prop · H30382 · 2016-02-02 00:00:00 — Artikel 7.15 i direktivet undantar ”tobak för användning i munnen” från artikelns hela tillämpningsområde. Av definitionen i artikel 2.8 framgår att med tobak för användning i munnen avses alla tobaksvaror för användning i munnen, utom sådana som är avsedda att inhaleras eller tuggas, och som framställs helt eller delvis av tobak, i pulver eller partikelform eller en kombination av dessa former. Det innebär att snus är undantaget från reglerna om ingredienser i tobaksproduktdirektivet. Vissa delar av ingrediensregleringen omfattar dock tuggtobak. I tobakslagen finns inte någon reglering av ingredienser i tobaksvaror, annat än indirekt genom reglering av nivåer för gränsvärden av vissa skadliga ämnen (tjära, nikotin och kolmonoxid). Tobaksproduktdirektivet innehåller som redovisats ovan ett krav på förbud mot att vissa tobaksvaror med karakteristisk smak släpps ut på marknaden, nämligen cigaretter och rulltobak, dvs. enligt definitionen i artikel 2.25 i direktivet tobak som kan användas för att göra cigaretter. Med karakteristisk smak avses enligt direktivets definition en tydligt märkbar doft eller smak av annat än tobak, till följd av en tillsats eller en kombination av tillsatser, som kan inkludera, men som inte begränsas till, frukt, kryddor, örter, alkohol, karamell, mentol eller vanilj och som är märkbar före eller under användningen av en tobaksvara. Då direktivet, såsom framgår av ingressen till direktivet, främst är inriktat på ungdomar bör förbudet mot karakteristisk smak inte omfatta andra tobaksvaror än cigaretter och rulltobak, så länge det inte sker någon betydande förändring av försäljningsvolymer eller ungdomars konsumtionsmönster. Tobaksproduktdirektivet ställer också upp ett krav på att vissa tillsatser inte ska förekomma i tobaksprodukter. Syftet med en harmoniserad reglering av ingredienser i tobaksvaror är att uppnå en väl fungerande inre marknad. Kraven innebär också en anpassning till ramkonventionens riktlinjer om regleringen av innehållet i tobaksvaror. Syftet i den delen är att avlägsna ingredienser som gör produkterna mer välsmakande, ger intryck av att tobaksvaror har hälsofördelar, är förknippade med energi och vitalitet eller har färgande egenskaper. Av direktivet framgår att tobaksvaror inte får innehålla vitaminer eller andra tillsatser som ger intryck av att en tobaksvara innebär en hälsofördel eller minskade hälsorisker. Vidare framgår att tobaksvaror inte får innehålla tillsatser eller stimulerande ämnen som är förknippade med energi eller vitalitet. Dessutom förbjuds tillsatser som färgar utsläpp, är cancerframkallande eller när det gäller tobaksvaror för rökning underlättar inhalering eller nikotinupptag. Det får sammanfattningsvis anses stå klart att direktivets utgångspunkt dels är att tillsatser som ökar hälsoriskerna – antingen direkt eller till exempel genom att förstärka ett beroende – inte ska vara tillåtna, dels att detsamma ska gälla för sådana tillsatser som är ägnade att ge intryck av förminskade hälsorisker, förknippa tobaksvaran med positiva effekter eller tilltala nya målgrupper, särskilt ungdomar. är avsikten inte att förbjuda sådana tillsatser som är nödvändiga för tillverkningen av tobaksprodukter, så länge dessa inte är hälsofarliga eller leder till karakteristisk smak eller innebär ett ökat beroendeframkallande. Med hänsyn till de krav som ställs upp i tobaksproduktdirektivet avseende karakteristisk smak och tillsatser bör det i tobakslagen införas ett förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak och tobaksvaror med vissa tillsatser. I tobaksproduktdirektivet dras vissa riktlinjer upp för hur det ska gå till att bedöma om cigaretter eller rulltobak har en karakteristisk smak och således ska förbjudas. Medlemsstaterna har en skyldighet att förbjuda varor med karakteristisk smak. Dessutom har kommissionen befogenhet att i genomförandeakter fastställa enhetliga regler om förfarandet och en oberoende rådgivande panel ska inrättas på unionsnivå med vilken medlemsstaterna får samråda innan ett beslut att förbjuda en vara med karakteristisk smak fattas. Även i sak får kommissionen – på begäran av en medlemsstat eller på eget initiativ – genom genomförandeakter fastställa om en tobaksvara omfattas av förbudet mot karakteristisk smak eller inte. Om en vara förbjudits i minst tre medlemsstater ska kommissionen också genom delegerade akter kunna fastställa högstanivåer för den eller de tillsatser som ger den karakteristiska smaken. Förfarandet för att fastställa att en tillsats är förbjuden är konstruerat på liknande sätt. Medlemsstaterna har en skyldighet att förbjuda varor som innehåller sådana tillsatser, men även kommissionen får i genomförandeakter fastställa att en vara omfattas av ett sådant förbud. Även i dessa fall får kommissionen under vissa förutsättningar meddela gränsvärden. Några delegerade akter till direktivet i dessa delar är ännu inte antagna och förfarandet för prövning är inte heller utmejslat. Det står emellertid klart att frågan om vilka tobaksvaror som ska anses ha en karakteristisk smak eller vilka tillsatser som ska förbjudas kommer att kunna prövas löpande och den nationella regleringen måste därför genomföras på ett sätt som ger möjlighet till anpassning till utvecklingen på området. bör vara den myndighet som ansvarar för dessa frågor på nationell nivå. Ett bemyndigande införs därför i lag för att regeringen ska kunna överlämna åt att meddela föreskrifter om vilka tobaksvaror som ska anses ha en karakteristisk smak och vilka tillsatser som ska förbjudas. bör dessutom ansvara för att omhänderta innehållet i de genomförandeakter som kommer från kommissionen. är också den myndighet som har störst kunskap på området och som lämpligen bör ha tillsynsansvaret, eftersom tillsynsobjekten inte är detaljister utan tillverkare och importörer. Förbudet mot vissa ingredienser lämpar sig alltså för central tillsyn och är den myndighet som har det centrala tillsynsansvaret för produktkontroll m.m. Myndigheten bör därför även ha tillsyn över innehållsregleringen för tobaksprodukter. Bestämmelserna om innehållsreglering är en viktig del av produktkontrollen. Enligt nuvarande lagstiftning kan meddela de förelägganden och förbud som behövs för att bl.a. bestämmelserna om produktkontroll – eller med stöd av dem meddelade föreskrifter – ska följas. 5.7Märkning och förpackning av tobaksvaror 5.7.1Reglering av hälsovarningar på tobaksvaror Regeringens förslag: Termen varningstext ska ersättas med termen hälsovarning. Regeringens bedömning: Möjligheten för regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer att meddela sådana föreskrifter som behövs för att genomföra direktivets krav på hälsovarningar bör bestå. Andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa bör vara undantagna från kravet på informationstexter och kombinerade hälsovarningar. och kommunerna bör även fortsättningsvis ha ansvaret för tillsynen över hälsovarningarna. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår, till skillnad från regeringen, att den nationella regleringen av hälsovarningarna inte ska kunna delegeras till myndighet. Remissinstanserna: Sieps stöder utredningens slutsats att förstoringen av varningstexterna på cigarettpaketen bör genomföras i svensk rätt. Sieps bedömning är att en uppförstoring av varningstexterna inte föranleder problem med tryckfrihetsförordningen. anser att grundlagsändring krävs för att genomföra direktivets krav på hälsovarningar. Tobaksfakta tillstyrker kombinerade hälsovarningar men vill helst se neutrala tobaksförpackningar och exponeringsförbud. kommun anser att det vetenskapliga stödet är svagt och att det finns studier som visar på att avskräckande information inte fungerar. Ett bättre alternativ är exponeringsförbud för tobaksvaror. i , i och i framhåller värdet av enhetliga krav på hälsovarningar och produktpresentationer för alla typer av tobaksvaror och övriga tobaksprodukter. Varierande hälsovarningar på olika typer av tobak försvårar i praktiken tillsynen. anser att det är beklagligt att andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa föreslås undantas från kravet på informationstexter och hälsovarningar. anser att märkningen av snus och tuggtobak i likhet med cigaretter m.m. bör regleras genom ändringar i tobakslagen. , och anser att förslaget om detaljerade hälsovarningar inte är formulerat med hänsyn till traditionella svenska förpackningar för snus. anser att förslaget med en skarpare formulering av hälsovarningen för snus saknar vetenskaplig grund. Varningen på snus bör inte formuleras skarpare än kommissionens beslut som löd enligt följande ”denna tobaksvara kan skada din hälsa och är beroendeframkallande”. Skälen för regeringens förslag och bedömning I 9 § 1 tobakslagen används termen varningstexter som en samlande beskrivning av de texter och illustrationer som upplyser om de hälsorisker som hör till bruk av tobak och om rökavvänjning. För att överensstämma bättre med tobaksproduktdirektivets terminologi och innehållet i de nya bestämmelserna bör termen varningstexter ersättas med termen hälsovarningar. Termen hälsovarning omfattar både varningstexter, en kombination av varningstext och bild – så kallade kombinerade hälsovarningar – och allmänna varningar och informationstexter. Hälsovarningarnas storlek och innehåll har reglerat varningstexter på tobaksförpackningar . och rådets direktiv /37/EG av om tillnärmning av medlemsstaternas lagar och andra författningar om tillverkning, presentation och försäljning av tobaksvaror, i kallat märkningsdirektivet, innebar utökade krav på varningstexterna, bl.a. att en cigarettförpackning ska förses med dels en allmän varningstext som ska täcka av den mest synliga ytan, dels en allmän varningstext som ska täcka av den näst mest synliga ytan. Dessa regler har genomförts genom att har meddelat föreskrifter bl.a. om texternas närmare innehåll, storlek och placering. Bestämmelserna i tobaksproduktdirektivet innebär – något förenklat – att varningstexterna – benämnda hälsovarningar i direktivet – ska uppta en större yta av förpackningen än vad som är fallet enligt gällande regler. För t.ex. cigaretter innebär regleringen att av både fram- och baksidan ska täckas av en kombinerad hälsovarning, dvs. en kombination av bild och text. Dessutom ska av sidoytan på cigarrettförpackningen täckas med en allmän varningstext och en informationstext. Förändringarna aktualiserar vissa frågor som Lagrådet tog upp i sitt yttrande redan i samband med genomförandet av märkningsdirektivet, bland annat frågan om kraven på texter blir så omfattande att de i strid med tryckfrihetsförordningen (TF) alltför mycket begränsar näringsidkarens möjlighet att förse förpackningarna med egen text (prop. 2001/02:162 s. 53 f.). har i en deklaration i samband med antagandet av direktivet framfört att det är osäkert om direktivet kan genomföras i fråga om hälsovarningarnas storlek, vilket i ett yttrande instämt i. Utskottet har dock – av folkhälsoskäl – inte motsatt sig en omfattning på hälsovarningarna som är svårförenlig med tryckfrihetsförordningen (se 2013/14:KU4y). En förpackning som är försedd med tryckt text är att betrakta som en tryckt skrift enligt tryckfrihetsförordningen. En bestämmelse som påbjuder att en skrift ska ha ett visst innehåll torde i princip komma i konflikt med tryckfrihetsförordningen, närmare bestämt med förbudet i 1 kap. 2 § andra stycket TF mot hindrande åtgärder. Ett visst utrymme finns dock för ålägganden av detta slag, särskilt när det är fråga om framställningar på det kommersiella området som ofta kan sägas ligga utanför ramen för tryckfrihetsförordningens syfte att värna det fria ordet. hållande till grundlagarna har frågan om förbud mot viss marknadsföring av just tobaksprodukter dessutom delegerats genom bestämmelsen i 1 kap. 9 § 1 TF som ger möjlighet att i lag förbjuda kommersiella annonser i den mån de används vid marknadsföring av tobaksvaror. har utnyttjats i 14–14 a §§ tobakslagen som stadgar ett förbud mot kom- mersiella annonser i tryckta skrifter. En tryckt förpackning är visserligen inte att betrakta som en kommersiell annons (se prop. 2001/01:162 s. 54), men det har ansetts möjligt att reglera innehållet på förpackningar inom ramen för det undantag för kommersiell marknadsföring som växt fram i Med stöd av detta undantag har bestämmelsen i 9 a § tobakslagen, som begränsar användandet av texter, varumärken etc. på tobaksförpack- ningar, ansetts möjlig (prop. 2001/02:162 s. 54). Det finns alltså ett ut- rymme för att reglera innehållet på förpackningarna. som skulle kunna komma i konflikt med en ökad storlek på hälso- varningarna är inte främst det intresse som tryckfrihetsförordningen primärt är satt att värna – möjligheten att uttrycka det fria ordet. intresse som berörs är i stället näringsidkarens intresse av mark- nadsföring och varukännetecken på förpackningen. Att varningstexternas yta utökas från har inte den effekten att möjligheten att använda varumärken eller andra kännetecken Tillverkare har således även fortsättningsvis möjlighet att an- vända sitt kännetecken på förpackningarna. möjlighet att förse den resterande ytan med annan egen text. ytan för hälsovarningarna alltså ökar i storlek är det sammanfattningsvis regeringens bedömning att dessa ändringar inte står i strid med tryck- Detsamma gäller för omfattningen av övriga hälso- varningar, dvs. de som inte utgörs av en kombination av text och bild utan bara består av text och som ska användas på andra tobaksprodukter än cigaretter och rulltobak. För att ett påbud om viss text ska tolereras från tryckfrihetsmässig synpunkt bör det krävas att det inte rör sig om texter av åsiktspåverkande eller opinionsbildande karaktär. varningstexterna i direktivet är de i det närmaste likalydande med vad som redan följer av märkningsdirektivet och De får, liksom tidigare, anses ha den sakliga inriktning som krävs för att gränsen till tryckfrihetsförordningens skyddsområde inte ska går det inte att bortse från att innehållet i hälso- varningarna har opinionspåverkande inslag, även om budskapet baseras på medicinsk forskning och framförs av väl underbyggda folkhälsoskäl. Dessa folkhälsoaspekter ligger till grund inte bara för nationell lagstift- ning i tobakslagen utan även för både märkningsdirektivet och tobaks- Så länge budskapen i texterna har en saklig inriktning bör dessa kunna redovisas i varningarna, även om ett syfte också är att få konsumenterna att avstå från tobaksbruk. Detta är också den ståndpunkt som har legat till grund för lagstiftningen . liksom tidigare bedömningen att texterna är godtagbara ur tryckfrihets- En förändring i förhållande till tidigare reglering är att de kombinerade hälsovarningarna innehåller både text och bild. arkivet som presenterats (direktiv /109/EU av om ändring av bilaga II till och rådets direktiv 2014/40/EU) är alltså nytt i förhållande till vad som finns . ledning till införandet av bilder och text i kombination får anses vara en önskan att tydligare lyfta fram de varningstexter som redan nu redovisas på tobaksförpackningarna. Texten och bilden i varningarna måste alltså ses i ett sammanhang. Det framgår också av direktivet att det inte ska förekomma att bilder redovisas utan koppling till en specifik varningstext. Att texten förstärks med en bild gör inte att texten förlorar sin sakliga inriktning. Innehållet i de kombinerade hälsovarningarna får därför enligt regeringens uppfattning anses ha sådan saklig inriktning att de faller utanför tryckfrihetsförordningens skyddsområde. Vad gäller rökfria tobaksvaror ska dessa, enligt artikel 12 i direktivet, vara försedda med hälsovarningen ”Denna tobaksvara skadar hälsan och är beroendeframkallande”. har framfört att den skarpare formuleringen av den hälsovarning som ska finnas på snus inte är saklig och saknar vetenskapligt stöd. I skälen till direktivet anges att tobaksvaror inte är vanliga varor och med hänsyn till tobakens särskilt skadliga inverkan på människors hälsa, bör hälsoskydd ges hög vikt. Det råder ingen tvekan om att användning av tobak är beroendeframkallande och förenat med hälsorisker. Regeringen anser därför att den varningstext som föreslås införas på rökfria tobaksvaror är motiverad. Sammantaget anser regeringen att tobaksproduktdirektivets bestämmelser om hälsovarningar och kombinerade hälsovarningar kan genomföras i lag utan att stå i strid med tryckfrihetsförordningen. Möjligheten för regeringen att delegera den nationella regleringen av hälsovarningar till myndighet bör finnas kvar Som redovisats ovan gör regeringen bedömningen att det är förenligt med tryckfrihetsförordningen att ställa ett krav på att tobaksvaror för rökning ska vara försedda med kombinerade hälsovarningar som ska täcka av både den yttre fram- och baksidan av styckförpackningen och eventuell ytterförpackning. Cylinderformade förpackningar ska uppvisa två kombinerade hälsovarningar på samma avstånd från varandra, och varje hälsovarning ska täcka av respektive halva av den rundade ytan. Med nuvarande reglering täcks av fram- och baksidan. Även övriga bestämmelser i direktivet som reglerar varningstexter har delvis skärpts i förhållande till nuvarande nationella regler. Det ankommer på att, med utgångspunkt i de kataloger som håller på att införas genom en delegerad akt, införa bestämmelser om hur kombinationen av text och bild ska vara utformade. Som det ser ut ges regeringen ett bemyndigande vilket enligt 2 § 1 tobaksförordningen delegeras till . Varningstexterna har ända reglerats på myndighetsnivå. Delegationen av varningstexternas innehåll till myndighet har ifrågasatts tidigare av Lagrådet (se prop. 2001/02:162 s. 53). I och med att de kombinerade hälsovarningarna nu innehåller såväl text som bildelement och dessutom upptar en mycket stor yta på vissa av tobaksförpackningarna finns det skäl att på nytt överväga delegationen. Utredningen menar att det kan vara lämpligare att den nationella regleringen av kombinerade hälsovarningar, dvs. kombinationen av text och bild, inte delegeras till myndighet. Utredningen föreslår därför att möjligheten för regeringen att delegera denna uppgift till myndighet ska upphöra. 2015/16:82 Regeringen anser därför att det kan finnas skäl att reglera de mer övergripande bestämmelserna om utformningen av hälsovarningarna i förordning. Bestämmelserna i direktivet är dock omfattande och mycket detaljerade. Det framstår därför som mer lämpligt att låta de mer detaljerade bestämmelserna även fortsättningsvis meddelas på myndighetsnivå. Möjligheten att överlämna åt att meddela föreskrifter om hälsovarningarnas utformning bör därför finnas kvar och användas i den mån det framstår som mer ändamålsenligt. I det fall regeringen finner det lämpligt att säkerställa att föreskrifterna är förenliga med tryckfrihetsförordningen finns i detta sammanhang en möjlighet för regeringen enligt 8 kap. 12 § regeringsformen att bestämma att föreskrifter som myndigheten meddelar ska underställas regeringen för prövning. Enligt direktivet får även kommissionen i delegerade akter fastställa detaljer kring hälsovarningar. Innehållet i dessa akter bör i de fall det är lämpligt kunna omhändertas av . Vissa tobaksprodukter för rökning undantas krav på kombinerade hälsovarningar Enligt artikel 11.1 i direktivet har medlemsstaterna en möjlighet att införa undantag från skyldigheten att förse andra tobaksvaror för rökning än cigaretter, rulltobak och tobak för vattenpipa med informationstexter och kombinerade hälsovarningar. I de föreskrifter om varningstexter som har meddelat finns inte motsvarande särreglering för vissa tobaksvaror. Av direktivet framgår att om en medlemsstat väljer att utnyttja möjligheten till undantag ska de undantagna varorna i stället förses med en allmän varning och varningstexter som ska täcka viss del av förpackningen. För att de kombinerade hälsovarningarna ska få någon egentlig effekt måste förpackningarna vara utformade på ett sådant sätt att det samlade budskapet framgår tydligt. Till skillnad från exempelvis cigaretter är förpackningarnas utformning inte reglerad för dessa tobaksvaror och det förekommer styckförsäljning av exempelvis cigarrer. Det är förenat med betydande praktiska svårigheter att få en ändamålsenlig effekt av en kombinerad hälsovarning på en cylindrisk styckförpackning. Direktivets utgångspunkt är vidare att målgruppen för dessa varor är en annan än den som direktivet främst tar sikte på, nämligen ungdomar. Sammantaget finns det därför skäl att i stället för kombinerade hälsovarningar bibehålla hälsovarningar som bara består av text för dessa tobaksprodukter. bör fortsatt ha den centrala tillsynen över hälsovarningar enligt 19 § tobakslagen och den omedelbara tillsynen över att denna lag och anslutande föreskrifter följs bör även fortsättningsvis utövas av kommunen enligt 19 a §. 5.7.2Reglering av produktpresentation och innehållsdeklaration av tobaksvaror Regeringens förslag: Märkningen av tobaksvarors förpackningar och märkningen på själva tobaksvaran ska inte få innehålla information om innehållet av nikotin, tjära eller kolmonoxid. Inte heller ska märkningen på förpackningar till tobaksvaror och på själva tobaksvaran få likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt eller antyda att en viss tobaksvara har en miljöfördel. Märkningen på förpackningen och på själva tobaksvaran ska inte heller få hänvisa till smak, doft eller tillsatser. Snus ska dock inte omfattas av förbudet att hänvisa till smak, doft eller tillsats. Bestämmelsen i tobakslagen om krav på innehållsdeklaration för tobaksvaror upphävs. Regeringens bedömning: Direktivets förbud mot märkning på förpackningar till tobaksvaror och på själva tobaksvaran som antyder att en tobaksvara är mindre skadlig än andra eller som antyder ekonomiska fördelar genom olika typer av ekonomiska erbjudanden är genomförda genom befintliga bestämmelser i tobakslagen. Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår dock, till skillnad från regeringen, att snus ska omfattas av direktivets förbud i artikel 13.1 c mot att hänvisa till smak, doft eller tillsatser på förpackningar eller själva tobaksvaran. Utredningen bedömer även, till skillnad från regeringen, att förbudet mot att märkningen på förpackningar till tobaksvaror och på själva tobaksvaran inte får innehålla uppgift om halten av nikotin, tjära och kolmonoxid och inte får likna ett livsmedel eller en kosmetisk produkt, är genomfört genom befintliga marknadsföringsregler. Dessutom gör utredningen, till skillnad från regeringen, bedömningen att direktivets förbud mot att märkningen på förpackningar till tobaksvaror och på själva tobaksvaran inte får antyda att en viss tobaksvara har miljöfördelar omhändertas genom redan befintliga marknadsföringsregler. Promemorians förslag: I promemorian föreslås att paragrafen utvidgas så att även märkningen på ”själva tobaksvaran” omfattas av regleringen om produktpresentation. Remissinstansernas synpunkter på utredningens förslag: tillstyrker förslaget att märkning inte får hänvisa till smak, doft, eventuella smaktillsatser eller andra tillsatser eller avsaknaden därav. delar utredningens bedömning att direktivets förbud mot att marknadsföra en tobaksvara på visst sätt eller mot att antyda att en tobaksvara är mindre skadlig än andra, liknar ett livsmedel eller kosmetisk produkt eller har miljöfördelar i övrigt är genomförd genom befintliga marknadsföringsbestämmelser i tobakslagen. För att främja en enhetlig tillämpning av direktivet vore det dock önskvärt att direktivets mer specifika bestämmelser uttryckligen framgick av tobakslagen. instämmer vidare i utredningens bedömning att artikel 13.1 c uttryckligen behöver införlivas i tobakslagen.