prop · H303184 · 2016-05-27 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:184 Fler elever i fler skolor Regeringen överlämnar denna proposition till . Propositionen innehåller förslag till ändringar i skollagen (2010:800) som innebär att bestämmelserna om urvalsgrunder i fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor ska ändras så att det framgår att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. Regeringen redovisar också sin bedömning att det i förordning bör föreskrivas att en huvudman för en fristående skola som använder anmälningstid som en urvalsgrund bör få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Lagändringen föreslås träda i kraft . 2015/16:184 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Antalet elever i svenska skolor har ökat .......................... Med nuvarande reglering är i praktiken inte alla fristående skolor öppna för nyanlända............................................................... Hur går mottagande och urval till i fristående skolor Bestämmelser i skollagen om nyanlända.......................... Fristående skolor som har kö ska ges möjlighet att ta emot Konsekvenser för staten ................................................... Konsekvenser för kommuner ........................................... Konsekvenser för företag ................................................. Konsekvenser för eleverna ............................................... Sammanfattning av betänkandet Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9)................................................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ........... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 35 § första stycket och som godkänner, om inte annat följer av1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket,2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §.Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever.Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på grunder som är förenliga med 17 § första stycket och som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §.Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter som innebär ytterligare undantag för vissa elever. 2015/16:184 2 Förslag till lag om ändring i skollagen Härigenom föreskrivs att 9 kap. 18 §, 10 kap. 36 § och 11 kap. 35 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. 18 § Om det inte finns plats för alla sökande till en skolenhet med förskoleklass, ska urvalet göras på de grunder som godkänner, om inte annat följer av ett beslut som har fattats med stöd av 6 a §. 36 § Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på de grunder som godkänner, om inte annat följer av 1. föreskrifter som meddelats med stöd av 9 § tredje stycket, 2. andra föreskrifter som avser fristående skolor med särskild pedagogisk inriktning eller särskilda utbildningar, eller 3. ett beslut som har fattats med stöd av 9 a §. Om det inte finns plats för alla Om det inte finns plats för alla sökande, ska urvalet göras på sökande, ska urvalet göras på grunder som Statens skolinspek- grunder som är förenliga med 34 § första stycket och som Statens 7 § regeringsformen med- undantag för vissa elever. Denna lag träder i kraft . 2015/16:184 3 Ärendet och dess beredning Den stora mängd asylsökande som kom till medförde att antalet elever i det svenska skolväsendet ökade stort . I den allmänna debatten förde fram önskemål om ändrade regler för urval till fristående skolor som har kö för att sådana skolor ska kunna ta emot nyanlända elever. Kommuner och Landsting (SKL) framförde i en skrivelse som kom in till önskemål om åtgärder med anledning av flyktingsituationen (A2015/02763/I). I en komplettering framförde SKL att fler skolor bör kunna ta emot nyanlända och att en giltig urvalsgrund för fristående skolor bör kunna vara att eleven är nyanländ. Regeringen kom överens med Moderata samlingspartiet, , och om insatser med anledning av flyktingkrisen. Som ett led i genomförandet av överenskommelsen när det gäller insatser på skolområdet beslutade regeringen direktiv till en särskild utredare med uppdrag att föreslå åtgärder för att tillgodose till nyanlända elevers rätt till utbildning (dir. 2015:122). I uppdraget ingick bl.a. att utreda hur kommuner i större utsträckning ska kunna placera elever i andra skolor än de närliggande för att främja en jämnare fördelning av nyanlända elever och förbättra förutsättningarna för integration samt att föreslå hur fristående skolor där det finns kö ska kunna ta emot nyanlända elever. Utredningen redovisade dessa delar av uppdraget i delbetänkandet Plats för nyanlända i fler skolor (SOU 2016:9). I denna proposition, som läggs fram som en del i överenskommelsen mellan regeringen, Moderata samlingspartiet, , och , behandlas det sistnämnda förslaget. Regeringen avser att återkomma i den del som rör fördelning av elever mellan kommunala skolor inom ramen för samarbetet mellan regeringen och nämnda partier. Betänkandet har remissbehandlats och ett remissmöte hölls . En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Betänkandets lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena och minnesanteckningar från remissmötet finns tillgängliga i (U2016/00264/S). Ett utkast till lagrådsremiss har beretts under hand med Förvaltningsrätten i , , , , , , , , Idéburna skolors riksförbund och SKL. Utkastet till lagrådsremiss innehöll även förslag som inte behandlas i denna proposition. Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2016/02609/S). Antalet elever i svenska skolor har ökat Det är brist på tillförlitliga data, vilket gör det svårt att bedöma och göra en säker prognos av det ökade elevunderlaget med anledning av flykting- situationen och hur nivån på asylmottagandet kommer att påverka Elevunderlaget har ökat och väntas öka ytterligare. gjorde en lärarprognos. Elevunderlaget i denna prognos baseras på () befolkningsprognos från I denna prognos antogs t.ex. en avtagande konflikt i och därmed en minskad invandring. är flyktingsituationen en annan. publicerade SCB en ny befolkningsprognos med höjda antaganden för invandring. I den baseras invandringen på Migrations- verkets verksamhets- och kostnadsprognos . prognos är en prognos över folkbokförda. Asylsökande är inte folkbok- förda men folkbokförs om deras ansökan om uppehållstillstånd beviljas. publicerade en ny verksamhets- I denna prognos har reviderat sin Februariprognosen baserades på beräkningsalternativ där det högsta beräknade antalet asylsökande var 140 000 och det lägsta 70 000. Motsvarande alternativ i aprilprognosen har beräk- nats till 100 000 respektive 40 000. Beräkningarna i detta kapitel bygger på SCB:s befolkningsprognos Den är en prognos över den folkbokförda befolkningen, som inte inkluderar de individer som genomgår en asylprocess. fanns drygt 116 000 barn inskrivna i förskoleklassen. estimerade antalet barn 2019 baserat på SCB:s senaste befolknings- prognos är nästan 121 000, vilket är en ökning . verkets lärarprognos väntades antalet öka till 116 2019. fanns närmare 986 000 elever i . barn 2019 baserat på SCB:s senaste befolkningsprognos är 1 099 000, vilket motsvarar en ökning . lärarprognos väntades antalet 2019 öka till 1 060 000, en ökning . Antalet asylsökande och fördelningen mellan kommunerna Som nämnts ingår inte asylsökande barn och elever i prognosen av elev- Det går däremot att av den historiska statistiken se hur antalet asylsökande har ökat . Totalt hade 54 213 barn i skolåldern sökt asyl i januari–december 2015 och dessa barn utgör därmed ungefär en tredjedel av det totala antalet som sökt asyl. Statistik från visar att antalet asylsökande var ca 13 000 personer i åldersintervallet 7–12 år och ca 39 000 personer i åldersintervallet 13–17. asylsökande i intervallet 0–var ca 70 000. Motsvarande uppgifter för de kommande fyra åren finns inte att tillgå avseende asylsökande. Däremot finns prognoser om antalet barn 2015/16:184 och unga som kommer att invandra till , innefattande asylsökande. Enligt SCB:s befolkningsprognos kommer antalet personer i åldern 7–som invandrar till att variera de kommande fyra åren. Det kommer i genomsnitt att röra sig om ca 13 000 i åldern 7–och ca 25 000 i åldern 13–, dvs. totalt ca 38 000 i åldern 7–. Det totala antalet personer i åldern 0–som kommer att invandra är enligt SCB ca 54 000 . Med anledning av nedjusterade prognos kan det antas att dessa siffror i verkligen kommer att bli något lägre. har publicerat uppgifter om nyanlända i åldern 1–för hämtade från statistik. Redovisningen visar att fördelningen av nyanlända i redovisade åldersgrupper är ojämn mellan landets kommuner. Storstadskommunerna har andelsmässigt ganska få nyanlända och vissa mindre kommuner har förhållandevis många. De tio kommuner som har flest nyanlända i åldrarna 1–, i relation till de folkbokförda i motsvarande åldrar, är , , , , , , , , samt . Redovisningen visar också att det är fler äldre än yngre nyanlända barn och ungdomar som kommit till . De svenska kommunerna har i genomsnitt tagit emot motsvarande nyanlända i åldrarna 1–(förskolan, förskoleklassen och årskurs 1–6 i ). Sedan stiger andelen nyanlända för de äldre barnen och ungdomarna. I åldrarna 13–uppgår de nyanlända i riket till och i gymnasieåldern 16–ligger snittet , jämfört med befolkningen i motsvarande åldrar. 5Med nuvarande reglering är i praktiken inte alla fristående skolor öppna för nyanlända Av de skrivelser som Kommuner och Landsting (SKL) gett in till (se avsnitt 3) framgår att det ökade elevantal som blir en följd av det stora asylmottagandet tar stora resurser i anspråk hos kommunerna. kontaktades av medlemmar som med anledning av flyktingsituationen gav uttryck för ett intresse att ta emot nyanlända elever i sina skolor. Förbundet har emellertid konstaterat att det med dagens bestämmelser inte är möjligt att låta nyanlända tas emot i en skola med lång kö (SOU 2016:9 s. 45). Som framgår av avsnitt 3 finns det önskemål från såväl SKL som att en sådan möjlighet ska införas. Hur går mottagande och urval till i fristående En fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den skolformen... Ett barns vårdnadshavare kan välja mellan att ansöka om en eller fristående skola till sitt barn. En fristående grundskola ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i (10 kap. 35 § skollagen [2010:800]). En elevs vårdnadshavare kan därför ansöka om plats i en fristående grundskola i eller utanför hemkommunen Att skolan ska vara öppen för alla innebär att enheten i mån av plats ska ta emot alla som söker dit (prop. 2009/10:165 s. 743). Det får inte finnas något krav på t.ex. etniskt ursprung eller församlingstillhörighet för att tas emot som elev vid en fristående skola (prop. 2009/10:165 s. 382). kravet på öppenhet ligger också att den fristående skolan om det finns fler sökande än det finns platser tillämpar sådana urvalsregler som inte sätter öppenhetsprincipen åt sidan (prop. 1995/96:200 s. 70). … men det finns vissa undantag Det finns ett antal undantag från öppenhetskravet. begränsas till att avse vissa årskurser, elever som är i behov av särskilt stöd och vissa elever som utbildningen är speciellt anpassad för (10 kap. 35 § första stycket 1–3 skollagen). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om sådana speciellt Enligt skollagen ska hemkommunen lämna bidrag till en huvudman för en fristående skola i form av ett grundbelopp för varje elev och ett tilläggsbelopp för en elev som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller som ska erbjudas modersmålsundervisning (10 kap. 37–39 §§ skol- En enskild huvudman behöver inte ta emot eller ge fortsatt utbildning åt en elev om hemkommunen har beslutat att inte lämna tilläggsbelopp för eleven. Hemkommunen är inte skyldig att betala ett sådant tilläggsbelopp för en elev om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen (10 kap. 35 § andra stycket och 39 § andra stycket skollagen). Hemkommunen har dock alltid skyldighet att själv erbjuda eleven utbildning och det särskilda stöd som eleven har behov av. Närmare om vad som gäller när det finns fler sökande elever än platser Det är huvudmannen för en fristående skola som bestämmer hur många elever som ska tas emot i skolan. När det finns fler sökande än platser till skolan måste huvudmannen göra ett urval bland de sökande (10 kap. 36 § Urvalet måste göras på grunder som inte sätter kravet på öppenhet för alla elever ur spel. Urvalet ska göras på de grunder som Skolinspektionen godkänner om inte annat följer av föreskrifter om speciellt anpassade utbildningar, t.ex. utbildningar med särskild peda- gogisk inriktning (10 kap. 36 § 1–3 skollagen). 2015/16:184 Vilka urvalsgrunder som får tillämpas finns inte reglerat i skollagen eller någon annan författning. I förarbetena till skollagen anges kötid, syskonförtur och geografisk närhet som exempel på urvalsgrunder som anses förenliga med öppenhetskravet (prop. 1995/96:200 s. 70 och prop. 2009/10:165 s. 744). Det är huvudmannen som beslutar vilka urvalsgrunder som ska tillämpas vid en fristående skola. I sin ansökan om godkännande som huvudman (2 kap. 5 § skollagen) får sökanden ange om den har för avsikt att tillämpa de urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt. Om sökanden avser att tillämpa en annan urvalsgrund får sökanden ange vilken urvalsgrund som sökanden vill tillämpa och skälet till urvalsgrunden. En fristående grundskola kan välja en eller flera urvalsgrunder. Skolinspektionen prövar därefter de angivna urvalsgrunderna mot öppenhetskravet. Enligt Skolinspektionens praxis är en fristående skola inte bunden till de urvalsgrunder som angetts i beslutet om godkännande, utan huvudmannen får besluta om att göra förändringar i sina urvalsgrunder utan att få det prövat av myndigheten. framgår det därför inte av Skolinspektionens beslut om godkännande vilka urvalsgrunder som huvudmannen enligt sin ansökan avser att tillämpa. De urvalsgrunder som Skolinspektionen har godkänt med stöd av förarbetsuttalanden är: förtur för de elever som går i skolenhetens tillhörande förskoleklass, och verksamhetsmässiga samband: organisatoriska samband, t.ex. att en fristående förskola samutnyttjar lokaler eller personal med den aktuella skolan, eller pedagogiskt samband, t.ex. att waldorf- eller montessoripedagogik tillämpas. Förskoleklassen och kan ha samma urvalsgrunder. Det är möjligt att lämna förtur för de elever som går i förskoleklassen vid mottagande till . Huvudmannen måste vara tydlig med vilka urvalsgrunder som används till skolenheten och i vilken ordningsföljd de används. Urvalsgrunderna ska vidare vara transparenta och förutsägbara för de sökande. Urvalsgrunderna får inte ändras under pågående ansöknings- och antagningsprocess om de påverkar kravet på öppenhet. Motsvarande gäller för fristående förskoleklasser och grundsärskolor I det föregående har för enkelhetens skull det som gäller för beskrivits. I huvudsak motsvarande bestämmelser om öppenhet och urvalsgrunder gäller för fristående förskoleklasser och fristående grundsärskolor (9 kap. 17 och 18 §§ samt 11 kap. 34 och 35 §§ skollagen). Bestämmelser i skollagen om nyanlända finns det i skollagen särskilda bestämmelser om mottagande och undervisning av nyanlända och vissa andra elever. Med nyanländ avses i skollagen den som är bosatt i landet, men som har varit bosatt utomlands och som har påbörjat sin utbildning här senare än höstterminens start det kalenderår då han eller hon fyller . Personens medborgarskap eller födelseland saknar betydelse i detta sammanhang. Det saknar också betydelse om han eller hon har varit bosatt i . Avgörande är i stället att personen inte har varit bosatt här i landet till dess att han eller hon påbörjar sin skolgång här. Det saknar betydelse om eleven har anlänt till före eller efter ordinarie skolstart. Det avgörande är att eleven har påbörjat sin utbildning här efter skolstart (prop. 2014/15:45 s. 58). En elev ska inte anses vara nyanländ i skollagens mening skolgång här i landet. Bestämmelserna om nyanlända innebär bl.a. att en bedömning av en nyanländs kunskaper ska göras inom om en sådan bedömning inte är uppenbart onödig. Bestämmelserna rör även placering i årskurs och undervisningsgrupp och förutsättningar för undervisning i förberedelseklasser (3 kap. 12 a–12 f §§). Bestämmelserna reglerar dock inte frågan om hos vilken skolenhet en elev ska placeras. I diskrimineringslagen (2008:567) finns bestämmelser om förbud mot diskriminering i samband med utbildning. Med direkt diskriminering avses att någon missgynnas genom att behandlas sämre än någon annan behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation, om missgynnandet har samband med bl.a. etnisk tillhörighet (1 kap. 4 § 1). Med indirekt diskriminering avses att någon missgynnas genom tillämpning av en bestämmelse, ett kriterium eller ett förfaringssätt som framstår som neutralt men som kan komma att särskilt missgynna personer med bl.a. viss etnisk tillhörighet, såvida inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet har ett berättigat syfte och de medel som används är lämpliga och nödvändiga för att uppnå syftet (1 kap. 4 § 2). Med etnisk tillhörighet avses i diskrimineringslagen nationellt eller etniskt ursprung, hudfärg eller annat liknande förhållande (1 kap. 5 § 5). Den som bedriver verksamhet som avses i skollagen får inte diskriminera något barn eller någon elev som deltar i eller söker till verksamheten (2 kap. 5 §). Diskrimineringslagen genomför bl.a. rådets direktiv /43/EG av om genomförandet av principen om likabehandling av personer oavsett deras ras eller etniska ursprung. Enligt direktivet får det inte förekomma någon direkt eller indirekt diskriminering på grund av ras eller etniskt ursprung (artikel 2.1). Direkt diskriminering ska anses förekomma när en person på grund av ras eller etniskt ursprung behandlas mindre förmånligt än en annan person behandlas, har behandlats eller skulle ha behandlats i en jämförbar situation (artikel 2015/16:184 2.2 a). Indirekt diskriminering ska anses förekomma när en skenbart neutral bestämmelse eller ett skenbart neutralt kriterium eller förfaringssätt särskilt missgynnar personer av en viss ras eller ett visst etniskt ursprung jämfört med andra personer, om inte bestämmelsen, kriteriet eller förfaringssättet objektivt motiveras av ett berättigat mål och medlen för att uppnå detta är lämpliga och nödvändiga (artikel 2.2 b). Av EU- domstolens praxis framgår att det inte krävs att den mindre förmånliga behandlingen eller det särskilda missgynnandet inkräktar på rättigheter eller berättigade intressen. har ansett att en åtgärd som innebär mindre förmånlig behandling av invånarna i en stadsdel jämfört med invånarna i andra områden utgör direkt diskriminering om det visar sig att åtgärden har införts eller upprätthållits av skäl som hänger samman med det etniska ursprung som är gemensamt för de flesta av invånarna i den aktuella stadsdelen (dom i mål C-83/14). 7Fristående skolor som har kö ska ges möjlighet att ta emot fler elever Regeringens förslag: De bestämmelser i skollagen som anger att fristående förskoleklasser, grundskolor och grundsärskolor som inte har plats för alla sökande ska göra ett urval på grunder som godkänner ska dels förtydligas så att det framgår att sådana urvalsgrunder ska vara förenliga med att skolan ska vara öppen för alla elever som har rätt till utbildning i den aktuella skolformen, dels ändras genom att det anges att regeringen med stöd av regeringsformen kan meddela föreskrifter om undantag från urvalsgrunderna för vissa elever. Regeringens bedömning: Genom föreskrifter i förordning bör en huvudman för en fristående förskoleklass, grundskola eller grundsärskola som använder anmälningstid som en urvalsgrund få välja att ta emot ett begränsat antal elever per läsår (särskild kvot) som ges företräde framför övriga sökande. Den särskilda kvoten bör avse elever som varit bosatta i landet än före starten av det aktuella läsåret. Huvudmannen för en fristående skola som inför en sådan kvot bör vara skyldig att informera den kommun där skolan är belägen och Skolinspektionen om detta. Förordningens giltighetstid bör, åtminstone inledningsvis, vara tidsbegränsad och regleringen bör utvärderas . Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningen föreslog att den särskilda kvoten skulle avse nyanlända elever. Utredningens definition av nyanlända elever omfattade utöver elever som anses nyanlända enligt 3 kap. 12 a § skollagen (2010:800) även vissa andra elever som varit bosatta utom- Utredningen föreslog inte att förordningens giltighet skulle vara tidsbegränsad. Remissinstanserna: Nästan samtliga remissinstanser som yttrat sig tillstyrker eller har inga invändningar mot förslaget. Bland de som tillstyrker förslaget finns , , , , , , kommun, , Idéburna skolors riksförbund, Kommuner och Landsting (SKL), , och . välkomnar att det nu öppnas en möjlighet för populära friskolor med kö att erbjuda utbildning även till nyanlända elever. Förbundet tillstyrker förslaget med tillägget att effekterna av denna lagändring bör utvärderas . Även framhåller behovet av utvärdering och framhåller vidare en rad aspekter som myndigheten anser bör analyseras ytterligare och förtydligas. Till exempel anser myndigheten att innebörden av den särskilda kvoten behöver förtydligas, bl.a. avseende hur det ordinarie kösystemet ska relateras till de elever som kommer in genom kvoten (t.ex. avseende urvalsgrunden syskonförtur). pekar också på att en permanent lösning innebär att det då finns ett förturssystem även då landet kan ha ett begränsat mottagande av asylsökande. Beroende på de nyanländas behov och förutsättningar kan det då eventuellt komma att framstå som mindre motiverat med en ordning som åsidosätter det ordinarie kösystemet. Skolinspektionen anser att förslaget uppfyller syftet att fristående skolor ska ha möjligheter såsom kommunala skolor att ta emot nyanlända elever, men lyfter fram att även syskonförtur borde vara en möjlig fördelningsgrund inom den särskilda kvoten. välkomnar förslaget och ser fördelar med att i förväg förtydliga hur många elever som kan tas emot på skolenheten för att göra kvoten legitim och transparent för övriga elever i kön. Kunskapsskolan framhåller dock att det är viktigt att man är medveten om att av en skolas maximala elevantal i praktiken innebär en högre procentuell andel som undantas från kön vid det årliga intaget av elever. Flera remissinstanser, bl.a. Falu kommun och SKL, är undrande inför hur utredningen kom fram till att den särskilda kvoten ska vara just av skolans maximala elevantal. Även ställer sig frågande till varför kvoten är maximalt . Förbundet framför också att då anmälningstid ska användas som urvalsinstrument inom kvoten kan det blir så att bara insatta föräldrar kommer att välja dessa skolor till sina barn. anser i stället att kommunen ska ha rätt att anvisa plats även i fristående skolor.