prop · H40357 · 2016-12-07 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag: Polisens skyldighet att lämna handräckning enligt olika lagar om tvångsvård m.m. hänger samman med polismans befogenhet att använda våld och tvång i vissa situationer. Av resursskäl är det angeläget att motverka att polisens resurser används för att verkställa andra myndigheters beslut i fall där polismans befogenhet att bruka våld inte är nödvändig. För att uppnå detta syfte förekommer det i handräckningsbestämmelser att det uttryckligen anges att en begäran om handräckning endast får göras om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att polismans särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behöver tillgripas eller det annars finns synnerliga skäl (se t.ex. 16 kap. 4 a § socialtjänstlagen [2001:453] och 27 § livsmedelslagen [2006:804]). Även i de fall det inte uttryckligen framgår av lagtexten är avsikten att en handräckningsbegäran ska ske först sedan den begärande myndigheten konstaterat att uppgiften inte kan lösas utan hjälp av polisen (se t.ex. prop. 1979/80:1 s. 602 f. och prop. 1981/82:8 s. 100 f.). Att bli föremål för tvångsåtgärder är ett stort ingrepp i den personliga integriteten. Det är därför angeläget att genomförandet av sådana åtgärder sker på ett så skonsamt sätt som möjligt och på ett sådant sätt att det inte väcker onödig uppmärksamhet. Utgångspunkten bör därför vara att åtgärderna ska vidtas utan medverkan av polisen eller annan myndighet. Utredningen kommer fram till att det inte går att dra några generella slutsatser om huruvida handräckningsinstitutet överutnyttjas av de beställande myndigheterna men att det finns indikationer på att det förekommer i enskilda fall. Inte heller remissinstanserna ger uttryck för uppfattningen att det förekommer obefogade beställningar av handräckning i någon större utsträckning. För särskilt del påverkar ett handräckningsuppdrag den planerade verksamheten på ett negativt sätt eftersom omprioriteringar måste ske då begäran kommer in. Exempelvis förekommer det att såväl spaningspatruller som ordningspatruller måste avbryta pågående verksamhet för att utföra akuta handräckningar. Det är därför viktigt att hjälp från polisen bara begärs när det finns goda skäl att anta att särskilda befogenheter enligt 10 § polislagen behövs. Även om det inte skulle förekomma obefogade framställningar i någon större utsträckning framstår det som lämpligt att i de aktuella lagbestämmelserna ange under vilka närmare förutsättningar en myndighet kan begära hjälp av . En sådan utformning av bestämmelserna bedöms stämma väl överens med de intentioner lagstiftaren hade vid införandet av handräckningsbestämmelserna i de olika tvångsvårdslagarna. Regeringen föreslår i avsnitt 6.2 att Kriminalvården ska lämna hjälp vid transport av en frihetsberövad person. En sådan begäran om hjälp ska få ske under samma förutsättningar som en framställning som görs till . Om det inte finns behov av vålds- eller tvångsanvändning vid transporten ska alltså den myndighet där personen förvaras själv utföra transporten. En hänvisning bör därför göras även till Kriminalvårdens särskilda tvångsbefogenheter. Regeringen föreslår således att det i de olika lagarna om tvångsvård och utlänningslagen anges att begäran om handräckning ska få göras endast om det på grund av särskilda omständigheter kan befaras att åtgärden inte kan utföras utan att de särskilda befogenheter att använda våld eller tvång som anges i polislagen respektive häkteslagen behöver tillgripas, eller det annars finns synnerliga skäl. Några situationer bör inte omfattas av de nya reglerna. Det gäller t.ex. i de fall rätten begär hjälp med att föra en missbrukare till en beslutad läkarundersökning. En begäran av om att efterforska någon som avvikit från ett LVM-hem bör inte heller omfattas. 2016/17:57 I dessa fall är det inte ändamålsenligt att någon annan än polisen genomför åtgärden även om polisens särskilda kompetens eller befogenhet inte behövs. I författningskommentaren behandlas detta närmare. 6.4Handräckningsmöjligheterna vid transport av psykiskt sjuka utvidgas Regeringens förslag: Handräckning med stöd av lagarna om tvångsvård av psykiskt sjuka ska generellt kunna begäras för transport vid förflyttning av patienten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens Skälen för regeringens förslag: Utredningen föreslår att bestämmelserna om handräckning i lagen om psykiatrisk tvångsvård och i lagen om rättspsykiatrisk vård kompletteras på så sätt att – utöver i de handräckningssituationer som redan upptas – ska lämna hjälp för annan förflyttning av patienten. Gällande bestämmelser upptar ett antal situationer då ska lämna hjälp. Det kan t.ex. handla om att föra en person till en vårdinrättning. I lagarna om tvångsvård av missbrukare och unga finns därutöver generella bestämmelser om att ska hjälpa till även vid annan förflyttning av personen i fråga. I förarbetena till dessa lagar nämns, som ett exempel på när sådan förflyttning kan aktualiseras, situationen att en person ska flyttas mellan institutioner (prop. 1981/82:8 s. 102, prop. 1997/98:96 s. 183 och prop. 1979/80:1 s. 604). Motsvarande bestämmelse saknas i lagarna om tvångsvård av psykiskt sjuka. Enligt utredningen torde avsaknaden ha sin grund i att behovet av handräckning för förflyttning inte ansetts vara så vanligt förekommande att frågan behövt regleras i lag. Exempelvis ska muntlig domstolsförhandling som huvudregel hållas på sjukvårdsinrättningen, vilket minskar behovet av transporter (37 § lagen om psykiatrisk tvångsvård respektive 21 b § lagen om rättspsykiatrisk vård). En annan förklaring som nämns av utredningen är att i dessa fall har lämnat hjälp även utan direkt lagstöd. En avsaknad av lagstadgade handräckningsmöjligheter för förflyttning av patienter kan få konsekvenser för den enskilde. Förflyttningar av personer kan behöva skjutas upp eller så kan vårdpersonalen själva tvingas utföra transporter under villkor som inte är säkerhetsmässigt tillfredsställande. Att det är otillfredsställande att transporter utförs utan uttryckligt lagstöd är vidare en av utgångspunkterna bakom förslagen i detta lagstiftningsärende. Mot den bakgrunden bör det införas bestämmelser som gör det möjligt för vårdinrättningarna att, enligt samma principer som gäller för tvångsvård av missbrukare eller unga, begära handräckning för transport av patienter som är psykiskt sjuka. Regeringen föreslår därför att handräckningsbestämmelserna i lagarna om tvångsvård av psykiskt sjuka kompletteras med en möjlighet att begära handräckning för transport vid Prop. 2016/17:57 förflyttning också i andra situationer än de som regleras i 6.5Medverkan av personal från den myndighet som begär handräckning bör inte regleras Regeringens bedömning: Det bör inte införas något krav på att personal från den beställande myndigheten ska närvara under transporter som utförs av eller Kriminalvården. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att bestämmelserna om handräckning i vissa lagar om tvångsvård kompletteras med krav på medverkande personal. Remissinstanserna: Ett flertal remissinstanser avstyrker utredningens förslag och anför att omständigheterna i det enskilda fallet bör avgöra om beställaren bör närvara under transporten. Kriminalvården anser att utredningens förslag är olämpligt av såväl logistiska skäl som från säkerhetssynpunkt. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen delar utredningens uppfattning att det är angeläget att den beställande myndigheten medverkar vid handräckningen för att tillgodose den enskildes behov av stöd och vård under transporten. Sådan medverkan bör dock framför allt ske genom att beställaren inför transporten ger transportledaren relevant information om den som ska transporteras så att en planering av transporten kan ske. Som Kriminalvården anför måste den enskildes särskilda behov göras kända redan innan transporten genomförs. Medföljande personal kan därför inte ersätta det nödvändiga informationsutbytet inför transporten. Även om det är betydelsefullt från vårdsynpunkt att personal från den beställande myndigheten följer med under en transport skulle det, som flera remissinstanser framhåller, vara alltför kategoriskt att uppställa ett generellt krav på sådan medverkan. Som Kriminalvården påpekar kan ett sådant krav få till konsekvens att den ordinarie transportpersonalen t.ex. vid samtransporter måste ersättas med medföljande tjänstemän. Detta kan innebära säkerhetsrisker. Ett absolut krav att personal från den begärande myndigheten ska följa med skulle ofta leda till fördröjning av insatsen, vilket kan medföra risker för patienter och samhällsfunktioner. Regeringen lämnar därför inte något förslag om en lagreglering av medverkan av personal från den myndighet som har begärt handräckning. 6.6Kriminalvården bör inte kunna överlämna transportuppdrag till privata utförare Regeringens bedömning: Kriminalvården bör inte ges möjlighet att helt överlämna transportuppdrag till privata utförare. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens bedömning. Utredningen föreslår att Kriminalvården får stöd i lag för att anlita väktare från auktoriserade bevakningsföretag att utföra vissa transporter av frihetsberövade personer. Remissinstanserna: och tillstyrker utredningens förslag. och anser att privata utförare bör användas restriktivt. JO framför att det i första hand bör vara Kriminalvårdens eget transportbehov som bör tillgodoses av privata utförare. och Justitiekanslern anser att frågan kräver ytterligare överväganden. Förvaltningsrätten i och framhåller att t.ex. sekretessfrågor måste ses över om förslaget genomförs. betonar att en möjlighet till överlämnande ska vara tydligt exemplifierad och begränsad. Kriminalvården avstyrker att hela transportansvaret ska kunna överlämnas till privata aktörer. Övriga remissinstanser har inga synpunkter. Skälen för regeringens bedömning: Kriminalvården kan inom den egna verksamheten förordna en väktare i ett bevakningsföretag att självständigt utföra vissa bevakningsuppdrag utanför den lokal där den frihetsberövade förvaras (15 kap. 3 och 4 §§ fängelselagen samt 8 kap. 1 och 2 §§ häkteslagen). Genom dessa bestämmelser kan väktare användas för att bistå vid transporter av frihetsberövade personer. Det finns dock inte någon möjlighet att helt överlämna sådana transportuppgifter till privata utförare. Utredningen påpekar att Kriminalvården ibland har svårt att möta efterfrågetoppar när det gäller transporttjänster och föreslår att Kriminalvården ges möjlighet att förordna väktare från auktoriserade bevakningsföretag att utföra vissa transporter av frihetsberövade. Regeringen har förståelse för att det i sådana situationer framstår som effektivt att tillfälligt ta in utomstående personal. Det finns emellertid goda möjligheter enligt kriminalvårdslagstiftningen att låta utomstående personal bistå transportledare när sådana behov uppstår, utan att hela transportuppdrag lämnas vidare. Den ordinarie kriminalvårdspersonal som frigörs på detta sätt kan i sin tur utföra transporter åt andra myndigheter. Transportuppdrag innefattar vidmakthållande av frihetsberövande. Sådana befogenheter måste ha stöd i lag. En eventuell lagreglering av privata aktörers utförande av transporter väcker svåra frågor när det gäller i vilken utsträckning den privata aktören skulle ha rätt att utöva våld och tvång. Rättssäkerhetsskäl talar enligt regeringens uppfattning med styrka mot att ansvaret ska kunna överlämnas till privata aktörer. Transportverksamheten av frihetsberövade personer förutsätter också ett informationsutbyte mellan myndigheterna om enskildas personliga förhållanden. Det kan ofta vara fråga om mycket känsliga uppgifter. bakgrund av att privata utförare inte omfattas av Prop. 2016/17:57 vore det enligt regeringen otillfredsställande ur integritetssynpunkt om privata utförare skulle ges tillgång till sådana känsliga uppgifter. Sammanfattningsvis talar de starka inslagen av myndighetsutövning och utsattheten hos de berörda mot att ansvaret för transportuppdrag av frihetsberövade ska kunna överlämnas till privata utförare. Även den omständigheten att Kriminalvården anser att en utökning av möjligheten att helt överlämna transportuppdrag till väktare inte är lämplig ur säkerhetssynpunkt talar med styrka mot att genomföra utredningens förslag i denna del. Regeringen lämnar därför inga förslag som ökar möjligheterna att överlämna transportuppdrag till privata utförare. 6.7Transporter i samband med internationellt straffrättsligt samarbete Regeringens förslag: ska bära det primära ansvaret för transporter inom ramen för internationellt straffrättsligt samarbete. Kriminalvården ska dock bära det primära ansvaret för vissa transporter vid verkställighet av påföljd. ska kunna ta en transporterad person i förvar om det är nödvändigt för att transporten ska kunna genomföras när myndigheten själv eller Kriminalvården ansvarar för transporten och när den bistår en annan stat med en transitering genom . Regeringens bedömning: Utredningens förslag om att ska ansvara för transporter som utförs vid transiteringar bör inte genomföras. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår dock att ska bära ansvaret för transporter som utförs vid transiteringar. Utredningen föreslår även att Kriminalvården ska ansvara för överförande från och att ska ansvara för överförande till vid nordisk verkställighet. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser utom Kriminalvården lämnar utredningens förslag utan invändningar. Kriminalvården ifrågasätter ansvarsfördelningen vad gäller transporter vid nordisk verkställighet och anför att personer som ska överföras till rimligen redan är frihetsberövade, varför Kriminalvården borde ansvara för transporten i enlighet med den allmänna utgångspunkten rörande verkställighet av påföljd. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Det finns inte någon enhetlig reglering av ansvaret för transporter av frihetsberövade personer inom ramen för internationellt straffrättsligt samarbete. I nuvarande reglering pekas olika myndigheter ut som ansvariga för transporterna. För vissa situationer är frågan om transportansvar oreglerad eller bara reglerad i förordning (se t.ex. förordningen [1977:178] med vissa bestämmelser om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom) eller i kungörelse (kungörelsen [1970:710] om utlämning till eller från , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling). I de fall annan än bär ansvaret saknas ibland möjlighet att begära polisens hjälp. instämmer därför i utredningens bedömning att det av legalitetsskäl, men också av systematiska skäl, finns ett behov av ett mer heltäckande och Med hänsyn främst till att medverkan i vissa fall är nödvändig, eftersom den person som ska transporteras inte är frihetsberövad före transporten, bör utgångspunkten enligt utredningen vara att det primära ansvaret ska ligga hos . Regleringen blir på så vis heltäckande och kommer även att omfatta transporter som ingen myndighet formellt bär ansvar för. delar denna uppfattning. De författningar som pekar ut annan myndighet än eller Kriminalvården som ansvarig för transporterna bör därför ändras så att åläggs det primära ansvaret för transporterna. Detsamma gäller för de författningar som tidigare lämnat frågan oreglerad. De författningar som berörs är lagen (1957:668) om utlämning för brott, lagen (1970:375) om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling, lagen (2000:562) om internationell rättslig hjälp i brottmål, lagen (2003:1156) om överlämnande från enligt en europeisk arresteringsorder och lagen (2011:1165) om överlämnande från enligt en nordisk arresteringsorder. Det bör framhållas att det är ansvaret för verkställigheten av själva transporterna som läggs på Förslagen innebär inte någon ändring i övrigt. Utredningens förslag innebär att ska ansvara även för transporter som utförs vid transiteringar. Med transiteringar avses i detta sammanhang resor genom som företas av en annan stat för att transportera exempelvis en person som ska utlämnas från en stat till För de flesta transiteringar genom krävs att den utländska staten får tillstånd för genomresan. Tillstånd ges av ansvarigt statsråd eller i en del fall av . För de transiteringar som sker inom ramen för det nordiska samarbetet behövs inget tillstånd. sistnämnda fallen, då inget tillstånd behövs för genomresan i , har i normalfallet ingen kännedom om att en sådan Vid andra transiteringar biträder de utländska ledsagarna på olika sätt. Den vanligaste formen av transiteringar är mellanlandningar med flyg. Det normala förfarandet vid sådana transiteringar är att en eller två polismän möter upp vid gaten för att visa vägen till nästa gate eller för att ge tillträde till lokaler där de utländska ledsagarna kan vistas de väntar på nästa flyg. personen inte är eskorterad bevakar polismännen att personen inte avviker från transitområdet. Vid landtransporter möter polismän upp vid gränsen för att eskortera de utländska ledsagarna genom landet. biträde sker mot bakgrund av att en stat som huvudregel inte får utöva myndighet på en annan stats territorium. Regeringen kan konstatera att inte utövar någon direkt kontroll av de transporter som företas inom ramen för en transitering. När det gäller det nordiska samarbetet har inte vetskap om de genomresor som företas då det varken krävs anmälan eller tillstånd för att genomföra Denna ordning följer bl.a. av internationella åtaganden och det finns inte skäl att ändra på den (se t.ex. artikel 21 i konventionen av om överlämnande mellan de nordiska staterna på grund av brott). Mot den bakgrunden är det inte lämpligt att ålägga ett ansvar för transporter vid transiteringar. Utredningens förslag i den delen bör därför inte genomföras. I den utsträckning bistår den andra staten med tvångsmedel, t.ex. förvarstagande, ansvarar de dock för den åtgärden, se vidare nedan. Under samma förutsättningar som föreslås för övriga transporter bör kunna överlämna verkställigheten av transporterna till Kriminalvården. bör även enligt samma principer kunna ta en transporterad person i förvar såväl när myndigheten själv eller Kriminalvården ansvarar för transporten som när den bistår en annan stat med en transitering genom (för allmänna utgångspunkter beträffande förvar se avsnitt 8). Bestämmelser om förvar finns i flera av de lagar som reglerar internationellt straffrättsligt samarbete. Uttryckliga bestämmelser om förvar bör därutöver införas i lagen om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m. och lagen om utlämning till , , eller för verkställighet av beslut om vård eller behandling. Utredningen föreslår vidare att Kriminalvården ska bära det primära ansvaret för vissa transporter rörande överförande av verkställighet av påföljd. Som skäl anför utredningen att i de fall Kriminalvården enligt nuvarande reglering pekas ut som ansvarig för vissa transporter som rör överförande av verkställighet av påföljd, kan transporten ses som en del av Kriminalvårdens kärnverksamhet. Att i dessa fall låta ärendena gå via framstår inte som motiverat, varför huvudansvaret i dessa fall även fortsättningsvis bör ligga på Kriminalvården. Regeringen delar utredningens uppfattning att Kriminalvården bör bära det primära ansvaret för transporter rörande överförande av verkställighet av påföljd. Av regleringen beträffande transporter vid nordisk verkställighet följer att Kriminalvården ansvarar för överförande från . I lagen finns inte någon bestämmelse som reglerar transporter till . Utredningen föreslår ingen ändring i detta avseende. Regeringen delar Kriminalvårdens uppfattning att principen om att Kriminalvården ska vara ansvarig för transporter som rör överförande av verkställighet av påföljd, bör gälla även för transporter vid nordisk verkställighet. Regeringen kan också konstatera att utredningen inte föreslår någon bestämmelse som reglerar transporter rörande överförande av verkställighet av påföljd i lagen (1994:569) om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell rätt, lagen (2002:329) om samarbete med och lagen (2015:96) om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Samma princip bör gälla även för transporter som sker enligt dessa lagar. Kriminalvården bör därför pekas ut som ansvarig för transporter enligt lagen (1963:193) om samarbete med , , och angående verkställighet av straff m.m., enligt lagen (1972:260) om internationellt samarbete rörande verkställighet av brottmålsdom, enligt lagen om samarbete med de internationella tribunalerna för brott mot internationell rätt, enligt lagen om samarbete med och enligt 2016/17:57 lagen om erkännande och verkställighet av frihetsberövande påföljder inom Europeiska unionen. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det i författningar rörande internationellt straffrättsligt samarbete införs bestämmelser som innebär att bär det primära ansvaret för transporterna. Kriminalvården ska dock bära det primära ansvaret för vissa transporter rörande verkställighet av påföljd. 7Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång vid transporter 7.1Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång inom den egna verksamheten Regeringens bedömning: Det bör inte göras några förändringar av Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter inom den egna verksamheten. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna invänder inte mot Skälen för regeringens bedömning: Utredningen föreslår inte några förändringar i den nuvarande regleringen av Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter inom den egna verksamheten. Som skäl anför utredningen att den gällande regleringen i allt väsentligt är tillfredsställande. I de författningar som reglerar Kriminalvårdens verksamhet finns regler om fängselanvändning och kroppsvisitation (se främst 8 kap. 3–5 och 7 §§ fängelselagen och 4 kap. 2–4 och 7 §§ häkteslagen). Stöd för vålds- och tvångsbefogenheter vid transporter finns också i 24 kap. 2 § som, liksom övriga bestämmelser i 24 kap. , är en ansvarsfrihetsregel. I andra sammanhang, bl.a. vid utformningen av regler om särskilda befogenheter enligt lagen om psykiatrisk tvångsvård, har framförts att tillämpningen av ansvarsfrihetsregler kan ge upphov till svårigheter, eftersom de endast anger allmänna grunder för det tvång som får användas med laga befogenhet, vilket kan innebära en risk för att patienter utsätts för kränkning av de grundlagsskyddade fri- och rättigheterna (se t.ex. prop. 1999/00:44 s. 58 f.). Denna synpunkt kan anföras även när det gäller Kriminalvårdens verksamhet. Tvångsanvändningen inom torde dock ge upphov till färre ställningstaganden än exempelvis tvångsvård av psykiskt sjuka människor, som rymmer ett större mått av medicinska hänsyn. Kriminalvårdspersonal har också en större vana vid bevakningsuppgifter än vårdpersonal. Mot denna bakgrund instämmer regeringen i utredningens bedömning och föreslår inte några förändringar i den nuvarande regleringen av Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid Prop. 2016/17:57 transporter i den egna verksamheten. 7.2Kriminalvårdens möjligheter att använda våld och annat tvång vid transporter åt andra myndigheter Regeringens förslag: Kriminalvården ska ha möjlighet att göra kroppsvisitation och använda fängsel vid transporter som utförs åt andra myndigheter. Regeringens bedömning: Det bör inte införas en särskild bestämmelse som reglerar Kriminalvårdens möjlighet att använda våld och annat tvång vid transporter som utförs åt andra myndigheter. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens.