prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — Enligt gällande ordning är frågan om hur länge arkiverade utrednings- handlingar ska bevaras beroende av bl.a. om det finns någon gallrings- bestämmelse som omfattar respektive handling och vad den i så fall före- skriver. Eftersom det kan finnas myndighetsspecifika gallringsföreskrif- ter är frågan om hur länge utredningshandlingar ska bevaras dessutom beroende av hos vilken brottsutredande myndighet handlingarna för- varas. Det finns också när det gäller visst utredningsmaterial särskilda gallringsregler. Det gäller t.ex. i fråga om upptagningar och uppteck- ningar från hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation där huvud- regeln enligt 27 kap. 24 § RB är att sådana upptagningar om de ingår i sidomaterialet ska förstöras efter att förundersökningen avslutats och det finns ett avgörande som har fått laga kraft. Gemensamt för den reglering om bevarande av utredningsmaterial som gäller för de brottsutredande myndigheterna är annars att sådant material i normalfallet, om det över Prop. 2016/17:68 huvud taget får gallras, inte får gallras . De regler som enligt nuvarande ordning gäller för att säkerställa att allt material som kan tän- kas tillföra utredningen något bevaras – även sidomaterial – tillgodoser rimliga rättssäkerhetskrav. De tider som gäller för bevarande av sådant material får också anses tillräckligt långa. Någon anledning att generellt bevara sidomaterial längre eller än sådant utredningsmaterial som tagits in i förundersökningsprotokollet finns alltså inte. Regeringen instämmer sammanfattningsvis i utredningens bedömning att det inte finns något behov av att införa någon reglering som särskilt tar sikte på bevarande av sidomaterial. 6 Misstänktas insyn i förundersökningar Misstänktas insyn från underrättelse om skälig Regeringens förslag: Det ska tydliggöras i att den misstänktes fortlöpande rätt till insyn i förundersökningen inträder då han eller hon underrättas om skälig misstanke om Rätten att ta del av förundersökningen gäller i detta skede end- ast i den mån det kan ske utan men för utredningen. När det finns en rätt till insyn enligt ska den undantagsvis kunna be- gränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. förslag överensstämmer i huvudsak med re- Remissinstanserna: En klar majoritet av remissinstanserna, däribland , Hovrätten för , Kammarrätten i , och tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. påtalar att det av utredningen i lagtexten föreslagna uttrycket ”såsom part i ärendet” är komplicerat och att det är tveksamt om ut- trycket av lagstiftningstekniska skäl är nödvändigt. ombudsmän () har vissa betänkligheter mot användningen av parts- Skälen för regeringens förslag Från när bör den misstänkte ha rätt att ta del av utredningsmaterial? Att den som är misstänkt för brott möjligt och fortlöpande får kännedom om resultaten av olika utredningsåtgärder är av stor betydelse för hans eller hennes möjligheter att göra sina synpunkter gällande och Detta är viktigt bl.a. för att det ger den misstänkte en möjlighet att i ett tidigt skede kunna förhindra ett obefogat åtal (SOU 1926:32 s. 72). I de fall där det redan från början står klart att åtal 2016/17:68 kommer att väckas, ger det också den misstänkte en möjlighet att tidigt kunna börja förbereda sitt försvar. Den misstänktes intresse av att få insyn i förundersökningen måste emellertid vägas mot intresset av att inte redan i ett inledande skede av förundersökningen behöva lämna ut sådana uppgifter som kan riskera att förstöra utred- ningen eller som av andra skäl är föremål för sekretess. Att inte i ett tidigt skede behöva lämna ut uppgifter som kan påverka utredningen har betydelse för framför allt de brottsutredande myndigheternas effektivitet. Det kan emellertid också ha betydelse för t.ex. en uppgiftslämnare att en misstänkt inte kan få del av lämnade uppgifter. Av betydelse vid avvägningen mellan nämnda intressen är att den misstänkte i detta skede inte är åtalad för något brott, utan endast misstänkt. Detta är en principiell skillnad som bör ha betydelse för omfattningen av rätten till insyn. Enligt gällande ordning inträder den misstänktes rätt till insyn i och med att han eller hon i samband med förhör underrättas enligt 23 kap. 18 § första stycket RB om skälig misstanke om brott. Före det förhöret finns ingen rätt till insyn enligt regler. För den som ännu inte uppnått en sådan misstankegrad finns alltså ingen rätt till insyn i förundersökningen. Det gäller t.ex. för den som endast kan misstänkas för brott och därför är skyldig att kvarstanna för förhör enligt 23 kap. 9 § RB. Någon rätt till insyn finns inte heller i fråga om den som visserligen är skäligen misstänkt för brott men som ännu inte har underrättats om detta vid ett förhör. Den misstänktes insynsrätt enligt gällande ordning inträder vid en väl avvägd tidpunkt. Det är först i samband med att en misstänkt underrättas om att han eller hon är skäligen misstänkt för brott som förundersök- ningen kan sägas vara så långt kommen med en inriktning mot honom eller henne att intresset av insyn gör sig gällande med tillräcklig styrka. Vid underrättelse om skälig misstanke inträder dessutom en rad andra rättigheter för den misstänkte, bl.a. rätten att i vissa fall få en offentlig försvarare och rätten att begära utredningsåtgärder. Detta talar också för att det även fortsättningsvis är lämpligt att låta den misstänktes rätt till insyn inträda för underrättelse om skälig misstanke. Vilket material bör den misstänkte få del av under pågående förundersökning? När det gäller omfattningen av insynsrätten under en pågående förunder- sökning väger de brottsutredande myndigheternas intresse av att kunna bedriva utredningen effektivt tungt. Information som riskerar att förstöra eller påverka utredningen menligt om den lämnas till den misstänkte ska därför inte behöva lämnas ut. Detta uttrycks enligt gällande ordning på så sätt att den misstänkte har rätt att fortlöpande, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av det som har förekommit vid undersök- ningen (23 kap. 18 § första stycket RB). Det är upp till förundersök- ningsledaren att med beaktande av objektivitetsprincipen avgöra vilka delar av förundersökningen som den misstänkte kan tillåtas ta del av utan att det skadar utredningen. Som redogörs för närmare i avsnitt 4.3.1 är det dock i detta skede inte fråga om någon rätt till vare sig aktinsyn eller att få kopior av materialet. Detta är en väl fungerande ordning. alltså inte skäl att ändra på omfattningen av den misstänktes rätt att ta del av utredningsmaterial under pågående förundersökning. Det är viktigt att påpeka att bestämmelsen inte ger den misstänkte någon rätt att ta del av uppgifter som inte finns i utredningen men som den brottsutredande myndigheten förfogar över i annat sammanhang, t.ex. utredningsmaterial i en annan förundersökning eller uppgifter som har inhämtats i underrät- telseverksamhet. Om den misstänkte anser att förundersöknings- materialet brister i något avseende har han eller hon dock möjlighet att hos förundersökningsledaren begära att förundersökningen kompletteras (se närmare avsnitt 6.4). Att det finns en rätt till insyn enligt innebär inte att rätten att ta del av utredningsmaterial per automatik är ovillkorlig. En särskild fråga är i vilken utsträckning uppgifter som omfattas av sek- retess kan hemlighållas för en misstänkt som enligt har rätt att ta del av utredningsmaterialet. Det får anses klarlagt att insynen kan begränsas på grund av sekretess i en sådan situation. Kollisions- bestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL, som reglerar konflikten mellan rätten till partsinsyn och sekretess, innebär att partsinsynen i många fall får vika om det är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift inte röjs och en upplysning om materialet allvarligt skulle skada det sekretesskyddade intresset (se närmare avsnitt 4.3.1). Även om det inte skulle skada utred- ningen att låta den misstänkte ta del av visst material kan det i undantags- fall finnas hinder mot att lämna ut uppgift som omfattas av sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen till skydd för något annat allmänt eller enskilt intresse. I likhet med utredningen anser regeringen att det av tydlighetsskäl i bör klargöras att denna möjlighet att begränsa partsinsynen finns. Utredningen föreslår att det i 23 kap. 18 § första stycket RB ska anges att den misstänkte ”såsom part i ärendet” får vissa specifika rättigheter. Enligt utredningen innebär förslaget i denna del inte någon förändring i regleringen av förundersökningsförfarandet som sådant eller för frågan om omfattningen av förundersöknings- ledarens befogenheter och ansvar m.m. Syftet med förslaget är i stället att i 23 kap. 18 § RB klargöra den misstänktes partsställning bara såvitt avser de partsrättigheter som behandlas i paragrafen. Hovrätten över och anser emellertid att uttrycket är komplicerat och kan ge upphov till missförstånd, bl.a. i fråga om den misstänkte generellt kan betecknas som part i förundersökningsärendet. Regeringen konstaterar att det resultat som utredningen vill uppnå med sitt förslag kan uppnås genom att det i 23 kap. 18 § RB anges att rätten till insyn enligt rätte- gångsbalken gäller med de begränsningar som följer av kollisionsbe- stämmelsen i offentlighets- och sekretesslagen. Det av utredningen före- slagna uttrycket ”såsom part i ärendet” behöver därför inte användas. I avsnitt 6.1.2 återkommer regeringen till frågan om hur det lagtekniskt kan tydliggöras i vilken rätt till insyn den misstänkte har under pågående förundersökning. Regeringen återkommer till den närmare utformningen av kollisionsbestämmelserna i offentlighets- och sekretesslagen i avsnitt 6.2. 6.1.2Misstänktas insyn från slutdelgivning av förundersökningen Regeringens förslag: Det ska tydliggöras i och offentlighets- och sekretesslagen att den misstänkte efter att ha under- rättats om att förundersökningen slutförts, har en ovillkorlig rätt till insyn i allt förundersökningsmaterial som har betydelse för åklaga- rens ställningstagande i åtalsfrågan. Rätten till insyn i sidomaterialet ska i detta skede undantagsvis kunna begränsas om det av hänsyn till ett allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretess- belagd uppgift i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Rätten till insyn i förundersökningsmaterialet inklusive sido- materialet, ska bestå efter att åtal har väckts och fram till dess att åtalet slutligt har prövats eller saken annars slutligt har avgjorts. förslag överensstämmer i allt väsentligt med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna, däribland , Hovrätten över och , Justitiekanslern, och , tillstyrker eller har inga invänd- ningar mot utredningens förslag. Även ombudsmän () anser att regleringen ger ett materiellt tillfredsställande resultat men före- drar att den misstänktes insynsrätt helt regleras i . instämmer däremot i utredningens bedömning att en parts rätt till insyn i förundersökningsförfarandet ska framgå av bestäm- melserna i medan eventuella begränsningar i insynsrät- ten på grund av sekretess bör ske genom reglering i offentlighets- och sekretesslagen. och Säkerhetspolisen förklarar att de i huvudsak är positiva till förslagen men betonar att det behöver klarläggas att uppgifter som rör bl.a. polisiära metoder kan sekretessbeläggas gentemot den misstänkte. påpekar dessutom att be- greppet delgivning endast bör användas då det är fråga om delgivning enligt delgivningslagen (2010:1932). framför en liknande synpunkt. Skälen för regeringens förslag Den ovillkorliga rätten till insyn enligt från slutdelgivningen När en förundersökning har kommit så långt att förundersökningsledaren anser att den är färdig, ska den misstänkte och i förekommande fall för- svararen underrättas om att de har rätt att ta del av det som har förekom- mit vid undersökningen och att ange den utredning de anser är önskvärd och i övrigt anföra vad de anser är nödvändigt (23 kap. 18 § första stycket RB). Den misstänkte har visserligen rätt att, i den mån det kan ske utan men för utredningen, ta del av undersökningen och att påkalla utredningsåtgärder redan från det att han eller hon underrättas om skälig misstanke, men det är först när förundersökningsledaren anser att utred- ningen är färdig som en särskild underrättelse om detta ska lämnas. Denna särskilda underrättelse brukar kallas för slutdelgivning. Den misstänkte får genom slutdelgivningen möjlighet att tillföra ärendet upp- gifter som kan ha betydelse för frågan om åtal ska väckas. Rikspolis- styrelsen och invänder att uttrycket delgivning inte bör an- vändas i lag i andra fall än då regleringen om delgivning enligt delgiv- ningslagen är aktuell. Regeringen instämmer i den åsikten. Regleringen i 23 kap. 18 § RB om underrättelse om rätten att ta del av det som före- kommit i utredningen ställer inte krav på någon formell delgivning. De förändringar som bör göras för att tydliggöra regleringen bör kunna åstadkommas utan att uttrycket delgivning används i lag. Lagrådet, som påpekar att de synpunkter som det för fram inte rör de materiella lösningarna, föreslår att lagtexten ges en utformning som när det gäller tidpunkten för undersökningsledarens slutdelgivning innebär att uttrycket ”när undersökningsledaren har slutfört den utredning som han eller hon anser är nödvändig” ersätts med uttrycket ”när undersök- ningsledaren har slutfört utredningen”. Som utvecklas nedan finns det i detta skede fortfarande möjlighet för den misstänkte och försvararen att påverka utredningens slutliga utformning genom att begära komplet- terande utredningsåtgärder. Det är först när undersökningsledaren har tagit ställning till behovet av sådana kompletteringar och i förekom- mande fall vidtagit ytterligare utredningsåtgärder som utredningen kan sägas vara helt färdig. Regeringen anser att det ligger ett värde i att i lagtexten markera att det här rör sig om två skilda tidpunkter och delar därför inte Lagrådets uppfattning om hur lagtexten bör utformas i denna del. På samma sätt bör det återspeglas i lagtexten att rätten att påkalla domstolsprövning av eventuella brister i utredningen och av begräns- ningar av rätten att ta del av utredningsmaterial, inträder redan när under- sökningsledaren anser att utredningen är färdig (se närmare avsnitt 6.4). Som föreslås av Lagrådet bör bestämmelsen i 23 kap. 19 § RB kom- pletteras med att även försvararen kan anmäla en brist i utredningen till rätten. När den misstänkte slutdelges förundersökningen blir hans eller hennes insyn i all dokumentation över utredningsåtgärder, samlad bevisning och övrigt material av central betydelse för möjligheten till ett effektivt och rättvist försvar. Vid slutdelgivningen står det klart att förundersökningen inte kommer att läggas ned utan att en åklagare kommer att fatta beslut i åtalsfrågan. Rätten till insyn ger emellertid den misstänkte en möjlighet att försöka förmå åklagaren att fatta ett negativt åtalsbeslut. En begräns- ning av insynen skulle göra det svårt för försvaret att t.ex. bedöma om ytterligare utredningsåtgärder är påkallade eller om förhör med ytter- ligare personer bör hållas (JO 2007/08 s. 87). Enligt gällande ordning anses det vid slutdelgivningen inte längre vara möjligt att begränsa den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen med stöd av . Detta gäller oavsett om materialet ingår i det preliminära förundersökningsprotokollet eller i sidomaterialet (JO 1964 s. 212). Anledningen till detta synsätt är att slutdelgivningen ska äga rum när förundersökningsledaren anser att utredningen är färdig. Det är först då som utredningen i sin helhet kan redovisas för den miss- tänkte (JO 1997/98 s. 159, jfr även m.fl., [, Zeteo], kommentaren till 23 kap. 18 §). När förunder- sökningsledaren anser att utredningen är färdig, kan ett röjande av upp- 2016/17:68 gifter i förundersökningen inte rimligen vara till men för utredningen. Det finns därför inte någon möjlighet enligt att be- gränsa den misstänktes rätt att ta del av utredningsmaterial. Med utred- ningsmaterial avses i detta sammanhang sådant material som har tagits in i förundersökningen. Vilket material som ska tas in i förundersökningen måste alltid avgöras utifrån en bedömning av omständigheterna i det enskilda fallet och med beaktande av objektivitetsprincipen. När det gäller material från exempelvis polisens underrättelseverksamhet kan det inte anses utgöra ett generellt krav att uppgiften över huvud taget framgår i förundersökningen, vare sig i förundersökningsprotokollet eller i sido- materialet (se närmare avsnitt 6.3.1). Regeringen anser att det finns goda skäl för denna ordning, dvs. det ska inte heller framöver vara möjligt att efter slutdelgivningen begränsa den misstänktes rätt till insyn i förunder- sökningen med stöd av bestämmelser. Det bör vidare påpekas att det i detta skede av förundersökningen är fråga om en rätt till aktinsyn, dvs. en rätt att få tillgång till själva materialet. Detta skiljer sig från vad som gäller vid underrättelse om skälig misstanke. Den miss- tänkte har emellertid inte efter slutdelgivningen en rätt till kopior av utredningsmaterialet; en annan sak är att slutdelgivningen ofta går till så att den misstänkte får en kopia av det preliminära förundersöknings- protokollet (se närmare avsnitt 4.3.1). För att ytterligare tydliggöra att den misstänkte efter slutdelgivningen får en mer omfattande rätt till insyn än vad som gäller efter att ha under- rättats om skälig misstanke, bör denna insynsregel flyttas till en särskild bestämmelse. Enligt regeringens mening blir insynsreglerna i rättegångs- balken då mer överskådliga och lättillgängliga. För den enskilde ökar därmed förutsebarheten. Det blir också tydligare för de brottsutredande myndigheterna vad som gäller i fråga om den misstänktes rätt till insyn enligt . Den misstänktes insynsrätt bör emellertid inte, som JO förespråkar, helt regleras i . Om det finns en rätt till insyn enligt kan den misstänktes insyn begränsas endast om det finns stöd för det enligt bestämmelserna om sekretess i offentlighets- och sekretesslagen. Som utredningen föreslår och flera remissinstanser, bl.a. , instämmer i är det därför ändamålsenligt att också reglera frågan om under vilka förutsättningar insynsrätten kan begränsas genom preciserade bestämmelser i 10 kap. OSL om vilken sekretess som ska gälla vid kollision med bestämmelser om partsinsyn. Regleringen blir på detta sätt systematisk i förhållande till sekretessregleringen i övrigt. Dessutom undviker man att rättegångs- balken tyngs av sådana intresseavvägningar i sekretesshänseende som ska göras mellan partsinsynen och olika sekretessintressen. Frågan om i vilken utsträckning sekretess kan begränsa den misstänktes rätt enligt att ta del av utredningsmaterial behandlas under nästa rubrik. Regeringen återkommer till hur kollisionsbestämmelserna när- mare bör utformas i avsnitt 6.2. Bör det efter slutdelgivningen vara möjligt att begränsa rätten till insyn på grund av sekretess? Att det inte går att med stöd av begränsa rätten till insyn innebär inte nödvändigtvis att den misstänkte har en ovillkorlig rätt att ta del av sekretessbelagda uppgifter. Som framgår närmare i av- snitt 4.3.1 reglerar kollisionsbestämmelsen, 10 kap. 3 § OSL, hur en konflikt ska lösas mellan rätten till insyn enligt och sekretess enligt offentlighets- och sekretesslagen. Det finns emellertid olika uppfattningar i fråga om hur den bestämmelsen ska tillämpas efter slutdelgivningen. Dessa olika uppfattningar har i stor utsträckning sin grund i en diskussion kring om förundersökningen är ett ärende som handläggs av och åklagare och där den misstänkte är part eller om förundersökningsförfarandet är ett faktiskt handlande där den misstänkte inte är part. Även om det numera finns vägledande praxis i den delen (se avsnitt 4.3.1) så finns det fortsatta diskussioner kring om det är bestämmelserna i första eller andra stycket i kollisionsbestämmel- sen som är tillämpliga på förundersökningsmaterialet efter det att åtal har väckts. Ytterligare en fråga gäller om allt förundersökningsmaterial ska anses utgöra omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende. Gäller det såväl det preliminära förundersökningsproto- kollet som sidomaterialet? För en närmare redogörelse av dessa dis- kussioner hänvisas till slutbetänkande (bet. s. 79 f.). Dessa oklarheter talar för att det behöver tydliggöras i lag hur rätten till insyn närmare ser ut när förundersökningen har slutdelgetts den miss- tänkte. För att det ska vara möjligt för den misstänkte att på ett effektivt sätt kunna ta ställning till behovet av ytterligare utredningsåtgärder och för att kunna förbereda sitt försvar, måste det enligt regeringens uppfattning finnas en ovillkorlig rätt för den misstänkte att ta del av det material som är av betydelse som underlag för åklagarens beslut i åtalsfrågan. Det material som det i praktiken är fråga om är vanligtvis det preliminära förundersökningsprotokollet jämte bevisning som åklagaren preliminärt överväger att åberopa vid ett positivt åtalsbeslut. Sådan bevisning kan bestå av t.ex. förhör, vittneskonfrontationer, brottsplatsrekonstruktioner m.m. som dokumenterats genom t.ex. videoupptagning men som bara finns i förenklad dokumentation i protokollet såsom skriftliga uppteck- ningar, fotografier m.m. Att en misstänkt får ta del av det material som ligger till grund för åtalet är en förutsättning för rätten till en rättvis rätte- gång enligt artikel 6 . En hörnsten i denna rätt är principen om ett kontradiktoriskt förfarande som syftar till att båda parter ska få kännedom om allt relevant material i processen, få tillfälle att framföra sina synpunkter på detta material och ha lika goda möjligheter att åberopa bevisning och föra sin talan i processen. Som utredningen påtalar får det därför i detta skede av förundersökningen inte förekomma att material undanhålls från den misstänkte eller försvararen såsom sido- material men sedan beaktas vid beslut huruvida åtal ska väckas eller inte. Detta gäller oavsett om det i materialet finns sekretessbelagda uppgifter eller inte. Avgörande för frågan om den misstänktes insyn i utrednings- materialet får begränsas är alltså sammanfattningsvis inte hur materialet har klassificerats utan om materialet har betydelse för åtalsfrågan. När det gäller insynen i sidomaterialet är det som nämns ovan inte möjligt att med stöd av begränsa den misstänktes rätt att ta del av materialet. Till sidomaterialet hör emellertid endast sådant material som av undersökningsledaren har bedömts sakna betydelse för åtalet (se närmare avsnitt 5.2). Det inger därför inte lika stora betänklig- heter att i undantagsfall begränsa den misstänktes rätt att ta del av detta. sammanhanget kan det nämnas att i sin praxis har medgett att partsinsynen i sådant material begränsas på grund av andra intressen (avgöranden i mål mot , no. 27052/95 och Fitt mot , no. 29777/96, ECHR 2000-II). Självfallet bör den misstänkte i största möj- liga utsträckning tillåtas ta del också av sidomaterialet. kan bl.a. ha ett intresse av att granska vilka åtgärder som vidtagits under Om sidomaterialet innehåller uppgifter som är föremål för sekretess är det dock regeringens uppfattning att den misstänkte inte bör ha en ovillkorlig rätt att ta del av detta. Detta följer enligt mångas upp- fattning redan av nuvarande ordning. Som redovisas ovan finns det emellertid också en tolkning som går ut på att allt förundersöknings- material, såväl det preliminära förundersökningsprotokollet som sido- materialet, ska anses utgöra omständigheter som läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende (bet. s. 79 f.). Mot bakgrund av de oklarheter i gällande rätt som utredningen redogjort för bör det tydligt