prop · H40356 · 2016-12-16 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:56 Kontroller och inspektioner i av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ny lag med kompletterande bestämmelser till de EU-förordningar som gäller vid kontroller och inspektioner på plats som Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () har rätt att genomföra i . De svenska myndigheter som utses till behöriga myndigheter enligt förordningarna föreslås få de undersökningsbefogenheter som krävs för att de ska kunna delta vid Olafs kontroller, och vid behov utföra gemensamma kontroller med , samt ges rätt att begära handräckning av . Genom förslaget tillgodoses även Olafs behov av biträde och av möjligheter att begära säkerhetsåtgärder enligt svensk rätt. Den nya lagen föranleder följdändringar i lagen (1994:1708) om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden, lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter och tullagen (2016:253). Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1708) om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden ................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter ......................... Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............. 3 Ärendet och dess beredning ............................................................ 4 Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () ........................ 5 EU:s finansiella intressen................................................................ 6 Olafs platskontroller i medlemsstaterna enligt Förutsättningar för platskontroll....................................... Befogenheter vid platskontroller ...................................... Rätt till tvångsåtgärder ..................................................... Kontroller som utförs av enligt andra regelverk....... 7 Svenska regler om platskontroller................................................... Tull- och sockeravgifter ................................................... Utgifter i direkt förvaltning .............................................. Utgifter i indirekt förvaltning ........................................... 8 Svenska regler om platsundersökningar på några andra Platsundersökningar på konkurrensrättens område .......... Platsundersökningar på statsstödsområdet ....................... Platsundersökningar på finansmarknadsområdet ............. 9 Svenska kompletterande regler om Olafs kontroller och inspektioner på plats ....................................................................... Behovet av kompletteringar av det svenska En ny lag om Olafs platskontroller i ................... Behörig myndighets utredningskompetens ...................... Biträde och säkerhetsåtgärder i form av 9.5Formell prövning av Olafs begäran om biträde eller 9.7Ersättning för prover och undersökningar vid Rätt till ombud eller biträde............................................. Konsekvenser av förslagen ............................................................ 12.1Förslag till lag om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning ...... 12.2Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1708) om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden .............................................. 12.3Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma 12.4Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter ...................... Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) ............ och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och om upphävande av och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999........................................................................ Rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av den om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter ........ Kontroller och inspektioner i av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (Ds 2016:1) .................. Författningsförslag i promemorian .................................. Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning, 2.lag om ändring i lagen (1994:1708) om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden, 3.lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken, 4.lag om ändring i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter, 5.lag om ändring i tullagen (2016:253). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning Härigenom föreskrivs följande. 1 § I denna lag finns bestämmelser som kompletterar –rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av om de kontroller och inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter, och –och rådets förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och om upphävande av och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999. Lagen innehåller bestämmelser om befogenheter för behöriga myndigheter enligt förordning (EU, Euratom) nr 883/2013. Regeringen utser de myndigheter som är behöriga myndigheter vid tillämpningen av denna lag. 2 § När Europeiska byrån för bedrägeribekämpning genomför kontroller och inspektioner på plats enligt artikel 3 eller 4.3 i förordning (EU, Euratom) nr 883/2013 (platskontroll) har den behöriga myndigheten rätt att få tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra platser som används yrkesmässigt i den verksamhet som kontrollen avser. Den behöriga myndigheten har rätt att få tillgång till alla uppgifter och all dokumentation om berörda transaktioner som behövs för att platskontrollen ska kunna genomföras, med undantag för sådana handlingar som avses i 27 kap. 2 § . Den behöriga myndigheten har vid platskontrollen även rätt att göra de undersökningar och ta de prover som bedöms nödvändiga. Den som platskontrollen utförs hos har rätt att tillkalla ett ombud eller biträde. Den behöriga myndigheten behöver inte avvakta att ombudet eller biträdet inställer sig om det kan befaras att platskontrollen förlorar i betydelse om den inte påbörjas . 3 § Den behöriga myndigheten får begära handräckning av för att en platskontroll ska kunna genomföras. Vid handräckningen gäller bestämmelserna i utsökningsbalken om verkställighet av förpliktelser som inte avser betalningsskyldighet eller avhysning. Om den behöriga myndigheten begär det, ska inte i förväg underrätta den som kontrollen avser. 4 § Om den som platskontrollen avser anser att en viss handling om- fattas av 27 kap. 2 § och att handlingen ska undantas från kontrollen, ska denne ge in en begäran om detta till den förvalt- ningsrätt inom vars domkrets den behöriga myndigheten är belägen. Handlingen ska ges in tillsammans med begäran. Om den behöriga myndigheten redan har den handling som begäran avser, ska myndigheten försegla handlingen och överlämna den till domstolen. Domstolen ska utan dröjsmål pröva om handlingen ska omfattas av Ett beslut att undanta en handling gäller , om inte något annat anges i beslutet. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Denna lag träder i kraft . Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1708) Prop. om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:1708) om EU:s förordningar om strukturstöd och om stöd till utveckling av landsbygden1 ska införas en ny paragraf, 4 a §, av följande lydelse. Nuvarande lydelse Föreslagen lydelse Bestämmelserna i 3 och 4 §§ denna lag ska inte tillämpas vid kontroller och inspektioner på plats som genomförs enligt lagen (2017:000) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2015:267. 2016/17:56 2.3 Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:1709) om EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken1 ska införas en ny para- graf, 7 a §, av följande lydelse. Bestämmelserna i 6 och denna lag ska inte tillämpas vid plats som genomförs enligt lagen (2017:000) om kontroller och in- spektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse av lagens rubrik 2016:825. Förslag till lag om ändring i lagen (1994:1710) Prop. om EG:s förordningar om jordbruksprodukter Härigenom föreskrivs att det i lagen (1994:1710) om EG:s förordningar om jordbruksprodukter ska införas en ny paragraf, 7 a §, av Bestämmelserna i 6 och denna lag ska inte tillämpas vid plats som genomförs enligt lagen (2017:000) om kontroller och in- spektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Denna lag träder i kraft . 2.5Förslag till lag om ändring i tullagen (2016:253) Härigenom föreskrivs att det i tullagen (2016:253) ska införas en ny paragraf, 4 kap. 43 a §, och närmast före 4 kap. 43 a § en ny rubrik av följande lydelse. Kontroller och inspektioner av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning Bestämmelserna i 26–43 §§ ska inte tillämpas vid kontroller och inspektioner på plats som genomförs enligt lagen (2017:000) om kontroller och inspektioner på plats av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning gav i uppdrag åt en utredare att biträda med att sammanställa och analysera vissa bestämmelser om kontroller och inspektioner i utförda av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning (). Efter att uppdraget avslutats bearbetades och bereddes en promemoria i . En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 3. Promemorians lagförslag finns i bilaga 4. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 5. Remissyttrandena och en sammanställning av dessa finns tillgängliga i (Fi2016/00114/BAEU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 6. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådets synpunkter, som följts, behandlas i avsnitt 9.7 och 9.8 samt i författningskommentaren. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. Ikraftträdandet för den nya lagen och lagändringarna har även skjutits fram till . Denna ändring är författningstekniskt och även i övrigt av sådan beskaffenhet att Lagrådets hörande skulle sakna betydelse. Lagrådets yttrande över det ändrade datumet har därför inte hämtats in. Enligt artikel 325 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt ska unionen och medlemsstaterna bekämpa bedrägerier och all annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens finansiella intressen. rättades 1999 och har i uppdrag att skydda EU:s finansiella intressen. Olafs verksamhet styrs främst av och rådets för- ordning (EU, Euratom) nr 883/2013 av om utredningar som utförs av Europeiska byrån för bedrägeribekämpning () och om upphävande av och rådets förordning (EG) nr 1073/1999 och rådets förordning (Euratom) nr 1074/1999 (Olaf- förordningen), se bilaga 1. är en självständig avdelning inom Europeiska kommissionen och har sitt huvudkontor i . hade 411 medarbetare vid utgången Byråns verksamhet leds av en generaldirektör, som väljs för en utför administrativa utredningar och saknar straff- öppnade byrån 219 utredningar och Den grundläggande regleringen av Olafs verksamhet finns i Olaf- förordningen, men dess verksamhet regleras även i rådets förordning (Euratom, EG) nr 2185/96 av om de kontroller inspektioner på platsen som kommissionen utför för att skydda 2016/17:56 Europeiska gemenskapernas finansiella intressen mot bedrägerier och andra oegentligheter (platskontrollförordningen), se bilaga 2, och indirekt även av rådets förordning (EG, Euratom) nr 2988/95 av om skydd av Europeiska gemenskapernas finansiella intressen (PIF-förordningen). 5 EU:s finansiella intressen EU:s finansiella intressen definieras i artikel 2.1 i Olaf-förordningen som de inkomster, utgifter och tillgångar som omfattas av Europeiska unionens budget eller av institutionernas, organens och byråernas budgetar eller de budgetar som dessa förvaltar och övervakar. EU:s utgifter består av medel i Europeiska unionens fonder och program. I betalas medel ut till mottagare genom förvaltningsformerna direkt, delad och indirekt förvaltning. Direkt förvaltning innebär att Europeiska kommissionen betalar ut medel till mottagare i genom egna avdelningar eller genomförandeorgan. Sådant stöd avser till stor del transeuropeiska nätverk samt forsknings- och utbildningsprogram. Vid delad förvaltning har kommissionen det yttersta ansvaret för fonderna, men ansvarar för de nationella förvaltnings- och kontrollsystemen för respektive fond, exempelvis jordbruksfonder som förvaltas av . Vid indirekt förvaltning har kommissionen delegerat utbetalningsansvaret, t.ex. till en internationell organisation. Med EU:s tillgångar avses lös och fast egendom som tillhör unionens institutioner och organ. EU:s inkomster utgörs huvudsakligen av EU:s egna medel i form av avgifter från medlemsstaterna. De egna medlen består av tullavgifter, sockeravgifter, mervärdesskattebaserade avgifter och avgifter baserade på bruttonationalinkomsten. Olafs kompetens på inkomstsidan är begränsad till de egna medel som uppbärs direkt av medlemsstaterna för unionens räkning (artikel 2.2 i Olaf-förordningen jämförd med artikel 1.2 i PIF-förordningen), vilket innebär att det endast är tull- och sockeravgifterna som omfattas av kompetensen. Olafs platskontroller i medlemsstaterna får besluta att inleda en utredning om det föreligger skälig miss- tanke om att det har förekommit bedrägeri, korruption eller annan olaglig verksamhet som riktar sig mot unionens finansiella intressen (artikel 5.1 i Byrån utför både interna och externa utredningar. interna utredningarna avser utredningar vid EU:s institutioner, organ och De externa utredningarna avser alla övriga utredningar om uni- onens finansiella intressen. Medlemsstaternas behöriga myndigheter ska i Prop. 2016/17:56 enlighet med sina nationella bestämmelser ge de anställda vid det stöd som behövs för att byrån ska kunna utföra sina uppdrag effektivt (artikel 7.3 första stycket). Vilka som är de behöriga myndigheterna utses på nationell nivå (se vidare avsnitt 6.2). får inom ramen för sina utredningar genomföra kontroller och inspektioner på plats (platskontroller) i medlemsstaterna. Enligt artikel 3.2 i Olaf-förordningen får byrån i samband med platskontrollerna genomföra kontroller och inspektioner hos ekonomiska aktörer för att fastställa om det förekommit olaglig verksamhet riktad mot unionens finansiella intressen i samband med bidragsavtal, beslut om bidrag eller avtal om unionsfinansiering. Enligt artikel 4.3 i Olaf-förordningen får även vid interna utredningar utföra platskontroller hos ekonomiska aktörer för att få tillgång till relevant information om föremålet för den interna utredningen. avslutar sina utredningar med att, med beaktande av nationell lagstiftning, upprätta en rapport med bl.a. rekommendationer om huruvida åtgärder bör vidtas eller inte, som överlämnas till berörd behörig myndighet i medlemsstaten. Rekommendationerna kan omfatta disciplinära, administrativa, ekonomiska eller rättsliga åtgärder (artikel 11.1). På begäran av ska de behöriga myndigheterna i de berörda medlemsstaterna informera byrån om eventuell uppföljning av lämnade rekommendationer och lämnad information (artikel 11.6). Olafs utredningar ska enligt artikel 2.4 inte påverka medlemsstaternas befogenhet i fråga om lagföring. Sedan inrättades har byrån endast vid ett fåtal tillfällen genomfört platskontroller i . En förutsättning för att en platskontroll ska kunna genomföras enligt platskontrollförordningen är att det finns anledning att tro att en oegentlighet har begåtts. Oegentligheter definieras i artikel 2.2 i Olaf-förord- ningen genom en hänvisning till definitionen av oegentligheter i artikel 1.2 i PIF-förordningen, dvs. som ”varje överträdelse av en bestämmelse i gemenskapsrätten som är följden av en handling eller en underlåtenhet av en ekonomisk aktör och som har lett eller skulle ha kunnat leda till en negativ ekonomisk effekt för gemenskapernas allmänna budget eller någon av de budgetar som de förvaltar, antingen genom en otillbörlig utgift eller genom minskning eller bortfall av inkomster som kommer från de egna medel som uppbärs direkt för gemenskapernas räkning”. En oegentlighet kan alltså uppkomma genom allt från ett enkelt misstag till rent brottsliga förfaranden. I den mån det är strikt nödvändigt för att avgöra huruvida en oegentlighet har förekommit kan enligt artikel 5 tredje stycket i platskontrollförordningen även utföra platskontroller hos andra berörda ekonomiska aktörer för att få tillträde till relevanta uppgifter som innehas av dessa aktörer (tredjemanskontroller). 2016/17:56 Om beslutar att genomföra platskontroller ska byrån enligt artikel 3 i platskontrollförordningen se till att det inte utförs liknande kontroller och inspektioner hos de berörda ekonomiska aktörerna med anledning av samma handlingar på grundval av gemenskapsbestämmelser för en särskild sektor. Enligt samma artikel ska dessutom beakta sådana pågående eller avslutade kontroller som en medlemsstat utför med stöd av sin nationella lagstiftning hos de berörda ekonomiska aktörerna med anledning av samma handlingar. Enligt artikel 7.3 första stycket Olaf-förordningen ska de behöriga myndigheterna i enlighet med nationella bestämmelser ge de anställda vid det stöd som behövs för att de ska kunna utföra sina uppdrag effektivt. Enligt Olaf-förordningens ingress bör medlemsstaterna ange vilka behöriga myndigheter som kan bistå i fullgörandet av dess uppdrag. Platskontroller ska enligt artikel 4 första stycket i platskontrollförordningen förberedas och ledas av i nära samarbete med de behöriga myndigheterna i den berörda medlemsstaten. Byrån ska underrätta den behöriga myndigheten om föremålet för, syftet med och den rättsliga grunden för kontrollerna och inspektionerna, så att de kan lämna all den hjälp som behövs. Medlemsstaterna får bestämma om de vill delta i Olafs platskontroller eller inte. och medlemsstatens behöriga myndigheter kan också komma överens om att gemensamt utföra kontroller. När utför en platskontroll ska de ekonomiska aktörerna enligt artikel 5 andra stycket i platskontrollförordningen lämna tillträde till lokaler, markområden, transportmedel och andra platser som används yrkesmässigt. Enligt artikel 7.1 första stycket i platskontrollförordningen har rätt att på samma villkor som de nationella administrativa kontrollanterna, och i överensstämmelse med nationell lagstiftning, få tillgång till alla de uppgifter och all den dokumentation om berörda transaktioner som behövs för att kontrollerna och inspektionerna på platsen ska förlöpa på bästa sätt. Platskontrollen får enligt andra stycket i samma bestämmelse särskilt avse –affärsböcker och affärshandlingar som fakturor, specifikationer, lönespecifikationer, följesedlar och bankkontoutdrag, som de ekonomiska aktörerna förfogar över, –system och metoder för tillverkning, förpackning och leverans, –fysisk kontroll av varornas eller det utförda arbetets typ och omfattning, – provtagning och undersökning av prover, –lägesrapporter om arbeten och investeringar som finansierats samt om hur genomförda investeringar har använts, –budget- och bokföringshandlingar, samt –det finansiella och tekniska genomförandet av de projekt som fått bidrag. Enligt artikel 7.1 första stycket i platskontrollförordningen får använda samma hjälpmedel för att genomföra kontrollen som de nationella administrativa kontrollanterna och bl.a. ta kopior av relevanta handlingar. får även enligt artikel 6.2 i samma förordning, om den berörda medlemsstaten samtycker, begära att tjänstemän från andra medlemsstater biträder som observatörer och anlita externa organ som agerar under byråns ansvar för tekniskt bistånd. Olafs anställda ska enligt artikel 3.3 första stycket Olaf-förordningen agera i enlighet med den berörda medlemsstatens bestämmelser och praxis, och med iakttagande av de rättssäkerhetsgarantier som uppställs i förordningen. Olaf-förordningen och platskontrollförordningen saknar bestämmelser om att en ekonomisk aktör i förväg ska informeras om en förestående platskontroll. Enligt Olafs interna riktlinjer ska dock detta ske om det krävs enligt nationell lagstiftning (for , 1 October 2013 s. 12). Enligt Olafs fastställda rutiner informeras den berörda personen i förväg, om detta inte skulle skada utredningen (, Operational Procedures s. 121). måste vid sina utredningar och platskontroller beakta europarättsliga rättssäkerhetsgarantier och ska, som ovan anförts, enligt artikel 3.3 första stycket i Olaf-förordningen agera i enlighet med den berörda medlemsstatens bestämmelser och praxis, samt iaktta de rättssäkerhetsgarantier som föreskrivs i artikel 9 i samma förordning. måste exempelvis beakta de berörda personernas och vittnenas rätt att inte röja sig själva, de berörda personernas rätt att få bli informerade om sina rättigheter samt dessa personers och vittnens rätt att godkänna intervjuprotokollet och få en kopia av det. Enligt samma artikel måste vidare vid sina utredningar iaktta bestämda kallelsefrister för intervjuer med berörda personer och vittnen, och avbryta en vittnesintervju, om det kan misstänkas att vittnet kan vara en berörd person. Dessutom måste principen om oskuldspresumtion och berörda personers och vittnens rätt att bli hörda beaktas. saknar egna möjligheter att ta till tvångsåtgärder för att genomföra platskontroller. Medlemsstatens behöriga myndigheter är i stället för- 2016/17:56 pliktigade att på begäran av , i enlighet med nationella bestämmelser, ge Olafs anställda det stöd som behövs för att de ska kunna utföra sina uppdrag effektivt (artikel 7.3 första stycket Olaf-förordningen). Sådant stöd kan utgöras av biträde enligt nationella bestämmelser, om den ekonomiska aktören skulle motsätta sig platskontrollen (artikel 9 första stycket i platskontrollförordningen). De behöriga myndigheterna ska också vid behov, på Olafs begäran, vidta lämpliga säkerhetsåtgärder enligt nationell rätt, särskilt åtgärder för att säkra bevismaterial (artikel 7.7 Olaf-förordningen). 6.6Kontroller som utförs av enligt andra regelverk har möjlighet att utföra kontroller enligt andra regelverk än platskontrollförordningen. Inom ramen för externa utredningar får utföra kontroller enligt de sektorsvisa bestämmelser som avses i artikel 9.2 i PIF-förordningen. Sådana platskontroller torde dock oftast utföras av andra avdelningar inom Europeiska kommissionen än , eftersom dessa kontroller främst syftar till att kontrollera medlemsstaternas förvaltning.