prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — nas och asylkommittéernas riksråd anser att identifieringen av personer i behov av särskilda förfarandegarantier måste förbättras och att det måste finnas ett förfarande som garanterar att asylsökande som har varit utsatta för tortyr snabbt kan identifieras. Skälen för regeringens bedömning: Nytt i det omarbetade asylproce- durdirektivet är att direktivet innehåller bestämmelser om sökande i behov av särskilda förfarandegarantier (artikel 24). avses i direktivet en sökande som, på grund av individuella omständig- heter, har en begränsad förmåga att utnyttja de rättigheter och uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet (artikel 2 c). En bedömning av om sökanden är i behov av särskilda förfarandegarantier ska göras inom rimlig tid efter att ansökan om internationellt skydd har gjorts (artikel Bedömningen får integreras i befintliga nationella förfaranden (artikel 24.2). En sökande som är i behov av särskilda förfarandegaran- tier ska få det stöd som behövs för att han eller hon ska kunna utnyttja de rättigheter och uppfylla de skyldigheter som följer av direktivet under hela asylförfarandet (artikel 24.3). Behovet av särskilda förfarandegaran- tier ska uppfyllas även om behovet framkommer i ett senare skede av förfarandet (artikel 24.4). Varje förvaltningsmyndighet har ett ansvar för att deras ärenden blir I asylärenden har en långtgående utredningsskyldighet och ansvaret är större än i många andra ansök- ningsärenden (se prop. 2004/05:170 s. 155). givetvis också än mer långtgående i fall då den enskilde har svårigheter att föra sin talan. Varje förvaltningsmyndighet har även en Av utredningsskyldigheten och serviceskyldigheten följer att Migrat- ionsverket ska ge sökanden stöd och vägledning under asylprocessen. detta ligger också en skyldighet för att uppmärksamma om en sökande, på grund av vissa individuella omständigheter, har behov av någon extra stödåtgärd samt att i rimlig utsträckning tillgodose detta. utredningsskyldighet och serviceskyldighet gäller under hela asylförfarandet. Regeringen delar inte och uppfattning att utredningsskyldigheten aktuali- seras först vid asylutredningen när skyddsskälen ska utredas. Flera remissinstanser anser att det inte är tillräckligt att hänvisa till utredningsskyldigheten och serviceskyldigheten för att bestämmelserna i direktivet ska anses genomförda. Remissinstanserna framhåller att det är nödvändigt med en lagreglering och som exempel nämns att en portal- paragraf motsvarande 1 kap. 10 § UtlL bör införas för personer som är i behov av särskilda förfarandegarantier. Regeringen konstaterar att regle- ringen kring myndigheters utredningsskyldighet och serviceskyldighet är grundläggande för hela förvaltningsförfarandet. till viss del i förvaltningslagen. Viss lagreglering finns således, även om skyldigheterna också till viss del följer av allmänna förvaltningsrättsliga Enligt regeringens mening är den lagreglering som finns till- Det förekommer även i andra förvaltningsärenden att det finns personer som är i behov av särskilt stöd. Att införa en särreglering som ska gälla enbart i migrationsärenden är inte lämpligt och bör inte göras. Det är inte heller något som krävs för direktivets genomförande. heller vilka förpliktelser stödet innebär bör specificeras i författning. Enligt regeringens mening kan det vara en nackdel att ha en specialregle- ring som är alltför detaljerad då en sådan reglering kan bli begränsande och uppfattas som uttömmande. Vilket stöd som ska lämnas den enskilde bör avgöras från fall till fall utifrån sökandens individuella behov. uppnå en flexibilitet i tillämpningen och för att stödet ska kunna anpassas utifrån sökandens individuella behov anser regeringen att någon författningsreglering inte bör införas. Det kan också konstateras att inte heller direktivet innehåller någon närmare uppräkning avseende det stöd som kan komma i fråga för sökande som är i behov av särskilda Det som kan utläsas är att det stöd som behövs för att sökanden ska kunna utnyttja sina rättigheter och uppfylla sina skyl- digheter ska lämnas. I skälen till direktivet anges att detta kan inbegripa att sökanden ges mer tid för att få tillgång till förfarandet och för att kunna lägga fram det underlag som krävs för att styrka sin ansökan. angivna utgör ett exempel på det stöd som kan lämnas. gärder kan dock tänkas komma i fråga och det är viktigt att Migrations- verket inte blir låst vid en viss tillämpning. Regeringen delar således inte Lunds universitets uppfattning att det bör regleras i författning vilket stöd som kan komma i fråga för en sökande i behov av särskilda förfarande- Det är inte heller något som är nödvändigt för att genomföra Regeringen anser, i likhet med vad flera remissinstanser anför, att det är viktigt att sökande som är i behov av särskilda förfarandegarantier identifieras i processen. I direktivet kommer detta till uttryck genom att det anges att bedömningen av om sökanden är i behov av särskilda förfarandegarantier ska göras inom rimlig tid efter det att ansökan om internationellt skydd har gjorts. I skälen till direktivet anges att sökande i behov av särskilda förfarandegarantier bör identifie- ras innan beslut fattas i första instans. dighet och serviceskyldighet gäller under hela asylförfarandet. ger således att på ett så tidigt stadium som möjligt försöka identifiera sökande som kan vara i behov av särskilda förfaran- Direktivet uppställer inte någon exakt tidsram inom vilken en bedömning ska göras. Att, så som UNHCR föreslår, särskilt ange att identifieringen alltid ska göras när ansökan registreras är inte nödvändigt för direktivets genomförande (se vidare avsnitt 6.2.1 för frågan om infö- rande av tidsfrist för registrering av ansökan). Inte heller i övrigt bör någon exakt tid för identifiering anges i författning. Enligt det omarbetade asylprocedurdirektivet får bedömningen av vem som är i behov av särskilda förfarandegarantier göras som en integrerad del i det befintliga förfarandet. Det är således inte nödvändigt att införa ett särskilt förfarande för den bedömningen. är det också viktigt att inte tynga det befintliga förfarandet med särskilda processer mer än nödvändigt. Att införa en ordning som innebär att bedömningen av vem som är i behov av särskilda förfarandegarantier ska göras i ett separat förfarande med ett beslut som eventuellt skulle kunna överklagas riskerar att onödigt komplicera och fördröja handläggningen. Det finns således en fördel med att göra bedömningen av vem som är i behov av särskilda förfarandegarantier inom ramen för det befintliga Detta gäller också utifrån att sökandens behov, enligt direk- tivet, ska tillgodoses även om det uppkommer i ett senare skede av förfa- randet, vilket innebär att bedömningen av om en sökande är i behov av särskilda förfarandegarantier måste göras löpande. inom ramen för det befintliga förfarandet underlättar detta. anser vidare, med hänsyn till den bedömning som ska göras löpande, att det åligger varje myndighet som kommer i kontakt med en asylsökande Prop. 2016/17:17 person inom ramen för asylförfarandet att tillgodose sökandens eventu- ella behov av särskilda förfarandegarantier. I bedömningen ska berörda myndigheter anlägga ett jämställdhetsperspektiv och ta hänsyn till kvinnors, mäns, flickors och pojkars olika villkor och förutsättningar i den situation de befinner sig. Detta med hänvisning till den utredningsskyldighet och serviceskyldighet som gäller för varje myndig- het och domstol. Att, så som och Svenska Röda Korset anför, särskilt ange att en viss myndighet ska vara ansvarig för bedöm- ningen och att den myndighetens beslut ska bli bindande för andra myn- digheter är inte nödvändigt för att genomföra direktivet. En sådan ord- ning bör inte heller införas. Det är vidare inte nödvändigt att i lag ange att bedömningen ska göras löpande under ärendets gång utan detta följer redan av gällande rätt. Att identifiera en metod för hur man ska göra bedömningen av om en sökande är i behov av särskilda förfarandegarantier krävs inte för genom- förandet av det omarbetade asylprocedurdirektivet. Någon författnings- reglering är därför inte nödvändig och är inte heller lämplig. Sammanfattningsvis kräver bestämmelserna om sökande i behov av särskilda förfarandegarantier inte några författningsändringar. 6.2.11Garantier för ensamkommande barn Regeringens förslag: När god man har förordnats för ett ensam- kommande barn ska överförmyndaren informera barnet om vem som har förordnats. Informationen ska även lämnas till bar- nets boende och till det offentliga biträdet om något sådant har förord- nats. Ensamkommande barn ska alltid ha rätt till ett offentligt biträde i mål eller ärende om avvisning eller utvisning hos och om ny prövning beviljats. Detsamma ska gälla i mål som rör överklagande av beslut i fråga om statusförklaring och beslut att inte bevilja ny prövning, om barnet befinner sig i . Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. promemorian föreslås inte att information om vem som har förordnats som god man ska lämnas till barnets boende och till det offentliga biträ- det om något sådant har förordnats. I promemorian föreslås ingen ändring av lagen om särskild utlänningskontroll. Remissinstanserna: anser att det är tveksamt om allmänna regleringar och återkommande hänvisningar till 1 kap. 10 § UtlL fullt ut möter syftet med direktivets regleringar om stärkt proces- suellt skydd för ensamkommande barn. Svenska Röda Korset anser att det finns anledning att överväga om dagens system med gode män är det mest lämpliga för att tillgodose direktivets krav. anser att en god man ska förordnas omgående för ett ensamkommande barn i stället för . även barnet alltid få tillfälle att yttra sig i ett ärende om förordnande av anser att information om vem som 2016/17:17 har förordnats som god man för ett ensamkommande barn bör lämnas även till barnets boende och offentliga biträde. män Vårdnadshavare och anser att en ordning med jourhavande gode män som kan förordnas direkt vid barnets ankomst bör införas. Vidare anser att en ordinarie god man ska förordnas efter barnets ankomst. Enligt män Vårdnadshavare bör en god man vara närvarande vid registrerings- tillfället. och kristna råd anser att undantaget som medger att god man inte behöver förordnas för ett ensamkommande barn som är på väg att fylla ska tas bort. Enligt bör det i stället förtydligas att undantaget ska användas restriktivt samt vad som avses med . Ett flertal remissinstanser, bl.a. Svenska Röda Korset, , män Vårdnadshavare och , anser att en god man bör erbjudas lämplig utbildning inför sitt uppdrag samt med jämna mellanrum fortbildas och få handledning. Enligt UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) bör det finnas ett obligatoriskt utbildningsprogram för gode män. , och kristna råd anser att det bör förtydligas i lag vad som gäller angående fastställande av barnets ålder genom läkarundersökning, bl.a. när det gäller undersökningens inverkan och effekt på utredningen. och Svenska Röda Korset framhåller att det ska ankomma på staten och inte på det offent- liga biträdet att se till att en läkarundersökning kommer till stånd när det behövs. Sistnämnda remissinstanser anser också tillsammans med För- valtningsrätten i , , , Sveri- ges kristna råd och att principen i direktivet, om att sökanden i tveksamma fall ska bedömas som underårig, bör anges i lag och respek- teras fullt ut. Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd anser att direktivets bestämmelse om bevislättnad bör ges innebörden att sökanden ska behandlas som ett barn om det finns en möjlighet att han eller hon är . Enligt och kristna råd bör det finnas en möjlighet att överklaga resultatet av läkarundersökningen. och anser att bestämmelser om att barnet ska ges information om läkarundersökningen och dess syfte bör införas i lag. Vidare anser att det i lag även bör införas bestämmelser kring barnets samtycke. UNHCR anser att det bör anges i lag att det finns en delad bevisbörda mellan och sökanden som gäller även i fråga om sökandens ålder. Enligt UNHCR bör det också förtydligas i lag att åldersbedömningarna ska bestå av helhetsbedömningar som ska göras av personer med olika kompetenser. anser att det bör tydliggöras i lag att ett beslut om avslag på en asylan- sökan inte får grunda sig på en eventuell vägran att genomgå en läkarun- dersökning. män Vårdnadshavare anser att ett offentligt biträde ska få företräda ett ensamkommande barn i fråga om anmälan om verkställighetshinder . anser att tillämpningen av principen om barnets bästa vid beslut om avvisning till säkert tredjeland bör tydliggöras i lag. Enligt bör bedömningen av barnets bästa dokumenteras inför varje beslut som påverkar barnets liv. Förvaltningsrätten i har vissa lagtekniska synpunkter. Skälen för regeringens förslag Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser om garantier för ensamkommande barn (artikel 25). medlemsstaterna möjligt vidta åtgärder för att säkerställa att en företrädare företräder och biträder det ensamkommande barnet. omarbetade direktivet i förhållande till tidigare är att det ensamkom- mande barnet nu ska få information om att en företrädare har föreskrivs även att företrädaren ska utföra sitt uppdrag i enlighet med principen om barnets bästa och ha de nödvändiga sakkun- skaperna för detta. Det anges nu också att den som befinner sig i eller skulle kunna befinna sig i en intressekonflikt med barnet inte ska kunna utses till företrädare (artikel 25.1 a). I likhet med vad som gäller enligt det första asylprocedurdirektivet föreskrivs även att någon företrädare för det ensamkommande barnet inte behöver utses om barnet med största sannolikhet kommer att fylla innan ett beslut fattas i första instans (artikel 25.2). För att fastställa åldern på ett ensamkommande barn i samband med prövningen av en ansökan om internationellt skydd får, enligt det omarbetade direktivet, läkarundersökningar användas. motsvarar vad som gällde tidigare. Nytt i förhållande till tidigare är att läkarundersökningar nu endast får användas i sådana fall där det, efter sökandens allmänna uttalanden eller på grund av andra relevanta indi- kationer, finns tvivel om sökandens ålder. anges också att medlems- staten ska utgå från att sökanden är underårig om det fortfarande finns tvivel om sökandens ålder efter läkarundersökningen (artikel 25.5). likhet med vad som gällde tidigare ska ensamkommande barn få infor- mation om att en åldersbestämning genom en läkarundersökning kan komma att göras. Informationen ska innehålla upplysningar om under- sökningsmetoden och eventuella konsekvenser som resultatet kan få för prövningen av ansökan. Information ska också lämnas om konsekven- serna av en vägran att genomgå en läkarundersökning (artikel 25.5 a). Det ensamkommande barnet och/eller dennes företrädare ska ge sitt samtycke till att en läkarundersökning görs för att fastställa åldern (arti- kel 25.5 b). Även detta motsvarar vad som gäller enligt det första direk- Liksom tidigare gäller också att ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd inte enbart får basera sig på att ett ensamkom- mande barn har vägrat att undergå en läkarundersökning (artikel 25.5 c). I direktivet anges vidare att en ansökan får nekas prövning enligt artikel 33.2 c om ett land anses vara ett säkert tredjeland enligt artikel 38 endast under förutsättning att detta är för den underåriges bästa (artikel 25.6 c). Detta är nytt i förhållande till det första direktivet. I artikel 26.6 anges nu att barnets bästa ska komma i främsta rummet när medlemsstaterna genomför detta direktiv. I det första direktivet anges i motsvarande artikel att barnets bästa ska komma i första hand när medlemsstaterna genomför bestämmelserna i denna artikel. Företrädare för ensamkommande barn Enligt 1 och 2 §§ lagen om god man för ensamkommande barn ska god man förordnas för barn som inte är svenska medborgare och som vid ankomsten till är skilda från båda sina föräldrar eller från någon annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe. samma gäller om barnets föräldrar eller en annan vuxen person som får anses ha trätt i föräldrarnas ställe, efter barnets ankomst till men innan barnet har fått uppehållstillstånd här på grund av dödsfall eller sjukdom eller av någon annan orsak upphör att kunna utöva förmynder- skapet eller vårdnaden. God man ska inte förordnas om det är uppenbart I förarbetena till bestämmelsen anges att det vanligen kan anses vara uppenbart obehövligt att förordna en god man t.ex. för ett utländskt barn som utan sina föräldrar (eller motsvarande) vistas här i landet under en resa eller som utbytesstudent. Likaså kan det finnas skäl att underlåta att förordna god man för ett barn som inom kommer att fylla och inte i övrigt är i behov av någon som kan träda i hans eller hennes förmyndares och vårdnadshavares ställe. fall som det senast nämnda torde det i stället vara tillfyllest att barnet förses med ett offentligt biträde enligt utlänningslagen, om så inte redan skett (prop. 2004/05:136 s. 49). Det enda undantaget från ett ensam- kommande asylsökande barns rätt till en god man är alltså att barnet inom kommer att fylla och inte i övrigt är i behov av Undantaget är förenligt med det omarbetade asylprocedur- direktivet som anger att någon företrädare inte behöver utses om det ensamkommande barnet med största sannolikhet kommer att fylla innan ett beslut fattas i första instans. Att, så som och kristna råd föreslår, ta bort undantaget i svensk rätt är således inte nödvändigt för direktivets genomförande och bör inte göras. undantaget ska tillämpas med restriktivitet följer av att undantag från att förordna en god man endast kan göras i fall där ett förordnande är Något förtydligande på sätt som föreslår är därför inte nödvändigt. Enligt 3 § lagen om god man för ensamkommande barn ska god man förordnas så snart det är möjligt. Regeringen anser att bestämmelsen uppfyller direktivets krav på skyndsamhet som gäller i fråga om förord- nande av god man. Att, så som föreslår, ändra bestämmelsen till att god man ska förordnas omgående är inte nödvän- digt för direktivets genomförande och bör inte göras. att det är angeläget att ett ärende om förordnande av god man för ett ensamkommande barn handläggs skyndsamt, vilket även har påtalats i En ordning med fasta tidsgränser för förordnande av god man har dock tidigare ansetts mindre lämplig (jfr prop. s. 31). Regeringen gör ingen annan bedömning . tidsgränser för förordnande av god man, som föreslår, bör där- för inte göras. Det finns inte heller skäl att nu inrätta någon form av jour- verksamhet för gode män. Enligt 3 § lagen om god man för ensamkommande barn ska barnet få tillfälle att yttra sig i ärendet om förordnande om det kan ske. rande ska inhämtas får bedömas med hänsyn till barnets ålder och mog- nad (prop. 2004/05:136 s. 49). ställer inte upp några krav i detta avseende och svensk rätt överensstäm- mer således med direktivet. Till skillnad från anser regeringen att nuvarande reglering är tillräcklig. När det gäller information till barnet om vem som har utsetts till god man kan konstateras att barnet i praktiken givetvis informeras om för- ordnandet redan enligt den ordning som gäller . Någon uttrycklig bestämmelse om detta finns dock inte i lagen om god man för ensam- kommande barn. Av tydlighetsskäl bör det införas en bestämmelse om att överförmyndaren efter förordnandet ska informera barnet om vem som har förordnats. Om ett offentligt biträde har förordnats bör, som föreslår, information om vem som har förordnats som god man även lämnas till barnets offentliga biträde och detsamma bör gälla i förhållande till barnets boende. Till god man ska utses en rättrådig, erfaren och i övrigt lämplig person enligt 4 § lagen om god man för ensamkommande barn och 11 kap. 12 § . Innan någon förordnas ska hans eller hennes lämplighet kontrolleras i den utsträckning som behövs. Vid bedömningen av om den som utses är lämplig för uppdraget ska överförmyndaren enligt 4 § lagen om god man för ensamkommande barn fästa särskild vikt vid den utsatta situation som barnet befinner sig i. I den bedömning som ska göras av om den gode mannen är lämplig ingår att bedöma om han eller hon har de sakkunskaper som behövs för uppdraget och om han eller hon kommer att utföra uppdraget i enlighet med principen om barnets bästa. En person kan inte anses lämplig som god man om han eller hon befinner sig i en intressekonflikt med barnet. Regeringen anser att gällande rätt uppfyller kraven i det omarbetade asylprocedurdirektivet när det gäller den som ska utses till företrädare för ett ensamkommande barn. Direk- tivet ställer inte upp något särskilt krav på utbildning för de personer som ska utses som företrädare. Att, så som vissa remissinstanser anför, införa krav på viss utbildning för gode män är således inte nödvändigt för direktivets genomförande. Enligt regeringens mening är det inte heller lämpligt att i lag införa krav på särskild utbildning. En sådan reglering skulle riskera att bli allt för inskränkande i fråga om vilka personer som skulle kunna förordnas som gode män. Regeringen anser också att det svenska systemet med gode män i sin helhet uppfyller direktivets krav på företrädare för ensamkommande barn. Det finns därför inte skäl att, så som Svenska Röda Korset anför, överväga om det finns något annat system som är mer lämpligt. Det omarbetade asylprocedurdirektivet ställer upp ett krav på att barnets företrädare eller juridiske rådgivare ska vara närvarande vid den personliga intervju som ska genomföras med det ensamkommande barnet. I svensk rätt gäller enligt 8 kap. 9 b § UtlF att den som förordnats som god man för ett ensamkommande barn ska kallas till den muntliga handläggningen hos . Det är lämpligt att reglera denna typ av frågor på förordningsnivå. Läkarundersökning av ensamkommande barn I svensk rätt gäller principen om fri bevisföring och fri bevisvärdering. Det är den asylsökande som har bevisbördan och som ska göra både sin berättelse och sin identitet sannolik. Läkarundersökningar för att bedöma en persons ålder får användas som bevismedel. Enligt 8 kap. 10 h § UtlF ska , i samband med att ett ensamkommande barn ansö- ker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL informera barnet om möjligheten att genomgå en läkarundersökning för att fastställa barnets och Svenska Röda Korset framhåller att det ska ankomma på staten och inte på det offentliga biträdet att se till att en läkarundersökning kommer till stånd. I detta sammanhang kan konstate- ras att det är sökanden som har bevisbördan för att han eller hon är i behov av internationellt skydd. Detta gäller även i fråga om sökandens ålder (MIG 2014:1). har dock en utredningsskyldighet och måste se till att ärendet blir utrett så som dess beskaffenhet kräver. Läkarundersökningar är inte en utredningsmetod som använder sig av för att kunna fatta beslut rörande en asylansökan från ett barn utan något som den enskilde kan genomföra för att styrka sin ålder. utredningsskyldighet är inte så långtgående att har en skyldighet att erbjuda en läkarundersökning utan innebär endast en skyldighet att informera sökanden om möjligheten att genomgå en sådan (jfr MIG 2014:1). Detta är förenligt med direktivet som inte innehåller något obligatoriskt krav på att läkarundersökningar ska erbjudas i vissa situationer. Någon ändring krävs därför inte med anledning av genomförandet av direktivet. Att det finns en delad skyl- dighet mellan sökanden och att ta fram bevisning och utreda ärendet följer av allmänna principer. Det är därmed inte nödvän- digt att, så som UNHCR föreslår, särskilt ange i lag att det finns ett delat ansvar mellan den sökande och och att detta även gäller i fråga om sökandens ålder. Resultatet av den medicinska åldersbedömningen utgör ett bland flera