prop · H40323 · 2016-11-01 00:00:00 — av regeringen, samordningsuppdrag till förvaltningsmyndigheter eller samordnare placerade på myndigheter inkluderas inte heller i granskningen. I granskningen ingår inte att bedöma vilka effekter som insatsen med nationella samordnare får på det aktuella samhällsproblemet. Anledningen till detta är dels att sådana mål normalt sett inte formuleras för samordningsuppdragen, dels att det är förenat med betydande metodologiska svårigheter att koppla insatserna till effekter. bedömning av ändamålsenligheten i regeringens styrning genom nationella samordnare utgår från målen för förvaltningspolitiken såsom de beskrivs förvaltningspolitiska proposition, Offentlig förvaltning för demokrati, delaktighet och tillväxt, vilken har bifallits av (prop. 2009/10:175, bet. 2009/10:FiU38, rskr 2009/10:315). Det övergripande förvaltningspolitiska målet anges i propositionen vara en innovativ, samverkande, rättssäker och effektiv statsförvaltning. Med innovativ avses en förvaltning som använder nya idéer, arbetsformer och tillvägagångssätt för att undanröja onödig byråkrati, förenkla människors vardag samt använda skattemedel mer effektivt. Med samverkan avses såväl samverkan mellan myndigheter som mellan statsförvaltningen och kommunerna. Rättssäkerhet innebär bland annat att förvaltningen är saklig, opartisk och förutsägbar samt att den fullgör sina uppgifter i enlighet med såväl och regeringens beslut som under gällande lagar och andra författningar. innebär målet om effektivitet att statsförvaltningen ska utnyttja skattemedlen ändamålsenligt och inte använda mer resurser än vad som krävs för att uppnå avsedda resultat med tillräckligt god kvalitet. Granskningen motiveras av behovet av mer kunskap om vad nationella samordnare är, vad de gör och vilka resultat som uppnås. Valet av metod syftar till att möjliggöra både en bred kartläggning av regeringens användning av nationella samordnare och en mer djupgående analys av om och hur de förväntade resultaten uppnås. Granskningen består av tre empiriska delar: en kartläggning av samtliga samordningsuppdrag som ingår i granskningen, en intervjuundersökning med ett urval av de nationella samordnarna samt fallstudier där fyra av samordningsuppdragen undersöks mer utförligt. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L 1.5.1Kartläggning av nationella samordnare –2015 Syftet med kartläggningen är att få en helhetsbild av vilka nationella samordnare som tillsatts –2015. Samordningsuppdragen har i kartläggningen bland annat kategoriserats de tillsatts, vilka departement som har varit ansvariga och om samordnarna tillsatts som kommittéer eller organ inom . Denna kartläggning baseras även på Statskontorets och tidigare rapporter som har belyst användandet av nationella samordnare. 1.5.2Intervjustudie av 12 nationella samordningsuppdrag Granskningens andra del består av en intervjuundersökning som inkluderar sammanlagt 12 nationella samordningsuppdrag. Undersökningen omfattar både personer som har avslutat sina uppdrag som nationella samordnare och personer som för tillfället har pågående samordningsuppdrag. Intervjuundersökningen med de nationella samordnarna syftar till att ge en så bred bild av de nationella samordnarnas arbete som möjligt. De samordnare som intervjuats har valts ut för att täcka in variationer avseende huvudsaklig målgrupp, samordnarens bakgrund, ansvarigt departement, organisationsform samt om samordnarens arbete har kombinerats med någon annan form av styrmedel. Syftet med urvalet är att spegla den stora bredd som finns avseende samordningsuppdragens utformning och därmed ge en så uttömmande bild som möjligt. Inom ramen för granskningen har följande samordnare valts ut för intervjuer: •nationella äldresamordnaren –2014 •samordnaren för insatser i samband med gruvindustrins expansion 2011–2014 •nationella hemlöshetssamordnaren –2013 •nationella vårdvalssamordnaren –2014 •nationella samordnaren mot våld i nära relationer 2012–2014 •nationella samordnaren för att stärka den positiva supporterkulturen och motverka idrottsrelaterad brottslighet 2013–2015 •regeringens samordnare för kommunalt flyktingmottagande 2014 •statliga samordnaren för –2016 •nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism 2014–2016 •nationella miljömålssamordnaren för näringslivet 2014–2017 •nationella samordnaren för den sociala barn- och ungdomsvården –2017 •nationella samordnaren för utsatta EES-migranter –2016. Granskningens tredje empiriska del består av fyra fallstudier, vilka har valts ut från de 12 samordningsuppdragen i intervjustudien. De fyra fallstudierna är: regeringens samordnare för kommunalt flyktingmottagande, den nationella R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N hemlöshetssamordnaren, den nationella samordnaren mot våld i nära relationer samt den nationella vårdvalssamordnaren. Syftet med fallstudierna har varit att undersöka vilka resultat styrningen med nationella samordnare leder till, hur de nationella samordnarna genomför sina uppdrag och hur målgrupperna bemöter den här typen av styrning. I likhet med intervjustudien har fallen valts för att täcka in en rad variationer i samordnarnas uppdrag och förutsättningar (se tabell 1). Det finns skillnader mellan samordnarna när det gäller vilka målgrupper insatserna är riktade mot, om de är organiserade som kommittéer eller inom , vilka departement som tillsatt dem, deras bakgrund, om de hade stimulansmedel att dela ut samt i vilken form de har redovisat sitt arbete. Tabell 1 Grunder för urval mot våld i nära Inom ramen för fallstudierna har intervjuer genomförts med de nationella samordnarna själva, deras uppdragsgivare, målgrupperna för samordnarnas arbete samt andra berörda aktörer. Merparten av fallstudieintervjuerna har genomförts genom besök i 4 län där både eller regionen samt 1–2 kommuner har besökts. Totalt har 59 intervjuer genomförts med sammanlagt 92 personer. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Vad är en nationell samordnare? Syftet med detta kapitel är att översiktligt beskriva hur och i vilken omfattning nationella samordnare används som statligt styrmedel. Utöver kartläggning och intervjuer bygger kapitlet på Statskontorets tidigare rapport (2014) om nationella samordnare samt granskning av statsrådens tjänsteutövning och regeringsärendenas handläggning (bet. 2015/16:KU10). 2.1Samordnare tillsätts när många aktörer ska dra åt samma håll Statskontoret (2014) har undersökt varför regeringen i vissa fall väljer att tillsätta en samordnare i stället för att använda mer traditionella styrmedel såsom reglering, tillsyn eller uppdrag till sina förvaltningsmyndigheter. Enligt Statskontoret är en generell utgångspunkt att det finns flera, ofta många, aktörer som behöver samordnas för att ett politiskt mål ska uppnås. Regeringen kontrollerar heller inte huvuddelen av de resurser som krävs för att lösa problemen, och i vissa fall krävs tvärsektoriella insatser. En del av problemen är dessutom komplexa, det vill säga de är svåra att avgränsa, kräver kontinuerlig hantering och försök att lösa dem kan leda till oväntade konsekvenser. Nationella samordnare har då fördelen att inte vara lika specialiserade som vanliga myndigheter och ha större möjligheter att kommunicera fritt och uppfattas som opartiska. Under granskning har ett antal faktorer som ligger bakom att styrmedlet används visat sig särskilt betydelsefulla. Att tillsätta en nationell samordnare kan bland annat vara ett sätt för regeringen att visa handlingskraft genom att uppmärksamma och sätta ljuset på en fråga. Flera av de nationella samordnare som tillsatts har haft i uppgift att hantera några av regeringens stora profilfrågor. Exempel på detta är tillsättandet av vårdvalssamordnaren, den nationella samordnaren mot våld i nära relationer och äldresamordnaren. I intervjuer med dessa samordnare lyfter samtliga fram att det var viktigt för regeringen att visa handlingskraft på områden som utgjorde profilfrågor. En nationell samordnare kan också tillsättas om det uppstår en akut situation som kräver snabbt agerande från regeringen. Tillsättandet av flyktingsamordnarna är ett exempel på detta. Vid uppdragets tillsättande fanns det 10 000 personer på landets anläggningsboenden som hade fått uppehållstillstånd men väntade på kommunplacering. Den dåvarande integrationsministern, som ansvarade för utnämningen av samordnarna, beskriver det som att läget var kritiskt. Det fanns behov av att snabbt förmå kommunerna att ta emot fler flyktingar och det fanns inte tid för R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L någon mer genomgripande översyn av hela systemet. I stället syftade uppdraget till att bidra till att det rådande systemet, trots fel och brister, fungerade så bra som möjligt. En tredje faktor är att det finns efterfrågan på statlig styrning inom ett område. Ett exempel på detta är tillsättandet av den nationella samordnaren för gruvindustrins expansion. Samordnaren beskriver att gruvnäringen befann sig i ett kraftigt uppsving på grund av att världsmarknadspriserna hade skjutit i höjden. Näringen ansåg att det fanns behov av stöd från staten för att expansionen skulle kunna fortsätta och efterfrågade en kanal in till . Andra exempel på att tillsättandet av nationella samordnare sker som ett svar på en direkt efterfrågan är den nationella samordnaren för en positiv supporterkultur, som efterfrågades av idrottsförbunden och ansvariga myndigheter, och den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare, som tillsattes eftersom medlemmarna i Kommuner och Landsting (SKL) efterfrågade vägledning i frågan. En fjärde faktor är att en fråga av olika anledningar kan vara kontroversiell och att det därmed kan finnas viss beröringsskräck inför den från politikerna. Att ge frågan till en nationell samordnare kan bli ett sätt för regeringen att agera i en känslig fråga och hålla eventuella kontroverser på armlängds avstånd. Ett exempel på detta är tillsättandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism. Uppdraget tillsattes bland annat för att den lokala nivån hade varit avvaktande inför att arbeta praktiskt och förebyggande mot våldsbejakande extremism på grund av risken för att peka ut särskilda grupper. Frågan om förebyggande insatser mot våld var också kontroversiell i förhållande till yttrandefriheten, eftersom radikalisering i ett tidigt skede enbart yttrar sig i form av radikala åsikter som dock senare kan övergå i våld. I ett annat fall, med den nationella samordnaren för utsatta EES-medborgare, var frågan också känslig och höll på att bli alltmer uppmärksammad när samordnaren tillsattes. Ingen ville, enligt samordnaren själv, ta tag i frågan och kommunerna och myndigheterna var ovana vid att hantera en situation i vilken de människor som behöver hjälp inte omfattas av de svenska välfärdssystemen. 2.2Samordningsuppdrag kommer i många former Det finns stora variationer mellan samordningsuppdragen men de bygger i samtliga fall på frivillighet. Ingen samordnare har befogenhet att vidta åtgärder mot en målgrupp som inte agerar i enlighet med samordnarens önskemål. I stället ska den nationella samordnaren med information, motivation och goda argument övertyga målgruppen om ett visst sätt att prioritera, agera eller organisera sin verksamhet. Endast ett mindre antal samordnare förfogar över ekonomiska medel som kan delas ut till den aktör som förbinder sig till vissa åtaganden eller kan visa att den agerar i enlighet med riktlinjerna från den nationella samordnaren. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Statskontoret framhåller i sin kartläggning att samordnare i huvudsak tillsätts för att agera som förhandlare, utredare eller pådrivare (2014, s. Av dessa kan rollen som pådrivare ses som ett nytt inslag i svensk statsförvaltning eftersom rollen saknar tydliga tidigare motsvarigheter. Pådrivande samordnare synliggör regeringens politik och driver på utvecklingen inom området, huvudsakligen genom att föra dialog med målgruppen som ofta utgörs av kommuner eller landsting. Regeringen vill ofta att nationella samordnare riktar sig till flera olika målgrupper och till mer än en sektor. De flesta samordnares arbete går dock framför allt ut på att samarbeta med offentliga aktörer. Av de samordningsuppdrag som ingår i granskningen har två tredjedelar landsting eller kommuner som en prioriterad målgrupp (se diagram 1). Statliga myndigheter är prioriterade som målgrupp i 12 uppdragsbeskrivningar. I 10 fall ska samordnaren rikta sig mot näringslivet. I endast 4 fall är civilsamhällets organisationer huvudsaklig målgrupp för samordnaren – däremot nämns sådana organisationer ofta som en bland flera aktörer som är relevanta för samordnaren att kontakta. Diagram 1 Samordnarnas prioriterade målgrupper utifrån uppdragsbeskrivningarna En nationell samordnare tillsätts antingen i kommittéform eller som ett organ inom . En kommitté är en fristående myndighet med direktiv beslutade av regeringen. Inom ramen för direktiven ges samordnaren fria händer att genomföra sitt uppdrag. Samordnare inom tillsätts antingen genom beslut från regeringen eller genom beslut från ansvarigt statsråd vid departementet. Uppdragen för de samordnare som tillsätts inom är generellt sett inte lika R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L detaljerade som de direktiv som lämnas till kommittéer, och i ett fall finns inget skriftligt uppdrag alls.1 kartläggning visar att det också finns stora variationer i hur samordnarna avrapporterar sitt arbete efter uppdragets slut. De samordnare som haft formen av en kommitté har avrapporterat sina uppdrag i form av betänkanden i serien (SOU) medan det förekommer att samordnare inom inte lämnar någon skriftlig rapportering alls. 2.3Antalet nationella samordnare har ökat Som framgår av diagram 2 tillsatte regeringen 33 nationella samordningsuppdrag –2015 (se bilaga 1 för en beskrivning av uppdragen).2 Av dessa tillsattes 22 internt inom medan 11 var organiserade som kommittéer. Diagram 2 Beslut om nationella samordnare –2015 och organisationsform Vidare kan konstateras att styrformen används i olika omfattning mellan departementen (se diagram 3). En tredjedel av samordnarna har tillsatts inom 1Här avses den så kallade kronikersamordnaren, som var verksam vid 2014. I övrigt ingår inte kronikersamordnaren i granskningen eftersom det inte finns något beslut att tillsätta samordnaren. 2Uppgifterna avser uppdrag tillsatta av regeringen under betäckningen nationell samordnare, samordnare eller statlig samordnare. De fall där flera samordnare med skilda regionala uppdrag tillsatts inkluderas inte. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , medan varken eller de numera nedlagda Jordbrukssamt Integrations- och jämställdhetsdepartementen har haft några samordnare . Social- och Näringsdepartementen har i stor utsträckning valt att använda sig av samordnare med hemvist inom . En bidragande faktor till att många samordnare tillsatts på område torde vara att departementet ansvarar för ett stort antal frågor där kommuner och landsting är involverade. Diagram 3 Beslut om nationella samordnare –2015 per ansvarigt departement Alla nationella samordnare har haft tidsbegränsade uppdrag men längden på uppdragen varierar, från knappt 1 till . I enstaka fall har flera samordnare med liknande uppdrag tillsatts i följd (psykiatrisamordnaren och samordnaren för positiv supporterkultur) och det förekommer även att samordnarnas uppdrag förlängs under arbetets gång. 2.4Styrningen genom nationella samordnare har varit otydlig konstaterar i sin granskning av nationella samordnare att det ligger inom regeringens rätt att bedöma hur samordnarnas verksamhet bör bedrivas, men utskottet ger ett antal rekommendationer för att säkerställa tydlighet och insyn när detta styrmedel används (bet 2015/16:KU10, s. 80 f.). Utskottet framhåller att samordnarens organisationsform är av stor betydelse för vilka formella krav som går att ställa på öppenhet och insyn. En samordnare i form av en R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L kommitté utgör en i alla avseenden självständig myndighet och omfattas av mer omfattande krav på öppenhet och insyn. Sådana samordnare inkluderas i kommittéregistret och den årliga kommittéberättelsen, vilka syftar till att ge insyn i de tillfälliga organ som regeringen tillsätter. Samordnare som tillsätts inom omfattas däremot inte av sådana krav. Utskottet anser därför att det behövs en översyn av kriterierna för redovisning i kommittéberättelsen och kommittéregistret. konstaterar även att beteckningar som förhandlare, förhandlingsman, förhandlingsperson, kontaktperson, koordinator, nationell samordnare och samordnare har använts av regeringen oberoende av organisationsform. Av svar på utskottets frågor framgår också att det inte finns någon systematisk skillnad mellan hur begreppen används och vilken funktion samordnarna förväntas ha. Mot den bakgrunden konstaterar utskottet att det finns en oklarhet om innebörden i och användningen av dessa beteckningar och att det finns skäl för regeringen att se över hur dessa ska användas framöver. Utskottet uppmanar därför regeringen att framöver noga överväga hur beteckningar som samordnare och förhandlare används för att undvika otydlighet i samband med uppdragen. Ytterligare en fråga av stor vikt utifrån ett konstitutionellt perspektiv är på vilken nivå beslut om nationella samordnare fattas. konstaterar i betänkandet att beslut i vissa fall fattas på nivå utan att regeringen har beslutat i ärendet. Utskottet påminner därför om att alla ställningstaganden som inte utgör administrativa frågor eller beredning av redan existerande regeringsärenden ska fattas gemensamt av regeringen. Vidare pekar utskottet på vikten av att samordnarnas relation till tydliggörs i samordnarens utåtriktade arbete. Slutligen rekommenderar utskottet regeringen att inhämta yttranden och synpunkter från berörda myndigheter inför tillsättandet av nationella samordnare eller liknande tillfälliga organ. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel redogörs för fyra samordningsuppdrag som utgjort fallstudier i granskningen. Dessa uppdrag är den nationella samordnaren mot våld i nära relationer, den nationella vårdvalssamordnaren, de nationella samordnarna för kommunalt flyktingmottagande, samt den nationella hemlöshetssamordnaren. Fallen har valts för att representera bredden bland de nationella samordnarna. Fallstudierna bygger huvudsakligen på intervjuer och dokumentstudier. Intervjuer har genomförts med dels samordnarna själva och deras uppdragsgivare, dels ett stort antal representanter för aktuella målgrupper och andra berörda aktörer på lokal och regional nivå. I en elektronisk bilaga till rapporten, vilken finns tillgänglig på webbplats, ges en mer utförlig redogörelse av fallen.3 3.1Samordnaren mot våld i nära relationer 2012–2014 tillsattes som nationell samordnare mot våld i nära relationer. Uppdraget tillsattes i kommittéform vid . Samordnaren förordnades på heltid och bistods av ett kansli med cirka 6 heltidstjänster. Uppdraget slutredovisades genom betänkandet Våld i nära relationer – en folkhälsofråga (SOU 2014:49). 3.1.1Behov av kraftsamling motiverade samordningsuppdraget Våld i nära relationer har fått alltmer uppmärksamhet som samhällsproblem och begreppet används för att beteckna de typer av våld – fysiskt, psykiskt och sexuellt – som utövas mellan närstående, oavsett vem som blir utsatt eller hur relationen ser ut. Samordnarens uppdrag syftade till att åstadkomma en kraftsamling mot våld i nära relationer (dir. 2012:38). Samordnaren skulle förbättra samverkan och bidra till bättre effektivitet, kvalitet och långsiktighet i arbetet mot våld i nära relationer genom att samla och stödja myndigheter, kommuner, landsting och organisationer. Samordnaren skulle även synliggöra problemet och ge en samlad bild av det arbete som bedrevs. Dessutom skulle samordnaren vid behov utveckla förslag om hur arbetet mot våld i nära relationer kan förbättras. Samordnaren hade stor möjlighet att självständigt utforma uppdraget. Den nationella samordnaren genomförde under uppdraget studiebesök i verksamheter som arbetar med våld i nära relationer, arrangerade hearingar för R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L kommunrepresentanter i hälften av länen, anordnade fokusgrupper om olika teman med personer verksamma i frågan samt samlade och spred goda exempel på samverkansarbete genom nationella och internationella resor. I genomfördes även ett operativt projekt med syfte att ge vägledning för hur samverkansarbete kan utvecklas och effektiviseras. Samordnaren hade inte tillgång till några ekonomiska stimulansmedel. 3.1.2Opinionsbildning och utredning prioriterades Flera intervjuade personer ur målgruppen lyfter fram att hade goda förutsättningar att sprida frågan medialt i och med att hon redan före samordningsuppdraget var profilerad och van vid att hantera media. Uppmärksamheten i samband med uppdraget skapade en känsla av nationell mobilisering mot problemet, vilket dels gav dem som arbetar med frågan stöd i sina verksamheter, dels bidrog till att frågan blev mer prioriterad på såväl nationell som regional och lokal nivå. Samordnaren tycks dock generellt ha uppfattats som en utredare snarare än som en bärare av ett tydligt budskap från regeringen. Få upplever att de i kontakten med samordnaren har fått särskilt stöd eller att samverkan mellan dem och andra aktörer har förbättrats som ett resultat av samordnarens insatser. De olika typer av forum som skapades av samordnaren har utifrån målgruppernas perspektiv syftat till att samla in erfarenheter och kunskap om samverkansstrategier och problem. har nya kontakter mellan lokala aktörer skapats vid dessa möten men i de allra flesta fall har kontakterna mellan dessa aktörer och olika samverkansformer redan varit etablerade före samordnarens besök. De hearingar som målgrupperna, däribland både politiker och tjänstemän, deltog i beskrivs som inspirerande tillfällen för dialog men de har lett till få förändringar i kommunernas arbetssätt. Det riktade utvecklingsprojektet var uppskattat i och ledde till att det etablerades en samverkansgrupp som fortfarande träffas. Metoden har dock, utifrån den information som kommit granskningen till del, inte fått något större genomslag i övriga landet. Inte heller det nationella myndighetsnätverket som samordnaren initierade ledde till några påtagliga resultat, och har inte heller fortsatt att sammanträda. Samordnarens slutbetänkande (SOU 2014:49) är väl förankrat i målgruppernas uppfattning om vilka problem som finns, bland annat eftersom de har varit delaktiga i processen med att ta fram det. Förslagen var välkomna enligt målgrupperna, och många undrar vart förslagen har tagit vägen, medan inte hade väntat sig att få ett betänkande med så många förslag att bereda. Efter regeringsskiftet tog den nya regeringen över beredningen av betänkandet. Ett antal av samordnarens förslag har genomförts av den nuvarande regeringen, såsom initiering av ett nationellt om våld och övergrepp mot barn (interpellation 2015/16:340). Enligt Justitie- och migrationsminister svar på R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N