prop · H303132 · 2016-03-15 00:00:00 — Genom köp av visningsrätter, investeringar och egen produktion av film och dramaserier har tv-bola- gen en avgörande betydelse för svensk filmproduktion. Flera tv-bolag har också varit parter i filmavtalet och därigenom bidragit ekonomiskt till svensk film. De ojämförligt största bidragen kommer från SVT och TV4. SVT:s roll som finansiär av svensk filmproduktion skiljer sig från övriga tv-bolags, dels genom omfattningen av investeringar och produktioner, dels genom SVT:s uppdrag i allmänhetens tjänst. Enligt sändningstillståndet för SVT ska bolaget, inom ramen för ett mångsidigt kulturutbud, bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion. I propositionen Bildning och tillgänglighet – radio och tv i allmänhetens tjänst (prop. 2012/13:164) gör regeringen bedömningen att bolaget även – ska bidra till utvecklingen av svensk filmproduktion, oavsett om filmpolitiken genomförs via ett filmavtal eller på annat sätt. I vissa andra länder omfattas public-service-bolagen av betydligt mer omfattande reglering gällande deltagande i den inhemska filmproduktionen. Det kan t.ex. handla om krav på satsningarnas ekonomiska omfattning eller om begränsningar i bolagens möjligheter att förvärva och exploatera rättigheter i enskilda produktioner. Mot bakgrund av SVT:s deltagande som part i filmavtalet har regeringen inte ansett att det funnits något behov att förtydliga SVT:s ansvar för svensk filmpro- Regeringen uttalade dock i public-service propositionen (prop. 2015/16:132 2012/13:164) att om ett nytt filmavtal inte träffas så förutsätts att SVT redovisar sitt engagemang för svensk filmproduktion i public serviceredovisningarna. Regeringen avser att förtydliga detta i SVT:s anslagsvillkor. Mot bakgrund av att filmavtalet upphör finns skäl att följa utvecklingen och särskilt analysera vilka krav som bör ställas i sändningstillståndet respektive anslagsvillkoren när det gäller SVT:s ansvar för utvecklingen av svensk filmproduktion. En sådan analys bör vara en del av förberedelserna inför nästa tillståndsperiod. Insatser mot olovlig hantering av film Regeringens bedömning: Den nationella filmpolitiken bör omfatta insatser mot olovlig hantering av film och främja lagliga alternativ. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens be- I promemorian föreslås att de medel som avsattes för insatser mot olovlig hantering av film inom ramen filmavtal fortsatt ska användas för samma ändamål till dess medlen är förbrukade. ska avgöra om, och i så fall hur, ett fortsatt stöd till detta ändamål bör utformas. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har uttalat sig gällande förslaget, bl.a. , u.p.a., , C , Film- och i ek. för., och Filmregissörer efterfrågar mer kraftfulla och aktiva åtgärder från regeringen. annat efterfrågas stärkt lagstiftning för att blockera sajter som illegalt sprider upphovsrättsligt skyddat material. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. Stiftelsen och , ifrågasätter promemorians förslag och anser att insatser mot olovlig hantering av film bör finansieras på annat sätt så att det inte sker på bekostnad av stöd till produktion och utveckling. berör betydligt fler områden än film och att det därför bör hanteras bre- dare än inom ramen för filmpolitiken. Stiftelsen anser att resur- ser istället bör satsas på att utreda lagliga alternativ och förespråkar utveckling av fler legala tjänster. Skälen för regeringens bedömning: För att ska fortsätta att vara ett framgångsland för de kulturella och kreativa näringarna krävs ett välfungerande upphovsrättsligt skydd. garanterar att upphovsmän och andra rättighetshavare får betalt för sitt arbete och stimulerar till skapande, kreativitet och investeringar. I takt med den digitala utvecklingen har alltmer sofistikerade tjänster för illegal spridning av film växt fram. Den olovliga hanteringen av film är ett utbrett problem och filmbranschen påtalar att de ekonomiska för- luster som den medför får alltmer kännbara effekter. ningar görs uppskattningar gällande omfattningen av branschens ekono- Även om dessa siffror är svåra att bedöma torde det vara odiskutabelt att den olovliga hanteringen av film skadar branschen 2015/16:132 ekonomiskt. Insatser för att motverka och vända utvecklingen kan därför få betydelse för finansieringen av svensk filmproduktion. filmavtal avsätts till åtgärder för att motverka olovlig hantering av film. Resurserna förvaltas av Film- och som består av representanter för alla avtalsparter utom staten. Resurserna har bl.a. använts till att ta fram skolmaterial och kunskapssammanställningar samt till att driva vissa Resurserna har inte fullt ut förbrukats av kommittén och resurser finns därför reserverade för detta ändamål hos . Det finns ingen enkel lösning för att komma till rätta med den olovliga hanteringen av film. En förutsättning för ett framgångsrikt arbete mot olovlig hantering av upphovsrättsligt skyddat material är att det finns en samsyn och en gemensam vilja att komma till rätta med problemen. Kultur- och demokratiministern genomförde därför ett rundabordssamtal med företrädare för ett stort antal aktörer som alla i olika omfattning berörs av den olovliga hanteringen av upphovsrätt- Vid samtalet deltog utöver företrädare för upphovsmän och rättighetshavare även företrädare för bl.a. bredbandsbolag, betal- företag, tv-bolag, annonsörer och Google. lades samtliga aktörer vid ett nytt möte för att utforma en gemensam väg Vid detta möte formades en arbetsgrupp som bl. a. fick i uppdrag att ta fram ett förslag till konkreta åtgärder. Vid mötet formulerades även stommen till en gemensam målsättning för det kommande arbete. med samtalen är att samla branschens olika aktörer och åstadkomma en samsyn både gällande problemet och vilka insatser som krävs. handlar bl.a. om frivilliga åtgärder för att motverka intrång i kommersiell skala och främjande av lagliga alternativ men berör inte förslag till Många remissinstanser, däribland och Film- och TV- Producenterna i ek. för., efterfrågar åtgärder mot olovlig hante- ring av film som ligger utanför kulturpolitikens område. att ta ställning till sådana förslag finns emellertid inte inom ramen för Det föreslagna filmpolitiska målet om att sprida och visa film i olika visningsfönster i hela landet förutsätter att det upphovsrättsliga skyddet Därför bör filmpolitiken även fortsättningsvis bidra med resurser till åtgärder för att motverka alla former av olovlig hantering av Stiftelsen påtalar att resurser bör satsas på att utreda lag- liga alternativ och förespråkar utveckling av legala alter- Regeringen anser att statens insatser t.ex. bör bidra till att stärka de legala alternativen och att förbättra informationen till allmänheten om följderna av olovlig spridning av film. Dessutom bör filmpolitiken med- verka till frivilliga överenskommelser som försvårar för de aktörer som tjänar pengar på olovlig hantering av upphovsrättsskyddat material. sätter promemorians förslag och anser att finansiering bör ske på annat Regeringen anser att de medel som fram till finns reserverade enligt filmavtal för åtgärder mot olovlig hantering av film fortsättningsvis bör användas för detta ändamål av När dessa resurser är förbrukade menar regeringen att efter samråd med branschen bör avgöra i vilken omfattning och på vilket sätt filmpolitiken Prop. 2015/16:132 bäst kan bidra till insatser fortsättningsvis. 7.2Sveriges konkurrenskraft som produktionsland Regeringens bedömning: bör vara ett attraktivt inspelningsland för såväl svenska som utländska film- och tv-produktioner. Frågor om hur kan utvecklas som ett attraktivt inspelnings- och produktionsland är viktiga i statens samverkan med regionerna om filmpolitiken. Regeringen avser att nära följa hur den svenska filmbranschens konkurrenskraft påverkas av den europeiska utvecklingen. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- I promemorian föreslås att ett särskilt stöd för filmkommissions- verksamhet vid de regionala filmproduktionscentrumen inrättas. Remissinstanserna: En majoritet av de remissinstanser som har yttrat sig över promemorians förslag stödjer det, men vissa påtalar att det är ett stöd som inte bör belasta filmstödet utan det bör istället betraktas som ett Bland de som är emot förslaget finns bl.a. Flertalet instanser, däribland , , C , och centerna i ek. för., AB , Filmuthyra- reförening u.p.a. och de regionala produktionscentrumen, efterfrågar förslag om skatteincitament eller produktionsrabatter för filmproduktion. Detta anses av flera centrala aktörer vara en avgörande fråga om ska vara relevant som produktionsland och dessa menar därför att frågan bör utredas närmare. Skälen för regeringens bedömning: Tillgången till värdefull svensk film är beroende av en välfungerande filmproduktion och därmed film- Utan professionella aktörer med stor erfarenhet inom alla de yrkeskategorier som filmskapande kräver är det inte möjligt att utveckla en högkvalitativ filmproduktion. Många europeiska länder har infört olika typer av in- citamentssystem med skattelättnader för film- och tv-produktion. är att attrahera utländska filminspelningar till det egna landet. Det finns flera rapporter som studerat effekterna av införande av olika former av incitamentssystem. Audiovisual Observatory (EAO) rapporten analysis of fiscal incentive schemes supporting film and audiovisual production in Europe. Rapporten består av en omfattande genomgång och analys av de olika europeiska incitamentssystemen för film- och tv-produktion. Systemen bidrar enligt rapporten till ökade skatteintäkter som i normalfallet överstiger de skattemedel som satsas. Economics har på det norska uppdrag genomfört en särskild studie av de norska förutsättningarna för införande av skatte- incitament för filmproduktion (Utredning av insentivordninger for film- og TV-produksjon, ). I studien, som är relativt kritisk, kon- stateras att om det är en politisk önskan att stärka den inhemska film- och 2015/16:132 tv-produktionen så är en skatteincitamentsordning sannolikt ett effektivt medel. framhålls att den generellt höga kostnadsnivån i , bl.a. gällande lönekostnader, sannolikt medför att de positiva effekterna av införande av skatteincitament blir lägre i än i andra jämförbara länder. För att stärka och upprätthålla kvaliteten i svensk filmproduktion är det angeläget att antalet filmproduktioner i , såväl svenska som utländska, ligger på en hög nivå. Utvecklingen av olika system för skatteincitament för filmproduktion i riskerar att försämra konkurrenskraften för de svenska aktörerna. och är emot promemorians förslag och efterfrågar istället, tillsammans med bland andra , och i ek. och AB , förslag om skatteincitament eller andra former av produktionsrabatter. Frågan om skatteincitament är problematisk i ett svenskt perspektiv. Införande av någon form av särreglering för film- och tv-produktion i skulle gå emot de skattepolitiska riktlinjernas krav på generella skatteregler (prop. 2014/15:100, avsnitt 5.5, bet. 2014/15:FiU20, rskr. 2014/15:254). Dessutom riskerar kostnaden att bli relativt hög då även filmproduktioner som skulle ha genomförts i även utan skatteincitament skulle få del av eventuella subventioner. I ett europeiskt perspektiv leder utvecklingen av skatteincitament till en osund konkurrens mellan grannländer som riskerar att tvinga länderna att införa allt större subventioner för att vara konkurrenskraftiga. Eftersom , liksom t.ex. , har ett relativt högt kostnads- och löneläge skulle de sammantagna kostnaderna för en filmproduktion sannolikt bli högre i jämförelse med många andra länder även med skattesubventioner. bör det understrykas att bolagsskatten har sänkts med i vilket gynnar även filmbranschens internationella konkurrenskraft. Sammanfattningsvis anser regeringen att breda skattebaser och låga skattesatser är att föredra framför olika typer av särlagsstiftningar. Vissa remissinstanser, såsom konstnärliga högskola och , stödjer promemorians förslag om stöd till filmkommissionsverksamhet, men menar att det inte ska belasta filmstödet utan att det är fråga om ett näringspolitiskt stöd. Bland andra AB och u.p.a. anser att frågan om skatteincitament bör utredas närmare. Regeringen avser att nära följa hur den svenska filmbranschens konkurrenskraft påverkas av den europeiska utvecklingen. Ett val av inspelningsplats avgörs aldrig enbart av ekonomiska skäl. Tillgång till professionell kompetens liksom unika miljöer är också av stor betydelse. Den filmkommissionsverksamhet som bedrivs i , i första hand av de regionala produktionscentrumen, har därför en stor betydelse. Genom att identifiera och attrahera lämpliga internationella samproduktioner bidrar de till att stärka som produktionsland. Det är regeringens ambition att stärka samverkan mellan den regionala och den nationella filmpolitiken. Frågor om hur kan fortsätta att vara ett attraktivt produktionsland är viktiga för en sådan samverkan. Filmpolitiken genomförs till stor del genom olika former av ekonomiska stöd. Den absoluta huvuddelen av stöden fördelas av . kan de medel som fördelas av delas in i två grupper, dels de stöd som finansieras och styrs via filmavtalet, dels de bidrag som finansieras enbart av statliga medel och som regleras via årliga riktlinjebeslut, de s.k. filmkulturella bidragen. Skillnaderna mellan grupperna är stora framför allt om man ser till styrningen. Stöden som regleras via avtalet omgärdas av en omfattande detaljreglering gällande såväl de ekonomiska ramarna för respektive stöd, som de enskilda stödformernas utformning. De bidrag som finansieras helt med statliga medel styrs i enlighet med generella principer för statlig kulturpolitisk verksamhet. har här en stor frihet att utifrån den filmpolitiska inriktningen besluta om både bidragsformernas utformning och den ekonomiska fördelningen dem emellan. Uppdelningen påverkar ekonomiska redovisning. De två typerna av medel måste hållas isär och redovisas separat delvis utifrån olika principer. Problemen förstärks av att stöd för delvis samma ändamål återfinns i båda grupperna. Det gäller framför allt insatser för spridning och visning av film som återfinns såväl i filmavtalet som i den filmkulturella delen. När staten tar ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken kommer alla stöd att finansieras och styras i ett sammanhållet system som utgår från den filmpolitiska inriktningen. Det är regeringens ambition att detaljregleringen ska minska i jämförelse med filmavtal såväl när det gäller den ekonomiska fördelningen mellan stöden, som stödens utformning. 8.1Övergripande riktlinjer vid stödgivning Regeringens bedömning: All stödgivning bör syfta till att uppnå de filmpolitiska målen och präglas av transparens, förutsägbarhet och långsiktighet. Den närmare utformningen av filmstöden bör beslutas av efter samråd med de tre branschråden. Filmstöden bör utformas utifrån en bredare inriktning vid stöd till utveckling och en mer begränsad inriktning vid stöd till produktion. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens bedömning. I promemorian föreslås att filmstödet ska ha ett brett uppdrag vid stöd till utveckling och ett mer begränsat uppdrag vid stöd till produktion. Remissinstanserna: På en övergripande nivå kommenterar några remissinstanser, bl.a. de regionala produktionscentrumen, att de mot bakgrund av promemorians olika förslag om ett antal nya stödformer anser att promemorians förslag sammantaget innebär för mycket detaljstyrning. En inte obetydlig del av remissinstanserna är positiva till förslaget att ska besluta utformningen av stöden efter samråd med branschråden. En tredjedel av de remissinstanser som har kommenterat promemorians förslag om en bredare inriktning vid stöd till utveckling stödjer förslaget, bl.a. och Riksföreningen Biograferna. Film- och TV-producenterna i ek. avstyrker förslag om en vidare definition av stödet till utveckling. Många instanser uttalar kritik mot att förslaget är otydligt utformat. menar att det är rimligt att utvecklingsstödet har ett något vidare uppdrag än produktionsstödet men påtalar att skillnaden dem emellan inte får bli för stor – syftet med utvecklingsstödet bör i första hand vara att stödja projekt som kan bli film. Skälen för regeringens bedömning De filmpolitiska stöden är av central betydelse för genomförandet av filmpolitiken. All stödgivning bör syfta till att uppnå de filmpolitiska målen och präglas av transparens, förutsägbarhet och långsiktighet. Med respekt för principen om armlängds avstånd mellan politiken och de konstnärliga besluten bör regeringens styrning av de nationella filmstöden vara begränsad. Vissa remissinstanser, bl. a. och , anser att förslaget i promemorian är otydligt utformat. Andra, däribland och , menar att förslaget gällande stöd generellt innebär för mycket detaljreglering och att det bör överlåtas till att bestämma den konkreta utformningen av stöden. Med beaktande av bl. a. remissinstansernas synpunkter avser regeringen att lägga fast den övergripande inriktningen och villkoren för stödgivning i en förordning. Förordningen bör på ett övergripande sätt reglera vilka stödkategorier som ska finnas och inriktningen på dessa, i enlighet med de bedömningar som lämnas i denna proposition. Regeringen avser däremot inte att reglera utformningen av varje stöd inom respektive kategori eller den exakta resursfördelningen dem emellan. Det blir en uppgift för att besluta efter samråd med filmbranschen. Filmbranschen är beroende av långsiktiga och stabila villkor. Ett filmprojekt tar ofta i anspråk och aktörerna måste känna trygghet i att de finansiella villkor som ligger till grund för den initiala finansieringen även gäller när filmen är färdigställd. Snabba förändringar riskerar att försämra systemens trovärdighet i branschen och därmed även investeringsviljan från privata finansiärer. Det är viktigt att de nationella filmstöden har en utformning som bidrar till ökade resurser för svensk film, bl.a. genom att underlätta och minska riskerna för privata investeringar. Regeringen anser därför att utformningen av filmstöden, framför allt stöden för produktion, måste vara långsiktigt hållbar och präglas av förutsägbarhet. Det är också viktigt att stödens utformning, liksom beslutsfattandet, har en transparent struktur som bidrar till ett förtroende för systemen. Behovet av långsiktighet och förutsägbarhet gäller även vid implementeringen av den nya politiken. Sannolikt kommer flera av de stöd som finnas finnas kvar även inom ramen för den nya politiken. Behovet av förändringar bör, utifrån målen för den nationella filmpolitiken och regeringens inriktning för stöden, avgöras av efter samråd med de tre branschråden. Förändringar bör inte genomföras snabbare än vad som är möjligt för att ge branschen tid att anpassa sig efter de nya förutsättningarna och bör inte heller drabba enskilda projekt ekonomiskt om villkoren förändras . De nationella filmstöden bör delas in i tre kategorier: Stöd för utveckling, Stöd för produktion och Stöd för spridning och visning. Det är en indelning som delvis överensstämmer med den uppdelning som finns , men som kan genomföras mer konsekvent. Film- och i ek. avstyrker förslag om en vidare definition av stödet till utveckling. Regeringen gör dock, i enlighet med förslaget i promemorian, bedömningen att de nationella stöd som går till att stödja utveckling av nya filmprojekt bör formuleras utifrån ett förhållandevis brett och öppet perspektiv. Utvecklingsarbete är och ska vara en utforskande, prövande och experimentell fas, ibland med oförutsägbart utfall. Stödformer för utveckling bör därför utformas så att möjligheten till nytänkande och förnyelse är stor (se vidare i avsnitt 8.2). Stöd till produktion av ny film bör däremot i första hand främja filmskapande i former som står på fastare och mer etablerad grund. Det handlar om stöd till långfilm, barn- och ungdomsfilm, kort- och dokumentärfilm. I begränsad utstäckning bör produktionsstöd även kunna lämnas för serier (t.ex. dramaserier) och konvergerad media (crossmedia) (se vidare i avsnitt 8.3). Regeringen delar delvis AB:s uppfattning att skillnaden mellan stöden till utveckling respektive produktion inte får bli för stor. Det är rimligt att det finns en naturlig koppling som innebär att huvuddelen av de projekt som får stöd för utveckling är av sådan karaktär att de också har möjlighet att få stöd för produktion. Stöd som beviljas av en medlemsstat, eller med hjälp av statliga medel, som snedvrider eller hotar att snedvrida konkurrensen genom att gynna vissa företag eller viss produktion är oförenligt med den inre marknaden i den utsträckning det påverkar handeln mellan medlemsstaterna (artikel 107.1 fördraget om Europeiska unionens funktionssätt, EUF-fördra- get). Enligt artikel 107.3 d i fördraget kan dock stöd för att främja kultur anses vara förenligt med den inre marknaden om det inte påverkar handelsvillkoren och konkurrensen inom unionen i en omfattning som strider mot det gemensamma intresset. Centralt för kommissionens bedömning av filmstöds förenlighet med EUF-fördraget är kommissionens meddelande från om statligt stöd till filmer och andra audiovisuella verk (2013/C 323/01). ingår filmstöd också bland de stödkategorier som under vissa villkor kan genomföras utan kommissionens godkännande enligt den s.k. allmänna gruppundantagsförordningen (GBER). Nuvarande stöd inom filmavtalet har anpassats till GBER och rapporterats in till Europeiska kommissionen för perioden till och med . Filmstöd som lämnas därefter måste rapporteras in till 2015/16:132 kommissionen i enlighet med GBER eller anmälas dit för särskilt godkännande. Den omställning av filmpolitiken som föreslås i denna promemoria innebär att finanseringen av de nationella svenska filmstöden i högre grad blir ett statligt ansvar. Förändringen innebär att staten lämnar en finansieringsmodell som varit unik för till förmån för ett system som i flera avseenden överensstämmer med hur filmstöd finansieras i många andra europeiska länder. De enskilda filmstöd som kommer att tas fram ska utformas i enlighet med . En strävan bör vara att stöden utformas så att de faller inom ramen för GBER och kommissionens meddelande om statligt stöd till filmer och andra audiovisuella verk. Regeringens bedömning: Vid utformningen av filmstöden bör sträva mot att en större andel av resurserna, i jämförelse med filmavtal, går till stöd för utveckling. Det bör vara möjligt för både produktionsbolag och professionellt verksamma individer att söka och få stöd för utveckling. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Närmare hälften av de remissinstanser som har kommenterat förslaget är i huvudsak positiva, bl.a. , Stiftelsen , Stiftelsen och – Swedish Animation and Visual Arts. Några remissinstanser, bl.a. och u.p.a., påtalar att användningen av begreppet rörlig bild riskerar att sudda ut filmbegreppet. Vissa instanser, bl.a. och AB , betonar att ökade satsningar på utveckling inte får ske på bekostnad av stöden för produktion. understryker att utvecklingsinsatserna bör fokusera på projekt som kan leda till produktion samt att publikperspektivet bör finnas med vid sidan av konstnärliga kriterier i urvalet av utvecklingsprojekt. Flera aktörer, bl.a. , Filmregissörer och och film, välkomnar förslaget att stöd kan sökas även utan att det finns ett produktionsbolag kopplat till projektet. Förslaget kritiseras dock av bl.a. Film- och i ek. för., och C som anser att det bör ställas krav på att en producent är knuten till projekt som får utvecklingsstöd. Skälen för regeringens bedömning: Den tekniska och mediala utvecklingen har, som beskrivits ovan, haft stor påverkan på vårt förhållande till den rörliga bilden. Det är en utveckling som filmpolitiken måste förhålla sig till. Svensk film- och dramaproduktion i traditionell bemärkelse står fortfarande stark, men påverkas allt mer av ekonomiska utmaningar. pågår en framgångsrik och omfat-