prop · H40367 · 2016-12-20 00:00:00 — Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. 24 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N En viktig förklaring till att andelen yrkesverksamma växer är ökningen av studerande inom utbildningsinriktningarna pedagogik och utbildning samt hälso- och sjukvård. I avsnitt 4.2.2 redovisas detta mer ingående. Figur 2 Andel yrkesverksamma studenter av totalt antal registrerade studenter vid universitet och högskolor läsåren 1993/94–2012/13 Källa: Universitets- och högskoleregistret, Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). Förändringar i utbildningsstrukturen har också påverkat andelen yrkesverksamma inom högre utbildning. infördes till exempel specialistsjuksköterskeexamen i examensordningen och 2007 tillkom speciallärarexamen. För vissa yrkesexamina som kräver en tidigare examen har regeringen också, som vi tidigare nämnt, stärkt sin styrning vad gäller antalet utbildningsplatser. Detta har inneburit en ökning av antalet studenter inom ramen för dessa program. Det gäller till exempel de ovan nämnda utbildningarna samt barnmorskeexamen.39 infördes en ny examensordning, det som brukar kallas Bolognaprocessen. I examensordningen infördes då tre nivåer i högre utbildning: grundnivå, avancerad nivå och forskarnivå.40 En stor förändring var införandet av den nya tvååriga examen på avancerad nivå, mastersexamen.41 Detta medförde att antalet utbildningsprogram ökade kraftigt, och således även antalet studenter på programmen.42 39Riksdagens beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2000/01:1, utg. omr. s. 68, bet. 2000/01:UbU1, rskr. 2000/01:98; beslut med anledning av Budgetpropositionen : prop. 2006/07:1, utg. omr. 16 s.129, bet. 2006/07:UbU1, rskr. 2006/07:54. 40Se 1 kap. 7 § högskolelagen (1992:1434). 41Bilaga 2 till högskoleförordningen (1991:100). Högre utbildning , s. 109–117, s. 130. Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Det går också att konstatera att antalet yrkesverksamma studenter minskar i lägre utsträckning än andra studenter efter en lågkonjunktur. Det totala antalet studenter minskar exempelvis efter lågkonjunkturens slut /04 medan antalet yrkesverksamma studenter endast minskar för att sedan vända upp igen. Till skillnad från andra studentgrupper befinner sig sällan yrkesverksamma i utbildning i avvaktan på att det ska bli lättare att få ett jobb, vilket till viss del skulle kunna förklara denna skillnad. Fler kvinnor än män återvänder till högre utbildning för att fortbilda sig, vilket också bekräftas av tidigare studier.43 /13 var fördelningen mellan könen kvinnor respektive män. Ökningen har också varit större för kvinnor än för män.44 Att det är vanligare bland kvinnor än bland män att återvända till högre utbildning senare i livet skulle till viss del kunna förklaras av att kvinnor är överrepresenterade i de yrken som kräver högskoleutbildning inom vård och omsorg samt pedagogik och lärarutbildning. Inom dessa inriktningar är fortbildningsinsatser vanliga och krävs ibland för att uppnå behörighet inom yrket. Som framgår i avsnitt 4.2.2 äger också den största delen av fortbildningen rum inom dessa utbildningsinriktningar.45 Trots att det blir allt vanligare att yrkesverksamma återvänder till högre utbildning har medianåldern bland yrkesverksamma studenter sjunkit; mellan läsåren 1994/95 och 2012/13 sjönk den från till . 4.2.2Störst andel som fortbildar sig inom pedagogik och lärarutbildning återfanns den största andelen yrkesverksamma studenter inom utbildningsinriktningarna pedagogik och lärarutbildning (), hälso- och sjukvård () och humaniora och konst (), se figur 3.46 Att fortbildning är omfattande inom pedagogik och lärarutbildning samt hälso- och sjukvård kan förklaras av att yrkena inom dessa branscher ofta har formella legitimationskrav. För att säkerställa att utbildningarnas innehåll motsvarar arbetsgivarnas behov, och för att säkra tillgång till verksamhetsförlagd utbildning (VFU), är samverkansformerna inom dessa utbildningar reglerade i större utsträckning än inom andra utbildningar. Att avnämare för utbildningar inom pedagogik och sjukvård 43Se t.ex. , 2012. Studenternas studiemönster och totala studietider, s. 12. Rapport 2012:2 R. 44Andelen kvinnor som fortbildar sig inom högre utbildning har ökat från av totalt antal registrerade studenter //13. Andelen män som fortbildar sig har ökat från //13. 45Enligt en rapport från tidigare (2012) förklarar detta dock endast till en viss del skillnaderna mellan könen eftersom andelen kvinnor som återvänder till studier senare i livet är högre inom samtliga utbildningsinriktningar. 46Alternativen i figuren är baserade på svensk utbildningsnomenklatur (SUN) som är en standard för klassificering av enskilda utbildningar. 26 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N traditionellt sett varit avgränsade (skola och vård inom offentlig sektor) har också underlättat samverkan mellan utbildning och arbetsliv. Ytterligare en förklaring till att andelen är hög inom pedagogik och sjukvård kan vara att några av de yrkesexamensprogram där regeringen har stärkt sin styrning ingår i dessa kategorier. fortbildade sig 7 211 individer inom pedagogik och lärarutbildning, varav studerade till speciallärare eller specialpedagog. Inom hälso- och sjukvård fortbildade sig 7 540 individer, varav studerade till specialistsjuksköterska eller barnmorska. Inom pedagogik och lärarutbildning spelar också och roll för antalet registrerade yrkesverksamma studenter.47 Projekten vänder sig till lärare och förskollärare som behöver komplettera sina studier för att få en lärar- eller förskollärarexamen. Den tredje största utbildningsinriktningen är humaniora och konst. Inom denna inriktning har det traditionellt sett ingått en större mängd så kallade bildningskurser än inom de andra inriktningarna. Bildningskurser har definierats på olika sätt. Här har vi valt att se på dem som fristående kurser utan annat än grundläggande förkunskapskrav samt utbildning som inte har en lika tydlig arbetsmarknadsanknytning som övrig utbildning. I enlighet med resonemanget i kapitel 2 om varför individer väljer att fortbilda sig skulle vi därmed kunna anta att yrkesverksamma som utbildar sig inom inriktningen i högre utsträckning än andra yrkesverksamma studenter ser sitt utbildningsval som en konsumtionsvara, inte som en investering med en förväntad framtida avkastning i form av exempelvis högre lön. 47 = vidareutbildning av lärare utan lärarexamen. = utländska lärares vidareutbildning. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Figur 3 Andel yrkesverksamma studenter av totalt antal studenter vid universitet och högskolor uppdelat på utbildningsinriktning Samhällsvetenskap, juridik m.m. Naturvetenskap, matematik och data Lantbruk, skogsbruk och djursjukvård Hälso- och sjukvård samt social omsorg Källa: Universitets- och högskoleregistret, Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). Andelen yrkesverksamma studenter är lägst inom utbildningsinriktningarna samhällsvetenskap (), naturvetenskap (), tjänster () samt teknik och tillverkning (), se figur 3. Att fortbildning inom högre utbildning är relativt begränsad inom till exempel naturvetenskap och teknik kan ha flera förklaringar. Enligt arbetsgivarorganisationen är det vanligare bland individer och företag inom dessa branscher att vända sig till privata utbildningsanordnare eftersom dessa anses erbjuda mer flexibilitet och tillgänglighet. Som exempel kan anges att och , som båda är lärosäten med teknisk inriktning, har en låg andel studenter som fortbildar sig. Som tidigare framgått ingår inte uppdragsutbildning i den redovisning som här har gjorts av antalet yrkesverksamma studenter inom högre utbildning. Av de uppgifter som UKÄ samlar in om uppdragsutbildning framgår dock att går att knyta till pedagogik och lärarutbildning. Ytterligare en stor andel av uppdragsutbildningen ingår i hälso- och sjukvård.48 Skulle det vara möjligt att lägga till informationen om uppdragsutbildning i figur 3, hade skillnaderna mellan utbildningsinriktningarna sannolikt varit ännu större. 48 UKÄ, 2016. Uppdragsutbildning vid universitet och högskolor, s. 20–24. 28 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4.2.3Störst andel yrkesverksamma studenter på högskolor och nya universitet Fördelningen av studenter som fortbildar sig är inte jämn mellan lärosätena. I genomsnitt har till exempel universitet en mindre andel yrkesverksamma studenter än högskolor. Två lärosäten som exemplifierar ytterligheterna är larna och . var av studenterna vid etablerade på arbetsmarknaden. Motsvarande andel på var . Det finns också skillnader mellan olika typer av universitet. Bryts universiteten ner i kategorierna fackuniversitet, breda universitet och nya universitet framgår att nya universitet har den största andelen yrkesverksamma studenter; andelen yrkesverksamma är dessutom något större än för gruppen högskolor. Fackuniversitet har den minsta andelen yrkesverksamma studenter, se figur 4.49 Figur 4 Andel yrkesverksamma studenter som registrerat sig vid universitet eller högskola, redovisat per lärosätestyp Källa: Universitets- och högskoleregistret, Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). I de intervjuer som genomfört med arbetsmarknadens parter har det framkommit att fortbildning inom högre utbildning är en begränsad men viktig 49 För indelningen av lärosätena, se bilaga 1. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V SL Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G del för att säkerställa samhällets kompetensbehov, framför allt för vissa yrkesgrupper. Detta rör i synnerhet de yrkesgrupper som i störst utsträckning drabbas av strukturförändringar på arbetsmarknaden. Representanter för arbetslivet uttrycker dock att högskolor och kan ha svårt att leva upp till kraven på flexibilitet och tillgänglighet. Därför vänder sig arbetsgivare ofta till andra fortbildningsanordnare. Såväl antalet som andelen yrkesverksamma inom högre utbildning har ökat kraftigt . Ett av skälen till detta är att det totala antalet studenter vid universitet och högskolor har ökat, vilket enligt tidigare studier borde leda till att fler återvänder till högre utbildning senare i livet. Att andelen yrkesverksamma inom högre utbildning växer kan tyda på att individer som är etablerade på arbetsmarknaden ser ett ökat behov av att hålla sin kompetens uppdaterad på grund av strukturomvandlingen på arbetsmarknaden. Det kan också bero på att regeringen stärkt sin styrning och utökat vissa utbildningar som kräver en tidigare examen. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5 Lärosätenas utbud av fortbildning I detta kapitel beskrivs vilka verktyg lärosätena använder i arbetet med att dimensionera och utveckla utbildningsutbudet av fortbildning. I kapitlet behandlas även hur lärosätena arbetar med att tillgodose de behov och den efterfrågan på fortbildning som redogjorts för i kapitel 4. 5.1Lärosätenas övergripande arbete med dimensionering av fortbildning Lärosätena ska i hög utsträckning ta fram underlag och fatta strategiska beslut om dimensioneringen av utbildningsutbudet. Hur frågor om utbildningsutbud och dimensionering bereds och beslutas varierar dock mellan lärosätena och beror delvis på deras organisation, storlek och inriktning men även på vilken styrmodell lärosätena har. Högskolorna och de nya universiteten har traditionellt haft en tydligare roll vad gäller att bidra till kompetensförsörjning och tillväxt än de breda universiteten (2012).50 Av enkät framgår att det förefaller vara vanligare att högskolor tar beslut om utbildningsutbudet avseende fortbildning på central nivå, jämfört med universitet. av högskolorna svarar i enkäten att de i mycket stor eller ganska stor utsträckning väger in fortbildning i planeringen på central nivå eller rektorsnivå. För breda universitet och fackuniversitet är motsvarande siffra . Det ska dock framhållas att en stor del av det faktiska utbudet av fortbildning planeras på institutionsnivå eller motsvarande på flera lärosäten. Frånvaron av synligt arbete på central nivå behöver därmed inte betyda att det inte förekommer ett arbete med fortbildning på lärosätet. Registerdata från Universitets- och högskoleregistret visar dock att en större andel yrkesverksamma studenter återfinns vid högskolorna (se avsnitt 4.2.3). Av enkäten framgår också att interna faktorer har stor betydelse för både universitet och högskolor vid beslut om att erbjuda fortbildning. Sådana faktorer är till exempel att efterfrågad utbildning passar in i lärosätets utbildningsutbud och att det finns tillgång till lärare med rätt kompetens. Vidare framkommer det i enkäten att av lärosätena anser att deras ansvar avseende att erbjuda fristående kurser och program av fortbildningskaraktär är otydligt. Av de universitet och högskolor som har angett att ansvaret är otydligt anser hälften av lärosätena att regeringens intentioner bör tydliggöras i budgetpropositionen och knappt en tredjedel att lärosätenas ansvar kan förtydligas i regleringsbreven. I intervju med framhålls också att värdet av regeringens 50 Se även e-post från . R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G signaler inte ska underskattas men att det behövs en diskussion om syftet med lärosätenas insatser på området. I de öppna svaren i enkäten framhålls dock att även om ansvaret är otydligt så bör lärosätena själva avgöra vilket ansvar som det är rimligt att de ska ha. 5.1.1 Inom vilka utbildningsinriktningar erbjuds fortbildning? Det skiljer sig åt i vilken utsträckning lärosätena erbjuder fortbildning i form av fristående kurser och program. Som exempel kan anges att samtliga breda universitet och av de nya universiteten i enkäten anger att de erbjuder såväl fristående kurser som program som har anpassats för att underlätta för yrkesverksamma att ta del av dem. Detta kan jämföras för fackuniversiteten och konsthögskolorna. För högskolorna är motsvarande andel . Vidare framgår det av enkäten att det skiljer sig åt inom vilka utbildningsinriktningar som lärosätena erbjuder fortbildning. Inom till exempel vård och omsorg erbjuder i princip samtliga typer av lärosäten, bortsett från konsthögskolorna, fortbildning i form av fristående kurser och program. Inom inriktningen humaniora och teologi är det dock framför allt de breda universiteten och de nya universiteten som har ett utbud av fortbildning. Omfattningen av fortbildning inom inriktningarna naturvetenskap och teknik är låg hos samtliga typer av lärosäten, bortsett från de breda universiteten. 5.2Hur svarar lärosätena mot yrkesverksammas efterfrågan? Nedan följer en redogörelse av hur universitet och högskolor arbetar med att identifiera efterfrågan på fortbildning från personer som är etablerade på arbetsmarknaden. I nästföljande avsnitt redovisas hur lärosätena svarar mot arbetsmarknadens behov av fortbildning. 5.2.1 Hur fångar lärosätena upp yrkesverksammas efterfrågan? Lärosätena mäter framför allt efterfrågan i form av sökande till fristående kurser och program.51 Det föreligger dock vissa svårigheter med att använda söktryck som mått, eftersom det är beroende av vilka kurser som ges. Om det finns en efterfrågan på kurser och program som inte inryms i lärosätenas utbildningsutbud fångar lärosätena således inte upp den genom att mäta söktrycket. Lärosätena saknar till stor del andra verktyg för att systematiskt fånga upp yrkesverksammas efterfrågan. 51UKÄ, 2015. Dimensionering av högre utbildning, s. 16. Rapport 2015:7; SOU 2015:70. Högre utbildning , s. 233. Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N följning av tidigare studenter (alumner) görs endast i begränsad omfattning. I enkäten uppger av lärosätena att en egen uppföljning av alumner är en viktig eller mycket viktig faktor avseende möjligheten att erbjuda fortbildning.52 5.2.2 Hur tillgängliggör lärosätena fortbildning för yrkesverksamma? I enkäten lyfter lärosätena fram utbildningens tillgänglighet som en viktig aspekt för personer som önskar fortbilda sig, det vill säga att studierna går att kombinera med arbete eller boende på annan ort. Av enkäten framgår att de viktigaste elementen ur lärosätenas synvinkel för att säkerställa tillgänglighet till fortbildning för yrkesverksamma är att det finns ett utbud av fristående kurser som ges helt eller delvis på distans () och fristående kurser som ges i långsammare takt än på heltid () samt att den pedagogiska utformningen av utbildningen har anpassats efter yrkesverksammas behov (). Program som ges i långsammare takt än heltid eller helt eller delvis på distans anses ha en mycket stor eller ganska stor betydelse för av lärosätena. Andra upplägg av utbildningen, till exempel sommarkurser och kvällskurser, bedömer lärosätena i hög utsträckning har mindre betydelse för att säkerställa tillgängligheten till fortbildning.53 I enkäten anger ungefär hälften av lärosätena att de bedriver utvecklingsarbete i syfte att tillgängliggöra utbildning för yrkesverksamma, framför allt avseende digitala plattformar, e-lärande och pedagogiskt utvecklingsarbete.54 Inom ramen för utvecklingsarbetet är de vanligaste insatserna att utveckla stödfunktioner och att utbilda personal. I intervjuer med lärosäten framgår att utvecklingen har gått mot ett mer integrerat synsätt, där den digitaliserade undervisningen och e-lärandet utvecklas som en del av den campusbaserade utbildningen. Lärosätenas incitament att öka tillgängligheten skiljer sig dock åt. För vissa lärosäten, framför allt för högskolor och nya universitet, är satsningen på e-lärande och digitalisering en tydlig del av profileringen och ett sätt att attrahera studenter.55 Lä- rosäten som har ett stort utbud av distanskurser är , , och Linnéuniversitet. Bilden bekräftas i registerstudie som visar att andelen registrerade studenter på distansutbildning som går i långsammare takt än heltid är större på nya universitet och högskolor än på breda universitet och på fackuniversitet, se figur 5. 52Se även intervju med samhällsvetenskapliga fakulteten vid och intervju med . 53Totalt respektive av lärosätena anger att sommarkurser och kvällskurser har mycket liten eller ganska liten betydelse för att säkerställa tillgänglighet till fortbildning. 54Totalt av lärosätena anger att de bedriver utvecklingsarbete vad gäller digitala plattformar, vad gäller e-lärande och vad gäller pedagogiskt utvecklingsarbete. 55Intervjuer med och . R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G Figur 5 Andel registrerade studenter som studerar på distans och med en studietakt på eller mindre Källa: Universitets- och högskoleregistret, Longitudinell integrationsdatabas för sjukförsäkrings- och arbetsmarknadsstudier (). har framhållit att det saknas en överblick av den digitala utvecklingen inom högre utbildning. Representanter för ett flertal lärosäten har också lyft frågan och menar att det finns en risk för att halkar efter andra länder vad gäller denna utveckling.56 5.2.3 Utvecklingen av utbildningsutbudet Trots att lärosätena uttrycker att fristående kurser och kurser på distans är viktiga för att tillgängliggöra utbildning för yrkesverksamma har såväl antalet fristående kurser som antalet kurser på distans minskat efter 2010. Antalet fristående kurser ökade , för att därefter minska till förmån för de campusbaserade utbildningsprogrammen. Åren 2009–2010 fanns det över 33 400 fristående kurser. uppgick antalet till cirka 27 600, vilket motsvarar en minskning med ungefär 17 procent.57 Utvecklingen har sett likadan ut för fristående kurser som ges 56Intervjuer med , och . Högre utbildning , s. 151. Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N på distans som för fristående kurser generellt. ökade programutbildningens andel av det totala utbildningsutbudet från till 73 procent.58 Inom utbildningsprogram är i regel större delen av programkurserna avsedda för programstudenter. Det har dock varit vanligt att lärosätena lämnat ett antal platser öppna att söka för studenter som inte varit inskrivna på programmet. Syftet med detta har varit dels att fylla upp platser som är tomma, dels att göra det möjligt för icke-programstudenter att läsa den aktuella kursen i annat syfte än att ta en examen. Detta har möjliggjort för studenter att ta del av dessa kurser i syfte att fortbilda sig. När andelen utbildningsprogram har ökat har dock även antalet studenter på programmen ökat. För vissa lärosäten har detta resulterat i en minskning av antalet platser på programkurser som varit möjliga att söka för studenter som inte varit inskrivna på programmet.59 5.2.4 Vad beror utvecklingen på? Flera faktorer samverkar till minskningen av antalet fristående kurser. I intervjuer med lärosäten framkommer framför allt tre faktorer: en övergripande styrning mot ett mer programbaserat utbud, anslagsutvecklingen samt resurstilldelningssystemets påverkan. Styrningen mot ett mer programbaserat utbud: Ett av skälen bakom denna trend är att såväl den tidigare regeringen som den nuvarande regeringen betonat vikten av att lärosätena ska prioritera utbildningar som leder till examen.60 Ett viktigt syfte med detta har varit att öka utbildningarnas arbetslivsanknytning samt att sänka studenternas examensålder, vilken är hög i jämfört med andra länder i , för ett snabbare inträde på arbetsmarknaden.61 började regeringen också följa upp inaktiva studenter samt omfördela resurser med hänvisning till detta.62 Detta har inneburit att många lärosäten har valt att dra ner på de fristående kurser där de inaktiva studenterna ofta återfinns.63 Anslagsutvecklingen: I syfte att dels möta det ökade studieintresset, dels bygga ut utbildningar där brist på utbildade väntas uppstå, beslutade regeringen om ett Högre utbildning , s. 227. Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. I utredningen benämns utvecklingen som ”programmifiering”, det vill säga att både antalet och andelen program och studenter som läser på program har ökat. 59Se t.ex. intervju med och e-post från . 60Se t.ex. Budgetpropositionen : prop. 2014/15:1 utg. omr. 16, bet. 2014/15:UbU1, rskr. 2014/15:90. Högre utbildning , s. 248. Betänkande av Utredningen om högskolans utbildningsutbud. 62Inaktiva studenter är en benämning på studenter som registrerar sig men som inte tar några poäng. R I K S R E V I S I O N E N D E T L I V S L Å N G A L Ä R A N D E T I N O M H Ö G R E U T B I L D N I N G antal tillfälliga ökningar av anslagen för utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Flera av dessa tillfälliga satsningar av högre utbildning har sedan upphört; den sista utökningen upphör 2016. planeras i stället en permanent utbyggnad av högskolan, främst av vård- och lärarutbildningarna. För att anpassa sig till de förändrade ekonomiska förutsättningarna har det varit nödvändigt för lärosätena att dra ner på antalet helårsstudenter vilket framför allt, enligt lärosätena, har påverkat utbudet av fristående kurser.64 Resurstilldelningssystemet: Prestationsgraden, som är ett mått på i vilken utsträckning studenter tar de högskolepoäng de är registrerade för ett visst läsår, är lägst på fristående kurser och på kurser på distans.