En kriminalisering av maskering bör kunna hanteras bland annat genom att beakta den nya straffregleringen vid villkorsgivningen för den offentliga tillställningen, genomföra särskild utbildning för ingripanden på läktare och genom dialog med åskådarna för ett bättre klimat på läktarna. Det är också möjligt för en arrangör att minska risken för att människor eller egendom ska komma till skada genom att vidta förebyggande åtgärder som syftar till att skapa en trygg läktarmiljö, till exempel genom att skapa goda förutsättningar för 2016/17:41 ordningshållande personal att röra sig mellan sektioner på arenorna och genom fördelningen mellan sittplatser och ståplatser. Sådana åtgärder kan möjliggöra att ordningsvakter eller polis kan göra ingripanden för att stävja ordningsstörningar eller brott som riskerna för upplopp eller konfrontation minimeras. Mot den bakgrunden anser regeringen att risken för ökade konfrontationer på läktare inte utgör skäl för att avstå från införandet av ett maskeringsförbud. En kriminalisering av maskering kan i stället, beroende på hur förbudet utformas (se vidare avsnitt 6.1) och om förhållandena på läktarna ger förutsättningar till det, ha den fördelen att polisen ges förbättrade förutsättningar för tidiga ingripanden, innan maskerade personer begår våldshandlingar eller stör ordningen på arenorna. Som framhåller är det ett starkt motiv för att använda sig av kriminaliseringsinstrumentet om man med hjälp av en straffsanktion på ett tidigt stadium kan ges förutsättningar att ingripa mot och avbryta förfaranden som annars kan få allvarliga följder för liv, hälsa och egendom. Regeringens slutsats är därför att ett maskeringsförbud vid idrottsarrangemang bör införas. Det är dock angeläget att betona att alla aktörer fortsätter att aktivt bidra till arbetet mot våld och ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. Det är viktigt att alla tar sitt ansvar i samverkansarbetet och bidrar till att vidtagna åtgärder efterlevs och får önskvärd effekt. Regeringen kommer att noga följa utvecklingen. Den närmare utformningen av ett maskeringsförbud beskrivs i det följande. 6Utformningen av ett maskeringsförbud på idrottsanläggningar Regeringens förslag: Ett straffsanktionerat förbud införs mot att, när idrottsarrangemang anordnas på en idrottsanläggning, helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen av personen. Undantag från förbudet görs för den som täcker ansiktet av religiösa skäl och för den som har skäl att täcka ansiktet i tjänsten eller för idrottsarrangemangets genomförande. Undantag från förbudet görs också om det med hänsyn till väderförhållanden, hälsoskäl eller övriga omständigheter är att anse som befogat att täcka ansiktet. Vid bedömningen om täckande av ansiktet är befogat ska risken för hot mot den allmänna ordningen och säkerheten särskilt beaktas. Regeringens bedömning: Innehav av maskeringsutrustning bör inte kriminaliseras. Promemorians förslag och bedömning innebär att förbudet mot att täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation gäller om personen ensam eller tillsammans med annan genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör omedelbar fara för denna. Undantag från förbudet görs för den som täcker ansiktet av religiösa skäl. Remissinstanserna: Några remissinstanser tillstyrker ett straffsanktionerat maskeringsförbud utformat i enlighet med promemorians förslag och bedömning, nämligen , , och . Justitiekanslern anser att ett maskeringsförbud med den utformning som föreslagits i promemorian är förenligt med de grundläggande fri- och rättigheterna i regeringsformen och Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Flera remissinstanser anser att bestämmelsen om maskeringsförbud i stället bör utformas som ett generellt förbud med undantag för situationer då maskering kan anses vara befogad, nämligen , Kommuner och Landsting, , , och Hockey. anser att förbudet kommer att medföra tillämpningsproblem för den operativa polispersonalen om ett krav på ordningsstörning ställs. Några remissinstanser, ombudsmän, , och , ifrågasätter om syftet med det föreslagna maskeringsförbudet kan antas bli tillgodosett i en sådan utsträckning att en kriminalisering är befogad. De framhåller bl.a. att det maskeringsförbud som föreslås i promemorian främst gäller för personer som polisen har möjlighet att ingripa mot enligt polislagen och främst syftar till att underlätta lagföring av personer som begår redan straffbara gärningar. anser att lagförslaget i promemorian inte uppfyller kraven i 2 kap. 21 § regeringsformen då förslaget går utöver det som är nödvändigt med hänsyn till det ändamål som har föranlett det. anser att ett maskeringsförbud utformat enligt promemorians förslag kommer att innebära svåra gränsdragningsproblem och bevisproblem vid tillämpningen. Förslaget och bedömningen i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot ett straffsanktionerat maskeringsförbud utformat i enlighet med förslaget i utkastet till lagrådsremiss. Bland annat framhåller att utformningen är tydlig och avgränsad på ett ändamålsenligt sätt. anser att förslaget, som inte förutsätter att den maskerade personen utgör en ordningsstörning eller en fara för sådan för att ett förbud ska inträffa, blir lättare att tillämpa. ser inte någon anledning att ifrågasätta förslaget men framhåller att innebörden och avgränsingen av vissa begrepp och omständigheter kan bli svåra att tolka vilket kan leda till svårigheter att förutse hur reglerna kommer att tillämpas. ombudsmän och pekar på att det straffbara området är oklart. anser att det inte ska göras något undantag för religiösa skäl eller hälsoskäl och Justitiekanslern ifrågasätter om det är lämpligt att det kriminaliserade beteendet i allt väsentligt ges innehåll och konkretion genom de angivna undantagen och 2016/17:41 anser att promemorians förslag ur denna synvinkel framstår som mer ändamålsenligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Alla typer av maskering bör omfattas av förbudet Av promemorians kartläggning (se avsnitt 4.2) framgår att utseendet är mycket varierande på de maskeringar som används på ett sätt som försvårar identifikation i samband med ordningsstörningar vid idrottsarrangemang. Eftersom det ofta är vanliga klädesplagg och föremål som används vid maskering, skulle det medföra stora tillämpningsproblem om begränsningen av det straffbara området för maskering skulle kopplas till vilka plagg eller föremål som används för att täcka ansiktet. Regeringen anser därför, i likhet med vad som gäller enligt den befintliga lagen om förbud mot maskering i vissa fall, att också maskeringsförbudet vid idrottsarrangemang bör omfatta all form av maskering. Som Kammarrätten i framhåller finns det fördelar med att de begrepp och rekvisit som föreslås användas i den aktuella regleringen i stor utsträckning överensstämmer med dem som används i redan befintlig lagstiftning. I lagen om förbud mot maskering i vissa fall beskrivs den förbjudna maskeringshandlingen som ett förbud mot att helt eller delvis täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation. I yttrandet över promemorian väcker ombudsmän frågan om rekvisitet ”täcka ansiktet” skulle kunna leda till tolkningssvårigheter och förstås som att förbudet inte gäller den som har sitt ansikte täckt på idrottsanläggningen men som täckte det innan han eller hon kom till anläggningen. Rekvisitet hänför sig emellertid till den pågående handlingen att täcka ansiktet med maskering ända till dess plagget eller föremålet som använts för maskering avlägsnas från ansiktet. anser att begreppet ”försvårar identifikation” kan vara otydligt då det inte alltid är uppenbart om täckning av ansiktet verkligen försvårar identifikation. Enligt regeringens bedömning kan dock den föreslagna utformningen av rekvisitet inte riskera att leda till sådana tolkningsproblem som skulle motivera att maskeringshandlingen ska beskrivas på annat sätt i den nu föreslagna regleringen, än i lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Maskeringsförbudet bör gälla på idrottsanläggningar när idrottsarrangemang anordnas där När det gäller den geografiska avgränsningen för det nu aktuella maskeringsförbudet anser regeringen att förbudet ska gälla endast på idrottsanläggningar. Detta överensstämmer med promemorians bedömning. ifrågasätter om en sådan avgränsning verkligen hindrar att en person med tillträdesförbud passerar entrén maskerad. Gränsen för en idrottsanläggning inkluderar emellertid de inpasseringskontroller där biljett visas upp, som är en del av den inhägnade idrottsanläggningen. anser att bestämmelsens geografiska räckvidd är tydligt angiven och inte borde leda till oklarheter, och det har inte framkommit något som tyder på att det skulle medföra praktiska problem med tillämpningen av en ny reglering om den avgränsas till att gälla på idrottsanläggningar. Med begreppet idrottsarrangemang avses i ordningslagen och lagen om tillträdesförbud vid idrottsarrangemang bland annat tävlingar och uppvisningar inom olika idrotter som anordnas för allmänheten på en idrottsanläggning. Alla idrotter omfattas av det begreppet. ifrågasätter om maskeringsförbudet kommer att omfatta ett onödigt stort antal idrottsarrangemang givet att problemen som förbudet syftar till att åtgärda tycks vara förhållandevis begränsade. Det finns emellertid enligt regeringens bedömning ett generellt intresse av att upprätthålla allmän ordning och säkerhet på idrottsanläggningar. Även om problemen med maskering i samband med våld och ordningsstörningar främst är hänförliga till fotboll och i viss mån ishockey, är det enligt promemorians kartläggning inte ovanligt att problemen med ordningsstörningar följer en viss klubbtillhörighet och kan vara gemensam i flera idrotter. framhåller att de för det mesta har god supporterkultur men att de haft incidenter och vet att idrottsarrangemang kan användas som ett verktyg för att manifestera annat. Förbudet bör begränsas till att gälla endast för den tid då idrottsarrangemang anordnas men bör inte begränsas endast till vissa idrotter. Det är alltså inte önskvärt att skapa särskilda regler som ska gälla enbart vid fotbollsmatcher, på det sätt som befarar. Det finns inte heller anledning att begränsa förbudet till idrottsarrangemang där idrottsorganisationer står som arrangörer (jfr 1 § lagen om tillträdesförbud). I likhet med vad som gäller enligt bestämmelserna i 5 kap. ordningslagen bör maskeringsförbudet alltså gälla oavsett om det är en idrottsorganisation eller någon annan som är arrangör av idrottsarrangemanget. Maskeringsförbudet bör utformas som ett generellt förbud med undantag för de situationer då det finns fog för personer att täcka ansiktet I promemorian redogörs för tre varianter som kan övervägas vid utformningen av ett nytt maskeringsförbud på idrottsanläggningar. Den första varianten innebär ett generellt förbud med en uppräkning av eventuella undantag. Den andra varianten innebär ett generellt förbud med undantag för de situationer då maskering kan anses vara befogad. Den tredje varianten innebär ett förbud som är kopplat till en ordningsstörning eller en omedelbar fara för sådan. I promemorian föreslås att maskeringsförbudet utformas enligt den tredje varianten, dvs. att förbudet bör omfatta personer som ensamma eller tillsammans med andra genom sitt uppträdande stör den allmänna ordningen eller utgör en omedelbar fara för denna. En sådan utformning skulle visserligen vara någorlunda likartad med förbudet i den befintliga lagen om förbud mot maskering i vissa fall. Men en sådan utformning skulle innebära att polisen inte har möjlighet att ingripa mot de maskerade personer som riskerar den allmänna ordningen och säkerheten på arenorna förrän en ordningsstörning eller en omedelbar fara för en sådan störning redan har uppkommit. Det kan, som flera remissinstanser också har gjort, ifrågasättas om ett maskeringsförbud utformat på det sättet är tillräckligt effektivt för att åstadkomma säkrare idrotts- Bland annat Kommuner och Landsting, Polismyn- digheten och har i sina yttranden över promemorian framfört att ett generellt förbud med undantag för de situationer då maskering är befogad i högre grad skulle kunna förebygga ordningsstörningar och vara tydligare än promemorians förslag, eftersom en sådan utformning inte ställer krav på att ordningsstörningar redan ägt rum eller fara för ordningsstörningar redan föreligger. framhåller också att redan den upplevda otryggheten och ibland hotfulla stämning som skapas när individer maskerar sig är ett problem i sig oavsett om de som maskerar sig begår brott eller stör den Syftet med ett maskeringsförbud är att komma till rätta med kvarstå- ende problem på idrottsanläggningar med maskering i samband med våld eller störande av ordningen eller fara för sådant beteende som ytterst riskerar människors liv, hälsa och egendom. Även om det ibland kan finnas fog för att ha ansiktet täckt på idrottsanläggningar, bedömer rege- ringen att utgångspunkten måste vara att personer som går på fotbolls- matcher och andra idrottsarrangemang inte har skäl att vara maskerade. En ny reglering bör därför enligt regeringen ta sin utgångspunkt i att personer inte bör täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikationen när de befinner sig på idrottsanläggningar, när fotbollsmatcher och andra idrottsarrangemang anordnas där. Kriminaliseringen ska dock inte sträcka sig längre än vad som är nödvändigt för att uppnå syftet med förbudet, nämligen att upprätthålla den allmänna säkerheten på Den första varianten, att utforma maskeringsförbudet som ett generellt förbud och att uttryckligt räkna upp de undantag som det finns anledning att göra från förbudet för att kriminaliseringen inte ska bli för omfat- tande, skulle ha den fördelen att det blir tydligt vad som gäller. dock svårt att i en uttömmande uppräkning förutse och undanta samtliga situationer när personer visserligen helt eller delvis täcker ansiktet på ett sätt som försvårar identifiering, men där en kriminalisering av beteendet inte är motiverat. Till exempel är det inte lämpligt att kriminalisera användande av halsdukar som dras upp för ansiktet på utomhusanläggningar, som det knappast låter sig göras att i författningstext fånga en köldgräns eller närmare anpassa ett sådant un- dantag från maskeringsförbudet. Regeringen bedömer därför att det inte är lämpligt att utforma maskeringsförbudet på det sättet. Om maskeringsförbudet i stället utformas enligt den andra varianten, som ett generellt förbud mot maskering med undantag för situationer då maskering anses vara befogad, kan olika hänsyn vägas in i bedöm- ningen av om en person har fog för att täcka ansiktet eller inte på ett mer flexibelt sätt än att alla undantagssituationer räknas upp. remissinstanser framhåller skulle ett maskeringsförbud utformat på det sättet ha den fördelen jämfört med promemorians förslag, att förbudet blir enklare att tillämpa. Med en sådan utformning undviks de svåra gränsdragningar och bedömningar av om den person som är maskerad verkligen är inblandad i en pågående ordningsstörning eller en befarad ordningsstörning som promemorians förslag skulle medföra. tillämpnings- och gränsdragningsproblem med en utformning av förbudet enligt promemorians förslag som remissinstanserna pekat på kan medföra att effektiviteten av ett maskeringsförbud kan ifrågasättas, vilket också ombudsmän, , och har gjort. Om maskeringsförbudet utformas som ett generellt förbud med undantag för befogade situationer, kan det innebära att något fler personer riskerar straffsanktioner för maskering jämfört med promemorians förslag, eftersom det inte krävs att personen ensam eller tillsammans med andra är inblandad i någon pågående eller befarad ordningsstörning. I praktiken torde det dock vara få personer andra än dem som riskerar den allmänna säkerheten på arenorna som går på t.ex. fotboll maskerade. Ytterligare en fördel med detta sätt att utforma förbudet är att straffsanktionen inträder tidsmässigt något tidigare och ger polisen en större möjlighet att, när förhållandena på arenan medger det, ingripa redan innan omedelbar fara för ordningsstörningar uppstår. För att kriminaliseringen inte ska få orimliga konsekvenser behöver emellertid undantag från förbudet att täcka ansiktet på idrottsanläggningar göras för de idrottsutövare som bär hjälm och för dem som i tjänsten bär viss utrustning som täcker ansiktet, t.ex. polis- och brandmän. Att undantag också bör göras för den som täcker ansiktet av religiösa skäl framgår nedan. Undantag från det straffbara området bör även göras om täckande av ansiktet med hänsyn till väderförhållanden, hälsoskäl och övriga omständigheter är att anse som befogat. Ett liknande undantag från det straffbara området har gjorts i lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Det förbudet mot att på vissa platser inneha knivar, andra stick- och skärvapen och andra föremål som är ägnade att användas som vapen vid brott mot liv eller hälsa gäller inte, om föremålet enligt särskilda föreskrifter ingår i utrustning för viss tjänst eller visst uppdrag eller om innehavet annars med hänsyn till föremålets art, innehavarens behov och övriga omständigheter är att anse som befogat. Detta motsvarar även vad som gäller enligt det generella danska maskeringsförbudet i straffeloven § 134 b, där undantag från förbudet görs för personer som täcker ansiktet för att skydda sig mot väderleken eller som av annan anledning täcker ansiktet under förutsättning att ändamålet är godtagbart. Enligt förarbetena till den danska regleringen ska hänsyn tas till hur evenemanget utvecklar sig vid bedömningen av om ändamålet för att täcka ansiktet är godtagbart. Uppkommer störningar eller upplopp är en maskering i allmänhet inte längre godtagbar. På motsvarande sätt torde det enligt regeringen i princip inte vara tänkbart att det skulle anses vara en befogad situation för maskering, om någon täcker ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation och , ensam eller tillsammans med andra, agerar våldsamt eller ordningsstörande eller så att fara för ordningsstörning föreligger. Risken för hot mot den allmänna ordningen och säkerheten bör därför särskilt beaktas vid bedömningen av om täckande av ansiktet är befogat. Som ombudsmän och anför kan detta innebära att en maskering som initialt kan anses befogad med hänsyn till t.ex. väderförhållanden övergår till att vara obefogad om den enskilde t.ex. agerar ordningsstörande eller 2016/17:41 om situationen på idrottsanläggningen ändras. Motsvarande situation kan också uppstå redan enligt det befintliga maskeringsförbudet . anför att ett undantag för religiösa skäl och hälsoskäl i vissa fall kan medföra tillämpningsproblem då det är svårt för ingripande polis att bevisa att maskeringen inte gjorts av religiösa skäl eller hälsoskäl. Enligt regeringens bedömning bör dock denna svårighet inte överdrivas. Utgångspunkten enligt förslaget är att det är förbjudet att täcka ansiktet på ett sätt som försvårar identifikation och det torde endast i undantagsfall förekomma godtagbara skäl att ändå maskera sig. Som anför är domstolarna vana att göra bedömningar av detta slag och motsvarande bedömningar görs av såväl polis som rättsväsendet i övrigt när det gäller lagen (1988:254) om förbud beträffande knivar och andra farliga föremål. Som anför är det också lämpligt att personal som ska arbeta på idrottsanläggningar utbildas för att ges förutsättningar att göra dessa bedömningar. Mot bakgrund av det som anförts bedömer regeringen att ett generellt maskeringsförbud, med undantag för de situationer då maskering kan anses vara befogad, är mest ändamålsenligt för att upprätthålla säkerheten på idrottsanläggningar. En sådan utformning av maskeringsförbudet är tydligare, lättare att tillämpa och mer effektiv än promemorians förslag. Den bedömningen delas av majoriteten av remissinstanserna. Ett maskeringsförbud som utformas på det sättet är enligt regeringen inte heller för vidsträckt, utan nödvändigt för att upprätthålla den allmänna säkerheten på idrottsanläggningar. Det bör dessutom införas en möjlighet att inte döma till påföljd vid ringa fall av överträdelse av förbudet (se vidare avsnitt 6.2). I den befintliga lagen om maskering i vissa fall finns en möjlighet för anordnaren av en allmän sammankomst att söka tillstånd för deltagare i sammankomsten att helt eller delvis täcka ansiktet.