prop · H303133 · 2016-03-21 00:00:00 — För de berörda licenstagarna och kortnätverken innebär en tillämpning av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter en stor sänkning av avgifterna jämfört med de trepartsbetalningsordningar som inte kommer att omfattas. Strukturen för sådana licensavtal kan behöva ses över och nya affärsmodeller eventuellt tas fram. Även fyrpartsbetalningsordningarna behöver anpassa sina regelverk till följd av förordningens taknivåer för förmedlingsavgifter. Den anpassningen är dock inte helt jämförbar med den totala ändring av affärsstrukturen som kommer att behöva göras inom de trepartsbetalningsordningar som till följd av licensavtalen kommer att omfattas av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Inget undantag enligt artikel 1.5 i EU- Regeringens bedömning: bör inte använda sig av möjligheten att undanta inhemska betalningstransaktioner som utförs i sådana trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU- förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalnings- Utredningens förslag skiljer sig från regeringens på så sätt att de trepartsbetalningsordningar för kontokort som avses i artikel 1.5 i EU- förordningen undantas från bestämmelserna om tak för förmedlings- Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller har inget att invända mot det. är bättre om vissa trepartsbetalningsordningar inte undantas dels då det är svårt att beräkna och följa upp vilka nätverk som ska omfattas, dels då undantaget kan påverka konkurrensmöjligheten mellan kortnätverken. avstyrker utredningens förslag då det kan leda till nackdel för handeln och i förlängningen för konsumenterna i form av högre kostnader samt då det ur principiell utgångspunkt är fel att behandla företag som är på samma marknad olika eftersom det leder till konkurrenssnedvridande effekter. , Visa Europé och Visita anser att ett undantag för vissa trepartsbetalningsordningar leder till en betydande och omotiverad konkurrensfördel för dessa trepartsbetalningsordningar och till ökade kostnader för näringsidkare. påpekar att det måste råda lika villkor mellan treparts- och fyrpartskortsystem för en fullständig och öppen konkurrens. Skälen för regeringens bedömning: Trepartsbetalningsordningar omfattas inte av bestämmelserna om taknivåer i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. Ett undantag finns dock enligt artikel 1.5 i förordningen. Om en sådan trepartsbetalningsordning ger andra betaltjänstleverantörer licens att ge ut kortbaserade betalningsinstrument eller lösa in kortbaserade betalningstransaktioner, ska den enligt förordningen anses vara en fyrpartsbetalningsordning för kontokort. Det innebär att taknivåerna blir tillämpliga i sådana fall. Enligt artikel 1.5 i förordningen får medlemsstaterna fram till i fråga om inhemska betalningstransaktioner undanta dessa trepartsbetalningsordningar från bestämmelserna om tak för förmedlingsavgifter. Möjligheterna till undantag förutsätter att de kortbaserade betalningstransaktioner som görs i medlemsstaten inom ramen för en sådan trepartsbetalningsordning för kontokort på årsbasis inte överstiger av värdet av alla kortbaserade betalningstransaktioner i medlemsstaten. Ett antal remissinstanser förespråkar att ett undantag införs i enlighet med utredningens förslag. Några remissinstanser, bl.a. , och , anser att ett undantag för vissa företag som agerar på samma marknad som andra företag som inte skulle undantas leder till snedvridning av konkurrensen. EU-förordningen om förmedlingsavgifter har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se skäl 1). Enligt regeringens mening bör utgångspunkten därför vara att de aktuella trepartsbetalningsordningarna bör likställas med fyrpartsbetalningsordningar. Om dessa inte skulle omfattas av EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner, skulle det innebära en konkurrensfördel för dessa ordningar och det skulle innebära en risk för kringgående av regelverket. Regeringens utgångspunkt är därför att en nationell särreglering bör undvikas så att genomförandet blir konkurrensneutralt inom EU. Såvitt framkommit är det endast ett fåtal medlemsstater som kommer att utnyttja möjligheten att låta vissa trepartsbetalningsordningar få en övergångsperiod. Andra nackdelar som kan ses är att det kan vara svårt att beräkna och följa upp de aktuella aktörernas marknadsandelar samt svårt att avgränsa vad som avses med inhemska och gränsöverskridande betalningar i trepartsbetalningsordningarna. 2015/16:133 Mot bakgrund av det anförda anser regeringen att inte bör införa några nationella övergångsbestämmelser för vissa trepartsbetalningsordningar. 6.3 Fastställande av nationella taknivåer 6.3.1 Förordningens möjligheter till nationella taknivåer Inledningsvis bör klargöras att taknivåerna för förmedlingsavgifter naturligtvis inte innebär att betaltjänstleverantörerna måste ta ut en avgift som når upp till taket. Det kommer fortfarande att vara tillåtet, och för den delen önskvärt, att avtala om lägre nivåer. Som konstaterats ovan har de svenska betaltjänstleverantörerna genom bilaterala avtal förhandlat fram avgifter som ligger på en lägre nivå än i övriga EU. Genom att taknivåer nu införs i enlighet med en EU-förordning kan det dock antas att incitamentet för sådana bilaterala avtal minskar. I avsaknad av avtal kommer betalningsordningarnas generella regelverk att gälla. Det finns ganska lite – om ens något – som talar för att nivåerna i sådana fall skulle hamna lägre än vad som följer av EU-förordningen om förmedlingsavgifter eller eventuell nationell reglering. De alternativ som övervägs i det följande bygger därför på antagandet att nivåerna i praktiken kommer att sammanfalla med de tillåtna Tillämpning av förordningens taknivåer För att kunna ta ställning till om bör utnyttja möjligheterna till nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kortbetal- ningar bör de olika alternativen bedömas mot bakgrund av vad som händer om inte inför någon nationell reglering. kommer förordningens taknivåer om av transaktionssumman vid debetrespektive kreditkortstransaktioner att En fördel med detta är att samma nivåer då kommer att gälla vid inhemska och gränsöverskridande betalningar. att avgränsa vad som är inhemska respektive gränsöverskridande betal- ningar talar mot att särreglera de inhemska betalningarna i nationell rätt. Som konstaterats inledningsvis är många av debetkortsbetalningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå sannolikt medför lägre förmedlingsavgifter än . En möjlig negativ konsekvens är dock att avgiftsbeloppen för stora transaktionssummor riskerar att bli högre än för dessa kort. Vidare går det inte att fastställa hur höga förmedlingsavgifterna är i dag, men för debetkort bör de i regel rymmas inom den avgift om som normalt är den högsta avgiften i handlarledet. förordningens taknivå om av transaktionssumman kommer förmedlingsavgiften för en debetkortstransaktion att överstiga om transaktionssumman överstiger . tioner utöver den summan kommer alltså att innebära högre förmedlingsavgifter än . För att ta ett exempel skulle förmedlingsavgiften vid köp av vitvaror eller elektronik för bli . Vid köp av resor i en resebutik för skulle förmedlingsavgiften bli . Om köpet av resan för däremot görs med ett kreditkort, vilket är vanligt just när det gäller resor, skulle förmedlingsavgiften bli . I det fallet skulle avgiften, trots att den är högre än avgiften för ett debetkort, bli betydligt lägre än motsvarande avgift . Höga avgifter i vissa fall kan också påverka utvecklingen av andra betaltjänster. är det vanligt att vitvaru- och elektronikbranschen har egna kort som faller utanför systemen med förmedlingsavgifter. I exemplet med resan kan man tänka sig att betalningsmottagare i större utsträckning vill använda sig av alternativa elektroniska betalningssätt, t.ex. överföringar. Det skulle kanske t.o.m. kunna gynna en utveckling av nya, billigare elektroniska betaltjänster. Lägre procentuella taknivåer än i förordningen (artiklarna 3.2 a och 4) Medlemsstaterna tillåts beträffande både debet- och kreditkortstransaktioner att tillämpa lägre procentuella taknivåer än de som anges i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner. De taknivåer som har satts i förordningen innebär en sänkning av nuvarande nivåer trots att det, som angetts i det föregående, inte kan utredas närmare hur stor sänkningen är. Nivåerna i förordningen har bestämts efter omfattande förhandlingar. Även om taket för förmedlingsavgifter har sin bakgrund i konkurrens- och konsumenthänsyn måste även andra intressen vägas in. Dit hör betaltjänstleverantörernas intresse av att få täckning för kostnader och risker som kortbetalningarna innebär. Det har i sin tur stor betydelse för att kortanvändningen inte motverkas. Det är därför svårt att slå fast att en annan, lägre nivå skulle vara mer lämplig. Ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av den tillämpliga procentuella avgiften (artikel 3.2 a) Som artikeln 3.2 a i förordningen får förstås kan ett maximalt fast avgiftsbelopp för debetkortstransaktioner införas vare sig den tillämpliga procentsatsen är den som anges i förordningen eller medlemsstaten väljer att införa ett lägre tak på den procentuella förmedlingsavgiften. Som konstaterats tidigare är många av kortbetalningarna i på små belopp, vilket leder till att en procentuell avgift även på förordningens nivå medför låga förmedlingsavgifter. Omvänt innebär de procentuella förmedlingsavgifterna, om betaltjänstleverantörerna väljer att tillämpa dessa fullt ut, till att större transaktioner medför jämförelsevis höga avgifter. Detta är ett skäl att överväga ett maximalt fast avgiftsbelopp. Ett alternativ är att bestämma att avgiften inte får överstiga per transaktion, vilket motsvarar den serviceavgift som en mindre handlare får betala per transaktion. är det inte givet att betaltjänstleverantörerna aldrig bör kunna få tillgodogöra sig en högre avgift än . Genom att merparten av 2015/16:133 köpen – dvs. alla köp på mindre belopp – blir billigare än är det inte orimligt att avgiften i något fall skulle höjas. Det talar för att maxsumman i vart fall skulle bestämmas till ett högre belopp än per transaktion. Hur hög avgift som skulle kunna tillåtas är emellertid svårt att avgöra. En fast maxsumma vid debetkortstransaktioner, eventuellt i kombination med en högsta procentuell avgift (artikel 3.2 b) Om betaltjänstleverantörerna skulle tillämpa en fast förmedlingsavgift om motsvarande per transaktion skulle det med aktuella växlingskurser innebära en avgift på per transaktion. En avgift på motsvarar av . Det innebär att för alla transaktioner skulle avgiften bli högre än om betaltjänstleverantören tillåts att tillämpa en fast avgift på , medan den för alla transaktioner skulle bli lägre. Mot bakgrund av den höga kortanvändningen i och att kortbetalning används även vid små köp finns det en klar risk för att en fast maxsumma i praktiken skulle innebära en höjning av förmedlingsavgifterna i förhållande till de av transaktionssumman som annars anges i förordningen. Effekten att en maxsumma i praktiken kan innebära högre förmedlingsavgifter än av transaktionssumman kan i och för sig hindras. Avgiften om motsvarande får nämligen kombineras med en högsta avgift om , vilket skulle kunna hindra att avgiften blir orimligt hög för de mindre transaktionerna. En sådan effekt motverkas också av förordningen genom att tillämpningen av en fast maxsumma, med eller utan en högsta procentuella avgift, förutsätter att summan av alla förmedlingsavgifter inom det aktuella kortnätverket aldrig överstiger av det totala årliga transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna inom varje kortnätverk. Det finns bestämmelser i förordningen om hur det årliga transaktionsvärdet ska beräknas. Däremot är det svårt att löpande ha kontroll över det innevarande årets förmedlingsavgifter för att på så sätt avgöra när gränsen eventuellt har uppnåtts. Inte heller är det givet vad resultatet skulle bli av att nivåerna överskrids, dvs. om det bara innebär att resterande transaktioner blir avgiftsfria eller om överskjutande belopp också ska betalas tillbaka. Det skulle medföra inte bara en komplicerad nationell reglering utan också betydande svårigheter både att efterleva och att kontrollera. Tillämpning av en fast maxsumma vid inhemska transaktioner skulle också kunna vara ett incitament för handlare med många små transaktioner att välja inlösare i andra länder och på så sätt göra transaktionen gränsöverskridande. En sådan utveckling skulle i sin tur påverka beräkningarna av årligt transaktionsvärde, eftersom dessa handlares transaktioner flyttas ur mängden som ska beräknas. En vägd genomsnittlig förmedlingsavgift vid debetkortstransaktioner (artikel 3.3) Möjligheten att tillämpa en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det genomsnittliga årliga transaktionsvärdet på samtliga debetkortstransaktioner innebär samma svårigheter som föregående alternativ när det gäller att kontrollera det årliga transaktionsvärdet och utöva tillsyn över att bestämmelsen följs. Inga nationella taknivåer för kortbaserade Regeringens bedömning: bör inte införa någon nationell reglering av förmedlingsavgifterna vid inhemska kontokorts- De taknivåer som anges i EU-förordningen om förmed- lingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner bör gälla i Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Visa Europe förespråkar en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift då en sådan metod säkerställer minskad risk för störningar i marknaden och fortsatt utveckling. och Researrangörerna i menar att förmedlingsavgiftstaket på vid debettransaktioner bör kombineras med ett fast maxtak då förordningens syfte att sänka transak- tionskostnaderna i annat fall riskerar att motverkas och i stället leda till en kraftig kostnadsökning hos betalningsmottagarna. uttrycker farhågor för att avgiftsbeloppen för större transaktionssummor blir högre än och menar att det är viktigt att följa utvecklingen och analysera effekterna. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 3.2 i förordningen kan medlemsstaterna för inhemska debetkortstransaktioner antingen (a) sätta upp ett tak för förmedlingsavgifterna som är lägre än nivån i artikel 3.1, och ha en fast maxsumma som blir lägre än vad som följer av den tillämpliga procentsatsen, eller (b) tillåta betaltjänstleverantörer att ta ut en förmedlingsavgift om maximalt eller motsvarande i lokal Summan enligt (b) får kombineras med en maxsumma om högst , allt under förutsättning att summan av förmedlingsavgifter för det aktuella kortnätverket aldrig överstiger av det årliga totala transaktionsvärdet för de inhemska debetkortstransaktionerna. Enligt artikel 3.3 i förordningen får medlemsstaterna till och med den tillåta att betaltjänstleverantörerna tillämpar en vägd genomsnittlig förmedlingsavgift som högst motsvarar av det totala årliga transaktionsvärdet på samtliga inhemska debetkortstransak- Enligt artikel 4 i förordningen får medlemsstaterna fastställa ett lägre tak för förmedlingsavgiften för inhemska kreditkortstransaktioner än det tak om av transaktionssumman som anges i artikeln. 2015/16:133 De olika alternativ till nationell reglering som redovisas ovan och som kan medges enligt förordningen har olika för- och nackdelar. Regeringen konstaterar att inget av alternativen framstår som så övervägande fördelaktigt att det motiverar nationell reglering i . När det gäller konsumenternas intressen går det inte att dra några säkra slutsatser om vad som är mest gynnsamt. En forskningsrapport på uppdrag av (Mellanbanksavgifter i betalsystem, Bra eller dåligt för konsumenterna?, uppdragsforskningsrapport 2009:11) syftade till att belysa effekterna för konsumenter. Rapporten mynnade ut i slutsatsen att lägre avgifter inte självklart ligger i konsumenternas intresse. De positiva effekterna av myndighetsintervention i syfte att sänka avgifterna handlade i huvudsak om att fler handlare skulle acceptera kort, vilket skulle öka konsumenternas kortanvändning. Några sådana effekter på den svenska marknaden, där kortanvändningen redan är mycket utbredd, kan inte förutsättas. Om någon nationell reglering över huvud taget bör införas i ligger det enligt regeringens uppfattning närmast till hands att införa ett maximalt fast avgiftsbelopp som resultat av de procentuella taknivåerna i förordningen, i vart fall för debetkort. Det är emellertid närmast omöjligt att fastställa hur stort ett sådant belopp i så fall skulle vara. Det finns också nackdelar med att över huvud taget införa nationell reglering. EU-förordningen har bl.a. till syfte att motverka fragmentisering på den inre marknaden och i stället främja bl.a. konkurrenskraften inom unionen (se skäl 1). Nationella taknivåer för förmedlingsavgifter kan inte i sig sägas främja dessa syften. Utländska inlösare missgynnas i konkurrensen med inhemska inlösare om förmedlingsavgifterna blir lägre för inhemska transaktioner, vilket skulle motverka internationell konkurrens. Såvitt framkommit har emellertid en majoritet av medlemsstaterna uttalat att de avser att tillämpa de generella taknivåerna i förordningen. Det är också viktigt att nationell lagstiftning inte hämmar kortanvändningen till förmån för exempelvis kontantbetalningar. Att främja kortanvändningen är också ett av de uttalade syftena med förordningen (se skäl 8). Alltför pressade avgiftsnivåer kan leda till att årsavgifterna för korten i stället ökar, vilket i sin tur begränsar konsumenternas vilja att ha åtminstone mer än ett kontokort. I sammanhanget bör dock nämnas att kortanvändningen kan förväntas öka till följd av och rådets direktiv /92/EU av om jämförbarhet för avgifter som avser betalkonto, byte av betalkonto och tillgång till betalkonto med grundläggande funktioner (kallat betalkontodirektivet). Enligt betalkontodirektivet ska nämligen i princip alla konsumenter ges tillgång till ett betalkonto med ett tillhörande debetkort. Kommissionen ska utvärdera tillämpningen av förordningen. Då ska bl.a. utvecklingen av avgiftsnivåerna, konkurrensen bland kortutgivare och kortnätverk och kostnadseffekterna för betalare och betalningsmottagare granskas. Med hänsyn till att skälen för nationell lagstiftning i inte överväger eller övertygar och till den utvärdering som kommer att göras, anser regeringen att det är lämpligast att taknivåerna i förordningen inledningsvis tillämpas i . Regeringen utesluter dock inte möjligheten att införa eventuella bestämmelser om lägre inhemska taknivåer i ett senare skede när Prop. 2015/16:133 effekterna av tillämpningen av förordningen kan utvärderas. Regeringens förslag: Den nya lagen med kompletterande bestämmelser till EU:s förordning om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner ska träda i kraft . Utredningens förslag innebär ett ikraftträdande . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Av ikraftträdandebestämmelsen (artikel 18) i EU-förordningen följer att förordningen träder i kraft den tjugonde dagen efter det att den har offentliggjorts i Europeiska unionens officiella tidning. Förordningen ska således tillämpas , med undantag av artiklarna 3, 4, 6 och 12, som ska tillämpas , och artiklarna 7, 8, 9 och 10, som ska tillämpas . Förordningen är till alla delar bindande och direkt tillämplig i alla medlemsstater. Av EU-förordningen följer att medlemsstaterna ska underrätta kommissionen om de behöriga myndigheter som utsetts (artikel 13). Senast ska medlemsstaterna underrätta kommissionen om vilka bestämmelser om sanktioner för överträdelser av förordningen som fastställts (artikel 14). De föreslagna lagändringarna bör träda ikraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Förmedlingsavgifter vid kortbetalningar har tidigare inte varit reglerade i svensk lagstiftning. EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner innebär således konsekvenser för de som berörs av förordningen. Europeiska kommissionen har gjort en konsekvensanalys beträffande sitt förslag till förordningen (Commission Staff working document – Impact assessment SWD [2013] 288 final). De förslag som lämnas i denna proposition har till syfte att anpassa svensk lagstiftning till förordningen. I detta avsnitt redogörs för de konsekvenser som de förslag som lämnas av regeringen bedöms medföra. Konsekvenser för betaltjänstleverantörer, betalningsordningar och bearbetningsenheter Betaltjänstleverantörer (kortinlösare och kortutgivare), betalningsord- ningar och bearbetningsenheter ställs enligt regeringens förslag under 2015/16:133 tillsyn, vilket innebär att kan ingripa mot betaltjänstleverantörer, betalningsordningar och bearbetningsenheter som inte lever upp till EU-förordningen eller som på annat sätt bryter mot regelverket. Det innebär dessutom att kommer att kunna ta ut tillsynsavgifter även från betalningsordningar och bearbetningsenheter. Betalningsmottagarna kommer i och med införandet av förordningen att få möjlighet att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning. Detta innebär att en betalningsmottagare kan välja att avtala om att ta emot debetkort, kreditkort, förbetalda kort eller företagskort från respektive betalningsordning. Det ställs dock krav på betalningsmottagarna i de fall dessa väljer att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom en betalningsordning utan endast vissa av dem. En betalningsmottagare ska i sådant fall informera konsumenterna om vilka kort eller betalningsinstrument som godtas eller inte godtas på ett klart och otvetydigt sätt vid affärens ingång och vid kassan. I det hänseendet ställs betalningsmottagarna under tillsyn av . Konsekvenser för myndigheter och domstolar Medlemsstaterna förpliktas i EU-förordningen om förmedlingsavgifter för kortbaserade betalningstransaktioner att utse behöriga myndigheter för tillsyn över förordningens regler. Att ett tillsynsansvar ska åläggas någon myndighet är alltså inte regeringens förslag. Regeringens överväganden begränsar sig till valet av tillsynsmyndigheter. När det gäller den begränsade del av förordningen där föreslås få ett tillsynsansvar gör regeringen följande bedömning. Artikel 10 i EU-förordningen begränsar regeln att alla kort måste godtas. Den innebär att en betalningsmottagare som godtar vissa kortbaserade betalningsinstrument som getts ut av en utgivare inte måste godta andra kortbaserade betalningsinstrument som getts ut inom ramen för samma betalningsordning/kortnätverk. I artikel 10.4 anges att en betalningsmottagare som valt att inte godta alla kort ska informera konsumenter om detta på ett klart och otvetydigt sätt. Det är den skyldigheten som faller inom tillsyn. Regeringen bedömer, i likhet med utredningen, att möjligheten att inte godta samtliga kort eller andra betalningsinstrument inom ett kortnätverk inte kommer att utnyttjas i någon nämnvärd utsträckning. Bedömningen bygger bl.a. på antagandet att lägre förmedlingsavgifter också ger lägre serviceavgifter för handlarna. Om serviceavgifterna inte följer samma utveckling som förmedlingsavgifterna skulle handlarna kunna tänkas agera annorlunda än . Det har också betydelse om det nuvarande förbudet för betalningsmottagare att ta ut kortavgifter direkt från konsumenter kommer att bestå. Givet dessa förutsättningar finns det dock ingenting som tyder på att det kommer att bli vanligt att artikel 10.4 i EU-förordningen blir tillämplig. De ökade kraven på bedöms därför bli mycket marginella, vilket medför att