prop · H303100d11 · 2016-01-01 00:00:00 — Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet 10 Bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet –Enligt de beräkningar som redovisas i detta avsnitt är finanspolitiken långsiktigt hållbar. –Personer som är förväntas stå för nästan hälften av befolkningsökningen . Ökningen medför att utgiftstrycket ökar, framför allt 2020–2035. Det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn beräknas minska med av BNP under dessa år till följd av den demografiska utvecklingen. –Invandring utgör ett potentiellt tillskott till arbetskraften som kan minska pressen på de offentliga finanserna av en åldrande befolkning. Det är viktigt att de nyanländas arbetskraftsutbud kan tas till vara, både för de nyanländas och för samhällsekonomins skull, men också för de offentliga finanserna. –Ett antal samhällsekonomiska trender kan utgöra en risk för finanspolitikens långsiktiga hållbarhet. Utgifterna kan öka, inte enbart på grund av en åldrande befolkning, utan även till följd av ökad efterfrågan på välfärdstjänster. Vidare minskar andelen personer i förvärvsaktiv ålder i befolkningen, vilka i stor utsträckning betalar de skatter som finansierar de offentliga utgifterna. –Ett långt arbetsliv är en förutsättning för att alla ska kunna ha en god ekonomisk standard och för att skattefinansierade tjänster av god kvalitet ska kunna tillhandahållas i önskad omfattning. När medellivslängden ökar är det viktigt att antalet yrkesverksamma år också ökar. I detta avsnitt bedöms om finanspolitiken är långsiktigt hållbar. Syftet med analysen är att fånga upp tecken på att finanspolitiken är ohållbar, så att åtgärder för att återställa hållbarheten och bibehålla förtroendet för finanspolitiken kan vidtas . Om nödvändiga förändringar skjuts riskerar problemen att förvärras, och förändringsarbetet försvåras, så att mer omfattande åtgärder måste genomföras i ett senare skede och ofta under mindre ordnade former. De senaste årens utveckling i illustrerar hur en ohållbar finanspolitik kan leda till kraftiga ingrepp i de offentligfinansierade verksamheterna, med stora samhällsekonomiska kostnader som följd. Flera krisdrabbade länder har på grund av stora och ökande statsskulder tvingats inrikta sig på akuta krisåtgärder i stället för på reformer som främjar en stabil och långsiktig tillväxt. En framtvingad krishantering ökar ofta de fördelningspolitiska spänningarna. Genom starka offentliga finanser skapas förutsättningar för att hantera kriser på ett mer ordnat sätt. Vid behov kan då stabiliseringspolitiska insatser genomföras utan att förtroendet för finanspolitiken äventyras. Det är därför viktigt att finanspolitiken är hållbar och åtnjuter ett stort förtroende, såväl bland hushåll och företag som på de internationella finansmarknaderna. står inför flera förändringar som kan utsätta samhällsekonomin för påfrestningar och som därför behöver följas noga. En ökad medellivslängd leder till att befolkningen åldras, vilket kan förväntas leda till ökade offentliga utgifter för omsorgs- och sjukvårdstjänster. Dessutom har ett stort antal, främst yngre, människor invandrat till , vilket bl.a. ökar behovet av arbetsmarknadsutbildning samt av utbildningsplatser i grund- och gymnasieskolan och inom den högre utbildningen. En stor invandring kan minska en åldrande befolknings press på de offentliga finanserna om tillräckligt många nyanlända kan komma in på arbetsmarknaden. Det är inte bara en ändrad befolkningsstruktur som kan påverka de offentliga finanserna. Även högre kostnader för och ökad efterfrågan på de skattefinansierade tjänsterna kan innebära påfrestningar, särskilt vid antaganden om oförändrade skattesatser. En ökad press på de offentliga finanserna behöver dock inte nödvändigtvis mötas med sänkta ambitionsnivåer. Genom att förlänga arbetslivet, öka sysselsättningen för grupper med lägre sysselsättningsgrad, förbättra befolkningens hälsa och höja produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna kan trycket på de offentliga finanserna dämpas. 10.1Finanspolitiken står inför flera långsiktiga utmaningar Snabba förändringar av befolkningens storlek och sammansättning Av diagram 10.1 framgår att befolkning förväntas öka med drygt 1,5 miljoner personer 2015–2030. Denna bedömning bygger på en uppdatering av befolkningsprognosen som genomförts av , som beaktar prognos . Befolkningen, som uppgick till ca 9,9 miljoner personer 2015, kommer att växa till över 10 miljoner 2017 och till 11 miljoner 2024, för att nå över 11,5 miljoner personer 2030. Det är en genomsnittlig årlig ökning om ca 110 000 personer, eller . Så snabbt har befolkning inte ökat närmast efter Av denna ökning utgör barn och ungdomar en knapp tredjedel och antalet personer (20– ) en dryg tredjedel. Resterande ökning utgörs av personer som är . Diagram 10.1 Befolkningsförändringar jämfört med Diagrammet visar även att antalet unga och de förväntas öka särskilt snabbt , då invandringen förväntas vara stor, medan de allra äldsta, de som är , gradvis står för en allt större andel av befolkningstillväxten efter 2025. förväntas den sistnämnda åldersgruppen växa särskilt snabbt, med nästan 30 000 personer . förväntas det finnas ca 510 000 fler barn och ungdomar i än 2015, ca 620 000 fler personer i åldern 20–, och nära 490 000 fler personer som är eller äldre. Av de sistnämnda är drygt 160 000 i åldern 65–och drygt 320 000 är eller äldre. Denna utveckling innebär att antalet personer som är per 100 personer (20–) ökar från 34 personer 2015 till 38 personer 2030. Antalet personer som är ökar från 9 personer per och ungdomar från ca 39 till 44 personer per 100 personer . förväntas det framför allt vara antalet barn och ungdomar som ökar i relation till befolkningen , medan de allra äldsta, de som är , ökar snabbt efter 2023. Således är det främst produktionen av barnomsorg och utbildning som kommer att behöva öka , medan efterfrågan på äldreomsorg och sjukvård kommer att öka snabbare först , se diagram 10.14. Befolkningen kommer att förändras även vad gäller den ursprungsmässiga sammansättningen . Diagram 10.2 visar att antalet personer i åldern 20–som är födda i med stor sannolikhet kommer att minska med ca 100 000 personer , för att därefter vara mer eller mindre oförändrat. Diagram 10.2 Befolkningen i åldrarna 20–64 år Förändring jämfört med , tusental personer Prognosen för antalet personer i åldern 20–som är födda i är relativt säker , eftersom den inte är beroende av den svårprognostiserade fruktsamheten. Dessutom är förändringar av dödlighet och migrationsbenägenhet små i denna åldersgrupp. De övre kurvorna, som visar utvecklingen av antalet personer i denna ålder som är födda utomlands, är betydligt mer svårbedömda eftersom in- och utvandringen bland utlandsfödda varierar kraftigt. En slutsats som kan dras är att nettoinvandringen måste vara fortsatt positiv för att befolkningen inte ska minska. Diagram 10.2 visar även att merparten av nettoinvandringen väntas bestå av personer som är födda utanför , vilket innebär en fortsatt förändring av den yrkesverksamma befolkningens sammansättning. var nästan 500 000 personer, eller av befolkningen i åldern 20–, födda utomlands. Av dessa kom flertalet från länder i , framför allt från våra grannländer. hade de utlandsfödda i denna åldersgrupp ökat till drygt 1 miljon personer och av dessa var närmare hälften födda utanför . Diagram 10.3 Befolkningen 20–som är född utomlands Tusental personer, procent av befolkningen samt procent av befolkningen födda utomlands I prognosen förväntas antalet utlandsfödda i åldern 20–fortsätta 1,6 miljoner personer 2020, 1,9 miljoner personer 2030. Även andelen födda utanför i denna grupp väntas öka . Befolkningens genomsnittsålder förväntas öka När medellivslängden stiger ökar andelen äldre i befolkningen. I diagram 10.4 illustreras denna utveckling med en s.k. äldreförsörjningskvot, definierad som antalet personer som är per 100 personer i åldern 20–. Efter att ha legat mer eller mindre stilla till ca 2007 har antalet äldre börjat öka snabbare än antalet personer . Detta är en utveckling som förväntas fortsätta, med korta avbrott under resten av inne- 100 personer åldern 20–. förväntas detta antal ha ökat till ca 38 personer, 2050 till knappt 43 personer och 2100 till ca 52 personer. Det ökade antalet utlandsfödda minskar kvoten. Försörjningskvoten stiger dock till följd av att antalet äldre ökar både i absoluta tal och i förhållande till antalet personer . Diagram 10.5 visar hur folkmängden i olika åldrar ändras i senaste befolkningsprognos. Räknat förväntas antalet personer som är eller äldre öka med knappt 1,0 miljoner personer till 2050 och med knappt 2,1 miljoner personer till 2100. Antalet personer i åldern 20–ökar med ca 1,1 miljoner respektive 2,0 miljoner personer. ökar antalet personer som är med drygt 610 000 respektive 1,2 miljoner personer. Förutom en ökad medellivslängd bidrar de stora generationerna födda till de stora framtida förändringarna. Antal personer som är per hundra personer i åldrarna 20–64 år 1970 1980 1990 2000 2010 2020 2030 2040 2050 2060 2070 2080 2090 2100 Källor: och egna beräkningar. Effekten på de offentliga finanserna av förändringar i befolkningens ålderssammansättning kan illustreras av hur en genomsnittlig individ påverkade den offentliga sektorns inkomster och utgifter i olika åldrar, baserat på data från ett visst år.45 Av diagram 10.6 framgår att nettobidraget för de yngre, upp till , var negativt. De offentliga utgifterna för personer i dessa åldrar går framför allt till barnomsorg och utbildning. För åldersgruppen 26–var nettobidragen positiva, eftersom individernas genomsnittliga inbetalningar av skatter och avgifter var större än utbetalningarna för transfereringar och välfärdstjänster i dessa åldrar. blir nettobidragen åter negativa, då många väljer att gå i pension. Utgifterna för framför allt äldreomsorg och sjukvård ökar också med 45 Det offentliga nettobidraget för en viss ålder utgörs av skillnaden mellan offentliga inkomster (skatter och avgifter) och offentliga utgifter (offentliga transfereringar och offentlig konsumtion). Nettobidraget beräknas som ett genomsnitt för alla individer i en viss ålder och . De redovisade siffrorna avser 2012 men förändringen är troligtvis liten. Mot slutet av livet ökar utgifterna fort. För en 97-åring var t.ex. det negativa nettobidraget ca per person och år. De totala åldersfördelade utgifterna är dock betydligt större bland de yngre äldre eftersom relativt få personer blir väldigt gamla. Diagram 10.5 Förändring i folkmängden jämfört med Den offentligfinansiella utmaning som den demografiska utvecklingen innebär blir tydlig om förändringen i folkmängd i diagram 10.5 kombineras med nettobidragen i Diagram 10.6 Offentligt nettobidrag per person och ålder 2012 Anm.: Ett negativt nettobidrag betyder att utgifterna för tjänster och transfereringar överstiger skatteinbetalningarna för en genomsnittlig individ. Källor: och egna beräkningar. Den förväntade befolkningsökningen sker till stor del i de åldersgrupper där de offentliga utgifterna för välfärdstjänster och transfereringar är betydligt större än skatteinbetalningarna. Hur de offentliga finanserna utvecklas framöver är även starkt beroende av hur det finansiella utbytet med den offentliga sektorn förändras i olika åldersgrupper. Exempelvis kan en förbättrad hälsa leda till att kostnaderna för vård och omsorg minskar i de högre åldrarna (se avsnitt 10.3). Ett stort antal asylsökande har kommit till sökte ca 80 000 respektive 160 000 personer asyl i , vilket var betydligt fler än genomsnittet . Ett stort antal av dessa personer kan efter ca 1–förväntas få temporära eller permanenta uppehållstillstånd. De kommer då att ingå i registret över totalbefolkningen, vilket är den befolkning som beräkningarna i detta avsnitt baseras på. är det även sannolikt att ett antal anhöriga till dessa personer får uppehållstillstånd i . Det gör att befolkningen förväntas växa betydligt snabbare . I senaste prognos antas nettomigrationen, dvs. antalet invandrare minus antalet utvandrare, vara särskilt hög . Därefter minskar nettomigrationen successivt (se diagram 10.7). Den stora nettoinvandringen bidrar till att föryngra befolkningen. Relativt få personer flyttar till eller från . De flesta som invandrar är i åldern 20–, och en stor andel är i åldern 0–. Det stora antalet yngre personer gör att kostnaderna för barnomsorg och utbildning förväntas öka. Av diagram 10.8 framgår hur nettoinvandringen till fördelades på ålder och kön 2015 jämfört med den genomsnittliga fördelningen –2005. Diagrammet visar att invandringen var betydligt större 2015 än det årliga genomsnittet 2000-2005, och att andelen män nu är högre, speciellt i åldern 15–. Den ökade invandringen kan förväntas öka de direkta offentliga utgifterna för migration och integration, men även de utbildnings- och arbetsmarknadsrelaterade utgifterna, eftersom det är många barn och personer i arbetsför ålder som kommer. En ökad invandring leder dock också till ökade offentliga inkomster i takt med att människor kommer in på arbetsmarknaden och får ett arbete. Invandringen leder vidare till att försörjningskvoten minskar. Det blir fler personer i relation till antalet unga och gamla som ska försörjas. Detta illustreras i diagram 10.9, som redovisar försörjningskvoten för hela befolkningen respektive enbart för inrikes födda. Diagram 10.8 Årlig nettomigration per ålder och kön Antal personer per ålder De utrikes födda bidrar till att sänka försörjningskvoten samtliga år. Störst är sänkningen . Att försörjningskvoten skiljer sig så mycket mellan inrikes och utrikes födda visar på den potential de utlandsfödda utgör och understryker betydelsen av en förbättrad integration av utrikes födda (se avsnitt 10.3). Antal personer 0–och per antal personer 20–64 år Källor: och egna beräkningar. Kostnaderna för de skattefinansierade tjänsterna tenderar att öka snabbt En utmaning för finanspolitiken är att timlönen inom skattefinansierade sektorer som utbildning, barn- och äldreomsorg ökar i samma takt som inom övrig produktion, utan att det motsvaras av ökad produktivitet, vilket tenderar att leda till att den relativa enhetskostnaden för denna typ av tjänster successivt stiger. Denna effekt brukar benämnas Baumols lag. För den offentliga sektorn innebär det att kostnaden för att tillhandahålla barn- och äldreomsorg i oförändrad omfattning med tiden tenderar att öka snabbare än den allmänna prisutvecklingen i samhället. Det råder oenighet om i vilken utsträckning Baumols lag gäller för all skattefinansierad verksamhet. I nationalräkenskaperna har produktivitetstillväxten sedan den började bedömas, legat nära noll. Många anser dock att produktiviteten ökar inom delar av den skattefinansierade tjänsteproduktionen, exempelvis sjukvården. är det svårt att belägga produktivitetsförändringar inom den offentliga sektorn eftersom merparten av dess produktion inte avsätts på en marknad med fri prissättning. För att en eventuell produktivitetshöjning ska resultera i lägre offentliga utgifter eller medge ökad kvalitet eller servicenivå måste den motsvaras av effektivare resursanvändning. 10.2Ett scenario för utvecklingen på lång sikt I detta avsnitt redovisas ett scenario som illustrerar de i avsnitt 10.1 nämnda utmaningarna. Scenariot tar sin utgångspunkt i de demografiska förändringarna. Det bör understrykas att scenariot inte redovisar den mest sannolika utvecklingen. Syftet är i stället att illustrera konsekvenserna av en utveckling med oförändrad politik och oförändrat beteende avseende t.ex. arbetskraftsdeltagande och utnyttjandet av de skattefinansierade tjänsterna. Ambitionen är att identifiera och analysera framtida utmaningar, samt hur stora anpassningar som behöver göras av dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna för att de offentliga finanserna ska vara i långsiktig balans. Genom alternativa scenarier som baseras på olika antaganden är det möjligt att belysa vilka faktorer som stärker finanspolitikens långsiktiga hållbarhet och vilka som försvagar den. Frågan om huruvida finanspolitikens inriktning behöver ändras för att den ska vara långsiktigt hållbar leder ofrånkomligen in på frågor om rättvisa mellan generationer. De skattefinansierade välfärdssystemen kan liknas vid ett implicit avtal mellan individen och samhället. Vi arbetar och betalar skatt under vissa delar av livet och förväntar oss då att det ska finnas välfungerande utbildningssystem för de unga samt vård- och omsorgstjänster för de äldre. Frågor som vad det offentliga åtagandet egentligen innebär, vilka problem framtida generationer ska hantera själva och vilka som ska hanteras genom ett högre eller lägre offentligt sparande, har dock inget allmänt accepterat svar. Svaren på dessa frågor får dock konsekvenser för de beräkningsantaganden som görs. Beräkningarna bygger på att dagens nivå på det offentliga åtagandet ska kunna upprätthållas även . Det innebär att om man exempelvis vill ha en högre standard på de skattefinansierade välfärdstjänsterna, eller om man vill ha mer fritid, vilket inte alls är osannolikt om BNP fortsätter att öka, så är detta inte något som bör föranleda ett högre offentligt sparande . Framtida generationer måste själva väga nyttan av en högre standard på välfärdstjänsterna mot nyttan av mer fritid, precis som vi gör , och komma fram till en rimlig balans mellan arbete och skatter å ena sidan och fritid och offentlig servicenivå å andra sidan. Beräkningen bygger på ett antal antaganden om den framtida utvecklingen Beräkningarna i detta avsnitt utgår från den bedömning av utvecklingen av svensk ekonomi som redovisas i avsnitt 3 och 7. uppgick det primära finansiella sparandet i den offentliga sektorn, dvs. det finansiella sparandet justerat för kapitalinkomster och kapitalutgifter, till -0,av BNP. –2020 sker en gradvis utveckling mot ett balanserat resursutnyttjande i ekonomin, med högre sysselsättning och lägre arbetslöshet, som inga ytterligare ofinansierade reformer antas genomföras efter 2016 utöver vad som redan har beslutats, föreslagits eller aviserats, vilket förbättrar den offentliga sektorns finansiella sparande. beräknas det primära sparandet i den offentliga sektorn vara i balans vilket är utgångsläget för framskrivningen av utvecklingen åren därefter. Produktiviteten i näringslivet antas öka . I produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas däremot arbetsproduktiviteten vara oförändrad, oavsett om produktionen sker i offentlig eller privat regi. Denna skillnad i produktivitetsutvecklingen leder tillsammans med ett antagande om att löneutvecklingen är densamma i hela ekonomin till att kostnaderna för att producera en enhet ökar snabbare i den skattefinansierade produktionen än i resten av näringslivet. Detta är en effekt av Baumols lag, som beskrivits tidigare. I scenariot antas befolkningens arbetsmarknadsbeteende vara i stort sett oförändrat . Det betyder att arbetskraftsdeltagande, arbetslöshet och medelarbetstid för personer i olika åldrar med olika ursprung och av olika kön antas vara , bortsett från en viss antagen nedgång i jämviktsarbetslösheten 2020–2025. En genomsnittlig kvinna eller man i en viss ålder och med ett visst ursprung antas då arbeta lika mycket som . Scenariot bygger även på antagandet att det offentliga åtagandet är oförändrat . Med detta avses att skattesatserna hålls på samma nivå som 2020, dvs. deras andel av skattebaserna är . För de skattefinansierade verksamheterna antas att standarden per brukare är oförändrad uttryckt som resursinsats. Till exempel antas att en 90-åring får lika många äldreomsorgstimmar som en 90-åring . Eftersom produktiviteten i produktionen av de skattefinansierade tjänsterna antas vara oförändrad kommer den offentliga konsumtionen att utvecklas i samma takt som antalet arbetstimmar. Även ersättningsgraden i transfereringssystemen antas vara oförändrad så att transfereringarna per individ utvecklas i paritet med de förvärvsaktivas timlöner. Det betyder att även transfereringar som enligt regelverket är nominellt fastställda eller endast följer prisutvecklingen antas öka i takt med genomsnittslönen . Den demografiska utvecklingen påverkar i första hand utgifterna för de välfärdstjänster som kommuner och landsting ansvarar för. I fokus för framskrivningen ligger dock det offentliga åtagandet i sin helhet och den offentliga sektorn betraktas i detta sammanhang samlat. Ett centralt antagande är att staten har det övergripande ansvaret för finansieringen av den skattefinansierade välfärden. Statsbidragen anpassas därför i kalkylen så att kommunallagens (1991:900) krav på god ekonomisk hushållning uppfylls.46 Vad menas med att finanspolitiken är hållbar? Med en hållbar finanspolitik menas att dagens omfattning av de offentliga inkomsterna och utgifterna kan vara oförändrade på lång sikt utan att det resulterar i en alltför stor offentlig skuld. Bedömningen av vad som är en alltför stor skuld kan göras på olika sätt. Europeiska kommissionen har tagit fram två indikatorer, de s.k. S1- och S2-indikatorerna, som visar hur stor permanent förändring av det offentliga sparandet som krävs ett givet år för att den offentliga skulden ska utvecklas på ett önskvärt sätt. I beräkningarna av S1 och S2 är 2017 det år som den permanenta förändringen av det offentliga sparandet genomförs, eftersom det är det första 46 En mer utförlig beskrivning av de bakomliggande antagandena finns i promemorian Utvecklad bedömning av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet (2016) som finns på regeringens hemsida, . år för vilket regeringen kan föreslå en ny statsbudget. Den första indikatorn, S1, är ett mått på hur stor förändring av finanspolitiken som behövs för att den offentliga sektorns konsoliderade bruttoskuld (Maastrichtskulden) ska motsvara av BNP 2030. Eftersom den svenska bruttoskulden motsvarade av BNP 2015 innebär det att det finns en förhållandevis stor säkerhetsmarginal till denna skuldnivå. Det innebär att S1-värdet för svensk del normalt är negativt, dvs. det krävs en relativt stor permanent budgetförsvagning 2017 för att bruttoskulden ska öka till av BNP. Att referensvärdet är satt till av BNP beror på att denna skuldnivå inte får överstigas enligt stabilitets- och tillväxtpaktens regler. Ett indikatorvärde under noll ska därför inte tolkas som att det finns ett utrymme för budgetförsvagningar. Indikatorn är endast ett nyckeltal som möjliggör jämförelser mellan olika länder och av olika antaganden om utvecklingen . Den andra indikatorn, S2, är ett mer teoretiskt mått som visar hur mycket budgeten permanent måste förstärkas eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska stabiliseras över en oändlig tidshorisont. Indikatorn baseras på att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av utgifterna och den initiala skuldstocken. Att nettoskulden stabiliseras på lång sikt är ett nödvändigt villkor för att finanspolitiken ska kunna betraktas som hållbar. Det går dock inte att enbart utifrån S2-indikatorn avgöra om politiken verkligen är hållbar. För det första beräknas indikatorn utifrån offentliga saldon mycket långt in , så långt att det i praktiken inte finns någon meningsfull information att tillgå för att bedöma deras nivå. Sparandet antas därför vara oförändrat som andel av BNP . Ofta beror indikatorvärdet i stor utsträckning på just detta antagande. En justering av finanspolitiken i linje med S2- indikatorns värde är inte heller en garanti för att skulden stabiliseras på en nivå som är förenlig med mer kortsiktiga kriterier för finanspolitisk hållbarhet. Den offentliga sektorns nettoskuld kan mycket väl stabiliseras på av BNP på lång sikt, även om S2 är 0. En budgetjustering i linje med S2-värdet innebär således endast att den finansiella nettoställningen är stabil som andel av BNP på lång sikt, men säger ingenting om på vilken nivå detta sker.