prop · H40345 · 2016-11-22 00:00:00 — Syftet med förslaget är att ge kommunerna en möjlighet att finansiera en del av sin kostnad för bidrag till statliga och landstingskommunala infrastrukturprojekt. En medfinansiering ska inte påverka kvalitetskraven vid prioriteringen av projekt och regeringen delar den tidigare bedömningen att det på sin höjd kan komma att handla om när i tiden ett färdigutrett projekt kan byggstartas. Offentliga investeringar i transportinfrastruktur leder till att fastigheter ökar i värde – fastighetsägare bör kunna bidra till investeringen Regeringen instämmer i utredningens antagande att offentliga investeringar i infrastruktur som ökar tillgängligheten till en fastighet bidrar till att fastigheter ökar i värde. Ökad tillgänglighet vidgar marknadsunderlaget genom minskade rese- och transportkostnader. Sambandet mellan tillgänglighet och fastigheters värde har konstaterats både i ett regionalt och lokalt perspektiv. Hur stor värdeökning en viss investering i transportinfrastruktur skapar för en fastighet kan dock knappast avgöras med schabloner, eftersom fastigheters värde även påverkas av andra faktorer och varierar både med konjunktur och lokala förhållanden. Sammantaget finns det goda argument för att låta privata aktörer som gynnas av en offentlig investering återföra delar av det ökade värdet till samhället i större utsträckning än vad som sker . Regeringen instämmer i utredningens slutsats att en del av den värdeökning som uppstår hos exploatörer till följd av offentligt finansierad infrastruktur bör återföras. Bestämmelser om exploateringsavtal finns i 6 kap. 39–42 §§ (2010:900), förkortad PBL. Bestämmelserna infördes och ersatte de s.k. exploatörsbestämmelserna som byggde på tvingande förvaltningsrättsliga beslut (prop. 2013/14:126 s. 146 f.). Exploateringsavtal ingås mellan en kommun och en fastighetsägare eller byggherre i samband med att detaljplaner genomförs. Genom exploateringsavtalet kommer kommunen överens med fastighetsägaren eller byggherren om att denne ska åta sig att antingen vidta eller finansiera åtgärder för anläggande av gator, vägar och andra allmänna platser och av anläggningar för vattenförsörjning och avlopp och andra åtgärder för att detaljplanen ska kunna genomföras. När kommunen ingår ett exploateringsavtal med fastighetsägaren används inte de alternativa regler om gatukostnader som finns för att genomföra en detaljplan (6 kap. 24–38 §§ PBL). En viktig begränsning när det gäller kommunens tillämpning av exploateringsavtal är att åtgärderna ska vara nödvändiga för att detaljplanen ska kunna genomföras (6 kap. 40 § PBL). Bestämmelserna om exploateringsavtal infördes därför att en exploatör ansågs stå i en stark beroendeställning till kommunen i förhandlingssituationen, vilket kunde leda till att exploatören ingick avtal med kommunen som reglerade åtaganden som innebar att anläggningar eller verksamheter som inte har någon mera direkt anknytning till en detaljplan eller till plangenomförandet ska utföras eller finansieras av exploatören. Att åtgärderna ska vara nödvändiga innebär inte att åtgärden måste vidtas inom detaljplaneområdet. Det kan således vara frågan om åtgärder som behöver vidtas utanför det område som den aktuella detaljplanen avser, t.ex. åtgärder som behövs för att kommunikationerna till och från ett nytt bostadsområde ska fungera (prop. 2013/14:126. s. 156). De åtgärder som kan ingå i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen (6 kap. 40 § PBL). Det innebär att de överenskommelser som träffas ska vara skäliga med hänsyn till exploateringens art och omfång samt den nytta de avtalsslutande parterna har av att detaljplanen genomförs på ett bra sätt (prop. 2013/14:126 s. 157). Värdeåterföring bör genomföras som en del av exploateringsavtalen En fråga för regeringen att ta ställning till är om värdeåterföring bör genomföras inom ramen för exploateringsavtalen, om avtalsförhandlingar ska ske utanför exploateringsavtalen, eller om det i stället bör införas ett administrativt förfarande med tvingande myndighetsbeslut. Som framgår ovan infördes regleringen av exploateringsavtalen delvis för att det ansågs finnas skäl för att tydliggöra och begränsa kommunernas tillämpning av avtalen. Kommunernas starka förhandlingssituation var en av anledningarna till att tydliggöra att det endast var åtgärder som var nödvändiga för detaljplanens genomförande som fick ingå i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande. Bodens kommun och påpekar i sammanhanget att en kommun inte får utesluta fastighetsägare från byggrätt med stöd av planmonopolet bara för att man inte kommer överens om värdeåterföring. I en sådan situation anser dessa remissinstanser att risken är överhängande att värdeåterföringen i sin helhet faller, eller att detaljplanen blir försenad. De förordar därför att ett lagreglerat verktyg som bygger på tvingande beslut införs. Regeringen håller med nämnda kommuner om att en viktig princip som kommunerna har att förhålla sig till är att någon avgift för byggrätten som sådan inte får tas ut. är ett naturligt inslag i förhandlingarna om ett exploateringsavtal att värdet av byggrätterna tas i beaktande när ansvaret för att genomföra nödvändiga åtgärder ska fördelas mellan kommunen och fastighetsägaren eller byggherren. Den fastighetsägare som genom detaljplanen får värdefulla byggrätter kan alltså påräkna ett större ansvar för nödvändiga åtgärder för att detaljplanen ska kunna genomföras än annars. Som utredningen framhåller bör en nödvändig förutsättning för att kommunen ska få förhandla om värdeåterföring vara att det kan antas att fastigheten ökar i värde till följd av att transportinfrastrukturen kommer till stånd. Det ska alltså finnas ett samband mellan den infrastruktur som kommunen medfinansierar och en värdeökning för fastigheten i fråga. I en sådan situation anser regeringen det vara lämpligt att använda sig av ett förhandlingsinstitut, när båda förhandlande parter tjänar på att infrastrukturen kommer till stånd. Det saknas dock anledning att närmare reglera hur mycket en fastighet ska stiga i värde till följd av infrastrukturen, eller på vilket sätt värdeökningen uppkommer. framhåller i sammanhanget särskilt att fördelen med att ingå en överenskommelse i samband med exploateringsavtal och detaljplan är att värdet av transportinfrastrukturen för fastighetsägaren kan påverkas av utformningen av detaljplanen och kostnadsdelningen i Regeringen instämmer i resonemanget. gånger vara så att en statlig eller landstingskommunal transportinfra- struktur blir en nödvändig förutsättning för att en fastighet ska kunna exploateras i en viss omfattning, och att detaljplanen i sin tur anpassas Det kan antingen handla om direkta tillgänglighetsaspekter som möjliggör ett utökat antal byggrätter, men det kan också vara fråga om att en ökad efterfrågan på bostäder på orten till följd av transportinfrastruk- turen leder till att det blir kommersiellt möjligt att exploatera fastigheten i större utsträckning än annars. Även är positivt till att värdeåterföringen bygger på frivillighet och inte på en tvångslagstiftning. problematiken med att objektivt redovisa en värdeökning till följd av infra- strukturen, vilket hade krävts om det varit fråga om ett tvångsinstitut. Kumla kommun anser att det är positivt att det blir ett frivilligt och avtals- baserat system då ett sådant anses fördröja detaljplaneprocessen i mindre utsträckning än vad ett tvingande system hade gjort. viktigt att inte planprocessen förlängs. Även den tid det tar att genomföra planen bör i så stor utsträckning som möjligt kortas så att fler bostäder kommer till stånd snabbare. Regeringen anser att införandet av ett administrativt system som bygger på förvaltningsrättsliga beslut riskerar att kraftigt försena både detaljplanens antagande och genomförandet av densamma. Till att börja med skulle ett sådant förfarande, som påpekats, kräva att den faktiska värdeökningen för fastigheten redovisas. Ett sådant förfarande förutsätter en detaljerad reglering av exempelvis vilka förväntningsvärden som ska gälla och skulle onekligen leda till mycket komplicerade processer. också vara nödvändigt att tillåta en domstolsprövning av besluten, vilket ytterligare skulle försena processen. Sammantaget anser regeringen att de skäl som utredningen och flera av remissinstanserna framför med styrka talar för att ett förhandlingsbaserat institut är att föredra framför ett förvaltningsrättsligt sådant. har en kostnad för medfinansieringen av den infrastruktur som förutsätts medföra förmåner för de fastighetsägare som omfattas av detaljplanen. Regeringen anser att det av lagtexten tydligare än vad utredningen före- slagit bör framgå att det är kommunens kostnad (medfinansieringen) respektive fastighetens värdeökning till följd av infrastrukturen som utgör grund för förhandlingen. Det är däremot inte fastighetens värdeökning i sig som ska ersättas. Värdeåterföringen inom exploateringsavtalet bör där- för benämnas medfinansieringsersättning. Att det krävs konkreta skäl för att kommunen ska kunna göra antagan- det att fastigheten till följd av transportinfrastrukturen stiger i värde får anses ligga i sakens natur. Till skillnad från vad utredningen föreslår anser regeringen inte att detta behöver framgå av lagtexten på annat sätt än att det ska kunna antas att fastigheten stiger i värde. Som anförts ovan kommer kommunen inte att ha något incitament till att lämna så pass hög medfinansiering till staten eller att finansieringen genom medfinansieringsersättning skulle äventyra en exploa- Någon särskild skyddslagstiftning, som Fastighetsägarna efterfrågat, bedöms inte behövas. Regeringen ser inte någon särskild risk för att använ- dandet av ett förhandlingsbaserat verktyg riskerar att påverka byggandet negativt på orter med lägre fastighetspriser. Incitamenten för kommunen respektive exploatören att ingå avtalet är desamma oavsett prisnivån. Den kommunalrättsliga likställighetsprincipen, konkurrensfrågor och statsstödsreglerna Regeringen anser inte att en möjlighet för kommunerna att förhandla om värdeåterföring i ett exploateringsavtal skulle strida mot den kommunalrättsliga s.k. likställighetsprincipen. Principen kommer till uttryck i 2 kap. 2 § kommunallagen (1991:900) och kommunerna är enligt denna princip skyldiga att behandla sina medlemmar lika, om det inte finns sakliga skäl för annat. Flera remissinstanser, bland dem kommun, ifrågasätter om det skulle strida mot likställighetsprincipen att förhandla om värdeåterföring med exploatörer eftersom det inte kommer att finnas motsvarande möjligheter att förhandla med andra fastighetsägare eller på annat sätt ta ut avgift från dem. En kommun som lämnar bidrag till viss transportinfrastruktur behöver göra en skälig fördelning mellan intäktsposterna i kommunens egen finansiering. Hur kommunens fördelning mellan t.ex. skattemedel, medfinansieringsersättning och intäkter vid försäljning av kommunägd mark ser ut är dock en fråga av politisk karaktär för kommunen att ta ställning till. Främst är det dock exploatörer som har att tjäna på att transportinfrastrukturen kommer till stånd, även om en allmän värdestegring naturligtvis kan uppstå vilken kommer samtliga kommuninvånare till del. Som anförts tidigare möjliggör en utbyggnad av infrastrukturen en annan utformning av detaljplanen än annars, något som ger exploatören fördelar. Att ge kommunerna en laglig möjlighet att utöka förhandlingarna om exploateringsavtalen till att omfatta värdeåterföring innebär inte i sig att likställighetsprincipen åsidosätts. Kommunerna kommer dock att vara bundna av principen i sina förhandlingar med fastighetsägarna. Som det redogörs för i avsnitt 5 kommer kommunerna att vara skyldiga att utifrån sina antagna riktlinjer behandla de exploatörer som omfattas av riktlinjerna lika när det gäller värdeåterföring. Det kommer främst att bli utifrån riktlinjerna som frågan om likabehandling gentemot fastighetsägarna ska bedömas i det enskilda fallet. Fastighetsägare med ett befintligt byggnadsbestånd vars fastigheter inte detaljplaneläggs kommer inte att vara i samma situation som exploatörerna. Det ankommer vidare på kommunerna att se till att riktlinjerna så rättvist som möjligt omfattar områden där fastighetsvärdena kan antas öka till följd av infrastrukturen. Den nu föreslagna regleringen utesluter inte att en kommun vid sidan om exploateringsavtalen ingår en överenskommelse med en kommunmedlem som vill bidra ekonomiskt till kommunens medfinansiering av viss infrastruktur. En sådan avtalsförhandling bör inte lagregleras. Frågan om kommunernas likabehandling gentemot fastighetsägare som omfattas av detaljplanen är viktig ur flera aspekter. och Byggherrarna befarar att förslaget riskerar att påverka stora respektive små företag på olika sätt, något som skulle kunna snedvrida konkurrensen. Dessa remissinstanser framför att stora företag generellt har mer re- surser och är i en bättre förhandlingssituation än små företag när det gäller att hantera osäkerheter. Regeringen bedömer dock att även detta handlar om en tillämpning i det enskilda fallet. Som anförs nedan finns det flera frågor som kommunerna bör ta ställning till när riktlinjerna utarbetas. Eftersom det måste kunna förutsättas att kommunerna följer sina riktlinjer och behandlar samtliga avtalsparter likvärdigt bör förslaget som sådant inte medföra någon snedvridning mellan stora respektive små företag som agerar på marknaden. Regeringen bedömer inte heller att förslaget bör påverka förhållandet mellan bostadsrätter och hyresrätter vid nyexploateringar i mer än marginell omfattning. För nybyggda hyresrätter, som påverkas av förslaget, kan så kallad presumtionshyra användas. Det finns alltså möjlighet att låta hyran överstiga bruksvärdeshyran på orten. En närliggande fråga av rättslig karaktär som uppmärksammats av utredningen och remissinstanserna gäller tillämpningen av . Regeringen gör bedömningen att en möjlighet för kommunerna att förhandla om värdeåterföring inte är i strid med dessa regler. Frågan ligger mycket nära den ovan diskuterade likställighetsprincipen. På samma sätt som när det gäller den kommunalrättsliga likställighetsprincipen är det kommunen som i sin tillämpning i det enskilda fallet även måste beakta statsstödsreglerna. Om en kommun i förhandlingarna utan godtagbara skäl behandlar de fastighetsägare som omfattas av kommunens riktlinjer för medfinansieringsersättning olika skulle detta kunna komma i konflikt med statsstödsreglerna. Lagförslaget i sig innebär således inte att konkurrensen snedvrids eller hotar att snedvridas genom att företag behandlas olika. Avtalet ska vara skäligt föreslår att det ska ställas upp ett krav på att ersättningen ska stå i rimligt förhållande till exploatörens nytta av åtgärden, för att åtagandet ska kunna göras. Redan i dagens bestämmelser om exploateringsavtal (6 kap. 40 § PBL) ställs det krav på att de åtgärder som ingår i byggherrens eller fastighetsägarens åtagande ska stå i rimligt förhållande till dennes nytta av planen. Med åtgärder får i sammanhanget förstås även exploatörens eller fastighetsägarens ekonomiska förpliktelser enligt avtalet. Enligt regeringens bedömning bör exploateringsavtalet utgöra en enhet även i den situationen att det omfattar medfinansieringsersättning. Även om medfinansieringsersättningen måste särredovisas i den kommunala redovisningen, såsom redogörs för i avsnitt 7, bör den ses som ett åtagande bland andra när det gäller att bedöma skäligheten av avtalet som sådant. Det kan exempelvis framstå som skäligt att medfinansieringsersättningen blir lägre för den fastighetsägare som åtar sig att på egen bekostnad bygga ut för detaljplanen nödvändiga gemensamma anläggningar i stor utsträckning. Att avtalets skälighet ska bedömas utifrån , även utifrån medfinansieringsersättning, bör komma till uttryck i lagtexten. Tidsaspekten – när ingås avtalet? Enligt 6 kap. 42 § PBL får ett exploateringsavtal inte avse ersättning för åtgärder som har vidtagits före avtalets ingående i andra fall än när detaljplanen avser ett steg i en etappvis utbyggnad. Syftet med den bestämmelsen är att exploatören ska kunna förutse vilka åtgärder denne ska bekosta. Bestämmelsen innebär att det inte är tillåtet för kommunen att kräva ersättning för sådana investeringar som har gjorts redan före den tidpunkt då exploateringsavtalet ingås. Åtgärder som har vidtagits i en etappvis utbyggnad är undantagna från förbudet (prop. 2013/14: 126 s. 305). Frågan är vilka principer som bör gälla vid förhandlingar om medfinansieringsersättning. Redan när kommunen tar ställning till om den ska lämna bidrag till en viss transportinfrastruktur behöver den överväga hur kommunens kostnad för detta ska finansieras. I ett beslut om riktlinjer kan kommunen ange det område som får en värdeökning till följd av infrastrukturen. Fastighetsägare inom det utpekade området vet i och med detta att de vid eventuella kommande förhandlingar om exploateringsavtal kommer att ställas inför en motpart som vid sidan av kostnader för vägar, vatten och avlopp kommer att vilja ha en ekonomisk ersättning för bidraget till den värdehöjande transportinfrastrukturen. Det är först när kommunen inleder ett konkret detaljplanearbete som frågan om hur stor medfinansieringsersättning som varje fastighetsägare eller byggherre ska betala blir aktuell. Regeringen konstaterar att problematiken liknar den som uppstår vid en etappvis utbyggnad av ett detaljplaneområde. Om nuvarande begränsning upprätthålls, skulle exploatörer kunna vänta ut att den värdeskapande transportinfrastrukturen kommer på plats. En sådan ordning kan dels upplevas som orättvis, dels riskera att leda till att angelägna exploateringar skjuts . Kommunen bör därför få förhandla om medfinansieringsersättning även efter att den har avtalat om medfinansiering, och även efter att den värdeskapande infrastrukturen kommit på plats. Det är inte alls säkert att det är lämpligt att i varje fall av medfinansiering förhandla om medfinansieringsersättning i efterhand. Frågan behöver hanteras av kommunerna och tydliggöras i kommunernas riktlinjer om medfinansieringsersättning. Det är nödvändigt att t.ex. en förvärvare av en obebyggd fastighet har möjlighet att informera sig om ifall fastigheten kommer att omfattas av förhandlingar om medfinansieringsersättning, något som skulle kunna påverka försäljningspriset. Så länge kommunens riktlinjer är i kraft bör kommunen kunna avtala om medfinansieringsersättning (se avsnitt 5). Vissa frågor måste hanteras av parterna Flera remissinstanser, bland dem , efterfrågar klargöranden i en rad avtalsrättsliga frågor och pekar på att utredningen inte har tagit ställning till vad som händer om inte transportinfrastrukturen kommer på plats eller om den blir kraftigt försenad. Regeringen konstaterar att exploateringsavtalet, även om det upprättas i nära samband med detaljplanen, är ett civilrättsligt avtal mellan kommunen och fastighetsägaren eller byggherren. Det framstår inte som lämpligt eller ens möjligt att reglera sådana frågor. I stället bör de hanteras av parterna och kan möjligen i viss utsträckning tydliggöras i kommunernas riktlinjer (se avsnitt 5). Situationerna kommer att vara olika beroende på vilken typ av infrastruktursatsning det är fråga om, och infrastrukturens påverkan på fastigheten. Den fastighetsägare som förväntar sig en stor tillgänglighetsökning kan vara beredd att lämna ett substantiellt bidrag och vill antagligen i den situationen säkerställa att kommunen i sin tur försöker påskynda tids- 2016/17:45 planen. Avtalet kommer att kunna anpassas därefter. I en annan situation kan kommunens förhandling handla om en låg och generell värdeåterföring därför att transportinfrastrukturen förväntas ha en positiv långsiktig värdepåverkan på detaljplaneområdet. Förhandlingarna om medfinansieringsersättning bör begränsas Som nämnts ovan innebär förslaget i vissa avseenden avsteg från de ordinarie finansieringsprinciper som gäller enligt PBL. Regeringen anser därför att det finns goda skäl att begränsa förslaget på så sätt att det enbart är kommunens medfinansiering av statlig eller landstingskommunal transportinfrastruktur som bör ligga till grund för en värdeåterföring. Framför allt när det gäller en kommuns finansiering av egen transportinfrastruktur kan det uppstå problem vid gränsdragningen till övriga finansieringsprinciper. Kravet på att åtgärderna ska vara nödvändiga för att genomföra detaljplanen bör behållas när det gäller kommunernas finansiering av egna eller andra kommuners infrastruktursatsningar. I förhållande till utredningens förslag bör därför den nya regleringen begränsas till att avse statliga och landstingskommunala transportinfrastruktursatsningar. Däremot finns det inte skäl för att tidsbegränsa lagens tillämpning. Regeringens förslag: Kommunen ska anta riktlinjer som anger ut- gångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande prin- ciper för medfinansieringsersättning, om kommunen avser att avtala om sådan ersättning. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag ska riktlinjerna ange de grundläggande prin- ciperna för värdeåterföring. Remissinstanserna: Remissinstanserna tillstyrker förslaget. Tekniska Högskolan anser att riktlinjerna kommer att bli mycket viktiga och att det bör övervägas om inte dessa bör beslutas på statlig eller regional nivå för att garantera likabehandling. tillstyrker förslaget men anser att ett villkor ska vara att berörda grann- kommuner tillämpar enhetliga principer för värdeåterföring i samma Skälen för regeringens förslag: I samband med att exploateringsav- talen reglerades infördes ett krav på en kommun som avser att ingå exploateringsavtal att anta riktlinjer för sådana avtal (6 kap. 39 § PBL). Riktlinjerna ska ange utgångspunkter och mål för exploateringsavtal och grundläggande principer för fördelning av kostnader och intäkter för genomförandet av detaljplaner samt andra förhållanden som har betydelse för bedömningen av konsekvenserna av att ingå sådana avtal. Lagregleringen av skyldigheten att anta riktlinjer för exploateringsavtal innebär att kommunen genom ett politiskt förankrat beslut ska ha tagit ställning till utgångspunkter och mål för sådana avtal. om att anta riktlinjer är tvingande, men riktlinjerna i sig är enligt förar- betena inte bindande på annat sätt än att kommunen naturligtvis kan förväntas följa dem (prop. 2013/14:126 s. 303). Systemet med riktlinjer togs fram för att skapa transparens och ökad tydlighet i förhandlingarna mellan parterna i exploateringsavtal. Förslaget om att ett exploateringsavtal även får omfatta medfinansieringsersättning bör åtföljas av en skyldighet att anta riktlinjer även för sådan ersättning. Det framstår som naturligt att kommunen i riktlinjer anger om den kommer att förhandla om medfinansieringsersättning. En sådan skyldighet att antingen ändra i befintliga, eller ta fram nya riktlinjer, så att det tydligt framgår att kommunen har för avsikt att förhandla om medfinansieringsersättning bör följa av lag. Om kommunen avser att avtala om medfinansieringsersättning, ska kommunen anta riktlinjer som anger de grundläggande principerna för sådan ersättning. Regeringen håller med om att riktlinjerna kommer att bli mycket viktiga när det gäller att skapa tydlighet för fastighetsägarna. Det är i riktlinjerna som kommunen har möjlighet att t.ex. tydliggöra om det är hela kommunen eller endast ett visst geografiskt område som berörs. Riktlinjerna ska ange kommunens utgångspunkter och mål för att ingå exploateringsavtal som innefattar medfinansieringsersättning. Riktlinjerna ska på en övergripande nivå redovisa under vilka förhållanden som kommunen avser att ingå sådana avtal och tydliggöra vilken transportinfrastruktur som kan antas medföra att fastigheterna i det berörda området kan antas öka i värde.