prop · H40328 · 2016-10-13 00:00:00 — Förordningen innehåller bl.a. bestämmelser om hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och hur ersättningen till kollektivtrafikföretag ska bestämmas. 4.2.2Behöriga myndigheter får ingripa på kollektivtrafikområdet EU:s kollektivtrafikförordning gäller kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt, dvs. med tunnelbana och spårvagn, och på väg. Till skillnad från förordning (EEG) nr 1191/69 omfattar EU:s kollektivtrafikförordning inte kollektivtrafik på inre vattenvägar. Medlemsstaterna får dock välja att tillämpa förordningen på kollektivtrafik såväl på inre vattenvägar som på nationella vatten. har valt att göra EU:s kollektivtrafikförordning tillämplig på kollektivtrafik på vatten, se propositionen Komplettering av kollektivtrafiklagen (prop. 2011/12:76). Förordningen reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse som bl.a. är tätare, säkrare, av bättre kvalitet eller billigare än den fria marknaden skulle kunna erbjuda. Med behörig myndighet avses, något förenklat, ett offentligt organ med befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden inom ett givet geografiskt område. Om detta område inte är nationellt, kallas myndigheten för en behörig lokal myndighet. Syftet med förordningen är att fastställa ramarna för de behöriga myndigheternas beviljande av ensamrätter och ersättning för fullgörande av allmän trafikplikt. Skälet till detta är att det är dessa myndighetsåtgärder som medför störst risk för att konkurrensen och handeln mellan medlemsstaterna påverkas. Enligt vad som anges i kommissionens meddelande om tolkningsriktlinjer för EU:s kollektivtrafikförordning (2014/C 92/01) syftar förordningen vidare till att skapa en inre marknad för tillhandahållande av kollektivtrafik genom att komplettera de allmänna reglerna om offentlig upphandling. I förordningen fastställs även villkor för när sådan ersättning som betalas ut i enlighet med avtal om allmän trafik ska anses vara förenlig med den inre marknaden och undantagen från kravet på förhandsanmälan av statligt stöd till kommissionen. I motsats till förordning (EEG) nr 1191/96, vars tillämpningsområde omfattade såväl personsom godstrafik, reglerar EU:s kollektivtrafikförordning inte tilldelningen av avtal om allmän trafik i godstransportsektorn. För att underlätta utfasningen av ersättningar som inte godkänts av kommissionen, fortsatte förordning (EEG) nr 1191/96 att tillämpas på godstransporttjänster efter att EU:s kollektivtrafikförordning trätt i kraft, dvs. till och med . Därefter ska eventuella ersättningar till transportföretag som utför godstransporttjänster förhandanmälas till kommissionen, i den mån de s.k. Altmark-kriterierna inte är uppfyllda (en redogörelse för dessa kriterier finns bl.a. i kommissionens meddelande om tillämpningen av Europeiska unionens regler om statligt stöd på ersättning för tillhandahållande av tjänster av allmänt ekonomiskt intresse (EUT C 8, ), punkten 3). 4.2.3Behöriga myndigheter ska teckna avtal om allmän trafik Allmän trafikplikt är sådana krav som behöriga myndigheter definierar eller fastställer för att sörja för sådan kollektivtrafik av allmänt eko- nomiskt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget Prop. 2016/17:28 kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtmin- stone inte i samma omfattning eller på samma villkor. När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Syftet är att öka öppenheten och insynen i hur motprestationer bestäms. Med avtal om allmän trafik avses i förordningen ett eller flera dokument som är rättsligt bindande och som bekräftar att en behörig myndighet och ett kollektivtrafikföretag har enats om att låta detta företag sköta och tillhandahålla kollektivtrafiktjänster som omfattas av allmän trafikplikt. Begreppet kan emellertid, beroende på medlemsstatens lagstiftning, även avse bl.a. ett beslut av den behöriga myndigheten som innehåller de villkor på vilka den behöriga myndigheten själv eller genom ett s.k. internt företag tillhandahåller tjänsterna. 4.2.4Innehåll i avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser Artikel 4 anger vad avtal om allmän trafik och allmänna bestämmelser ska innehålla. I dessa ska det klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Avtalet eller de allmänna bestämmelserna ska även i förväg och på ett objektivt och öppet sätt fastställa de parametrar som ska användas för att beräkna den eventuella ersättningen och den eventuella ensamrättens art och omfattning på ett sätt som förhindrar alltför höga ersättningar. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska det vidare fastställas hur kostnaderna för tjänsternas tillhandahållande och hur inkomsterna från biljettförsäljning ska fördelas. Löptiden för avtalen om allmän trafik ska vara begränsad och får normalt inte överstiga för busstransporter och för persontransporter på järnväg eller något annat spårbundet transportsätt. I vissa särskilt angivna fall finns det möjlighet att förlänga löptiden med högst . Enligt artikel 4 finns vidare möjligheter för de behöriga myndigheterna att vidta vissa åtgärder för att skydda personalen vid byte av operatör. I den mån behöriga myndigheter i enlighet med nationell lagstiftning kräver att kollektivtrafikföretagen ska uppfylla vissa kvalitetsnormer, ska dessa normer anges i anbudshandlingarna och i avtalen om allmän trafik. I sådana dokument ska det dessutom klart och tydligt anges om och i vilken omfattning företaget får lägga ut tjänsten på entreprenad. Tilldelning av avtal om allmän trafik Artikel 5 i EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser om tilldelning av avtal om allmän trafik. Inledningsvis anges att avtal om all- män trafik ska tilldelas i enlighet med de bestämmelser som fastställs i Tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik med buss eller spårvagn ska emellertid tilldelas i enlighet med de förfaranden som fast- ställs i direktiven /17/EG eller 2004/18/EG, när dessa inte tilldelas i form av koncessionsavtal om tjänster. Dessa direktiv har ersatts av Euro- 2016/17:28 paparlamentets och rådets direktiv /24/EU om offentlig upphandling och om upphävande av direktiv /18/EG (LOU-direktivet) och direktiv /25/EU om upphandling av enheter som är verksamma på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster och om upphävande av direktiv /17/EG (LUF-direktivet). När avtal ska tilldelas i enlighet med LOU-direktivet eller LUF-direktivet ska tilldelningsbestämmelserna i förordningen inte tillämpas (artikel 5.1). Detta innebär att förfarandet vid tilldelning av tjänstekontrakt avseende kollektivtrafik med buss eller spårvagn regleras genom de angivna direktiven. Övriga typer av avtal om allmän trafik ska tilldelas i enlighet med de särskilda bestämmelserna om detta i EU:s kollektivtrafikförordning. Om det rör sig om tjänstekontrakt i fråga om kollektivtrafik som avser järnvägstrafik och annan spårtrafik än spårvagnstrafik (dvs. huvudsakligen tunnelbanetrafik), ska alltså sådana kontrakt tilldelas i enlighet med artikel 5 i förordningen. Detsamma gäller för tjänstekoncessioner för samtliga trafikslag som omfattas av förordningen. Enligt förordningen får behöriga lokala myndigheter, om det inte är förbjudet enligt nationell lagstiftning och om vissa villkor är uppfyllda, besluta att själva tillhandahålla kollektivtrafik eller genom direkttilldelning uppdra åt en i rättsligt hänseende fristående enhet som myndigheten kontrollerar på samma sätt som sina egna avdelningar (internt företag) att göra detta (artikel 5.2). Om behöriga myndigheter väljer att anlita en annan tredje part än ett internt företag för att tillhandahålla kollektivtrafik, ska avtal enligt förordningens artikel 5.3 tilldelas på grundval av ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Detta förfarande ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Efter anbudsinlämningen och ett eventuellt förurval kan förhandlingar föras i enlighet med nämnda principer för att avgöra hur specifika eller komplicerade krav kan uppfyllas på bästa sätt. Vid trafikstörningar eller överhängande risk för sådana får behöriga myndigheter vidta kortfristiga nödåtgärder som är undantagna från skyldigheten att infordra anbud (artikel 5.5). Det finns även möjligheter för medlemsstaterna att tillåta direkttilldelning till en extern tredje part i vissa fall (artiklar 5.4 och 5.6). Förordningen ställer vidare krav på att medlemsstaterna, om så inte redan gjorts, ska vidta åtgärder för att möjliggöra en effektiv och snabb överprövning av beslut om tilldelning enligt förordningen (artikel 5.7). Enligt skäl 21 bör ett effektivt rättsskydd garanteras, inte enbart för avtal som tilldelas i enlighet med LOU- och LUF-direktiven utan också för avtal som tilldelas enligt förordningen. Sådana regler om överprövning ska enligt skältexten vara jämförbara med relevanta förfaranden i rådets direktiv /665/EEG av om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor, bygg- och anläggningsarbeten samt rådets direktiv /13/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationsområdet (de s.k. rättsmedelsdirektiven). Artikel 7 i EU:s kollektivtrafikförordning innehåller bestämmelser om behöriga myndigheters skyldighet att offentliggöra viss information. Varje behörig myndighet ska en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen och om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik och möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering (artikel 7.1). Myndigheterna ska dessutom offentliggöra föremålen för sina avtal, och de tilldelningsmetoder som planeras, i Europeiska unionens officiella tidning senast innan det fria anbudsförfarandet inleds respektive ett avtal direkttilldelas. Denna information behöver dock inte offentliggöras i fråga om avtal som rör tillhandahållande av högst kollektivtrafik eller när det är fråga om en nödåtgärd (artikel 7.2). Vid en direkttilldelning av avtal om allmän trafik för järnvägstransport i enlighet med artikel 5.6 ska den behöriga myndigheten offentliggöra vissa uppgifter efter det att avtalet har tilldelats (artikel 7.3). På begäran av berörd part ska de behöriga myndigheterna redovisa skälen för sina beslut när det gäller direkttilldelning av avtal om allmän trafik (artikel 7.4). EU:s kollektivtrafikförordning trädde i kraft . Enligt artikel 8.2 i förordningen gäller dock en övergångsperiod , fram till . ska avtal om allmän trafik tilldelas i enlighet med artikel 5. ska medlemsstaterna vidta åtgärder för att ”successivt följa artikel 5 för att undvika allvarliga strukturella problem” (artikel 8.1). I fråga om maritim sjöfart regleras marknadstillträdet i rådets förordning (EEG) 3577/92 av om tillämpning av principen om frihet att tillhandahålla tjänster på sjötransportområdet inom medlemsstaterna (cabotage). Den s.k. cabotageförordningen, som gäller för maritima sjötransporter av såväl passagerare som gods, tillkom i samband med att den inre marknaden skapades och syftar till att avveckla inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster på detta område inom medlemsländerna. Förordningen innehåller regler om frihet för rederier att erbjuda sina tjänster inom gemenskapen. Det finns även vissa bestämmelser om avtal om allmän trafik. Kommissionen publicerade ett meddelande om tolkningen av cabotageförordningen (COM(2014) 232 final). Detta tolkningsmeddelande ersätter kommissionens tidigare tolkningsmeddelanden för cabotageförordningen. I punkt 5 i meddelandet uppges att sjötrans- 2016/17:28 port av passagerare och gods är av grundläggande betydelse för öbor i , vilket är skälet till att det utformats specialregler som skydd mot sjötransportlänkar som inte marknaden kan tillhandahålla på ett tillfredsställande sätt. I skälen till förordningen anges att det, för att säkerställa tillräckliga och regelbundna transporter till, från och mellan öar, kan vara berättigat att införa allmän trafik som medför speciella rättigheter och skyldigheter för de berörda rederierna. Enligt artikel 4.1 i cabotageförordningen får en medlemsstat ingå avtal om allmän trafik med rederier som utför regelbundna transporttjänster till, från och mellan öar, eller ange förpliktelser vid allmän trafik som villkor för rätten att tillhandahålla sådana cabotagetjänster. Vidare anges att när en medlemsstat ingår avtal om allmän trafik eller ålägger ett rederi förpliktelser vid allmän trafik ska detta ske på icke-diskriminerande grund med hänsyn till alla rederier inom gemenskapen. När en medlemsstats behöriga myndighet ingår ett avtal om allmän trafik ska den enligt tolkningsmeddelandet, punkt 5.4.1, följa tillämpliga upphandlingsregler. Förordningen innehåller ingen begränsning för varaktigheten för avtal om allmän trafik. Enligt punkt 5.5.2 i tolkningsmeddelandet bör avtal om allmän trafik ha begränsad varaktighet för att regelbunden och öppen analys av marknaden ska vara möjlig och för att alla rederier inom unionen regelbundet bör ges möjlighet att ansöka om driften på en viss rutt. I ett tolkningsmeddelande (KOM(2003) 595 slutlig) uppgav kommissionen att en avtalsperiod i normalfallet inte uppfyller kravet på proportionalitet. Enligt tolkningsmeddelande anser kommissionen dock att avtal om allmän trafik med längre löptid kan uppfylla proportionalitetskravet, förutsatt att de (i) motiveras av objektiva kriterier, såsom behovet av att få tillbaka de investeringar som har gjorts och (ii) inte leder till avskärmning av marknaden. Enigt kommissionen kan det i sådana fall vara berättigat att ingå avtal med en maximal varaktighet . 4.4 Förhållandet mellan EU:s kollektivtrafikförordning och cabotageförordningen I enlighet med artikel 1.2 i EU:s kollektivtrafikförordning har gjort förordningen tillämplig på kollektivtrafik på vatten. I fråga om inre vattenvägar saknas annan särskild reglering på EU-nivå om hur avtal om allmän trafik inom detta område ska ingås. När det gäller den maritima sjöfarten anger artikel 1.2 i EU:s kollektivtrafikförordning emellertid uttryckligen att tillämpning av den förordningen inte får påverka tillämp- ningen av cabotageförordningen. Till följd av möjligheten för medlemsstaterna att tillämpa EU:s kollek- tivtrafikförordning på kollektivtrafik på nationella vatten inne- håller det nya tolkningsmeddelandet avseende cabotageförordningen en vägledning om hur EU:s kollektivtrafikförordning i sådana fall ska appli- ceras på tjänster på sjötransportområdet. I punkt 8 i tolkningsmed- delandet anför kommissionen att uttalandet i artikel 1.2 i EU:s kollektiv- trafikförordning att den förordningen får tillämpas ”utan att det påverkar tillämpningen av rådets förordning (EEG) nr 3577/92” innebär att cabo- Prop. 2016/17:28 tageförordningen har företräde framför EU:s kollektivtrafikförordning, i den mån det finns oförenligheter mellan bestämmelserna i förordningarna. Med andra ord kan EU:s kollektivtrafikförordning komplettera cabotageförordningen i fråga om kollektivtrafik på nationella vatten, men om det finns motstridiga bestämmelser i de båda förordningarna gäller cabotageförordningen. Kommissionen anser i det avseendet bl.a. att möjligheten att direkttilldela avtal om allmän trafik enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning strider mot den princip om ickediskriminering mellan rederier som framgår av artikel 4.1 i cabotageförordningen. Kommissionen erinrar också om att EU:s kollektivtrafikförordning, till skillnad från cabotageförordningen, endast gäller kollektivtrafik, dvs. Efter ska eventuella ersättningar till transportföretag som utför gods förhandsanmälas till kommissionen, i den mån de s.k. Altmark-kriterierna inte är uppfyllda. upphandlingsdirektiv och den svenska Offentlig upphandling regleras i lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (förkortad ). Genom lagen genomförs Euro- paparlamentets och rådets direktiv /18/EG om samordning av förfa- randena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster (förkortat LOU-direktiv). Lagen (2007:1092) om upp- handling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster (förkortad LUF) genomför och rådets direktiv 2004/17/EG om samordning av förfarandena vid upphandling på områ- dena vatten, energi, transporter och posttjänster (förkortat LUF- LOU-direktiv finns bestämmelser om offentlig upphandling för upphandlande myndigheter. tillämpas av upphandlande enheter som bedriver verksamhet som avser tillhandahållande eller drift av nät i syfte att tillhandahålla tjänster för allmänheten på områdena järnvägstransporter, automatiserade system, spårvagnar, trådbussar, bussar eller linbana (artikel 5). inte uttryckligen tillhandahållande eller drift av publika nät avseende Detta har dock lagts till i 1 kap. 8 § LUF (se prop. 2006/07:128 del 1 s. 453). och innehåller alltså regler som hänför sig till 2004 års LOU-direktiv och LUF-direktiv. Dessa regler ska tillämpas när en upp- handling överstiger de s.k. tröskelvärdena. bestämmelser som reglerar upphandlingar som helt eller delvis faller Denna reglering har samlats i 15 kap. i och Dessa kapitel gäller för upphandlingar vars värden understiger tröskelvärdena och upphandlingar av s.k. B-tjänster, oavsett värde. Landtransporter, till vilka i detta sammanhang räknas transporter med buss eller spårvagn, är en A-tjänst enligt direktiven. Detta innebär att de 2016/17:28 direktivstyrda förfarandereglerna i respektive LUF ska tillämpas vid upphandling av sådana transporter, så länge kontraktet har ett värde som överskrider lagarnas tröskelvärden. Järnvägstransporter, till vilka i detta sammanhang räknas transporter på järnväg eller med tunnelbana, är dock en B-tjänst. Detsamma gäller för sjötransporter. Vid upphandling av sådana tjänster gäller 15 kap. LUF respektive . Att tjänstekontrakt ska upphandlas enligt och innebär som huvudregel att upphandlingen ska annonseras och att tilldelning sker efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Direktupphandling, dvs. upphandling utan krav på anbud i viss form, får användas om kontraktets värde understiger den s.k. direktupphandlingsgränsen eller om det finns synnerliga skäl. Direktupphandlingsgränsen uppgår till enligt eller enligt LUF. Det finns två rättsmedelsdirektiv som syftar till att säkerställa att upphandlingsreglerna följs. Det första direktivet gäller för prövning av offentlig upphandling – rådets direktiv /665/EEG av om samordning av lagar och andra författningar för prövning av offentlig upphandling av varor och bygg- och anläggningsarbeten. Det andra direktivet avser upphandling inom försörjningssektorerna – rådets direktiv /13/EEG av om samordning av lagar och andra författningar om gemenskapsregler om upphandlingsförfaranden tillämpade av företag och verk inom vatten-, energi-, transport- och telekommunikationssektorerna. De båda direktiven har ändrats genom och rådets direktiv /66/EEG av om ändring av rådets direktiv /665/EEG och 92/13/EEG vad gäller effektivare förfaranden för prövning av offentlig upphandling (ändringsdirektivet). Rättsmedelsdirektiven, i lydelsen enligt ändringsdirektivet, har genomförts i svensk rätt genom bestämmelserna om avtalsspärr, överprövning och skadestånd i 16 kap. och 16 kap. LUF samt bestämmelserna om upphandlingsskadeavgift i 17 kap. och 17 kap. LUF. Med tjänstekoncession avses enligt 2 kap. 17 § och 2 kap. 18 § LUF ett kontrakt som är av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättningen för tjänsterna helt eller delvis utgör en rätt att Tjänstekoncessioner är uttryckligen undantagna från upphandlingsdirektiven och upphandlingslagstiftningen. att eller LUF inte behöver tillämpas vid tilldelning av kontrakt som Vid tilldelning av sådana kontrakt – åtmin- stone sådana av gränsöversskridande intresse – måste dock de allmänna unionsrättsliga principerna om likabehandling, ickediskriminering och Vidare ska principerna om proportionalitet och ömse- sidigt erkännande tillämpas. Principen om icke-diskriminering innebär att även om den upphand- lande myndigheten inte förväntar sig några utländska anbud får den vid utformandet av förfrågningsunderlaget inte införa krav som enbart Prop. 2016/17:28 svenska företag känner till eller kan utföra. Principen om likabehandling innebär att alla leverantörer ska ges så lika förutsättningar som möjligt. Alla måste t.ex. vid samma tillfälle få den information som är relevant för upphandlingen. Principen om öppenhet eller insyn innebär att förfarandet ska kringgärdas av sådan offentlighet som möjliggör konkurrensutsättning och att det ska vara möjligt att kontrollera att förfarandena är opartiska. Med andra ord är den upphandlande myndigheten skyldig att lämna information om upphandlingen och det praktiska tillvägagångssättet vid denna och ge leverantörer möjlighet att få tillgång till denna information så att de i förväg känner till vad som gäller vid upphandlingen och i efterhand kan kontrollera kontraktstilldelningen. Därigenom skapas också förutsättningar för leverantören att kunna få sina fördragsfästa rättigheter beaktade i en domstolsprövning. Proportionalitetsprincipen innebär att den upphandlande myndigheten i en upphandling inte får ställa större krav på leverantören eller leveransen än som behövs och som är ändamålsenligt för den aktuella upphandlingen. Kraven ska således ha ett naturligt samband med och stå i proportion till det behov som ska täckas. Principen om ömsesidigt erkännande innebär att bevis, intyg eller liknande som visar att någon är ackrediterad, certifierad, har viss utbildning eller liknande och som har utfärdats av en medlemsstats behöriga myndigheter ska godtas också i andra medlemsstater. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik kompletterar i vissa delar EU:s kollektivtrafikförordning. Lagen anger att det ska finnas en regional kollektivtrafikmyndighet i varje län. Myndigheten kan vara ett landsting, en kommun eller ett gemensamt organ i form av ett kommunalförbund eller en gemensam nämnd. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten ansvarar för att fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken genom att besluta om ett trafikförsörjningsprogram. Utifrån trafikförsörjningsprogrammet fattar myndigheten beslut om allmän trafikplikt. Upphandling av regional kollektivtrafik ska ha stöd i ett politiskt fattat beslut om allmän trafikplikt, där kraven på den trafik som ska upphandlas fastställs. Mer operativa uppgifter som att upphandla kollektivtrafik kan överlämnas till aktiebolag och till enskilda kommuner. Ensamrätt får inte medges som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt. Kollektivtrafiklagen innehåller inte några bestämmelser om hur avtal om allmän trafik ska tilldelas. I förarbetena till lagen (prop. 2009/10:200 s. 67) gjordes bedömningen att ”[T]illämpningen av bestämmelserna i artikel 5 i EU:s kollektivtrafikförordning om tilldelning av avtal om allmän trafik på väg och järnväg utanför de områden som styrs av EU-direktivet om samordning av för- farandena vid upphandling på områdena vatten, energi, transporter och posttjänster respektive EU-direktivet om samordning av förfarandena vid offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster bör Detsamma gäller detaljerade regler för tilldelningsförfarandet