prop · H40340 · 2016-11-22 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:40 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har i rapporten för pensionsspararna – och pensionsbolagens investeringar i säkerställda obligationer (RiR 2016:7) redovisat sin granskning av reglering och tillsyn över den särskilda förmånsrätt som ska skydda pensionssparare respektive investerare av säkerställda obligationer. Granskningen avser åren 2006–2013 och berör pensionsbolag som utlovar garanterade pensionsbelopp och banker som ger ut säkerställda obligationer. Även den ekonomiska kopplingen mellan pensionsbolag och banker har undersökts. Syftet med granskningen är att bedöma om regeringens och agerande har svarat mot målet om ett högt konsumentskydd. anser att regeringen och i sitt agerande under aktuell period inte i tillräckligt hög grad beaktade att finansiell reglering påverkar obligationsmarknaden, att skyddet av förmånsrätten är beroende av värderingsregler och att tillsyn behöver motsvara behovet att skydda förmånsrätten. rekommenderar regeringen att säkerställa att den konsekvensanalys som görs i samband med att förslag om finansiell reglering lämnas till inkluderar analyser av hur efterfrågan på obligationer och andra värdepapper kan påverkas av förslagen, att en utvärdering görs av vilka effekter som reglering och andra åtgärder från staten har haft för pensionsbolagen i deras roll som motparter vid statens och bankernas utgivning av obligationer och att en översyn av lagen om utgivning av säkerställda obligationer med fokus på att stärka skyddet av investerarnas förmånsrätt görs. 2016/17:40 Regeringen ser det som viktigt att dra lärdom av de insatser som genomfördes för att förebygga nya kriser. Detta gäller även vilka effekter som reglering och andra åtgärder från statens sida hade för pensionsbolagen i deras roll som motparter vid statens och bankernas utgivning av obligationer. I det sammanhanget bör effekterna av åtgärderna för den särskilda förmånsrätten uppmärksammas. Regeringen anser inte att det för tillfället är nödvändigt att genomföra en översyn av lagen om utgivning av säkerställda obligationer. har sedan finanskrisen löpande tilldelats ökade befogenheter samt ökade resurser. Vidare har regleringen inom området skärpts. En annan anledning är att det inom pågår ett arbete med att se över och komma med förslag till ändringar i som kommer att påverka marknaden för säkerställda obligationer. Ärendet och dess beredning ............................................................. iakttagelser och rekommendationer ................................................. Regeringens bedömning av iakttagelser .............. Regeringens åtgärder med anledning av – och pensionsbolagens investeringar i säkerställda Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Ärendet och dess beredning har i sin rapport för pensionssparare – och pensionsbolagens investeringar i säkerställda obligationer (RiR 2016:7), se bilaga, redovisat granskningen av om regeringens och agerande har svarat mot målet om ett högt konsumentskydd, då staten agerade för att skydda den finansiella stabiliteten. överlämnade till regeringen. Ärendet har beretts inom . har lämnat synpunkter på granskningsrapporten. granskning har resulterat i följande slutsatser och iakttagelser. Finansiell reglering påverkar obligationsmarknaden granskning har visat att reglering kan medföra oförutsedda effekter och att obalanser på obligationsmarknaden kan förstärkas. Enligt har effekter på efterfrågan av obligationer inte kartlagts eller analyserats vid finansiell reglering. har inte heller funnit några analyser eller kartläggningar av hur finansiell reglering och statliga åtgärder påverkat pensionsbolag som motparter till utgivare av obligationer, dvs. stater och banker. Vid granskningen har uppmärksammats indikationer på att regleringen av banker inte omhändertar de risker som stora skillnader i löptid mellan bankers utlåning och upplåning kan utgöra. Slutligen konstaterar att säkerställda obligationer i viss mån har ersatt den roll som statsobligationer har haft och att det av den anledningen kan finnas ett ökat behov av tillsyn över bankernas utgivning av dessa obligationer. Skyddet av förmånsrätten är beroende av värderingsregler I granskningen konstaterar att varken regeringen eller har uppmärksammat det likartade syftet med den särskilda förmånsrätten för pensionssparare och investerare. Vidare konstateras att tillsynen försvåras av att det saknas marknadsnoterade värden vid bedömning av värdet på pensionsskulden och på de underliggande säkerheterna i säkerhetsmassan. I granskningen konstateras även att har varit mer aktiv i att reglera hur pensionsskulden ska värderas, jämfört med hur bankerna ska värdera säkerheter i säkerhetsmassan. syfte med att införa marknadsvärdering var att kunna beräkna nuvärdet av pensionsbolagens pensionsskulder. Det har dock saknats relevanta räntor för skuldberäkning eftersom löptiden på de marknadsnoterade obligationerna var betydligt kortare än löptiden på pensionsskulden. har varit medveten om svagheterna i metoden och har ändrat föreskrifterna vid ett flertal tillfällen. Den senaste ändringen riskerade att öka risken för en undervärdering av pensionsskulden, men minska problemen med bristen på långa räntor. Granskningen visar att beräkningsmetod för pensionsskulden inte fungerade som avsett under finanskrisen. Vid marknadsoro gav metoden volatila skuldvärden vilket krävde stora överskott hos bolagen. Tillämpningen medförde att överskotten riskerade att försvinna. Metoden med marknadsvärdering i kombination med ett begränsat utbud av obligationer ledde till fallande räntor och stigande pensionsskulder. Som exempel redovisas att pensionsföretagens pensionsskuld växte med mellan åren 2010 och menar att så stora variationer medför osäkerhet 2016/17:40 kring vilket värde som återspeglar pensionsbolagens åtagande att betala ut garanterade pensioner. Det försvårar bedömning av hur stora tillgångar som krävs för att täcka skulderna. Granskningen visar vidare att regeländringar i huvudsak har lett till en lägre värdering av pensionsskulden, vilket har försvagat förmånsrätten för pensionssparare. Sammantaget har lättnaderna i regelverket medfört utrymme för pensionsbolagen att ha ett högre risktagande. Det i sin tur innebär ett ökat beroende av riskbuffertar i form av överskott och avkastning från mer riskfyllda tillgångar, vilket även ökar behovet av fördjupad tillsyn. Vad gäller säkerställda obligationer fick bankerna ett större handlingsutrymme när lagen om säkerställda obligationer infördes . Vid utformningen av lagen gjordes hänvisningar till bankernas praxis och har gjort vissa anpassningar i sina föreskrifter. menar att detta har underlättat bankernas utgivning av säkerställda obligationer, som skyddet av investerarnas förmånsrätt har försvagats. I och med en ändring 2013 i föreskrifter skulle de säkerställda obligationerna göras säkrare genom tydligare regler och effektivare tillsyn. Ändringen skulle även förbättra vägledningen för utgivande banker och de oberoende granskare som enligt lag ska hjälpa i den särskilda tillsynen av dessa. I granskningen konstateras att den flexibilitet som föreskrifterna medger och som framgår av de oberoende granskarnas rapportering försvårar bedömningar av säkerhetsmassans kvalitet och bankernas känslighetsanalyser. Vidare konstaterar att flexibiliteten står i kontrast till detaljerade reglering av metoden för att värdera pensionsskulder. De betydande skillnader som finns mellan bankernas upplåning och utlåning har upprepade gånger lyfts fram som en risk av och . Vid förändringen av beräkningsmetoden för pensionsskulden var syftet att öka efterfrågan på säkerställda obligationer. konstaterar att hanterade risker hos banker genom reglering för pensionsbolag, snarare än genom att rikta reglering mot banker. tillsyn behöver motsvara behovet att skydda förmånsrätten som omfattas av granskning (2006– 2013) utökade sin tillsyn genom att begära mer rapportering från pensionsbolagen. var medveten om att marknadsvärderingen inte alltid avspeglade underliggande värden på ett rimligt sätt. Sammantaget påverkade dessa förhållanden nyckeltal och därmed även resultatet av stresstester, såsom trafikljuset. Trots detta har konstaterat att inte har gjort några fördjupade undersökningar om bolagens hantering följde lagens krav på tillfredsställande betalningsberedskap och tillräcklig förväntad avkastning. I granskningen konstaterades att i begränsad omfattning gjorde undersökningar av hur bolagen hanterade har genomfört Skr. 2016/17:40 en fördjupad undersökning av pensionsbolagens hantering av risken för långvarigt låga räntor och vilken beredskap som finns för att klara utlovade pensionsutbetalningar. Enligt kan ansatsen och resultatet av undersökningen ligga till grund för fortsatta tillsyn. Vad gäller tillsynen av banker konstaterar att den ökade. I det sammanhanget prioriterades dock inte tillsynen över investerarnas förmånsrätt, trots lagkrav på särskild tillsyn. Enligt granskningen har lagt mer resurser på hushållens skuldsättning och bolånemarknaden jämfört med att analysera bankernas säkerhetsmassa med avseende på kvalitet och belåningsgrad. De säkerställda obligationerna i säkerhetsmassan används av bankerna för att upprätthålla bostadsutlåningen till hushållen. Vidare konstaterar att det är svårt att följa de oberoende granskarnas bedömningar och hur de har kommit fram till sina resultat. Innehållet i rapporterna har inte möjliggjort analyser av samtliga bankers hantering av säkerställda obligationer på en aggregerad nivå. Trots detta har varken gjort några egna regelmässiga bedömningar av rapporterna eller kompletterat med egna rapporter av bankernas hantering. Enligt har tillsyn inte stått i relation till att den särskilda tillsynen är grundläggande för skyddet av investerarnas och marknadens förtroende för säkerställda obligationer. kan konstatera att under pågående granskning har tagit initiativ till ett tillsynsprojekt och vidtagit åtgärder för att utveckla den särskilda tillsynen över säkerställda obligationer. bedömning är att detta ger goda förutsättningar för att åtgärda de brister som framkommit i granskningen. ger följande rekommendationer. Regeringen bör inför beslut i om finansiell reglering som syftar till att skydda konsumenter, säkerställa att underlagen inkluderar analyser av hur efterfrågan på obligationer och andra värdepapper kan påverkas och vilka risker det kan medföra. För att dra lärdom från krisen bör regeringen initiera en utvärdering av vilka effekter som reglering och andra åtgärder från staten har haft för pensionsbolagen i deras roll som motparter vid statens och bankernas utgivning av obligationer. Utvärderingen bör särskilt uppmärksamma eventuella målkonflikter. Regeringen bör göra en översyn av lagen om utgivning av säkerställda obligationer med fokus på att stärka skyddet av investerarnas förmånsrätt. Med anledning av bankernas kreditexpansion bör det prövas om det finns behov att minska bankernas handlingsutrymme vid utgivning av sådana obligationer, exempelvis beträffande de stora skillnader i löptid mellan utlåning och upplåning som föreligger och villkor för lån till bostadsrätter. bör beakta det likartade tillsynsuppdraget över pensionsspararnas och investerarnas förmånsrätt så att erfarenheter och metodutveckling som gör i reglering och tillsyn på det ena området kan vara till nytta på det andra området. bör lägga vikt vid bedömningar av tillgångarnas kvalitet. För pensionsbolagen kan det gälla innehav i onoterade bolag som tenderar att öka när bolagen söker mer riskfyllda tillgångar för att kompensera för låga räntor på obligationer. Hos bankerna bör även analysera sammansättningen av säkerhetsmassan då andelen utlåning till bostadsrätter sannolikt har ökat vilket kan öka sårbarheten vid ett prisfall på bostäder. När det inte är tillräckligt med den löpande tillsynen som bygger på inrapporterade uppgifter bör utveckla strategier för fördjupad tillsyn ute hos pensionsbolag och banker för att skydda den särskilda förmånsrätten. Sådana strategier kan underlätta ett konsekvent agerande när behovet av tillsyn ökar vid marknadsoro eller andra problem. behöver bedöma pensionsbolagens ekonomiska förutsättningar att klara av låga räntor och i vilken utsträckning pensionsbolag kan bli beroende av att använda riskbuffertar i form av överskott för att infria garantier till befintliga pensionssparare. behöver klargöra hur de oberoende granskarnas arbete ska integreras i särskilda tillsyn över säkerställda obligationer och hur granskarna ska genomföra och rapportera sitt uppdrag till . Det gäller även hur den särskilda tillsynen ska samordnas med banktillsynen i övrigt, exempelvis av bankernas förmåga att utöka säkerhetsmassan och upprätthålla tillräcklig likviditet vid ett prisfall på bostäder eller annan marknadsoro. 3Finansinspektionens bedömning av iakttagelser och rekommendationer har lämnat synpunkter på . har framfört i huvudsak följande. framhåller inledningsvis att reglering och tillsyn av såväl försäkringsbolag som banker har stärkts väsentligt det . Såväl skyddet av pensionstagarna som stabiliteten i banksystemet har stärkts. På försäkringsområdet har gradvis infört marknadsvärdering och riskbaserade solvenskrav. Det är bra för pensionstagarna, men att värdera långa åtaganden är en utmaning i praktiken. När det gäller t.ex. beräkningen av diskonteringsräntan har denna justerats i ett par steg. Det finns inget enkelt svar på vilken metod som innebär det starkaste skyddet för pensionstagarna. Det beror på många andra faktorer, framför allt hur tillsynsmyndigheten agerar i övrigt. har genom tillsynsmetoden som kallas trafikljuset haft en nära övervakning av livbolagen . Inspektionen delar alltså inte bedömningen att skyddet av pensionstagarna inte prioriterats tillräckligt. Tvärtom har konsumentintresset varit prioriterat. På bankområdet har krisen lett till en markant skärpning av kraven och har gått längre än de flesta andra länder. har dessutom kunnat förstärka banktillsynen väsentligt. Kreditrisker, inklusive värderingen av tillgångar, och likviditetsrisker, inklusive användningen av säkerställda obligationer, har varit ett mycket prioriterat område i inspektionens riskbaserade tillsyn ända sedan finanskrisen. delar alltså inte bedömningen att tillsynen varit otillräcklig på dessa områden. Tillsynsaktiviteterna har tvärtom bidragit till skydd av alla insättare och fordringsägare, inklusive innehavare av säkerställda obligationer. När det gäller värderingar av bostäder har inte sett några indikationer på generella problem i bankernas metoder som används. Inspektionen följer och bevakar skuldsättningen noga bland hushållen och risken för ett husprisfall. Problemet är alltså inte kopplat till värderingen, utan just risker förknippade med en överhettad marknad. bedömning är att detta inte innebär risker för stora förluster för banker eller investerare i säkerställda obligationer. Däremot innebär det risker för enskilda hushåll och svensk ekonomi. anser inte att tillsynsuppdragen alltigenom är lika. Myndigheten håller med om att det löpande erfarenhetsutbytet mellan tillsynsområdena alltid kan förbättras och gå i samma riktning inom samtliga tillsynsområden. Lämpliga fora för detta kommer även fortsättningsvis att användas inom myndigheten. Bedömning av tillgångarnas kvalitet framhåller att myndigheten lägger vikt vid bedömningar av tillgångarnas kvalitet. Avseende försäkring är det arbetet redan igång via analys av ny inrapportering av tillgångar. Avseende bankområdet kommer myndigheten även fortsättningsvis att analysera tillgångar som ingår i säkerhetsmassan (bolån). Det görs inom ramen för bolåneundersökningen där stickproven består av cirka 30 000 lån. Undersökningen resulterar i en publik rapport (Bolånerapporten). kommer att föra en tät och regelbunden dialog med särskilda granskare där frågor avseende säkerhetsmassans sammansättning är i fokus. instämmer inte i rekommendationen som rör fördjupad tillsyn. Myndigheten framhåller som sin bedömning att med platsbesök hos pensionsbolagen under krisåren hade bara en bråkdel av sektorn kunnat täckas av. Regelbunden övervakning av hela marknaden via tillsynsverktyget trafikljuset kompletterat med insatser mot de företag som hamnade i problem var betydligt mer effektivt. Dessutom togs en utökad rapportering in avseende uppgifter om skuldtäckningsregister, kompletterat med uppföljning och dialog gentemot bolag där tveksamheter framkom. Med den valda strategin kunde myndigheten nå hela marknaden som resurserna, via fördjupad analys eller tillsyn, kunde styras till bolag med störst risker. delar inte uppfattning om att tillsyn som siktar till att skydda investerare i säkerställda obligationer enbart sker genom ”löpande tillsyn som bygger på inrapporterade uppgifter”. Den särskilda förmånsrätten avseende säkerställda obligationer skyddas med hjälp av flera åtgärder. Det bör även beaktas att det finns fler tillsynsaktiviteter, förutom de direkt kopplade till säkerställda obligationer. Flera av tillsynsinsatserna syftar till att skydda såväl andra fodringsägare som obligationsinnehavare. Den viktigaste tillsynsaktiviteten i detta avseende är att säkerställa stabiliteten i bankerna (t.ex. genom att ställa tillräckligt höga kapitalkrav) och att kontrollera bankernas kreditgivning (t.ex. genom den årliga Bolåneundersökningen). Bedöma pensionsbolagens ekonomiska förutsättningar att klara av låga räntor m.m. framhåller att myndigheten bedömer pensionsbolagens ekonomiska förutsättningar att klara av låga räntor m.m. som ett av fokusområdena inom tillsynen över pensionsbolagen. Myndigheten har använt sig av tillsynsverktyget trafikljuset som bolagen rapporterar kvartalsvis. Metoden mäter riskerna i bolagets balansräkning via stresstest, för att kunna bedöma att bolaget inte tar för stora risker i förhållande till sin kapitalbuffert och därmed kan förväntas infria sina åtaganden. Den största risken iakttagit är lågräntemiljön, som särskilt drabbar bolag med långa garanterade åtaganden. Lågräntemiljön är fortsatt ett av de största fokusområdena i tillsynen. gjordes exempelvis en undersökning av ett antal bolag med inriktning på hur mycket avkastning bolagen skulle behöva för att klara sina åtaganden. Motsvarande granskning genomförs för ytterligare ett antal bolag . Klargöra hur de oberoende granskarnas arbete ska integreras och samordnas påpekar att tillsynen av säkerställda obligationer är riskbaserad. har redan integrerat dialogen med särskilda granskare inom löpande banktillsyn. Vidare arbetar myndigheten med att fastställa behovsanalysen avseende ett nytt vägledningsdokument som förtydligar särskilda granskares uppdrag och arbetsuppgifter. Den finansiella regleringens påverkan på obligationsmarknaden Regeringen instämmer i bedömning om att reglering i vissa fall kan medföra oönskade effekter på den marknad där den införs. för granskningen inträffade emellertid en av de största finansiella kriserna genom tiderna. I detta sammanhang ansåg regeringen att det var av yttersta vikt att säkerställa att de finansiella marknaderna fungerade väl och att konsumenternas långsiktiga intressen skyddades. Krisens omfattning gjorde att det varken fanns tid eller resurser att genomföra omfattande konsekvensanalyser. Regeringen instämmer även i bedömning att viss finansiell reglering har ökat behov på marknaden av bl.a. säkerställda obligationer. Förmånsrättens syfte och betydelse för pensionssparare och investerare Regeringen delar inte iakttagelse om det likartade syftet med förmånsrätten för pensionssparare och investerare. Endast när det gäller pensionssparare är det primära syftet med förmånsrätten konsumentskydd. Som påpekar är inte heller tillsynsuppdraget alltigenom lika. Däremot kan regeringen instämma i bedömning att en förutsättning för att förmånsrätten ska utgöra ett effektivt skydd för pensionssparare och investerare är att tillgångarna är rätt värderade och håller hög kvalitet. tillsyn och skyddet av konsumenterna Regeringen arbetar löpande med att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden. I detta sammanhang kan nämnas att har som mål att bidra till ett stabilt finansiellt system som präglas av högt förtroende med väl fungerande marknader som tillgodoser hushållens och företagens behov av finansiella tjänster som det finns ett högt skydd för konsumenter. Regeringen följer upp måluppfyllelsen i de årliga budgetpropositionerna (prop. 2016/17:1 utg. omr. 2 avsnitt 3). har också som mål att stärka konsumenternas ställning på finansmarknaden genom finansiell folkbildning. Regeringen kan i detta sammanhang också konstatera att har vidtagit åtgärder för att utveckla tillsynen av pensionsbolagens skuldtäckningsregister och bankernas säkerhetsmassa. Regeringens åtgärder med anledning av På finansmarknadsområdet strävar regeringen efter ett stabilt finansiellt system, väl fungerande marknader och ett högt skydd för konsumenterna. För att uppnå detta övergripande mål krävs insatser från olika instanser när det gäller reglering och tillsyn. Vid genomförande av olika regleringar görs regelmässigt omfattande konsekvensanalyser i syfte att kartlägga vilka olika effekter som kan uppstå. De fall som lyfts fram i får anses vara undantagsfall, på grund av den finanskris som då rådde. Den nu rådande situationen i omvärlden skiljer sig påtagligt från situationen för granskningen. Exempelvis har räntan på en tioårig statsobligation fallit från till strax över noll procent. En expansiv penningpolitik i kombination med ett begränsat utbud av statsobligatoner har medfört att investerare sökt sig till säkerställda obligationer som en altenativ placering till köp av statsobligationer. Regeringen ser det dock som prioriterat att dra lärdom av de insatser som genomfördes under krisåren för att förebygga nya kriser. Detta gäller även vilka effekter vid tidsperioden för granskningen som reglering och andra åtgärder från statens sida hade för pensionsbolagen i deras roll som motparter vid statens och bankernas utgivning av obligationer. I det sammanhanget bör effekterna av åtgärderna för den särskilda förmånsrätten för pensionssparare uppmärksammas. Regeringen anser inte att det för tillfället är nödvändigt att genomföra en översyn av lagen om utgivning av säkerställda obligationer. Den reglering som ska tillämpa såväl inom banksom försäringsområdet är till stor del förändrad och resurserna till myndigheten har löpande ökats. En annan anledning till detta är att det inom pågår ett arbete med att se över och komma med förslag till ändringar i tillsynsförordningen (och rådets förordning [EU] nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag) och kapitaltäckningsdirektivet (och rådets direktiv /36/EU av om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag). I denna översyn på EU-nivå ingår åtgärder som kommer att påverka marknaden för säkerställda obligationer. I det sammanhanget kan särskilt nämnas att den strukturella likviditetskvoten ska genomföras i regelverket. Den strukturella likviditetskvoten förväntas att träda i kraft . Syftet med den är att skulder och tillgångar bättre ska matchas med avseende på deras löptider och att bankerna inte i samma utsträckning ska förlita sig på finansiering med mycket korta löptider. Den strukturella likviditetskvoten ställer krav på att bankerna ska hålla stabil finansiering för säkerställda obligationer med en återstående löptid . Denna åtgärd kommer att minska den återfinansieringsrisk som lyfter fram i sin rapport. Likviditetskvoten hanterar dock inte den längre löptidskillnaden mellan säkerställda obligationer som har en löptid på och Skr. 2016/17:40 bostadslån med en löptid . Det måste hållas i åtanke att bankernas affärsmodell är att hålla tillgångar med långa löptider som betalar hög ränta och finansiera dessa med lån med kort löptid och låg ränta.