prop · H303137 · 2016-03-22 00:00:00 — Datainspektionen anför också att myndigheten inte på det befintliga underlaget kan tillstyrka förslaget eftersom underlaget saknar en analys av vilka konsekvenser förslagen har för den personliga integriteten. Skälen för regeringens förslag och bedömning Grundlagsregleringen och offentlighets- och sekretesslagen Offentlighetsprincipen innebär att allmänheten och massmedierna ska ha insyn i statens och kommunernas verksamhet. När det mer allmänt talas om offentlighetsprincipen åsyftas i första hand rätten att ta del av allmänna handlingar. Enligt 2 kap. 2 § första stycket tryckfrihetsförordningen får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas bara om det är påkallat med hänsyn till vissa intressen, bl.a. skyddet för enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. En sådan begränsning ska anges noga i en bestämmelse i en särskild lag eller, om det i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till. Efter bemyndigande i en sådan bestämmelse får regeringen genom förordning meddela närmare föreskrifter om bestämmelsens tillämplighet (2 kap. 2 § andra stycket tryckfrihetsförordningen). Den särskilda lag som avses är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretessbestämmelser till skydd för enskilds intressen (jfr 2 kap. 2 § första stycket 6 tryckfrihetsförordningen) har samlats i lagens femte avdelning (21–40 kap. OSL). OSL innehåller inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar. Sekretess innebär ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär således både handlingssekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen. Sekretessens föremål, räckvidd och styrka En sekretessbestämmelse består i regel av tre huvudsakliga rekvisit, dvs. förutsättningar för bestämmelsens tillämplighet. Dessa tre rekvisit anger sekretessens föremål, sekretessens räckvidd och sekretessens styrka. Sekretessens föremål är den information som kan hemlighållas och anges i lagen genom ordet ”uppgift” tillsammans med en mer eller mindre långtgående precisering av uppgiftens art, t.ex. uppgift om enskilds personliga förhållanden. En sekretessbestämmelses räckvidd bestäms normalt genom att det i bestämmelsen preciseras att sekretessen för de angivna uppgifterna bara gäller i en viss typ av ärende, i en viss typ av verksamhet eller hos en viss myndighet. Några få sekretessbestämmelser gäller utan att räckvidden är begränsad. Uppgiften kan då hemlighållas oavsett i vilket ärende, i vilken verksamhet eller hos vilken myndighet den förekommer. Sekretessens styrka bestäms i regel med hjälp av skaderekvisit. Man skiljer i detta sammanhang mellan raka och omvända skaderekvisit. Vid raka skaderekvisit är utgångspunkten att uppgifterna är offentliga och att sekretess bara gäller om det kan antas att en viss skada uppstår om uppgiften lämnas ut. Vid det omvända skaderekvisitet är utgångspunkten den omvända, dvs. att uppgifterna omfattas av sekretess. Vid ett omvänt skaderekvisit får uppgifterna således bara lämnas ut om det står klart att uppgiften kan röjas utan att viss skada uppstår. Sekretessen kan även vara absolut, dvs. att de uppgifter som omfattas av bestämmelsen ska hemlighållas utan någon skadeprövning om uppgifterna begärs ut. Behovet av en ny sekretessbestämmelse I ärenden om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering kommer det att inhämtas uppgifter av känslig personlig karaktär. Majoriteten av de sökande är barn och ungdomar. Det kommer att krävas information om de sökandes hälsotillstånd både före och efter vaccineringen. Som är vanligt i ärenden om personskadereglering blir det nödvändigt att skaderegleraren får ta del av sjukjournaler och läkarintyg. Vidare kommer det att krävas ingående utredning om sökandens ekonomiska förhållanden. Det kan också bli nödvändigt att ta in uppgifter om anhörigas ekonomi. Handläggningen av ärenden om den statliga ersättningen har i sak karaktär av skadereglering. I 40 kap. 6 och 7 §§ OSL finns bestämmelser om sekretess i verksamhet som avser skadereglering. Bestämmelserna avser verksamhet där en myndighet reglerar anspråk som framställs på skadeståndsrättslig grund eller på grundval av en mellan två myndigheter träffad överenskommelse. Paragraferna är inte tillämpliga när det är fråga om en offentligrättslig reglering och handläggningen innefattar myndighetsutövning. Sålunda tillämpas paragraferna inte i handläggning av ärenden om brottsskadeersättning. För sådana ärenden finns sekretessbestämmelser i 35 kap. 18 och 19 §§ OSL. Det kan vidare noteras att det finns särskilda sekretessbestämmelser för verksamhet enligt lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall (25 kap. 17 § OSL) och för verksamhet enligt lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall (26 kap. 14 a § OSL). Som har framgått av avsnitt 5.4 kommer handläggningen av ärenden om statlig ersättning till narkolepsidrabbade att utgöra myndighetsutövning. Bestämmelserna i 40 kap. 6 och 7 §§ OSL är alltså inte tillämpliga. Verksamheten kommer emellertid att omfatta känsliga uppgifter om enskilda personer på samma sätt som verksamheterna enligt de nämnda lagarna som har föranlett särskilda sekretessbestämmelser. Det finns inte anledning att bedöma behovet av att skydda känsliga uppgifter annorlunda i detta fall. En ny sekretessbestämmelse bör därför införas i OSL. Den bör placeras i 25 kap., som innehåller bestämmelser 2015/16:137 om sekretess till skydd för enskild i verksamhet som avser hälso- och sjukvård, m.m. Vad som kommer att behöva sekretesskydd i handläggningen av ärenden om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccinering är uppgifter om sökandens hälsotillstånd och ekonomiska förhållanden. Emellertid är det väsentligt att uppgifter om även andra än sökanden skyddas. Det kan nämligen bli nödvändigt att inhämta uppgifter exempelvis om anhörigas ekonomi. Därför bör uttrycket ”enskilds personliga förhållanden” användas. Däri ingår inte endast uppgifter som avser sökanden utan även uppgifter om närstående som sökanden lämnar eller som Kammarkollegiet inhämtar. Sekretessens räckvidd bör anges så att sekretessen gäller i verksamhet enligt lagen om statlig ersättning till personer som insjuknat i narkolepsi efter pandemivaccingering. Med ”verksamhet enligt lagen” avses inte bara arbetet i Kammarkollegiet utan även överprövningen i . har anfört att Kammarkollegiet enligt förslaget i vissa fall kommer att få ärenden som myndigheten inte kommer att behöva fatta beslut i, vilket medför att uppgifter som inte omfattas av den föreslagna sekretessregeln kan bli offentliga hos Kammarkollegiet. Enligt den nya lagen ska Läkemedelsförsäkringen underrätta Kammarkollegiet när en anmälan om narkolepsi på grund av vaccinering med Pandemrix har kommit in. Försäkringen ska också efter lagens ikraftträdande underrätta kollegiet om anmälningar som försäkringen har tagit emot före ikraftträdandet. Efter underrättelse ska Kammarkollegiet ta ställning till om anmälaren har rätt till statlig ersättning. Kammarkollegiet kommer därmed att fatta beslut om sambandsfrågan i samtliga ärenden. Sekretessbestämmelsen gäller dessutom för ”verksamhet enligt lagen”, varför alla ärenden hos kollegiet omfattas av bestämmelsen. Regeringen bedömer därmed att den föreslagna sekretessbestämmelsen är tillräckligt omfattande. I promemorian föreslås att ett undantag från sekretessen ska föreskrivas för beslut i ärende. I sekretessbestämmelserna som gäller verksamhet enligt lagen (1999:332) om ersättning till steriliserade i vissa fall och verksamhet enligt lagen (2012:663) om ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall görs inte något undantag från sekretessen för nämndens beslut. Det saknas anledning att göra någon annan bedömning av behovet av sekretess i detta fall. Något undantag från sekretessen bör alltså inte införas beträffande beslut i ärende. När en ny sekretessbestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen över- vägs ska det intresse som motiverar sekretess avvägas mot intresset av insyn i det allmännas verksamhet (prop. 1979/80:2, Del A, s. 75 f.). 2015/16:137 vägningen kommer normalt till uttryck genom att sekretessbestämmelsen förses med ett skaderekvisit. En sekretessbestämmelse ska inte göras starkare än vad som är nödvändigt för att skydda det intresse som har föranlett bestämmelsen. Ett sekretesskydd får inte utformas så att handlingsoffentligheten inskränks mer än vad syftet med sekretessen kräver. Inom ramen för verksamheten enligt den nya lagen kommer det att förekomma känsliga uppgifter om enskildas personliga förhållanden. Eftersom Kammarkollegiet kommer att ägna sig åt myndighetsutövning, finns dock ett förhållandevis omfattande allmänt intresse av insyn i verksamheten. I promemorian konstateras att uppgifterna i många avseenden kommer att likna de uppgifter för vilka sekretess gäller enligt 35 kap. 18 § OSL i ärenden om brottsskadeersättning och enligt 40 kap. 6 och 7 §§ OSL i verksamhet som avser skadereglering. De aktuella ärendena skiljer sig dock från de nyssnämnda, framför allt eftersom det till övervägande delen är fråga om känsliga uppgifter om barn och unga. Åldern på de berörda är ett tungt vägande skäl för att låta ett starkare skaderekvisit gälla för de aktuella uppgifterna. Regeringen anser i likhet med flera av remissinstanserna att den i promemorian föreslagna utformningen av sekretessbestämmelsen med ett rakt skaderekvisit ger ett för svagt skydd för de känsliga uppgifter som kan förekomma i verksamheten enligt den nya lagen. Sekretessbestämmelsen bör därför utformas med ett omvänt skaderekvisit. I promemorian framhålls att det finns ett allmänt intresse av insyn i den berörda verksamheten eftersom den innefattar myndighetsutövning. I likhet med Datainspektionen konstaterar regeringen att det finns flera andra typer av verksamheter inom vilka det är fråga om myndighetsutövning men där ett starkare skaderekvisit ändå gäller. Som exempel kan nämnas verksamhet som innefattar omprövning av beslut i eller särskild tillsyn av allmän eller enskild hälso- och sjukvård eller annan medicinsk verksamhet (25 kap. 3 § OSL). Ett omvänt skaderekvisit gäller även för uppgifter om enskildas personliga förhållanden inom verksamhet hänförlig till ersättning till steriliserade i vissa fall (25 kap. 17 § OSL) respektive ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall (26 kap. 14 a § OSL). Som huvudregel gäller att sekretess bör gälla under större delen av den enskildes livstid, jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 493. Vad gäller sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden är det vanligt med sekretesstider för uppgifter i allmänna handlingar om 50 och . I andra jämförbara fall, såsom sekretess inom hälso- och sjukvården, ersättning till steriliserade i vissa fall och ersättning på grund av övergrepp eller försummelser i samhällsvården av barn och unga i vissa fall gäller sekretesstider om högst . Detta är en lämplig längd även för uppgifter i allmänna handlingar om enskildas personliga förhållanden i verksamhet enligt den nya lagen. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter Som nämnts i det föregående innebär sekretess såväl handlingssekretess som tystnadsplikt. Den rätt att meddela och offentliggöra uppgifter som följer av 1 kap. 1 § tryckfrihetsförordningen och 1 kap. 1 och 2 §§ yttrandefrihetsgrundlagen har som huvudregel företräde framför tystnadsplikten. Det kan således vara tillåtet att t.ex. muntligen lämna en uppgift till en journalist eller att själv publicera uppgiften. Rätten att meddela och offentliggöra uppgifter har dock aldrig företräde framför handlingssekretessen (7 kap. 3 § första stycket 2 och 5 § tryckfrihetsförordningen och 5 kap. 1 § första stycket och 3 § 2 yttrandefrihetsgrundlagen). Rätten att meddela och offentliggöra uppgiften medför alltså inte att det är tillåtet exempelvis att lämna den allmänna handling av vilken den sekretessbelagda uppgiften framgår till en journalist eller att själv publicera handlingen. I ett antal fall har vidare även bestämmelser om tystnadsplikt företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. I dessa fall är således rätten att meddela och offentliggöra uppgifter helt inskränkt. Vissa av dessa situationer är reglerade direkt i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Där anges också att det inte är tillåtet att med stöd av rätten att meddela och offentliggöra uppgifter uppsåtligen åsidosätta en tystnadsplikt i de fall som anges i en särskild lag. Den särskilda lag som avses är OSL (se 13 kap., slutet av varje kapitel i lagens fjärde–sjätte avdelningar samt lagens sjunde avdelning). Meddelarfriheten har sin grund i att de vanliga sekretessbestämmelserna ger uttryck för ganska allmänna avvägningar mellan insyns- och sekretessintressena på de berörda områdena (prop. 1979/80:2, Del A, s. 104). Det finns således större anledning att överväga undantag från meddelarfriheten i fråga om sekretessregler utan skaderekvisit och sådana som gäller med ett omvänt skaderekvisit än i andra fall (samma prop. s. 111). har anfört att det bör övervägas om tystnadsplikt ska ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. De aktuella uppgifterna är i och för sig integritetskänsliga på ett sådant sätt att sekretessbestämmelsen föreslås få ett omvänt skaderekvisit. Sekretessen omfattar dock uppgifter som förekommer i myndighetsutövning. Den senare omständigheten talar starkt för att den tystnadsplikt som följer av bestämmelserna inte bör inskränka rätten att meddela och offentliggöra uppgifter (jfr prop. 1979/80:2 Del A s. 111 f.). Regeringen bedömer därför att den tystnadsplikt som följer av den föreslagna sekretessbestämmelsen inte bör ha företräde framför rätten att meddela och offentliggöra uppgifter. Datainspektionen konstaterar i sitt remissvar att det i förslaget inte närmare berörs vilken personuppgiftsbehandling som blir aktuell med anledning av förslaget, eller hur personuppgiftsbehandlingen kommer att gå till. Slutsatsen dras dock att det är fråga om känsliga personuppgifter hänförliga till barn. Datainspektionen anser att det krävs en grundläggande analys av vilka konsekvenser förslaget har för den personliga integriteten och hur de förhåller sig till 2 kap. 6 § andra stycket rege- ringsformen och bestämmelserna i personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL. Enligt 2 kap. 6 § andra stycket regeringsformen är var och en mot det allmänna skyddad mot betydande intrång i den personliga integriteten, om det sker utan samtycke och innebär övervakning eller kartläggning av den enskildes personliga förhållanden. Avgörande för om en åtgärd ska anses innebära övervakning eller kartläggning är inte dess huvudsakliga syfte utan vilken effekt åtgärden har. Vad som avses med övervakning respektive kartläggning får bedömas med utgångspunkt från vad som enligt normalt språkbruk läggs i dessa begrepp. Uttrycket ”enskilds personliga förhållanden” avses här ha samma innebörd som i tryckfrihetsförordningen och offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Vid bedömning av vilka åtgärder som kan anses utgöra ett ”betydande intrång” ska både åtgärdens omfattning och arten av det intrång åtgärden innebär beaktas. Även åtgärdens ändamål och andra omständigheter kan ha betydelse vid bedömningen. Bestämmelsen omfattar endast sådana intrång som på grund av åtgärdens intensitet eller omfattning eller av hänsyn till uppgifternas integritetskänsliga natur eller andra omständigheter innebär ett betydande ingrepp i den enskildes privata sfär (prop. 2009/10:80 s. 250). För att Kammarkollegiet och ska kunna handlägga ärenden och pröva rätten till ersättning enligt den nya lagen, krävs att myndigheterna har tillgång till uppgifter som kan utgöra underlag för detta. I handläggningen ingår bl.a. att bedöma det underlag som inkommer från Läkemedelsförsäkringen, att vid behov inhämta ytterligare information från sökande, berörda myndigheter eller vårdgivare och att fatta beslut i ärenden. De uppgifter som kan komma i fråga är t.ex. uppgifter om de sökandes hälsotillstånd före och efter vaccinationen samt deras arbetsförmåga. Vidare kommer det att krävas ingående utredning om sökandens ekonomiska förhållanden. Det kan också bli nödvändigt att ta in uppgifter om anhörigas ekonomi. Myndigheterna kommer således att behöva ha tillgång till medicinska underlag i form av bl.a. läkarintyg och sjukjournaler. I likhet med vad som gäller för Läkemedelsförsäkringens prövning, kommer också uppgifter från t.ex. arbetsgivare, och att ingå i bedömningsunderlaget. De uppgifter som utgjort underlag för Läkemedelsförsäkringens prövning kommer enligt den nya lagen att lämnas över från försäkringen till Kammarkollegiet. Kammarkollegiet kan också komma att hämta in uppgifter från t.ex. vårdgivare och myndigheter. Det kan också tänkas förekomma att den enskilde själv lämnar in kompletterande material utöver det som funnits hos Läkemedelsförsäkringen. Till skillnad från promemorians förslag omfattas nu inte bara barn och ungdomar av lagförslaget utan även vuxna som insjuknat i narkolepsi efter vaccinering med Pandemrix. Majoriteten av de sökande är dock ändå barn och ungdomar. Det är enligt 13 § PUL förbjudet att behandla vad som betecknas som känsliga personuppgifter, vilket enligt paragrafens andra stycke bl.a. avser sådana personuppgifter som rör hälsa. Kammarkollegiet och kommer i samband med sin handläggning av ärenden enligt den nya lagen, såväl när det gäller sambandsfrågan som skaderegleringen, således att behandla känsliga personuppgifter. 2015/16:137 bakgrund av de känsliga personuppgifter som kommer att bli föremål för behandling av Kammarkollegiet och , föreslås att sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen ska gälla i verksamhet enligt den nya lagen för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider Frågan om sekretess behandlas ovan. För att de aktuella myndigheterna ska få behandla känsliga person- uppgifter krävs att det finns lagligt stöd. Trots förbudet i 13 § PUL är det tillåtet att under vissa förutsättningar behandla känsliga personuppgifter (15–19 §§ PUL), exempelvis om den registrerade har lämnat sitt ut- tryckliga samtycke till behandlingen eller på ett tydligt sätt offentliggjort uppgifterna (15 § PUL). Det är vidare enligt 16 § första stycket c PUL tillåtet att behandla känsliga personuppgifter om det är nödvändigt för att rättsliga anspråk ska kunna fastställas, göras gällande eller försvaras. en person har en sådan egenskap som avses med definitionen av känsliga personuppgifter kan vara en förutsättning för att denne ska ha rätt till en förmån eller ha en rättslig skyldighet mot någon annan. I sådana fall får uppgifter om den rättsliga relevanta egenskapen behandlas. sjuk kan t.ex. ha betydelse för rätten av få försäkringsersättning. och , Personuppgiftslagen En kommentar, fjärde upp- lagan s. 302). Regeringen bedömer att den personuppgiftsbehandling som blir nödvändig med anledning av den nya lagen kan ske med stöd av 16 § första stycket c PUL. Kammarkollegiet har därutöver också uppgett att myndigheten inhämtar samtycke från den enskilde innan myndigheten inhämtar underlag från t.ex. vårdgivare och myndigheter. Enligt 20 § PUL får regeringen eller den myndighet regeringen be- stämmer, om det behövs med hänsyn till ett viktigt allmänt intresse, meddela föreskrifter om ytterligare undantag från förbudet att behandla Enligt 8 § personuppgiftsförordningen (1998:204), förkortad PUF, får känsliga personuppgifter således, utöver vad som följer av bl.a. 15–19 §§ PUL, behandlas av en myndighet i löpande text om uppgifterna har lämnats i ett ärende eller är nödvändiga för hand- läggningen av det. För det fall att behandling av känsliga personuppgifter aktualiseras för uppgifter som ges in i ett ärende men egentligen inte är nödvändiga bedöms 8 § PUF vara tillämplig. 16 § första stycket c PUL bedöms kunna utgöra rättslig grund även för den personuppgiftsbehandling som är aktuell hos Läkemedelsförsäk- ringen, vilket omfattar såväl försäkringens handläggning av ärenden som underrättelse till Kammarkollegiet. försäkringen den enskildes samtycke till försäkringens behandling av personuppgifter i samband med att skadeanmälan görs till försäkringen. den nya lagen föreslås också att den enskilde ska lämna sitt samtycke innan Läkemedelsförsäkringen underrättar Kammarkollegiet. medelsförsäkringens underrättelse till Kammarkollegiet medför bl.a. att handlingar överförs till myndigheten. Att ärendena förs över till Kammarkollegiet är en förutsättning för att en sökande ska kunna få den kompletterande ersättningen som staten ska stå för. Det ankommer på de personuppgiftsansvariga, dvs. och , att vid sin behandling av person- uppgifter följa bestämmelserna i och PUF. känsliga personuppgifter är det särskilt viktigt att Kammarkollegiet och Prop. 2015/16:137 ser till att uppgifterna är relevanta och adekvata, att inte fler uppgifter behandlas än vad som är nödvändigt med hänsyn till ändamålen med behandlingen och att uppgifterna inte bevaras än vad som är nödvändigt (9 § PUL). Det är centralt att myndigheterna så långt möjligt vidtar de tekniska och organisatoriska åtgärder som behövs för att skydda de personuppgifter som behandlas (31 § PUL) samt att bestämmelserna om informationsskyldigheten gentemot de enskilda följs. För att Kammarkollegiet och ska kunna ta ställning till om skadan med övervägande sannolikhet har orsakats av vaccinet Pandemrix och ersättning ska betalas ut enligt den nya lagen, är den behandling av känsliga personuppgifter som redovisats ovan en förutsättning. Det finns enligt regeringens bedömning rättsligt stöd för den personuppgiftsbehandling som är nödvändig för hantering av ersättningsärenden enligt den nya lagen om ersättning till vissa narkolepsidrabbade i såväl Kammarkollegiets som . Därutöver inhämtas också samtycke från den enskilde. Det rör sig inte heller om någon större mängd ärenden. Myndigheterna har att tillämpa PUL och PUF i sin hantering. Regeringens förslag: Den nya lagen ska träda i kraft . efter ikraftträdandet ska Läkemedelsförsäkringen underrätta Kammarkollegiet om alla tidigare inkomna anmälningar om narkolepsi till följd av vaccinering med Pandemrix. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslogs att den nya lagen skulle träda i kraft vid ett tidigare datum. Remissinstanserna: Remissinstanserna har inte haft några synpunkter. Skälen för regeringens förslag: Den nya lagen bör träda i kraft . Det bedöms kunna ske . Lagens tillämpning i tiden framgår av att den ska gälla skador till följd av vaccinering med Pandemrix under vaccinationskampanjen åren 2009– 2010. En förutsättning för ersättning enligt lagen ska vara att den narkolepsidrabbade har anmält sin skada till Läkemedelsförsäkringen enligt vad som föreskrivs i försäkringsåtagandet. Det behövs inte därutöver någon särskild övergångsbestämmelse för att reglera vad som ska gälla i detta hänseende. När lagen träder i kraft kommer Läkemedelsförsäkringen att ha tagit ställning till många, kanske de flesta, fallen av narkolepsi till följd av vaccinering med Pandemrix.