prop · H303164 · 2016-04-15 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:164 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och rekommendationer som har gjort i rapporten brottslighet – polis och åklagare kan bli effektivare (RiR 2015:21). har granskat om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. I rapporten lämnas ett antal rekommendationer till myndigheterna. Granskningen har även omfattat regeringen men har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och rekommendationer .................................................. polis och åklagare kan bli effektivare (RiR 2015:21)......... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... 1 Ärendet och dess beredning har granskat om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. Granskningen har även omfattat regeringen. Granskningen har resulterat i rapporten brottslighet – polis och åklagare kan bli effektivare (RiR 2015:21), se bilagan. överlämnades av till regeringen . har mot bakgrund av att den it-relaterade brottsligheten ökat kraftigt som de personuppklarade brotten sjunkit granskat om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. Granskningen har omfattat tre brottskategorier: it-bedrägerier, internetrelaterade barnpornografibrott och attacker mot infrastruktur. Dessa kategorier anser kan illustrera handläggning och utredning av it-relaterad brottslighet i stort. Riksrevisonens sammanfattande slutsats är att polis och åklagare inte har beredskap och förmåga att utreda och handlägga it-relaterade brott på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Detta på grund av bristen på vedertagna metodstöd och utvecklade arbetssätt samt att myndigheternas kompetens och specialisering på området är otillräcklig. bedömer vidare att de identifierade bristerna riskerar att leda till att itrelaterade brott inte hanteras likvärdigt och enhetligt samt att det i högre grad blir personberoende hur ett ärende utreds. Det finns dock enligt möjlighet till en förbättrad personuppklaring med ett förändrat arbetssätt. Granskningen har enligt visat följande. It-relaterade brott kräver förändrade arbetssätt. It-relaterade brott är komplexa att utreda, digital bevisning är ofta svår att inhämta och internet gör det möjligt att begå brott anonymt. Polis och åklagare står därmed inför stora utmaningar för att kunna möta brottsligheten. Myndigheterna saknar nationella riktlinjer och metodstöd. Det saknas metodstöd, vedertagna riktlinjer och handböcker för utredning av itrelaterad brottslighet inom . De handböcker inom som berör området är okända i många åklagarområden. 2015/16:164 Kompetensen är låg inom myndigheterna. Utbildningsnivån för att utreda it-relaterad brottslighet är relativt sett låg inom och . enkät visar också att de utbildningar som finns inom myndigheterna inom it-området inte är tillräckliga. Specialiserade enheter kan vara en framgångsfaktor. granskning visar att av de personuppklarade förundersökningarna utreddes vid en specialiserad enhet, jämfört för de nedlagda förundersökningarna. Specialiseringar i den utredande verksamheten kan förbättra förutsättningarna för att klara upp brott. Samverkan och internationellt utbyte måste öka. Det verkar finnas ett utrymme för att bättre utnyttja internationell rättslig hjälp i det brottsutredande arbetet. Det finns också indikationer på att den svenska desken vid Europol i skulle kunna användas i större utsträckning. Det finns även tecken på ett behov av tydligare strukturer för samarbete och samverkan inom . Många it-relaterade brott är svåra att utreda. Att många ärenden skrivs av beror ofta på att brott har begåtts utomlands, att spaningsuppslag saknas eller att brottet har varit för ringa för att vissa utredningsåtgärder skulle kunna vidtas. Gärningstypen har även en avgörande betydelse för om ett brott utreds. Det finns brottstyper där polis och åklagare med gällande lagstiftning och arbetssätt i stort sett saknar förutsättningar att vidta utredningsåtgärder. Polis och åklagare kan arbeta effektivare och mer enhetligt. Polis och åklagare måste komma igång snabbare med de inledande utredningsåtgärderna för att säkerställa att digitala bevis inte hinner försvinna. En förutsättning för det är att anmälningarna innehåller all relevant information. Det finns även ett utrymme att vidta fler it-relaterade utredningsåtgärder. Det kan även finnas skäl att involvera flera olika aktörer i förundersökningarna. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen. har lämnat följande rekommendationer till Polismyn- • Identifiera nationella utvecklingsbehov och utveckla den strategiska kompetensförsörjningen för att kunna säkerställa verksamhetens behov. Planera, uppmuntra och skapa utrymme för kompetenshöjande åtgärder inom it-området. • Säkerställ att grundutbildningen till polis motsvarar verksamhetens behov med hänsyn till den tekniska utvecklingen och dess påverkan på brottsligheten. • Utveckla och förankra nationella arbetssätt och metodstöd för utredning av it-relaterade brott. • Se över strukturen för brottsamordning och samverkan mellan polisregionerna. • Utnyttja de forum som finns för internationell samordning och sam- har lämnat följande rekommendationer till . •Identifiera nationella utvecklingsbehov och utveckla den strategiska kompetensförsörjningen för att kunna säkerställa verksamhetens behov. Planera, uppmuntra och skapa utrymme för kompetenshöjande åtgärder inom it-området. •Utveckla och förankra metodstödet inom it-området och möjligheterna till erfarenhetsutbyte mellan åklagarområdena. av iakttagelser och rekommendationer It-relaterade brott har ökat som uppklarningsprocenten är låg. Regeringen välkomnar därför granskning på området. Regeringen anser att iakttagelser är relevanta och delar uppfattningen att det finns åtgärder för myndigheterna att vidta för att polis och åklagare ska ha beredskap och förmåga att utreda och handlägga it-relaterade brott på ett mer effektivt och ändamålsenligt sätt. De rekommendationer som riktar till och är enligt regeringens mening adekvata. med anledning av iakttagelser och rekommendationer Regeringen följer noggrant och arbete på området och har inlett en dialog med myndigheterna om de rekommendationer som har lämnat till myndigheterna. Regeringen överväger att vid behov begära närmare redovisning av hur rekommendationer tas om hand. Regeringen anser att är slutbehandlad genom denna skrivelse. – polis och åklagare kan bli effektivare är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-390-5 rir 2015:21 foto: plattform/johnér form: curry tryck: interntryckeri, 2015 – polis och åklagare kan bli effektivare IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m följande granskningsrapport över effektivitetsrevision: It-relaterad brottslighet – polis och åklagare kan bli effektivare har granskat om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , och (Justitidepartementet) har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till slutrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och samt regeringen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor , revisor och revisionsdirektör har medverkat vid den slutliga handläggningen. Regeringen, och . IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE Definitioner och preciseringar av centrala begrepp Utmaningar med it-relaterade brott Utvecklingen för de granskade brottstyperna Myndigheterna har uppmärksammat it-relaterad brottslighet relativt sent Större förändringar inom rättsväsendet Politiska initiativ inom området Hanteringen av it-relaterade brott Från anmälan till beslut om förundersökning Personuppklarade förundersökningar kom igång snabbare Fler aktörer och åtgärder i personuppklarade förundersökningar It-relaterade åtgärder vidtogs sällan i utredningarna Avskrivningsgrunden överensstämde oftast med omständigheterna i fallet Gärningstypen hade betydelse för om förundersökning inleddes Organiseringen av den utredande verksamheten Vedertagna nationella riktlinjer och metodstöd saknas Specialiserade enheter kan vara en framgångsfaktor Den tekniska utrustningen är sällan ett hinder IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE Kontaktvägarna inom och mellan myndigheterna kan förbättras Det internationella samarbetet är tidskrävande Till rapporten finns två ytterligare bilagor att ladda ned från . Dessa kan också begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Bilaga 3 Frågor i aktgranskning Bilaga 4 enkäter till polisregionerna och åklagarområdena har granskat om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. It-relaterad brottslighet är ett växande problem. För all brottslighet har de personuppklarade brotten –2014 sjunkit från , vilken är den lägsta nivån . Personuppklaringen för de granskade it-relaterade brotten ligger lägre och var . Det är viktigt att och andra delar av rättsväsendet förmår hålla jämna steg med utvecklingen på området för att det brottsutredande arbetet inte ska försämras. När människor drabbas av brott och ärendena skrivs av i stället för att utredas, finns det en risk att förtroendet för rättsväsendet påverkas negativt. Granskningen omfattar tre brottskategorier; it-bedrägerier, internetrelaterade barnpornografibrott och attacker mot infrastruktur. gör bedömningen att dessa tre brottskategorier kan illustrera handläggning och utredning av it-relaterad brottslighet i stort. Huvudsakligt fokus i granskningen är processen från anmälan av brott till beslut om huruvida åtal ska väckas. Granskningen avser regeringen, och . Sammantaget visar granskningen att bristen på vedertagna metodstöd, utvecklade arbetssätt, tillräcklig kompetens och specialisering inom området gör att polis och åklagare inte har beredskap och förmåga att utreda och handlägga it-relaterade brott på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. De identifierade bristerna riskerar också att leda till att it-relaterade brott inte hanteras likvärdigt och enhetligt, och att det i högre grad blir personberoende hur ett ärende utreds. visar granskningen att det finns möjligheter till förbättrad personuppklaring med ett förändrat arbetssätt. It-relaterad brottslighet kräver förändrade arbetssätt Antalet anmälningar av it-relaterade brott ökar kraftigt som personuppklaringen sjunker och många ärenden skrivs av utan utredning. It-relaterade brott är komplexa att utreda, digital bevisning är ofta svår att inhämta och internet gör det möjligt att begå brott anonymt. Polis och åklagare står därmed inför stora utmaningar för att kunna möta brottsutvecklingen. IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE Polisen och har uppmärksammat den it-relaterade brottsligheten sent, först började området att lyftas fram mer i interna styrdokument och strategier. Den it-relaterade brottsligheten har därmed inte uppmärksammats i större utsträckning på ledningsnivå. ser positivt på att myndigheterna nu har börjat vidta flera åtgärder för att höja sin förmåga på området, men menar att det kommer att krävas ett långsiktigt och uthålligt arbete för att nå resultat. Myndigheterna saknar nationella riktlinjer och metodstöd Granskningen visar att det inom saknas metodstöd, vedertagna nationella riktlinjer och handböcker för utredning av it-relaterade brott. It-aspekten är till exempel inte en del av Polisens nationella utredningskoncept. De handböcker inom som berör området är okända i många åklagarområden. Kompetensen är låg inom myndigheterna Utbildningsnivån för att utreda it-relaterad brottslighet är generellt sett låg inom och . Endast ett fåtal förundersökningsledare, utredare, it-utredare, it-forensiker och åklagare har gått utbildningar på it- Dessutom innehåller grundutbildningen till polis som regel inte någon del som handlar om it-relaterad brottslighet. En del poliser är självlärda inom itutredningar och har goda kunskaper på området. Utan ett större inslag av formell utbildning kommer enskilda poliser inte att ha den kompetens som krävs för att göra ett bra utredningsarbete och möjligheterna till enhetliga arbetsmetoder försvåras. enkät visar också att de utbildningar som finns inom och inom it-området inte är tillräckliga. Det efterfrågas både mer om it-aspekten i grundutbildningen och fler vidareutbildningar, till exempel inom internetinhämtning. Tidsbrist, kostnader och ett begränsat antal utbildningsplatser utgör hinder för att gå de utbildningar som finns. Specialiserade enheter kan vara en framgångsfaktor Granskningen visar att av de personuppklarade förundersökningarna utreddes vid en specialiserad enhet, jämfört för de nedlagda förundersökningarna. Till exempel har bedrägeriärenden ofta utretts vid bedrägerienheter. menar att detta tyder på att specialiseringar i den utredande verksamheten kan förbättra förutsättningarna för att klara upp brott. Samverkan och internationellt utbyte måste öka Många ärenden som har granskat skrevs av för att brottet hade begåtts utomlands. Inte i något ärende som ingick i aktgranskningen hade internationell rättslig hjälp dock begärts. Det verkar därmed finnas ett utrymme för att bättre utnyttja internationell hjälp i det brottsutredande arbetet, även om den internationella rättsliga hjälpen enligt företrädare för myndigheterna är tidskrävande och administrativt Det finns också indikationer på att den svenska desken vid Europol i skulle kunna användas i större utsträckning. behöver ofta information från utländska företag för att kunna utreda it-relaterade brott. Delar av samarbete med utländska företag har underlättats av att myndigheten har utvecklat en samsyn för samarbete med vissa utländska företag som levererar internetbaserade tjänster, från vilka det ofta behövs information. enkät visar att polisregionerna har olika uppfattning om hur samarbete och samverkan mellan regionerna fungerar. Företrädare för menar att det kan vara svårt att nå ut i polisorganisationen eftersom kontakter ofta bygger på personliga nätverk. menar att detta tyder på att det finns ett behov av tydligare strukturer för samarbete och samverkan inom . För att förbättra möjligheterna till utbyte av erfarenheter mellan it-kunniga åklagare har strukturerna för detta inom förtydligats. Många it-relaterade brott är svåra att utreda Att många ärenden skrivs av beror ofta på att brott har begåtts utomlands, att spaningsuppslag saknas eller att brottet har varit för ringa för att vissa utredningsåtgärder, såsom hemliga tvångsmedel, skulle kunna vidtas. Gärningstypen har även en avgörande betydelse för om ett brott utreds. Några typer av dataintrång och bedrägerier som sker via internet utreds i stort sett inte alls. Dessa ärenden är en del av en brottslighet där möjligheten att nå framgång i ett enskilt ärende i det närmaste är obefintlig . kan konstatera att det finns brottstyper där polis och åklagare med gällande lagstiftning och arbetssätt i stort sett saknar förutsättningar att vidta utredningsåtgärder. Polis och åklagare kan arbeta effektivare och mer enhetligt kan konstatera att många it-relaterade brott generellt är svårutredda. visar granskningen att det finns möjligheter till förbättringar i personuppklaringen med ett förändrat arbetssätt. noterar till exempel att polis och åklagare har lyckats vända trenden för internetrelaterat barnpornografibrott, där personuppklaringen har förbättrats kontinuerligt . Troliga bidragande faktorer till den ökande uppklaringen är ändrade förutsättningar i lagstiftningen, att började ge en specialiserad utbildning på området 2006 och att denna brottstyp särskilt prioriterades av polisledningen . Polis och åklagare måste komma igång snabbare med de inledande utredningsåtgärderna för att säkerställa att digitala bevis inte hinner försvinna. En förutsättning för att utredningsarbetet inte ska fördröjas eller försvåras är att anmälningarna innehåller all relevant information. Aktgranskningen visar att IP-adressen antecknades fel i av anmälningarna som innehöll en IP-adress. Detta får till följd att uppgiften inte IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE går att använda. aktgranskning visar också att utredningsåtgärder vidtogs snabbare i de personuppklarade förundersökningarna än i de nedlagda. Polis och åklagare vidtar få it-relaterade åtgärder i förundersökningarna. I stället är det traditionella utredningsåtgärder som är vanligast, till exempel att spåra bankkonton. Det är inte alltid nödvändigt, eller ens möjligt, att vidta it-relaterade åtgärder i varje enskilt ärende för att klara upp ett brott. aktgranskning visar dock att det finns ett utrymme för att vidta fler it-relaterade utredningsåtgärder. Sådana åtgärder kan också bidra med information som kan vara värdefull för att nå framgång i Polisens underrättelsearbete. Till exempel skulle kunna samla IP-adresser på ett ställe för att ha möjlighet att arbeta mer systematiskt med seriebrottslighet och också förbättra förutsättningarna för att klara upp brott. Det kan även finnas skäl att involvera fler olika aktörer i förundersökningarna; till exempel har it-forensiker och företag varit delaktiga i större utsträckning i de personuppklarade förundersökningarna än i de nedlagda. Identifiera nationella utvecklingsbehov och utveckla den strategiska kompetensförsörjningen för att kunna säkerställa verksamhetens behov. Planera, uppmuntra och skapa utrymme för kompetenshöjande åtgärder inom it-området. Säkerställ att grundutbildningen till polis motsvarar verksamhetens behov med hänsyn till den tekniska utvecklingen och dess påverkan på brottsligheten. Utveckla och förankra nationella arbetssätt och metodstöd för utredning av it-relaterade brott. Se över strukturen för brottssamordning och samverkan mellan polisregionerna. Utnyttja de fora som finns för internationell samordning och samverkan. Identifiera nationella utvecklingsbehov och utveckla den strategiska kompetensförsörjningen för att kunna säkerställa verksamhetens behov. Planera, uppmuntra och skapa utrymme för kompetenshöjande åtgärder inom it-området. Utveckla och förankra metodstödet inom it-området och möjligheterna till erfarenhetsutbyte mellan åklagarområdena. It-relaterad brottslighet ökar kraftigt och precis som för all brottslighet kan den leda till stort lidande för brottsoffren, både psykiskt, fysiskt och ekonomiskt. För all brottslighet har de personuppklarade1 brotten –2014 sjunkit från , vilken är den lägsta nivån . de granskade it-relaterade brotten ligger lägre och var . har i en tillsynsrapport och en förstudie gjort bedömningen att det finns flera brister i handläggning och utredning av it-relaterade brott.2 Om och inte klarar av att utreda denna typ av brottslighet i tillräcklig utsträckning kan det leda till ett minskat förtroende för rättsväsendet och att brottsoffer avstår från att anmäla brott. En konsekvens av en sådan utveckling är att får en sämre överblick över brottsutvecklingen och de kriminella nätverken. I ett längre perspektiv kan den it-relaterade brottsligheten också leda till att människor får lägre tillit till att utföra till exempel transaktioner över internet och ändrar sitt beteende, vilket riskerar att påverka den ekonomiska utvecklingen i stort negativt.3 Syftet med granskningen är att undersöka om och har beredskap för att ändamålsenligt och effektivt handlägga och utreda it-relaterade brott. Centralt i granskningen är att analysera vilka förutsättningar polis och åklagare har för att kunna klara upp denna typ av brottslighet, vilka åtgärder man har vidtagit samt vilka hinder och utmaningar som kvarstår. Granskningens revisionsfrågor är: 1Personuppklarade brott är de brott för vilka beslutats om åtal, utfärdats strafföreläggande eller meddelats åtalsunderlåtelse (se även 1.6.5). 2Rikspolisstyrelsen (2014), Inspektion av polismyndigheternas förmåga att handlägga IT-brott, tillsynsrapport 2014:2; (2013), Förstudierapport, Polisens brottsbekämpande verksamhet, brott med internet-relevans, dnr PoA480-5583/11, s. 4, 7–8. Förstudiens syfte är att peka på problem och brister samt att föreslå åtgärder för att förbättra Polisens förmåga att hantera detta problemområde. 3Anderson m.fl. (2012), Measuring the cost of cybercrime, s. 5–10, 24. IT-RELATERAD BROTTSLIGHET – POLIS OCH ÅKLAGARE KAN BLI EFFEKTIVARE Hur arbetar och med it-relaterade brott? Finns det en effektiv och ändamålsenlig organisering för att kunna handlägga och utreda it-relaterade brott? Har och säkerställt kompetensförsörjningen för att kunna utreda och hantera it-relaterad brottslighet? Finns det en strukturerad samverkan inom området? Granskningen omfattar tre brottskategorier: brott som innebär attacker mot infrastruktur. gör bedömningen att dessa tre brottskategorier kan illustrera handläggning och utredning av it-relaterad brottslighet i stort. Brottskategorierna har även till stor del lyfts fram i arbetet vid (EC3).4 Av praktiska skäl bryts de tre brottskategorierna ned i fem brottstyper, så som de är indelade i den officiella kriminalstatistiken:5 datorbedrägerier (it-bedrägerier) bedrägerier med hjälp av internet (it-bedrägerier) dataintrång (attacker mot infrastruktur) datasabotage (attacker mot infrastruktur).6 Statistiken för de fem brottstyperna avser perioden –2014. Huvudsakligt fokus i granskningen är processen från anmälan av brott till beslut om huruvida åtal ska väckas. Granskningen omfattar regeringen, och . 4Se bilaga 1 för mer information om European Cybercrime Center vid Europol (EC3). 5Det är dessa fem brottstyper som kodas som it-relaterade i den officiella statistiken. Informationsteknik används även i andra typer av brott men detta kodas inte särskilt i statistiken. Även brottstyperna brott mot upphovsrätten genom fildelning och brott mot det industriella rättsskyddet med hjälp av internet kodas särskilt i den officiella kriminalstatistiken . Eftersom granskar och dessa brott omfattar få anmälningar har dessa inte ingått i urval (registrerades totalt 42 anmälningar inom dessa brottstyper). 6Datorbedrägerier och bedrägerier med hjälp av internet: 9 kap. 1–3 §§ (1962:700). Dataintrång och datasabotage: 4 kap. 9 c § (1962:700). Internetrelaterat barnpornografibrott: 16 kap. 10 a § (1962:700). Nedan följer en kort beskrivning av granskningens huvudsakliga metoder. För en mer detaljerad redogörelse, se bilaga 2. har haft avstämningar med en extern referensgrupp bestående av poliser och åklagare med särskild kompetens inom it-relaterad brottslighet. I början av granskningen har problemindikationer stämts av med referensgruppen, som även har bistått med information om vilka arbetsmoment som omfattas av förundersökningsarbetet. Referensgruppen har även lämnat synpunkter på de iakttagelser som gjorde efter genomförd aktgranskning. har granskat akter gällande it-relaterade ärenden som avslutades . Granskningen avsåg totalt 350 beslut (ett ärende kan innehålla flera beslut) inom de tre brottskategorierna.