prop · H40354 · 2016-12-16 00:00:00 — Diagram 1 ”Publicerar ni information som är tillgänglig för tredje part, så kallad öppna data?” Ja, flera dataset Ja, ett datset Vi har ingen information som kan publiceras som Källa: enkät (bilaga 1, tabell 25). Fyra av tio publicerar öppna data på ett sätt som möjliggör ett enkelt användande Ett vedertaget format för att göra det enklare att använda öppna data är API (application programming interface), vilket är ett standardiserat gränssnitt som gör att information automatiskt kan publiceras från databaser. Detta format är att föredra om databasen uppdateras ofta. Att använda sig av API är dock inte det enda sättet 56Organisationens storlek definieras utifrån antalet anställda för statliga myndigheter och befolkningsstorlek för kommuner. Se bilaga 2 för indelning. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G att publicera öppna data och formatet kan vara onödigt avancerat för vissa datakällor.57 API underlättar däremot användandet av data och möjliggör innovation kopplad till offentlig data.58 Av de som publicerar öppna data använder fyra av tio minst ett API, och lika många uppger att de inte tillhandahåller öppna data genom API. Landstingen använder i större utsträckning API jämfört med statliga myndigheter och kommuner. En majoritet av de offentliga aktörerna har e-tjänster Regeringens delmål är att fler ska kunna tillhandahålla digitala tjänster. enkät visar att en stor del av de offentliga aktörerna har e-tjänster. Knappt åtta av tio uppger att de har e-tjänster som riktar sig till privatpersoner eller företag. Samtliga svarande landsting har utvecklat e-tjänster, jämfört med knappt nio av tio kommuner och knappt sju av tio statliga myndigheter. Enkäten visar dessutom att organisationens storlek spelar roll för huruvida man har utvecklat e-tjänster. Det är vanligare att stora och medelstora organisationer har e-tjänster, jämfört med små. De offentliga aktörer som inte har några e-tjänster uppger olika skäl för detta. Vissa anser att deras verksamhet inte lämpar sig för att utveckla e-tjänster eftersom de inte har någon kontakt med medborgare eller företag eller har sitt kansli hos en annan större myndighet och därför använder denna myndighets e-tjänster. En annan faktor som flera respondenter tar upp är att det är för dyrt för små aktörer att utveckla egna e-tjänster men att de skulle köpa färdiga lösningar om de kunde, förutsatt att de såg ett behov att införa vissa e-tjänster. Det är svårt att göra en samlad bedömning av antalet e-tjänster eftersom definitionen varierar. Både Kommuner och Landsting (SKL) och E-delegationen definierar en e-tjänst som ”en tjänst som tillhandahålls via ett elektroniskt gränssnitt och som helt eller delvis utförs elektroniskt”, vilket var den definition vi använde i enkäten. Men fritextsvaren i enkät visar att innebörden i definitionen varierar bland aktörerna. Vissa respondenter använder begreppet e-tjänst när medborgare har möjlighet att skicka in en digital anmälan, beställa rapporter eller boka lokaler, medan andra använder begreppet e-tjänst för databaser eller rekryteringssystem. Landstingens e-tjänster är huvudsakligen kopplade till 1177-arbetet och innebär allt från tidbokning till receptförnyelse. Andra beskriver att det är svårt att definiera deras e-tjänster, att det finns hybridvarianter som hamnar i en gråzon. 57E-delegationen, 2013. Vidareutnyttjande av offentlig information. En vägledning för myndigheter. 58Intervju med , . 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Sociala medier används i stor utsträckning Regeringen har som mål att insyn och delaktighet i den statliga förvaltningen ska öka och identifierar sociala medier som ett medel för att uppnå detta.59 enkät visar att de offentliga aktörerna i stor utsträckning använder sociala medier för att informera och kommunicera med medborgare. De offentliga aktörerna använder sociala medier huvudsakligen för att sprida information men det är även vanligt att rekrytera, marknadsföra och föra dialog på sociala medier. Endast en av tio uppger att de inte använder sociala medier i sin kontakt med medborgare. Fördelningen mellan kommuner, landsting och statliga myndigheter är däremot ojämn. Genomgående uppger landstingen i högre utsträckning att de använder sociala medier, jämfört med kommuner och statliga myndigheter, och det är även störst andel statliga myndigheter som uppger att de inte använder sociala medier, jämfört med kommuner och landsting. Diagram 2 ”På vilket av följande sätt använder ni er av sociala medier i er kontakt med privatpersoner och/eller företag? Flera svarsalternativ är möjliga.” Källa: enkät (bilaga 1, tabell 27) 59Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G 3.3Få använder digitaliseringens möjligheter för att effektivisera verksamheten Regeringen har som mål att digitalisering ska bidra till en högre kvalitet och effektivitet i statsförvaltningen. Det ska uppnås genom att: •Statsförvaltningens informationsutbyte ska bygga på gemensamma standarder. •Informationssäkerheten ska förbättras. •Verksamheten ska effektiviseras genom ökad digitalisering. enkät visar att få av de offentliga aktörerna använder digitaliseringens möjligheter för att effektivisera sina verksamheter. Det är ovanligt att man ställer krav på öppna standarder En öppen standard innebär att ett it-system följer ett standardiserat format som kan implementeras fritt och utan restriktioner.60 Öppna standarder gör det lättare att integrera olika it-system i varandra, antingen mellan organisationer eller internt, och de är oberoende av enskilda tekniker och lösningar. 61 Detta i sin tur skyddar mot inlåsningseffekter, samt möjliggör innovation och effektivare vidareutveckling av tjänster.62 I vår enkät uppger en av tio att de alltid ställer krav på öppen standard vid upphandling av nya it-system. Knappt hälften uppger att de ibland ställer krav på öppen standard, medan var fjärde uppger att de aldrig ställer krav på öppen standard. Fördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting är jämn. Det är dock en större andel landsting, jämfört med statliga myndigheter och kommuner, som ibland ställer krav på en öppen standard. Informationssäkerhetsarbetet är inte tillräckligt har tidigare granskat myndigheternas informationssäkerhetsarbete och vi har därför inte frågat om det i enkäten. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) har dessutom sänt ut en enkät till kommunerna om deras informationssäkerhetsarbete. 60Artikel från webbplatsen : Öppna standarder (hämtad ). 61Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 62E-post från , . 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N tidigare granskningar har visat att statsförvaltningens informationssäkerhetsarbete ligger på en nivå som är märkbart under vad som är tillräckligt63 och att arbetet inte är ändamålsenligt sett till de risker och hot som finns64. Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) gjorde 2015 en enkätstudie över hur kommunerna arbetar med systematiskt informationssäkerhetsarbete. Studien visar bl.a. att färre än hälften av kommunerna arbetar systematiskt med informationssäkerhet, att färre än var tredje har en informationssäkerhetspolicy som är beslutad av kommunens ledning samt att färre än hälften kontrollerar efterlevnaden av informationssäkerheten.65 Även integritetskommittén konstaterade 2016 att det finns starka indikationer på allvarliga brister i offentliga verksamheters informationssäkerhet.66 Knappt två av tio har e-tjänster med automatiserad ärendehantering ska bli mer effektiv genom ökad digitalisering enligt regeringens mål. Digitala tjänster kan göra verksamheter effektivare, antingen genom att förvaltningen uppnår samma resultat med mindre resurser eller genom att den producerar mer till samma mängd resurser.67 Den offentliga förvaltningens ärenden skulle kunna hanteras betydligt effektivare om hanteringen automatiserades.68 En automatiserad ärendehantering innebär att den är helt och hållet maskinell.69 Vår enkät visar att knappt två av tio har e-tjänster med helt automatiserad ärendehantering. En större andel statliga myndigheter har tjänster med helt automatiserad ärendehantering jämfört med landsting och kommuner. De offentliga aktörerna fick också möjlighet att kommentera vilka automatiserade e-tjänster de hade. Exempel på sådana är beställning av registreringsbevis för stiftelser, på- och avanmälan av personal i bevakningsföretag, beställning av böcker från bibliotek, lämplighetsundersökning i samband med ansökan till utbildningar, bokning av förarprov samt ansökan av studiemedel. 63Riksrevisionen, 2016. Informationssäkerhetsarbete på nio myndigheter. En andra granskning av informationssäkerhet i staten (RiR 2016:8). 64Riksrevisionen, 2014. Informationssäkerheten i den civila statsförvaltningen (RiR 2014:23). 65MSB, 2015. En bild av kommunernas informationssäkerhetsarbete. Hur står det till med den personliga integriteten? – en kartläggning av . 67Regeringen, 2012. Med medborgaren i centrum. Regeringens strategi för en digitalt samverkande statsförvaltning (N2012.37). 68Verva, 2006. Effektivisera genom att automatisera ärendehandläggningen (2006:03). 69E-delegationen, 2013. Uppföljning av myndigheternas arbete med e-förvaltning och e-tjänster 2013. Rapport från E-delegationen. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G Fem av tio har en digital strategi En digital strategi används för att dels definiera vad digitalisering innebär för den specifika verksamheten, dels beskriva hur verksamheten kan använda digitalisering för att bli mer effektiv och i vissa fall mer konkurrenskraftig. I vår enkät uppger knappt fem av tio att de har en digital strategi. De som uppger att de har en digital strategi har den som en del av verksamhetsstrategin, som en enskild digital strategi eller i annan form. Fördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting är jämn. Utifrån enkätsvaren går det inte att bedöma hur väl implementerade de digitala strategierna är i de offentliga aktörernas verksamhet, och det är viktigt att poängtera att vår enkät endast mäter om aktörerna har beslutat om en digital strategi. Att enbart ha beslutat om en digital strategi innebär dock inte att en aktör är ”digital” (Jardenberg ). 3.4 Finansiering upplevs som det största hindret I enkät fick de offentliga aktörerna svara på vad de anser vara hinder i deras organisations digitala utveckling. Det visar sig att finansiering upplevs som det största hindret; sju av tio uppger att det är ett ganska stort eller ett mycket stort hinder. Därefter är fördelningen jämn mellan de olika alternativen – runt fyra av tio anser i genomsnitt att tillgång till nödvändig kompetens, befintliga lagar och regelverk, samverkan över organisationsgränser, teknisk interoperabilitet, förmågan att genomföra verksamhetsutveckling utgör ett ganska stort eller ett stort hinder. Fördelningen mellan statliga myndigheter, kommuner och landsting skiljer sig huvudsakligen åt genom att landstingen upplever att finansiering, tillämpning av gemensamma standarder, teknisk interoperabilitet samt befintliga lagar och regelverk är större hinder, än vad kommuner och statliga myndigheter anser. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ”Utgör någon av nedanstående faktorer hinder i er digitala utveckling?” Regeringens ledning och styrning av digitaliseringen Organisationens ledning och styrning av digitaliseringen Företag och privatpersoners efterfrågan av e-tjänster Tillämpning av gemensamma standarder Förmågan att genomföra verksamhetsutveckling Tillgång till nödvändig kompetens Kunskap om målgruppernas behov Befintliga lagar och regelverk Källa: enkät (bilaga 1, tabell 34–44). 3.5Iakttagelser utifrån målet om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning •Flera offentliga aktörer arbetar utifrån regeringens mål om att förenkla vardagen för medborgarna. Enkätsvaren visar dock att det återstår mycket arbete innan användbarhet och säkerhet är en naturlig del i utveckla e-tjänster. •Utvecklingen går mot en öppnare förvaltning. •Få av de offentliga aktörerna använder digitaliseringens möjligheter för att effektivisera sina verksamheter. •En större andel landsting, jämfört med statliga myndigheter och kommuner, utvecklar avancerade e-tjänster och använder sociala medier. •En större andel kommuner och landsting, jämfört med statliga myndigheter, uppger att de har e-tjänster. R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G •Det är vanligare att större organisationer har e-tjänster och publicerar öppna data än att små organisationer gör det. •Finansiering upplevs som det största hindret för att de offentliga aktörerna ska kunna utvecklas digitalt. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4Förvaltningens förutsättningar för att utveckla digitala tjänster har gjort tre fallstudier för att undersöka om regeringen har gett förvaltningen tillräckliga förutsättningar att utveckla e-förvaltningen i enlighet med regeringens mål om en enklare, öppnare och effektivare förvaltning. Fallstudierna gäller e-tjänsterna Mina meddelanden, e-arkiv och öppna data. De har valts ut för att de representerar tre viktiga aspekter av e-förvaltning: digital kommunikation mellan förvaltning och medborgare, effektiv informationshantering samt öppen offentlig information för innovation och tillväxt. De tre fallstudierna visar att det finns bristande institutionella förutsättningar för att utveckla e-tjänster. Det handlar framförallt om kortsiktig styrning samt avsaknad av gemensamma standarder och rättsliga förutsättningar. Granskningen visar dessutom att de bristande institutionella förutsättningarna inte är oöverkomliga hinder men de utgör en försvårande faktor som kräver kompetens och resurser. Hindren minskar incitamenten för de offentliga aktörerna att utveckla e-tjänster. 4.1 Nyttan av Mina meddelanden är begränsad Statliga myndigheter skickar fysisk post för drygt 900 miljoner kronor70 och kommuner för cirka 2,2 miljarder kronor.71 har den svenska förvaltningen arbetat med att utveckla säker digital post till privatpersoner och företag. Den förvaltningsgemensamma e-tjänsten ”Mina meddelanden” startade inom ramen för arbetet med webbplatsen , som är ett samarbete mellan , och . utsågs till förvaltningsmyndighet och har ansvarat för utveckling och drift av tjänsten.72 Tjänsten Mina meddelanden fungerar så att offentliga aktörer ansluter digitala postflöden till tjänsten och att godkända privata brevlådeoperatörer sedan tillhandahåller posten till privatpersoner och företagare. Även har utvecklat en brevlåda, Min myndighetspost, för dem som inte vill använda de privata alternativen. Mina meddelanden består av ett förmedlingsadressregister (FaR) med de anslutna Digitaliseringens transformerande kraft – vägval för framtiden. 71Enligt en förstudierapport från SKL om Mina meddelanden gör svenska kommuner cirka 5 brevutskick per person. Om alla invånare i räknas med skickar kommunerna 45 miljoner brev . Om portot är blir kostnaden i svenska kommuner för att skicka ut brev Källa: . Anslutning till Mina meddelanden. 72Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G privatpersonernas och företagens person- och organisationsnummer, val av brevlådeoperatör och eventuella val av vem man tar emot digital post ifrån. har bara statliga och kommunala myndigheter rätt att hämta adresser ur FaR, alltså inte privata avsändare. 4.1.1 Få anslutna medborgare och offentliga aktörer hade drygt 420 000 privatpersoner och företag samt 15 offentliga aktörer73 anslutit sig till Mina meddelanden.74 anser att Mina meddelanden kan vara till stor nytta för medborgare och förvaltning om många ansluter sig, men att tjänsten har en begränsad nytta.75 Regeringen har som mål att alla mellanstora och större statliga myndigheter ska ha anslutit relevanta meddelandeflöden till 2017.76 Målet finns formulerat i budgetpropositionen men det finns däremot inte med i myndigheternas regleringsbrev, uppdrag eller instruktioner, vilket gör att det är få som verkar anse att de måste ansluta sig. Det är inte heller alla myndigheter som känner till Mina meddelanden.77 Det står i budgetpropositionen att regeringen överväger att reglera en obligatorisk anslutning för statliga myndigheter till Mina meddelanden men inget beslut har tagits.78 4.1.2 Finansieringen för Mina meddelanden bygger på frivillighet Finansieringen av Mina meddelanden har byggt på en frivillig modell där de anslutna myndigheterna och Kommuner och Landsting (SKL) har bidragit med medel ; fram till slutet av 2016 kommer Mina meddelanden att ha kostat 146 miljoner kronor.79 har flera av de anslutna myndigheterna uppgett att det är de finansierar tjänsten på frivillig basis80 och har påpekat för regeringen att Mina meddelanden bör finansieras centralt från och med 2017.81 73Arbetsförmedlingen, , (), kommun, , Lantmäteriet, kommun, , , (), kommun, Transportstyrelsen, stad, och kommun. 74E-post från , . Rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar. 76Regeringens proposition Budgetpropositionen (prop. 2014/15:1, utg.omr. 77Intervju vid , . 78Regeringens proposition Budgetpropositionen (prop. 2013/14:1, utg.omr. 79E-post från , . 80Intervju vid , . 81Skatteverket, 2016. Rapportering av uppdrag att följa statliga myndigheters anslutning till Mina meddelanden (N2015-3779-EF) och att verka för företags anslutningar. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N De privata brevlådeoperatörerna får inte betalt för att de tillhandahåller digital post till privatpersoner genom Mina meddelanden. anser att brevlådeoperatörerna bör kunna få intäkter genom att t.ex. erbjuda extra funktionalitet i premiumtjänster till kunderna.82 De privata brevlådeoperatörerna är kritiska mot den nuvarande affärsmodellen eftersom de anser att de utför en tjänst som de bör få betalt för.83 () har på uppdrag av utrett finansieringslösningar för ett antal förvaltningsgemensamma tjänster, bl.a. Mina meddelanden. ESV rekommenderar att regeringen inför en central finansiering av Mina meddelanden och att medel betalas ut permanent till Skatteverket.84 Regeringen har inte återkommit med beslut om hur Mina meddelanden ska finansieras. Regeringen har dock startat en utredning om styrningen av digitala tjänster i samverkan där Mina meddelanden ingår. Utredningen ska presentera sitt slutbetänkande i oktober 2017.85 4.1.3 Förordningen måste ändras för att funktionaliteten ska utvecklas Regeringen har genom en förordning gett i uppdrag att tillhandahålla Mina meddelanden.86 Utformningen av förordningen förhindrar dock att tjänsten utvecklas så som de anslutna myndigheterna vill. , och föreslog tillsammans med SKL 2012 ett antal ändringar i förordningen. Ett av förslagen – att kommuner, landsting och regioner skulle tillåtas ansluta sig – har lagts till i förordningen. Övriga förslag accepterade inte regeringen, dessa var: •Utveckling av dubbelriktad kommunikation bör utvecklas så att en mottagare ska kunna svara på digital post i Mina meddelanden. •Offentliga aktörer ska kunna skicka digital post sinsemellan. •Privata välfärdsutförare ska kunna sända digital post genom Mina meddelanden.87 Regeringen motiverade inte varför den inte tog hänsyn till övriga önskemål.88 Frågan är fortfarande aktuell och aktörer i förvaltningen anser att begränsningarna i 82Intervju vid , . 83Riksrevisionens workshop om Mina meddelanden, . 84ESV, 2016. redovisning av uppdraget Finansieringslösningar för gemensamma digitala tjänster (dnr. 1.1-397/2015). 85Kommittédirektiv Effektiv styrning av nationella digitala tjänster i en samverkande förvaltning: dir. 2016:39. 865 § förordningen (2003:770) om myndigheters elektroniska informationsutbyte. 87Intervju vid Kommuner och Landsting, ; , , och Kommuner och Landsting (2012). Hemställan om författningsändringar för säker myndighetsgemensam meddelandeförmedling (dnr SKL 12/6757). 88Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N D E N O F F E N T L I G A F Ö R V A L T N I N G E N S D I G I T A L I S E R I N G förordningen hämmar utvecklingen89 och att vissa därför avvaktar med att ansluta till Mina meddelanden.90 4.1.4 Svårt att hantera gällande lagstiftning för att utveckla e-tjänster För att det ska vara möjligt att utveckla e-tjänster som Mina meddelanden måste frågor om personuppgifter hanteras inom ramen för gällande lagstiftning. Myndigheterna är dock osäkra på hur de ska tolka personuppgiftsansvaret i e-tjänster eftersom lagstiftningen inte är anpassad specifikt för e-förvaltningstjänster. Olika tolkningar av personuppgiftsansvaret i Mina meddelanden har under utvecklandet av Mina meddelanden haft kontakt med Datainspektionen gällande personuppgiftsansvaret. En formell förfrågan skickades in till Datainspektionen 2014.91 Datainspektionen gjorde i sitt svar en annan bedömning än avseende de avsändande myndigheternas personuppgiftsansvar.92 uppger att det ändrade sin bedömning av personuppgiftsansvaret i enlighet med Datainspektionens svar avseende hur man skulle se på brevlådeoperatörernas ansvar.93 Rättsläget för digitala servicetjänster är osäkert I granskning har det framkommit att det är ett osäkert rättsläge för ”digitala servicetjänster”, vilket är problematiskt eftersom en stor del av de offentliga aktörernas e-tjänster är en digital servicetjänst. Osäkerheten grundar sig på att: •I juridiska vägledningar görs svåra rättsliga bedömningar för att kunna utveckla e-tjänster. •Datainspektionen kritiserar de juridiska vägledningarnas tolkning av personuppgiftsanvaret. En digital servicetjänst är en tjänst där användare kan utforma, skriva under och skicka in handlingar elektroniskt. 95 Mina meddelanden är inte en digital servicetjänst eftersom den enbart förmedlar meddelanden till digitala brevlådor. Däremot är den digitala brevlådan Min myndighetspost som utvecklat till Mina meddelanden en digital servicetjänst. Mina meddelanden är förmedlaren av post, 89Riksrevisionens workshop om Mina meddelanden, . 90E-post från Kommuner och Landsting, . 91E-post från , . 92Intervju vid Datainspektionen, . 93E-post från , . 94Även om viss praxis finns: HFD 2012 ref.21. (om myndigheters personuppgiftsansvar), Kammarrätten i , mål 7369-15 (om allmän handling). Juridisk vägledning för verksamhetsutveckling inom e-förvaltningen. Vägledning från E-delegationen, version 2.0, . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N medan Min myndighetspost är ”brevlådan”, dvs. tjänsten som möter privatpersoner och företag. bedömning av personuppgiftsansvaret i Min myndighetspost bygger på E-delegationens juridiska vägledning.96 E-delegationen använder begreppet ”eget utrymme” för att beskriva processen när en privatperson är inloggad i en e-tjänst och gör sina ärenden. E-delegationen menar att det är problematiskt att myndigheter ska ansvara för uppgifterna som en privatperson behandlar i en e-tjänst innan handlingen är inskickad, eftersom det då innebär att en handling blir inkommen, och därmed offentlig.97 I E-delegationens tolkning av ”eget utrymme” är privatpersonen ansvarig för personuppgifterna i tjänsten och inte myndigheten.