prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — Av 5 kap. 1 § första stycket OSL framgår att en allmän handling som huvudregel ska registreras så snart den kommit in till eller upprättats hos en myndighet. De undantag som föreskrivs torde normalt inte vara relevanta för en asylansökan. har uttalat att handlingar som omfattas av registreringsskyldighet ska registreras så snart det är praktiskt möjligt, normalt som – – handlingen kom in eller (JO 2002/03 s. 491). Det finns alltså krav på att allmänna handlingar, som asylansökningar, ska registreras omgående. ska alltid registreras som inkommen den dag handlingen kom in till Detta gäller även om själva registreringsåtgärden inte sker som handlingen faktiskt kom in. När det gäller ansökningar om asyl som görs hos andra myndigheter än kan och Säkerhetspolisen har en 2 § UtlF att om det uppkommit en fråga om avvisning eller utvisning som ska prövas av verket, vilket normalt är fallet då en utlänning ansöker om asyl. Därutöver gäller att svenska myndigheter har en allmän serviceskyldighet som följer framförallt av 4 § FL. Bestämmelsen innebär att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verksamhet. Frågor från enskilda ska besvaras Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom eller henne till rätta. personer som inte har ställning som part ska få denna service. Myndigheter som typiskt sett kan komma i kontakt med personer som vill söka asyl är (särskilt gränspolisen), och och det ligger inom deras serviceskyldighet att hänvisa personen i fråga till . I praktiken finns ett nära samar- bete mellan och andra myndigheter. säger att han eller hon söker asyl försätts normalt i omedelbar kontakt med , som sedan tar emot och registrerar asylansökan enligt vad som redovisats ovan. Bestämmelserna om registrering av all- männa handlingar och myndigheters serviceskyldighet är grundläggande regler som gäller inom hela den offentliga förvaltningen. kommer även i andra situationer att enskilda vänder sig till fel myndighet och då blir hänvisade rätt. Regeringen anser att den reglering som finns innebär att en asylansökan kommer att registreras inom den tid som Det är inte lämpligt att införa särskilda regler om diarieföring för just asylansökningar. Att, i likhet med vad Svenska Röda Korset föreslår, införa en tidsfrist inom vilken andra myndigheter ska hänvisa en asylsökande person till , bör inte heller Det är inte heller nödvändigt att, såsom Svenska Röda Kor- set och UNHCR föreslår, ange tidsfristen för registrering av ansökan i anser att det bör finnas en tydligare reglering kring en asylansökans inledande och menar att det omarbetade asylprocedurdi- rektivet ger rättigheter på ett tidigare stadium än svensk rätt, bl.a. när det gäller rätten att stanna kvar i landet under prövning av ansökan. ringen konstaterar att utgångspunkten enligt gällande ordning är att sökanden i samband med att ansökan görs ska komma i åtnjutande av de rättigheter som han eller hon är berättigad till enligt direktivet eftersom ansökan om asyl och registrering av ansökan normalt sett utgör ett sam- manhållet moment hos . Det kan också konstateras att det av skälen i direktivet framgår att syftet med registreringen är att personer som ansöker om internationellt skydd ska komma i åtnjutande av sina rättigheter och uppfylla sina skyldigheter enligt direktivet. 2016/17:17 ringen anser att detta syfte är tillgodosett genom gällande svensk rätt. Några författningsändringar är därför inte nödvändiga. framför att inte kan läggas till grund för bedömningen att det råder normharmoni mellan det omarbetade asylprocedurdirektivet och svensk rätt. Regeringen konsta- terar att ett EU-direktiv är bindande för medlemsstaterna med avseende på det resultat som ska uppnås. Det är dock upp till staterna att bestämma form och tillvägagångssätt för genomförandet (artikel 288 i Fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, förkortat EUF-fördraget). Genomfö- randet av ett direktiv behöver således inte alltid resultera i författnings- ändringar. anser att möjligheten i det omarbetade asylprocedur- direktivet till en utsträckt registreringstid vid ett stort antal asylansök- ningar bör utnyttjas. Regeringen anser däremot att det är viktigt att ha som utgångspunkt att en asylansökan ska registreras så snabbt som möj- ligt och den utgångspunkten bör gälla även om ett stort antal personer ansöker om asyl . Möjligheten att besluta om en förlängd tids- frist för registrering av asylansökningar bör därför inte utnyttjas. Sammanfattningsvis kräver bestämmelserna i direktivet om rätt till prövning av ansökan inte några författningsändringar. 6.2.2Ansökningar som görs för underåriga Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om ansökningar som görs för underåriga kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att en socialnämnd ska kunna ansöka om asyl för ett barn när barnet har omhändertagits med stöd av lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga (LVU). föreslår också att det ska tydliggöras att ett omhändertagande med stöd av LVU ska utgöra en särskild omständighet i prövningen av barnets särskilda skäl till uppehållstillstånd. Skälen för regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedur- direktivet innehåller bestämmelser om ansökningar som görs för underå- riga (artikel 7). Enligt direktivet ska en underårig ha rätt att lämna in en ansökan om internationellt skydd för sin egen räkning om han eller hon har rättslig handlingsförmåga enligt den berörda medlemsstatens rätt. En ansökan för en underårig person får även göras av den underåriges för- äldrar, andra vuxna familjemedlemmar eller av en vuxen person som enligt lag eller praxis i den berörda medlemsstaten har ansvar för den underårige. Även en företrädare får ansöka om internationellt skydd för barnets räkning (artikel 7.3). I fråga om ensamkommande barn ska de 2016/17:17 lämpliga organ som avses i artikel 10 i återvändandedirektivet27 ha rätt att lämna in en ansökan för det ensamkommande barnet (artikel 7.4). Bestämmelserna är nya i förhållande till det första asylprocedurdirek- tivet. I svensk rätt kan ett barns vårdnadshavare alltid ansöka om asyl för barnets räkning, liksom en god man som förordnats enligt lagen om god man för ensamkommande barn. Om en god man inte är förordnad är, enligt 18 kap. 3 § UtlL, den som är förordnad som offentligt biträde för ett barn som saknar vårdnadshavare i ställföreträdare för barnet och kan i egenskap av sådan ansöka om asyl för barnet i det mål eller ärende som förordnandet avser. I 18 kap. 4 § UtlL finns därutöver bestämmelser om skyldighet för god man eller offentligt biträde att ansöka om asyl för ett barns räkning, om detta inte är uppenbart obehöv- ligt. Regeringen anser att gällande svensk rätt uppfyller direktivets krav i fråga om vem som kan ansöka om asyl för en underårig person. Något krav på att en socialnämnd i vissa fall ska kunna ansöka om asyl för ett barn, i likhet med vad föreslår, ställer direktivet inte upp, även om en sådan ordning skulle kunna övervägas. Att införa en sådan ny ordning är dock inte nödvändigt för direktivets genomförande. Enligt regeringens mening krävs det inte heller i övrigt författningsändringar i detta avseende. ska redan enligt vad som gäller höras om överväger att vägra uppehållstillstånd för ett barn och dess vårdnadshavare och barnet är omhändertaget med stöd av LVU. yttrande bör också tillmätas stor vikt (jfr prop. 1996/97:25 s. 268). Enligt regeringens mening är denna ordning tillräcklig för genomförandet av direktivet. När det gäller frågan om barns särskilda skäl till uppehållstillstånd kan konstateras att har ett utredningsansvar och en skyldig- het att se till att barnets asylskäl blir belysta. Vidare finns det enligt 5 kap. 12 § UtlL en möjlighet att bevilja ett tidsbegränsat uppehållstillstånd för ett barn som behöver vård med stöd av LVU. Det finns inte skäl att, i likhet med vad anför, i detta lagstiftningsärende ytterligare reglera vilken verkan vård med stöd av LVU ska ha vid prövningen av frågan om uppehållstillstånd. 6.2.3Information och rådgivning i förvarsanläggningar och vid gränsövergångsställen Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om information och rådgivning i förvarsanläggningar och vid gränsövergångsställen kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. 27 och rådets direktivet 2008/115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna. Remissinstanserna: anser att rätten att ansöka om asyl på ett språk som man förstår inte är tillräckligt garanterad genom promemorians bedömning och att det omarbetade asylprocedurdirek- tivets krav på språklig kompetens vid gränsövergångar och i förvars- anläggningar bör ges en tydligare utformning. Svenska Röda Korset anser att förvarstagna ska tillhandahållas tolkning som är tillräcklig för att säkerställa tillgång till asylförfarandet. Svenska Röda Korset fram- håller också att organisationer och personer som tillhandahåller rådgiv- ning ska ha tillträde till förvarsanläggningar. Skälen för regeringens bedömning: Nytt i det omarbetade asylproce- durdirektivet är att direktivet innehåller bestämmelser om information och rådgivning i förvarsanläggningar och vid gränsövergångsställen (artikel 8). Om det finns indikationer på att personer som hålls i förvars- anläggningar eller som finns vid gränsövergångsställen kan vilja ansöka om internationellt skydd ska information om möjligheten att göra detta lämnas. Tolkning ska tillhandahållas i den utsträckning som behövs för att underlätta tillgång till asylförfarandet (artikel 8.1). Svenska myndigheter har enligt 4 § FL en allmän serviceskyldighet som innebär att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verk- samhetsområde. Hjälpen ska lämnas i den utsträckning som är lämplig med hänsyn till frågans art, den enskildes behov och myndighetens verk- samhet. Frågor från enskilda ska besvaras . Om någon enskild av misstag vänder sig till fel myndighet bör myndigheten hjälpa honom eller henne till rätta. Även personer som inte har ställning som part ska få denna service. De svenska reglerna om myndigheternas serviceskyldighet innebär att om det finns indikationer på att en person som hålls i förvar eller som finns vid ett gränsövergångsställe kan vilja söka asyl ska han eller hon få information om möjligheten att göra detta. Det får också anses ingå i serviceskyldigheten att i någon mån undersöka vad den enskilde vill för att sedan kunna hjälpa honom eller henne till rätta. Eftersom svenska är myndighetsspråk i kan det dock inte generellt anses att en myn- dighet ska bistå med tolkning när den berörda personen inte har något ärende hos myndigheten. När det gäller de myndigheter som inom ramen för sin verksamhet möter utlänningar som befinner sig vid gränsöver- gångsställen eller i förvar kan dock ställas krav på att de även på annat språk än svenska ska kunna undersöka om utlänningen vill söka asyl och hänvisa honom eller henne rätt. Så sker också redan i praktiken. På för- varsanläggningar i är personalen anställd av och i deras dagliga verksamhet ingår att de måste kunna kommunicera med den enskilda förvarstagna. En utlänning som är tagen i förvar kan också under vissa förutsättningar placeras i häkte och då är det Kriminal- vårdens personal som utlänningen i första hand har kontakt med. Även i Kriminalvårdens verksamhet ingår att personalen måste kunna kommu- nicera med de enskilda häktesplacerade. Vid gränsövergångsställen är (gränspolisen) den myndighet som en utlänning först kommer i kontakt med och myndigheten har stor erfarenhet av att möta personer som kan tänkas vilja söka asyl. Ett nära praktiskt samarbete finns uppbyggt mellan gränspolisen och , där gränspoli- sen hänvisar utlänningar som vill söka asyl vidare till . Direktivets krav på tillhandahållande av tolkning innebär inte ett krav på att en tolk ska användas, utan kan uppfyllas genom att någon annan språkkunnig bistår med den tolkning som behövs. anser att det omarbetade asylprocedurdirektivets krav på språklig kompetens vid gränsövergångar och i förvarsanläggningar bör ges en tydligare utformning. Det kan dock konstateras att direktivets krav i denna del avseende tolkning endast gäller i den utsträckning som behövs för att tillgång till asylförfarandet ska underlättas. innehåller direktivet ytterligare bestämmelser som reglerar rätten till tolk under asylförfarandet när en person väl har ansökt om internationellt skydd (jfr artikel 12.1 b i det omarbetade asylprocedurdirektivet). tivets bestämmelser om rätt till tolk under förfarandet motsvaras i svensk rätt av 8 § FL och 50 § FPL. Regeringen anser, med hänsyn till det anförda, att det är tillräckligt att hänvisa till myndigheternas serviceskyl- dighet när det gäller rätten till tolk innan en asylansökan görs. uppfyller kraven i artikel 8.1 i det omarbetade asylprocedurdirektivet och några författningsändringar krävs inte heller i övrigt. Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller en bestämmelse om att organisationer och personer som tillhandahåller rådgivning till sökande ska ha faktiskt tillträde till sökande som befinner sig vid gräns- övergångsställen och i transitzoner (artikel 8.2). särskilda gränsförfaranden som finns i en del andra medlemsstater. person som ansöker om asyl vid ett svenskt gränsövergångsställe hålls därför inte kvar vid gränsen eller i en transitzon. Artikel 8.2 i direktivet kräver därför inte några författningsändringar för svensk del. Röda Korset framhåller dock att organisationer och personer som tillhan- dahåller rådgivning till sökande ska ha tillträde även till förvarsanlägg- Enligt artikel 23.2 i det omarbetade asylprocedurdirektivet ska en juridisk rådgivare eller en annan rådgivare som bistår eller företräder en sökande ha tillträde till områden med begränsat tillträde som bl.a. för- varsenheter för att kunna rådgöra med sökanden. Detta gäller med vissa begränsningar genom en hänvisning till artikel 10.4 i det omarbetade I den artikeln anges att begränsningar i tillträdet till förvarsanläggningar endast får införas om det enligt nationell rätt objektivt är nödvändigt av hänsyn till säkerhet, allmän ordning eller den administrativa driften av förvarsanläggningen. Tillträdet får inte begrän- sas mycket kraftigt eller omöjliggöras helt. princip vad som gäller enligt det första asylprocedurdirektivet. rätt följer att den som för talan i ett mål eller ärende får anlita ombud eller biträde (9 § FL och 48 § FPL). En utlänning som hålls i förvar ska, enligt 11 kap. 4 § UtlL, ges möjlighet att ta emot besök och på annat sätt ha kontakt med personer utanför lokalen. Denna rätt inkluderar kontakter med ombud och biträde. Enligt bestämmelsen får ett visst besök eller en viss kontakt dock vägras om det skulle försvåra den verksamhet som rör Den enda begränsning som det kan vara fråga om är enligt för- arbetena att det av rent praktiska skäl inte går att genomföra besöket eller 1996/97:147 s. 48). Enligt 10 kap. 20 § UtlL får i vissa fall besluta att en utlänning som hålls i förvar ska placeras i häkte eller polisarrest. I sådana fall ska, Utlänningen ska dock, utöver vad som följer av häkteslagen, ges möjlighet att ha kontakt med personer utanför inrättningen och även i övrigt beviljas de lättnader och förmåner som kan medges med hänsyn till ordningen och säkerheten inom inrättningen. Enligt 3 kap. 1 § häkteslagen får besök äga rum i den utsträckning som det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det kan äventyra säkerheten och detta inte kan avhjälpas t.ex. genom att besöket övervakas eller genom att besökaren visiteras. Regeringen konstaterar att svensk rätt ger organisationer och personer som tillhandahåller sökande rådgivning tillträde till förvarsanläggningar. Inskränkningar i den rätten kan dock göras på grund av säkerhetsskäl eller för det fall verksamheten vid förvarsanläggningen skulle försvåras. Enligt regeringens mening är den svenska regleringen förenlig med bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Inte heller i övrigt krävs det några författningsändringar. 6.2.4Rätt att stanna kvar i medlemsstaten beslutande myndighet prövar ansökan Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om rätt att stanna kvar i medlemsstaten beslutande myndighet prövar ansökan kräver inte några författnings- ändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det finns anledning att tydligare garantera skyddet mot att flyktingar inte utvisas eller avvisas dit där de riskerar förföljelse (principen om non-refoulement) och att den principen måste uttryckas mer explicit i lagstiftningen utifrån artikel 9.3 i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Skälen för regeringens bedömning: I likhet med vad som gäller enligt det första asylprocedurdirektivet gäller enligt det omarbetade direktivet att sökanden som huvudregel ska ha rätt att stanna kvar i medlemsstaten till dess att den beslutande myndigheten har fattat beslut om ansökan om internationellt skydd (artikel 9.1). Undantag får dock göras om sökanden kommer att överlämnas eller utlämnas till en annan medlemsstat enligt skyldigheter i enlighet med en europeisk arresterings- order eller på annat sätt, eller till ett tredjeland, internationella brottmåls- domstolar eller tribunaler (artikel 9.2). Även detta överensstämmer med vad som gäller enligt det första direktivet. Nytt är dock att det uttryck- ligen anges att sökanden får utlämnas till ett tredjeland endast om de behöriga myndigheterna är säkra på att ett utlämnande inte direkt eller indirekt kommer att resultera i avvisning eller utvisning i strid med medlemsstatens internationella och unionsrättsliga åtaganden (artikel 9.3). I 12 kap. 8 a § första stycket UtlL anges att ett beslut om avvisning eller utvisning av en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd som flykting eller som annan skyddsbehövande som huvudregel inte får verk- ställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § UtlL har fått laga kraft. Av 12 kap. 8 a § tredje stycket UtlL framgår att första stycket inte hindrar att utlänningen överlämnas, utlämnas eller överförs till en annan stat eller internationell domstol eller tribunal för att lagföras eller avtjäna en frihetsberövande påföljd. andra situationer när en asylsökande inte har rätt att stanna kvar i landet som beslutande myndighet prövar ansökan finns inte i svensk rätt (för reglering vid överklagande, se avsnitt 6.5). När det gäller utlämning för brott finns ett särskilt skydd för den som ska utlämnas i 7 § lagen (1957:668) om utlämning för brott. bestämmelse får en person som på grund av sin härstamning, tillhörighet till viss samhällsgrupp, religiösa eller politiska uppfattning eller annars på grund av politiska förhållanden löper risk att i den främmande staten utsättas för förföljelse inte utlämnas, om förföljelsen riktar sig mot hans liv eller frihet eller annars är av svår beskaffenhet. han eller hon i den stat till vilken han eller hon skulle utlämnas inte åtnjuter trygghet mot att sändas till en stat, i vilken han eller hon löper en Detta gäller oavsett om den eftersökte är asylsökande eller Vidare får varken utlämning eller överlämnande enligt en europeisk eller nordisk arresteringsorder ske i strid med bestämmelserna i konventionen om t.ex. förbud mot tortyr. Att en sådan prövning måste göras innan en utlämning kan ske framgår av rättspraxis (se bl.a. NJA 2007 s. 574 och NJA 2009 s. 280). När det gäller överlämnande innehåller såväl lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder som lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder uttryckliga bestämmelser om att överlämnande inte får ske om det skulle strida mot bestämmel- anser att förbudet mot att avvisa eller utvisa flyk- tingar dit där de riskerar förföljelse (principen om non-refoulement) måste uttryckas mer explicit i lag utifrån artikel 9.3 i det omarbetade Regeringen konstaterar dock att principen om non-refoulement kommer till uttryck i angivna lagar och att det också i övrigt är vedertaget i svensk rätt att ett beslut om överlämnande eller utlämnande inte får ske i strid mot den principen. Att principen om non- refoulement ska beaktas följer också av internation- ella och unionsrättsliga förpliktelser. Regeringen anser att det inte är nödvändigt för direktivets genomförande att ytterligare reglera principen i svensk rätt. Några författningsändringar är därmed inte nödvändiga. Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om garantier för sökande kräver inte några författnings- Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: anser att det finns anledning att närmare utreda om undantagen i 17 § FL och 18 § FPL (angående kom- munikation) överensstämmer med artikel 12.1 d i förhållande till artikel 10.3 d i det omarbetade asylprocedurdirektivet. 2016/17:17 bör det också anges att information om tidsramar ska lämnas till sökan- anser att det bör införas en bestämmelse i utlänningslagen som stadgar att barn ska ha rätt till information i ärenden som rör dem. Enligt bör också kravet på att anlita tolk vid samtal och skriftliga översättningar, inklusive hörseltolk, tydlig- göras. Civil Rights Defenders och Mental Hälsa anser att det bör tydliggöras att rätten till kommunikativt stöd ska garanteras alla som har en kommunikativ funktionsnedsättning och att det bör anges i utlänningslagen att har ett ansvar att uppmärksamma kommunikativa svårigheter. Skyldigheten att erbjuda tolk eller kommunikativt stöd bör också förtydligas och det bör anges att någon bedömning i det enskilda fallet inte ska göras. De sistnämnda remissinstanserna anser även att det bör övervägas om sökanden ska bekräfta att han eller hon har fått information och på vilket sätt infor- mation har lämnats. Skälen för regeringens bedömning Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om garantier för sökanden (artikel 12). De garantier som räknas upp i arti- keln innebär bl.a. att sökanden, på ett språk som han eller hon förstår eller rimligen kan förväntas förstå, ska upplysas om det förfarande som kommer att följa och om sina rättigheter och skyldigheter under för- farandet. Sökanden ska också upplysas om den tidsram och de medel som står till förfogande för att lägga fram fakta (artikel 12.1 a). Sökanden ska även, närhelst det är nödvändigt, få hjälp av en tolk som kan framföra sökandens argument till behöriga myndigheter. Det ska anses nödvändigt att tillhandahålla tolk åtminstone när sökanden genomför en personlig intervju och adekvat kommunikation inte kan säkerställas utan tolk (arti- kel 12.1 b). Vidare anges att sökanden och dennes juridiske rådgivare ska ha tillgång till viss information som den beslutande myndigheten har tagit hänsyn till vid beslutsfattandet. Det gäller den information som avses i artikel 10.3 b (bl.a. information om den allmänna situationen i sökandens ursprungsland) och information som tillhandahålls av de experter som avses i artikel 10.3 d (artikel 12.1 d). Den sistnämnda arti- keln är ny i förhållande till det första direktivet. har enligt 8 kap. 10 f § första stycket UtlF en skyldig- het att informera en asylsökande person om förfarandet.