prop · H303173 · 2016-04-28 00:00:00 — Den ska främja alla barns och elevers utveckling och lärande samt en livslång lust att lära. Alla ska ha lika tillgång till utbildning, oavsett geografisk hemvist eller ekonomiska förhållanden och utbildningen ska vara likvärdig, oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 4, 8 och 9 §§, skollagen [2010:800]). En huvudman har vissa skyldigheter att tillhandahålla modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet En elev i någon av de obligatoriska skolformerna, dvs. grundsärskolan, specialskolan och sameskolan, som har en vårdnads- havare med ett annat modersmål än svenska ska erbjudas modersmåls- undervisning, om detta språk är det dagliga umgängesspråket i hemmet och eleven har grundläggande kunskaper i språket. dock inte för en elev som tillhör någon av de nationella minoriteterna. En sådan elev ska erbjudas modermålsundervisning i elevens nationella minoritetsspråk. De nationella minoritetsspråken är finska, meänkieli, samiska, chib och jiddish. Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om modersmålsundervisning. Sådana föreskrifter får innebära att undervisning ska erbjudas i ett språk bara om ett visst antal elever önskar undervisning i det språket (10 kap. 7 §, 11 kap. 10 §, 12 kap. 7 § och 13 kap. 7 § skollagen). För elever i gymnasieskolan och gymnasiesärskolan gäller motsvarande bestämmelser, med den skillnaden att det för att en elev ska ha rätt till modersmålundervisning krävs att eleven ska ha goda kunskaper i modersmålet, inte bara grundläggande kunskaper. Detta gäller även i fråga om nationella minoritetsspråk (15 kap. 19 § och 18 kap. 19 § skollagen). Med stöd av de nämnda bemyndigandena har regeringen meddelat föreskrifter om modersmålsundervisning som bl.a. innebär att en huvudman bara är skyldig att anordna modersmålsundervisning i ett visst språk om det finns en lämplig lärare att tillgå. Det krävs därutöver att minst fem elever som ska erbjudas sådan undervisning i språket önskar det. Sistnämnda krav gäller dock inte om det är fråga om ett nationellt minoritetsspråk (5 kap. 7–13 §§ skolförordningen [2011:185] och 4 kap. 15–21 §§ gymnasieförordningen [2010:2039]). Studiehandledning på modersmål skiljer sig från modersmålsundervisning i det viktiga avseendet att studiehandledning inte är ett ämne i skolan, utan i stället en stödåtgärd för de elever som riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås i ett eller flera ämnen. Av 3 kap. 3 § skollagen följer att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. För att kunna förverkliga att var och en ges den ledning och stimulans som de behöver har en elev enligt skollagen rätt till stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen eller särskilt stöd om hon eller han riskerar att inte nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 5a § skollagen). Den elev som inte klarar att följa undervisningen på svenska kan få sådant stöd i form av studiehandledning på sitt modersmål i ett eller flera ämnen. får endast enskilda och i vissa fall staten utföra entreprenad inom skolväsendet Bestämmelser om när entreprenad är tillåten inom skolväsendet finns i 23 kap. skollagen. Där anges i 1 § att kommuner, landsting och enskilda huvudmän får, med bibehållet huvudmannaskap, sluta avtal med en enskild fysisk eller juridisk person, och vissa fall med staten, om att utföra uppgifter inom utbildning eller annan verksamhet enligt skollagen (entreprenad), enligt vad som närmare anges i kapitlet. Detta innebär att en kommun eller ett landsting bara kan vara beställare, och aldrig en utförare, av en entreprenad. Den inledande paragrafen, som innehåller definitionen av vad entreprenad innebär, anger inte i vilka skolformer och för vilka uppgifter entreprenad är tillåtet. Detta anges i andra bestämmelser i kapitlet. Om det finns särskilda skäl får regeringen efter ansökan av en kom- Prop. 2015/16:173 mun, ett landsting eller en enskild huvudman ansöka om dispens för att överlämna undervisning åt någon annan på entreprenad (5 §). Eftersom entreprenad enligt definitionen i 1 § inte kan utföras av annan än en enskild fysisk eller juridisk person (och staten i vissa fall) finns dock ingen möjlighet för regeringen att bevilja dispens för en huvudman att exempelvis överlämna modersmålsundervisning till en kommun. Lokaliseringsprincipen begränsar kommunernas och landstingens möjligheter att bistå andra Utöver att en kommun eller ett landsting enligt skollagen är förhindrad att utföra entreprenad inom skolväsendet, saknar de med hänsyn till den s.k. lokaliseringsprincipen i 2 kap. 1 § kommunallagen (1991:900), även befogenhet att ägna sig åt angelägenheter som inte har anknytning till kommunens område eller medlemmar. För att en kommun ska kunna utföra uppgifter inom exempelvis utbildning åt en annan kommun krävs därför att det görs ett undantag från lokaliseringsprincipen. Ett sådant undantag kan endast göras i lag. Det finns begränsade möjligheter till modersmålsundervisning på entreprenad är det bara tillåtet att överlämna uppgifter inom utbildning till en enskild i ett fåtal särskilt angivna fall och till staten i ett fall. Det är bl.a. tillåtet för en enskild huvudman att överlämna modersmålsundervisning på entreprenad till en annan enskild fysisk eller juridisk person (23 kap. 4 § skollagen). Motsvarande möjlighet, att vara beställare av en entreprenad när det gäller modersmålsundervisning saknas för en kommun eller ett landsting. Skillnaden mellan offentliga och enskilda huvudmäns möjligheter har sin bakgrund i att ett överlämnande av modersmålsundervisning på entreprenad var tillåtet för enskilda huvudmän enligt bestämmelser som tillämpades innan nya skollagen trädde i kraft. Lagstiftaren ansåg i samband med den nya skollagens tillkomst att denna möjlighet borde finnas kvar (prop. 2009/10:165 s. 513). Någon bestämmelse i 23 kap. skollagen som tillåter överlämnande av studiehandledning på entreprenad finns inte. Det är tillåtet med fjärrundervisning inom huvudmannens organisation är begreppet fjärrundervisning definierat i skol- Med fjärrundevisning avses en interaktiv undervisning som be- drivs med informations- och kommunikationsteknik där lärare och elever är åtskilda i rum men inte (1 kap. 3 § skollagen). entreprenad utförs fjärrundervisningen av samma huvudman, exempelvis från en av huvudmannens skolenheter till en annan. visning ska det finnas en handledare närvarande i den lokal där eleverna Regeringen har med stöd av ett bemyndigande meddelat föreskrifter om fjärrundervisning, bl.a. inom vilka ämnen detta ska vara tillåtet. Bland dessa bestämmelser framgår att fjärrundervisning är tillåtet i modersmål och i studiehandledning på modersmålet (29 kap. 22 a § skol- lagen, 5 a kap. skolförordningen och 4 a kap. gymnasieförordningen). 2015/16:173 För att skilja mellan fjärrundervisning och sedvanlig undervisning där lärare och elev varken är åtskilda i rum eller tid används i denna proposition benämningen ”närundervisning” för den senare formen av undervisning. Fjärrundervisning kan bara lämnas över på entreprenad till staten och endast i vissa ämnen Enligt nuvarande bestämmelser får fjärrundervisning på entreprenad överlämnas endast till staten. Denna möjlighet avser bara undervisning i teckenspråk, samiska eller integrerad samisk undervisning. Fjärrundervisning i modersmål eller studiehandledning får således inte överlämnas på entreprenad till en enskild, en kommun eller ett landsting (23 kap. 4 § tredje stycket skollagen, 5 a kap. 5 § skolförordningen och 4 a kap. 5 § gymnasieförordningen). Bättre möjligheter till fjärrundervisning ledning på modersmål ska få överlämnas på entreprenad till andra huvudmän Regeringens förslag: Inom , grundsärskolan, gymnasie- skolan och gymnasiesärskolan ska uppgifter som avser modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmål få överlämnas på entreprenad till en annan huvudman, dock endast om huvudmannen har gjort vad som rimligen kan krävas för att anordna utbildningen in- om den egna organisationen. Även fjärrundervisning i modersmål och av studiehandledning på modersmålet ska då få överlämnas till annan huvudman på entreprenad. Den befintliga möjlighet som en enskild huvudman har att över- lämna modersmålsundervisning på entreprenad till en enskild fysisk eller juridisk person, oavsett om personen är huvudman eller inte, ska kvarstå, men endast i de fall huvudmannen har gjort rimliga ansträng- ningar för att anordna undervisningen inom den egna organisationen. Det befintliga bemyndigandet för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela ytterligare föreskrifter för entreprenad ska utökas och gälla även i fråga om modersmåls- undervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens Utredningen föreslår dock att även en huvudman ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning på entre– prenad till en enskild fysisk eller juridisk person även om denna inte är Utredningen föreslår vidare att en huvudman ska kunna över- lämna uppgifter som avser studiehandledning på entreprenad också till en enskild fysisk eller juridisk person även om denna inte är huvudman. Utredningen lämnar inte något förslag till bestämmelse om villkor för att en huvudman ska få överlämna uppgifter som avser modersmålsundervisning eller studiehandledning på modersmål eller fjärrundervisning i fråga om sådana uppgifter på entreprenad. Remissinstanserna: Fyrtionio remissinstanser har inkommit med yttranden. Därutöver har två övriga yttranden inkommit. En majoritet av de som har yttrat sig tillstyrker eller har inte något att invända mot utredningens förslag i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad eller i fråga om vilka som ska få utföra sådan entreprenad. Det gäller bl.a. , , , Statskontoret, Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, , , , och kommuner och . Kommuner och Landsting, , och kommun vill gå längre och föreslår att även fjärrundervisning i modersmål och studiehandledning på modersmål på entreprenad ska få utföras av enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän. Flera remissinstanser förordar dock motsatsen. Skolinspektionen, och vill att all entreprenad av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet, såväl s.k. närundervisning som fjärrundervisning, bara ska få ske mellan huvudmän och avstyrker därför utredningens förslag till den del det avser en möjlighet till överlämnande av uppgifter som avser modermålsundervisning och studiehandledning på modersmålet på entreprenad till enskilda fysiska eller juridiska personer som inte är huvudmän. Skolinspektionen påpekar att om entreprenad bara tillåts i förhållande till andra huvudmän får utföraren av entreprenaden stå under direkt tillsyn av myndigheten och bedrivs av lärare som har erfarenhet av att samverka med andra inom skolan, vilket bidrar till kvalitet och likvärdighet på undervisningen. Ytterligare ett antal remissinstanser, däribland i , och kommuner och avstyrker visserligen inte uttryckligen utredningens förslag i denna del men framför betänkligheter och problem med att andra än huvudmän tillåts utföra entreprenad, bl.a. eftersom enskilda fysiska och juridiska personen kan prissätta tjänsten att bedriva modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål så lågt att kvalitén på undervisningen riskerar att äventyras. Ingen remissinstans invänder mot utredningens förslag att regeringens förskriftsrätt även ska omfatta entreprenad av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Flera remissinstanser, däribland i , , och Nationellt centrum för svenska som andraspråk framhåller, i likhet med utredaren, att möjligheten att lägga ut modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad ska användas först när behoven av sådan undervisning inte kan lösas inom den egna organisationen. Förvaltningsrätten i och Skolinspektionen har efterlyst ett klargörande av detta i författning. 2015/16:173 Skälen för regeringens förslag Entreprenad – ett undantag från huvudregeln att huvudmannen bedriver undervisningen själv Utbildning inom grundskola, grundsärskola, gymnasieskola och gymnasiesärskola, som är de skolformer som särskilt behandlas i denna proposition, ska som utgångspunkt bedrivas av huvudmannen själv. Detta följer av att skollagens bestämmelser om utbildning nästan uteslutande riktar sig till en huvudman eller anställda hos huvudmannen. Principen att en huvudman själv ska bedriva undervisningen kan även motsatsvis anses följa av de undantagsfall, dvs. entreprenadmöjligheter, som anges särskilt i 23 kap. skollagen. Regeringen delar utredningens uppfattning att det finns stora fördelar med att huvudmannen bedriver utbildningen själv, vilket även flera remissinstanser såsom Skolinspektionen, och har instämt i. Huvudmannen bedriver undervisning med lärare som står under pedagogiskt ledarskap av en rektor och verksamheten omfattas av det systematiska kvalitetsarbetet som bedrivs av huvudmannen (2 kap. 9 § och 4 kap. 3 § skollagen). Lärare inom samma organisation kan ha lättare att kommunicera och samverka kring en elevs studiesituation, något som är speciellt viktigt för elever som är i behov av studiehandledning på modersmålet som en stödåtgärd. Vidare begränsas då kretsen av personer som hanterar myndighetsutövning, t.ex. betygssättning, till lärare som har erfarenhet av detta. Dessutom utövar Skolinspektionen tillsyn över skolhuvudmännen. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att utgångspunkten även fortsättningsvis bör vara att det är huvudmannen själv som ska anordna undervisningen. Det finns dock behov av att i vissa situationer göra avsteg från denna huvudregel. Det är angeläget att få fler möjligheter till samarbeten kring modersmålsundervisning och studiehandledning Som framgått av kapitel 4 finns det ett stort behov av skapa verktyg för skolhuvudmännen att möta det stegrande behovet av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta kan uppnås genom att utöka entreprenadmöjligheterna enligt skollagen. Även om en sådan åtgärd inte kommer att lösa hela bristen på lärare anser regeringen, i likhet med och flertalet kommuner som har yttrat sig, däribland kommun, kommun och kommun, att ökade möjligheter till entreprenad kan väntas lindra bristen på lärarresurser. Detta kan väntas dels då utökade samarbeten mellan huvudmän medför en effektivare användning av de befintliga lärarresurserna såsom Statskontoret anför, dels då ett sådant samarbete ökar möjligheterna för modermålslärare och studiehandledare att få heltidsanställningar vilket, som kommun påpekar, gör dessa yrken mer attraktiva. Lagrådet har anfört att man i massmedierna har kunnat ta del av uppgifter som ger vid handen att flyktingsströmmen till har avtagit och att det inte är närmare belyst vilken inverkan flyktingsituationen har på det omedelbara behovet av sådana åtgärder som föreslås i lagrådsremissen. Som nämnts i avsnitt 4 har Skolinspek- tionen påpekat att det kom 23 000 asylsökande barn till bara har ca 52 000 asylsökande barn i åldern 7–Prop. 2015/16:173 kommit till . Det totala antalet asylsökande i intervallet 0–18 år var ca 70 000. Därmed kan ännu fler, som ännu inte har börjat skolan, komma att bli berättigade till modersmålsundervisning. Enligt SCB:s officiella befolkningsprognos publicerad beräknas det totala antalet barn och ungdomar i åldern 0–som kommer att invandra att uppgå till ca 54 000 i genomsnitt. Enligt 1 kap. 4 § andra stycket skollagen ska i utbildningen hänsyn tas till barns och elevers olika behov. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt och en strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar. Modersmålsundervisning har betydelse för elevens förståelse för såväl sitt modersmål som för att eleven ska lära sig svenska och få bättre resultat i skolan. Även studiehandledning på modersmålet är viktigt för att ge eleven förutsättningar att rikta fokus på ämnesinnehållet och följa med i undervisningen utan att primärt hindras av språket. När ett så stort antal barn och ungdomar har kommit till anser regeringen att det – med hänsyn till den betydelse som modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål har för nyanlända elevers möjlighet att nå god måluppfyllelse i skolan och därmed i förlängningen, att integreras i det svenska samhället – är av största vikt att åtgärder vidtas för att så långt möjligt tillgodose det behov av modersmålsundervisning och handledning på modersmålet som finns och som kommer att finnas framöver. Utvidgningen av möjligheterna till entreprenad bör ske med viss försiktighet Utredningen har föreslagit att modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet ska få överlämnas på entreprenad till en kommun, ett landsting eller en enskild fysisk eller juridisk person. Utredningen motiverar detta med att det handlar om att värna elevernas rätt till modersmålsundervisning och extra anpassningar eller särskilt stöd. Enligt utredningen finns det redan etablerade samarbeten på dessa områden. Enskilda huvudmän anlitar redan i viss utsträckning kommuner för modersmålsundervisning och kommunerna hjälper varandra t.ex. genom utbyte av lärare. Utredningen anser att förslaget innebär att regelverket anpassas till hur verkligheten ser ut på vissa håll. Ett antal remissinstanser, däribland Skolinspektionen, i och anser att möjligheten att överlämna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmål på entreprenad bör begränsas till samarbeten mellan huvudmän. Regeringen instämmer i Skolinspektionens uppfattning att det finns ett antal viktiga fördelar med att ett överlämnande begränsas till en annan huvudman (eller enskild huvudman). Det kan också konstateras att de exempel på entreprenader och samarbeten som utredningen anger i sitt betänkande avser samarbeten mellan huvudmän. Som Skolinspektionen påpekar används det vid överlämnande av modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet till en annan huvudman lärare som, utöver kompetens för undervisning och studiehandledning, också har kompetens och erfarenhet av att samverka med andra lärare, till exempel när det gäller ämnesöverskridande undervisning. Dessa har även erfarenhet av att arbeta under pedagogiskt ledarskap av en rektor. Som finner angeläget ökar då även sannolikheten att undervisningen genomförs av behöriga lärare. Enligt regeringens mening skulle det, som framför, vara otillfredsställande om närundervisning kan överlämnas till en enskild fysisk eller juridisk person som inte lever upp till de krav som ställs på en huvudman. För att de fördelar som kan uppnås med ett överlämnande på entreprenad inte ska gå förlorade finns det därför, enligt regeringens bedömning, skäl till att iaktta försiktighet när entreprenadmöjligheterna ska utvidgas, som det är viktigt att tillräckliga möjligheter skapas för att komma till rätta med bristen på lärarresurser. Om entreprenad ska kombineras med fjärrundervisning bör ytterligare försiktighet iakttas I den utredning som låg till grund för propositionen Möjligheter till fjärrundervisning (prop. 2014/15:44) förordades en restriktiv tillämpning av fjärrundervisning med hänvisning till att det saknades forskning på området (SOU 2012:76 s. 220). Regeringen framhöll i propositionen uppfattningen att elever primärt ska undervisas i skolan, av lärare som finns på plats tillsammans med eleverna, bl.a. eftersom skolans socialiserings- och värdergrundsuppdrag aktivt bör integreras i undervisningen. Att kravet på lärarledd undervisning kan bli svårt att upprätthålla genom en undervisning där läraren aldrig är närvarande i rummet framhölls också (prop. 2014/15:44 s. 13). Fjärrundervisning har bara varit författningsreglerat sedan beslut med anledning av propositionen. Regeringen anser därför att det är för tidigt att bedöma vilken påverkan fjärrundervisning har på elevernas utbildning och instämmer i bedömning att det finns behov av mer kunskap inom området. Regeringen anser därför att det ur ett kvalitetsperspektiv alltjämt finns ett behov av försiktighet i fråga om fjärrundervisning. Utredningen bedömer att det, om en huvudman vid en entreprenadsituation ska koppla på ett moment med fjärrundervisning, är viktigt att detta bara tillåts mellan huvudmän. Utredningen motiverar detta med att det annars tas ett för lång steg från principen att det är huvudmän som ska bedriva undervisningen. Ett fåtal remissinstanser vill dock gå längre än utredningen och anser att huvudmän bör ges möjlighet att överlämna fjärrundervisning på entreprenad även till en enskild fysisk eller juridisk person som inte är huvudman. påpekar att privata utförare, t.ex. företag som samlar modersmålslärare och som anordnar tjänsten, kan bidra till ett effektivare resursutnyttjande. De allra flesta remissinstanser, däribland , , och kommun har däremot tillstyrkt eller inte haft något att invända mot utredningens förslag i denna del. Som nämnts tidigare anser vidare vissa remissinstanser att samtliga föreslagna utökningar av entreprenadmöjligheterna enbart bör gälla huvudmän som utförare. Även regeringen anser att försiktighet bör iakttas. I ett läge med lärarbrist är det viktigt att lärarresurserna i första hand samlas hos huvudmännen, vilka är de som har ansvar för att bedriva undervisningen. införande av en möjlighet för huvudmän att ingå ett avtal om entreprenad Prop. 2015/16:173 när det gäller fjärrundervisning med andra huvudmän skapar möjligheter för huvudmännen att utnyttja de tillgängliga lärarresurserna på ett effektivt sätt. I ett första steg bör modersmålsundervisning och studiehandledning på entreprenad ske mellan huvudmän… Enligt regeringen är det viktigt att den lösning som föreslås för att öka tillgången till modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet inte sker på bekostnad av elevens rätt till en likvärdig utbildning av god kvalitet. Flera remissinstanser, däribland , i och kommun har gett uttryck för en oro över att möjligheten till entreprenad kan komma att missbrukas. Regeringens uppfattning är att den utökade möjlighet till entreprenad som behöver införas måste vara en tillräcklig åtgärd, men att den inte får bli så långtgående att dess konsekvenser blir svåra att överblicka. framför finns det mycket lite erfarenhet av entreprenad inom barn- och ungdomsutbildningen. Mot bakgrund av de behov av försiktighet som redogjorts för ovan är regeringens bedömning att varje förändring av entreprenadmöjligheterna bör göras stegvis. Efter varje steg bör en noggrann konsekvensanalys av tidigare ändringar göras innan fler ändringar föreslås. Ett angeläget första steg i fråga om modersmålsundervisning och studiehandledning i modersmål på entreprenad är att huvudmän, såväl offentliga som enskilda, får fler möjligheter till samarbeten kring denna verksamhet. Genom att öppna upp för huvudmän att utföra entreprenader kommer det skapas väsentligt bättre förutsättningar än för att anordna modersmålsundervisning och studiehandledning på modersmålet. Detta första steg får anses vara ett omfattande sådant, vilket noggrant behöver utvärderas innan entreprenadmöjligheterna utökas ytterligare. Regeringens uppfattning är därför att möjligheterna till modersmålsundervisning och studiehandledning inledningsvis bör tillåtas mellan huvudmän, såsom bl.a. Skolinspektionen förordar. Regeringen anser sammanfattningsvis att förslaget att tillåta entreprenad mellan huvudmän är ett väl avvägt första inledande steg att ta. …med ett litet undantag är det inom , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan tillåtet för en enskild huvudman att överlämna upp- gifter som avser modersmålsundervisning som närundervisning på