prop · H303158 · 2016-04-11 00:00:00 — Enligt 8 kap. 3 § 1 OSL får en uppgift för vilken sekretess gäller inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig organisation, om inte utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning. Regeringen avser att i förordning reglera marknadskontrollmyndighetens uppgifter bl.a. i fråga om att lämna sådan information till kommissionen och andra medlemsstater som avses i artiklarna 26.5–6, 28.3 och 30.4. Enligt 2 kap. 1 § OSL gäller förbud att röja eller utnyttja en sekretessbelagd uppgift för myndigheter. Förbudet gäller också för en person som fått kännedom om uppgiften genom att för det allmännas räkning delta i en myndighets verksamhet på grund av anställning eller uppdrag hos myndigheten, på grund av tjänsteplikt eller på annan liknande grund. Det kan inte uteslutas att uppgifter som kommer fram vid marknadskontroll eller annan tillsyn kan komma att hanteras av en vidare krets av personer än de som omfattas av bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL. Det kan tänkas att marknadskontrollmyndigheten kan behöva anlita extern teknisk expertis i samband med de olika kontroller som ska utföras, exempelvis vid testning i testhus eller för konsultation. Sådana personer behöver inte alltid få en sådan anknytning till myndigheten att bestämmelsen i 2 kap. 1 § OSL blir tillämplig. För det fall personerna inte kan anses ha sådan anknytning bör det säkerställas att även sådana personer omfattas av tystnadsplikt. I promemorian föreslås därför att det i lagen bör införas en bestämmelse som motsvarar bestämmelsen i OSL som träffar dessa personer. Ingen remissinstans har haft någon invändning mot detta. En sådan bestämmelse bör även enligt regeringens mening införas i den föreslagna lagen. 2015/16:158 5.8 Avgift för ärendehandläggning, marknadskontroll och övrig tillsyn Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer ska få meddela föreskrifter om avgifter för ärendehandläggning, marknadskontroll och övrig tillsyn enligt denna lag och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen samt om avgifter för marknadskontroll enligt förordning (EG) nr 765/2008. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Transportstyrelsen anser att myndighetens mark- nadskontroll bör finansieras genom skatter, med undantag av kontroller som visar att föreskrivna krav inte uppfylls. Kostnaderna för den marknadskontroll som den föreslagna regleringen föranleder ryms inom Transportstyrelsens befintliga ramar av skatteanslaget. Svensk Sjöfart påtalar att avgifter på området bör riktas mot tillverkare och inte mot användare. Skälen för regeringens förslag: Enligt av fastslagna principer ska Transportstyrelsens verksamhet i form av bl.a. tillsyn och ärendehandläggning finansieras genom avgifter (se prop. 2010/11:30, bet. 2010/11:TU6, rskr. 2010/11:59). Marknadskontroll- och tillsynsmyndigheten kommer enligt vad som föreslås i propositionen att utföra olika typer av tillsynsuppgifter. Enligt förslagen i avsnitt 5.3.4 kommer det t.ex. att finnas möjligheter att undanta utrustning från krav i lagen, dvs. att utrustning som inte uppfyller förfaranden för bedömning av överensstämmelse eller av annat skäl inte är rattmärkt tillåts placeras ombord på . Som bevis för detta ska ett certifikat utfärdas. Förslaget i avsnitt 5.3.3 innebär att det i vissa situationer kan finnas en möjlighet att ha utrustning ombord som inte är rattmärkt men som uppfyller krav som bedöms likvärdiga. Även i sådant fall ska ett certifikat utfärdas som bevis på likvärdigheten. I enlighet med de ovan nämnda principerna bör avgifter kunna tas ut för sådana uppgifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer bör således få meddela föreskrifter om avgifter för ärendehandläggning och övrig tillsyn enligt lagen och enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Myndigheten ska vidare utföra marknadskontroll, se avsnitt 5.6.1. Marknadskontrollen kan bl.a. bestå i kontroller och utvärdering av marin utrustning som är försedd med rattmärket, bl.a. genom dokumentkontroll och fysiska kontroller av utrustningen. Även när det gäller avgifter för marknadskontroll bör det, på samma sätt som är fallet enligt lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar, i lagen föras in ett bemyndigande att meddela föreskrifter om detta. När det gäller Transportstyrelsens och Svensk Sjöfarts synpunkter avser regeringen att i förordning precisera i vilken utsträckning avgifter för marknadskontrollverksamheten ska tas ut och av vem. Regeringens förslag: En ekonomisk aktör ska åläggas att betala en sanktionsavgift om den ekonomiska aktören eller någon som handlar på dennes vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet bryter mot vissa skyldigheter i den nya lagen eller föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Sanktionsavgift ska inte få beslutas för en överträdelse av ett förbud eller en underlåtelse att följa ett föreläggande som har förenats med vite. I övrigt ska i fråga om sanktionsavgift bestämmelserna i 37 § andra stycket och 39–43 §§ produktsäkerhetslagen tillämpas. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens. I promemorian föreslås att sanktionsavgift ska påföras av den myndighet som utövar marknadskontroll och övrig tillsyn. Remissinstanserna: har inga invändningar. Föreningen ställer sig negativa till förslagen om sanktionsavgift och anser att avgiftens storlek inte bör överstiga en halv procent av årsomsättningen. Skälen för regeringens förslag Direktivet innehåller indirekt krav att införa sanktioner Direktivet innehåller i sig inga krav att medlemsstaterna ska införa sanktioner för överträdelser av de bestämmelser som genomför direktivet. Indirekt finns dock krav att införa sanktioner, dels för överträdelser av bestämmelserna om rattmärkning, dels för överträdelser som har konstaterats inom ramen för marknadskontrollen. Enligt artikel 9.4 i direktivet ska användningen av rattmärket omfattas av de allmänna principer som fastställs i artikel 30.1 och 30.3–6 i förordning (EG) nr 765/2008. Vad som sägs i förordningen om CE-märkning ska enligt artikel 9.4 betraktas som en hänvisning till rattmärket. Hänvisningen till artikel 30.6 innebär att medlemsstaterna ska vidta sanktioner för överträdelser av bestämmelserna om rattmärke. Sanktionerna får inbegripa straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser. Sanktionerna bör stå i proportion till överträdelsen och effektivt avskräcka från otillbörlig användning av rattmärket. Enligt artikel 25 i direktivet ska medlemsstaterna genomföra marknadskontroll i enlighet med för marknadskontroll som fastställs i kapitel III i förordning (EG) nr 765/2008. Enligt artikel 41 i förordningen ska medlemsstaterna anta regler om vilka sanktioner som ska gälla för ekonomiska aktörer, vilka får inbegripa straffrättsliga sanktioner för allvarliga överträdelser av bestämmelserna i förordningen. Sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande och får skärpas om den relevanta ekonomiska aktören har begått en liknande överträdelse av bestämmelserna i förordningen. Överträdelse ska kunna föranleda sanktionsavgift De bestämmelser som genomför direktiv om marin utrustning är osanktionerade. Transportstyrelsens föreskrifter som genomför direktivet är meddelade med stöd av bemyndiganden i fartygssäkerhetslagen (2003:364) och fartygssäkerhetsförordningen (2003:438). Fartygslagens straffbestämmelser omfattar dock endast redare och befälhavare, dvs. subjekt som inte har några skyldigheter enligt Transportstyrelsens föreskrifter om marin utrustning. Frågan är således vilka sanktioner som kan anses lämpliga för överträdelser av den nu föreslagna lagens bestämmelser. De ekonomiska aktörer som omfattas av kraven i den föreslagna lagen utgörs i praktiken nästan uteslutande av juridiska personer. Eftersom en sanktionsavgift kan riktas direkt mot den juridiska personen utan krav på att det kan visas att det finns en fysisk person som uppfyller objektiva och subjektiva rekvisit för ansvar, kan en sådan sanktion ha en mer effektiv avhållande verkan än straff för överträdelser som begås inom ramen för en juridisk persons verksamhet. Vidare har en allmän strävan mot avkriminalisering lett till ett ökat användande av sanktionsavgifter som reaktion mot överträdelser. Detta gäller framför allt inom ramen för näringsverksamhet där det ansetts särskilt lämpligt att införa sanktionsavgifter i stället för straff, se för ett aktuellt exempel prop. 2013/14:234. Inom sjöfartsområdet finns enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg en möjlighet att påföra vattenföroreningsavgift, och enligt barlastvattenlagen (2010:1165) barlastvattenavgift. När det gäller genomförandet av andra produktdirektiv kan nämnas att t.ex. lagen (2011:579) om leksakers säkerhet och lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar samt förslaget till lag om radioutrustning (se prop. 2015/16:93) innehåller möjligheter att påföra sanktionsavgifter. Det förefaller därför lämpligt att det även vid överträdelser av de bestämmelser som genomför det nya direktivet om marin utrustning ska finnas en möjlighet att påföra den ekonomiska aktören sanktionsavgift. Med ekonomiska aktörer avses enligt artikel 2.14 tillverkaren, tillverkarens behöriga representant, importören och distributören. För att tydliggöra vilka som kan påföras sanktionsavgift bör det tas in en definition i lagen av begreppet ekonomisk aktör i enlighet med direktivets bestämmelse. I fråga om utformningen av systemet för sanktionsavgifter föreslås i promemorian att marknadskontrollmyndigheten ska besluta om sanktionsavgift och att avgiftsskyldigheten bör bygga på strikt ansvar. Som påtalas i promemorian finns inom transportområdet vissa exempel på att en sanktionsavgift påförs direkt av den myndighet som utför tillsyn, se t.ex. den ovan nämnda lagen om åtgärder mot förorening från fartyg och barlastvattenlagen samt förordningen (1998:786) om internationella vägtransporter inom Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES). Genomförandet av direktivet om marin utrustning har dock flera beröringspunkter, inte minst i fråga om sanktioner, med genomförandet av andra harmoniserade produktdirektiv. I 32 § lagen (2011:579) om leksakers säkerhet föreskrivs att en ekonomisk aktör ska åläggas att betala en sanktionsavgift, om den ekonomiska aktören eller någon som handlar Prop. 2015/16:158 på den ekonomiska aktörens vägnar uppsåtligen eller av oaktsamhet har brutit mot bestämmelser i lagen eller i föreskrifter som har meddelats i anslutning till bestämmelser i lagen. Genom hänvisning i lagen tillämpas bestämmelserna om sanktionsavgift i produktsäkerhetslagen (2004:451). Samma ordning har valts i 30 § lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar och har föreslagits bl.a. i fråga om den ändring i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon som syftar till att genomföra de omarbetade EU-direktiven om icke-automatiska vågar och om mätinstrument1 (se prop. 2015/16:91) och i 16 § förslaget till lag om radioutrustning (se prop. 2015/16:93). Av 37 § produktsäkerhetslagen framgår att påförande av sanktionsavgift kräver att överträdelsen har skett med uppsåt eller av oaktsamhet och enligt 39 § produktsäkerhetslagen prövas frågor om påförande av sanktionsavgift av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. I förarbetena till produktsäkerhetslagen (se prop. 2003/04:121 s. 157 f.) uttalades att bedömningen av överträdelser av olika bestämmelser i produktsäkerhetslagen kan komma att göras på grundval av flera omständigheter av högst varierande karaktär. På grund av detta ansågs det inte möjligt att schablonmässigt ange hur hög sanktionsavgiften för olika överträdelser skulle vara. Av rättssäkerhetsskäl framstod därför en lösning med strikt ansvar inte som lämplig vid överträdelse av lagens bestämmelser. Till detta kom att det kan finnas situationer då en näringsidkare objektivt sett bryter mot lagens bestämmelser trots att denne vidtagit alla skadeförebyggande åtgärder som skäligen kunde begäras, dvs. någon vårdslöshet förekom inte när varan tillhandahölls. Det framstod inte som rimligt att näringsidkaren i en sådan situation skulle drabbas av en sanktionsavgift. Regeringen ansåg mot denna bakgrund att sanktionsavgift skulle dömas ut endast vid uppsåt eller oaktsamhet. Vid införandet av lagen (2011:579) om leksakers säkerhet uttalade regeringen att uppsåt eller oaktsamhet även fortsättningsvis bör vara nödvändiga rekvisit för åläggande av sanktionsavgift (se prop. 2010/11:65 s. 82). Regeringen har gjort samma bedömning vid införandet av lagen (2016:96) om fritidsbåtar och vattenskotrar (se prop. 2015/16:64 s. 72) samt i förslaget till lag om radioutrustning och förslaget till ändring i lagen (1992:1514) om måttenheter, mätningar och mätdon (se prop. 2015/16: 93 s. 50 och 51 respektive prop. Även när det gäller marin utrustning är regeringens bedömning att de skäl som har gjort att det i nu nämnda lagar har införts eller föreslagits krav på subjektivt rekvisit är giltiga även i detta fall. Det bör därför vara en förutsättning för påförandet av sanktionsavgift för överträdelser av bestämmelserna om marin utrustning att överträdelsen skett med uppsåt eller av oaktsamhet. Enligt regeringens uppfattning bör sanktionsavgiften 1 och rådets direktiv /31/EU av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av icke-automatiska vågar och och rådets direktiv /32/EU av om harmonisering av medlemsstaternas lagstiftning om tillhandahållande på marknaden av mätinstrument. därmed, liksom är fallet i de ovan nämnda lagstiftningsärendena, prövas av domstol efter ansökan av marknadskontrollmyndigheten. För en sådan lösning talar också intresset av ett enhetligt genomförande av de harmoniserade produktdirektiven i fråga om det system för sanktioner som väljs. Modellen att hänvisa till bestämmelserna i produktsäkerhetslagen bör därmed också användas i detta lagstiftningsärende. Överträdelser som omfattas av vitesföreläggande eller vitesförbud Förelägganden eller förbud kan enligt vad som föreslås ovan förenas med vite. Det finns i princip inte något hinder mot att förena ett föreläggande eller förbud med vite trots att underlåtenhet att vidta den åtgärd som avses med föreläggandet också kan föranleda någon annan sanktion, t.ex. sanktionsavgift. Detta gör att en handling eller underlåtenhet kan komma att omfattas av såväl ett vitesföreläggande eller vitesförbud som en bestämmelse om sanktionsavgift. För att undvika den dubbla sanktion det skulle innebära att döma ut både vite och sanktionsavgift har det i 38 § produktsäkerhetslagen (2004:451) införts en bestämmelse om att avgift inte får dömas ut för åtgärder som omfattas av ett åläggande eller ett förbud som har meddelats vid vite med stöd av lagen (se prop. 2003/04:121 s. 162). En bestämmelse med denna innebörd bör även införas i den föreslagna lagen. Avgiftens storlek och begränsningar i avgiftsskyldigheten Enligt artikel 30.6 och 41 i förordning (EG) nr 765/2008 ska sanktionerna vara såväl proportionella som avskräckande. De överträdelser som har föreslagits kunna bli föremål för sanktionsavgift kan komma att omfatta all slags utrustning för vilken internationella standarder gäller. Utrustningen kan utgöras av allt från mycket enkla, lättrörliga och förhållandevis billiga produkter (t.ex. livbojar, flytvästar) till stora, komplexa datorbaserade system som kan placeras ombord i princip endast i samband med fartygets tillverkning. De företag som tillverkar utrustningen är allt från mycket små lokala tillverkare till multinationella koncerner. För att sanktionsavgifterna ska uppfattas som såväl proportionella i förhållande till överträdelsens art som tillräckligt avskräckande i förhållande till företagets storlek och omsättning bör det vara en mycket stor vidd i det belopp som kan påföras. I 40 § produktsäkerhetslagen finns bestämmelser om att sanktionsavgiften ska fastställas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning. I förarbetena till produktsäkerhetslagen (se prop. 2003/04:121 s. 159 f.) anges att syftet med sanktionsavgiften inte är att neutralisera den eventuella vinst som näringsidkaren gjort genom att bryta mot reglerna utan att säkerställa att bestämmelserna följs. Skulle avgiften endast kunna fastställas till den nettovinst som näringsidkaren gjort på att tillhandahålla den farliga varan eller tjänsten antogs lagstiftningen inte kunna få den handlingsdirigerande verkan som är avsedd. Regeringen ansåg sammanfattningsvis att sanktionsavgiften skulle anpassas efter motsvarande regler i marknadsföringslagstiftningen när det gäller avgiftens storlek. För att skydda näringsidkare som bedriver verksamhet i liten skala från att i vissa situationer kunna drabbas oskäligt hårt av en sanktionsavgift föreskrevs också ett maxtak för avgiften. Produktsäkerhetslagens bestämmelser om sank- Prop. 2015/16:158 tionsavgifter har därefter tillämpats även vid genomförandet av andra produktdirektiv, se vad som anförs om detta ovan. Föreningen menar att avgiftens storlek inte bör överstiga en halv procent av årsomsättningen. Regeringen anser dock inte att det framkommit några vägande skäl som ger anledning att i detta lagstiftningsärende föreslå att något annat maxtak för avgiften ska gälla för ekonomiska aktörer än det som gäller enligt ovan nämnda lagar som hänvisar till produktsäkerhetslagens bestämmelser i fråga om sanktionsavgifter. Avgiften bör således fastställas till lägst och högst , dock högst av näringsidkarens årsomsättning. I 41 § produktsäkerhetslagen finns bestämmelser om att det vid fastställande av sanktionsavgift ska tas särskild hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen avser. I ringa fall ska någon avgift inte tas ut och avgiften får efterges, om det finns synnerliga skäl för det. Även denna bestämmelse bör göras tillämplig vid överträdelser av den föreslagna lagen och föreskrifter som har meddelats med stöd av lagen. Bestämmelser i övrigt om sanktionsavgiften och om förfarandet för utdömande av sanktionsavgift I 37 § andra stycket produktsäkerhetslagen (2004:451) anges att sanktionsavgifter tillfaller staten. Som nämns ovan prövas enligt 39 § samma lag frågor om påförande av sanktionsavgift av förvaltningsrätt efter ansökan av tillsynsmyndigheten. Ansökan ska göras hos den förvaltningsrätt inom vars domkrets tillsynsmyndigheten är belägen. Enligt 42 § får sanktionsavgift bara dömas ut om ansökan har delgetts den som anspråket riktar sig mot från det att överträdelsen upphörde. En sanktionsavgift faller bort, om domen inte har kunnat verkställas från det att den fick laga kraft. I 43 § anges att sanktionsavgifter ska betalas från det att domen har fått laga kraft eller den som anges i domen. Sanktionsavgifter ska betalas till den myndighet som regeringen bestämmer. Om en avgift inte betalas i rätt tid, ska myndigheten lämna den obetalda avgiften för indrivning. Det finns också en upplysningsbestämmelse om att bestämmelser om indrivning finns i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. Även dessa bestämmelser bör göras tillämpliga i fråga om sanktionsavgifter avseende marin utrustning. Sammanfattningsvis bör bestämmelserna i 37 § andra stycket samt 39, 42 och 43 §§ produktsäkerhetslagen gälla även vid överträdelser av lagen om marin utrustning och föreskrifter som meddelas med stöd av lagen. 2015/16:158 5.10 Regeringens förslag: Marknadskontroll- och tillsynsmyndighetens beslut ska få överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans har haft någon invändning Skälen för regeringens förslag: Marknadskontroll- och tillsynsmyndigheten kommer att fatta en rad olika beslut med stöd av lagen eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen. Beslut i frågor om certifikat, tillstånd och dispenser kan behöva fattas, se avsnitt 5.3.3 och 5.3.4. Myndigheten får rätt att besluta om förbud eller förelägganden med stöd av bestämmelser i såväl den föreslagna lagen som i artikel 19 förordning (EG) nr 765/2008 men också andra beslut inom ramen för marknadskontrollen och den övriga tillsynen, se avsnitt 5.6. Däri ingår beslut om att ta ut avgift, se avsnitt 5.8. Dessa beslut, om de i övrigt är överklagbara enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer, bör kunna överklagas. Överklagande bör då ske till allmän förvaltningsdomstol. Den här föreslagna lagen antas föranleda ett mycket litet antal överklaganden, se avsnitt 6. En koncentration av överklagandena till en domkrets bör därför vara godtagbar. I likhet med vad har anfört anser regeringen därför inte att det finns skäl att införa en särskild forumbestämmelse för överklagande av beslut enligt lagen, utan den allmänna forumregeln i 14 § andra stycket lagen om allmänna förvaltningsdomstolar bör vara tillämplig. Enligt gängse ordning bör prövningstillstånd krävas vid överklagande till kammarrätten. Regeringens förslag: Lagen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Det behövs inga övergångsbestämmelser. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med rege- Remissinstanserna Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) hade föredragit om föreskrifterna om vilka krav som den utrustningen ska uppfylla och om bedömning av överens- stämmelse hade trätt i kraft innan Swedac fattar beslut om att utse anmälda organ inom området. Skälen för regeringens förslag och bedömning Enligt artikel 39 ska medlemsstaterna anta och offentliggöra de bestämmelser som är nödvändiga för att följa direk- Regeringen är av uppfattningen att den föreslagna lagen ska träda i kraft som de bestämmelser som genomför direktivet ska börja Prop. 2015/16:158 tillämpas, dvs. I fråga om bestämmelserna i direktivet som rör anmälda organ har dessa, med stöd av befintliga bemyndigande i lagen (2011:791) om ackreditering och teknisk kontroll och förordningen (2011:811) om ackreditering och teknisk kontroll, genomförts av Swedac genom föreskrifter (2015:6). Swedac har framfört önskemål om att föreskrifter om vilka krav som den utrustningen ska uppfylla och om bedömning av överensstämmelse bör ha trätt i kraft innan Swedac fattar beslut om att utse anmälda organ inom området. I fråga om de krav som marin utrustning ska uppfylla kommer detta att framgå av genomförandeakter i form av kommissionsförordningar, se artikel 35.2 och 35.5. Medlemsstaterna förfogar således inte över när dessa bestämmelser kommer att träda i kraft. Det kan dock påpekas att de nuvarande kraven – som framgår av Transportstyrelsens föreskrifter – ska fortsätta att gälla till dess kommissionsförordningarna träder i kraft, se avsnittet nedan. Även när det gäller förfaranden för bedömning av överensstämmelse är det kommissionen som i genomförandeakter ska ange vilka förfaranden i bilaga II till direktivet som ska användas för en viss marin utrustningsartikel. Någon möjlighet att nu meddela föreskrifter om detta finns alltså inte. Några övergångsbestämmelser behövs inte Enligt artikel 40.2 ska de krav och provningsstandarder för marin utrustning som är tillämpliga enligt de bestämmelser i nationell lagstiftning som antagits av medlemsstaterna för att följa direktiv /98/EG, fortsätta att gälla tills ikraftträdandet sker av sådana genomförandeakter som avses i artikel 35.2. Direktiv /98/EG är genomfört i Transportstyrelsens föreskrifter. Dessa föreskrifter innehåller bl.a. de krav och provningsstandarder som avses i artikel 40.2 i det nya direktivet. Det är således Transportstyrelsen som ska se till att föreskrifterna upphävs vid ikraftträdandet av genomförandeakter som avser motsvarande krav och provningsstandarder.