prop · H303121 · 2016-03-15 00:00:00 — För att möjliggöra eventuella ändringar i landstingsindelningen skulle utredaren lämna förslag till en lag om indelningsdelegerade för landsting samt förslag till eventuella följdändringar i olika författningar som översynen och eventuella läns- och landstingssammanläggningar gav upphov till. Utredningen överlämnade delbetänkandet Sammanläggningar av landsting – övergångsstyre och utjämning (SOU 2010:77). En sammanfattning av delbetänkandet finns i bilaga 1 och utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Delbetänkandet har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (dnr Fi2011/00436/K). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över det lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 5.2.1 och i författningskommentaren. Lagrådets synpunkter har i allt väsentligt beaktats. I förhållande till lagrådsremissen har dessutom vissa språkliga och redaktionella ändringar gjorts. 4Gemensamma bestämmelser om övergångsstyre vid ändrad indelning 4.1Ändringar i landets indelning i kommuner och landsting är indelat i kommuner och landsting. Av 14 kap. 6 § regeringsformen, förkortad RF, följer att föreskrifter om grunderna för ändring i rikets indelning i kommuner meddelas i lag. I lagen (1979:411) om ändringar i indelning i kommuner och landsting (indelningslagen) regleras förutsättningarna för ändringar i indelningen samt förfarandet vid sådana ändringar. Enligt 1 kap. 1 § indelningslagen får regeringen besluta om en ändring i rikets indelning i kommuner, om ändringen kan antas medföra bestående fördel för en kommun eller en del av en kommun eller andra fördelar ur allmän synpunkt. Om den berörda kommunen motsätter sig indelningsändringen får ändringen endast beslutas om det finns synnerliga skäl. Regeringen får enligt 2 kap. 1 § indelningslagen också besluta om en ändring i rikets indelning i landsting, om det inte finns hinder mot en ändring i länsindelningen. Även för dessa beslut krävs dock att ändringen Prop. 2015/16:121 kan antas medföra bestående fördel för ett landsting eller andra fördelar från allmän synpunkt. Det finns inga särskilda föreskrifter om vilka län som ska vara indelat i. Länsindelningen har i stället ansetts vila på sedvanerättslig grund. Regeringen anses ha rätt att besluta om mindre ändringar i länsindelningen, medan mer omfattande ändringar ska godkännas av (prop. 1995/96:38 s. 7 och 8). Det finns vissa skillnader mellan bestämmelserna om ändringar i kommunrespektive landstingsindelningen. Bland annat ska vid ändringar i kommunindelningen särskild hänsyn tas till befolkningens önskemål och synpunkter. När det finns skäl till det ska en särskild undersökning göras om befolkningens inställning. Särskild hänsyn ska också tas till önskemål och synpunkter från den eller de kommuner som närmast berörs av ändringen. Om dessa kommuner motsätter sig den ändrade indelningen krävs att synnerliga skäl föreligger för att ändringen ska kunna beslutas. Slutligen får besluta om vissa mindre indelningsändringar avseende kommuner. Någon motsvarande reglering finns inte vid ändringar i landstingsindelningen. 4.2Behovet av andra företrädare än sittande fullmäktige En nybildad kommun eller ett nybildat landsting får rättskapacitet i och med beslutet om indelningsändringen. Den nya kommunen eller kan då förvärva rättigheter och ikläda sig skyldigheter. En indelningsändring avseende kommuner träder i kraft det år som bestäms i beslutet om ändring eller, om ändringarna är omfattande, året då val av fullmäktige har ägt rum i hela riket. Ändringar i landstingsindelningen träder i kraft det år som bestäms i beslutet om ändringen. Ett nybildat landsting kan inte företrädas av något annat organ än ett nyvalt fullmäktige. Innan fullmäktige för det nya har valts finns således inget organ som kan företräda det nya . Detta kan vara problematiskt eftersom en rad beslut måste fattas inför ikraftträdandet av en indelningsändring. mellan beslutet om indelningsändringen och ändringens ikraftträdande fördelas den beslutanderätt som tillkommer fullmäktige mellan enligt den nya indelningen och enligt den äldre indelningen. Det nya ska enligt 2 kap. 7 § indelningslagen besluta i frågor vars verkningar får effekt i tiden efter ikraftträdandet. Omvänt gäller att företrädare för enligt den äldre indelningen endast får besluta i frågor som rör det gamla och tiden före ikraftträdandet. Av 1 kap. 14 § indelningslagen följer att de ovanstående begränsningarna även gäller för kommuner. Om en indelningsändring medför att en ny kommun bildas, eller om ändringen är så omfattande att kommunen enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla kommunfullmäktige, ska dock regeringen bestämma att kommunen enligt den nya indelningen ska företrädas av 2015/16:121 s.k. indelningsdelegerade. I dessa fall får den nya kommunen rättskapacitet först i och med att de indelningsdelegerade utses. De delegerade ska från att de har utsetts och till dess att ett nytt fullmäktige har tillträtt besluta i frågor som avser den nya kommunen. Bestämmelser om indelningsdelegerade finns i lagen (1979:412) om kommunala indelningsdelegerade (LKI). Syftet med att utse indelningsdelegerade är att ge kommunen enligt den nya indelningen ett beslutande organ som är representativt för denna kommun (prop. 1978/79:157 s. 77). finns inga bestämmelser om att indelningsdelegerade ska utses när nya landsting bildas. Sådana bestämmelser har inte ansetts vara nödvändiga eftersom regeringen inte på egen hand kan besluta om större förändringar i landstingsindelningen och då frågan om övergångsstyret ansetts kunna lösas i för varje enskild, omfattande ändring (prop. 1978/79:157 s. 121). Denna metod tillämpades när landstingen i län och bildades, då efter förslag i propositionerna Följdfrågor med anledning av den ändrade länsindelningen i m.m. och Ändrad länsindelning och försöksverksamhet i beslutade särskilda lagar om sammanläggningsdelegerade (prop. 1995/96:224, bet. 1996/97:BoU4, rskr. 1996/97:2 respektive prop. 1996/97:108, bet. 1996/97:BoU13, rskr. 1996/97:228), nämligen lagen (1996:945) om sammanläggningsdelegerade för läns landsting (lag om sammanläggningsdelegerade) och lagen (1997:222) om sammanläggningsdelegerade för Västra (lag om sammanläggningsdelegerade). Bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting förs in i indelningslagen Regeringens förslag: Vid bildandet av nya landsting eller vid andra ändringar i landstingsindelningen som är så omfattande att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av sittande fullmäktige ska regeringen besluta att det ny- eller ombildade ska företrädas av indelningsdelegerade fram till dess att det nyvalda full- Om indelningsdelegerade ska utses, ska ändringen i landstingsindelningen träda i kraft året efter ett valår. De nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting ska, liksom huvuddelen av bestämmelserna i lagen om kommunala in- delningsdelegerade, tas in i lagen om ändringar i indelning i kommuner och landsting. Lagen om kommunala indelningsdelegerade ska upphävas. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. Statskontoret välkomnar utredningens förslag om att samla bestämmelserna om indelningsdelegerade i en lag. är positiv till att även förändringar av indelning i landsting får en permanent reglering och inte regleras genom tillfälliga lagar som vid av landstingen i och . Kommuner och Landsting (SKL) har påpekat att hänvisningarna till Prop. 2015/16:121 kommunallagen (1991:900), förkortad KL, i de föreslagna ändringarna i indelningslagen har fördelen att läsningen underlättas, som det tydligt framkommer vad som gäller för indelningsdelegerade. Nackdelen med lagstiftningstekniken är enligt organisationen att konkreta hänvisningar blir inaktuella när KL ändras. SKL förordar därför att andra lagtekniska lösningar övervägs, såsom mer generella hänvisningar eller beskrivningar. läns landsting anför att en alltför långtgående delegation till befintliga politiska organ riskerar att försämra förutsättningarna för det framtida arbetet i det nya . Skälen för regeringens förslag Behov av bestämmelser om indelningsdelegerade för landsting Regeringen beslutade om att tillsätta en kommitté som ska föreslå en ny läns- och landstingsindelning som innebär att delas in i väsentligt färre län och landsting (dir. 2015:77). Kommittén har antagit namnet (Fi 2015:09). Om kommittén bedömer att det är möjligt att genomföra en eller flera indelningsändringar som kan träda i kraft ska kommittén lämna ett delbetänkande . Uppdraget ska slutredovisas . Med hänsyn till uppdrag framstår den nuvarande ordningen, som innebär att särskild lagstiftning måste skapas vid varje större landstingsförändring, inte som ändamålsenlig. Genomförandet av större indelningsförändringar är tidskrävande. Om ett regelverk finns tillgängligt redan tidigt i processen kan arbetet starta omgående. Att vid varje större indelningsförändring behöva införa en särskild lagstiftning riskerar att leda till förseningar. Landstingen skulle med en sådan ordning inte heller ges möjlighet att arbeta utifrån en förutsägbar och transparent process. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns behov av att införa generellt tillämpliga bestämmelser om indelningsdelegerade vid ändringar i landstingsindelningen. I enlighet med vad som gäller vid ändringar i kommunindelningen bör regeringen åläggas att, om en indelningsändring innebär att ett nytt landsting bildas, eller om ändringen annars är av sådan omfattning att enligt den nya indelningen inte bör företrädas av de gamla , bestämma att enligt den nya indelningen ska företrädas av indelningsdelegerade. Av 1 kap. 12 § indelningslagen framgår att om indelningsdelegerade ska utses för kommuner, träder ändringen i kommunindelningen i kraft året val av fullmäktige har förrättats i hela landet (valår). Detsamma bör gälla vid ändringar i landstingsindelningen. Sammanfattningsvis föreslås att regeringen, vid bildandet av nya landsting och omfattande ändringar i landstingsindelningen, ska bestämma att indelningsdelegerade ska utöva beslutanderätten för det ny- eller ombildade . 2015/16:121 Bestämmelser om indelningsdelegerade för kommuner och landsting tas in i indelningslagen finns bestämmelser om indelningsdelegerade i såväl indelningslagen som LKI. I 1 § LKI anges att om regeringen enligt 1 kap. 17 § indelningslagen har beslutat att en kommun ska företrädas av indelningsdelegerade, ska delegerade och ersättare utses från varje kommun vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen enligt den nya indelningen. I övrigt finns i LKI bestämmelser om val av indelningsdelegerade, indelningsdelegerades sammanträden, beredning och verkställighet, kostnader för indelningsdelegerades verksamhet, revision samt bestämmelser om överklagande. Regeringen ser inte att det finns några principiella skäl till att bestämmelserna om indelningsdelegerade i fortsättningen ska vara uppdelade i två lagar. I stället framstår det som ändamålsenligt att flytta bestämmelserna om indelningsdelegerade till ett eget kapitel i indelningslagen. LKI bör upphävas i samband med detta. LKI innehåller ett stort antal hänvisningar till KL och utredningen har i sitt lagförslag använt sig av samma lagstiftningsteknik. Det behov av följdändringar till följd av ändringar i KL som SKL lyft fram i sitt remissvar har blivit än mer påtagligt i och med att Utredningen om en kommunallag för framtiden i sitt slutbetänkande har föreslagit en helt ny kommunallag (SOU 2015:24). Utredningens förslag har remissbehandlats och bereds inom . Hänvisningsproblemen bör emellertid inte överdrivas. Vid ändringar i KL, som exempelvis föranleds av förslagen i det ovan nämnda betänkandet, får också indelningslagen ses över. Behov av följdändringar skulle vidare med största sannolikhet också uppstå vid ändringar i KL även om hänvisningar inte användes, om regleringen om de indelningsdelegerade även fortsättningsvis skulle överensstämma med vad som gäller för kommun- och . Vid en samlad bedömning anser regeringen att den av utredningen föreslagna författningstekniken så långt som möjligt bör användas. Enligt 14 § andra stycket LKI får indelningsdelegerade för beredning och verkställighet anlita nämnder och beredningar i en kommun som har valt delegerade. Utredningen har föreslagit att bestämmelsen införs i indelningslagen och att den även ska gälla för indelningsdelegerade som utses för landsting. Möjligheten för indelningsdelegerade som utses för en kommun att anlita nämnder och beredningar i en kommun som har valt indelningsdelegerade har funnits sedan lagens tillkomst 1979. Enligt regeringen har det vid beredningen av det nu aktuella lagstiftningsärendet inte framkommit något som tyder på att denna ordning inte skulle vara ändamålsenlig eller olämplig att tillämpa vid ändringar i landstingsindelningen. Regeringen bedömer därför, till skillnad från läns landsting, att det inte finns skäl att avvika från vad utredningen har föreslagit i denna del. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att de nya bestämmelserna om indelningsdelegerade för landsting, och huvuddelen av bestämmelserna i lagen om kommunala indelningsdelegerade, ska tas in i indelningslagen. I avsnitt 5.4 redogörs för de bestämmelser om indelningsdelegerade Prop. 2015/16:121 som enligt regeringen inte bör föras över från LKI till indelningslagen. 4.4Valbar som indelningsdelegerad för landsting Regeringens förslag: Valbar som indelningsdelegerad för ny- och ombildade landsting ska den vara som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remisinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Av 1 § LKI framgår att indelningsdelegerade ska utses från varje kommun vars område helt eller delvis ska ingå i kommunen enligt den nya indelningen. Enligt 2 § LKI är den som är ledamot eller ersättare i fullmäktige i den kommun som ska utse indelningsdelegerade valbar som delegerad. Regleringen är en konsekvens av bestämmelsen i 14 kap. 1 § RF om att beslutanderätten i kommunerna ska utövas av valda församlingar. Det är således inte tillräckligt att vara medlem i en kommun som ligger inom det område som kommer att omfatta den ny- eller ombildade kommunen för att komma i fråga som indelningsdelegerad. På motsvarande sätt bör endast ledamot eller ersättare i fullmäktige i ett landsting som ska utse indelningsdelegerade, dvs. i ett landsting vars område helt eller delvis ska ingå i enligt den nya indelningen, vara valbar som indelningsdelegerad för det senare . Ledamöter och ersättare i landstingsfria kommuner, endast , som ska uppgå i ett ny- eller ombildat landsting bör också vara valbara. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att endast ledamot eller ersättare i ett landsting, samt ledamot eller ersättare i landstingsfria kommuner, som ska utse indelningsdelegerade ska vara valbara för uppdrag av detta slag. 5Moderniserade bestämmelser om indelningsdelegerade 5.1Grund för uppdragets upphörande Regeringens förslag: Fullmäktige ska få återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad, om den indelningsdelegerade har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse . In- delningsdelegerade ska få återkalla uppdragen för ledamöter i utskott och revisorer på samma grund. 2015/16:121 Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Enligt 4 kap. 10 § 2 KL får fullmäktige återkalla uppdraget för en förtroendevald som har valts av fullmäktige, om den förtroendevalde genom en dom som har vunnit laga kraft har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse eller däröver. har ett fullmäktige, som har valt indelningsdelegerade, inte befogenheten att återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad som har begått denna typ av allvarliga brott. Uppdraget som indelningsdelegerad är närmast identiskt med andra kommunala förtroendeuppdrag. I uppdraget ingår att fatta beslut som normalt fattas av fullmäktige. Regeringen anser därför att fullmäktiges behörighet att återkalla uppdrag vid brott av viss svårhetsgrad också bör gälla indelningsdelegerade. Indelningsdelegerade ska bl.a. tillsätta ett arbetsutskott för beredning av ärenden och verkställighet av beslut samt utse revisorer. Uppdragen som revisor och utskottsledamot är, i likhet med uppdraget som indelningsdelegerad, jämförbara med andra kommunala förtroendeuppdrag. En utskottsledamot eller revisor som befunnits skyldig till allvarligare typ av brottslighet, och därmed förlorat de indelningsdelegerades förtroende, bör därför också kunna avsättas. Regeringen föreslår mot denna bakgrund att fullmäktige ska få återkalla uppdraget för en indelningsdelegerad, om den indelningsdelegerade har dömts för ett brott för vilket det är föreskrivet fängelse , samt att de indelningsdelegerade ska få återkalla uppdragen för ledamöter i utskott och revisorer på samma grund. Regeringens förslag: Indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i de delegerades ställe besluta i ett visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Detta ska inte gälla ärenden av principiell beskaffenhet eller ärenden som annars är av större vikt, och inte heller ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. Indelningsdelegerade får bestämma att ett utskott i sin tur får uppdra åt en ledamot eller ersättare eller åt en anställd hos ändringsberörda kommuner och landsting att besluta på utskottets vägnar. Detta ska dock inte gälla sådana ärenden som enligt kommunallagen inte får delegeras. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen har föreslagit att de indelningsdelegerades utskott ska få uppdra åt en anställd att besluta på utskottets vägnar. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inte något att invända mot förslagen. att begreppet arbetsutskott i andra kommunala sammanhang innebär en mindre grupp utsedd ur den större församlingen, t.ex. en landstingsstyrelses arbetsutskott. Mot denna bakgrund kan det enligt finnas anledning att tydliggöra att ett arbetsutskott till indelningsdelegerade har en annan uppgift, och snarare ska jämföras med ett landstings eller en kommuns styrelse. Även SKL har framhållit att utskott i kommunala sammanhang normalt är en del av ett organ och utses bland organets ledamöter. En övergång till att använda detta begrepp för organ som vanligtvis brukar benämnas kommittéer skulle enligt organisationen kunna skapa oklarheter kring utskottens ställning. SKL förordar därför att termen kommitté även fortsättningsvis ska användas. Skälen för regeringens förslag: KL möjliggör en förhållandevis fri arbetsfördelning mellan fullmäktige och nämnderna. Av 3 kap. 10 § KL följer att fullmäktige, med vissa undantag, får delegera ärenden eller ärendegrupper till en nämnd. Fullmäktige ska alltid besluta i ärenden av principiell beskaffenhet och ärenden som är av större vikt för kommunen, t.ex. ärenden som avser mål och riktlinjer, budget, skatt samt andra viktiga ekonomiska frågor. Vidare får fullmäktige inte delegera ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige. LKI ger inte någon befogenhet för indelningsdelegerade att delegera beslutanderätt till sitt arbetsutskott eller sina kommittéer. föreslog att LKI skulle kompletteras med bestämmelser om sådan delegation (SOU 2002:33). Förslaget ledde dock inte till någon lagstiftning. Indelningsdelegerades huvudsakliga uppgift är att agera som den beslutande församlingen i en kommun eller ett landsting. De indelningsdelegerades utskotts nuvarande uppgifter består i att bereda ärenden och verkställa beslut. Regeringen anser att praktiska skäl talar för att indelningsdelegerade ska få uppdra åt ett utskott att i dess ställe besluta i ett visst ärende eller vissa slags ärenden. Indelningsdelegerade bör vidare få bestämma att ett utskott i sin tur ska få delegera beslutanderätten vidare, på samma sätt som en nämnd enligt KL kan delegera sin beslutanderätt åt någon av utskottets ledamöter eller deras ersättare samt vissa tjänstemän. I enlighet med vad Lagrådet anfört i sitt yttrande torde dessa tjänstemän finnas i de ändringsberörda kommunerna och landstingen, och inte i kommunen eller enligt den nya indelningen (se vidare avsnitt 10). De begränsningar som gäller för delegation enligt KL bör även gälla för indelningsdelegerade och utskotten. Detta innebär att indelningsdelegerade inte ska kunna delegera ärenden som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt för kommunen eller enligt den nya indelningen. Det kan exempelvis vara ärenden som rör den nya kommunens eller det nya budget eller organisation. Vidare ska inte heller ärenden som enligt lag eller annan författning ska avgöras av fullmäktige kunna delegeras. Inte heller bör utskott kunna delegera beslutanderätten i ärenden som nämnderna enligt KL inte får delegera, t.ex. ärenden som avser verksamhetens mål, inriktning, omfattning eller kvalitet. Även om termen utskott har en särskild innebörd i kommunalrättsliga sammanhang kommer det i den föreslagna regleringen inte råda någon oklarhet kring att ledamöterna i de indelningsdelegerades utskott inte 2015/16:121 behöver vara indelningsdelegerade eller ersättare för dessa. I KL finns vidare inte någon särskild definition av begreppet kommitté. Regeringen anser vid en samlad bedömning, till skillnad från och , att de av utredningen valda begreppen är ändamålsenliga och bör användas i indelningslagen. Regeringens förslag: Indelningsdelegerade ska besluta en arbets- ordning med de ytterligare bestämmelser som behövs för samman- trädena och handläggningen av ärendena. Arbetsordningen ska alltid innehålla bestämmelser om 1. indelningsdelegerades säte, 2. var och när sammanträden ska hållas och på vems initiativ, 3. anmälan av hinder att delta i sammanträden, 4. inkallande av ersättare och deras tjänstgöring, 5. vem som ska föra ordet till dess ordförande har utsetts, 6. rätten att delta i indelningsdelegerades överläggningar, 7. förfarandet vid omröstningar, 8. handläggningen av motioner, interpellationer och frågor, och 9. formerna för justering av protokollen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt i denna Skälen för regeringens förslag: Fullmäktige är enligt KL skyldigt att i en arbetsordning meddela de ytterligare föreskrifter som behövs för fullmäktiges sammanträden och handläggning av ärendena. I 5 kap. 64 § KL anges vad en arbetsordning alltid ska innehålla. Det rör sig bl.a. om bestämmelser om när sammanträden ska hållas, rätten att delta i full- mäktiges överläggningar, förfarandet vid omröstningar m.m. LKI innehåller inte något krav på att de indelningsdelegerade ska be- sluta om en arbetsordning. Enligt 1996 och lagar om samman- läggningsdelegerade skulle dock de sammanläggningsdelegerade med- dela de ytterligare föreskrifter som behövdes för sammanträdena och handläggningen av ärendena. Som har nämnts är indelningsdelegerades huvudsakliga upp- gift att leda och fatta beslut för en kommun eller ett landsting enligt den nya indelningen. När det nyvalda ordinarie fullmäktige tillträder upphör indelningsdelegerades mandat. styret i den nya kommunen eller det nya bör i möjligaste mån motsvara de förfaranden och kommunalrättsliga principer som sedermera kommer att gälla enligt KL då det nya fullmäktige tillträder. Enligt regeringen bör det vara obligatoriskt för indelningsdelegerade att besluta om en arbetsordning med de ytterligare bestämmelser som behövs för sammanträdena och handläggningen av ärendena.