prop · H303100 · 2016-04-13 00:00:00 — Att målet är formulerat som ett genomsnitt över en konjunkturcykel gör det dock svårare att följa upp huruvida finanspolitiken ligger i linje med målet, eftersom det är svårt att bedöma när en konjunkturcykel börjar och slutar, samt i vilket konjunkturläge ekonomin befinner sig. Måluppfyllelsen analyseras i första hand i ett framåtblickande perspektiv, eftersom målet för det finansiella sparandet utgör ett rikt- märke för finanspolitiken. Men för att se om det har funnits systematiska fel i finans- politiken som minskar sannolikheten att målet nås görs också en bakåtblickande uppföljning. I tabell 4.1 redovisas utfallsdata för det genomsnittliga finansiella sparandet och de indikatorer som används för att bedöma budgetutrymmet i förhållande till målet för det finansiella sparandet i ett framåtblickande perspektiv. Tabell 4.1 Finansiellt sparande i offentlig sektor samt indikatorer för avstämning mot målet för det finansiella sparandet Andel av BNP respektive potentiell BNP i procent Utfallsdata och prognoser 2016–2020 -0,4 -0,7 -0,4 -0,9 -0,7 -0,3 -0,2 -0,7 -0,5 1 Andel av potentiell BNP. Källor: och egna beräkningar. Det genomsnittliga finansiella sparandet var klart lägre än av BNP 2006–2015 (se tabell 4.1). Det förklaras delvis av den utdragna lågkonjunkturens effekter på de offentliga finanserna, men också av de ofinansierade åtgärder, bl.a. flera skatte- sänkningar, som den förra regeringen vidtog. Sjuårsindikatorn är ett genomsnitt av sparandet det innevarande året och framåt respektive bakåt i tiden, justerat för engångseffekter . Sjuårsindikatorn visar att det offentliga sparandet låg av BNP under målnivån 2015, men att det förbättras med av BNP till 2017. Det strukturella sparandet är en bedömning av hur stort det finansiella sparandet i den offentliga sektorn skulle vara om sektorns inkomster och utgifter inte påverkades av konjunkturläget eller engångseffekter. Det strukturella sparandet är inte en del av den officiella statistiken och kan beräknas på flera olika sätt. Det gör att nivån på det strukturella sparandet kan skilja sig åt mellan olika bedömare och att det inte finns något allmänt accepterat utfall. bedöms det strukturella sparandet ha understigit målnivån med av potentiell BNP. Det strukturella sparandet bedöms därefter försvagas med av potentiell BNP 2016 och 2017. – 2020 förväntas det strukturella sparandet stärkas, framför allt 2019 och 2020, så att det motsvarar av potentiell BNP 2020. Att det strukturella sparandet försämras 2016 och 2017 beror till viss del på att olika skatteunderlag utvecklas på ett ogynnsamt sätt för de offentliga inkomsterna, men framför allt på ökade utgifter för bl.a. migration, ålders- pensioner, sjukpenning och assistans- ersättning. Redogörelse för avvikelsen från den målsatta nivån Regeringens bedömning: Det finansiella sparandet bedöms tydligt avvika från den målsatta nivån. Regeringen avser att bedriva en ansvarsfull finanspolitik som leder till att sparandet återförs till den målsatta nivån i en välavvägd takt. I de tre första ekonomisk- politiska propositionerna som regeringen beslutade om under innevarande mandat- period finansierades samtliga reformer fullt ut. Det bidrog till att det finansiella sparandet stärktes kraftigt . Den offentliga skuldsättningen är för- hållandevis låg, inte minst i ett internationellt perspektiv, som den finansiella nettoförmögenheten är positiv. Därför kan sparandet stärkas i en takt som värnar samhällsekonomisk balans utan att håll- barheten eller förtroendet för de offentliga finanserna äventyras. Utvecklingen av de offentliga finanserna kommer framöver till stor del att styras av utvecklingen av migrationen. Att på ett samhällsekonomiskt ansvarsfullt sätt finansiera de kostnader som den kraftiga ökningen av antalet asylsökande 2015 innebär utgör en särskilt stor utmaning. Det är rimligt att exceptionella händelser, som t.ex. natur- katastrofer eller mycket stora migrations- strömmar, ska kunna hanteras utan krav på kortsiktiga budgetförstärkningar. Därför bör hänsyn tas till de förhöjda migrations- kostnaderna när inriktningen för finans- politiken fastslås. Detta bör dock endast ske om det bedöms som troligt att den kraftiga ökningen av antalet asylsökande är temporär. Om antalet asylsökande bedöms ligga på en hög nivå måste finanspolitiken anpassas till den nya utgiftsnivån, vilket skulle kräva minskade utgifter eller ökade inkomster framöver. Regeringens prognoser utgår från mellanscenario, som innebär färre asylsökande 2016–2019 än 2015. Mot denna bakgrund betraktas en betydande del av utgifterna kopplade till migration och etablering vara föranledd av en exceptionell händelseutveckling och vara av tillfällig karaktär. Trots avvikelsen från den nuvarande målsatta nivån bedöms det mot denna bakgrund inte vara lämpligt att genomföra aktiva beslut om budgetförstärkningar för att nå målet för det finansiella sparandet . Regeringen bedömer att den målsatta nivån om att det finansiella sparandet ska uppgå till av BNP kommer att nås först efter 2020. Skälen för regeringens bedömning: Enligt 2 kap. 1 a § budgetlagen (2011:203) ska regeringen vid en bedömd avvikelse från målet för det finansiella sparandet redogöra för hur en återgång till målet ska ske. I förarbetena till bestämmelsen framhålls att en analys tydligt bör indikera att en avvikelse föreligger för att regeringen ska ha en skyldighet att lämna en sådan redogörelse (prop. 2013/14:173 s. 28, 29 och 45). Vidare anges att den redovisade planen för hur en återgång ska ske bör avse ett medelfristigt perspektiv. Det medelfristiga perspektivet för de budgetpolitiska målen avser normalt tre eller . Om sparandet tydligt avviker från målnivån bör regeringen därför redovisa en plan för hur en återgång till målet ska ske som inbegriper de prognosår som inkluderas i budgetpropositionen. Det är viktigt att avvikelser från den målsatta nivån korrigeras, men det ska inte ske på ett mekaniskt vis utan det ska baseras på en samlad bedömning utifrån stabiliserings-, fördelnings- och strukturpolitiska utgångs- punkter. Regeringen anser mot denna bakgrund att återgången till den målsatta nivån bör ske i en takt som tillåter att temporärt förhöjda migrationskostnader kan hanteras utan krav på kortsiktiga budgetförstärkningar. Enligt regeringen är det därför motiverat att den målsatta nivån nås först efter 2020. En parlamentariskt sammansatt kommitté har fått i uppdrag att göra en översyn av målet för den offentliga sektorns finansiella sparande (dir. 2015:63). Slutbetänkandet ska lämnas . I slutbetänkandet ska utred- ningen redovisa sin syn på de hittillsvarande erfarenheterna av det finanspolitiska ram- verket, sin bedömning av hur nivån för målet för den offentliga sektorns finansiella sparande ska se ut framöver och målnivåns effekt på de offentliga finanserna och svensk ekonomi. Om målnivån skulle ändras kommer det att påverka den nås. att ta hela utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Enligt 2 kap. 2 § budgetlagen ska regeringen i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Utgiftstaket är en grundläggande del av principen om en beslutordning uppifrån och ned, där beslut om en övre gräns för de totala utgifterna fattas före besluten om delarna, dvs. utgiftsramarna och anslagen. Budget- processens medelfristiga perspektiv ger förutsättningar för att beslutet om utgifts- takets nivå fattas i överensstämmelse med ekonomins långsiktiga produktionsförmåga, tydliggör effekterna av politiska beslut efter det aktuella budgetåret och skapar en bindande långsiktighet i budgetbesluten. Utgiftstaket ger vidare regeringen och stöd för att hantera det latenta utgiftstryck som uppstår i den politiska processen genom att olika utgiftsökningar 4.2Uppföljning av utgiftstaket och prövas tillsammans inom ett fastställt bedömning av utgiftstakets nivå De takbegränsade utgifterna är summan av utgifterna under utgiftsområdena 1–25 och 27 samt utgifterna i ålderspensionssystemet som ligger vid sidan av statens budget. Utgiftsområde 26 Statsskuldsräntor m.m. ingår inte i de takbegränsade utgifterna eftersom och regeringen endast i begränsad omfattning kan påverka dessa utgifter på kort sikt. De takbegränsade utgifterna utgörs vidare av faktiskt förbrukade anslagsmedel, vilket innebär att även myndig- heternas utnyttjande av anslagssparande och anslagskredit ingår. De takbegränsade utgifterna omfattar därmed större delen av utgifterna i staten och ålderspensionssystemet, och utgör tillsammans med utgifterna för kommuner och landsting, i det närmaste de totala utgifterna för den offentliga sektorn. Utgiftstaket är den övre gräns som de takbegränsade utgifterna maximalt får uppgå till. Utgiftstakets nivå bör dock inte betraktas som ett mål för de takbegränsade utgifterna. Det beror bl.a. på att målet för det finansiella sparandet kan vara begränsande för nivån på de takbegränsade utgifterna, även om det vid samma tillfälle finns utrymme under utgifts- taket. Vidare kan den makroekonomiska utvecklingen innebära att det inte är lämpligt Detta tvingar fram prioriteringar mellan olika önskemål och minskar därmed t.ex. risken för att tillfälligt höga inkomster, i ett läge med högt resursutnyttjande, används för att finansiera permanent högre utgifter. Ett flerårigt utgiftstak främjar en kontrollerad utgifts- utveckling och är ett effektivt verktyg för att uppnå målet för det finansiella sparandet och långsiktigt hållbara offentliga finanser. Utgångspunkten är att de nivåer på utgifts- taket som har beslutat om inte ändras till följd av andra orsaker än s.k. tekniska justeringar. Enligt 2 kap. 4 § budgetlagen är regeringen skyldig att vidta åtgärder om det finns risk för att ett fastställt utgiftstak överskrids. De faktiska utgifterna varierar av olika anledningar som är svåra att förutse i prognoserna. Eftersom utgiftstaket fastställs i nominella termer bör det finnas en buffert av utrymme under utgiftstaket som inte är budgeterat så att de faktiska utgifterna kan variera utan att det kräver åtgärder från regeringens sida. Detta utrymme mellan utgiftstaket och de faktiska beräknade takbegränsade utgifterna kallas budgeteringsmarginalen. Budgeteringsmarginalen ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna på grund av konjunkturutvecklingen skulle utvecklas på ett annat sätt än vad som förväntades när utgiftstakets nivå fastställdes. Det är viktigt att det finns utrymme för de konjunkturberoende utgifterna (i första hand arbetsmarknads- utgifter, s.k. automatiska stabilisatorer) att öka fritt i en konjunkturnedgång. Då minskar risken för att det skulle krävas besparingar för att klara utgiftstaket i ett skede när de offentliga finanserna kan behöva stötta den ekonomiska utvecklingen. Utöver utgiftsökningar som uppstår till följd av en förändrad makroekonomisk utveckling kan budgeteringsmarginalen användas för nya reformer eller till volym- ökningar i de rättighetsbaserade transfere- ringssystemen, efter avstämning mot målet för det finansiella sparandet och behovet av en säkerhetsmarginal under utgiftstaket. Riktlinjen för budgeteringsmarginalens minsta storlek, den s.k. säkerhetsmarginalen, är regeringens bedömning av hur stor bud- geteringsmarginalen minst behöver vara i budgeteringsfasen för att hantera osäkerheter till följd av främst konjunkturutvecklingen. Enligt riktlinjen bör säkerhetsmarginalen uppgå till av de takbegränsade utgifterna innevarande år, för kommande budgetår, för år två och för år tre respektive fyra. Den stegvis ökande marginalen motiveras av att osäkerheten om utgiftsutvecklingen är större på . Efter förslag i propositionen Vårändrings- budget beslutade att av finanspolitiskt motiverade skäl, höja de redan fastställda nivåerna på utgiftstaket – 2017 (prop. 2014/15:99, bet. 2014/15:FiU21, rskr. 2014/15:255). De nya nivåerna innebär att utgiftstaket ökar snabbare än de närmast föregående åren, vilket motiveras av den förändring av finanspolitikens inriktning som regeringen föreslagit ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100). Det är förenligt med såväl praxis som det finans- politiska ramverket att en ny regering lämnar förslag om ändrade nivåer på utgiftstaket som en del av en förändrad inriktning av finans- politiken. För att hantera osäkerheten när det gäller utgifterna kopplade till antalet asylsökande och för att säkra tillräckliga marginaler under utgiftstaket har regeringen vidtagit åtgärder för att minska de planerade utgifterna på en rad områden med sammanlagt 19,6 milj- arder kronor (se avsnitt 6.2). Budgeterings- marginalen under utgiftstaket beräknas bli , vilket regeringen bedömer som tillräckligt för att hantera den osäkerhet som finns i utgifts- utvecklingen. beräknas budgete- ringsmarginalen uppgå till , vilket är mindre än regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek. Med anledning av detta kommer regeringen att följa utgiftsutvecklingen noga, och vid behov vidta nödvändiga åtgärder för att inte utgiftstaket ska överskridas 2017. uppgår budgeteringsmarginalen till , vilket är i linje med regeringens riktlinje för budgeterings- marginalens minsta storlek. Jämfört med bedömningen i budget- propositionen (prop. 2015/16:1) är budgeteringsmarginalens storlek större 2016. bedöms budgeteringsmarginalen bli respektive mindre jämfört med bedömningen i budget- propositionen . Tabell 4.2 Ursprungligt och faktiskt utgiftstak –2018 Miljarder kronor om inget annat anges För de takbegränsade utgifterna redovisas utfall –2015 och prognos 2016–2018 Anm.: –2005, se ekonomiska vårproposition (prop. 2008/09:100 s. 164). 1Ursprunglig nominell förändring av utgiftstaket jämfört med föregående år vid det tillfälle utgiftstaket för det aktuella året fastställdes . Beloppen i första raden i tabellen avviker från förändringen mellan åren för de ursprungligt beslutade nivåerna på utgiftstaket (rad 2) eftersom fastställda nivåer regelbundet justeras av tekniska skäl. Exempelvis uppgick utgiftstaket till när det ursprungligen fastställdes. Efter fastställandet justerades nivån av tekniska skäl till , vilket var den nivå som gällde när utgiftstaket först fastställdes till , dvs. en ursprunglig ökning av utgiftstaket med . 2De tekniska justeringar som redovisas här är de ackumulerade tekniska justeringarna . 3Finanspolitiskt motiverade justeringar av utgiftstakets nivå har gjorts efter att ny regering tillträtt. Dessa medför en reell förändring av utgiftstakets begränsande effekt på de takbegränsade utgifterna. Källor: och egna beräkningar. Bedömning av utgiftstakets nivå Sedan 2010 års ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) innefattar den redovisade tidsperioden i de ekonomiska propositionerna fyra tillkommande år. I enlighet med detta redovisas i denna proposition en första bedömning av utgiftstakets nivå . En bedömd nivå blir inte föremål för riksdagsbeslut. gör regeringen nu för tredje gången en bedömning av utgiftstakets nivå. har bedömningar av nivån lämnats ekonomiska vårproposition (prop. 2014/15:100) och i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1). Det är enligt budgetlagen obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå en nivå på utgiftstaket för det tredje tillkommande året. Den föreslagna nivån utgör underlag för beslut om nivå på utgiftstaket. har beslutat om utgiftstak fram (prop. 2015/16:1, bet. 2015/16:FiU1, rskr. 2015/16:51). Regeringen kommer i enlighet med budgetlagen att lämna förslag till nivå på utgiftstaket i budgetpropositionen . Regeringens bedömning: bör utgiftstaket uppgå till respektive . Skälen för regeringens bedömning: Rege- ringen bedömer att utgiftstakets nivå bör uppgå till . Det är samma bedömning av nivån för utgiftstaket som gjordes ekonomiska vårproposition och i budgetpropositionen , exklusive sådana budgetförändringar som motiverar tekniska justeringar. Bedömningen innebär att utgiftstakets nivå 2019 ökas med jämfört med den beslutade nivån på utgiftstaket . bedömer regeringen att utgiftstakets nivå bör uppgå till , vilket är högre än den bedömda nivån . Nedan beskrivs de överväganden som ligger till grund för regeringens bedömning av nivåerna på utgiftstaket , med utgångspunkt i de bestämningsfaktorer som redovisas i skrivelsen för finans- politiken (skr. 2010/11:79). Tabell 4.3 Utgiftstak 2015–2020 Miljarder kronor om inget annat anges Utgiftstak, procent av BNP Utgiftstak, procent av Utgiftstak, fasta priser1 -0,4 -0,7 -0,4 -0,2 -0,2 -0,7 -0,5 Offentliga sektorns utgifter, 1 Beräkningen i fasta priser är utförd med en schabloniserad metod. När det gäller de takbegränsade utgifterna är utgifter motsvarande andelen transfere- ringsanslag (känsliga för förändringar i volymer och makroekonomiska förutsätt- ningar) omräknade med implicitprisindex för hushållens konsumtionsutgifter, utgifter motsvarande andelen förvaltningsanslag (pris- och löneomräknade anslag) är omräknade med implicitprisindex för statliga konsumtionsutgifter och utgifter motsvarande andelen anslag som inte är indexerade är omräknade med prisindex för BNP. Samma metod har använts för beräkningen av utgiftstaket i fasta priser (med undantag för att av de takbegränsade utgifterna, motsvarande riktlinjen för budgeteringsmarginalens storlek , har behandlats som transfereringsanslag). Källor: och egna beräkningar. Utgiftstakets förhållande till målet för det finansiella sparandet Givet prognosen för de takbegränsade utgifterna i denna proposition medger utgiftstaket en maximal utgiftsökning på 2019. I enlighet med regeringens riktlinje för budgeteringsmarginalens minsta storlek bör dock en buffert om motsvarande i budgetpropositionen lämnas obudgeterad under utgiftstaket för oförutsedda händelser under budgetåret. När hänsyn tagits till riktlinjen för budgeterings- marginalens minsta storlek medger utgiftstaket att de takbegränsade utgifterna blir ca högre än vad som prognos- Motsvarande möjliga ökning av de takbegränsade utgifterna uppgår till ca . Detta utrymme för möjliga utgiftsökningar motsvarar ca 0,7 respektive av BNP . De takbegränsade utgifterna kan av flera skäl komma att bli högre (och budgeterings- marginalen i motsvarande utsträckning mindre) än enligt den aktuella utgiftsprognosen för , exempelvis till följd av makroekonomiska förändringar (t.ex. högre inflation), oförutsedda volymökningar i transfereringssystemen eller beslut om reformer. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk av nya reformer eller oförutsedda volymökningar i de statliga transfereringssystemen försämras normalt det strukturella sparandet. Om budgeterings- marginalen delvis tas i anspråk för utgifts- ökningar till följd av makroekonomiska förändringar är detta ofta inte ett problem i förhållande till målet för det finansiella sparandet. Det beror på att målet för det finan- siella sparandet är formulerat på ett sätt som normalt tillåter att utgiftsökningar som följer av de automatiska stabilisatorerna, främst arbets- marknadsrelaterade utgifter, försvagar den offentliga sektorns finansiella sparande vid en försvagning av konjunkturen. Om konjunk- turutvecklingen däremot blir bättre än väntat kan de takbegränsade utgifterna öka på grund av pris- och löneutvecklingen i ekonomin som helhet, vilket kan ta en del av utrymmet under utgiftstaket i anspråk. Detta behöver emellertid inte leda till en konflikt med målet för det finansiella sparandet, eftersom även den offentliga sektorns inkomster tenderar att bli högre när den ekonomiska utvecklingen blir bättre än väntat. Utgiftstakets nivå är ett utryck för regeringens syn på hur statens och ålders- pensionssystemets totala utgifter bör utvecklas och begränsas i ett medelfristigt perspektiv. Att det finns ledigt utrymme under utgiftstaket betyder dock inte i sig att det finns ett utrymme för reformer som ökar de takbegränsade utgifterna. Reformer på utgiftssidan kan genom- föras efter avstämning mot målet för det finans- iella sparandet och de inkomstförstärkningar som kan komma att krävas. Utvecklingen av de takbegränsade utgifterna och budgeteringsmarginalens storlek Regeringens bedömning av utgiftstakets nivåer innebär att de ökar med 60 respektive i förhållande till föregående år. Det är en större ökning än den genomsnittliga årliga ökningen vid fastställandet av nivån på utgiftstaket sedan utgiftstaket infördes . Den genomsnittliga årliga ökningen i löpande priser 1998–2018 uppgår till , medan motsvarande ökning 2019 och 2020 uppgår till . Som en följd av utgiftstakets ökningstakt 2019 och 2020 ökar även budgeterings- marginalens storlek relativt snabbt dessa år och uppgår till av de takbegränsade utgifterna. Det är ett större utrymme än den säkerhetsmarginal som regeringen som minst vill upprätthålla till utgiftstaket. En budgeteringsmarginal som endast motsvarar säkerhetsmarginalen skulle kunna medföra att möjligheterna att genomföra prioriterade reformer på utgiftssidan begränsades. Om det bedöms förenligt med målet för det finansiella sparandet är det dock rimligt att reformer kan genomföras på budgetens utgifts- sida. Om hela utrymmet under utgiftstaket fram t.o.m. budgetpropositionen , dvs. ca , skulle tas i anspråk för högre utgifter, ger det en genomsnittlig årlig ökningstakt för de takbegränsade utgifterna på 2016–2020. Denna ökning kan jämföras med den genomsnittliga öknings- takten för de takbegränsade utgifterna enligt prognosen i denna proposition, som uppgår till 2016–2020. Den genom- snittliga ökningstakten för de takbegränsade utgifterna –uppgick till . Utgiftstaket i förhållande till potentiell BNP Den bedömda nivån på utgiftstaket uppgår till av potentiell BNP. Bedömningen av utgiftstakets nivå , , innebär att denna växer något som andel av potentiell BNP jämfört med . –2020 beräknas utgiftstakets andel av potentiell BNP stiga från till . Diagram 4.1 Utgiftstak 1997–2020 Procent av potentiell BNP Procent av potentiell BNP Anm.: För att uppnå jämförbarhet över tiden har nivåerna på utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna rensats från skillnader över tiden som beror på tekniska justeringar. Källor: och egna beräkningar. Utvecklingen av utgiftstaket och de takbegränsade utgifterna i fasta priser De takbegränsade utgifterna omräknade till fasta priser visar hur verksamhetsvolymen förändras över tiden i staten och ålderspensionssystemet. Det kan t.ex. handla om utvecklingen av antalet kvadratmeter kontorsyta, antalet årsarbetskrafter i statliga myndigheter eller antalet personer med ersättning från olika transfereringssystem. Uttryckt i fasta priser ökar de takbegränsade utgifterna med sammanlagt . Denna ökning kan jämföras med den förväntade ökningen i löpande priser, som uppgår till . Av den nominella utgiftsökningen fram beror drygt en tredjedel (83 miljarder) alltså på att verksamhetsvolymerna ökar, medan resten av utgiftsökningen beror på att lönerna och priserna stiger. Utgiftstakets nivå ökar med i fasta priser . Det motsvarar av nivån i fasta priser 2015. De bedömda nivåerna på utgiftstaket innebär att utgiftstaket uttryckt i fasta priser ökar i förhållande till föregående år. 4.3Uppföljning av det kommunala balanskravet Målet för den offentliga sektorns finansiella sparande inkluderar det finansiella sparandet i kommunsektorn, dvs. i kommuner och lands- ting. För kommuner och landsting är det emellertid det ekonomiska resultatet, och inte det finansiella sparandet, som är avgörande för om de uppfyller kommunallagens (1991:900) krav på en balanserad budget (se avsnitt 8.2). Årets resultat motsvarar förändringen av det egna kapitalet. Efter justering för bl.a. realisa- tionsvinster och realisationsförluster, samt för orealiserade förluster i värdepapper och eventuell återföring av tidigare justeringar av orealiserade förluster, erhålls det s.k. balanskravsresultatet. Negativa balanskravsresultat ska enligt kom- munallagen återställas . Kommunen eller får dock besluta att en reglering av ett negativt balanskravsresultat inte ska göras om det finns synnerliga skäl. Resultatet positivt för kommunsektorn