prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — Eftersom övriga skyddsbehövande inte är en skyddskategori som omfattas av är det därför regeringens uppfattning att den inte bör tillämpas som den tidsbegränsade lagen gäller. Det finns däremot varken anledning eller underlag för att nu bedöma för- och nackdelar med att ha kvar bestämmelsen i utlänningslagen. Bestämmelsen om övriga skyddsbehövande har inte sin grund i internationella åtaganden varför regeringen inte delar FARR:s farhåga att förslaget riskerar att strida mot internationella åtaganden. I avsnitt 8.2 föreslås att en bestämmelse som anger att uppehållstillstånd enligt 5 kap 6 § UtlL endast får beviljas om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. Om det i ett enskilt fall finns sådana omständigheter att det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa en person som uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande ska uppehållstillstånd beviljas enligt den bestämmelsen. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anför att det är oklart vad som ska gälla för personer som är övriga skyddsbehövande när lagen upphör. När den tidsbegränsade lagen upphör att gälla kan personer som uppfyller kriterierna för att vara övrig skyddsbehövande beviljas uppehållstillstånd. Om ansökan har prövats och avslagits gäller bestämmelserna om ny prövning i 12 kap. UtlL. Regeringen anser inte att det finns något behov av att tydliggöra detta i förslaget. Regeringen anser inte att det förhållandet att brottsutvisade utlänningar kan beviljas uppehållstillstånd som övriga skyddsbehövande i ett verkställighetsärende utgör ett hinder mot förslaget. Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL ska vara tidsbegränsat. Om utlänningen är flykting ska uppehållstillståndet gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen än ska, som huvudregel, även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla . Av lagens tidsbegränsade konstruktion följer att förlängning endast blir aktuellt om flyktingen beviljas ett uppehållstillstånd med en giltighetstid som är kortare än . Om utlänningen är alternativt skyddsbehövande ska uppehållstillståndet gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt den tidsbegränsade lagen ska, som huvudregel, även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Regeringens bedömning: Kvotflyktingar ska även i fortsättningen beviljas permanenta uppehållstillstånd. Utkastets förslag överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet föreslås andra tidsperioder för de tidsbegränsade uppehållstillstånden. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna för fram att förslaget innebär negativa konsekvenser för såväl de enskilda personer som får tidsbegränsade tillstånd som myndigheter. En grundligare analys av konsekvenserna efterfrågas. Många remissinstanser betonar att förslaget kommer att medföra ökad oro och otrygghet hos enskilda, vilket i sin tur påverkar deras etablering negativt. Flera remissinstanser menar att förslaget kommer att drabba barn särskilt hårt och att det saknas en analys av vilka konsekvenser tidsbegränsade tillstånd får för barn. Förvaltningsrätten i , , och ifrågasätter om förslaget är förenligt med FN:s konvention om barnets rättigheter (). UNHCR rekommenderar att barn beviljas längre tillstånd. anser att barn och barnfamiljer bör beviljas permanenta uppehållstillstånd även i fortsättningen. Några remissinstanser anför att utvecklingen inom asylrätten går mot att alternativt skyddsbehövande ska behandlas lika med flyktingar och att dessa grupper därför inte bör behandlas olika när giltighetstiden för uppehållstillståndet bestäms. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det bör införas någon form av ventil som gör att det i vissa fall ska gå att bevilja ett permanent uppehållstillstånd. Rådgivningsbyrån anser också att det bör införas en bestämmelse som gör det möjligt att överklaga att ett beslut om uppehållstillstånd har tidsbegränsats. , bisexuellas och transpersoners rättigheter (RFSL) är kritiskt mot att den tidsbegränsade lagen inte skiljer mellan skyddsbehov då det rör sig om väpnad konflikt respektive skyddsbehov som kan presumeras kvarstå på grund av att den asylsökandes asylskäl inte är övergående eller tillfälliga. Många remissinstanser framhåller att tidsbegränsade tillstånd kommer att innebära mer arbete för många myndigheter i och med att tillstånden måste förlängas. Detta kommer att innebära mer arbete för och migrationsdomstolarna men även för andra myndigheter, bl.a. Arbetsförmedlingen, och . anför att det till följd av att Migrationsöverdomstolen har begränsat tillämpningen av principen om familjens enhet troligen blir fler ärenden där nära familjemedlemmar erhåller olika statusförklaringar och därmed, med det aktuella förslaget, olika giltighetstid på uppehållstillstånden. I några remissyttranden efterfrågas klargöranden av vad de tidsbegränsade tillstånden kommer att innebära för t.ex. folkbokföringen, etableringen, socialförsäkringen och hälso- och sjukvården. Kommuner och Landsting (SKL) anser det i lagstiftningsärendet bör klarläggas om en särskilt förordnad vårdnadshavare ska förordnas när barnet beviljats ett ettårigt tillstånd. SKL bedömer att förslaget kommer att medföra 2015/16:174 att fler personer får avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Ur den enskildes perspektiv kan det finnas starka skäl att inte medverka till verkställighet av ett utvisningsbeslut och i stället stanna kvar i landet i väntan på att utvisningsbeslutet preskriberas och en ny ansökan om uppehållstillstånd kan lämnas in. SKL vill lyfta frågan vilken huvudman som bär ansvar för att tillgodose dessa personers behov. Flera remissinstanser anser att det behöver klargöras när och hur en ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd ska göras samt vilken status den enskilde får när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut och en ansökan om förlängning gjorts men ännu inte prövats. Vidare vill flera remissinstanser att det klargörs om det, vilket gäller , fortfarande ska vara en förutsättning att utlänningen har ett pass för att beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. Ett par remissinstanser saknar en analys av hur förslaget förhåller sig till att utlänningar med tidsbegränsade tillstånd inte är undantagna från kravet på arbetstillstånd för att ha rätt att arbeta i . Det har också efterfrågats klargöranden av hur tidsbegränsade tillstånd kommer att påverka möjligheten att få svenskt medborgarskap. Enligt får de nya reglerna om uppehållstillstånd i sig inte någon större betydelse för folkbokföringen, eftersom en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om kan folkbokföras enligt folkbokföringslagen (1991:481). och anför att det är mycket tveksamt om utlänningar som beviljas ettåriga uppehållstillstånd kommer att kunna anses bosatta i landet i socialförsäkringsbalkens mening och därmed kunna ha rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. Myndigheterna bedömer vidare att socialförsäkringsförmåner inte kan betalas ut om det inte finns ett gällande uppehållstillstånd, vilket innebär att en utlänning vars uppehållstillstånd löpt ut och som ansökt om förlängning av tillståndet inte heller skulle ha rätt till sådana förmåner. bedömer att utlänningar med tidsbegränsade tillstånd kommer att kunna beviljas studiestöd. Förslaget innebär dock att endast tidsbegränsade beslut kan meddelas, vilket enligt nämnden kan medföra att personer väljer att inte studera på grund av osäker finansiering. CSN anför vidare att det inte står helt klart om studiestöd kan beviljas när ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löpt ut. Flera remissinstanser framhåller att förslaget om uppehållstillstånd som endast gäller kommer att ha en negativ effekt på enskildas etablering. Arbetsförmedlingen framhåller att hela grundkonstruktionen för etableringsuppdraget bygger på möjligheten att kunna fatta beslut om etableringsplaner på upp . Skälen för regeringens förslag och bedömning Tidsbegränsade uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL Ett uppehållstillstånd som beviljas en skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL ska vara permanent eller gälla . Om ett nytt tidsbegrän- sat uppehållstillstånd beviljas en utlänning som har beviljats ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd, ska det nya tillståndet gälla . som nu har sagts gäller dock inte om tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Med undantag för de fall där tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver annat, är utgångspunkten att skyddsbehövande beviljas permanent uppehållstillstånd (se prop. 2013/14:248 s. 44–45). Det är sannolikt att möjligheten att beviljas permanent uppehållstillstånd är en anledning till att så många väljer att söka asyl i . Regeringens utgångspunkt är liksom tidigare att ett permanent uppehållstillstånd är gynnsamt för den enskildes möjligheter att finna sig till rätta i . Ur administrativ synpunkt är det också en fördel att myndigheterna inte behöver ompröva beslut i fall då man redan vid första prövningstillfället kan bedöma att ett tidsbegränsat uppehållstillstånd skulle behöva förlängas vid tidsperiodens slut på grund av att skyddsbehovet då kommer att kvarstå. Regeringen delar därför remissinstansernas bedömning att förslaget att uppehållstillstånden ska tidsbegränsas kommer att medföra negativa konsekvenser såväl för den enskilde som för myndigheter. Regeringen anser trots detta att det är nödvändigt att tillfälligt införa regler om tidsbegränsade tillstånd. Flyktingar och alternativt skyddsbehövande ska fortfarande beviljas skydd i . Varken eller internationella konventioner kräver dock att permanent uppehållstillstånd ges till en skyddsbehövande. För att få andrum för svenskt flyktingmottagande krävs att fler av EU:s medlemsstater tar sitt ansvar. Bedömningen är att det syftet motverkas om för tillfället fortsätter att ha mer generösa bestämmelser än andra medlemsstater. En faktor som kan antas påverka att asylsökande väljer att söka asyl i just är att huvudregeln i är att skyddsbehövande beviljas permanent uppehållstillstånd. De svenska reglerna om uppehållstillstånd bör av dessa skäl tillfälligt anpassas till miniminivån enligt och internationella konventioner och uppehållstillstånd som beviljas flyktingar och alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § UtlL bör därför vara tidsbegränsade. Regeringen anser att det inte bör finnas någon möjlighet att bevilja permanent uppehållstillstånd på grund av skyddsskäl, förutom för kvotflyktingar. En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den tidsbegränsade lagen. Även barn kommer med några undantag att beviljas tidsbegränsade tillstånd med de nya reglerna. Som flera remissinstanser påpekar är barn särskilt utsatta. Regeringen anser dock, som anförts tidigare, att denna åtgärd är nödvändig för att antalet asylsökande till ska begränsas tillfälligt och för att fler ska söka asyl i andra EU-länder. Att säkerställa barns rättigheter innebär inte alltid enkla och givna lösningar. Det handlar ytterst om att väga olika intressen mot varandra och i praktiken kan det innebära att göra val och prioriteringar. En jämnare fördelning i EU skapar bättre förutsättningar för att ge ett bra mottagande av de barn som kommer till . Av avsnitt 11 framgår att regeringen tar särskild hänsyn till barn och barnfamiljer genom en övergångsbestämmelse. Enligt regeringens bedömning respekterar förslagen . Enligt 5 kap. 2 § UtlL ska uppehållstillstånd ges till en utlänning som tagits emot i inom ramen för ett beslut som regeringen har meddelat om överföring av skyddsbehövande till (vidarebosättning), dvs. inom ramen för den s.k. flyktingkvoten. Enligt förarbeten (prop. 1983/84:144 s. 88 och 1993/94:94 s. 80) och fast praxis beviljas kvotflyktingar vid tillämpningen av 5 kap. 2 § UtlL permanent uppehållstillstånd. Det vore inte rimligt att nu ändra på detta och bevilja kvotflyk- 2015/16:174 tingar tidsbegränsade uppehållstillstånd. Kvotflyktingar bör därför även fortsatt beviljas permanent uppehållstillstånd. Någon särskild bestämmelse om tidsbegränsade uppehållstillstånd för kvotflyktingar bör därför inte införas i den tidsbegränsade lagen. Giltighetstiden för de tidsbegränsade uppehållstillstånden Det omarbetade skyddsgrundsdirektivet medger i viss utsträckning kortare giltighetstider för de tidsbegränsade uppehållstillstånden än vad som föreskrivs i svensk rätt. Enligt artikel 24.1 i direktivet ska ett uppehållstillstånd för en person som har flyktingstatus gälla och vara förnybart om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Av artikel 24.2 i direktivet följer att ett uppehållstillstånd för en person som har status som alternativt skyddsbehövande ska vara förnybart och gälla och, om det förnyas, , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver något annat. Även när det gäller längden på de tidsbegränsade tillstånden, såväl vid första prövningstillfället, som vid förlängning kan svenska regler som är mer generösa än bidra till att asylsökande väljer att söka asyl i . Målsättningen bör därför även i denna del vara att anpassa reglerna till miniminivån enligt och internationella konventioner. Lagstiftaren har tidigare gjort övervägandet att en skyddsbehövande som beviljas uppehållstillstånd alltid bör beviljas uppehållstillstånd . Detta eftersom det i många avseenden är avgörande för utlänningens rättigheter enligt annan lagstiftning (jfr prop. 2009/10:31 s. 141 och 158– 160). Det krävs t.ex. att det kan antas att utlänningen kan komma att vistas här under för att han eller hon ska folkbokföras. Utlänningen får då bland annat tillgång till etableringsinsatser och till hälso- och sjukvård som andra bosatta i landet. Regeringen anser mot denna bakgrund att de tidsbegränsade uppehållstillstånden som beviljas flyktingar den tidsbegränsade lagen är tillämplig bör gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid och i sådant fall . När det gäller alternativt skyddsbehövande kräver skyddsgrundsdirektivet inte ett tillstånd som gäller längre än . Remissinstanserna pekar på att tendensen inom är att regelverket håller på att utvecklas i en riktning där flyktingar och alternativt skyddsbehövande ges likadan reglering. gäller emellertid de beskrivna olika kraven enligt när det gäller tillståndens längd. Genom remissinstansernas svar framkommer också att ettåriga tillstånd kan komma att medföra problem, vilka orsakas av att många insatser för utlänningar bygger på att de beviljas längre tillstånd. Bland annat stämmer så korta tillstånd mindre väl överens med nuvarande system för etableringsplaner och det finns en risk för att den som får ett sådant tillstånd skulle bedömas inte ha rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. Regeringen bedömer dock, av de skäl som redogjorts för, att det är angeläget att de svenska reglerna tillfälligt anpassas till miniminivån enligt EU- rätten och internationella konventioner också i detta avseende. Av och svar framgår att det är tveksamt om utlänningar som beviljas ettåriga uppehållstillstånd kommer att kunna anses bosatta i landet i socialförsäkringsbalkens mening och därmed kunna ha rätt till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. För att undvika risken att skyddsbehövande i vissa fall inte skulle omfattas av de bosättningsbaserade socialförsäkringsförmånerna anser regeringen att alternativt skyddsbehövande bör beviljas tillstånd som är giltiga . Några mer generella undantag från dessa regler bör inte införas och det bör alltså inte vara möjligt när tiden för uppehållstillståndet bestäms att ta hänsyn till hur länge skyddsbehovet kommer att finnas. Regeringen delar bedömning att de nya reglerna om uppehållstillstånd i sig inte får någon större betydelse för folkbokföringen, eftersom en utlänning som har beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd om kan folkbokföras enligt folkbokföringslagen (1991:481). När ett tidsbegränsat uppehållstillstånd löper ut och det finns skäl att förlänga tillståndet bör även ett nytt tillstånd vara tidsbegränsat. Vid förlängning bör ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting gälla . Eftersom flyktingar som huvudregel ska beviljas ett tidsbegränsat uppehållstillstånd som gäller kommer förlängning för den gruppen bara bli aktuellt för personer som av hänsyn till nationell säkerhet eller allmän ordning har beviljats ett uppehållstillstånd med en kortare giltighetstid. Ett uppehållstillstånd som beviljas en alternativt skyddsbehövande bör vid förlängning gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden bör dock, som framgått ovan, aldrig vara kortare än . En bestämmelse med den innebörden bör tas in i den tidsbegränsade lagen. Det är enligt gällande rätt inte möjligt att överklaga att ett beslut om uppehållstillstånd har tidsbegränsats (MIG 2010:20). Regeringen ser inte skäl att, som Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser, ändra lagstiftningen i detta avseende. anför att förslaget kan leda till att nära familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd med olika giltighetstid. Det är förenligt med EU-rätt och internationell rätt att medlemmar ur en och samma familj ges olika status. Enligt skyddsgrundsdirektivet ska familjen hållas samman. Det är dock inte nödvändigt enligt direktivet att familjemedlemmar beviljas uppehållstillstånd med samma längd. I praxis från Migrationsöverdomstolen har bestämmelse om rätt till familjeliv tillämpats för att undvika att familjemedlemmar skiljs åt. I avsnitt 8.2 föreslås att uppehållstillstånd ska kunna beviljas enligt 5 kap. 6 § UtlL om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa en utlänning. I avsnitt 9 aviserar dessutom regeringen att man avser att återkomma med ett förslag till en bestämmelse som reglerar uppehållstillstånd för gymnasieungdomar. I de enstaka fall där det finns en risk för familjesplittring kommer uppehållstillstånd således att kunna beviljas med stöd av någon dessa bestämmelser. Detta är enligt regeringens bedömning tillräckligt för att undvika familjesplittring. Förslaget om tidsbegränsade tillstånd väcker, som remissinstanserna också lyfter fram, frågor om status och tillgång till bl.a. etablering, studiestöd och socialförsäkring efter att det tidsbegränsade tillståndet löpt ut och utlänningen ansökt om förlängt tillstånd men ännu inte beviljats ett 2015/16:174 sådant. I de fall beslut om förnyat uppehållstillstånd inte hinner fattas innan ett tidigare tillstånd löpt ut kan frågeställningar t.ex. uppstå kring vilka förmåner de berörda ha rätt till. meddelat prövningstillstånd i mål som rör en sådan situation när det gäller rätten till socialförsäkring (mål nr 3297–3298-15). avser att noga följa de konsekvenser domen kan medföra för enskilda, berörda statliga myndigheter och kommuner samt för kostnadsfördel- Flera remissinstanser efterfrågar klargöranden av hur och när en ansökan om förlängning ska göras. svar på frågan om pass även i fortsättningen ska vara en förutsättning för att beviljas tidsbegränsat uppehållstillstånd. pågår ett arbete med att se över dessa frågor, bl.a. i syfte att säkerställa att de tillfälliga reglerna om tidsbegränsade uppehållstill- stånd inte ska leda till praktiska problem i fall där pass saknas. utgångspunkterna för arbetet med att se över vilka följdändringar som behövs med anledning av att tidsbegränsade uppehållstillstånd blir huvudregel är att fördelningen av ansvaret för utlänningar som beviljats uppehållstillstånd inte ska förändras. Det kommer även att föras en dia- log med när det gäller hantering av ansökningar om Utgångspunkten är självklart att det är uppgift att se till att prövningen av ärenden görs på ett rättssäkert och Några remissinstanser undrar om förslaget påverkar möj- ligheten att få svenskt medborgarskap och arbetstillstånd. ning för att en utlänning ska beviljas svenskt medborgarskap är att han eller hon har permanent uppehållstillstånd. även ha vistats i för att kunna få medborgarskap. Eftersom den tidsbegränsade lagen endast föreslås gälla anser regeringen att det saknas anledning att nu se över reglerna om medbor- En utlänning som inte har permanent uppehållstillstånd är inte undantagen från kravet på arbetstillstånd för att få arbeta i . beviljar dock arbetstillstånd till den som har ett tidsbe- gränsat uppehållstillstånd och har behov av det. noga och kommer vid behov att föreslå förändringar av regelverket för att möjliggöra för människor att komma i arbete. SKL tar upp frågan vilken huvudman som bär ansvaret för att tillgodose behoven hos utlän- ningar som meddelats avvisnings- eller utvisningsbeslut som fått laga kraft men som fortfarande befinner sig i landet. ny även om den också aktualiseras i det nu aktuella sammanhanget. Regeringen avser att följa frågan. SKL anser vidare att det i lagstift- ningsärendet bör klarläggas om en särskilt förordnad vårdnadshavare ska förordnas för ensamkommande barn när barnet beviljats ett ettårigt till- Enligt 10 § lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn ska socialnämnden när barnet beviljas uppehållstillstånd väcka talan om eller anmäla behov av en särskilt förordnad vårdnadshavare enligt , om inte särskilda skäl talar mot det. lagen om god man för ensamkommande barn konstateras att såväl per- manenta uppehållstillstånd som olika former av tidsbegränsade uppe- hållstillstånd kan komma i fråga (prop. 2004/05:136 s. 52). bestämmelserna ska tillämpas när det är fråga om ett tidsbegränsat uppe- hållstillstånd kan inte avgöras i detta lagstiftningsärende utan bör i första hand få sitt svar i rättstillämpningen. Uppehållstillstånd på grund av hinder mot verkställighet och ny prövning Regeringens förslag: Ett uppehållstillstånd som beviljas en utlänning på grund av verkställighetshinder enligt 12 kap. 18 § första stycket UtlL ska vara tidsbegränsat och gälla . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas ska, som huvudregel, även det nya tillståndet, vara tidsbegränsat och gälla . ska inte bevilja ny prövning enligt 12 kap. 19 § första stycket eller 19 a § första stycket UtlL om de omständigheter som utlänningen åberopar endast är sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov som övrig skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 a § första stycket UtlL. Utkastets förslag överensstämmer delvis med regeringens. I utkastet finns inte något förslag på bestämmelse om att ny prövning inte ska kunna beviljas när utlänningen åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för ett skyddsbehov som övrig skyddsbehövande. I utkastet föreslås andra tidsperioder för de tidsbegränsade uppehållstillstånden. Remissinstanserna: avstyrker förslaget och anför att nödvändigheten, proportionaliteten och konsekvenserna inte har utretts. Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar ifrågasätter om förslaget är förenligt med skyddsgrundsdirektivet eftersom flyktingskäl kan leda till uppehållstillstånd på den här grunden.