prop · H303181 · 2016-06-14 00:00:00 — En förvalt- ningsmyndighet bör därför ha ett tillsynsansvar för att bestämmelserna i den nya lagen följs. Vilka aktörer bör omfattas av tillsynen? Övervakningsskyldigheten gäller i första hand de kollektiva förvaltningsorganisationerna. Den övervakningsmyndighet som en med- lemsstat utser är dock bara skyldig att övervaka kollektiva förvaltnings- organisationer som är etablerade i den medlemsstaten. Direktivets bestämmelser om övervakning är också tillämpliga på oberoende förvaltningsenheter (artikel 2.4). I likhet med vad utredningen föreslår bör också dessa omfattas av tillsynen i tillämpliga delar. Direktivet ska under vissa förutsättningar också tillämpas på dotterföretag och andra juridiska personer som står under en kollektiv förvaltningsorganisations kontroll. Som utredningen föreslår bör också dessa omfattas av tillsynen. Slutligen föreslår utredningen att också sådana medlemsorganisationer i en kollektiv förvaltningsorganisation som företräder rättighetshavare ska omfattas av tillsynen. I vissa fall är direktivets bestämmelser om fördelningsfrist tillämpliga också på dem. Också dessa medlems- organisationer bör därför omfattas av tillsynen. Som framgått gör regeringen i denna proposition bedömningen att också vissa organisationer som inte utgör kollektiva förvaltnings- organisationer, men som ingår avtal med avtalslicensverkan och inkasserar sådan särskild ersättning som följer av upphovsrättslagen bör vara skyldiga att inom ramarna för den verksamheten uppfylla vissa av bestämmelserna i den nya lagen. Också den verksamheten bör omfattas av den tillsyn som föreslås. Även i de fall tillsynen omfattar andra organisationer än kollektiva förvaltningsorganisationer bör tillsynen endast gälla organisationer etablerade här i landet. Vad bör tillsynen omfatta? Direktivet innebär att en omfattande reglering nu införs för de kollektiva förvaltningsorganisationernas verksamhet. Som utredningen föreslår bör lagen ange ramarna för tillsynen. Behov och prioriteringar i tillsyns- arbetet kan dock skifta . Tillsynens närmare inriktning bör därför inte anges i lagen. Enligt regeringens uppfattning bör tillsynen vidare omfatta att de kollektiva förvaltningsorganisationerna bedriver sin verksamhet i enlighet med den föreslagna lagens bestämmelser. Detta överensstämmer med utredningens förslag med den skillnaden att tillsynen nu föreslås omfatta hela lagen. Med en sådan utformning blir det – i enlighet med vad direktivet kräver – möjligt att kontrollera att de kollektiva förvalt- ningsorganisationerna efterlever den nya lagens bestämmelser i alla delar av sin verksamhet. Tillsynen omfattar t.ex. att de kollektiva förvaltnings- organisationerna följer lagens bestämmelser om intern styrning och kon- troll. I sådana fall blir det alltså fråga om en kontroll av hur organisationerna fullgör sina skyldigheter att bedriva egenkontroll. Det kan emellertid också handla om åtgärder i förhållande till rättighetshava- re eller användare som strider mot lagen. Ett exempel kan vara diskriminerande villkor för medlemskap. Att tillsynsansvaret är begränsat till organisationer som är etablerade i innebär att övervakningen i huvudsak kommer att avse verksamhet som bedrivs här i landet. Om en organisation bedriver verksamhet i en annan medlemsstat än etableringslandet, t.ex. genom att tillhandahålla tjänster där, svarar dock etableringslandets övervaknings- myndighet också för övervakningen av den verksamheten. I förhållande till utredningens förslag bör det därför förtydligas att tillsynsansvaret omfattar organisationernas verksamhet inom EES. Av direktivet följer dels att rättighetshavare och användare ska kunna vända sig till tillsynsmyndigheten vid eventuella överträdelser, dels att tillsynsmyndigheten vid överträdelser ska kunna ålägga sanktioner eller vidta åtgärder som är effektiva, proportionella och avskräckande. Utredningen föreslår, som utgångspunkt, att tillsynsmyndigheten ska vara skyldig att ingripa då en kollektiv förvaltningsorganisation åsido- sätter sina skyldigheter enligt lagen. Skyldigheten ska dock enligt utredningen inte gälla i vissa angivna fall, t.ex. om organisationen gör rättelse. Att tillsynsmyndigheten enligt direktivet ska ha möjlighet att ingripa på ett verkningsfullt sätt innebär inte att myndigheten måste vara skyldig att ingripa vid varje överträdelse. Med en tillsyn som omfattar hela lagen kommer tillsynen att ha en annan bredd än den utredningen föreslår. Den kan t.ex. också innefatta frågor om huruvida licensvillkor och andra avtalsvillkor är förenliga med lagen. Det är därför angeläget att tillsynsmyndigheten har möjlighet att prioritera i sitt arbete så att det blir Med ett bredare tillsynsområde kan det också finnas andra anledningar att avstå från ingripande. Det gäller t.ex. då en annan myndighet har vidtagit åtgärder mot organisationen på grund av överträdelsen, t.ex. enligt konkurrenslagen (2008:579). Också det förhållandet att det pågår en civilrättslig tvist i anledning av en påstådd överträdelse kan utgöra ett skäl för myndigheten att avvakta med ett ingripande. Tillsynen bör därför utformas på ett sätt som ger myndigheten ett större utrymme att avgöra om den anser att det är befogat att ingripa än vad utredningen föreslår. Det är tillräckligt att myndigheten har möjlighet att ingripa om en kollektiv förvaltningsorganisation har åsidosatt sina skyldigheter. En grundläggande förutsättning för att tillsynen ska fungera väl är att tillsynsmyndigheten har tillgång till relevant information. I likhet med utredningen finner regeringen att den som omfattas av tillsyn därför ska ha en upplysningsskyldighet gentemot tillsynsmyndigheten. Skyldig- heten bör inte enbart avse att lämna uppgifter utan också handlingar. Det bör vara möjligt att vid vite förelägga en organisation att fullgöra skyldigheten. Som utredningen föreslår bör regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer kunna meddela föreskrifter om den information som ska lämnas. Det ger möjlighet att ålägga organisa- tionerna att fortlöpande ge in periodiskt återkommande handlingar som den årliga insynsrapporten. När det gäller sanktioner bör tillsynsmyndigheten ha möjlighet att ingripa på ett effektivt sätt i enlighet med vad direktivet kräver. är det viktigt att sanktionerna är lämpliga och ändamålsenliga även utifrån andra utgångspunkter. bör ha möjlighet att vid vite förelägga en organisation att vidta rättelse. Ett vitesföreläggande kan vara ingripande men är nödvändigt för en effektiv tillsyn. Utredningen föreslår också att det därutöver ska vara möjligt att ingripa genom anmärkning. En sådan sanktion framstår som lämplig särskilt om tillsynsmyndigheten har en uttrycklig skyldighet att ingripa också vid mindre allvarliga överträdelser som inte motiverar andra åtgärder. Med de förutsättningar för ingripande som föreslås finns emellertid inte något sådant behov. Den tillsyn som föreslås kommer att omfatta bestämmelser av såväl civilrättslig som offentligrättslig karaktär. När det gäller förhållandet mellan tillsyn och tvistlösning ställer direktivet emellertid inte några krav på att övervakningsmyndigheten ska kunna fatta beslut som griper in i förhållandet mellan enskilda. Vid tvister mellan kollektiva förvaltningsorganisationer och användare finns t.ex. en rätt till domstolsprövning (se artikel 35). Direktivet förutser alltså att tvister mellan enskilda ska lösas på annat sätt. Som SKAP är inne på bör utgångspunkten vara att rättighetshavare och andra ska ha möjlighet att få anspråk som grundar sig på den föreslagna lagen prövade i domstol. Möjligheten till domstolsprövning innebär också att behovet av ingripande vid överträdelser av civilrättsliga bestämmelser är mindre uttalat i enskilda fall. Detta talar för att sanktionsmöjligheterna när det gäller tillämpningen av avtalsvillkor som avviker från det som anges i lagen bör vara mer begränsade än de som föreslås i övrigt. I dessa fall bör det bara vara möjligt att förelägga en organisation att inte tillämpa 2015/16:181 sådana avtalsvillkor. I likhet med vad som gäller enligt lagen om avtalsvillkor mellan näringsidkare bör ett sådant föreläggande endast gälla för framtiden. Detta innebär att tillsynsmyndigheten kan ingripa mot en kollektiv förvaltningsorganisation som tillämpar avtalsvillkor som strider mot lagen genom att förelägga organisationen att inte tillämpa avtalsvillkoret i liknande fall . Det kan gälla avtalsvillkor i förhållande till såväl rättighetshavare som användare. Vilken myndighet bör vara tillsynsmyndighet? Som utredningen är inne på är det inte självklart vilken myndighet som ska ansvara för tillsynen. Till skillnad från vad som gäller i flera andra länder inom EU finns i inte någon myndighet med ett särskilt ansvar för de kollektiva förvaltningsorganisationerna. Det betyder att oavsett vilken eller vilka myndigheter som utses för ändamålet så kommer det att vara nödvändigt att tillföra kompetens och bygga upp kunskap i verksamheten. Av betydelse för bedömningen är myndighetens vana vid hantering av tillsynsärenden och myndighetens kompetens. Tillsynsområdet knyter an till flera rättsområden som upphovsrätt, associationsrätt och konkurrensrätt. Insikt i hur den koll- ektiva rättighetsförvaltningen praktiskt fungerar är också värdefull, lik- som kännedom om branschförhållanden. Som utredningen föreslår bör en enda behörig myndighet utses, dvs. samma myndighet bör svara för tillsynen, informationsutbytet med andra medlemsstaters myndigheter och samarbetet om gränsöverskridande licensering. Ett samlat ansvar innebär effektivitetsvinster inte minst mot bakgrund av att den myndighet som får uppgiften kommer att behöva bygga upp kunskap och kompetens. Tillsynen är med hänsyn till det antal förvaltningsorganisationer som finns i en förhållandevis begränsad uppgift. Det är därför naturligt att uppgifterna enligt direktivet anförtros en befintlig myndighet. Utredningen föreslår () som till- synsmyndighet. Som utredningen framhåller har PRV en bred kompetens på immaterialrättsområdet och verket deltar redan i internationellt samarbete med utländska myndigheter. Flera remissinstanser på användarsidan menar att PRV inte har den erfarenhet och kompetens som behövs för att utöva tillsyn över samtliga bestämmelser i den nya lagen. Några av dessa förordar i stället som tillsyns- myndighet såvitt avser förhållandet till användarna. Som konstateras i det föregående bör dock en enda myndighetet svara för tillsynen. Vare sig , PRV eller någon annan myndighet har i alla delar den kompetens och erfarenhet som behövs för tillsynen. PRV har dock närmast anknytning till tillsynsområdet i dess helhet och får anses ha goda förutsättningar för att bygga upp nödvändig kompetens och erfarenhet för tillsynsuppdraget. Regeringen delar därför utredningens uppfattning att PRV bör vara tillsynsmyndighet. PRV har givetvis möjlighet att samverka med andra relevanta myndig- heter som t.ex. . Som och Använ- dargruppen uppmärksammar kan det bl.a. finnas anledning för PRV att göra det när det gäller tillsynen av de bestämmelser som rör användarna. Fråga kan t.ex. uppkomma om det finns skäl att ingripa också enligt kon- kurrenslagen. Det finns emellertid inte anledning att reglera detta i lag. Frågan om huruvida en formaliserad samrådsskyldighet bör införas och hur den i så fall bör utformas bör alltså inte övervägas närmare i detta sammanhang. Samarbete med andra behöriga myndigheter Direktivet innehåller bestämmelser om samarbete mellan behöriga myn- digheter i EU. En behörig myndighet ska t.ex. utan dröjsmål besvara en begäran om information från en behörig myndighet i en annan medlems- stat (jfr artikel 37.1). En behörig myndighet kan också begära att en be- hörig myndighet i en annan medlemsstat vidtar åtgärder gentemot en kol- lektiv förvaltningsorganisation som bedriver verksamhet i den staten, men som är etablerad i den andra medlemsstaten. Den andra myndigheten måste då svara inom (jfr artikel 37.2). De behöriga myndigheterna ska vidare samarbeta med kommissionen för att utveckla den gränsöverskridande licensieringen (artikel 38). Det kan finnas anledning att formalisera PRV:s ansvar i dessa frågor. Detta bör dock ske i förordningsform och inte genom bestämmelser i lag. Som utredningen är inne på finns också anledning att i tillsynsdelen överväga kompletteringar av offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641). Medlemsstaterna ska vid genomförandetidens utgång förse kommission- en med en förteckning över vilka kollektiva förvaltningsorganisationer som är etablerade på deras territorier och även anmäla ändringar i för- teckningen (jfr artikel 39). Informationen ska genom kommissionens försorg offentliggöras. Den har betydelse inte minst vid tillsyn i gräns- överskridande situationer. I krävs inte något tillstånd för att bedriva kollektiv rättighetsförvaltning. Någon information om de kollektiva förvaltnings- organisationerna finns inte heller att tillgå på annat sätt. Utredningen föreslår en anmälningsskyldighet för registrering. Förslaget motiveras i första hand av tredje mans intresse av att veta om en organisation är en kollektiv förvaltningsorganisation. Direktivet uppställer emellertid inte krav på att införa en ordning för prövning av vilka organisationer som är kollektiva förvaltningsorganisationer. I stället anges att anmälan till kom- missionen ska ske på grundval av den information som medlemsstaterna har tillgång till. Vidare bör, som flera remissinstanser är inne på, registreringsskyldigheten inte heller vara alltför betungande. Att införa en skyldighet för de organisationer som omfattas av Patent- och registreringsverkets tillsyn att anmäla sig för registrering skulle dock göra det möjligt att fullgöra anmälningsplikten. Ett sådant register skulle också underlätta Patent- och registreringsverkets tillsyn. I avsaknad av en tillståndsordning torde det också vara nödvändigt för verket att på annat sätt få kännedom om vilka organisationer som myndigheten har ett tillsynsansvar för. En anmälningsskyldighet för registrering bör därför införas. Skyldigheten bör gälla alla organisationer som omfattas av tillsyn enligt lagen. I förhållande till utredningens förslag bör de grundläggande 2015/16:181 förutsättningarna för registrering förtydligas. När en anmälan kommer in bör en prövning ske av om organisationen omfattas av tillsyn enligt den föreslagna lagen, dvs. om det är fråga om en kollektiv förvaltnings- organisation och om den är etablerad i . En fråga som måste prövas blir alltså om organisationen omfattas av lagens definition av en kollektiv förvaltningsorganisation. Prövningen bör, som utgångspunkt, kunna ske på grundval av de uppgifter som anges i anmälan. Om kraven är uppfyllda, bör organisationen föras in i registret. Motsvarande bör gälla för andra juridiska personer som omfattas av tillsynen. Som utredningen anger är det inte är nödvändigt att i lag närmare reglera de uppgifter som ska anmälas för registrering. Den föreslagna ordningen innebär att registreringsskyldigheten tydligt kopplas till Patent- och registreringsverkets tillsyn. Mot denna bakgrund är det naturligt att den myndighet som utövar tillsynen också är registre- ringsmyndighet. I likhet med utredningen anser regeringen därför att ska vara registreringsmyndighet. Detta innebär att organisationerna kan behöva vända sig till en annan myndighet, , i andra registreringsärenden. Anmälningsskyl- dighetens omfattning kommer att vara begränsad. Regeringen kan därför inte se att det i detta fall skulle vara alltför betungande att behöva vända sig till två olika myndigheter. Som framhåller är det dock av betydelse för verket om den föreslagna lagens bestämmelser är tillämpliga på en organisation som finns i verkets register. Patent- och re- gistreringsverket bör därför underrätta om de uppgifter som förs in i eller tas bort från registret. Inte heller denna fråga behöver emellertid regleras i lag. Regeringens förslag: En kollektiv förvaltningsorganisation eller en användare som av oaktsamhet inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen ska ersätta den skadelidande den skada som därigenom uppstår. Detsamma ska gälla för andra juridiska personer som åläggs skyldigheter i lagen. Regeringens bedömning: Det bör inte införas särskilda bestämmelser om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter eller verkställande direktör i en kollektiv förvaltningsorganisation. Utredningens förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens i fråga om skadeståndsskyldighet för kollektiva förvaltnings- organisationer och användare. Därutöver föreslås också en skadestånds- skyldighet för styrelseledamöter och verkställande direktör i en kollektiv förvaltningsorganisation (SOU 2015:47 s. Remissinstanserna tillstyrker eller lämnar förslaget om skadestånds- ansvar för kollektiva förvaltingsorganisationer och användare utan invändning. Förslaget om skadeståndsansvar för styrelseledamöter och verkställande direktör i en kollektiv förvaltningsorganisation får emellertid omfattande kritik från rättighetshavarorganisationernas sida. Ett flertal organisationer, däribland Copyswede, , och , avstyrker förslaget med hänvisning till att en skadeståndsskyldighet som Prop. 2015/16:181 omfattar överträdelser av lagens samtliga bestämmelser är alltför I flera fall hävdas att ansvaret är otydligt. Ett mera om- fattande skadeståndsansvar skulle enligt bl.a. Copyswede skapa obalans mellan kollektiva förvaltningsorganisationer och användare. Ett antal organisationer, däribland och , menar att förslaget innebär svårigheter att rekrytera styrelseledamöter. Några remissinstanser, däribland , anser att förslaget är kostnads- drivande. Det framhålls också att skadeståndsskyldigheten går utöver vad direktivet kräver. Skälen för regeringens förslag och bedömning Kollektiva förvaltningsorganisationers skadeståndsansvar m.m. Utredningen föreslår en särskild regel om skadestånd för kollektiva för- valtningsorganisationer. Förslaget innebär att en kollektiv förvaltnings- organisation kan bli skyldig att ersätta skada som uppkommer därför att organisationen av oaktsamhet inte har fullgjort sina skyldigheter enligt lagen. Som utredningen anför är den nu föreslagna skadeståndsregeln ett sätt att uppfylla direktivets krav på medlemsstaterna att se till att bestämmelserna efterlevs. Regeln är motiverad även om Patent- och registreringsverkets tillsynsansvar nu föreslås omfatta efterlevnaden av lagen i dess helhet. Enligt regeringens uppfattning är det rimligt att enskilda, t.ex. rättighetshavare vars rättigheter en organisation förvaltar med stöd av lag, ska ha möjlighet till ersättning för skada som uppkommer då lagens bestämmelser inte följs. Remissinstanserna har inte heller haft något att invända mot förslaget. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att särskilda regler om skadestånd för kollektiva förvaltningsorganisationer införs. En motsvarande skade- ståndsskyldighet bör, som utredningen föreslår, också införas för användare som inte fullgör sina skyldigheter enligt lagen. Detsamma bör gälla för andra juridiska personer som åläggs skyldigheter i lagen. Styrelseledamöters och den verkställande direktörens skadeståndsansvar Utöver ett skadeståndsansvar för organisationerna föreslår utredningen också skadeståndsregler för styrelseledamöter och den verkställande direktören i en kollektiv förvaltningsorganisation. I aktiebolagslagen och i föreningslagen finns särskilda regler för styrelseledamöter och andra organledamöters skadeståndsansvar. Den som är styrelseledamot eller verkställande direktör i ett aktiebolag och som vid fullgörande av sitt uppdrag skadar bolaget, ska ersätta skadan (se 29 kap. 1 § första stycket första meningen aktiebolagslagen). Styrelseledamot och verkställande direktör i aktiebolag svarar inte bara mot bolaget utan också mot aktieägare och andra tredje män. Skadeståndsskyldigheten är i det fallet mer begränsad och föreligger bara om aktiebolagslagen, bolagsordningen eller viss annan lagstiftning överträds (29 kap. 1 § första stycket andra meningen aktiebolagslagen). En liknande reglering gäller för ekonomiska föreningar (13 kap. 1 § lagen om ekonomiska föreningar). I vissa fall har ansvaret för styrelseledamöter och den verkställande direktören enligt 2015/16:181 aktiebolagslagen och lagen om ekonomiska föreningar utökats till att omfatta också överträdelse av annan lagstiftning (se t.ex. 11 kap. 51 §, 12 kap. 87 § och 13 kap. 38 § försäkringsrörelselagen [2010:2043]). Utredningen föreslår mot denna bakgrund särskilda regler om skade- stånd för styrelseledamöter och den verkställande direktören i en kollektiv förvaltningsorganisation. En styrelseledamot eller den verkställande direktören ska enligt förslaget svara för skada som uppkommer genom att han eller hon överträder lagen uppsåtligen eller av vårdslöshet. Skadeståndsskyldigheten föreslås gälla i förhållande till både organisationen och tredje man. Som utredningen är inne på är det självklart av avgörande betydelse att styrelseledamöter och den verkställande direktören fullgör sina skyldigheter i förhållande till organisationen och att rättighetshavare och tredje män kan förlita sig på att organisationens ledning följer den föreslagna lagens regler. Att tillsynen nu föreslås omfatta lagens samtliga bestämmelser innebär emellertid att det finns möjlighet att säkerställa att organisationerna följer lagens bestämmelser på annat sätt än genom att ålägga personer i ledande ställning ett särskilt skadeståndsansvar. Någon sådan skyldighet följer inte heller av direktivet. Regeringen anser därför att det inte bör införas några särskilda regler om skadeståndsskyldighet för styrelseledamöter eller verkställande direktör. Regeringens bedömning: Det bör inte införas några straffbestämm- Utredningens förslag: Utredningen föreslår att skyldigheten att föra medlemsregister ska förenas med straffansvar (SOU 2015:47 Remissinstanserna: ifrågasätter behovet av straffbestämmelser. Inga andra remissinstanser yttrar sig särskilt i denna fråga. Skälen för regeringens bedömning: Som utredningen konstaterar innehåller befintlig associationsrättslig lagstiftning straffsanktionerade bestämmelser för skyldigheten att föra medlemsförteckning. Direktivet innehåller bestämmelser om skyldighet att föra medlems- I avsnitt 10.4 föreslås att denna skyldighet ska gälla i kollektiva förvaltningsorganisationer som inte redan på grund av befintlig lagstiftning ska föra en förteckning med motsvarande innehåll. straffbestämmelser som finns i befintlig associationsrättslig lagstiftning kommer alltså att gälla även framöver, oavsett om en straffbestämmelse nu införs för övriga fall. Regeringen kan dela utredningens bedömning att skälen för varför ett straffansvar införts i förhållande till skyldigheten att föra medlemsförteckning enligt bl.a. föreningslagen delvis samman- faller med de ändamål för vilka direktivet föreskriver en skyldighet att Det kan emellertid konstateras att det också finns Den skyldighet som föreskrivs i direktivet syftar till att säkerställa att organisationen kan fullgöra sina skyldigheter mot medlemmarna, bl.a. när det gäller fördelning av inkasserade medel. om det givetvis är av avgörande betydelse att dessa skyldigheter uppfylls, Prop. 2015/16:181 avser alltså medlemsregistret, till skillnad från vad som gäller inom associationsrätten, inte att ta tillvara revisorers, borgenärers eller andra utanförståendes intressen. Regeringen gör härtill en annan bedömning än utredningen när det gäller tillsynsmyndighetens ansvar och befogenheter. Tillsynsansvaret kommer att omfatta också skyldigheten att föra medlemsregister. Det finns därför inte någon anledning att därutöver införa ett straffansvar i förhållande till denna skyldighet. Inte heller i övrigt kan regeringen se någon anledning att införa något straffansvar i förhållande till de bestämmelser som föreslås i denna proposition. I det avseendet gör alltså regeringen samma bedömning som utredningen.