prop · H303179 · 2016-06-21 00:00:00 — I budgetpropositionens avsnitt om de budgetpolitiska målen framgår att det strukturella sparandet successivt stärks , men de bakomliggande orsakerna till utvecklingen presenteras först längre fram i propositionen i en 2013/14:1, avsnitt 5.3, s.183 och prop. 2014/15:1, avsnitt 5.3, s.169 samt en liknande formulering i prop. 2015/16:1, s. 168. 10Se till exempel (2011), s. 20–24. 11Se till exempel skr. 2013/14:205, s. 6. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T faktaruta.12 Den plan som lämnas i budgetpropositionen för att förstärka budgeten är en utfästelse om att finansiera alla nya reformer ”fullt ut”. Denna inriktning av finanspolitiken lades fast ekonomiska vårproposition. Det är dock viktigt att i detta sammanhang notera att eventuella volymökningar i det befintliga offentliga åtagandet inte ingår i principen ”fullt ut”.13 I propositionens avsnitt om offentliga sektorns finanser redovisas finanspolitikens effekt på ekonomins efterfrågesida samt de faktorer som påverkar utvecklingen av det finansiella sparandet i offentlig sektor.14 En tolkning som gör utifrån denna redovisning är att regeringen avser att utnyttja budgetreglernas automatiska åtstramning för att på lång sikt, efter mandatperiodens slut, nå överskottsmålet eller en annan beslutad målnivå. Den effekt som utnyttjas är att de offentliga utgifterna med gällande regler för indexering normalt tenderar att växa långsammare än inkomsterna. Effekten bygger på två beräkningsantaganden, dels att ekonomin återvänder till sin potentiella produktionsnivå vilket ofta medför en gynnsam utveckling för skatteinkomsterna, dels att vissa utgifter inte indexeras. Ett vanligt och utmärkande drag för budgetberäkningarnas sista två till är därför att utgifterna växer långsammare än inkomsterna. kallar effekten för automatisk diskretionär finanspolitik och bedömer att den förstärker de offentliga finanserna med av BNP per år.15 I denna bedömning ingår inte eventuella effekter av volymförändringar i det befintliga offentliga åtagandet. Regeringens redovisning av finanspolitikens effekt på efterfrågan i ekonomin ger viss indikation på hur stor automatisk diskretionär finanspolitik som beräknas. En grov indikator på finanspolitikens effekt är förändringen av det strukturella sparandet, se tabell 2.16 Regeringens redovisning innehåller flera poster som i detta sammanhang är intressanta att analysera. För det första särredovisas den aktiva finanspolitiken. Att alla reformer finansieras ”fullt ut” medför att reformernas samlade effekt på efterfrågan, sett över hela perioden, blir nära noll. Därefter särredovisas avkastningen från den finansiella balansräkningen. Även den väntas ha en marginell effekt på efterfrågan. Summan av resterande poster utgör det som vi här kallar för volymförändringar och automatisk diskretionär finanspolitik. 2015/16:1, avsnitt 9.2, s. 427–428. 2015/16:1, avsnitt 5.1, s. 168–169, men även prop. 2014/15:100, avsnitt 3.2, s. 41. 2014/15:1, avsnitt 9.2. 15Ekonomistyrningsverket (2013), Automatisk diskretionär finanspolitik – ADF. 16En ofta använd indikator för finanspolitikens effekt på efterfrågan i ekonomin är förändringen av det strukturella sparandet. När förändringen i det strukturella sparandet är nära noll indikerar det att finanspolitiken har en neutral effekt på efterfrågan. Om det strukturella sparandet i stället ökar eller minskar indikerar det att politiken har en åtstramande respektive expansiv effekt på resursutnyttjandet i ekonomin. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 2 Förklaringar till förändringar av finansiellt sparande Årlig förändring, procent av BNP Förändring av finansiellt sparande i Förändring av strukturellt sparande Kommunsektorns finanser** Pensionssystemets finanser** BNP-gap, förändring i procentenheter *Avser utgifts- och inkomstförändringar 2015–2019 i förhållande till av beslutade, föreslagna och aviserade reformer, se även tabell 9.2 i prop. 2015/16:1. **Poster som tillsammans utgör det som här benämns som automatisk diskretionär finanspolitik och volymförändringar. Källa: Prop. 2015/16:1. Tabell 9.7 Indikatorer för impuls till efterfrågan. i kalkylen blir genomslaget av den automatiska diskretionära finanspolitiken begränsad. Skälet som anges i propositionen är bland annat att ökade volymer inom systemen för ålderspension, sjukpenning, assistansersättning och migration innebär ökade utgifter. En stram utgiftsutveckling till följd av budgetreglerna motverkas således av ökande volymer. förefaller det som att regeringen räknar med en tämligen normal automatisk diskretionär finanspolitik som volymerna inte stiger på samma sätt som . Det förklarar också i princip hela förbättringen av det strukturella sparandet som uppnås . I förarbetena till budgetlagen finns ett visst stöd för att regeringen kan förlita sig på den automatiska diskretionära finanspolitiken som ett verktyg för att återgå till budgetmålet.17 Men för att en sådan planering ska kunna leda fram till en korrigering av målavvikelserna förutsätter detta att den åtstramande effekten kan förväntas uppstå under rimliga antaganden. Annars krävs att aktiva åtgärder vidtas. I vilken utsträckning budgetkalkylens antaganden kan anses som rimliga diskuteras vidare i avsnitt 3. 17 SOU 2013:73, En utvecklad budgetprocess – ökad tydlighet och struktur, s. 113–116. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T I budgetpropositionen bedömer regeringen att det finansiella sparandet tydligt avviker från överskottsmålet. Enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen ska regeringen då redogöra för hur en återgång till målet ska ske. Regeringen lämnar emellertid ingen plan för att återgå till överskottsmålet under innevarande planeringsperiod. Andra mål prioriteras framför överskottsmålet. Regeringens redovisning innehåller inte någon bedömning av hur stor målavvikelsen är. I avsaknad av en sådan bedömning blir det svårt att ta ställning till vilka åtgärder som krävs för att nå målet. En sådan redovisning skulle också tydligare påvisa vad en förändrad prioritering av överskottsmålet skulle kunna innebära för övriga finanspolitiska mål, till exempel stabiliseringspolitiken. Den otydlighet som uppstår bottnar i de oklarheter som finns avseende hur överskottsmålet lämpligast ska följas upp. Beroende på vilken indikator som används för att följa upp överskottsmålet blir avvikelsernas storlek mycket olika. De principer som används vid uppföljningen gör det också svårt att bedöma när målet åter kan nås. Om måluppfyllnaden mäts med ett tioårigt tillbakablickande medelvärde så har överskottsmålet endast nåtts under de som målet varit operativt. Och även om regeringens beräkning skulle infrias så återstår det stora avvikelser, både från överskottsmålet och från ett eventuellt nytt balansmål. har regeringen lagt ökad vikt vid den framåtblickande uppföljningen. Förhållningssättet att överskottsmålet i första hand bör följas upp i ett framåtblickande perspektiv innebär i praktiken ett avsteg från beslut om att målet ska nås över en konjunkturcykel. Uppföljningen och beräkningen av målavvikelser bör enligt stramas upp och bli mer mekaniska så att det tydligt framgår vad som krävs för att nå målet. Av detta följer dock inte att politikutformningen för att återta dessa avvikelser bör vara mekanisk. Det bör finnas frihetsgrader att utforma en effektiv finanspolitik som bidrar till hög tillväxt och sysselsättning. är det viktigt att skälen till avvikelserna motiveras utförligt för att målets trovärdighet ska upprätthållas. I granskning av budgetpropositionen framfördes kritik mot att det inte tillräckligt tydligt framgick av redovisningen under vilka förutsättningar som de framtida överskotten väntas uppstå.18 Även i budgetpropositionen förbättras sparandet i beräkningsperiodens senare del utan tydliga förklaringar. tidigare kritik kvarstår således. 18Riksrevisionen (2013), Transparensen i budgetpropositionen – Tillämpningen av det finanspolitiska ramverket, s.10. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Budgetförstärkningen bygger på förenklade antaganden anser att regeringen bättre bör beskriva under vilka förutsättningar som budgeten stärks . Otydligheten kring hur budgetförstärkningarna uppstår i budgetpropositionerna har även uppmärksammats av Finanspolitiska rådet.19 Vidare menar att regeringens beräkningar i budgetpropositionerna ger en ”skönmålad bild av de offentliga finanserna ”.20 har i denna granskning genomfört en analys av hur de reala ersättningsnivåerna/styckkostnaderna utvecklas inom ett antal offentliga välfärdssystem. Utifrån angreppssätt går det att åskådliggöra under vilka förutsättningar som budgetförstärkningarna uppstår i budgetkalkylen. En sådan beskrivning kan utgöra ett viktigt underlag för då den ska fatta finanspolitiska beslut. 3.1Förutsättningarna för kalkylen i budgetpropositionen Regeringens bedömning att det finansiella sparandet förstärks baseras på en tämligen god BNP-tillväxt och en stram utgiftsutveckling. utgår vissa delar av kalkylen i budgeten från en demografisk framskrivning med hög befolkningstillväxt och en ökande andel äldre i befolkningen. En central fråga i sammanhanget blir därför i vilken utsträckning som tillväxten och därmed ökande skatteinkomster kan kompensera för de utgifter som följer av den underliggande volymtillväxt som finns i det offentliga åtagandet. En annan viktig fråga är vilka antaganden som görs i övrigt avseende de faktorer som bestämmer utgifternas utveckling. Beräkningarna i budgetpropositionerna är tänkta att beskriva konsekvenserna av det rådande regelverket och de förslag som regeringen presenterar för nästkommande budgetår. I ett längre perspektiv – det vill säga i kalkylens två till tre sista år – innebär det sannolikt att vissa utgifter underskattas. I beräkningen av utgifter för konsumtion antar regeringen att kommunerna respekterar balanskravet och strävar mot god ekonomisk hushållning. (2011), Svensk finanspolitik 2011, s. 4–6. 20Konjunkturinstitutet (2015), Konsekvenser av att införa ett balansmål för finansiellt sparande i offentlig sektor, s. 119. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T därmed en på förhand given relation mellan kommunernas inkomster och utgifter i regeringens beräkning. Att politiken antas vara oförändrad innebär att de genomsnittliga skattesatserna hålls konstanta och att statsbidragen endast räknas upp med de förslag som ingår i budgeten.21 Det senare innebär ofta att statsbidragen skrivs fram nominellt i kalkylens senare del. Den prognostiserade utvecklingen av skatteunderlaget blir därmed styrande för prognosen av utgifterna. Utgiftsberäkningen är därmed inte direkt kopplad till den befolkningsframskrivning som utgör grund för andra delar i budgeten. Givet de antaganden som styr beräkningen tenderar utgiftsprognosen därför att bli lägre än vad som hade varit fallet om beräkningen i stället hade utgått ifrån en demografiskt styrd efterfrågan på verksamhet. Beräkningsreglerna innebär vidare att vissa utgifter skrivs fram nominellt i kalkylen. Barnbidraget är ett exempel där det krävs aktiva beslut för att ersättningsnivån ska höjas. Det finns också bidragssystem som har olika typer av takkonstruktioner för den ersättningsnivå som systemet maximalt erbjuder. I en del system krävs aktiva beslut för att taket i systemet ska höjas medan andra har större inslag av indexering. Oavsett konstruktion kan utgifterna påverkas av pris- och inkomstutvecklingen i ekonomin beroende på hur gruppen bidragstagare är sammansatt och om den förändras . Förutom mängden personer som tar del av olika välfärdssystem spelar även antaganden om den genomsnittliga ersättningsnivån roll för budgetkalkylen. För att förstå och kunna värdera rimligheten i beslutsunderlaget utifrån ett längre perspektiv har valt att analysera komponenterna volym, real ersättningsnivå (styckkostnad) och BNP-tillväxt. har genomfört en analys av regeringens budgetkalkyl i de ovan nämnda dimensionerna. I analysen ingår ett antal välfärdssystem vars utgifter i stor utsträckning bestäms av antalet brukare eller bidragstagare. Genom att tillföra volymantaganden för den kommunala konsumtionen och i övrigt utnyttja de beräkningar som presenterats i budgeten kan en real ersättningsnivå beräknas. Det gör det möjligt att analysera hur utgifterna förändras till följd av volymtillväxt, förändrad reala ersättningsnivå, förändrade relativpriser och real BNP-tillväxt. I analysen jämförs den utveckling som budgetkalkylen implicerar med motsvarande utfall –2015.22 21De riktade statsbidragen kan dock variera på grund av vissa utgifter som är kopplade till antalet personer i olika ersättnings- och transfereringssystem. beräkningsprinciper beskrivs i prop. 2015/16:1, avsnitt 10.2. 22Beräkningen som ligger till grund för analysen genomfördes . Utfall fanns då inte tillgängligt och ersattes med den prognos som presenterades i budgetpropositionen . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I analysen ingår utgifterna för konsumtion samt fem större statliga bidragssystem: sjuk- och rehabiliteringspenning, aktivitets- och sjukersättning, barnbidrag, föräldraförsäkring samt assistansersättning. Bidragssystem inom arbetsmarknadsområdet har inte tagits med i analysen. Det beror på att syftet med analysen är att undersöka den underliggande och icke konjunkturellt betingade utgiftsutvecklingen. Beräkningarna i budgetpropositionen utgår från att konjunkturen förbättras och att utgifterna för arbetslöshet ska minska . Även bidragssystem inom migrationsområdet har utelämnats då förutsättningarna inom detta område förändrats radikalt efter det att budgeten upprättades. En historisk jämförelse inom detta område är vidare av mindre värde med tanke på händelseutvecklingen . Det finns betydligt fler volymberoende välfärdssystem inom framför allt den statliga sektorn, till exempel studiemedel, garantipensioner och bostadsbidrag. Men genom att avgränsa datainsamlingen och beräkningarna till de fem största systemen har ändå en relativt stor del av utgifterna kunnat analyseras . Trots de avgränsningar som gjorts omfattar analysen av offentliga sektorns totala utgifter. I analysen antas att utgifterna beror på en volymkomponent, en genomsnittlig real ersättningsnivå samt på prisnivån för den aktuella tjänsten eller bidraget. I beräkningen analyseras utgifternas utveckling som andel av BNP. På detta sätt kan vi förklara utgiftsförändringar i termer av volymförändring, förändringar i real ersättning och real BNP-tillväxt. Utöver detta uppstår även förändringar till följd av att relativpriset mellan den aktuella välfärdstjänsten och den totala produktionen i ekonomin förändras. har det till exempel varit vanligt att prisnivån för den kommunala konsumtionen ökat snabbare än prisnivån för BNP.23 I bilaga 1 finns en utförligare beskrivning av modellen.24 analys utgår ifrån regeringens utgiftsberäkning, men lägger till en egen volymkomponent som utgörs av SCB:s befolkningsframskrivning från . Därtill har vi använt en demografisk kostnadsprofil för den kommunala välfärdsproduktionen. Profilen har tagits fram av Kommuner och Landsting (SKL) och återspeglar att en betydande del av välfärdsproduktionen i kommunerna 23Effekten brukar ibland omnämnas som ”Baumolssjuka”, se Baumol och (1966). 24Liknande modeller har används av (2011 och 2013). R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T riktar sig till barn och äldre.25 Det är därför viktigt att ta hänsyn till inom vilka åldersgrupper som befolkningsökningen sker. Utifrån regeringens utgiftsprognos och vår egen volymkomponent beräknas sedan en implicit real styckkostnad. Det relativpris som används i kalkylen har beräknats utifrån budgetens uppgifter om den kommunala konsumtionen i fasta respektive löpande priser. 3.2.4Beräkningen av de statliga bidragssystemen För denna del av kalkylen har beräkningen utgått från de antaganden som gjorts i budgetpropositionen avseende volymer och utgifter i löpande priser.26 För alla utgifter utom assistansersättning har relativpriset beräknats med hjälp av KPI. För assistansersättningen används samma priskomponent som för konsumtion. Det senare beror på att assistansersättning till stora delar används för köp av vård- och omsorgstjänster. I tabell 3 presenteras analys av utgiftsförändringar –2019 i perioder . Bortsett från bidragssystemen inom sjukförsäkringen finns en tydlig trend med ökande utgifter till följd av växande volymer inom övriga välfärdssystem. Under större delen av perioden sker de största utgiftsökningarna till följd av volymtillväxt inom den kommunala sektorn. till hela perioden –2019 tilltar den kommunala konsumtionsökningen successivt till följd av den demografiska utvecklingen. En underliggande volymtillväxt finns även inom de statliga bidragssystemen barnbidrag, föräldraförsäkring och assistansersättning. –2019 ökar utgifterna som andel av BNP till följd av volymtillväxt av BNP. Av redovisningen i budgetpropositionen framgår att volymtillväxten i det offentliga åtagandet ökar utgifterna –2017. beräkning, som även beaktar befolkningsutvecklingens betydelse för den kommunala konsumtionen, visar dock att volymtillväxten kommer att ha en fortsatt utgiftsökande effekt även 2018–2019, se figur 2. 25Statistiska centralbyrån (2015) samt Kommuner och Landsting (2014). R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 analys av utgiftsutveckling inom ett antal utvalda välfärdssystem Utgifter i periodens slut Utgifter i periodens slut Familjepolitik** och Utgifter i periodens slut Utgifter i periodens slut *Utgifter på anslagen för sjukpenning och rehabilitering samt aktivitets- och sjukersättningar. **Utgifter på anslagen för allmäna barnbidrag samt föräldraförsäkring. Anm.: För de statliga bidragssystemen har utgifter för ålderspensionsavgift exkluderats. Källa: egna beräkningar. R I K S R E V I S I O N E N T R A N S P A R E N S E N I B U D G E T P R O P O S I T I O N E N F Ö R 2 0 1 6 – T I L L Ä M P N I N G E N A V D E T F I N A N S P O L I T I S K A R A M V E R K E T Figur 2 Utveckling för analyserade utgifter totalt Förändring av utgifter totalt Källa: Egna beräkningar Ökande utgifter till följd av volymtillväxt balanseras av att tillväxten i ekonomin antas bli god under hela beräkningsperioden. Den utgiftsökande effekt som normalt uppstår till följd av att prisnivån för välfärdstjänsterna ökar snabbare än prisnivån för BNP, är något mindre i beräkningsperioden än vad som varit fallet i genomsnitt i tidigare års utfall. Ytterligare en effekt som motverkar utgiftsökningen enligt beräkning är att den reala ersättningsnivån minskar något . En sådan effekt inträffar sällan på total nivå. Effekten har uppstått under något enstaka år inom flertalet system, men systematiskt och än har den tidigare bara uppstått inom barnbidragssystemet och inom sjukförsäkringen. I det senare fallet föll den reala ersättningsnivån i samband med att omfattande regeländringar genomfördes. Det normala förefaller i stället vara att den reala ersättningsnivån ökar något inom de flesta välfärdssystem när ekonomin växer. Inom till exempel sjukförsäkringssystemet och föräldraförsäkringen finns en viss indexering som sammansättningseffekter i populationen bidragstagare också kan ha viss inverkan på utgifterna. I de undersökningar som SKL har gjort av den kommunala välfärdsproduktionen framgår att en viss real ökning av utgifterna tycks ske utöver den som kan förklaras av demografisk utveckling. Ökningen förklaras av ett successivt ökat krav på R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N produktion av kommunala välfärdstjänster. kommer de ökade kraven från statligt håll.27 Av analysen ovan följer att relativt små förändringar i tillväxt, relativprisförändringar och förändringar av de reala ersättningsnivåerna kan radera ut den förbättring av sparandet som presenteras i budgetpropositionen. Av regeringens redovisning som presenterades i tabell 2 framgår att det finansiella sparandet förbättras med av BNP –2019. Om vi utgår från de antaganden som gjort avseende volymtillväxt, och i övrigt utgår från historiska genomsnitt för alla de övriga utgiftseffekter som analyserats ovan, så skulle utgifterna öka med närmare en procentenhet av BNP. Det innebär att en stor del av förbättringen av sparandet i budgetkalkylen bygger på antaganden som avviker från det historiska mönstret. Här är det dock värt att påminna om att analysen bara omfattar hälften av de utgifter som ingår i budgetkalkylen. En tolkning av budgetunderlaget är att regeringen avser att nå överskottsmålet på lång sikt – efter mandatperiodens slut – via en så kallad automatisk diskretionär finanspolitik. Denna typ av budgetförstärkande effekt kan förstärka det finansiella sparandet under vissa givna förutsättningar, men i regeringens redovisning framgår att dessa förutsättningar endast uppstår under planeringsperiodens sista . I kalkylens två första år tränger volymökningar i det offentliga åtagandet undan den budgetförstärkande effekten. analys visar emellertid att ökade volymer fortsätter att driva upp utgifterna även i kalkylen. Den förstärkning av det finansiella sparandet som sker i regeringens planering uppstår enligt analys till följd av en nedskrivning av reala ersättningsnivåer, antaganden om god BNP-tillväxt samt en för budgeten gynnsam utveckling av relativpriser. Om historiska genomsnitt i stället används för dessa komponenter i kalkylen så uppstår bara en ytterst marginell förbättring av det finansiella sparandet , omkring Det finns således inbyggda risker i dagens planering. anser att regeringen bättre bör beskriva under vilka förutsättningar som budgeten stärks samt vilka konsekvenser detta får för den reala välfärdsutvecklingen. 27Sveriges Kommuner och Landsting (2014), Välfärdstjänsternas utveckling –2012, ökande resurser och växande behov. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 4 Avvägningen av finanspolitiken Granskningen av regeringens förhållningssätt till överskottsmålet i budgetpropositionen har väckt frågan om varför inte överskottsmålet har uppnåtts . har därför granskat vilka avvägningar regeringen gjort i ett mer långsiktigt perspektiv. 4.1Budgetprocessen har varit framgångsrik på ett allmänt plan men målet har inte nåtts Det reformerade budgetramverket betraktas allmänt som mycket framgångsrikt. Som mest har den offentliga sektorns finansiella underskott uppgått till av BNP sedan regelverket infördes, se figur 1 på sidan 18. När krisen var som djupast 2009 fanns det bara ett land inom EU som uppvisade ett högre offentligt finansiellt sparande än , nämligen som lever under speciella förhållanden. Den svenska statsskuldkvoten har sjunkit medan kvoten för euroområdet ökade under samma period.28 Den generella bilden av hur budgetramverket har fungerat är således god utifrån såväl ett historiskt perspektiv som i jämförelse med närliggande länder. konstaterar att överskottsmålet om inte har uppnåtts. ligger genomsnittet på . Det väcker frågan om varför. Finanskrisens inverkan på de offentliga finanserna är en viktig orsak men det finns andra.