prop · H303144 · 2016-03-21 00:00:00 — direkt till myndigheten eller omfattar viss verksamhet eller en viss ärendetyp som hanteras hos myndigheten (3 kap. 1 § OSL). bestämmelsen gäller enbart i mål som har inletts genom ett överklagande och innebär att en princip som gällde redan enligt den tidigare 2015/16:144 sekretesslagen (1980:100) har kodifierats (prop. 1979/80:2 Del A s. 103, samt propositionen Offentlighets- och sekretesslag, prop. 2008/09:150 s. 346 f.). I 43 kap. 1 § andra stycket OSL erinras om att primära sekretessbestämmelser som i övrigt är tillämpliga hos domstolar även finns i lagens fjärde och femte avdelningar. Lagens fjärde avdelning innehåller bestämmelser till skydd för allmänna intressen och den femte avdelningen innehåller bestämmelser till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden. Om en domstol i sin rättskipande eller rättsvårdande verksamhet får en sekretessreglerad uppgift från en annan domstol eller myndighet, blir sekretessbestämmelsen som huvudregel tillämplig på uppgiften även hos den mottagande domstolen (43 kap. 2 § OSL). Denna bestämmelse om överföring av sekretess gäller för såväl allmänna domstolar som förvaltningsdomstolar och innebär alltså att den aktuella sekretessbestämmelsen blir tillämplig som en sekundär sekretessbestämmelse hos domstolen. Hos förvaltningsdomstolarna har bestämmelsen, på grund av bestämmelsen i 43 kap. 1 § första stycket OSL, främst betydelse för uppgifter som domstolen får från andra myndigheter än den myndighet vars beslut har överklagats till domstolen. Av 43 kap. 3 § OSL framgår att vissa sekretessbestämmelser inte tillämpas hos en domstol i dess rättskipande eller rättsvårdande verksamhet och att viss sekretess som tar sikte på uppgifter i förundersökningar i brottmål gäller med annan styrka hos en domstol än hos andra myndigheter. I 43 kap. OSL finns också bestämmelser som begränsar tillämpligheten av sekretessbestämmelser på uppgifter som läggs fram vid en domstolsförhandling eller som tas in i en dom eller ett beslut i ett mål eller ärende. Dessa bestämmelser behandlas i följande avsnitt. 4.3.2 Sekretess under och efter en domstolsförhandling Ett av de historiskt sett äldsta uttrycken för offentlighetsprincipen är att allmänheten ska ha insyn i de förhandlingar som hålls i domstol. möjlighet till insyn är av central betydelse för rättssäkerheten och för allmänhetens förtroende för rättskipningen. Att en förhandling vid domstol ska vara offentlig slås fast i 2 kap. 11 § andra stycket RF. 2 kap. 20 § första stycket 4 RF framgår dock att förhandlings- offentligheten under vissa förutsättningar får begränsas genom lag. Av 2 kap. 21 § RF följer vidare att begränsningarna måste tillgodose ett ändamål som är godtagbart i ett demokratiskt samhälle och att de inte får gå längre än vad som är nödvändigt med hänsyn till detta ändamål. Begränsningar av det här slaget finns för de allmänna domstolarna i , förkortad RB, och för de allmänna förvaltnings- domstolarna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), som båda i sin tur hänvisar till bestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. Som huvudregel upphör en sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller i ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet att vara tillämplig om uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling (43 kap. 5 § första stycket OSL). huvudregel gäller hos både allmän domstol och förvaltningsdomstol. 2015/16:144 Huvudregeln gäller dock inte för uppgifter som lagts fram vid en förhandling inom stängda dörrar. Enligt 5 kap. 1 § andra stycket RB får en domstol hålla förhandling inom stängda dörrar, om det kan antas att det vid förhandlingen kommer att läggas fram uppgifter för vilka hos domstolen gäller sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen. Ett beslut om stängda dörrar kräver som huvudregel dessutom att det bedöms vara av synnerlig vikt att uppgiften hålls hemlig. I lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare, förkortad LUL, finns vissa bestämmelser om offentlighet vid huvudförhandlingen i mål mot den som inte har fyllt . Enligt 27 § andra stycket LUL får rätten förordna att ett sådant mål ska handläggas inom stängda dörrar om offentlighet vid förhandlingen skulle vara till uppenbar olägenhet till följd av den uppmärksamhet som den tilltalade kan antas bli föremål för. För att en förhandling i en allmän förvaltningsdomstol ska få hållas inom stängda dörrar är det tillräckligt att det vid förhandlingen kan antas läggas fram uppgifter för vilka sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen gäller hos domstolen (16 § förvaltningsprocesslagen). Något krav på att det ska bedömas vara av synnerlig vikt att uppgifterna hålls hemliga finns alltså inte. Om en uppgift för vilken sekretess gäller läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat (43 kap. 5 § andra stycket OSL). När domstolen skiljer målet eller ärendet från sig måste sekretessfrågan prövas slutligt. Sekretessbestämmelsen fortsätter att vara tillämplig i den utsträckning som domstolen beslutar om det. Utan ett sådant särskilt beslut upphör däremot sekretessbestämmelsen att vara tillämplig även för sådana uppgifter som lagts fram vid en förhandling inom stängda dörrar. För dessa uppgifter sker genom avgörandet i målet eller ärendet därmed ett s.k. offentlighetsdop av tidigare sekretessbelagda uppgifter. Enligt förarbetena bygger denna reglering på tanken att en domstol bör ha möjlighet att låta sekretessen upphöra att gälla trots att domstolen har funnit att förhandlingen bör hållas inom stängda dörrar. Domstolen kan nämligen i efterhand anse att de uppgifter som lades fram vid förhandlingen inte var av den ömtåliga natur som domstolen räknade med då beslutet om stängda dörrar fattades (prop. 1979/80:2 Del A s. 307). Överklagas ett avgörande i vilket en domstol har beslutat att en sekretessbestämmelse som gäller för en viss uppgift ska vara tillämplig även i fortsättningen, ska den högre domstolen pröva om beslutet ska fortsätta att gälla när den skiljer målet eller ärendet från sig (43 kap. 10 § OSL). 2015/16:144 4.3.3 Sekretess för uppgifter i domar eller beslut Även när det gäller domar och beslut ger offentlighets- och sekretesslagen uttryck för den vikt lagstiftaren har fäst vid att domstolens verksamhet ska vara tillgänglig för allmänhetens insyn. En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ärende upphör som huvudregel att vara tillämplig i målet eller ärendet om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut (43 kap. 8 § första stycket OSL). Genom avgörandet sker alltså i dessa fall som huvudregel ett offentlighetsdop även av sådana uppgifter som inte har lagts fram vid en offentlig förhandling, om uppgifterna tas in i domen eller beslutet. Bestämmelsen gäller i såväl allmän domstols som förvaltningsdomstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet. Domstolen har dock möjlighet att besluta att en sekretessbestämmelse som gäller för en viss uppgift ska fortsätta att vara tillämplig på uppgiften när den ingår i en dom eller ett beslut (43 kap. 8 § andra stycket första meningen OSL). Denna prövning är fristående i förhållande till den prövning som domstolen gör när den överväger om hela eller delar av en förhandling ska hållas inom stängda dörrar. Genom konstruktionen med ett offentlighetsdop och möjligheten att besluta om fortsatt sekretess ges ett utrymme för domstolarna att i rimlig utsträckning ta hänsyn till såväl de intressen som talar för att domar och beslut i så stor utsträckning som möjligt ska vara offentliga, som de intressen som talar för att bevara sekretessen när det behövs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Enligt förarbetena måste det beaktas att en långt driven offentlighetsprincip på detta område skulle kunna medföra skador både för det allmänna och för enskilda. En konsekvens skulle kunna bli att domstolarna, av sekretesskäl, avstår från att ta med vissa uppgifter som är av betydelse i målet och därigenom ger en ofullständig bild av de skäl som lett domstolen fram till dess ställningstagande. En utveckling i denna riktning skulle vara till skada för de rättssökande, som har ett starkt intresse av att domstolarna lämnar helt klarläggande motiveringar till sina avgöranden. Den valda lösningen är också, enligt förarbetena, förenad med den tekniska fördelen att personalen vet att samtliga uppgifter i ett avgörande är offentliga om domen eller beslutet inte innehåller något beslut om sekretess (prop. 1979/80:2 Del A s. 102 f.). Det har förutsatts att domstolarna ska vara restriktiva med att besluta om fortsatt sekretess för uppgifter i domar och beslut (prop. 1979/80:2 Del A s. 309). Även om ett beslut om fortsatt sekretess har fattats är frågan om sekretess för den aktuella uppgiften i domen eller beslutet inte avgjord en gång för alla. Sekretessfrågan ska i vanlig ordning prövas varje gång det blir aktuellt att lämna ut en allmän handling. Om en sådan prövning resulterar i att domstolen helt eller delvis vägrar lämna ut uppgiften eller lämnar ut den med förbehåll får beslutet normalt överklagas. Ett beslut om en sekretessbestämmelses fortsatta tillämplighet är alltså en förutsättning för att en viss sekretessbestämmelse ska få tillämpas men medför inte att sekretess gäller med automatik. Det är oklart vilka slags beslut som omfattas av offentlighetsdopet Det framgår varken av lagtexten eller av förarbetena vilka slags beslut, utöver domar, som enligt 43 kap. 8 § första stycket OSL omfattas av offentlighetsdopet. I ett tillsynsärende har ombudsmän () berört frågan om vad begreppet ”annat beslut” bör avse. Enligt JO råder det inte något tvivel om att uttrycket innefattar slutliga beslut. Det ligger vidare enligt JO närmast till hands att tolka detta uttryck så att det inte bara avser slutliga beslut utan även vissa beslut som inte är slutliga. Enligt JO är det naturligt att bestämmelsen om offentlighetsdopet bl.a. också tillämpas på beslut som innebär att någon berövas friheten (JO 2004/05 s. 42). har vidare ansett att bestämmelsen är tillämplig på beslut om förordnande av offentlig försvarare (2012 s. 336; se också JK:s beslut dnr 4023-07-21). Några helt säkra slutsatser om hur lagtexten ska tolkas i detta avseende går dock inte att dra. Det är oklart vilka uppgifter som ingår i domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut Bestämmelserna om domstolars möjlighet att besluta om fortsatt sekretess är försedda med långtgående begränsningar när det gäller uppgifter i domslut och motsvarande del av annat beslut. För sådana uppgifter finns det en begränsningsregel som innebär att ett beslut om fortsatt sekretess inte får omfatta domslutet eller motsvarande del av annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det (43 kap. 8 § tredje stycket första meningen OSL). Anledningen till detta är att insynsintresset av rättssäkerhetsskäl anses särskilt stort när det handlar om utgången i ett mål eller ärende. Gäller målet eller ärendet någons civila rättigheter eller skyldigheter eller innefattar det en anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att ett beslut om fortsatt sekretess som omfattar domslutet eller motsvarande del av annat beslut får fattas endast om riket befinner sig i krig eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig (43 kap. 8 § tredje stycket andra meningen OSL). Denna ytterligare begränsning infördes med hänvisning till artikel 15 i (prop. 1979/80:2 Del A s. 310). Vilka uppgifter som ska anses ingå i domslutet eller motsvarande del av annat beslut framgår inte av lagtexten och någon ledning ges inte heller i förarbetena till bestämmelsen. har i ett mål ansett att namnen på försvararen och den misstänkte måste anses ingå i den del av det aktuella beslutet som motsvarar ett domslut (NJA 2012 s. 336). Beslutet som målet rörde var ett beslut om bifall på en framställning om förordnande av offentlig försvarare som åklagaren hade gett in till tingsrätten. har vidare tillämpat reglerna om sekretess för parts identitet på så sätt att domstolen i vissa mål har beslutat om fortsatt sekretess för uppgifter i domslutet om målsägandens identitet (se t.ex. NJA 1995 s. 119). Oavsett vad som sägs i 43 kap. 8 § OSL har det etablerats en relativ klar praxis som innebär att målsägandens namn i känsligare mål om sexualbrott hemlighålls i domslutet (SOU 2008:93 s. 130 f.). Denna praxis har också godtagits av JO (JO 2005/06 s. 46). JO anförde i beslutet 2015/16:144 bl.a. att det av rättssäkerhetsskäl är angeläget att allmänheten ges insyn i, och möjlighet att kritiskt granska, den rättskipning som sker i domstol. Det krävs därför enligt JO särskilt starka skäl för att sekretessbelägga åklagarens gärningsbeskrivning, den tilltalades inställning till åtalet eller domstolens s.k. egentliga domskäl, dvs. den del av domen i vilken domstolen redovisar sin värdering av bevisningen och sin prövning av hur det som ansetts vara bevisat i målet ska bedömas. Enligt JO kan det endast undantagsvis vara acceptabelt att sekretessbelägga de egentliga domskälen. I det aktuella fallet borde det genom avidentifiering av bl.a. målsägandens personuppgifter ha varit möjligt att med bibehållet skydd för målsägandens integritet redovisa de egentliga domskälen, i vart fall i huvudsak, i en offentlig del av domen. JO hade alltså inget att invända mot att målsägandens identitet sekretessbelades och framhöll i stället att en avidentifiering av målsägandens personuppgifter i ett mål av det aktuella slaget vanligen medför att behovet av sekretess i övriga delar av domen minskar väsentligt. En sådan åtgärd utesluter emellertid inte att andra uppgifter i domen också kan behöva beläggas med sekretess. Det kan enligt JO vara fråga om sådana uppgifter som leder till att målsäganden ändå kan identifieras eller uppgifter som är särskilt känsliga och motiverar att målsäganden genom sekretess skyddas även i förhållande till personer som redan känner till målsägandens identitet. När det gäller frågan om den misstänktes namn kan hemlighållas i ett häktningsbeslut har JO i det tidigare nämnda tillsynsärendet JO 2004/05 s. 42 uttalat att bestämmelserna i nuvarande 43 kap. 8 § tredje stycket OSL ska ges innebörden att den del av beslutet som inte får hemlighållas ska innehålla tydliga uppgifter om den frihetsberövade personens identitet. Enligt JO borde det inte vara möjligt att med hänvisning till bestämmelserna om förundersökningssekretess i nuvarande 18 kap. 1 § och 35 kap. 1 § OSL hemlighålla uppgifter om den frihetsberövades identitet i ett häktningsbeslut. JO ansåg att rättsläget är oklart. Av praxis från framgår att ett beslut om fortsatt sekretess kan meddelas för uppgift om sökandens identitet i mål om förhandsbesked angående skatt (se t.ex. RÅ 1999 ref. 33). I sitt beslut om att sekretessen ska bestå hänvisade domstolen till den tidigare bestämmelsen i 9 kap. 1 § sekretesslagen, vilket kan tolkas som att domstolen ansett att uppgiften om sökanden, ett aktiebolag, inte ska anses ingå i domslutet. Även inom migrationsprocessen förekommer regelmässigt att sökandens identitet hemlighålls i domar och beslut. Migrationsöverdomstolen har i avgörandet MIG 2007:20 gett sin syn på hur migrationsdomstolarna bör hantera frågor om sekretess. Enligt domstolen måste en utlännings asylskäl ofta redovisas relativt utförligt i domen för att parter och allmänhet ska kunna förstå hur dessa skäl har bedömts. Om det finns anledning att befara att någon därigenom kan komma att utsättas för övergrepp borde detta enligt domstolen i första hand förebyggas genom att namnen och andra personuppgifter på de personer som förekommer i målet sekretessbeläggs. En ny reglering av offentlighetsdopet 5.1Behovet av ändringar i offentlighets- och sekretesslagen Regeringens bedömning: Regleringen av det s.k. offentlighetsdopet för uppgifter som tas in i domstolsavgöranden bör ändras så att det bl.a. blir tydligare vilka typer av avgöranden som omfattas av regleringen och hur avvägningen mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset ska göras. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inga invändningar mot Skälen för regeringens bedömning: Det fästs i stort avseende vid att domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet i så hög grad som möjligt ska vara föremål för offentlig insyn. Offentligheten bidrar till att stärka såväl enskildas rättssäkerhet som allmänhetens förtroende för rättskipningen. Utgångspunkten måste därför vara att domstolsförfarandet i största möjliga utsträckning ska präglas av offentlighet och insyn. Ett sådant synsätt kommer även till uttryck i regeringsformen där det slås fast att domstolsförhandlingar som huvudregel ska vara offentliga (2 kap. 11 § andra stycket RF). har även en folkrättslig förpliktelse att säkerställa ett offentligt domstolsförfarande i enlighet med artikel 6.1 i . Det måste beaktas att en långtgående offentlighet i dessa sammanhang kan medföra skador på andra beaktansvärda intressen, såväl enskilda som allmänna. I fråga om enskilda intressen kan nämnas att offentligheten i domstol måste vägas mot exempelvis rätten till skydd för privat- och familjeliv enligt artikel 8 i . En konsekvens av en långtgående offentlighet kan också bli att domstolarna av integritetsskäl låter bli att i sina avgöranden närmare gå in på vissa uppgifter som är av betydelse i målet. Skulle det inträffa finns det risk för att bilden av de skäl som har lett domstolen fram till sitt ställningstagande blir ofullständig. Mot denna bakgrund framstår den nuvarande modellen i offentlighets- och sekretesslagen med ett offentlighetsdop som huvudregel och tillhörande restriktiva undantag för fortsatt sekretess som rimlig. Det saknas därför anledning eller behov av att göra mer genomgripande förändringar för att tillgodose kravet på balans mellan berättigade intressen. Denna bedömning gjorde också (SOU 2008:93 s. 141). Huvuddragen i den aktuella regleringen bör alltså lämnas oförändrade. Det ändrar emellertid inte på det faktum att det har uppmärksammats vissa problem förknippade med bestämmelserna i nuvarande 43 kap. 8 § OSL. För det första är det oklart vilka beslut – utöver domar och slutliga beslut – som omfattas av regleringen om offentlighetsdopet. Viss ledning i denna fråga kan sökas i praxis men någon riktig klarhet ges inte. 2015/16:144 vidare otillfredsställande att det inte framgår av lagtexten att samtliga slutliga beslut omfattas av regleringen. För det andra finns det problem kopplade till regleringen om att särskilt starka skäl krävs för beslut om fortsatt sekretess för uppgifter i domslutet eller motsvarande del av annat beslut. Bland annat har det uppmärksammats att praxis varierar mellan domstolar när det gäller frågan om att sekretessbelägga uppgift om en parts namn i domar och andra beslut (se t.ex. SOU 2008:65 s. 56, SOU 2008:93 s. 117 f., , Tansjö och Lönqvist, Sekretess m.m. hos allmän domstol – En handbok, 4 uppl., Lunds Domarakademi 2013, s. 44 f. samt , och , Sekretess m.m. hos allmän förvaltningsdomstol – En handbok, 2 uppl., Lunds Domarakademi 2011, s. 48). I och med Högsta domstolens avgörande i NJA 2012 s. 336 står det vidare klart att den nuvarande regleringen innebär att en uppgift om identiteten på den misstänkte normalt inte kan hemlighållas i ett beslut om att förordna offentlig försvarare. Det finns anledning att överväga om denna ordning är tillfredsställande med tanke på bl.a. de negativa effekter som ett offentliggörande i detta skede av processen kan ha och det begränsade offentlighetsintresse som sådana beslut får anses ha (SOU 2008:93 s.145). Vidare har det rests frågetecken kring om bruket att sekretessbelägga uppgifter om målsägandens identitet i vissa mål om sexualbrott är fullt ut förenligt med 43 kap. 8 § tredje stycket OSL (SOU 2008:93 s. 130 f.). Tveksamheterna förefaller i allt väsentligt ha sin grund i att det är oklart vilka uppgifter som ska anses ingå i domslutet. I sammanhanget bör också framhållas den kritik som JO har riktat mot förekomsten av beslut om häktning där det inte framgår vem det är som häktas (JO 2004/05 s. 42). Hos de allmänna förvaltningsdomstolarna har motsvarande frågeställningar bl.a. uppkommit när det gäller bruket att hemlighålla identiteten på den sökande i migrationsprocessen. För det tredje är det tveksamt om bestämmelsen i 43 kap. 8 § tredje stycket andra meningen OSL är fullt förenlig med åtaganden enligt . Detta hänger i sin tur samman med frågan om identiteten på den eller dem som en dom eller ett beslut avser ska anses ingå i domslutet eller inte. Anses identitetsuppgifter ingå i domslutet i den mening begreppet har enligt offentlighets- och sekretesslagen krävs nämligen i många fall att riket befinner sig i krig eller krigsfara, eller att det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig, för att ett beslut om fortsatt sekretess ska få fattas. Som framgår av avsnitt 4.2.1 förefaller dock anse att det i vissa fall inte bara är tillåtet utan under normala omständigheter också nödvändigt att hemlighålla uppgift om en parts identitet i ett avgörande. Den svenska regleringen framstår därför till sin ordalydelse som alltför restriktiv när det gäller möjligheten att skydda uppgifter om identiteten på parter och andra inblandade i mål eller ärenden i domstol. Mot denna bakgrund bör regleringen av offentlighetsdopet för uppgifter som tas in i domstolsavgöranden ändras så att det bl.a. blir tydligare vilka avgöranden som omfattas av regleringen och hur avvägningen mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset ska göras. 5.2Vilka beslut ska omfattas av regleringen? Regeringens förslag: En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet ska upphöra att vara tillämplig i målet eller ärendet om uppgiften tas in i en dom eller ett slutligt beslut i samma mål eller ärende. Detsamma ska gälla om uppgiften tas in i ett beslut som inte är slutligt, om beslutet innebär att domstolen tar ställning till om en tvångs- eller säkerhetsåtgärd ska riktas mot någon enskild eller att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i en fråga som målet eller ärendet rör. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande majoriteten av remissinstanserna är positiva till förslaget eller har inget att invända. ombudsmän (), , , Kammarrätten i , Justitiekanslern, , , , , , , och hör till dem som tillstyrker förslaget i dess helhet eller inte har några invändningar mot det. instämmer i bedömningen att vissa beslut bör undantas från offentlighetsdopet men ifrågasätter om det är lämpligt att låta distinktionen mellan slutliga beslut och beslut som inte är slutliga ligga till grund för vilka beslut som ska undantas. Hovrätten framhåller att det ibland kan vara svårt att avgöra om ett beslut är slutligt eller inte, att samma typ av beslut i sekretesshänseende kommer att behandlas olika beroende på när under handläggningen beslutet fattas eller beroende på om det blir bifall eller avslag till en viss begäran, samt att ett beslut som inte är slutligt i tingsrätten och som överklagas i många fall leder till ett slutligt beslut i hovrätten. , Hovrätten över och och Hovrätten för framför liknande synpunkter. pekar på att uttrycket ”slutligt beslut”, i vart fall i förvaltningsprocessen, inte används på ett konsekvent och entydigt sätt, vilket skulle kunna orsaka tillämpningsproblem. och välkomnar och ser stora fördelar med förslaget men förespråkar att den föreslagna lagtexten görs något tydligare när det gäller interimistiska beslut.