prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — påtalar också att en möjlighet för åklagaren att framställa yrkande om administrativ sanktion inte får även- tyra en rationell och effektiv uppdelning av arbetsuppgifterna mellan myndigheterna eller i övrigt förutsättningarna för ett gott samarbete. Regeringen ser inte anledning att tro att så skulle bli fallet, särskilt som myndigheterna även med åklagarens möjlighet att framställa yrkande om administrativ sanktion kommer att ha anledning att utveckla ett nära samarbete. Yrkandet om administrativ sanktion bör vara underordnat yrkandet om ansvar för brott Syftet med åklagarens yrkande om administrativ sanktion är att det ska utgöra en säkerhetsventil för att undvika situationen att någon, som begått en överträdelse som annars motiverar administrativa sanktioner, undgår dessa endast till följd av det allmännas vägval. Åklagarens yrkande om administrativ sanktion bör därför vara underordnat yrkandet om ansvar för brott. Detta kan lämpligen åstadkommas genom en handlingsregel för domstolen om att rätten endast får pröva yrkandet om administrativ sanktion under vissa förutsättningar. Den första situationen bör vara då åtalet för brott ogillas. I denna situation bör rätten – på liknande sätt som rätten kan pröva ett andrahandsyrkande om oaktsam- hetsbrott när uppsåt inte är styrkt – i stället kunna pröva om det finns förutsättningar för att besluta om administrativ sanktion för överträdel- sen. Den andra situationen då rätten bör kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion är om åklagaren lägger ned åtalet och det därför inte prövas. Det kan t.ex. förekomma att åklagaren under rättegången, om det kommit fram nya omständigheter eller bevis, själv gör bedöm- ningen att uppsåt inte kan styrkas och därmed lägger ned åtalet. Rätten bör i sådana situationer kunna pröva åklagarens yrkande om admini- strativ sanktion. När åtal läggs ned kan det enligt 20 kap. 9 § rättegångs- balken under vissa förutsättningar komma i fråga att meddela fri- kännande dom, om den tilltalad begär det. Ett ogillande av åtalet medför som nämns ovan att ett yrkande om administrativ sanktion kan prövas i sådana situationer. Om det inte finns förutsättningar för frikännande dom, ska domstolen skriva av målet i den delen. Även i denna situation bör rätten alltså kunna pröva yrkandet om administrativ sanktion. Yrkande om administrativ sanktion ska framställas när åtal väcks Frågan är om åklagaren alltid ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion när de omständigheter som omfattas av åtalet utgör en över- trädelse av artikel 14 eller 15 marknadsmissbruksförordningen, eller om ett sådant yrkande ska vara fakultativt för åklagaren. På skatteområdet ska åklagaren, om förutsättningarna för detta är uppfyllda, framställa ett yrkande om skattetillägg för den person åtalet gäller när åklagaren väcker åtal för brott (se prop. 2014/15:131 s. 147). Det är således obligatoriskt att framställa ett sådant. Systematiken är dock en annan på skatteområdet jämfört med den som i denna proposition föreslås på marknadsmissbruksområdet. På skatteområdet är talan om skattetillägg i samband med yrkande om ansvar för brott ett fristående och självständigt yrkande som handläggs i en rättegång tillsammans med yrkandet om ansvar för brott. På marknadsmiss- bruksområdet föreslås i stället att åklagarens yrkande om administrativ sanktion endast ska kunna prövas om åtalet ogillas eller läggs ned. I promemorian föreslås en fakultativ regel, dvs. att åklagaren i samband med åtals väckande får välja om denne även ska framställa yrkande om administrativ sanktion eller inte. invänder mot detta och anser att regeln bör vara obligatorisk, dvs. att yrkande alltid ska framställas om förutsättningar föreligger. Även anser att denna fråga bör övervägas ytterligare. anför att det visserligen är åklagaren som i samband med åtalet är bäst lämpad att överblicka överträdelsen och möjliga sanktioner. Det är emellertid inte ovanligt att bevisläget förändras inför och under huvudförhandlingen i målet. Detta gäller särskilt i mera omfattande och komplexa brottmål, till vilka marknads- missbruksmålen ofta får räknas. Till detta kommer att domstolen kan värdera bevisningen på ett annat sätt än åklagaren. Om syftet med möjligheten till ett alternativyrkande är att undvika även enstaka fall av ogillade åtal där en administrativ sanktion hade kunnat påföras bör bestämmelsen således få en obligatorisk utformning. Regeringen delar myndigheternas uppfattning att det är en grannlaga uppgift för åklagaren att i förväg förutse hur bevisläget och andra förutsättningar kommer att utvecklas under kommande rättegång. Mot denna bakgrund och eftersom en fakultativ regel därmed riskerar att överträdelser faller mellan stolarna anser regeringen att en bestämmelse om yrkande om administrativ sanktion som huvudregel bör vara obligatorisk. Förutsättningarna för ansvar kommer, förutom när det gäller uppsåts- frågan, att vara desamma vid såväl åtal för brott som vid prövning av administrativa sanktioner. Det innebär att det vid förutsättningar för åtal även torde föreligga förutsättningar för yrkande om administrativ sanktion. Det kan dock förekomma situationer då ett yrkande på administrativ sanktion inom ramen för brottmålet framstår som klart omotiverat. Om ett erkännande stöds av robust bevisning i övrigt eller om annars skuldfrågan framstår som klar bör det finnas möjlighet för åklagare att endast yrka ansvar för brott. En obligatorisk regel utan undantag om att åklagare ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion om det finns förutsättningar för det skulle framstå som omotiverad och skapa onödigt merarbete för både åklagaren och den misstänkte. Mot denna bakgrund anser regeringen att åklagaren bör ges en möjlighet att inte framställa yrkande om administrativ sanktion om detta är uppenbart obehövligt. efterlyser ett klargörande av om åklagarens rätt att justera åtalet även omfattar en rätt att på ett senare stadium, t.ex. under pågående rättegång, framställa ett yrkande om admi- nistrativ sanktion. Förslaget i promemorian innebär, som Åklagarmyndig- heten påpekar, att ett yrkande om administrativ sanktion ska framställas i samband med att åtalet väcks. Eftersom det inte är fråga om en andra prövning utan det sker inom samma process hindrar visserligen inte dubbelprövningsförbudet i sig ett senare framställt yrkande. Det är dock tydligt för parterna och domstolen om ramen för processen klargörs i ett tidigt skede. Enligt regeringens mening bör därför vägvalet bli definitivt i samband med åtals väckande. Det innebär att ett yrkande om administrativ sanktion inte bör kunna framställas . Mot bakgrund av att åklagaren, till skillnad från det som föreslås i promemorian, som regel ska framställa ett yrkande om administrativ sanktion kan det inte heller anses finnas något behov av att i ett senare skede kunna lägga till ett sådant yrkande. Åklagarens sanktionsyrkande bör begränsas till återföring och sanktionsavgift Frågan är då vilka administrativa sanktioner som åklagaren bör ha att tillgå i sitt yrkande om administrativ sanktion. I de fall där Finans- inspektionen väcker talan vid allmän domstol för påförande av adminis- trativ sanktion kan flera olika sanktioner komma i fråga: Föreläggande att vidta viss åtgärd eller upphöra med visst agerande, anmärkning, förbud mot att vara styrelseledamot, verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, förbud mot att handla med vissa finansiella instrument för egen räkning, återföring eller sanktionsavgift. påpekar att några av de administrativa sanktioner som Finansinspek- tionen föreslås få tillgång till vid en talan om administrativa sanktioner för en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk är sådana som en tillsynsmyndighet vanligtvis förfogar över. Regeringen konstaterar att om åklagaren gavs tillgång till samtliga administrativa sanktioner skulle påförandet av sanktioner i de två typerna av förfaranden kunna stämma överens och vägledande praxis kunna skapas i båda förfarandena. Det skulle dock även innebära ett stort ingrepp i den straffrättsliga processen och skapa flera nya uppgifter för åklagaren, inklusive frågan om tillsyn över de förbud som utfärdats på yrkande av åklagare. De två typer av sanktioner som sannolikt kommer att bli vanligast i denna typ av ären- den, och där det finns störst behov av en praxisbildning, är sanktions- avgifter och åtgärden återföring av undviken förlust eller erhållen vinst. Även mot bakgrund av att möjligheten för åklagaren att yrka administra- tiv sanktion inte är avsedd att användas rutinmässigt är det lämpligt att begränsa de möjliga sanktionerna till yrkande om återföring och sank- tionsavgift. Dessa administrativa sanktioner har likheter med såväl för- verkande som böter och torde därmed vara förhållandevis enkla för åklagare att använda sig av. Som påpekar innebär en sådan begränsning att frågan om vilka sanktioner som kan påföras i ett enskilt fall blir beroende av åklagarens beslut om att väcka åtal. Så är fallet även om åklagaren inte ges möjlighet att framställa ett yrkande om administrativ sanktion. Även utredningens förslag innebär att åklagare inte ges tillgång till samma typ av sanktioner som föreslås få tillgång till. Som anges i avsnitt 7.6 skulle denna skillnad kunna åtgärdas genom införandet av nya typer av sanktioner inom ramen för den straffrättsliga processen. Den frågan kräver dock ytterligare över- väganden. I denna proposition föreslås också att åklagare ska kunna anlita biträde av och att de båda ska samarbeta (se avsnitten 9.5 och 9.6). Detta gäller naturligtvis också när åklagaren överväger ett yrkande om administrativ sanktion. Sammanfattningsvis talar övervägande skäl för att åklagare bör ges möjlighet att framställa ett yrkande om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för brottmålsprocessen. Det kan emellertid inte bortses från att införandet av i grunden förvalt- ningsrättsliga administrativa sanktioner inom ramen för brottmålet medför vissa komplikationer. Dessa, som behandlas i följande avsnitt, är dock inte av sådan karaktär att de ändrar regeringens bedömning i denna del. Omständigheter till grund för åklagarens yrkande om administrativ sanktion I den nya lagen om straff för marknadsmissbruk föreslås bestämmelser om förbud mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation som motsvarar delar av de förbud som finns i marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 14 och 15). Överträdelser av Prop. 2016/17:22 förbuden i förordningen ligger till grund för de administrativa sanktioner som föreslås i kompletteringslagen. De skillnader som finns mellan beskrivningen av straffbara gärningar i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och beskrivningen i marknadsmissbruksförordningen av det förbjudna agerandet rör främst det subjektiva rekvisitet. Förutsätt- ningarna för administrativ sanktion skiljer sig åt genom att det inte krävs uppsåt för att en överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk ska anses ha skett. När det gäller marknadsmanipulation krävs dock i vissa fall oaktsamhet (artikel 12.1 c och d). Vidare krävs inte, när det gäller marknadsmanipulation, att agerandet har medfört en faktisk effekt på marknaden utan det är tillräckligt att en viss effekt kan förväntas (se även avsnitt 14.7). Kraven för att ett agerande ska kunna leda till admini- strativa sanktioner är således inte lika högt ställda som när det gäller straffrättsliga påföljder, men i grunden är det samma förfarande som beskrivs. En straffbelagd gärning avseende insiderhandel, obehörigt röjande av insiderinformation eller marknadsmanipulation kommer således alltid att rymma en överträdelse av marknadsmiss- bruksförordningen. Möjligheten för åklagaren att framställa ett sanktionsyrkande inom ramen för brottmålsprocessen syftar till att undvika situationen att en överträdelse blir helt utan sanktion endast till följd av att det allmänna – genom eller – gör ett vägval som senare visar sig vara felaktigt. Denna risk finns endast när det gäller sådana överträdelser av marknadsmissbruksförordningen som motsvaras av den gärning som prövats genom åtalet. Beträffande andra överträd- elser finns inget hinder för att inleda ett admi- nistrativt sanktionsförfarande. Det är därför enligt regeringens uppfatt- ning lämpligt att åklagaren har möjlighet att framställa ett sanktions- yrkande endast om de omständigheter som omfattas av åtalet även utgör en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. 8.7Närmare om handläggningen av administrativ sanktion på yrkande av åklagare 8.7.1Prövningen och handläggningen av åklagarens yrkande om administrativ sanktion i brottmålsprocessen Regeringens förslag: När det gäller åklagares yrkande om adminis- trativ sanktion ska prövningen av de materiella frågorna ske enligt bestämmelserna i kompletteringslagen. Administrativ sanktion får beslutas bara om den misstänkte fått del av åtalet från det att överträdelsen ägde rum. För den processuella handläggningen ska det som är föreskrivet för det brottmål som frågan om administrativ sanktion har samband med tillämpas. Tvångsmedel enligt 24, 25, 27 och 28 kap. får dock inte användas. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot , med instämmande av , anser att det bör förtydligas på vilken grund som kvarstadsbeslut fattas då åtalet ogillas och det administrativa sanktionsyrkandet bifalls. Skälen för regeringens förslag Kompletteringslagens materiella regler ska tillämpas En fråga är vilka regler som ska tillämpas när frågan om administrativ sanktion – återföring eller sanktionsavgift – ska prövas i allmän domstol. En rimlig utgångspunkt är att bedömningen av ett ärende om administra- tiv sanktion så långt det är möjligt bör ske på samma sätt oavsett var be- slutet fattas. Merparten av de administrativa sanktionsärendena kommer fortfarande att hanteras av , och således bedömas enligt de materiella reglerna i kompletteringslagen. Detsamma ska gälla i de fall där sanktionsföreläggande inte godtas och för talan vid . Att tillämpa andra regler för att bedöma om administrativa sanktioner ska beslutas när frågan prövas i samband med ett åtal skulle framstå som svårförklarligt. Regeringen anser därför att även återföring och sank- tionsavgift som ska beslutas av allmän domstol i en rättegång avseende åtal för ansvar för brott bör bedömas enligt de materiella reglerna i kompletteringslagen. Detsamma bör gälla frågan om preskription. För ingripande gäller att ingripande bara får ske om ett sanktionsföreläggan- de har delgetts den som ingripandet gäller från den tidpunkt då överträdelsen ägde rum. I de fall där åklagaren framställer yrkande om återföring eller sanktionsavgift inom ramen för ett brottmål har inget sanktionsföreläggande utfärdats. Preskriptionstiden skulle därmed kunna löpa ut trots att den misstänkte fått del av yrkandet. Ett alternativ vore att låta preskriptionstiden följa den sammanhörande brottsmisstanken (jfr 3 § andra stycket lagen om talan om skattetillägg i vissa fall). Det är dock rimligt att i huvudsak samma tidsfrist gäller för preskription av möjlig- heten till administrativ sanktion oavsett om denna prövas genom Finans- inspektionens försorg eller i samband med åtal inom ramen för en brott- målsprocess. För att uppnå en jämförbar preskriptionsfrist i den senare situationen bör tidsfristen beräknas från tidpunkten för överträdelsen till när den misstänkte fått del av åtalet (jfr 35 kap. ). De regler som gäller för brottmålet ska tillämpas för handläggningen av frågan om administrativ sanktion En annan fråga är vilka regler som bör styra själva handläggningen. När åklagaren bedriver förundersökning och utreder brott förfogar denne över en rad olika tvångsmedel. Som en följd av förslagen om administrativa sanktioner som ett verktyg för att bekämpa marknadsmissbruk och om att åklagaren ska få möjlighet att framställa ett yrkande om administrativa sanktioner i samband med ett åtal, bör det anges närmare hur åklagarens utredningsåtgärder förhåller sig till ett sådant yrkande och i vilken utsträckning tvångsmedel kan komma i fråga. Ett yrkande om administrativ sanktion är enligt det som föreslås i avsnitt 8.6 alternativt till yrkande om straff för uppsåtligt brott. Vidare är en förutsättning att det är fråga om samma person och att de omstän- digheter som åberopas till stöd för åtalet utgör en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. En effekt av detta är att åklagarens utredning av de omständigheter som avser brottet kommer att kunna användas även för frågan om det finns förutsättningar för administrativ sanktion. Det finns endast smärre skillnader mellan beskrivningarna av de förbjudna förfarandena i marknadsmissbruksförordningen och i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. Eftersom kraven för administrativa sanktioner, bl.a. genom att det i allmänhet inte krävs subjektiv täckning i form av uppsåt eller oaktsamhet, inte är lika högt ställda torde det i allmänhet inte krävas någon ytterligare utredning från åklagarens sida angående förutsättningarna för administrativ sanktion. Såväl utredning av som domstolsprocess avseende straff och admi- nistrativ sanktion kommer således vara nära sammankopplade med var- andra. De bör därför så långt möjligt handläggas enligt samma regler. Med utgångspunkten att det straffrättsliga yrkandet om uppsåtligt brott är huvudfrågan bör frågan om administrativ sanktion när den handläggs av åklagare i tillämpliga delar handläggas på samma sätt. Eftersom sank- tionsfrågan handläggs som en del av en brottmålsutredning och senare möjlig brottmålsrättegång kan det anföras att det redan därav följer att frågan handläggs enligt regler. Detta bör dock för tydlighets skull även uttryckligen anges i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk (jfr prop. 2014/15:131 s. 130). Detta innebär bl.a. att bestämmelserna om förundersökning i 23 kap. är tillämpliga. Frågan om administrativ sanktion kan därmed bli en del av förundersökningen och förhör m.m. kan hållas. Under åklagarens utredning och i följande brottmålsprocess kan det på samma sätt som förekomma att tvångsmedel används om det finns förutsättningar för det enligt . Det gäller således även om det inom ramen för brottsutredningen utreds om det finns förutsätt- ningar för åklagaren att framställa ett yrkande om administrativ sanktion. Frihetsberövanden och liknande tvångsåtgärder kan därmed i och för sig förekomma i mål som sedermera resulterar i en administrativ sanktion. Beslutet om en sådan tvångsåtgärd ska dock ha sin grund i misstanken om brott. Detta innebär att om brottmisstanken upphör under förunder- sökningen eller följande rättegång ska sådana tvångsåtgärder upphöra. Tvångsåtgärder som grundar sig på en överträdelse av marknads- missbruksförordningen och tillhörande fråga om administrativ sanktion bör i huvudsak inte kunna komma i fråga. Det synes inte motiverat med så ingripande åtgärder som t.ex. häktning i syfte att kunna utreda en överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. Däremot finns skäl för en möjlighet för åklagaren att – utöver det som anges ovan om tvångs- åtgärder vid brottsutredning och rättegång – ansöka om kvarstad i brott- mål för att säkra en framtida betalning av en sanktionsavgift eller åter- föring. Befogenheten överensstämmer med den befogenhet som Finans- inspektionen föreslås få i det avseendet (se avsnitt 10.7). Eftersom åtalet för brott är huvudyrkandet, torde det sällan finnas skäl att besluta om kvarstad avseende en sanktionsavgift. Möjligheten skulle dock kunna få praktisk betydelse om domstolen väljer att bifalla alternativyrkandet. Rätten kan då besluta om kvarstad i samband med domen (26 kap. 6 § att det bör förtydligas på vilken grund ett kvarstadsbeslut fattas när det inte längre finns misstanke om brott. kvarstaden, på samma sätt som när begär kvarstad med stöd av reglerna om kvarstad i brottmål (se avsnitt 10.7), bör beslutas med den misstänkta överträdelsen av marknadmissbruks- förordningen som grund. I detta sammanhang bör också nämnas att unga lagöverträdare kan förekomma i de nu aktuella ärendena, även om det får antas vara ovan- De skyddsintressen som ligger bakom lagen (1964:167) med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare har bäring även när det gäller handläggningen av administrativa sanktioner. Det gör att de sär- skilda bestämmelserna om dessa lagöverträdare bör tillämpas i aktuella delar, dock endast i den utsträckning de gäller för den brottsmisstanke som frågan om administrativ sanktion har samband med och de är relevanta att tillämpa (jfr prop. 2014/15:131 s. 130 f.). När förundersökning om brott inleds tillämpas förundersöknings- kungörelsen (1947:948). En gemensam handläggning av frågan om administrativ sanktion och brottsmisstanke talar för att frågorna praktiskt bör hanteras enligt samma regler. Det är därmed lämpligt att åklagarens handläggning av frågan om administrativ sanktion i tillämpliga delar Åklagarens yrkande om administrativ sanktion i Regeringens förslag: I stämningsansökan ska åklagaren uppge vilken administrativ sanktion som yrkas, vilka bestämmelser som är tillämp- liga för denna, de omständigheter som åberopas till grund för den administrativa sanktionen samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot konstaterar att eftersom sanktionen är ny och vägledande praxis saknas så kommer det ta tid att ta fram praxis för beloppsmässigt preciserat yrkande och detta förutsätter ett nära sam- arbete mellan och . Skälen för regeringens förslag: I enlighet med det som föreslås i avsnitt 8.6 får åklagaren i samband med att åtal väcks för brott även framställa yrkande om återföring eller sanktionsavgift enligt komplet- Yrkandet bör anges i stämningsansökan och bör inkludera vilken administrativ sanktion som yrkas. Det bör även anges vilka bestämmelser som är tillämpliga, de omständigheter som åberopas till grund för den administrativa sanktionen samt de bevis som åberopas och vad som ska styrkas med varje bevis. Som anges i avsnitt 8.6 ska yrkandet på såväl straffrättsligt ansvar som administrativ sanktion ha sin grund i samma överträdelse. bakgrund måste omständigheterna till grund för den administrativa sank- Prop. 2016/17:22 tionen inte anges skilt från det straffrättsliga yrkandet utan de bör, i likhet med ett andrahandsyrkande för oaktsamhetsbrott, om lämpligt kunna utformas som en del av gärningsbeskrivningen. I likhet med det som är fallet om den administrativa sanktionen är del av ett sanktionsföreläggande från anser regeringen dock att yrkandet om återföring eller administrativ sanktionsavgift bör preciseras till visst belopp. Så som påpekar är ett nära samarbete mellan myndigheten och nödvändigt för att underlätta för åklagare att precisera yrkat belopp och för att ut- veckla praxis på området. 8.7.3Möjlighet att åberopa nya omständigheter Regeringens förslag: Åberopar åklagaren en ny omständighet till stöd för åtalet ska denna omständighet också få åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Enligt får väckt åtal inte ändras (45 kap. 5 § första stycket första meningen). Såsom ändring av åtal anses inte att åklagaren beträffande samma gärning inskränker sin talan eller åberopar annat lagrum än i stämningen uppgivits eller ny omständighet till stöd för åtalet (45 kap. 5 § tredje stycket). Om åklagaren åberopar en ny omständighet till stöd för åtalet bör samma omständighet också kunna åberopas till stöd för yrkandet om administrativ sanktion. I annat fall kan en oönskad skevhet uppstå i processen.