prop · H303178 · 2016-05-24 00:00:00 — Utgångspunkten bör vara att avgifterna ska täcka en myndighets kostnad för verksamhet enligt , främst prövningen och tillsynen (självkostnadsprincipen). I förordningen (1998:940) om avgifter för prövning och tillsyn enligt finns bestämmelser om avgifter som ska betalas för mark- och miljödomstolars och statliga förvaltningsmyndigheters kostnader för prövning och tillsyn enligt samt för förvaltningsmyndigheters kostnader i övrigt som rör sådan prövning och tillsyn. Av 27 kap. 1 § framgår att kommunfullmäktige får meddela föreskrifter om avgifter för prövning och tillsyn när det gäller en myndighets verksamhet. Om en fastighet omfattas av ett undersökningstillstånd eller en bearbetningskoncession enligt minerallagen, är fastighetsägarens möjlighet att disponera över fastigheten begränsad. Koncessionshavaren har rätt att utföra bearbetning och därmed sammanhängande verksamhet och inneha- 2015/16:178 varen av ett undersökningstillstånd får bedriva undersökningsarbete. I de fall en koncession enligt minerallagen avser ett område där någon har tillstånd att bedriva odlingstorvtäkt blir minerallagens bestämmelser om ersättning tillämpliga. 6.3Förhållandet mellan torvlagen och Vid prövning av koncessioner enligt torvlagen är vissa bestämmelser i tillämpliga. Andra bestämmelser i kan vara tillämpliga på verksamheten men ska prövas i den ordning som anges i , dvs. inte i koncessionsprövningen. Det framgår av torvlagens grundläggande bestämmelser att för utvinning av energitorv gäller, utöver torvlagen, också tillämpliga föreskrifter bl.a. i . I förarbetena till framhålls att torvlagen och gäller parallellt. Detta innebär att den som utför undersökningsarbete och bearbetning enligt torvlagen är skyldig att följa . Om koncession har lämnats enligt torvlagen har frågor om markavvattning behandlats vid handläggningen av ärendet om koncession. Av 11 kap. 13 § fjärde stycket framgår att det då inte behövs tillstånd till markavvattning enligt . Det behövs inte heller tillstånd för miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. eller miljöprövningsförordningen. Detta framgår av bestämmelserna om prövning av torvtäkt i 4 kap. miljöprövningsförordningen. Det kan vara svårt att avgöra vilka bestämmelser som ska tillämpas när en skada konstateras efter att en bearbetningskoncession har upphört eftersom flera bestämmelser kan gälla . Enligt 34 § torvlagen ska koncessionshavaren ta bort anläggningar och vidta andra åtgärder för återställning om detta är motiverat från allmän eller enskild synpunkt när en koncession har upphört. Bestämmelsen har vissa likheter med 2 kap. 8 § . Enligt denna bestämmelse ska alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön ansvara till dess skadan eller olägenheten har upphört för att skadan avhjälps i den omfattning som kan anses skälig enligt 10 kap. . I förarbetena framhålls att man har möjlighet att ingripa med stöd av bestämmelserna i även om det är fråga om en verksamhet som bedrivits med stöd av en koncession enligt torvlagen. Av bestämmelsen i 34 § tredje stycket torvlagen framgår uttryckligen att även bestämmelserna i 2 kap. 8 § och 10 kap. är tillämpliga. Det betonas i förarbetena att det inte bör ställas lägre krav vid utvinning av energitorv än vad som gäller för annan verksamhet (se prop. 1997/98:90 s. 220 f.). I 7 § torvlagen anges de bestämmelser i som ska tillämpas i koncessionsprövningen. Vid denna prövning ska allmänna hänsynsregler och bestämmelser om hushållning och miljökvalitetsnormer tillämpas. Vid prövning av bearbetningskoncessioner ska ytterligare bestämmelser i och i lagen med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet tillämpas, bl.a. om miljökonsekvensbeskrivningar, miljöorganisationers talerätt och markavvattningssakkunniga. till att fler bestämmelser ska tillämpas vid en prövning av en bearbet- ningskoncession är att den innebär större miljöpåverkan än en undersök- Prop. 2015/16:178 ningskoncession. Prövningen av torvtäkter ska göras samlat Regeringens förslag: Utvinning av energitorv regleras på samma sätt som utvinning av odlingstorv, i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Den övervägande delen av remissinstanserna stö- der förslaget och delar bedömningen att det leder till en enhetlig, mer rättssäker och effektiv tillståndsprövning för alla inblandade parter. Svensk energi och Svensk fjärrvärme anser att torvtäkt bör villkoras av att det sker på dikade marker eftersom det inte bidrar till ökade utsläpp av klimatpåverkande gaser och att ett borttagande av torvlagen kan inne- bära att möjligheten till förlängda tillstånd kan minska varigenom en torvtäkt måste lämnas innan den är färdigarbetad. Vidare tycker de att frågan om ett avskaffande av koncessionssystemet kan leda till problem ur ett beredskapsperspektiv bör uppmärksammas. nackdelar med att undersökningskoncession försvinner. en enskild markägare som motsätter sig undersökning av sin torvmakt kan göra det omöjligt för en verksamhetsutövare att utvinna energitorv på en torvtäkt vilket kan leda till att de lämpligaste områdena för torv- täkt, geografiskt, miljömässigt och från klimatsynpunkt, inte kommer i fråga för utvinning av energitorv. En rätt att undersöka torvmarker utan markägarens godkännande måste därför finnas kvar. Vid en ändring av måste klimatpåverkan från nuvarande dikade torvmarker vägas in i den samlade bedömningen för ett täkttillstånd liksom betydel- sen av PEFC- och FSC-certifiering. Tillstånd bör kunna ges utan tidsbe- gränsning eftersom det enligt alltid finns möjlighet att om- pröva ett tillstånd. En nackdel med det före- slagna systemet är att enskilda, små markägare kan omöjliggöra nyttjan- de även om merparten av markägare och företag är positiva. verka utkomsten av en naturresurs och samhället i stort och lokalt. ringar i markägarsituationen kan också försvåra förnyade tillstånd och ansökan om förnyat tillstånd innebär extra kostnader för verksamhets- En möjlighet att undersöka torvmarker i någon form bör finnas kvar för att bibehålla möjligheten att klarlägga förutsättningarna att ta torvmark i anspråk för energiändamål. en bör tydligt markera att mark som är lämplig för torvbruk, bl.a. för att den har låga värden för biologisk mångfald och läcker koldioxid, bör kunna tas i anspråk utan hinder av att skogsmarken är certifierad. viktigt att all torv ur en torvmark utvinns och att detta fortsatt bör gälla 2015/16:178 även om möjligheterna att förlänga tillstånd och att införa tidsbegränsade tillstånd vid en tillämpning av kommer att bli mer restriktiva. och vid anser följande. Det bör förtydligas att 7 kap. 19 § lagen (1998:812) med särskilda bestämmelser om vattenverksamhet är tillämplig även på miljöprövningsdelegationen. För att uppnå en samlad torvprövning är det vid ett överlämnande enligt nämnda bestämmelse mest ändamålsenligt att hela ärendet om torvbrytning överlämnas till domstolen. Det bör framgå direkt av författningstexten även om domstolen enligt 21 kap. 3 § redan kan ta till sig alla frågor som rör torvtäkten. Det bör övervägas om alla dispenser som kan aktualiseras vid torvbrytning, även dispenser enligt 7 kap., ska kunna prövas i samma ärende och om 19 kap. 3 § ska utvidgas så att den möjliggör en gemensam handläggning av aktuella tillstånd och dispenser i torvärendet. Skälen för regeringens förslag Energitorv omfattas av ett koncessionssystem. Det betyder att en fastighetsägare som opponerar sig mot att fastigheten tas i anspråk för undersökning eller bearbetning av energitorv har små möjligheter att på- verka ianspråktagandet eftersom den som ansöker om koncession kan få tillgång till marken genom markanvisning. tiserats bl.a. för att det inte tar hänsyn till de grundläggande förutsätt- ningarna för fastighetsägarnas långsiktiga bruk av och ansvar för marken. Fastighetsägare som motsätter sig en torvtäkt på sin mark har inte stora möjligheter att påverka att någon annan får ta marken i anspråk för undersökning och utvinning av energitorv. Påverkan på de arealer som utnyttjas är drastisk. Fastighetsägarna har som verksam- heten bedrivs inte möjlighet att bruka det berörda området. efterbehandling väljer att odla skog måste fastighetsägaren vidmakthålla markavvattning på lång sikt. Förslaget innebär att rätten att undersöka och utvinna energitorv utan fastighetsägarens samtycke tas bort. Det innebär att fastighetsägaren får en principiell möjlighet att välja om energitorv ska utvinnas på fastig- heten och vem ägaren vill teckna avtal om torvutvinning med. stärks fastighetsägarens rättigheter. Ett krav på fastighetsägarens samtycke skulle kunna medföra svårighe- ter vid utvinningen av torv genom att en enskild fastighetsägare kan mot- sätta sig verksamheten. Ett par remissinstanser anser vidare att det finns en risk att ett avskaffande av koncessionssystemet, framför allt möjlighe- ten till undersökningskoncession, kan leda till att den från miljömässig synpunkt mest lämpliga marken inte kan används för torvtäkt. som marktyp är inte ovanlig. I finns det 5–6 miljoner Därav har ansetts vara torvmark med utvinningsbar torv lämpad för energiändamål. anses vara en sådan typ av fyndighet som det är svårt att hitta alternativa Detta skiljer torven från de mineraler som regleras i minerallagen där det i de flesta fall är betydligt svårare att hitta alterna- samverkar inblandade parter kring torvtäkter på ett bra sätt och ofta träffas avtal med fastighetsägaren för att få åtkomst till marken. Utsikten att träffa avtal med fastighetsägaren kan vara större på grund av att det finns en möjlighet att få rätt att disponera fastigheten genom koncession, men den möjligheten bedöms inte ha en avgörande betydelse. Enligt behöver inte tillgången på energitorv påverkas negativt av att utvinningen regleras på samma sätt som odlingstorvtäkter, utan det kan snarare potentiellt innebära en högre tillgång eftersom de villkor som fastighetsägaren måste uppfylla blir färre om fastighetsägaren önskar utvinna både energitorv och odlingstorv. Den som vill utföra undersökning inför en planerad energitorvtäkt kan välja mellan att avtala med fastighetsägaren eller att ansöka om undersökningskoncession. I finns ingen motsvarighet till bestämmelserna om undersökningskoncession utan allemansrätten samt bestämmelserna om anmälan för samråd i 12 kap. 6 § och de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. ska tillämpas i stället. Att undersökning av torv regleras enligt betyder därför att den som vill undersöka möjligheterna att utvinna energi ur en torvfyndighet på en fastighet som ägs av någon annan behöver träffa ett avtal med fastighetsägaren om undersökningen, förutsatt att åtgärderna som ska utföras inte faller inom ramen för allemansrätten. I avtalet kan det närmare regleras vilka åtgärder som får vidtas och i vilken utsträckning den som utför undersökningen får använda den torv som tagits ut. Vidare kan det avtalas om ersättning för intrång och eventuell skada. Avtalet kan även omfatta rätt för den som undersöker att i ett senare skede få utvinna torv. Även regleras undersökning av marken ofta genom avtal med fastighetsägaren. De undersökningar som behöver utföras för att avgöra om en torvmark går att utnyttja är oftast inte särskilt omfattande. I första hand syftar de till att bestämma torvens mäktighet och kvalitet samt förutsättningarna att dränera marken. Vid undersökning tas borrkärnor upp i ett rutnät över torvmarken och torvens egenskaper på djupet bestäms. Några andra motstående intressen än fastighetsägarens berörs i regel inte av undersökningen. Att möjligheten till undersökningskoncession tas bort innebär en förenkling för myndigheterna som inte längre kommer att behöva handlägga ansökningar rörande det. I frågan om lämplig mark för torvtäkt ska, i likhet med det som gäller , stoppregeln i 9 kap. § tillämpas vid prövning av torvtäkter som kräver tillstånd eller anmälan. Således får en sådan torvtäkt inte komma till stånd i en våtmark som utgör en värdefull natur- eller kulturmiljö. Syftet med bestämmelsen är att värna om våtmarker som i huvudsak är orörda och att lämna möjlighet för restaurering av skadade våtmarker. Vidare ska, enligt 3 kap. 1 § , mark- och vattenområden användas för det eller de ändamål som de är mest lämpade för med hänsyn till beskaffenhet och läge samt föreliggande behov och att företräde ska ges sådan användning som medför en från allmän synpunkt god hushållning. Förslaget innebär inte någon försämring från miljösynpunkt eller försvårande av utvinning av torv. Mot den nu angivna bakgrunden bedöms ett krav på fastighetsägarens samtycke inte påverka möjligheterna att undersöka eller att utvinna torv på lämplig mark på något avgörande sätt. Det saknas vidare skäl att ha andra regler för undersökning av energitorvtäkter än för andra torvtäkter. I frågan om en tillämpning av regler och kravet på fastig- hetsägares samtycke skulle kunna försvåra förnyade tillstånd och därmed leda till att torvtäkter lämnas utan att vara färdigarbetade bör hänsyn tas I 19 kap. 5 § första stycket 9 och 22 kap. 25 § anges att en dom eller ett beslut som innebär att tillstånd ges till en verksamhet ska innehålla de villkor som behövs med avseende på avhjälpande av miljö- I de fall det är fråga om anmälan enligt 27 § förordningen om miljöfarlig verksamhet och hälsoskydd ska tillsynsmyndigheten vid handläggning av ärendet besluta om de försiktighetsmått som behövs. Bestämmelserna innebär att det går att ställa samma typ av villkor för torvtäkter enligt som enligt torvlagen. till att all torv utvinns ur en torvtäkt försämras därmed inte genom en tillämpning av tillståndsregler. En koncession ska enligt 11 § torvlagen gälla . balken får ett beslut eller en dom som innebär att tillstånd ges till en verksamhet tidsbegränsas, men det är inget krav. tillstånd enligt går ut kan verksamhetsutövaren ge in en ny ansökan om tillstånd. Den prövning som då ska göras kan väntas bli mindre omfattande än för en ny verksamhet eftersom lokaliseringsfrågan inte på samma sätt blir aktuell när det gäller en befintlig verksamhet. prövningen ska samma lämplighetsavvägningar som vid den första ansö- Även om det skett förändringar i fastighetsägarförhållandena vid ansökan om förnyat tillstånd är det sannolikt att det även för den nya fastighetsägaren framstår som mer ändamålsenligt att fortsätta torvtäkten till dess att den är färdigarbetad och kan avslutas än att avsluta innan all torv utvunnits och marken återställts till någon form av våtmark, skogs- mark eller jordbruksmark. Således bör en förändrad fastighetsägarsitua- tion i de allra flesta fall inte försvåra en förnyat tillstånd. För det fall en fastighetsägare motsätter sig förnyat tillstånd gäller dock fortsatt villkoren i det tidigare tillståndet. Det innebär att marken ska återställas på det sätt som bestämdes då tillståndet gavs och som då an- sågs uppfylla relevanta miljökrav. Vidare ansvarar, enligt 2 kap. 8 § mil- jöbalken, alla som bedriver eller har bedrivit en verksamhet eller vidtagit en åtgärd som medfört skada eller olägenhet för miljön, till dess att ska- dan eller olägenheten upphört, för att denna avhjälps i den omfattning det kan anses skäligt enligt 10 kap. . Därmed bör en tillämpning av för energitorvtäkter inte heller i detta avseende leda till några större förändringar för möjligheterna till torvutvinning. En ansökan om förlängd koncession enligt torvlagen är kostnadsfri. Vid ansökan om förnyat tillstånd enligt ska däremot en an- Avgiften är dock inte så hög att den på något avgörande sätt kan antas påverka en verksamhetsutövares benägenhet att ansöka om förnyat tillstånd. Regeringens förslag rör den processrättsliga frågan om hur prövningen av torvtäkter ska gå till och är inte avsett att leda till någon ändring i de bedömningar som ska göras vid prövningar av torvtäkter. torvmarkers miljö- och klimatpåverkan, särskilt med avseende på klimatmålen Begränsad miljöpåverkan och Myllrande torvmarker, är dock mycket viktiga. Regeringen har därför gett i uppdrag att analysera torvutvinningens klimat- och miljöpåverkan. Utredningen ska redovisas . De frågorna behandlas inte i detta lagstiftningsärende. Torvens roll i ett förändrat energisystem Vid valet mellan ett system där torven som huvudregel tillfaller fastighetsägaren och ett koncessionssystem bör hänsyn tas till torvens roll i energisystemet. Den svenska energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Grundläggande för den långsiktiga energipolitiken är generella ekonomiska styrmedel som koldioxidskatt, internationell utsläppshandel och certifikat för förnybar el. Den svenska energipolitiken rymmer ett inslag av torv, om än i begränsad omfattning. Energitorv kan under vissa villkor användas som bränsle med ett samlat bidrag till växthuseffekten som kan vara mindre än vad som motsvarar torvbränslets innehåll av kol (prop. 2008/09:163 s. 35). EU:s system för handel med utsläppsrätter är ett styrmedel för att på ett kostnadseffektivt sätt minska utsläppen av växthusgaser. Principen för systemet är att utsläppen begränsas genom att en övre gräns, dvs. ett utsläppstak, sätts för hur stora de totala utsläppen får vara från företagen i systemet. Nuvarande utsläppstak innebär att utsläppen från berörda företag ska minska till 2020 jämfört med . Utsläpp från förbränning av torv ingår i handelssystemet. Detta innebär att de utsläpp av koldioxid som sker från förbränning av torv ska redovisas och läggas till de utsläpp som omfattas av Kyotoprotokollet och den efterföljande bördefördelningen inom EU. Att anläggningar inom EU:s system för handel med utsläppsrätter behöver utsläppsrätter för torvanvändningen försämrar torvens relativa konkurrenskraft gentemot trädbränslen trots torvens ursprungligen lägre bränslepris. Priset på utsläppsrätter har dock sjunkit kraftigt , vilket gynnat både inhemsk och importerad torv. är el producerad med torv berättigat till tilldelning av elcertifikat på samma sätt som el från förnybara energikällor. Vid förbränning av torv tas inte någon energi- eller koldioxidskatt ut. Torven är dock belastad med svavelskatt. Samhällets reglering av energisystemet och synen på torv har förändrats sedan man beslutade att reglera torvutvinning inom ramen för ett koncessionssystem. Den långsiktiga energipolitiken bygger på generella ekonomiska styrmedel och koncessionssystemet är därför inte längre motiverat med hänsyn till energipolitiken. Vid jämförelse med andra energikällor och andra verksamheter kan konstateras att det finns många verksamheter av stor betydelse för samhället som inte omfattas av koncessionssystem. Koncessionssystemet för energitorv bör därför avskaffas. Att avskaffa koncessionssystemet skulle kunna innebära ett problem ur beredskapsperspektiv eftersom kravet på fastighetsägarnas samtycke skulle kunna hindra torvutvinning i en krissituation. Mot bakgrund av att 2015/16:178 behov av importerade bränslen minskat och den förändrade energipolitiken finns det dock inte heller av beredskapsskäl anledning att behålla speciallagstiftningen för torv. En enhetlig prövning av torvverksamhet med gemensamma tillsynsregler Vid utvinning av torv kan verksamhetsutövare behöva både koncession enligt torvlagen och tillstånd eller dispens enligt . Det kan bero på att torven ska användas både för att utvinna energi och för annat ändamål. De beslut som fattas enligt de olika lagstiftningarna kan innehålla olika villkor och dessutom innehåller torvlagen och olika bestämmelser om tillsyn. Verksamhetens lokalisering kan också medföra krav på tillstånd eller dispens enligt , som t.ex. Natura 2000-tillstånd och artskyddsdispens. Sådana tillstånd och dispenser kan innehålla andra villkor än beslutet om koncession och vid tillsynen tillämpas bestämmelser om tillsyn. Sammantaget leder detta till svårigheter både för verksamhetsutövare och för tillsynsmyndigheter. Flera myndigheter anser att den parallella lagstiftningen är komplicerad. Det finns flera situationer när det är oklart vilka regler som ska tillämpas. Genom att reglera energitorv på samma sätt som odlingstorv, i , förenklas prövningen och dubbelprövningen enligt både och torvlagen undviks. Dessutom innebär det att verksamhetsutövare kan få ett tillstånd som möjliggör utvinning av både energi- och odlingstorv enligt 9 kap. . På så sätt uppnås en ökad flexibilitet för verksamhetsutövare. Det blir även tydligare vilka villkor som gäller för täkten, vilken tillsyn som ska utövas och vem som är tillsynsansvarig. Tillsynsbestämmelserna i 26 kap. ska tillämpas för alla typer av torvtäkter. Därmed underlättas myndigheternas tillsynsutövning och det blir lättare att avgöra vilka regler som gäller. En koncession enligt torvlagen innebär att frågan om markavvattning har behandlats vid handläggningen av koncessionsärendet och något tillstånd till markavvattning enligt krävs då inte. Att regler tillämpas även på energitorv innebär att en verksamhetsutövare i de flesta fall behöver tillstånd till både miljöfarlig verksamhet enligt 9 kap. och markavvattning enligt 11 kap. . Dessutom kan dispens från artskyddet bli aktuellt vid prövning av tillstånd till torvtäkt. Frågan om tillstånd för den miljöfarliga verksamheten prövas av miljöprövningsdelegationen medan tillstånd till markavvattning och dispens från ett eventuellt markavvattningsförbud eller artskydd prövas av . Det saknas möjlighet att handlägga dessa frågor i samma ärende och förslaget leder därför i denna del till att en verksamhetsutövare i många fall skulle behöva ansöka om två tillstånd i stället för ett, utöver de dispenser som kan bli aktuella. För att undvika dubbla ansökningsförfaranden och uppnå en mer samlad och effektiv prövning planerar regeringen dock att genom förordningsändringar möjliggöra att de frågor som har samband med en torvtäkt ska kunna prövas i samma ärende av miljöprövningsdelegationerna (se Ds 2015:54 s. 22 f. och s. 57 f.). I det arbetet kommer regeringen att se över om även dispenser enligt 7 kap. bör prövas i samma ärende. Frågan om en utvidgning av 19 kap. 3 § i syfte att möjliggöra en gemensam handläggning av samtliga aktuella frågor i ett torvärende, liksom frågan om att kunna samla alla aktuella tillstånds- och dispensfrågor hos miljöprövningsdelegationerna, omfattades inte av den remitterade promemorian. Frågorna kommer därför att behöva behandlas i ett annat lagstiftningsärende, t.ex. i arbetet med de förordningsändringar som de nu föreslagna lagändringarna medför. Frågor om koncession enligt torvlagen prövas av och beslut överklagas till regeringen. Ansökningar om tillstånd till odlingstorvtäkt enligt 9 kap. prövas däremot av miljöprövningsdelegationen, ett särskilt organ hos , och överklagas till mark- och miljödomstolen. Tillstånd till markavvattning enligt 11 kap. prövas i sin tur av och överklagas till mark- och miljödomstolen. Detsamma gäller för frågor om markavvattning och dispens från artskydd. Prövning enligt olika instansordningar innebär ökad risk för motstridiga avgöranden. Prövningarna enligt torvlagen och har vidare olika högsta instanser, regeringen respektive Mark- och . Båda ansvarar för prejudikatbildningen rörande utvinning av torv, bl.a. tillämpningen av stoppregeln i 9 kap. § . Det kan medföra en risk för att likartade frågor bedöms olika av de två prejudikatinstanserna. I syfte att främja en mer enhetlig och förutsägbar rättstillämpning krävs en enhetlig instansordning vilket blir följden av att energitorv regleras genom i stället för torvlagen. På så sätt kommer beslut om tillstånd till energitorvtäkt att överklagas till mark- och miljödomstolar och Mark-och blir den enda högsta instansen vilket minskar risken för motstridiga avgöranden. Mark- och miljödomstolarna avgör andra mål om täkter och har en sammansättning som är väl lämpad för att avgöra denna typ av mål.