prop · H303165 · 2016-04-15 00:00:00 — Domstolen höjde säkerhetens belopp med jämfört med bolagets förslag. Kostnaderna för efterbehandling ska utgå från att åtgärderna utförs av någon annan än gruvbolaget självt Det finns flera exempel på att och/eller anför att bolaget har beräknat kostnaderna för efterbehandling utifrån antagandet att det är bolagets egen personal som utför arbetet och därmed har underskattat säkerhetens storlek. Ett exempel på detta gäller prövningen av gruvan i . Enligt behövde säkerhetens belopp därför höjas med ytterligare per hanterat ton malm. Domstolen fastställde detta. Lägre ekonomisk säkerhet kan inte uppvägas av värdet av bolagets anläggningstillgångar I prövningen av 2015 hade bolaget föreslagit att vid bedömningen av säkerheten för efterbehandling av området skulle hänsyn tas till intäkter från försäljning av bolagets anläggningstillgångar. anförde att en lägre ekonomisk säkerhet inte kan kompenseras av intäkter från sådan försäljning, eftersom dessa medel i praktiken inte kommer bolaget till godo vid en konkurs. Domstolen höjde den av bolaget föreslagna säkerheten på till . 3.3.5Praktiska problem och fördelar med successiv höjning eller sänkning av säkerheten I detta avsnitt redovisar vissa praktiska problem och fördelar med tillämpning respektive fastställande av villkor om successiv avsättning till eller successiv sänkning av ekonomisk säkerhet. Som framgår av tabell 1 ovan har mark- och miljödomstolen i två fall beslutat om successiv avsättning. Dessa domar avser gruvan i respektive Svartliden. Även för gruvan i beslutade domstolen om successiv avsättning. i respektive och branschorganisationen pekar på olika problem respektive fördelar med successiva avsättningar för ekonomisk säkerhet. i framför att det är problematiskt att basera den årliga avsättningen till säkerheten enbart på volymen producerad malm eftersom 106 Intervju med SveMin . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N efterbehandlingskostnaden inte alltid är proportionell i förhållande till volymen producerad malm. Detta kan leda till att säkerheten inte avsätts i tillräckligt snabb takt.107 i framför att domar om tillstånd för gruvverksamhet bör tydligt ange den eller de tidpunkter under ett verksamhetsår där successiv avsättning till säkerhet ska göras, exempelvis vid utgången av varje kvartal eller varje halvår. Ett ytterligare problem som nämner är att det inte är självklart att bolagets bank efter en ekonomisk bedömning av bolaget beviljar nya medel för avsättning till den successiva säkerheten. Det har också inträffat att gruvbolaget försätts i konkurs innan banken beviljat medel för årets insättning till den årliga successiva säkerheten, vilket skedde för Tapuli.108 En aspekt som lyfts fram av båda länsstyrelserna är att kontrollen av att inbetalningar gjorts är resurskrävande. SveMin anser att det finns företagsekonomiska fördelar med successiva avsättningar till säkerheter. En sådan avsättning innehåller dessutom en värdesäkring enligt konsumentprisindex av kostnaderna för efterbehandlingen till skillnad mot ett engångsbelopp.109 SGU framför att det finns fördelar med successiva avsättningar eftersom gruvverksamhet är föränderlig i större utsträckning än annan industri. I ett inledande skede är det vanligt att det saknas en klar uppfattning om storleken på malmen och hur länge verksamheten kan bedrivas. SGU framför att det är viktigt att den initiala ekonomiska säkerheten inte bestäms till för lågt belopp. Vid nyetablering av en gruvverksamhet sker stora ingrepp i miljön redan från början. Det är enligt SGU nödvändigt att den initiala säkerheten anpassas efter detta och sedan byggs på allteftersom produktionen kommer igång och verksamheten expanderar.110 Successiv sänkning av säkerhetens storlek kartläggning visar att mark- och miljödomstolarna i sju fall har medgivit tillsynsmyndigheten möjlighet att sänka säkerheten i takt med att sluttäckning och andra efterbehandlingsåtgärder vidtas. Enligt vad som framkommit har det inte i något fall ännu skett någon sänkning av säkerhetens storlek. En möjlig förklaring är att sådana frågor är svåra att bedöma innan bolagen kommit in med 107Intervju med i . 108Intervju med i . 109Intervju med SveMin . 110E-post från SGU . R I K S R E V I S I O N E N G R U V A V F A L L – E K O N O M I S K A R I S K E R F Ö R S T A T E N reviderade avfallshanteringsplaner (vilket numera ska ske minst eller då det sker betydande ändringar i verksamheten).111 Beträffande Björkdalsgruvan framförde tillsynsmyndigheten112 i tillståndsprövningen att bolagets förslag till villkor om kontroll av säkerhetens storlek i syfte att bedöma behovet av ökning eller minskning av säkerheten inte borde accepteras. menade att bolagets förslag inte skulle vara hanterbart och avböjde att få redovisningar från bolaget med bedömningar av behovet av ökning eller minskning av säkerheten. Domstolen konstaterade att nämnden därmed inte kunde förväntas ha en tillräcklig överblick över om den av bolaget ställda ekonomiska säkerheten borde ändras, vare sig i höjande eller sänkande riktning. Därför menade domstolen att det inte borde komma i fråga att delegera till nämnden att fastställa villkor rörande säkerheten. Domstolen avvisade mot den bakgrunden bolagets krav på successiv minskning/höjning av säkerheten.113 3.3.6Gruvverksamheten kan ofta påbörjas innan säkerheten har bedömts som betryggande Utformningen av de flesta domarna om tillstånd till gruvverksamhet medför att gruvverksamheten kan påbörjas innan domstolen har bedömt säkerheten som betryggande. Domstolsprövningen av ekonomisk säkerhet sker i två steg. I det första steget beslutar mark- och miljödomstolen om säkerhetens storlek och i ett andra steg om den är betryggande. I en del domar anges uttryckligen att tillståndet får tas i anspråk först när domstolen har bedömt att säkerheten är betryggande. av domarna uppställs dock inte något sådant krav. I dessa domar anges i stället att gruvbolaget ska inkomma med ett förslag till säkerhet inom efter det att tillstånd till gruvverksamhet har meddelats. I de domar som gått igenom har varierat . I praktiken innebär detta att gruvverksamheten kan bedrivas utan ekonomisk säkerhet . En annan aspekt är att säkerhetens form kan komma att överprövas vilket kan medföra att förlängs. Såväl länsstyrelserna som menar att gruvverksamheten inte bör kunna påbörjas innan säkerheten har bedömts vara betryggande. framhöll i sitt yttrande i tillståndsprövningen för Garpenbergsgruvan att tillståndet inte kunde tas i anspråk innan bolaget hade inkommit med en ekonomisk säkerhet och beslutet att godkänna denna hade vunnit laga kraft. Myndigheten framhöll vidare att ett 111E-post från i . 112I detta fall vid kommun. 113Mark- och miljödomstolen vid , dom i mål M25-10. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N ianspråktagande av tillståndet måste vara kopplat till ett lagakraftvunnet beslut om en godtagbar säkerhet.114 3.4De olika säkerheterna och deras villkor Som har berörts i avsnitt 3.1.2, ska en säkerhet godtas om den visas vara betryggande för sitt ändamål. Om en ekonomisk säkerhet för gruvverksamhet behöver tas i anspråk, är det staten genom som i egenskap av förmånstagare har rätt till de pengar som betalas ut från säkerheten. Regeringen har bland annat betonat vikten av att skräddarsy en lösning för det enskilda fallet. har regeringen framhållit att det bör vara sökandens uppgift att visa att den erbjudna säkerheten är tillräcklig och även i övrigt godtagbar, det vill säga att tillhandahålla all den utredning som behövs för prövningen av säkerheten. Enligt regeringen måste självfallet osäkerhetsmomenten i varje prövning leda till en motsvarande försiktighet i värderingen. För att få sin säkerhet godtagen blir det nödvändigt att sökanden presenterar den utredning om säkerheten som gör att prövningsmyndigheten inte behöver ha egen kompetens att göra de analyser och ekonomiska bedömningar som en del former av säkerheter kan kräva.115 genomgång av säkerheter visar att det finns flera olika slag av säkerheter knutna till dagens gruvor. Det är i första hand fråga om pantsatta bankkonton samt olika former av bankgarantier. Det finns dock olika praktiska problem för staten att få ut pengar även från sådana former av säkerheter.116 •När det gäller pantsatt bankkonto är det vanligt att villkoren anger att det krävs en lagakraftvunnen dom eller skiljedom som visar att gruvbolaget inte har fullgjort de förpliktelser som pantsättningen ska täcka, för att staten ska få ut medel från kontot. Då kan situationen uppstå att gruvbolaget eller en eventuell konkursförvaltare inte medger att medel tills vidare betalas ut. •När det gäller bankgarantier kan de vara utformade på olika sätt även om bankerna ofta använder egna standardiserade formulär. Villkoren för garantin avgör om statens rätt till ersättning bestäms av ett bakomliggande avtal eller om staten i princip har en ovillkorlig rätt till ersättning oavsett bakomliggande förhållanden. −Om det är fråga om en borgensgaranti, där rätten till ersättning utgår från ett bakomliggande avtal, kan den situationen uppkomma att och gruvbolaget (eller en eventuell konkursförvaltare) inte är överens ifråga om omfattningen av gruvbolagets förpliktelser. I sådana fall kommer banken 114Mark- och miljödomstolen vid , dom M 3808-07. hänvisade till 15 kap. 34 § MB och art. 14 i utvinningsavfallsdirektivet /35/EG. 2006/07:95 s. 108 f. 116Några sammanfattande exempel på problem redovisas i utförligare beskrivningar i bilaga 2. R I K S R E V I S I O N E N G R U V A V F A L L – E K O N O M I S K A R I S K E R F Ö R S T A T E N troligen inte att betala ut medel från garantin innan frågan avgjorts av domstol. Detta kan medföra att det dröjer innan erhåller betalning för nödvändig efterbehandling. −Om det är fråga om en demandgaranti, ska banken inte närmare utreda om ett krav på betalning är korrekt eller inte. Garantin kan dock innehålla villkor om att staten ska ange på vilket sätt gruvbolaget inte har fullgjort sina åtaganden för att pengar ska betalas ut. Det gäller exempelvis för , där måste ange på vilket sätt gruvbolaget har brutit mot sina skyldigheter med avseende på avhjälpande av miljöskada för att säkerheten ska kunna tas i anspråk.117 De godtagna säkerheterna för gruvverksamhet varierar i såväl slag som ställda villkor. Det är också i linje med vad regeringen har framhållit ifråga om ekonomiska säkerheter som fastställs enligt . Skiftande villkor om när bankens betalningsskyldighet inträder kan dock påverka statens möjligheter att utan dröjsmål ta säkerheten i anspråk och därigenom få täckning för nödvändiga efterbehandlingskostnader i samband med att gruvbolag försätts i konkurs. Det förefaller saknas generella standardiserade villkorstexter för olika slag av säkerheter. 3.5Länsstyrelsens bevakning av utställda säkerheter I detta avsnitt redovisas hur de utställda säkerheterna bevakas av . I bevakningen ingår bland annat att se till att successiva säkerheter avsätts av gruvbolagen och att av banker och kreditinstitut uppsagda säkerheter ersätts med nya. 3.5.1Bevakning av säkerheter är en del av miljötillsyn Länsstyrelsernas bevakning av de ekonomiska säkerheterna grundas bland annat på gruvbolagens miljörapporter, vilka ska lämnas in till . Rapporten ska godkännas och besvaras av . Om bolaget inte har kommenterat de villkor som ställs i domstolens tillstånd för att få bedriva gruvverksamhet kan ställa kompletterande frågor. Enligt i är säkerheten ett sådant villkor som bolaget måste kommentera i rapporten. Om bolaget till exempel har en säkerhet med successiv avsättning, ska bolaget visa att medlen har avsatts enligt den fastlagda planen. får även kvartalsvisa rapporter från bolagets bank, vilka avser redovisade insättningar för ekonomisk säkerhet.118 Förutom att bevaka ekonomiska säkerheter för gruvverksamhet, ska länsstyrelserna bevaka ekonomiska säkerheter för annan miljöfarlig verksamhet. 117Även har sådana villkor för den ekonomiska säkerheten. 118Intervju med i . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N länsstyrelse kan ha i uppdrag att bevaka ett stort antal ekonomiska säkerheter. Till exempel ska i löpande bevaka ekonomiska säkerheter för cirka 250 tillståndsgivna verksamheter.119 3.5.2Bevakning av säkerheters giltighetstider är resurskrävande De bankgarantier och andra finansiella instrument som utfärdas av banker och kreditinstitut som säkerhet har olika lång giltighetstid. Uppsägningstiden är oftast . Dessutom kan säkerheten normalt sägas upp av kreditgivaren. måste därför bevaka att nya säkerheter ställs ut eller att säkerhetens belopp betalas ut till myndigheten. I finns det flera exempel på att säkerheter har gått ut och ersatts av nya. Däremot finns det inte något exempel på att bolaget inte har fått en ny säkerhet. i är av uppfattningen att säkerheternas giltighetstider blir kortare och kortare. Det innebär att bevakningen av säkerheterna har blivit mer resurskrävande. I finns det exempel på att gruvbolag inte har förlängt säkerheten . har då förelagt bolaget att inkomma med en ekonomisk säkerhet med uppräknat belopp och längre giltighetstid.120 Det har funnits brister i bevakningen över den ekonomiska säkerheten för en gruva. Säkerheten hade upphört att gälla, vilket den aktuella inte uppmärksammade förrän . I praktiken bedrevs därmed gruvverksamheten vid den aktuella gruvan utan ekonomisk säkerhet under . 3.5.3Otydliga villkor komplicerar möjligheten för staten att ta del av ekonomiska säkerheter Redan i det skede när mark- och miljödomstolen prövar om säkerheten är betryggande är det viktigt att länsstyrelserna kommer in och lämnar synpunkter, menar i län.121 Skälet är att det är viktigt att bevaka att villkoren från den som ställer ut säkerheten är formulerade på ett sådant sätt att tillsynsmyndigheten kan ta del av pengarna vid en eventuell konkurs. Enligt förekommer det ibland att utställarens villkor för säkerheten är formulerade på ett sådant sätt att det är oklart om säkerheten är betryggande. Enligt i förekommer det också skilda tolkningar av villkoren för de utställda säkerheterna.122 119E-post från i . 120Intervju med i . 121Intervju med i . 122Intervju med i . R I K S R E V I S I O N E N G R U V A V F A L L – E K O N O M I S K A R I S K E R F Ö R S T A T E N 3.5.4Det behövs vägledning för bedömning av säkerhetens storlek En del av bevakningen av om säkerhetens storlek är tillräcklig kan lämpligen göras i samband med den omprövning av avfallshanteringsplanen som ska göras minst , anser såväl i som i . Båda länsstyrelserna menar dock att det kan behövas handledning och stöd för detta. Det gäller särskilt den del av beräkningarna för säkerheten som handlar om hur mycket efterbehandlingen av gruvavfallet kommer att kosta. Enligt länsstyrelserna är det är också viktigt att allmänt klargöra att en ny beräkning av säkerheten ingår som en del av uppdateringen av avfallshanteringsplanen.123 i respektive anser också att det generellt behövs vägledning och kompetensutvecklingsinsatser för tillsyn av gruvbolagens säkerheter eftersom det är det fråga om en komplicerad arbetsuppgift.124 3.6Bättre förutsättningar att bestämma säkerhetens storlek I detta avsnitt beskriver hur förändringar i lagstiftning och rättspraxis har förbättrat möjligheterna att fastställa ekonomisk säkerhet för gruvverksamhet. Såväl i som i menar att utvinningsavfallsförordningen125 har förtydligat frågan om hur säkerheter ska hanteras och fört den framåt.126 Ett exempel anges vara att riskbedömningen av olika deponier och hur de ska täckas har underlättats genom förordningen. Även kravet på att avfallshanteringsplanen ska uppdateras minst upplevs som positivt av länsstyrelserna och ses som ett tillfälle att ompröva (höja/sänka) säkerhetens storlek. I domen för Kristinebergsgruvan framgår att ett reviderat underlag för beräkning av den ekonomiska säkerhetens ska ges in till tillsynsmyndigheten eller vid behov. En förändring av säkerhetens storlek kräver att mark- och miljödomstolen fastställer storleken i en ny dom. 123Intervju med i , intervju med i . 126Intervju med i , intervju med i . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Av utvinningsavfallsförordningen framgår även att den säkerhet som krävs ska vara grundad på en oberoende kvalificerad bedömning.127 I vissa domar, exempelvis beträffande Aitik och , har sökanden angett att så är fallet. I två domar (Kristinebergsgruvan och ) ställs som villkor att säkerheten ska räknas upp med konsumentprisindex vart femte respektive . föreslog detta villkor i sina yttranden över ansökningarna om tillstånd. Något motsvarande krav ställs inte i utvinningsavfallsförordningen. framförde i ett motiverat yttrande 2013 att har underlåtit att korrekt införliva EU-direktivet om hantering av avfall från utvinningsindustrin i svensk lagstiftning. Bristerna gällde bland annat direktivets krav på att redan under konstruktionsskedet beakta fasen efter stängning och beräkning av ekonomisk säkerhet för verksamheten.128 Regeringen bestred kommissionens yttrande.129 Kommissionen avskrev ärendet i oktober 2014.130 •De utställda säkerheterna i koncessionsstadiet uppgår till . •Det totala säkerhetsbeloppet i miljöbalksprövningen är . Olika former av bankgarantier står för av det totala säkerhetsbeloppet. Skiftande villkor om när bankens betalningsskyldighet inträder kan påverka statens möjligheter att utan dröjsmål ta säkerheten i anspråk. Det kan i sin tur påverka om staten får täckning för nödvändiga efterbehandlingskostnader i samband med att gruvbolag försätts i konkurs. •Säkerhetstypen ”successiv avsättning” bedöms som svårhanterlig och resurskrävande av tillsynsmyndigheterna men motsvarar endast eller av det totala säkerhetsbeloppet. •Vid sju tillfällen har domstolen höjt den säkerhet som gruvbolaget föreslagit. Höjningarna uppgår till totalt . •Naturvårdsverket och länsstyrelserna har svårt att bedöma om gruvbolagens förslag till säkerhetens storlek för efterbehandling av gruvavfallet är rimliga. •Den svenska lagstiftningen specificerar inte hur efter avslutad efterbehandling den ekonomiska säkerheten ska räcka för efterbehandling, kontroll och kompletterande åtgärder. Tidsperioden för efterbehandling med 12764 § utvinningsavfallsförordningen (2013:319). 128Europeiska kommissionen, , Motiverat yttrande – Överträdelse nummer 2011/2117, . 129Utrikesdepartementet, Svar på kommissionens motiverade yttrande angående införlivandet av direktiv /21EG om hanteringen av avfall från utvinningsindustrin och om ändring av direktiv /35/EG (KOM:s ref SG Greffe (2013) D/19196, ärendenummer /2117, . 130E-post från Miljö- och . R I K S R E V I S I O N E N G R U V A V F A L L – E K O N O M I S K A R I S K E R F Ö R S T A T E N mera ska i stället anges i avfallshanteringsplanen. Gruvbolagens förslag till ekonomisk säkerhet har i flera fall utgått från kontroll och kompletterande åtgärder av efter det att efterbehandlingen har avslutats. Också i flera domar från mark- och miljödomstolarna efter 2008 knyter domstolarna an till tidsperioden . och länsstyrelserna förefaller inte ha invänt mot tidsperiodens längd i sig. •I de flesta fall där tillstånd till gruvverksamhet beviljats, har det inte uppställts något krav på att tillståndet får tas i anspråk först när den ekonomiska säkerheten har bedömts som betryggande. I dessa domar anges i stället att gruvbolaget ska inkomma med ett förslag till säkerhet inom efter det att tillstånd till gruvverksamhet har meddelats. I de domar som gått igenom har varierat . I praktiken innebär detta att gruvverksamheten kan bedrivas utan ekonomisk säkerhet . En annan aspekt är att säkerhetens form kan komma att överprövas vilket kan medföra att förlängs. •Tillsynsmyndigheternas bevakning av befintliga säkerheter är resurskrävande och kräver såväl juridisk som finansiell kompetens. Det finns behov av vägledning för bevakningen. Det har funnits brister i tillsynen över den ekonomiska säkerheten för en gruva. Säkerheten hade upphört att gälla, vilket den aktuella inte hade uppmärksammat förrän . I praktiken bedrevs därmed gruvverksamheten vid den aktuella gruvan utan ekonomisk säkerhet under . •Enligt länsstyrelserna behövs vägledning för bedömning av om de säkerheter som gruvbolagen föreslår är tillräckliga. •Ny lagstiftning har förbättrat förutsättningarna för att långsiktigt bestämma säkerhetens storlek bland annat genom krav på upprättande av en avfallshanteringsplan som ska uppdateras minst eller vid behov. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Gruv- och miljötillsyn I detta kapitel redovisas Bergsstatens gruvtillsyn och länsstyrelsernas miljötillsyn samt respektive myndighets kostnader för detta arbete. kan delegera miljötillsynsansvaret till kommunen vilket har skett för två gruvverksamheter i kommun.131 Även intäkter och kostnader för tillsynen av dessa gruvor redovisas i detta kapitel. Information som kommer fram i samband med länsstyrelsernas miljötillsyn kan vara av betydelse även för bevakningen av de ekonomiska säkerheterna, till exempel i samband med krav på nedsättning av en säkerhet efter genomförd efterbehandling från gruvbolagets sida. Tillsyn i form av bevakning av ekonomiska säkerheter redogörs för i kapitel 3. Bergsstaten bedriver tillsyn över efterlevnaden av minerallagen (1991:45) och av föreskrifter eller villkor som meddelats med stöd av lagen. Tillsynsansvaret omfattar dels aktiva gruvor, dels gruvprospekteringar. För aktiva gruvor gör Bergsstaten en årlig gruvinspektion. Myndigheten bedriver även tillsyn som är egeninitierad eller initierad efter klagomål från enskilda.132 Gruvinspektionen omfattar insamling av information om bland annat produktion, brytningsmetoder, koncessionsgränser och planer för fortsatt brytning. Gruvinspektionen innefattar även platsbesök och resulterar i ett protokoll med en lista på punkter som bolaget behöver åtgärda. Det kan gälla exempelvis betalning av avgifter eller åtgärdande av stängsel. Enligt Bergsstaten påträffas sällan några allvarliga problem eller avvikelser från regler och villkor. Hela Bergsstatens verksamhet inklusive tillsynsarbetet finansieras av ansökningsavgifter. Det finns således ingen särskild tillsynsavgift. Totalt sett är statens intäkter från avgifter enligt minerallagen större än anslaget för Bergsstatens verksamhet.133 131Björkdalsgruvan och Kankbergsgruvan. 132Intervju med Bergsstaten , e-post från Bergsstaten . 133E-post från Bergsstaten . R I K S R E V I S I O N E N G R U V A V F A L L – E K O N O M I S K A R I S K E R F Ö R S T A T E N är enligt tillsynsmyndighet över gruvverksamheter och ansvarar för de tillsynsuppgifter som eller regeringen har ålagt den.134 Tillsynen bedrivs i form av tillsynsbesök samt utbildnings- och informationsinsatser. ska på eget initiativ eller efter anmälan kontrollera efterlevnaden av samt föreskrifter, domar och andra beslut som har meddelats med stöd av balken. I fråga om miljöfarlig verksamhet eller vattenverksamhet som omfattas av tillstånd ska tillsynsmyndigheten även fortlöpande bedöma om villkoren är tillräckliga.135 4.2.1Länsstyrelsens tillsyn utgår framför allt från gruvbolagens egenkontroll I ingår ett generellt krav om att verksamhetsutövare ska planera och kontrollera sin verksamhet för att motverka och förebygga olägenheter för människors hälsa eller miljö. tillsyn handlar därför om att följa upp bolagens egenkontroll, snarare än att genom tillsynsbesök göra egna mätningar och uppföljningar av huruvida bolagen lever upp till villkoren uttryckta i tillstånden för gruvverksamhet.136 i respektive uttrycker att tillsyn av gruvnäringen har hög prioritet.