prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — Pensionsbolagen förvaltar och har stora innehav i obligationer för att säkerställa att utlovade pensioner kan betalas ut. Deras innehav i säkerställda obligationer utgivna av banker har ökat . Marknaden för säkerställda obligationer har mer än fördubblats och uppgår till . Reglering och tillsyn över dessa väsentliga områden har stor betydelse både för konsumentskyddet och den finansiella systemstabiliteten. 1.2 Granskningens syfte och revisionsfrågor Syftet har varit att granska om staten har levt upp till mål vilket formulerats i den övergripande revisionsfrågan: Har regeringens och agerande svarat mot målet om ett högt skydd för konsumenter? Den har brutits ned i följande revisionsfrågor: Har regeringen och FI analyserat i vilken omfattning finansiell reglering påverkar efterfrågan på obligationer med låg risk? Har utformningen av skyddsregler varit ändamålsenlig för skyddet av pensionsspararnas och investerarnas särskilda förmånsrätt? 1Alecta, AMF, Liv, , KPA Pension, Liv, Nordea Liv, Gamla , , SPP Liv. 2Landshypotek, , Nordea , , AB Säkerställda Obligationer (), , , . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Har FI:s tillsyn varit ändamålsenlig för skyddet av pensionsspararnas och investerarnas särskilda förmånsrätt? Granskningen omfattar regeringen med och FI. –2013 inträffade finanskrisen och statsskuldkrisen i euroområdet. Granskningen består av tre delområden: (1) analys av regelstyrd efterfrågan på obligationer och koppling mellan pensionsbolag och banker, (2) utformning av skyddsregler samt (3) FI:s tillsyn. Granskningen omfattar inte pensionsbolagens överskottshantering då det området har behandlats i en statlig utredning 20123 eller reglering av tjänstepensionskassor då översyn pågår av rörelseregler för tjänstepensionsföretag. Bankers och pensionsbolags kontrakt på derivatmarknaden ingår inte heller i granskningen. Granskningen omfattar inte statsskuldsförvaltningen men berör den obalans som finns mellan utbud och efterfrågan på svenska statsobligationer med lång löptid. Granskningen utgår från mål: Att ett stabilt finansiellt system ska präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter.4 1.4.1 Finansiell reglering och effekter på obligationsmarknaden Reglering som omfattar en stor finansiell sektor i skapar efterfrågan på svenska obligationer med låg risk. regeringen och FI vid regelförändringar eller andra statliga insatser ska ha tillräckliga beslutsunderlag och konsekvensanalyser att beslutsunderlag och resultat av konsekvensanalyser dokumenteras för att möjliggöra uppföljning och granskning. 1.4.2 Utformningen av skyddsregler och tillsyn Skyddsregler för pensionssparare och investerare i säkerställda obligationer ska ses i sitt sammanhang tillsammans med andra rörelseregler och krav som omfattar pensionsbolag och banker. Förmånsrättslagen är utgångspunkt för skyddsregler som syftar till att pensionsbolag och banker kan fullgöra sina åtaganden. Den särskilda förmånsrätten regleras 3SOU 2012:64 Förstärkt försäkringstagarskydd. 2012/13: FiU2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N närmare i försäkringsrörelselagen5 respektive lagen om utgivning av säkerställda obligationer6. Mot bakgrund av dessa regler utgår från: Att det är grundläggande för skyddet av den särskilda förmånsrätten att värderingen av pensionsskulden respektive obligationsskulden är rimlig och att pensionsbolag respektive banker har tillräckliga tillgångar för att täcka dessa skulder så att åtagandet mot pensionsspararna och investerarna kan hållas. Att granskningen av den särskilda förmånsrätten för pensionssparare är fortsatt relevant efter 2016 och införandet av Solvens 2.7 Även i gällande reglering finns regler om skuldberäkning och krav på förmånsrättsregister (tidigare skuldtäckningsregister) som ska täcka pensionsskulder samt krav på betalningsberedskap och tillräcklig avkastning. Att tillsynen är prioriterad eftersom pensionssparande och investeringar i säkerställda obligationer inte omfattas av statliga garantier och tillsynen utgör grund för den särställning som säkerställda obligationer har i finansiell reglering. För att besvara frågan om regeringen och FI har analyserat i vilken omfattning finansiell reglering påverkat efterfrågan på obligationer med låg risk har tagit del av betänkandet Översyn av statsskuldspolitiken(SOU 2014:8) samt skrivelser9 i de delar som berör regelstyrd efterfrågan efterfrågat analyser av regelstyrd efterfrågan hos och FI samt och . För att besvara frågorna om regeringens och FI:s utformning av skyddsregler och tillsyn har kartlagt lagstiftarens intentioner och berörda myndigheters uttalanden i årsredovisningar, rapporter och andra publika dokument tagit del av utvärderingar som gjorts av statens insatser under finanskrisen och efterfrågat utvärderingar om effekter för pensionssparare 5Försäkringsrörelselag (2010:2043). 6Lag (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer (LUSO). 7Europaparlamentets och rådets direktiv /138/EG av om upptagande och utövande av försäkrings- och återförsäkringsverksamhet (Solvens II). 85,6 kap. Försäkringsrörelselag (2010:2043). 9Effekterna av III och Solvens 2 på svenska banker och försäkringsbolag – en jämviktsanalys (), Kapitalförsörjning och finansiell intermediering (). R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E granskat ärenden hos som berör granskningens områden10 granskat ett urval av ärenden hos FI med inriktning på ändring av föreskrifter samt relevanta tillsynsfrågor och ansökningar av dispenser granskat FI:s hantering av de oberoende granskarna samt årliga rapporter om bankernas utgivning av säkerställda obligationer –2013 granskat FI:s styrelseprotokoll med bilagor gjort en genomgång av budgetpropositioner för de aktuella åren. Intervjuer har genomförts med företrädare för , , och för att stämma av iakttagelser från dokument- och ärendegranskning samt för att ta del av deras erfarenheter. Ett seminarium har hållits för de pensionsbolag som berörs av skyddsreglerna för att stämma av problembilden och ta del av deras erfarenheter av reglering och tillsyn. Efter seminariet gavs det även möjlighet till enskilda möten med . Vidare har möten hållits med branschorgan vars intressen berörs i granskningen: Svensk Försäkring och (). Den sistnämnda är organiserad under Bankföringen. , adjungerad professor från och föreståndare för () har deltagit som expert med erfarenhet från bank- och pensionsområdet och som sakkunnig inom räntemarknaders funktionssätt. Kapitel 2 ger en bakgrundsbeskrivning. Kapitel 3 behandlar den första revisionsfrågan. Kapitel 4 och 5 omfattar skyddsregler och tillsyn och svarar på den andra och tredje revisionsfrågan. Det finns även en digital underlagsrapport på webbplats, Översikt över myndigheternas uttalanden och bedömningar under finanskrisen. Det är en sammanfattning som omfattar relevanta områden i , och årsredovisningar –2013, vilket tillsammans med övriga dokument utgör underlag för textanalys. 10I princip saknades ärenden förutom sedvanlig hantering av lagförslag. Det har enligt endast hållits informella möten med branschföreträdare för pensionsbolag och banker och myndigheter varför det saknas noteringar från möten som hållits under krisen. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2.1 Regeringens och ansvar Regeringen har övergripande ansvar för att regleringen på de finansiella marknaderna följs. hanterar frågor som rör finansområdet11 och den inriktning som FI bör ha fastställs i budgetpropositioner. Regeringen beslutar om förutsättningarna för FI, vilket fastställs i regleringsbrev, men får inte bestämma över FI:s tillämpning av lagar eller myndighetsutövning. FI har ansvar för finansiell stabilitet och konsumentskydd. Vidare ger FI tillstånd att bedriva finansiell verksamhet och ska i tillsynen övervaka företagens finansiella ställning och uppförande. FI:s mandat regleras även genom rörelseregleringen för finansiella företag, där vissa avsnitt rör FI:s tillsyn. FI har rätt att ingripa om företag inte följer de lagar som reglerar dess verksamhet. FI:s roll som regelgivare består i samverka för att arbeta fram regler inom EU och att vara expertmyndighet i arbetet med att ta fram svensk lagstiftning. Därutöver har FI bemyndigande att ge ut föreskrifter. FI styrs på ett övergripande plan från de EU-direktiv som reglerar de europeiska tillsynsmyndigheternas befogenheter som tillkom 2012 och som ska verka för harmoniserad tillsyn inom EU. Myndigheterna, som infördes , brukar benämnas EIOPA, respektive ESMA.12 FI:s verksamhet regleras i en förordning13 som beskriver mål, uppgifter och ansvar och styrs genom regeringens regleringsbrev. FI ska arbeta för ett stabilt och väl fungerande finansiellt system och verka för ett gott konsumentskydd inom det finansiella systemet. Om det är risk för instabilitet i finanssektorn ska regeringen underrättas. beslutades att FI skulle ha övergripande ansvar för den så kallade makrotillsynen. 11Finansiell stabilitet – vem gör vad? Hämtat från hemsida. 12Europeiska försäkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (EIOPA), Europeiska bankmyndigheten (), Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). 13Förordning (2009:93) med instruktion för . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E 2.2 Varför påverkades pensionsbolagen av finanskrisen? I följande avsnitt ges en kort beskrivning av förloppet under krisen. I den digitala underlagsrapporten, Översikt över myndigheternas uttalanden och bedömningar under finanskrisen på webbsida, finns en utförligare beskrivning av förloppet under krisen, som bygger på uttalanden från (), och i deras årsredovisningar för åren 2006–2013. Det finns även en beskrivning i delbetänkande14. 2.2.1 Bankkrisen påverkade systemstabiliteten och pensionsbolagen Den finansiella krisen blev allvarlig i . Det berodde bland annat på att risker hade byggts upp i svenska banker. Åren före krisen pågick en internationell trend mot självreglering. Svenska bankers kapitalkrav minskade som deras balansräkningar ökade genom kraftig kreditexpansion.15 Bostadsutlåning krävde mindre kapital under de nya kapitaltäckningsreglerna. 16 Lägre kapitalkrav förbättrade möjligheten till avkastning på eget kapital som bankernas skuldsättningsgrad ökade. Bankerna fick en så kallad hävstångseffekt genom att de kunde öka utlåningen utan att öka det egna kapitalet. Det ökade risknivån, vilket förbättrade avkastningen före finanskrisen men förvärrade situationen under krisen, när bankerna fick svårt att låna upp pengar på marknaden. Bankers beroende av att låna pengar från pensionsbolag och andra investerare Svenska banker var sårbara genom att de var beroende av upplåning på marknaden från pensionsbolag och andra institutionella investerare. Lagen (2003:1223) om utgivning av säkerställda obligationer infördes vilket möjliggjorde en mer effektiv finansieringsform. Svenska bostadslån finansieras17 med obligationslån som har relativt korta löptider, i genomsnitt 3–. har bankerna lovat bolånetagarna att låna pengar , vanligen . Bristande matchning av löptider mellan upplåning och utlåning innebär ett risktagande och refinansieringsrisk för bankerna. Ju kortare löptid på upplåningen i obligationer desto oftare måste bankerna omsätta sina allt större obligationslån. Upplåning med korta löptider i kombination med kreditexpansion ökade bankernas beroende av investerare. 14SOU2013:6 Att förebygga och hantera finansiella kriser. 15Myndigheternas insatser för finansiell stabilitet – Lärdomar i ljuset av utvecklingen i . (RiR 2011:9). 16Riskvikter för bolån enligt III. 17Bankernas räntor och utlåning. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Bankkrisen utvecklades till en likviditetskris när handeln stannade upp Krisen började märkas av när utländska investerare minskade sina innehav i säkerställda obligationer från cirka 450 till 330 miljarder kronor.18 Den akuta krisen kulminerade efter kollaps. Då fick svenska banker allvarliga likviditetsproblem och det fanns få köpare till bankernas obligationer. Svenska banker tvingades i rollen som marknadsgaranter19 att köpa upp de obligationer som redan fanns på marknaden när investerare sökte sig till mer säkra tillgångar. När marknadsgaranterna slog i taket för hur mycket risk bankreglerna tillät, och handeln med räntepapper och obligationer stannade upp, var likviditetskrisen ett faktum. Vissa bankers fortlevnad och den finansiella systemstabiliteten hotades. Institutionell bankrusning – investerares flyktighet under krisen När banker får problem finns risken för att oroliga kunder i stor omfattning vill ta ut sina pengar, så kallad bankrusning20. Likviditetskrisen kan beskrivas som en form av institutionell bankrusning21. Det var professionella aktörer, främst utländska investerare, som ”rusade” till marknaden för att få tillbaka pengar som placerats i bankcertifikat och obligationer.22 utsattes den engelska banken för ett sådant förlopp vilket senare följdes av en bankrusning från vanliga inlåningskunder.23 De svenska storbankerna drabbades av den institutionella bankrusningen. Att vissa banker fick större svårigheter att refinansiera sina lån berodde på investerarnas oro för dessa bankers risktagande i . Någon bankrusning från privatkunder inträffade inte i . Investerarna agerade på samma sätt för att de ville minska sina risker, och de kunde även vara regelstyrda i sitt agerande. Utbudet av statsobligationer utgivna i svenska kronor var begränsat vilket försvårade för investerare som inte ville eller kunde ta på sig valutarisk. Även pensionsbolagen efterfrågade svenska statsobligationer, vilket beskrivs i kapitel 3. Marknaden för säkerställda obligationer påverkades negativt, det blev dyrare för bankerna att låna och skillnaden i räntekostnader för statens respektive bankernas upplåning steg kraftigt. 18Marknaden för säkerställda obligationer och kopplingar till den finansiella stabiliteten, Penning- och valutapolitik 2013:2, . 19Marknadsgaranter har åtagit sig att fortlöpande notera köp- och säljkurser på ett visst värdepapper och därmed hålla en marknad. 20Även kallat uttagsanstormning. 21Alan S. Blinder () After the Music Stopped: The Financial Crisis, the Response, and the Work Ahead, . 22Procyclical Behavior of Institutional Investors during the Recent Financial Crisis: Causes, Impacts, and Challenges (WP/13/193) IMF, . 23Reflections on runs. A case study of Northern (), ,. Reflections on Northern : Run that Heralded the årg. 23, nr 1/ 2009. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Den svenska staten och EU måste ingripa ingrep staten för att stärka bankerna och det finansiella systemet. lånade ut pengar till bankerna mot säkerhet i säkerställda obligationer. ökade utbudet av statsskuldsväxlar och de pengar lånade upp kunde användas till att köpa säkerställda obligationer. Syftet var att ta över risk från bankerna för att få kapitalmarknaderna att fungera samt att förse marknaden med ”säkra räntepapper”. Insättningsgarantin utökades och garantiprogrammet för bankers finansiering och Stabilitetsfonden24 infördes. sänkte styrräntan från . Svenska myndigheters åtgärder bidrog till att marknaden för säkerställda obligationer inte havererade helt, men utvecklingen styrdes också av samordnade insatser från EU, till exempel höjningen av insättningsgarantin. När statens insatser fick effekt minskade bankernas upplåningskostnader och bankerna kunde öka utgivningen av säkerställda obligationer. Det ledde till att pensionsbolagens innehav i sådana obligationer ökade då utbudet av statsobligationer var begränsat. Pensionsbolagens problem ledde till en negativ solvensspiral Statens åtgärder för att stärka banksektorn innebar att pensionsbolagens innehav i bankaktier och bankobligationer tryggades. försvagades pensionsbolagen under krisen genom att fallande aktiepriser och marknadsräntor krympte tillgångarnas värde och ökade nuvärdet av pensionsbolagens skulder till pensionsspararna. Kombinationen av fallande tillgångspriser, regelstyrd efterfrågan på obligationer och ökande pensionsskulder utlöste en negativ spiral, den så kallade solvensspiralen. Vissa skyddsregler, som FI:s val av metod för att beräkna nuvärdet av pensionsskulder, förstärkte de procykliska effekterna vilket även påverkade systemstabiliteten. FI tvingades att ändra beräkningsmetoden parallellt med statens åtgärder för att stärka bankernas möjlighet till upplåning. Syftet med ändringen av metoden var att underlätta för pensionsbolagen och att stimulera pensionsbolagens köp av säkerställda obligationer samt öka efterfrågan på längre obligationer. Det skulle även gagna bankerna.25 När situationen förvärrades av den europeiska skuldkrisen och aktiverades solvensspiralen igen. I samband med kraftiga räntefall varierade nuvärdet av pensionsskulderna kraftigt vilket ledde till att FI åter fick ändra beräkningsmetoden. Dessa problem och FI:s åtgärder beskrivs i kapitel 4 och 5. 24Stabilitetsfonden – Gör den skäl för namnet? (RiR 2011:26). 25Riksbanken årsredovisning 2008, sid. 29, 30. årsredovisning 2008 sid.6. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Obligationsmarknaden – mötesplats för pensionsbolag och banker I detta kapitel analyseras samband mellan finansiell reglering och efterfrågan på svenska obligationer med låg risk. När regler för pensionsbolag och banker ändras kan även deras efterfrågan på obligationer påverkas. Det har bidragit till en ökad ekonomiska koppling mellan pensionsbolag och banker. Obligationsmarknaden är ett verktyg för att omvandla sparande till investeringar som kan skapa tillväxt, som investerare får en relativt säker avkastning. Låntagare är institut, till exempel banker, som ger ut obligationer, och deras motparter är de investerare som köper obligationer. Räntan på obligationer är beroende av ränteläget i ekonomin och ekonomiska förhållanden hos det institut som behöver låna upp pengar. Utbud, efterfrågan och räntenivåer påverkas även av politiska beslut och finansiell reglering. Obligationer är skuldebrev där det avtalats om utlåning av pengar mot en viss ränta. Investerare med avsikt att behålla obligationen löptiden ut vet vilken avkastning som obligationen ger. Om obligationen säljs och marknadsräntorna har sjunkit uppstår det en vinst på mellanskillnaden mellan avtalad avkastning och det pris som marknaden vill betala. Om räntorna har stigit blir det en förlust vid försäljning . Obligationer och andra räntepapper kan användas av företag som har behov av säkra placeringar som snabbt kan omsättas till pengar. Det ställer krav på att det finns obligationer som uppfattas som relativt riskfria och likvida. Det finns ingen central marknadsplats för räntepapper utan handeln sker över telefon eller på elektroniska handelsplattformar. Banker eller värdepappersbolag fungerar som återförsäljare i rollen som marknadsgaranter och med uppgift att se till att obligationer kan omsättas på marknaden. De utför handel med kunder eller med andra marknadsgaranter. Genom marknadsgaranterna ställs köp- och säljkurser som noteras . Affärer kan även ske anonymt via mäklarhus. 3.1 Utvecklingen på obligationsmarknaden –2013 Den svenska obligationsmarknaden skiljer sig från andra länder. Svenska staten har haft ett litet lånebehov vilket lett till ett begränsat utbud av statsobligationer. Marknaden för säkerställda obligationer är stor relativt ekonomi. De utgivande bankernas skuld till obligationsinnehavarna är nästan dubbelt så stor som den svenska statskulden. Även utbudet av löptider utmärker den svenska marknaden, då volymen obligationer med löptider är begränsat. Det gäller både statsobligationer och säkerställda obligationer. R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E Den utestående obligationsvolymen från svenska utgivare av obligationer utgivna i svenska kronor har ökat från till år 201326. var förhållande relativt jämnt mellan statens andel på och banker och bostadsinstitut med i andel. hade statens andel minskat till medan andelen obligationer utgivna av banker och bostadsinstitut hade ökat till . 3.1.1 Marknaden för statsobligationer Statsobligationsmarknaden är avhängig statens lånebehov och de riktlinjer som regeringen lägger fast för förvaltningen av statsskulden. har statskuldens storlek varierat mellan cirka 1000 till . Genomsnittlig löptid har legat runt 3–4 år.27 har regeringen ändrat riktlinjerna för att öka volymen av nominella obligationer med till förfall. var den utestående volymen av mycket långa obligationer och utbudet är fortfarande begränsat 2016. Dramatisk ränteutveckling för statsobligationer sjönk räntorna på 10-åriga statsobligationer från i medel till . Flera kraftiga räntenedgångar inträffade när många investerare omplacerade till obligationer vilket illustreras i diagram 1. Det uppstod extrema rörelser på marknaden. innebar det att 10-årsräntan nästan halverades. Den noterades som lägst till . Enligt var det då den lägsta nivån som noterats så långt som det fanns historisk statistik att tillgå. steg 10-årsräntan till , därefter har den fallit till . Vid kraftiga räntefall 2009 och 2012 gav Riksgälden ut extra långa obligationer. gavs det ut en 30-årig nominell statsobligation med en volym på som såldes till en ränta på . Det innebar att staten kunde låna till lägre ränta än . Enligt Riksgälden gav det investerare med behov av längre löptider en chans att bättre matcha sina tillgångar och skulder. Un- der 2012 gavs det ut en 20-årig statsobligation. bedömde att kostnaden för att ge ut långa obligationer skulle ha blivit omotiverat hög eftersom efterfrågan var liten. 26Den svenska finansmarknaden , bil 1, tabell D, 27Marknaden för säkerställda obligationer och kopplingar till den finansiella stabiliteten, Penning- och valutapolitik 2013:2, . 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 1 Ränteutveckling –2013 Ränta 5-årig säkerställd obligation 3.1.2 Marknaden för säkerställda bostadsobligationer infördes en särskild lagstiftning om utgivning av säkerställda obligationer, vilket beskrivs i kapitel 4. En förutsättning för att få tillstånd från FI var att samtliga bostadsobligationer omvandlades till säkerställda obligationer. Det skedde –2008 och förklarar en del av ökningstakten . Stark tillväxt på marknaden för säkerställda obligationer Marknaden för säkerställda obligationer har ökat från år 200628 till . Av dessa utgör obligationer utgivna i svenska kronor. Den svenska marknaden är den fjärde största i världen efter , och Tyskland29. Före krisen kunde bankerna låna till ungefär samma kostnad som staten, men var ränteskillnaden mellan bostadsobligationer och statsobligationer stor, nästan 200 räntepunkter. Se diagram 1. Den skillnaden speglade omvärldens syn på banker som låntagare. I praktiken innebar det att marknaden för säkerställda obligationer slutade fungera under den mest akuta krisfasen. Läget stabiliserades men försämrades i samband med att eurokrisen intensifierades 2011–2012, vilket också går att utläsa av ränteutvecklingen i diagram 1. 28Swedish , Statistics Total Covered bonds Outstanding . 29Marknaden för säkerställda obligationer och kopplingar till den finansiella stabiliteten, Penning- och valutapolitik 2013:2, . R I K S R E V I S I O N E N S K Y D D E T F Ö R P E N S I O N S S P A R A R E 3.2 Analys av regelstyrd efterfrågan på obligationer 3.2.1 Staten styrde tidigare med kreditreglering och placeringsplikt