prop · H303159 · 2016-04-05 00:00:00 — Det rör sig om skattebefrielse för biodrivmedel och vissa flytande och gasformiga biobränslen för uppvärmning, förbrukning för uppvärmning och drift av stationära motorer i tillverkningsprocessen i industriell verksamhet och värmeproduktion i kraftvärmeanläggningar inom och utanför EU:s system för handel med utsläppsrätter, värmeproduktion i andra anläggningar inom handelssystemet, dieselbränsle som förbrukas i viss gruvindustriell verksamhet samt förbrukning för uppvärmning och drift av stationära motorer och dieselbränsle i vissa fordon inom jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: (Svebio) hyser oro för att skattebefrielsen för flytande biodrivmedel i värmeproduktion kan komma att betraktas som statsstöd. Övriga remissinstanser lämnar inga synpunkter i denna del. Bakgrunden till förslaget: Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt kan vara utformade så att åtgärderna utgör statligt stöd enligt . De delar av som är av betydelse i detta lagstiftningsärende redovisas i avsnitt 4.2. Skälen för regeringens förslag: Det ligger inte inom ramen för detta lagstiftningsärende att materiellt överväga vilka skattelättnader som bör gälla t.ex. en viss typ av bränslen eller förbrukning av bränslen inom vissa sektorer. Ett flertal fall av skattebefrielse på bränsleskatteområdet enligt lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, utgör statligt stöd och har antingen godkänts av kommissionen eller genomförts med stöd av någon av de aktuella gruppundantagsförordningarna på statsstödsområdet och har därför undantagits från anmälningsskyldighet. Dessa stödordningar redovisas nedan i tabell 1. De förslag som lämnas för att genomföra regler om offentliggörande och information på en webbplats samt begränsningar till att inte ge statligt stöd till företag i svårigheter eller är föremål för återkrav bör därför gälla för dessa stödordningar. Bestämmelse i LSE enligt 6 a kap. 1 § 9 a och 17 a värmeanläggningar inom EU ETS2 6 a kap. 1 § 9 b och 3 § 6 a kap. 1 § 10 6 a kap. 1 § 11 Viss fordonsdrift i gruvindustriell 6 a kap. 1 § 13 Annan värmeproduktion inom EU 6 a kap.1 § 17 b Dieselbränsle för viss fordonsdrift 6 a kap. 2 a § 1 inom jordbruk och skogsbruk Dieselbränsle för viss fordonsdrift 6 a kap. 2 a § 2 Vegetabiliska och animaliska oljor 6 a kap. 2 b och 2 c §§ och fetter samt biogas som bränsle 7 kap. 3 a, 3 c – 3 d §§ 7 kap. 4 § 1Användningsområdet anges översiktligt, för exakt omfattning se respektive bestämmelse i LSE. 2EU:s system för handel med utsläppsrätter. Regeringen föreslår att en definition av vad som förstås med stödordning när det gäller energiskatt och koldioxidskatt på bränslen införs i LSE (se förslag till ny 1 kap. 11 a §). I denna bestämmelse anges i punktform var och en av de aktuella stödordningarna. Skattebefrielsen för bränslen som förbrukas för uppvärmning respektive som drivmedel i jordbruks-, skogsbruks- och vattenbruksverksamheterna omfattas av olika gruppundantagsförordningar på statsstödsområdet (GBER för jordbruk och skogsbruk samt FIBER för vattenbruk). Regeringen föreslår därför att dessa fall av skattebefrielse av tydlighetsskäl samt för att underlätta rapportering till webbplatsen delas upp i särskilda bestämmelser i (se föreslagen lydelse av 6 a kap. 1 § 10 och 11 samt 2 a § LSE). I förhållande till promemorians lagförslag görs en mindre redaktionell ändring i 6 a kap. 2 a § LSE. Den föreslagna definitionen är enligt regeringens uppfattning en lämplig ordning att på ett tydligt sätt för berörda aktörer och myndigheter ange vilka fall av skattelättnader som omfattas av de begränsningar till att inte medge lättnaderna till företag som är i svårigheter eller är föremål för återkrav samt de 2015/16:159 bestämmelser om lämnande av olika uppgifter till grund för den nödvändiga EU-rapporteringen, som behandlas i följande avsnitt. Skattebefrielsen för vissa flytande biobränslen för uppvärmning är , till skillnad från vad Svebio anger, ett statligt stöd som godkänts av kommissionen (se punkten 9 i tabell 1) och omfattas därför av de krav som i denna proposition föreslås ställas som villkor för att få del av skattebefrielse. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 1 kap. 11 a §, införs och att ändringar görs i 6 a kap. 1 och 2 a §§ LSE samt att ändringar görs i 6 a kap. 1 § i dess lydelse enligt lagen (2015:750) om ändring i nämnda lag. Regeringens förslag: I lagen om skatt på energi införs begreppet ”stödmottagare” för stöd på bränsleskatteområdet. den som i dessa fall 1. förbrukat bränsle för ett skattebefriat ändamål, eller 2. avseende motorbränsle som framställts av biomassa, i producerat motorbränslet eller fört in motorbränslet till genom införsel från annat EU-land eller import från tredjeland. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utöver de generella synpunkter som redovisas i avsnitt 5 lämnas följande synpunkter på förslaget i denna del. anser att begreppet stödmottagare bör förtydligas och nämner särskilt oklarheter avseende olika juridiska personer samt låginblandning av biodrivmedel i bensin respektive dieselbränsle. anför att definitionen av stödmottagare bör förtydligas så att det framgår vem som är stödmottagare om t.ex. importören av etanol och producenten av är olika aktörer. och () efterfrågar ett förtydligande av om det är producent av det färdiga motorbränslet eller av beståndsdel som framställts av biomassa som ingår i det färdiga motorbränslet som avses. SPBI efterfrågar även ett förtydligande avseende vilka aktörer som kan vara stödmottagare. Skälen för regeringens förslag: För att omfattas av någon av de aktuella gruppundantagsförordningarna på statsstödsområdet måste stöden uppfylla de krav som ställs i denna. Det rör sig alltså om kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1), förkortad GBER samt kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 369, 24.12.2014, s. 37), förkortad FIBER. Ett av dessa krav, som även gäller enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1), förkortade EEAG, är att stödmottagarna inte får vara företag i svårigheter eller föremål för återbetalningskrav beträffande olagligt erhållet statsstöd. Vidare gäller enligt FIBER att stödet inte får beviljas andra än små och medelstora företag och att stödet inte får överstiga vissa tröskelvärden, se artikel 1.1 samt artikel 2. Dessa begränsningar bedöms dock inte vara aktuella för de stödordningar som avser vattenbruk, se punkterna 4 och 8 i tabell 1 i avsnitt 6, med hänsyn till omfattningen av vattenbruksverksamhet i . Av gruppundantagsförordningarna respektive EEAG följer även att en förutsättning för få statligt stöd är att vissa uppgifter om stödmottagare offentliggörs på en webbplats. För att dessa villkor ska kunna uppfyllas föreslås att en definition på stödmottagare för bränsleskattestöden införs i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE, så att det tydligt framgår vem som är stödmottagare. I flertalet situationer är det inget problem att avgöra vem som är mottagare av ett statligt stöd. Som exempel kan nämnas det företag som söker och mottar ett stöd som används för att köpa in en maskin som bidrar till miljöförbättringar inom företagets verksamhet. När det gäller de stöd som ges i form befrielse från skatt på bränslen enligt LSE är det dock inte i alla situationer lika självklart. Detta beror bl.a. på hur förfarandereglerna för att få del av en skattebefrielse är konstruerade. Utifrån de EU-rättsliga statsstödsreglerna, uttolkning av dem samt kommissionens beslutspraxis föreslås därför följande innebörd av begreppet stödmottagare vid tillämpningen av de bestämmelser som föreslås i denna proposition för de olika fallen av bränsleskattestöd. Flera remissinstanser efterfrågar ett förtydligande av om det är producenten av det färdiga motorbränslet eller av beståndsdel som framställts av biomassa som ingår i det färdiga motorbränslet som avses träffas av definitionen av stödmottagare. Stödmottagare för skattebefrielsen för motorbränsle som framställts av biomassa enligt 7 kap 3 a och 3 c–4 §§ LSE bör anses vara producenten av motorbränslet så länge motorbränslet är producerat i . I annat fall är stödmottagaren den som fört in motorbränslet till genom införsel från annat EU-land eller import från tredjeland. Detta stämmer överens med den innebörd av begreppet stödmottagare som kommissionen uttalat i sina beslut om godkännande av svenska stödordningar på bränsleskatteområdet, se t.ex. kommissionens beslut i ärende SA.43301 (flytande biodrivmedel) och i ärende SA.35586 (vissa flytande biobränslen och biogas för uppvärmning). Flera remissinstanser efterfrågar även ett förtydligande avseende vilken aktör som avses som producent eller importör. Enligt regeringens uppfattning bör med producent eller importör i detta lagstiftningsärende förstås den aktör som producerar eller importerar det färdiga motorbränslet. Med det färdiga motorbränslet avses t.ex. etanolbränslet E85, biogas som uppgraderats till fordonsgas etc. Det kan också vara den som framställer bensin eller dieselbränsle med en viss andel låginblandat biodrivmedel. Stödmottagare är alltså inte den aktör som producerat eller 2015/16:159 importerat t.ex. etanol som i ett senare led används för tillverkning av . Stödmottagare för bränslen som används för övriga skattebefriade användningsområden som utgör statligt stöd på bränsleskatteområdet bör anses vara den som förbrukat bränslet för det skattebefriade ändamålet. Det gäller alltså de fall av skattebefrielse som följer av 6 a kap. 1 § 9–11, 13 eller 17 samt av 2 a, 2 b, 2 c eller 3 § LSE. För en redovisning av vilka användningsområden som avses i respektive lagrum hänvisas till tabell 1 i avsnitt 6. I avsnitt 9 behandlas hur insamlingen bör ske av de olika uppgifter om stödmottagarna som är nödvändiga för att genomföra om offentliggörande och information om stöd på en webbplats. Det kan noteras att stödmottagare för skattebefrielse på biodrivmedel kan vara annan än den som i egenskap av skattskyldig gör avdrag för skatt på biodrivmedel. Det ingår således som en del i arbete med att sammanställa uppgifter för inrapportering till webbplatsen att summera stödbelopp i form av avdrag i deklarationer som görs av olika skattskyldiga per stödmottagare. Förslaget föranleder att en ny paragraf, 1 kap. 11 b §, införs i LSE. 8Statligt stöd i form av skattebefrielse medges inte till företag i svårigheter Regeringens förslag: I lagen om skatt på energi införs begreppet ’’företag utan rätt till statligt stöd”. utan rätt till statligt stöd avses 1.företag i ekonomiska svårigheter, och 2.företag som är föremål för betalningskrav på grundval av ett tidigare kommissionsbeslut som förklarar ett stöd olagligt och oförenligt med den inre marknaden. Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt på bränslen som utgör statligt stöd får inte ges om den som drar fördel av stödet är ett företag utan rätt till statligt stöd. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Utöver de generella synpunkter som redovisas i avsnitt 5 lämnas följande synpunkter på förslaget i denna del. påpekar att bedömningen av om ett företag är i ekonomiska svårigheter ligger utanför vad som tidigare haft att hantera och kräver stora resurser samt även om så sker kan problem uppkomma då vissa nödvändiga uppgifter som föreskrivs enligt inte är tillgängliga för verket. påpekar även behovet av att verket får kännedom om att företag är föremål för betalningskrav som anges i bestämmelsen. Verket önskar också klargörande av bedömningen av om ett företag är i svårigheter ska ske. IKEM anser att kravet på att den som gör avdrag ska garantera att stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd innebär en ökad risk för företaget som ansöker om avdrag. Detta riskerar enligt IKEM att leda till färre affärer, vilket i sig påverkar uppsatta mål inom området förnybart. (Svebio) ifrågasätter om ett krav på att säkerställa ”information om att stödmottagaren inte är ett företag utan rätt till statligt stöd” vid import kan ses som hämmande enligt frihandelsavtalet. Genom regeln om att stöd inte får ges till ”företag i ekonomiska svårigheter” anser Svebio även att det skapas ett osäkerhetsmoment på marknaden, som gör att olika aktörer kommer att behandlas olika och regelverket kommer därmed att fungera som ett handelshinder. , , och Svensk Fjärrvärme avstyrker förslaget att genomgående för samtliga stödordningar på bränsleskatteområdet använda den striktaste definitionen av ”företag i svårigheter” enligt den allmänna gruppundantagsförordningen (GBER) och föreslår att företag i ekonomiska svårigheter för de stödordningar som omfattas av energi- och miljöstödsriktlinjerna (EEAG) i stället definieras enligt punkt 16 i EEAG eller enligt artikel 2.18 i GBER med undantag från punkten e. Energigas anför också att klargöranden bör ges om hur strikt reglerna ska tolkas och följas upp. Svebio menar att definitionen av begreppet ”företag i ekonomiska svårigheter” innehåller betydande grader av osäkerhet, vilket även gäller vid vilket tillfälle den som lämnar uppgifter om stödmottagaren ska anses ha fått vetskap om att denne är ”ett företag i ekonomiska svårigheter” samt vad som gäller för beställda och inköpta respektive lagerhållna kvantiteter biobränslen. Svebio påpekar att en ytterligare osäkerhet skapas genom att definitionen uppges vara ”dynamisk”, dvs. att definitionen kan förändras. och () efterfrågar information om hur den ekonomiska risken för den skattskyldige ska hanteras om stödmottagaren inte var i ekonomiska svårigheter när den skattskyldige köpte produkten men är det vid deklarationstillfället, dvs. om det är inköpstillfället, leveranstillfället eller deklarationstillfället som är styrande. SPBI anför också att särskilda problem gäller för vissa av kraven i drivmedelsindustrin med de fluktuationer som sker i världsmarknadspriser och valutor. Vidare anser SPBI att kravet på att den skattskyldige ska veta om stödmottagaren är i ekonomiska svårigheter kan förorsaka betydande ekonomiska risker för den skattskyldige då informationen inte finns vid deklarationstillfället. SPBI menar också att det inte är rimligt att företag ska delge sina konkurrenter finansiell information. SPBI anför också att syftet med att inte ge stöd till den som är i ekonomiska svårigheter är att stöd kan fås från flera håll och anser därför att bara den som fått stöd från annat håll borde undantas från skattebefrielsen. Energigas efterfrågar tydligare vägledning om hur ett ”företag” ska definieras eftersom begreppet blir avgörande för bedömningen om företaget ska anses vara i ekonomiska svårigheter eller inte. Bakgrunden till förslaget: Befrielse från energiskatt och koldioxidskatt kan vara utformade så att åtgärderna utgör statligt stöd enligt . De delar av som är av betydelse i detta lagstiftningsärende redovisas i avsnitt 4.2. Skälen för regeringens förslag: För att omfattas av någon av de aktuella gruppundantagsförordningarna på statsstödsområdet måste 2015/16:159 stöden uppfylla de krav som ställs i dessa. Det rör sig alltså om kommissionens förordning (EU) nr 651/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 187, 26.6.2014, s. 1), förkortad GBER samt kommissionens förordning (EU) nr 1388/2014 av genom vilken vissa kategorier av stöd till företag som är verksamma inom produktion, beredning och saluföring av fiskeri- och vattenbruksprodukter förklaras förenliga med den inre marknaden enligt artiklarna 107 och 108 i fördraget (EUT L 369, 24.12.2014, s. 37), förkortad FIBER. Ett av dessa krav, som även gäller enligt kommissionens riktlinjer för statligt stöd till miljöskydd och energi –2020 (EUT C 200, 28.6.2014, s. 1), förkortade EEAG, är att ett företag som tar emot ett statligt stöd inte får vara i svårigheter eller vara föremål för återbetalningskrav beträffande olagligt erhållet stöd. I och med sitt medlemskap i har överlåtit en del av sin beslutanderätt till EU:s institutioner. Detta har skett i olika grad. Inom vissa områden har EU ensam beslutanderätt med stöd av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Detta gäller t.ex. konkurrens- politiken, varav statsstödsreglerna är en del. Huvudregeln enligt unionsrätten är att statligt stöd inte är tillåtet, då det riskerar att snedvrida konkurrensen på den inre marknaden. Statligt stöd kan dock undantagsvis vara tillåtet i vissa fall. I unionsrätten ställs upp olika krav för att statliga stöd ska tillåtas. Ett av dessa är att sådant stöd så gott som undantagslöst inte får ges till en stödmottagare som är i ekonomiska svårigheter. Det kan endast godkännas av kommissionen under särskilda omständigheter enligt regler i kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (EUT C 249, 31.7.2014). Ett annat krav är att det inte får betalas ut till någon som har tagit emot ett olagligt statligt stöd och kommissionen därför riktat ett återbetalningskrav mot stödmottagaren som denne inte återbetalat. Dessa krav gäller vid det tillfälle då stödet anses beviljat. För de aktuella skattestöden bör detta anses inträffa då någon lämnar en skattedeklaration eller ansöker om återbetalning av skatt. Detta gäller alltså även i de fall då stödmottagaren är någon annan än den skattskyldige, som kan vara fallet i fråga om skattestöden på biodrivmedelsområdet som administreras genom avdrag. Det saknar således i detta fall, som ifrågasätts av Svebio och SPBI, betydelse om den skattskyldige köpt in och därefter under skatteuppskov lagerhållit drivmedlet. Utifrån den föreslagna definitionen av begreppet stödmottagare bedöms även att den skattskyldige i många fall är att anse som stödmottagare så vitt gäller biodrivmedelsstöden. Utredningen om sektorsneutral och konkurrenskraftig energiskatt på el föreslår i sitt betänkande SOU 2015:87 att de angivna EU-kraven sammanfattas i begreppet ”otillåten stödmottagare”, som av utredningen föreslås införas i lagen (1994:1776) om skatt på energi, förkortad LSE. Regeringen anser att det är lämpligt att i princip välja detta tillvägagångssätt när det gäller de statliga stöd som finns på bränsleskatteområdet. En något annorlunda språklig utformning av begreppet bör dock väljas. Regeringen föreslår därför att begreppet 44 ”företag utan rätt till statligt stöd” införs i LSE. innebörden är dock densamma som utredningens begrepp ”otillåten stödmottagare”. I det fortsatta lagstiftningsarbetet med anledning av förslagen i SOU 2015:87 avses samma begrepp som föreslås användas. Begreppet används bl.a. i de föreslagna lydelserna av 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d och 4 §§ LSE. Lagrådet anser dessa bestämmelser på grund av utformningen av definitionen blir svåra att läsa. Regeringen delar dock inte Lagrådets uppfattning utan anser att begreppet i dess föreslagna utformning ges en klar och enkelt begriplig innebörd som nedsättningsbestämmelserna kan hållas korta genom att en upprepning av de rekvisit som läggs i definitionen undviks. Däremot finner regeringen det lämpligt att i övrigt redaktionellt utforma 7 kap. 3 a, 3 c, 3 d och 4 §§ LSE i enlighet med Lagrådets påpekande om den ordning enligt vilken de olika punkterna i paragraferna bör anges. Eftersom vem som är stödmottagare för stöd på bränsleskatteområdet inte genomgående bör anses vara den som söker återbetalning av skatt eller den som är skattskyldig och gör avdrag i en skattedeklaration, föreslås – som framgår av avsnitt 7 – även att en definition av begreppet ”stödmottagare” införs vad gäller bränsleskattestöden. Som utredningen uttalar (se SOU 2015:87 s. 322) är frågan om åter- betalningskrav beträffande olagligt erhållet statligt stöd normalt inte förenad med några bedömningsfrågor, eftersom det då finns ett beslut i saken. Denna typ av ärenden är emellertid ovanliga och regeringen kommer, som efterfrågas av , att säkerställa att i sådana fall får del av aktuellt beslut. Även kravet att stödmottagarna inte får vara i svårigheter görs i förhållande till vissa i närmare angivna objektiva kriterier. Utredningen hanterar i sitt förslag endast statligt stöd på elskatteområdet som ryms inom tillämpningsområdet för GBER. Vissa av bränsle- skattestöden genomförs dock med stöd av FIBER eller har beslutats av kommissionen i enlighet med EEAG. Så vitt regeringen kan bedöma är dock, till skillnad från vad som anges i promemorian, definitionerna av vad som är att anse som ett företag i ekonomiska svårigheter materiellt desamma i EEAG och GBER, även om den språkliga utformningen av texterna varierar något. Flera remissinstanser tar upp punkten e i artikel 2.18 i GBER som bl.a. rör räntetäckningsgraden baserad på EBITDA (Earnings before interest, taxes, depreciation and amortization, dvs. resultat före finansiella poster, skatter samt av- och nedskrivningar) för företag som inte är små eller medelstora och hävdar att denna är striktare än motsvarande bestämmelse i punkten 16 i EEAG. I punkten 16 i EEAG hänvisas dock till gemenskapens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av företag i svårigheter (EUT C 244, 1.10.2004, s. 2) eller till de riktlinjer som ersätter dessa. riktlinjer har 2014 ersatts med kommissionens riktlinjer för statligt stöd till undsättning och omstrukturering av icke-finansiella företag i svårigheter (EUT C 249, 31.7.2014), förkortade omstruktureringsriktlinjerna, där punkt 20.d är identisk med artikel 2.18.e i GBER. För att skapa en enklare hantering för både stödmottagare och Skatte- verket är det enligt regeringens uppfattning lämpligt att hänvisningen i LSE görs till en bestämmelse i unionsrätten och därvid bör lämpligen väljas definitionen i GBER som alltså genomgående används för samtliga stödordningar på bränsleskatteområdet. 2015/16:159 innehåller samma krav som de definitioner som gäller enligt EEAG säkerställer förslaget därmed att krav respekteras. Även i fråga om skattestöd som sker inom ramen för FIBER uppfylls härigenom kraven. I en ny bestämmelse i LSE föreslås således en direkt hänvisning till artikel 2.18 i GBER, där begreppet företag i ekonomiska svårigheter definieras. Hänvisningen till GBER bör vara dynamisk, dvs. avse GBER i den gällande lydelsen för att säkerställa att unionsrättens statsstödskrav uppfylls då ett miljöskattestöd beviljas. Kraven enligt artikel 2.18 i GBER rör aktiebolag eller företag där ägarna har personligt ansvar och där mer än respektive det egna kapitalet har gått förlorat på grund av förluster, företaget är föremål för ett kollektivt insolvensförfarande eller skulle kunna försättas i konkurs, har fått viss typ av stöd eller vad gäller stora företag, har en viss skuldsättnings- och räntetäckningsgrad. Nedan redogörs mer i detalj för dessa krav. I GBER definieras ”företag i svårigheter” som ett företag för vilka minst en av följande omständigheter råder. ”a) I fallet med aktiebolag (utom små eller medelstora företag som funnits i mindre än eller, när det gäller berättigande till riskfinansieringsstöd, små eller medelstora företag från deras första kommersiella försäljning som berättigar till riskfinansieringsinvesteringar enligt sunda marknadsprinciper tillämpade av de finansiella intermediärer som valts ut), om över hälften av det tecknade aktiekapitalet har försvunnit på grund av ackumulerade förluster.