prop · H303197 · 2016-07-20 00:00:00 — inspektionen och vara gemensamt ansvariga för till- synen över de bestämmelser som genomför bolånedirektivet. och rådgivare i anser emellertid att all tillsyn bör utövas av . Regeringen konstaterar dock att det är fråga om två myndigheter som har omfattande erfarenhet av att gemensamt utöva tillsyn över bl.a. aktörerna på kreditmarknaden. Det saknas anledning att nu avvika från den ansvarsfördelning som normalt råder på området. och bör därför dela på tillsynsan- svaret också beträffande de regler som genomför bolånedirektivet. Utgångspunkten för den reglering som föreslås är alltså att Konsu- mentverket även i fortsättningen i första hand ansvarar för tillsynen en- ligt konsumentkreditlagen beträffande de bestämmelser som sanktioneras genom hänvisningar till marknadsföringslagen. Det kan dock finnas an- ledning att komplettera gällande regler med föreskrifter i förordning som närmare rör myndighetens verksamhet enligt bolånedirektivet. Vid sidan av de regler som är knutna till marknadsföringslagens sank- tionssystem är det som ansvarar för tillsynen över de aktörer som ägnar sig åt verksamhet med bostadskrediter, eftersom dessa föreslås stå under inspektionens tillsyn i näringsrättsligt hänseende. Vad gäller tillsyn krävs det särskilda bestämmelser. Detta följer av att det föreslås ett helt nytt näringsrättsligt regelverk. tillsyn över kreditgivare och kreditförmedlare bör inte skilja sig från vad som i övrigt gäller på finansmarknadens område. Regeringen föreslår därför att tillsynen utformas efter förebilder i annan näringsrättslig lagstiftning, t.ex. lagen (2004:297) om bank- och finansi- eringsrörelse. Detta innebär att ska utöva tillsyn över de bestäm- melser som införs i den föreslagna lagen om verksamhet med bostadskre- diter. Det är bl.a. fråga om tillsyn över sådana bestämmelser som reglerar vilken kunskap och kompetens som anställda ska ha och vilka interna er- sättningssystem som tillämpas. ska sammanfattnings- vis se till att företagen i fråga följer de bestämmelser i den nya lagen som är tillämpliga för respektive företags verksamhet. Vid sidan av de särskilda bestämmelser som införs i den lagen bör till- synen även omfatta att verksamheten i de berörda företagen drivs enligt andra författningar som styr verksamheten. ska med andra ord ha ett övergripande ansvar för att aktörerna på bostadskredit- marknaden följer gällande lagar och regler. Detta innebär att Finans- inspektionen kan ingripa om ett företag t.ex. överträder bestämmelser i konsumentkreditlagen. Som framgår ovan innebär det att Konsument- verket och även fortsättningsvis ska ha ett delvis gemensamt tillsynsansvar beträffande bestämmelserna i den lagen. Slutligen föreslår regeringen att ska utöva tillsyn över att verksamheten i ett företag som omfattas av lagen drivs enligt interna instruktioner som har sin grund i författningar som reglerar före- tagets verksamhet. I denna del föreslår regeringen en lagteknisk utform- ning av regleringen som ligger närmare den vanliga ordningen på den 2015/16:197 svenska finansmarknaden, jämfört med det förslag som utredningen läm- nar. Om det är fråga om en svensk kreditgivare eller kreditförmedlare, ska tillsynen även avse att företaget drivs enligt företagets bolagsordning eller stadgar. Detta hänger samman med att det även föreslås att myndig- heten ska godkänna dessa handlingar för svenska företag (se avsnitt 9.2). 10.2Finansinspektionens verktyg för tillsyn och ingripande Regeringens förslag: ska kunna begära upplys- ningar från kreditgivare eller kreditförmedlare, från ett företag som ingår i samma koncern som ett sådant företag eller från ett företag som har fått i uppdrag att utföra ett visst arbete eller vissa funktioner. Vidare ska inspektionen få genomföra undersökningar hos en kredit- givare, en svensk kreditförmedlare eller en utländsk kreditförmedlare som har filial här. Undersökningar ska också kunna göras hos ett företag som har fått ett uppdrag, om det behövs för tillsynen över upp- dragsgivaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om vilka upplysningar som företag som står under inspektionens tillsyn ska lämna. Om en kreditgivare, en svensk kreditförmedlare eller en kreditför- medlare från ett land utanför EES åsidosätter sina skyldigheter, ska kunna förelägga denne att vidta åtgärd , utfärda ett förbud att verkställa ett beslut eller utfärda en anmärk- ning. Om en överträdelse är ringa eller ursäktlig, om rättelse sker eller om någon annan myndighet vidtar tillräckliga åtgärder, behöver inget ingripande ske från sida. Om en överträdelse är allvarlig, ska kreditgivarens eller kreditförmedlarens tillstånd återkal- las eller, om det är tillräckligt, en varning meddelas. Återkallelse ska dessutom kunna ske i vissa särskilda situationer, t.ex. om kreditgiv- aren eller kreditförmedlaren har överlåtit hela sin verksamhet eller har fått sitt tillstånd genom att lämna oriktiga uppgifter. Om en person i ledningen för ett sådant företag inte uppfyller lagens krav på insikt och erfarenhet samt lämplighet, ska även på denna grund kunna återkalla företagets tillstånd. Innan detta görs ska företaget ges möjlighet att ersätta personen. Även Finans- inspektionen ska kunna ersätta den ifrågasatta personen. Ett beslut om återkallelse av ett tillstånd ska få förenas med ett för- bud att fortsätta verksamheten. ska även kunna be- sluta om hur verksamheten ska avvecklas. Om meddelar ett föreläggande eller förbud, ska myndigheten få förena det med vite. Om någon driver verksamhet med bostadskrediter utan att vara be- rättigad till det, ska få förelägga den som driver verksamheten att upphöra med den. Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, ska få förelägga den som driver verksamheten att lämna upplysningar om denna. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen lämnar dock inget förslag om att tillståndet ska kunna återkallas om en näringsidkare har överlåtit hela sin verksamhet. Utredningen föreslår en särskild bestämmelse om gemensam handlägg- ning av ett ingripandeärende och ett ärende om återkallelse av tillstånd på egen begäran. Vidare föreslår utredningen ingen bestämmelse om att ska kunna begära upplysningar och utföra undersök- ningar hos ett företag som har fått ett uppdrag från en kreditförmedlare. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens förslag. Förvaltningsrätten i anser att bestämmelsen om åtgärder med anledning av bristande lämplighet hos en styrelseledamot eller verkställande direktör bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag Enligt artikel 5.1 i bolånedirektivet ska en behörig myndighet ha utred- ningsbefogenheter som möjliggör för den att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Direktivet uppställer alltså relativt all- männa krav beträffande tillsynsmyndigheternas verksamhet. Utgångs- punkten vid genomförandet av bolånedirektivet bör därför vara att till- synen enligt den föreslagna lagen om verksamhet med bostadskrediter bör motsvara vad som i övrigt gäller för tillsyn. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att det i den nya lagen införs regler som motsvarar dem som redan gäller för de aktuella företagen och som finns på finansmarknadsområdet, t.ex. enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. ska alltså kunna begära upplysningar hos de före- tag som står under myndighetens tillsyn. Vidare ska inspektionen kunna genomföra undersökningar hos kreditgivare, svenska kreditförmedlare och utländska kreditförmedlare som har filial här i . Undersök- ningar blir alltså inte aktuella hos utländska kreditförmedlare från andra EES-länder som verkar här i landet utan att etablera filial här. Som framgår av avsnitt 9.4 kan kreditgivare eller en kreditförmedlare ge någon annan i uppdrag att utöva vissa operativa funktioner. Ett sådant uppdragsavtal ska anmälas till . För att en närings- idkare inte därigenom ska kunna kringgå myndighetens tillsyn föreslår regeringen att undersökningar också ska kunna ske hos företag som är uppdragstagare. En förutsättning för en sådan undersökning är dock att det behövs för tillsynen över den som lämnat uppdraget. Finansinspek- tionen ska även kunna begära upplysningar från en sådan uppdrags- tagare. Slutligen föreslås att myndigheten också ska kunna ta in upplysningar från andra företag som ingår i samma koncern som kreditgivaren eller kreditförmedlaren. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör dess- utom få meddela föreskrifter om vilka upplysningar som kreditgivare och kreditförmedlare, eller företag som ingår i en koncern med sådana företag, ska lämna. Om vid sin tillsyn finner att en kreditgivare eller kre- ditförmedlare inte följer tillämpliga regler, måste myndigheten ha möjlig- het att ingripa. I artikel 5 i bolånedirektivet anges att de nationella myn- digheterna ska ha verkställighetsbefogenheter och tillräckliga resurser för att fullgöra sitt uppdrag på ett effektivt och ändamålsenligt sätt. Vidare följer av artikel 38 att medlemsstaterna ska fastställa sanktioner för över- trädelse av de nationella bestämmelser som genomför direktivet. Sank- tionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande. Medlems- staterna är alltså relativt fria att utforma ingripandeåtgärder i nationell rätt. Den näringsrättsliga reglering för kreditgivare och kreditförmedlare som regeringen nu föreslår motsvarar i stora delar vad som redan gäller för aktörer på finansmarknadsområdet. Regeringen delar utredningens bedömning att det framstår som naturligt att även låta Finansinspektio- nens ingripandemöjligheter följa principer i befintliga regelverk. Rege- ringen föreslår därför att på sedvanligt sätt ska ges möjlighet att välja mellan ett antal olika ingripandemöjligheter. På detta sätt kan åtgärderna i varje enskilt fall anpassas efter vad som framstår som mest ändamålsenligt (jfr prop. 2013/14:107 s. 63). Detta innebär att ska kunna förelägga en kreditgivare, en svensk kreditförmedlare eller en kreditförmedlare från ett land utanför EES att vidta åtgärder, meddela ett förbud att verkställa ett beslut eller utfärda en anmärkning. Om en överträdelse är allvarlig, ska kunna återkalla företagets tillstånd. Om det är tillräckligt, kan i stället en varning meddelas. bör också ha möjlighet att avstå från ingripande om en överträdelse är ringa eller ursäktlig. Detsamma bör gälla, om företaget i fråga gör rättelse eller om någon annan myndighet vidtar åtgärder som bedöms vara tillräckliga. I fråga om utländska kreditförmedlare från andra EES-länder innehåller direktivet särskilda bestämmelser om ingripanden. Dessa bestämmelser behandlas i avsnitt 10.4. Bolånedirektivet innehåller särskilda bestämmelser om återkallelse av tillstånd för en kreditförmedlare. Enligt artikel 33 får ett tillstånd åter- kallas, om kreditförmedlaren avstår från tillståndet eller inte bedriver verksamhet . Återkallelse kan också ske, om till- ståndet har lämnats på grund av oriktiga eller vilseledande uppgifter eller på något annat sätt som strider mot gällande regler. Detsamma gäller om kreditförmedlaren inte längre uppfyller villkoren för godkännande eller allvarligt eller systematiskt bryter mot bestämmelser om villkor för kreditförmedlares verksamhet. Slutligen innehåller artikel 33.1 d en möjlighet för medlemsstaterna att i nationell rätt tillämpa ytterligare grunder för återkallelse av en kreditförmedlarens tillstånd, om det gäller omständigheter som ligger utanför direktivets tillämpningsområde. Några motsvarande bestämmelser för kreditgivare finns inte i direktivet. Regeringen föreslår nu en ny näringsrättslig lag för de kreditgivare och kreditförmedlare som hanterar bostadskrediter och som inte är kreditin- stitut. Det framstår som naturligt att i denna lag ha en gemensam reglering om återkallelse av tillstånd för såväl kreditgivare som kreditför- medlare som måste ansöka om tillstånd enligt denna lag. Återkallelse av tillstånd för utländska kreditförmedlare av bostadskrediter från andra länder inom EES är däremot en fråga för kreditförmedlarens hemland. Bestämmelserna i direktivet om återkallelse av tillstånd har motsvarig- heter i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet. Exempelvis finns det i och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instrument och om ändring av rådets direktiv /611/EEG och 93/6/EEG och och rådets direktiv /12/EG samt upphävande av rådets direktiv /22/EEG (MiFID I) särskilda grunder för återkallelse av ett tillstånd för ett värdepappersföretag. Dessa har genomförts i svensk rätt genom bestäm- melser i lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden. Utredningen tar denna lag till utgångspunkt för sina förslag om när återkallelse kan komma i fråga. Bolånedirektivet innehåller dock en bestämmelse om att medlemsstaterna i nationell rätt kan tillämpa ytterligare grunder för åter- kallelse av tillstånd i viss utsträckning. Det bör alltså vara möjligt att tillämpa fler grunder för återkallelse, även om de inte har någon direkt motsvarighet i bolånedirektivet. Enligt regeringens bedömning bör åter- kallelsegrunderna uppfylla direktivets krav, men även utformas efter för- laga i befintliga regelverk på finansmarknadsområdet. Som framgår ovan är en särskild grund för återkallelse enligt direktivet att en kreditförmedlare allvarligt brutit mot bestämmelser om villkor för kreditförmedlares verksamhet. Detta får i svensk rätt omfattas av den all- männa grunden att ska ingripa och återkalla ett till- stånd, om en tillståndshavare åsidosätter sina skyldigheter enligt lag eller andra författningar. Utöver denna allmänt hållna grund, bör återkallelse vara möjlig i vissa särskilda situationer. Återkallelse ska kunna ske om tillståndet har an- skaffats på otillbörligt vis, om innehavaren förklarat sig avstå från till- ståndet eller inte drivit sådan verksamhet som avses med tillståndet eller om tillståndsinnehavaren har försatts i konkurs eller i tvångslikvidation. För en svensk kreditförmedlare gäller också enligt direktivet ett absolut krav på att huvudkontoret ska vara beläget här i lan- det och att kreditförmedlaren har en ansvarsförsäkring, varför även bris- ter i detta hänseende bör medföra återkallelse av tillstånd (avsnitt 9.2). Utöver dessa grunder för återkallelse anser regeringen, till skillnad från utredningen, att återkallelse av ett tillstånd även bör bli aktuell om en näringsidkare har överlåtit hela sin verksamhet. I ett sådant fall finns det knappast något syfte med att låta tillståndsinnehavaren ha kvar sitt till- stånd. Denna återkallelsegrund får anses ligga utanför direktivets tillämp- ningsområde och alltså vara möjlig att uppställa i svensk rätt. Ett särskilt krav som uppställs i bolånedirektivet beträffande kreditför- medlare är vidare att personer i ledningen av företaget ska ha tillräckliga kvalifikationer. Om det uppkommer brister i detta hänseende, ska det vara möjligt att återkalla tillståndet för kreditförmedlaren. Kreditförmed- laren uppfyller då inte längre villkoren för verksamheten. Som framgår av avsnitt 9.2 föreslår regeringen att tillräcklig insikt och erfarenhet samt lämplighet hos ledande befattningshavare ska vara en förutsättning för tillstånd hos såväl kreditgivare som kreditförmedlare. I likhet med annan näringsrättslig lagstiftning bör situationen att en person i ledningen inte lever upp till dessa krav regleras särskilt. Detta innebär att innan återkallelse kommer i fråga ska företaget först få en möjlighet att ersätta personen. I stället för att återkalla ett tillstånd bör Finans- inspektionen dessutom ges möjlighet att besluta om en ersättare för per- sonen i fråga. Denna möjlighet kan tillgripas, om det är fråga om ett i övrigt sunt företag men där företaget självt saknar förmåga att ändra situationen (jfr prop. 2013/14:107 s. 64). Förvaltningsrätten i anser att bestämmelsen om åtgärder med anledning av bristande lämp- lighet hos en styrelseledamot eller verkställande direktör bör förtydligas i förhållande till utredningens förslag. Regeringen konstaterar att en motsvarande bestämmelse redan finns i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter och lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Utredningens lagförslag har dock delvis en annan utformning än i dessa lagar. Eftersom bestämmelsen inte ska förstås på något annat sätt i den nu föreslagna lagen än i dessa lagar bör bestäm- melsen utformas på ett sätt som närmare anknyter till dessa lagar. Om beslutar om att återkalla ett tillstånd för en kre- ditgivare eller en kreditförmedlare som har fått tillstånd enligt den före- slagna lagen, bör inspektionen ha möjlighet att besluta om hur avveck- lingen av verksamheten ska ske och om förbud att fortsätta verksam- heten. Detta motsvarar också vad som redan gäller enligt annan lag- stiftning på finansmarknadens område. Regeringen lämnar därför ett sådant förslag. Utredningen föreslår en särskild bestämmelse om att ett ärende om återkallelse av tillstånd på egen begäran kan handläggas gemensamt ett ingripandeärende. Syftet med en sådan bestämmelse är att hindra att en näringsidkare som är föremål för ett ingripande ska kunna försvåra hand- läggningen av det ärendet genom att välja att avstå från sitt tillstånd. Frå- gan är av generell betydelse på finansmarknadsområdet och inom analyseras hur en sådan handläggningsregel lämpligen bör utformas. Något förslag i denna del lämnas därför inte i detta lagstiftningsärende. För att beslut om föreläggande eller förbud ska vara effektiva har myndigheten ofta möjlighet att förena besluten med vite. Samma ordning bör gälla även för sådana beslut som avser kreditgivare och kreditförmedlare enligt den nya lagen. Regeringen föreslår därför att ska få förena ett föreläggande eller förbud enligt den nya lagen med vite. Ingripande mot den som saknar tillstånd För att få ägna sig åt kommersiell verksamhet med bostadskrediter krävs tillstånd, om det inte är fråga om en kreditförmedlare från ett annat EES- land (se avsnitt 9.2). Om ett sådant tillståndskrav ska utgöra en garanti för att bara företag som lever upp till högt ställda kvalitetskrav bedriver verksamhet, måste det finnas en möjlighet att stoppa verksamhet som bedrivs utan tillstånd. Liksom på andra finansiella områden bör alltså till- synsmyndigheten ha möjlighet att utreda om en verksamhet är tillstånds- pliktig och i så fall kunna ingripa om tillstånd saknas. Regeringen föreslår därför att ges sådan behörig- Prop. 2015/16:197 het. Om någon driver verksamhet med bostadskrediter utan att vara be- rättigad till det, ska få förelägga den som driver verk- samheten att upphöra med den. Myndigheten ska även få besluta om hur avvecklingen av verksamheten ska ske. Om det är osäkert om lagen är tillämplig på en viss verksamhet, ska få förelägga den som driver verksamheten att lämna de upplysningar om verksam- heten som myndigheten behöver för att bedöma om så är fallet. Vidare bör ett sådant föreläggande, som avser ett utländskt företag, få riktas mot såväl företaget som den som i är verksam för företagets räkning. Regeringens förslag: Om en kreditgivare eller en kreditförmedlare som har fått ett tillstånd enligt denna lag har fått en varning eller en anmärkning, ska få förena denna med en sank- tionsavgift. Sanktionsavgiften ska bestämmas till ett belopp mellan och . Avgiften får inte överstiga av verksamhetens omsättning för det närmast föregående räkenskapsåret. I vissa fall ska omsättningen kunna uppskattas. När storleken på av- giften fastställs ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig en överträdelse är och hur länge den har pågått. Om en kreditgivare eller kreditförmedlare inte lämnar de upp- lysningar som de är skyldiga att lämna, ska få besluta om förseningsavgift på högst . Avgifterna ska tillfalla staten. Om en avgift inte betalas inom viss angiven tid, får avgiftsbeslutet verkställas och den obetalda avgiften lämnas till indrivning. Avgiften ska falla bort, om verkställighet inte har skett från det att beslutet att ta ut den fick laga kraft. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller lämnar dem utan invändning. Förvaltningsrätten i ifrågasätter lagtextens utformning när det gäller vilka omständig- heter som ska beaktas i fråga om sanktionsavgifts storlek och ställer sig tveksam till att ett företags omsättning i vissa fall får uppskattas när det är fråga om att beräkna en sanktionsavgifts storlek. advokatsam- fund ifrågasätter att sanktionsavgiften ska kunna uppgå till samma belopp som för banker som bedriver väsentligt mer omfattande verksamhet. påpekar att metoden för att beräkna en sanktionsavgifts storlek skiljer sig åt mellan den nya lagen och vad som gäller enligt kon- sumentkreditlagen. önskar att det klargörs vad som gäller om verkställighet sker inom tidsfristen, dvs. om en ny pre- skriptionstid löper eller om någon annan rättsföljd inträder. Skälen för regeringens förslag När behöver ingripa mot någon kan en varning eller en anmärkning vara otillräckligt. Därför är det vanligt med bestämmelser om sanktionsavgift i regleringar på finansmarknadsområdet. Möjligheten att förena andra ingripandeåtgärder med en avgift möjliggör för Finansin- spektionen att gradera sina ingripanden (jfr prop. 2002/03:139 s. 387). Detta överensstämmer med bolånedirektivets krav i artikel 38 på att de nationella sanktioner som fastställs ska vara effektiva, proportionerliga och avskräckande. Traditionellt fastställs en sanktionsavgift till lägst och högst . Avgiften får dock normalt inte överstiga av verksamhetens omsättning för det närmast föregående året. För vissa aktörer, bl.a. banker, har dessa ramar förändrats till följd av en EU-reglering. Det har i det sammanhanget införts en mer avancerad beräkningsmodell som bl.a. tar hänsyn till det överträdande företagets omsättning, den vinst som regelbrottet har medfört eller de kostnader som undvikits till följd av regelbrottet (se prop. 2013/14:228). Utredningen föreslår dock att sanktionsavgiften enligt den nya lagen ska uppgå till de belopp som anges ovan, dvs. enligt den ordning som tidigare gällt enligt lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse och som fortfarande gäller enligt lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsumentkrediter. ifrågasätter att sank- tionsavgiften ska kunna uppgå till samma belopp som för banker som bedriver väsentligt mer omfattande verksamhet. Regeringen konstaterar att de företag som kommer att omfattas av den nya lagen i huvudsak omfattas av lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Det saknas enligt regeringens bedömning anledning att införa en ny och annorlunda utformad reglering om sanktionsavgiftens storlek än vad som följer av den lagen. föreslås därför kunna förena en varning eller en anmärkning med en sanktionsavgift på mellan och . Det innebär att sanktionsavgifterna alltså inte kommer att bestämmas på samma sätt som för banker. Som påpekar innebär förslaget vidare att det sätt på vilket beräknar ramarna för sanktionsavgiftens storlek i fråga om andra krediter än bostadskrediter avviker från vad som gäller för sanktionsavgifter som beslutar om enligt den nya lagen om verksamhet med bostadskrediter. Det finns dock motsvarande skillnader mellan de sanktionsavgifter som de två myndig- heterna kan besluta om och det saknas förutsättningar att hantera frågan inom ramen för detta lagstiftningsärende. En utformning av regleringen i enlighet med lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter innebär att när storleken på en sanktionsavgift fastställs, ska särskild hänsyn tas till hur allvarlig en överträdelse är och hur länge den har pågått. Förvaltningsrätten i anser att en sådan utformning av lagtexten inte tillåter att det därutöver tas hänsyn till hur kännbar en sanktionsavgift kommer att vara för företaget, trots att ut- redningen anger att sådana hänsyn ska tas.