prop · H303136 · 2016-03-22 00:00:00 — I det senare målet uttalas även implicit att man, såvida det inte finns giltiga skäl, ska vara anmäld som arbetssökande och söka arbete. Skyldigheten att söka arbete har i RÅ 1995 ref. 97 ansetts omfatta deltagande i en av socialnämnden arrangerad arbetssökarverksamhet. I målet var det fråga om en arbetslös person där socialnämnden ställde krav på att han förutom med Arbetsförmedlingen, även skulle ha kontakt med socialdistriktets arbetssökarverksamhet. RegR fann att det inte kunde anses stå i strid med grundtanke att en arbetslös person också ska vara skyldig att delta i en arbets- sökarverksamhet av det slag som distriktsnämnden startat och som sker i samarbete med Arbetsförmedlingen under förutsättning att verksamheten i det särskilda fallet kan bedömas främja den enskildes möjligheter att få arbete. Eftersom den sökande fick tid hos arbetssökarverksamheten men uteblev och inte hade haft något giltigt skäl för att inte delta ansågs han av RegR inte ha stått till arbetsmarknadens förfogande. I RÅ 1986 ref. 6 konstaterar bl.a. att den som är arbetslös i regel bör vara skyldig att söka arbete och att godta anvisat arbete om det är lämpligt. I den skyldigheten inbegrips i princip också de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, t.ex. i form av arbetsmarknadsutbildning. Också grundutbildning i svenska språket bör kunna räknas till sådana åtgärder konstaterar i RÅ 1995 ref. 88, ”eftersom det normalt sett måste antas vara en förutsättning för att få arbete i att den arbetssökande i erforderlig grad behärskar detta språk”. När det gäller kravet på deltagande i grundutbildning för vuxna måste en bedömning av om grundutbildningen kan leda till ett arbete vara avgörande i det särskilda fallet. Det gäller även för en biståndssökande att finnas tillgänglig för att kunna söka arbete och i förekommande fall ta anvisat arbete eller annat. I RÅ 1995 ref 79 ansågs den enskilde, genom att vistas utomlands det sökta biståndet avsåg, inte ha stått till arbetsmarknadens förfogande. I målet fick det antas att den sökande skulle ha kunnat beredas förvävsarbete och att sökande därigenom skulle ha blivit i stånd att bidra till försörjning av familjen i övrigt. I RÅ 1996 ref 70, som i första hand gällde om socialnämnden kunde ställa som villkor för socialbidrag att sökanden skulle fullgöra det i introduktionsprogrammet för invandrare ingående praktikarbetet, sammanfattas vilka krav som tidigare utvecklats i praxis. RegR anförde att rätten till bistånd förutsätter att den hjälpsökandes behov inte kan tillgodoses på annat sätt. I detta ligger ett krav på att den enskilde efter förmåga försöker bidra till sin försörjning. Av den som är arbetsför kan det följaktligen krävas att han eller hon ställer sig till arbetsmarknadens förfogande genom att söka arbete och genom att ta anvisat lämpligt arbete. Som framgått ovan har skyldigheten att söka arbete i RÅ 1995 ref 97 ansetts omfatta deltagande i en av socialnämnden arrangerad arbetssökarverksamhet. I skyldigheten att acceptera anvisat arbete inbegrips i princip att acceptera de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa. Till sådana åtgärder hör bl.a. arbetsmarknadsutbildning, under förutsättning att det i det enskilda fallet kan antas att den erbjudna utbildningen leder till arbete (jfr RÅ 1986 ref. 6). Till åtgärderna räknas också grundutbildning i svenska språket för invandrare, eftersom det antagits att det normalt sett är en förutsättning för att få arbete i att den arbetssökande behärskar detta språk. Vad gäller skyldigheten att också acceptera de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande menade att med samhället avsågs närmast sådana arbetsmarknadsåtgärder och liknande insatser som beslutats och reglerats av statsmakterna och som innefattat utbildningsbidrag, studiestöd eller annan sådan ersättning till deltagarna. I förevarande mål var det fråga om ett oavlönat praktikarbete som, anförde RegR, visserligen inte utgjorde någon av statsmakterna beslutad och reglerad insats. Av uppgifter som lämnats i målet framgick emellertid att 2015/16:136 praktikarbetet omfattade halvtidstjänstgöring under tid då invandraren deltog i svenskundervisning för invandrare på halvtid. Syftet med praktikarbetet fick anses väsentligen vara att komplettera svenskundervisningen genom att ge den enskilde möjlighet att på en arbetsplats begagna och träna förvärvade kunskaper i svenska i de situationer som man möter i arbetslivet. Upplägget fick anses främja den enskildes möjligheter att komma ut i normalt arbetsliv direkt eller efter deltagande i arbetsmarknadsutbildning och att därmed bli oberoende av socialbidrag. Introduktionsprogrammet i sin helhet ansågs därmed utgöra en i samhällelig regi tillhandahållen arbetsmarknadspolitisk åtgärd. RegR konstaterade sammanfattningsvis att för en arbetsför invandrare, som har behov av åtgärder som innefattas i det av kommunen tillhandahållna introduktionsprogrammet för att kunna bli självförsörjande, har socialnämnden således kunnat i princip uppställa krav på deltagande och fullföljande av programmet i dess helhet för att rätt till bistånd enligt 6 § SoL ska föreligga. Uppfylls inte detta krav måste dock en särskild prövning göras i varje enskilt fall för att bedöma om omständigheterna varit sådana att giltiga skäl för underlåtet deltagande eller fullföljande föreligger. Kan giltiga skäl härför anses föreligga får biståndet inte reduceras. I RÅ 1998 ref 24 (I) har ett aktivt deltagande i ungdomspraktikverksamhet – en särskild av länsarbetsnämnd administrerad arbetsmarknadspolitiskt åtgärd – ansetts tillräckligt för att den bidragssökande ansågs stå till arbetsmarknadens förfogande. I samma mål (II) ansågs den som deltog i ett och uppfyllt Arbetsförmedlingens krav på deltagande ha stått till arbetsmarknadens förfogande. Genom lagändring (SFS 1997:313) ändrades lydelsen i biståndsbestämmelsen (4 kap. 1 §) så att det numera framgår att den som inte själv kan tillgodose sina behov eller kan få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd. Den ändrade ordalydelsen avser att understryka den enskildes eget ansvar för att göra vad han eller hon kan för att bli självförsörjande. I förarbetena framhölls den enskildes förstahandsansvar. Den enskilde kan inte anses ha rätt till ekonomiskt bistånd enligt SoL om han eller hon inte efter förmåga försöker bidra till sin egen försörjning, anfördes det. Den som kan arbeta är därför också skyldig att söka arbete. Häri inbegrips i princip också, sägs i förarbetena, deltagande i den verksamhet som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken. Som exempel på sådan verksamhet angavs arbetsmarknadsutbildning, beredskapsarbete3 eller arbetsrehabiliterande åtgärder, deltagande i svenskundervisning4 och andra delar av särskilda introduktionsprogram som syftar till att förbereda och underlätta invandrares inträde på arbets- 4Numera utbildning i svenska för invandrare. Den enskilde är också skyldig att söka andra former av Prop. 2015/16:136 bidrag som finns, såsom bostadsbidrag, studiebidrag och a-kasseersätt- Regeringen underströk att varje enskilt ärende förutsätter en individuell bedömning, som ska utgå från den enskildes egna förutsättningar att klara ett visst arbete (jfr prop. 1996/97:124 s. 75 och prop. 2000/01:80 s. 93 f.). Av allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2013:1) framgår också att om den enskilde är arbetslös bör socialnämnden i regel kunna kräva att han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande på heltid och är villig att ta erbjudet lämpligt arbete. I detta krav bör också ingå att den enskilde deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, praktik eller arbetsrehabiliterande åtgärder. Även grundutbildning i svenska och s.k. arbetssökarverksamheter bör räknas hit. Genom lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare har en nyanländ enligt 6 § rätt att få en etableringsplan efter det att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun. Den som deltar i aktiviteter enligt en etableringsplan har, enligt 15 §, rätt till etableringsersättning. Någon skyldighet för den enskilde att delta i aktiviteter finns dock inte. Det innebär att den som inte vill delta i aktiviteter av olika anledningar inte heller behöver göra det. I förarbetena anfördes emellertid att en kommun däremot kan ställa krav på en person som söker försörjningsstöd enligt SoL att denne ska bidra till sin egen försörjning, t.ex. genom att delta i aktiviteter enligt en etableringsplan. På så sätt kan en nyanländ som inte är självförsörjande och som omfattas av lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare indirekt känna sig tvingad att delta i insatser enligt samma lag (jfr prop. 2009/10:60 s. 64). Det finns dock vissa undantag från rätten att få en etableringsplan. Den som redan har ett förvärvsarbete på heltid (6 § 1) har inte rätt att få en etableringsplan. Han eller hon har dock i normalfallet rätt att delta i utbildning i svenska för invandrare. Ett annat undantag är nyanlända som går i gymnasieskola (6 § 2). Lagstiftaren har beträffande sådana ungdomar ansett det viktigt att de så långt som möjligt fullföljer sina studier vilket i sig kan vara en viktig faktor för en framtida arbetsmarknadsetablering. Rätten till etableringsplan gäller heller inte, enligt 6 § 3, en nyanländ som på grund av sjukdom eller någon annan nedsättning av den fysiska eller psykiska prestationsförmågan är förhindrad att delta i etableringsinsatser på av heltid. För dem som inte har möjligheter att delta i insatser enligt lagen kommer kommuner och landsting att ha ett särskilt ansvar, sägs det i förarbetena. Det är viktigt att sjukvårdande insatser och eventuell rehabilitering erbjuds i ett tidigt skede i syfte att successivt öka prestationsförmågan. En nyanländ som efter att han eller hon första gången folkbokfördes i en kommun får förmåga att delta i etableringsinsatser på av heltid har rätt till en etableringsplan. För personer som bedöms ha en varaktig ned- 5 har Arbetsförmedlingen det samordnande ansvaret för vissa nyanlända invandrares etablering genom det s.k. etableringsuppdraget. 2015/16:136 sättning av sin prestationsförmåga är sjukvårds- och rehabiliteringsinsatser även på nödvändiga. För rätt till ekonomiskt bistånd kan alltså även ställa krav på att den som har rätt till etableringsplan också ska delta i aktiviteter enligt planen och därmed också få rätt till etableringsersättning. SoL med dess förarbeten och principer utvecklade i praxis visar att i kravet på den enskildes förstahandsansvar ligger ett arbetskrav och att i vart fall följande krav, efter en individuell bedömning, kan ställas på en arbetsför person som ansöker om ekonomiskt bistånd såvida det inte finns godtagbara skäl: –vara anmäld som arbetssökande, –finnas tillgänglig för att söka arbete, –söka arbete, i regel heltidsarbete, –delta i arbetssökarverksamhet som sker i samarbete med Arbetsförmedlingen under förutsättning att verksamheten i det särskilda fallet kan bedömas främja den enskildes möjligheter att få arbete, –godta anvisat lämpligt arbete, –delta i grundutbildning i svenska, –acceptera de åtgärder i övrigt som samhället ställer till förfogande för arbetslösa, dvs. delta i verksamheter som anordnas för arbetslösa inom ramen för arbetsmarknadspolitiken, t.ex. arbetsmarknadsutbildning, –beträffande den som har rätt till etableringsplan, delta i aktiviteter enligt planen. Rätten till arbetslöshetsersättning grundas enligt lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , på de allmänna villkoren i 9 §. Dessa måste läsas tillsammans med bestämmelserna i 43–43 b §§ för att få en fullständig bild av vad som krävs för att en sökande ska ha rätt till Åtgärdsreglerna delas i huvudsak in i tre kategorier: missköt- sel av arbetssökandet, förlängning av tiden i arbetslöshet och orsakande De allmänna villkoren i 9 § är av sådan karaktär att de kan upp- fyllas den första arbetslösa dagen och de ska därefter vara uppfyllda så länge den arbetssökande ansöker om ersättning. Åtgärdsreglerna i 43– 43 b §§ om varning och avstängning från rätt till ersättning, ger uttryck för vilka konkreta krav som kan ställas på den enskilde och som kan påverka rätten till ersättning om de inte uppfylls. Av 9 § 1 framgår att en sökande som är arbetsför och oförhindrad att åta sig arbete med ett visst antal timmar varje arbetsdag respektive i genomsnitt har rätt till ersättning vid arbetslöshet. Den sökande ska även, enligt 9 § 2 , vara anmäld som arbetssö- kande hos den offentliga arbetsförmedlingen och, enligt 9 § 3 , även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande. Det senare villkoret innebär att det inte räcker med att sökanden är arbetsför, oförhindrad att arbeta Prop. 2015/16:136 och anmäld som arbetssökande, han eller hon ska även ha för avsikt att Detta anses i fråga om innebära att om t.ex. sökanden inte på något sätt går att nå finns normalt grund för att bedöma att han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande (jfr prop. 2012/13:12 s. 87). Jämförelse mellan krav i arbetslöshetsförsäkringen och socialtjänstlagen Kraven i kan enligt förarbeten till socialtjänstlagen och som framgått av praxis enligt ovan tillämpas också i verksamhet. Av utredningens enkätundersökning som redovisas i avsnitt 5.4 nedan, framgår också att det är krav som i hög grad ställs i praktiken. Samtliga kommuner som besvarat enkäten ställer oftast eller alltid krav på att den enskilde ska vara anmäld hos Arbetsförmedlingen. Vad gäller kravet att ha för avsikt att arbeta och att finnas tillgänglig för nödvändiga kontakter med Arbetsförmedlingen ställer av enkätkommunerna oftast eller alltid ett sådant krav. 5.4Tillämpning av krav på den som ansöker om ekonomiskt bistånd Utredningen om stöd och krav avseende arbetslösa som tar emot ekono- miskt bistånd genomförde en intervjustudie hos sex utvalda kommuner samt skickade ut en nationell webbundersökning till samtliga kommuner för att kartlägga vilka krav som ställer på den som söker Av kartläggningen framgår att kommunerna i prin- cip kräver att den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta ska vara anmäld som arbetssökande hos Arbetsförmedlingen samt vara beredd att ta alla arbeten som denne kan utföra, i första hand på heltid. kräver kommunerna bl.a. att den sökande ska delta i arbetsmarknads- politiska program, delta i anvisad praktik eller kompetenshöjande verk- samhet samt vara nåbar för kontakter med såväl Arbetsförmedlingen som Resultaten visar vidare att majoriteten av kommunerna alltid eller oftast ställer krav på att den som ansöker om ekonomiskt bistånd måste medverka till upprättande av individuell handlingsplan hos Arbetsför- medlingen, följa planeringen hos Arbetsförmedlingen men också följa Härutöver kräver kommunerna att den enskilde besöker eller kontaktar Arbetsförmedlingen, söker av Arbetsför- medlingen anvisat lämpligt arbete, söker lämpligt arbete i övrigt, lämnar aktivitetsrapporter till Arbetsförmedlingen m.m. att det i biståndsbedömningen görs individuella bedömningar utifrån den enskildes förutsättningar och behov. Hos en majoritet av kommunerna sker uppföljningen genom personligt möte en gång och kan då t.ex. begära redovis- ning av vilka kontakter den sökande har tagit med arbetsgivare, begära in listor på sökta arbeten, begära redovisning kring hur handlingsplanen hos Arbetsförmedlingen följs och ibland också begära in en aktivitetsrapport eller handlingsplan som lämnats till Arbetsförmedlingen. 2015/16:136 en bättre samverkan och ett bättre informationsutbyte mellan och Arbetsförmedlingen framkom också av kartläggningen. 6 Överväganden och förslag I 4 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453), förkortad SoL, regleras individens rätt till bistånd. Den som inte själv kan tillgodose sina behov eller få dem tillgodosedda på annat sätt har rätt till bistånd av försörjning (försörjningsstöd) eller för sin livsföring i övrigt. Av förarbetena framgår att den enskilde i första hand har ett eget ansvar för sitt liv. I det ingår att efter förmåga bidra till sin försörjning t.ex. genom förvärvsarbete (prop. 1996/97:124 s. 62). Vilka krav som kan ställas på den som ansöker om bistånd har dessutom utvecklats genom rättspraxis, vilket bl.a. kommit till uttryck i allmänna råd om ekonomiskt bistånd (SOSFS 2013:1). Kraven har vidare historiskt en nära motsvarighet i de krav som kan ställas på den som får sin ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Socialtjänstlagen ger inte explicit uttryck för vilka krav som kan ställas när en person som är arbetslös söker försörjningsstöd. Lagens otydlighet i detta avseende kan därför vara till nackdel för den enskilde som, så som lagstiftningen ser ut , inte med självklarhet kan förstå vilka krav som förväntas av honom eller henne. Det kan även vara till nackdel för i argumentationen i förhållande till en biståndssökande. Den biståndssökande kan inte heller med självklarhet förutse vilket beslut myndigheten kan komma att fatta. Med anledning av att en betydande andel av dem som tar emot ekonomiskt bistånd gör det på grund av arbetslöshet menar regeringen att det ur rättssäkerhetssynpunkt behövs någon form av tydliggörande i lagstiftningen. Det blir tydligare för den biståndssökande, det skapar legitimitet och tillit till systemet, det understryker att kraven är viktiga och det bidrar till en enhetlig rättstillämpning. Vidare tydliggörs samstämmigheten med villkoren inom arbetslöshetsförsäkringen. Regeringens förslag: I 4 kap. 1 § socialtjänstlagen införs ett nytt andra stycke i syfte att tydliggöra det redan befintliga kravet i paragrafens första stycke om den enskildes förstahandsansvar att själv tillgodose sina egna behov. Den nya bestämmelsen innebär att den som inte kan försörja sig men som kan arbeta har rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Om det finns godtagbara skäl har den enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande. Utredningens förslag: Utredningens förslag har formulerats om men överensstämmer i sak med regeringens förslag. Remissinstanserna: En övervägande majoritet av remissinstanserna instämmer i utredningens förslag. Många instanser, däribland Socialsty- relsen, Inspektionen för vård och omsorg, Statskontoret, Högskola, Arbetsförmedlingen, kommun och Kommuner och Landsting (SKL), framhåller förslagets positiva effekter för rättssäkerheten. Flera instanser, däribland SKL, påpekar att lagändringen inte innebär en förändring av praxis eftersom dessa krav redan ställs på arbetsföra biståndstagare. Flertalet, däribland , betonar vikten av att förslaget inte innebär någon förändring gällande ansvar att i varje enskilt fall göra en individuell behovsprövning. ombudsmän () ifrågasätter placeringen av bestämmelsen i 4 kap. 1 § SoL då det inte finns någon koppling mellan det nya andra stycket och bestämmelsen i första stycket. JO menar också att bestämmelsen bör omformuleras och förtydligas. Arbetsförmedlingen framför att förslaget inte betyder att kraven blir enhetliga för olika grupper av arbetssökande oberoende av ersättningsform. avstyrker förslaget med motiveringen att detaljregleringar bör undvikas i socialtjänstlagen samt att lagens intentioner om att det är behoven som ska ligga till grund för besluten, ska värnas. Förvaltningsrätten i menar att en detaljreglering av kravet på aktivt arbetssökande kan innebära att det blir svårare att göra en helhetsbedömning där hänsyn tas till en familjs totala sociala och ekonomiska situation. vid ifrågasätter konstruktionen av den föreslagna regeln och menar att indraget försörjningsstöd blir en form av sanktion för vägran att ta arbete eller att delta i utbildning. kommun menar att formuleringarna av den nya bestämmelsen kan förenklas. Skälen för regeringens förslag Regeringen föreslår att det i 4 kap. 1 § SoL införs ett nytt andra stycke i syfte att tydliggöra det redan befintliga kravet om den enskildes förstahandsansvar att själv tillgodose sina egna behov. Den nya bestämmelsen innebär att förutom vad som framgår av första stycket har den som inte kan försörja sig men som kan arbeta rätt till försörjningsstöd om han eller hon står till arbetsmarknadens förfogande. Om det finns godtagbara skäl har den enskilde rätt till försörjningsstöd även om han eller hon inte står till arbetsmarknadens förfogande. Bestämmelsen innebär i huvudsak en kodifiering av rådande praxis. Genom införandet av bestämmelsen tydliggörs också att det ska råda samstämmighet mellan villkoren i lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring, förkortad , och förutsättningarna för rätt till bistånd enligt SoL. Placeringen av denna bestämmelse i 4 kap. 1 § i form av ett nytt andra stycke, ska ses mot bakgrund av att det är ett förtydligande av bestämmelsens första stycke, när det gäller kravet på den enskilde att i första hand själv tillgodose sina behov. menar att det i betänkandets förslag saknas en koppling mellan det nya andra stycket och bestämmelsen i första stycket. I regeringens förslag till nytt andra stycke finns därför en hänvisning till första stycket. Av bestämmelsen framgår att kravet på att stå till arbetsmarknadens förfogande gäller för rätten till bistånd för sin försörjning (försörjningsstöd). Utredningen om stöd och krav avseende personer som tar emot ekonomiskt bistånd hade i uppdrag att föreslå hur stöd och krav på arbetslösa personer som tar emot ekonomiskt bistånd kan utvecklas (dir. 2014:39). 2015/16:136 Utgångspunkten för uppdraget var att det i så stor utsträckning som möjligt skulle gälla samma krav på arbetssökaraktivitet och uppföljning för samtliga arbetslösa, oavsett försörjning vid arbetslöshet. Av utredningens genomgång av gällande rätt framgår att de krav som enligt praxis kan ställas vid biståndsbedömningen ligger nära de krav som ställs enligt . Av den enkät utredningen skickat till samtliga kommuner samt de intervjuer som gjorts, framkommer också att i praktiken ställer krav som i flera avseenden överensstämmer med kraven i . Utredningen konstaterar därmed att det råder en inte obetydlig överensstämmelse i fråga om vilka krav som ställs utifrån respektive regelverk. Däremot framhåller utredningen att den närmare innebörden av kraven i , t.ex. vad det betyder att vara aktivt arbetssökande, troligen är mer eller mindre kända för . Det kan därmed medföra att de olika myndigheterna gör olika bedömningar, t.ex. i fråga om en persons förmåga och möjligheter. I betänkandet föreslås en bestämmelse med innebörden att den som är arbetsför och oförhindrad att arbeta är, i fråga om försörjningsstöd, skyldig att vara aktivt arbetssökande, anmäld som arbetssökande hos den offentliga arbetsförmedlingen och även i övrigt stå till arbetsmarknadens förfogande, om det inte finns godtagbara skäl. Utredningen understryker att den föreslagna bestämmelsen inte avser att införa en ändring av gällande praxis. Det krav som tydliggörs genom utredningens förslag är av grundläggande karaktär som gäller för alla arbetslösa som är arbetsföra och oförhindrade att arbeta. Utredningens förslag har, såsom flera remissinstanser framhåller, en detaljeringsnivå som inte är ändamålsenlig för att underlätta arbete. Därför föreslår regeringen en mer generell bestämmelse som till sin utformning är bättre anpassad till socialtjänstlagens karaktär av ramlagstiftning med individuell behovsbedömning. Det finns dock ingen skillnad i sak mellan regeringens och utredningens förslag. Genom en bättre anpassning till socialtjänstlagens karaktär behålls kommunernas möjligheter att utforma efter egna förutsättningar och behov. ska utan att styras av detaljerade bestämmelser kunna anpassa insatserna till den enskildes behov (jfr prop. 1979/80:1 Del A s. 466). Arbetslöshetsförsäkringen är däremot en omställningsförsäkring för personer som har en anknytning till arbetsmarknaden och som är anslutna till en arbetslöshetskassa.