prop · H303118 · 2016-02-29 00:00:00 — Regeringen bedömde att en övergång från det straffrättsliga systemet till ett system med administrativa sanktionsavgifter som innebär att den ansvariga myndigheten utreder och beslutar om avgifter skulle frigöra resurser från polis och åklagare och leda till snabbare reaktioner på de överträdelser som sker. Detta bedömdes i sin tur leda till en betydande effektivisering av sanktions- systemet och ge ökad preventiv effekt (prop. 2007/08:107 s. 16 f.). Regeringens bemyndigande att meddela föreskrifter om sanktions- Prop. 2015/16:118 avgifter i fiskelagen är begränsat till att avse yrkesfiskares överträdelser av någon av de föreskrifter eller EG-förordningar som avses i 40 § första och andra styckena fiskelagen. Av den gränsdragning som redovisats i avsnitt 4.2 följer att överträdelser som begås av andra aktörer än yrkesfiskare efter det att fångsten landats straffbeläggs genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. I den lagen finns det emellertid inga bestämmelser om att sådana överträdelser ska leda till sanktionsavgift. Regeringen har från olika håll uppmärksammats på att sanktionssystemet på fiskets område inte är tillräckligt effektivt i alla delar. Bl.a. har Europeiska kommissionen i sin utvärdering av kontrollsystemen i medlemsstaterna vid den 8–(SE-E2-2012-03-A) konstaterat att överträdelser i form av försenade eller uteblivna avräkningsnotor och transportdokument eller överträdelser av handelsnormer normalt inte leder till att åtal väcks. Kommissionen påpekar mot den bakgrunden att det är en brist att det inte finns några administrativa sanktioner utan bara straffrättsliga sanktioner för sådana överträdelser och att detta inte är förenligt med kraven på effektiva sanktioner i artikel 89 i kontrollförordningen. Kommissionen har därefter i sin utvärdering av det svenska förvaltningssystemet för data och kontroll den 20–(SE-E2-2014-01-A) gjort samma iakttagelse och framhållit att problem med regelefterlevnad i handelsledet kan kopplas till den omständigheten att det befintliga sanktionsavgiftssystemet inte omfattar överträdelser som begås efter landning av fångst. Både Havs- och vattenmyndigheten och har gjort samma bedömning som kommissionen. Mot bakgrund av det anförda finns det enligt regeringens mening skäl att överväga om vissa typer av överträdelser i stället för straff bör leda till sanktionsavgifter. Allmänna förutsättningar för sanktionsavgifter Generellt kan det konstateras att kriminalisering inte är det enda och inte heller alltid det mest effektiva medlet för att motverka oönskade beteenden. Det allmännas resurser för brottsbekämpning bör rimligen koncentreras på sådana förfaranden som kan leda till påtaglig skada eller fara och som inte kan hanteras på annat sätt (jfr prop. s.54 f.). Ett alternativ till straff är administrativa sanktionsavgifter. har behandlat frågan om när sanktionsavgifter bör användas och hur de bör vara utformade för att uppfylla rimliga krav på effektivitet och rättssäkerhet i förarbetena till bestämmelsen om förverkande i 36 kap. 4 § (prop. 1981/82:142 Om ändring i [ekonomiska sanktioner vid brott i näringsverksamhet] s. 21 f.). riktlinjer som regeringen i detta sammanhang uppställde har behandlats av justitieutskottet och antagits av (bet. 1981/82:JuU53, rskr. 1981/82:328). Regeringen angav i detta sammanhang att sanktions- avgifter kan vara ändamålsenliga i fall där regelöverträdelser är särskilt frekventa eller där det föreligger speciella svårigheter att beräkna storleken på den vinst eller den besparing som uppnås i det särskilda Andra fall kan vara sådana där den ekonomiska fördelen av en isolerad överträdelse genomsnittligt sett kan bedömas som låg, som samhällets behov av skydd på det aktuella området är framträdande. Vidare uttalade regeringen att sanktionsavgifter kan ersätta straff när det är fråga om regler som inte är utformade på ett sådant sätt att det finns utrymme för skönsmässiga bedömningar av om en överträdelse skett och att överträdelsen i sig förutsätter uppsåt eller oaktsamhet (prop. 1981/82:142 s. 24 f.). Motsatsvis följer att ett system med sanktionsavgifter bara bör omfatta sådana överträdelser som typiskt sett är lätta att konstatera utan någon mer ingående utredning och klara och tydliga för den enskilde (för motsvarande resonemang, jfr prop. 2007/08:107 s. 18 f.). Överträdelser av uppgiftsskyldigheter och märkningskrav efter landning av fångst ska leda till sanktionsavgift Överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet som är straffbelagda genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken är typiskt sett lätta att konstatera och kräver ingen utredning. Med brott mot uppgiftsskyldigheten enligt 11 § avsågs ursprungligen alla former av brister vad gäller skyldigheten att på olika områden av gemenskapens fiskeripolitik lämna uppgifter, t.ex. vid loggbokföring, upprättande av landningsnotor eller avräkningsnotor och transportdokumentation (prop. 1994/95:75 Vissa livsmedelspolitiska åtgärder vid ett medlemskap i unionen s. 56). Efter ändringar i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som gjorts i syfte att samla alla föreskrifter om själva fisket i fiskelagen (se avsnitt 4.1) omfattar straffstadgandet i 11 § inte längre brott mot skyldighet för den som bedriver yrkesmässigt fiske att lämna uppgifter (jfr prop. 1995/96:8 s. 16 f.). Det innebär att överträdelser av fiskarens skyldighet att rapportera fångster m.m. i form av loggbokföring och landningsdeklarationer i stället straffbeläggs i fiskelagen medan skyldigheten för andra aktörer som hanterar fångsten efter landning att upprätta avräkningsnotor, fångstintyg och transportdokumentation alltjämt straffbeläggs genom 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Överträdelser av sådana bestämmelser om uppgiftsskyldighet utgör inte till sin art de mest allvarliga överträdelserna på fiskeområdet och medför i sig inte någon skada på fiskbestånden. Bedömningen är att det kan antas leda till en betydande effektivisering av sanktionssystemet om sådana överträdelser i likhet med vad som gäller för yrkesfiskare i stället hanteras inom ramen för ett system med sanktionsavgifter. Överträdelser av bestämmelser om uppgiftsskyldighet i EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken och i föreskrifter som meddelats med stöd av lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken som är straffbelagda bör därför avkriminaliseras i sin helhet och föras över till ett system med sanktionsavgifter. Sanktionsavgifter skulle därigenom kunna påföras flera olika aktörer i det första handelsledet som hanterar fiskeri- och vattenbruksprodukter. Som exempel på bestämmelser om uppgiftsskyldighet som bör leda till sanktionsavgifter kan nämnas bestämmelserna i artiklarna 62–65 i kontrollförordningen, som reglerar en skyldighet för registrerade köpare, registrerade auktionsinrättningar eller andra av medlemsstaterna auktoriserade organ eller personer med en årlig ekonomisk omsättning vid första försäljningar av fiskeriprodukter på som ansvarar för det första utsläppandet på marknaden av fiskeriprodukter som landas i en medlemsstat, dvs. den som i första handelsledet köper eller förmedlar försäljning av fångst av fiskeriprodukter (s.k. förstahandsmottagare), att upprätta och till behöriga myndigheter lämna en avräkningsnota. Förstahandsmottagarna är enligt artiklarna 66 och 67 i kontrollförordningen också skyldiga att upprätta en deklaration om övertagande om fiskeriprodukterna är avsedda att säljas i ett senare skede. Vidare finns det enligt artikel 68 i kontrollförordningen skyldigheter för transportörer att ta fram och översända ett transportdokument till de behöriga myndigheterna när det landas fiskeriprodukter som transporteras till en annan plats än landningsplatsen och det saknas en avräkningsnota eller en deklaration om övertagande. Det finns också krav på den som importerar fiskeriprodukter till från tredje land att lämna ett fångstintyg till de behöriga myndigheterna enligt artiklarna 12, 14 och 16 i rådets förordning (EG) nr 1005/2008 av om upprättande av ett gemenskapssystem för att förebygga, motverka och undanröja olagligt, orapporterat och oreglerat fiske och om ändring av förordningarna (EEG) nr 2847/93, (EG) nr 1936/2001 och (EG) nr 601/2004 samt om upphävande av förordningarna (EG) nr 1093/94 och (EG) nr 1447/1999 (nedan IUU-förordningen). I 11 § lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken straffbeläggs också överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter som meddelats med stöd av lagen i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeriprodukter. Enligt förarbetena kan straffbestämmelsen gälla överträdelser av normerna för klassificering efter kvalitet, storlek och vikt eller bestämmelserna om förpackning, presentation och märkning (kvalitetsnormer kallas ibland marknadsnormer eller handelsnormer). Vidare anges i förarbetena att bestämmelsen träffar överträdelser av bestämmelser som riktar sig till producentorganisationer. Avsikten med bestämmelsen är att straffbelägga brott mot gemenskapens bestämmelser om marknadsregleringen i alla led av distributionskedjan (prop. 1994/95:75 s. 47). Huvuddelen av de marknadsreglerande bestämmelserna finns i och rådets förordning (EU) nr 1379/2013 av om den gemensamma marknadsordningen för fiskeri- och vattenbruksprodukter, om ändring av rådets förordningar (EG) nr 1184/2006 och (EG) nr 1224/2009 och om upphävande av rådets förordning (EG) nr 104/2000 (nedan kallad marknadsordningen). Bestämmelser om handelsnormer finns därutöver i rådets förordning (EG) nr 2406/96 om fastställande av gemensamma marknadsnormer för saluföring av vissa fiskeriprodukter, rådets förordning (EEG) nr 2136/89 om gemensamma marknadsnormer för konserverade sardiner samt i rådets förordning (EEG) nr 1536/92 om gemensamma marknadsnormer för konserverad tonfisk och bonit. Ytterligare bestämmelser om villkor för att fiskeri- och vattenbruksprodukter ska få släppas ut på marknaden finns i kontrollförordningen och Kommissionens genomförandeförordning (EU) nr 404/2011 av om tillämpningsföreskrifter för rådets förordning (EG) nr 1224/2009 om införande av ett kontrollsystem i gemenskapen för att säkerställa att bestämmelserna i den gemensamma fiskeripolitiken efterlevs (tillämpningsförordningen till kontrollförordningen). Bland dessa förordningar finns bestämmelser om märkning av fiskeriprodukter som gäller aktörer som ansvarar för inköp, försäljning, lagring eller transport av partier med fiskeri- och vattenbruksprodukter i produktions-, bearbetnings- och distributionsledet. Exempel på sådana bestämmelser är: –Krav enligt artikel 58 i kontrollförordningen på märkning för att säkerställa spårbarhet i alla led av produktion, bearbetning och distribution från fångsten eller skörden till detaljhandelsskedet. Sådana märkningskrav kan enligt artikeln avse t.ex. identifikationsnummer, fiskefartygets distriktsbeteckning, art och mängd. –Krav enligt artikel 5.2 i rådets förordning (EG) nr 2406/96 på att ange färskhetskategori. –Krav enligt artikel 8.3 i rådets förordning (EG) nr 2406/96 på att ange storlekskategori och produktform. –Krav enligt artikel 11 i rådets förordning (EG) nr 2406/96 på märkning av produkter som importeras från tredje land. De uppräknade bestämmelserna om märkning av fiskeri- och vattenbruksprodukter är av sådant slag att de är klara och tydliga för den enskilde. Överträdelser av sådana bestämmelser bedöms vidare vara lätta att konstatera utan någon ingående utredning. Sådana överträdelser bedöms mot den bakgrunden bättre lämpa sig för sanktionsavgift i stället för straff enligt ovan redovisade principer. Det bör i sammanhanget nämnas att de marknadsreglerande bestämmelserna också innehåller krav som ska uppfyllas av livsmedelsföretagare. I den delen faller bestämmelserna inom tillämpningsområdet för livsmedelslagen (2006:804), se 1 § tredje stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Utöver märkningskraven finns bland de marknadsreglerande bestämmelserna andra bestämmelser om handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter, såsom krav på att fiskeri- och vattenbruksprodukter måste vägas innan de säljs och att de enligt gällande handelsnormer ska vara beskaffade på ett visst sätt samt om producentorganisationers regelefterlevnad. Överträdelser av sådana bestämmelser kan kräva en mer ingående utredning och bör därför inte omfattas av ett sanktionsavgiftssystem som bygger på strikt ansvar och att överträdelserna ska vara lätta att konstatera. Sådana överträdelser bör även fortsatt vara straffbara. Bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om sanktionsavgifter För att sanktionsavgiftssystemet ska fungera måste det vara tydligt vilka bestämmelser som ska föranleda sanktionsavgift. Regeringen anser att bestämmelserna om sanktionsavgift i valet mellan lag och förordning bör tas in i en förordning. Unionsbestämmelserna på fiskeområdet ändras kontinuerligt och det kommer därför att behöva göras kontinuerliga uppdateringar av bestämmelserna om sanktionsavgift. Det är på grund av det inte lämpligt att i lag ange vilka bestämmelser som ska omfattas av Ett bemyndigande för regeringen att meddela föreskrifter om Prop. 2015/16:118 vilka överträdelser som ska leda till sanktionsavgift bör därför tas in i lagen efter förebild av motsvarande bestämmelser i fiskelagen (jfr prop. 2007/08:107 s. 22). 5.1.2Inget krav på uppsåt eller oaktsamhet Regeringens förslag: Sanktionsavgift ska tas ut även om överträdelsen inte har skett uppsåtligen eller av oaktsamhet. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Syftet med att införa administrativa sanktionsavgifter är att förenkla och effektivisera sanktionsavgiftssystemet. Som tidigare nämnts i avsnitt 5.1.1 är det en förutsättning att sanktionsavgiftssystemet omfattar överträdelser av bestämmelser som typiskt sett är klara och tydliga och att överträdelserna i normalfallet inte kräver någon mer ingående utredning. På så sätt kan en överträdelse leda till en snabb reaktion från samhället i form av en avgift. En avgiftsskyldighet som bygger på strikt ansvar bidrar till en förenkling och effektivisering av sanktionssystemet. Bedömningsinslaget blir betydligt mindre än om det för ansvar skulle krävas oaktsamhet eller uppsåt. Det möjliggör också att överträdelser kan beivras i större utsträckning än vad som är fallet , vilket är ett av skälen till att införa ett system med sanktionsavgifter. Såsom anfördes vid införandet av ett sådant system för yrkesfisket bygger konstruktionen med strikt ansvar på en presumtion att överträdelser på området inte kan ske på annat sätt än som en följd av uppsåt eller oaktsamhet. Vidare framgår av praxis från att en sådan presumtion är tillåten under förutsättning att den hålls inom rimliga gränser och att det görs en nyanserad och inte alltför restriktiv prövning av befrielsegrunderna i varje enskilt fall. Eftersom presumtionen ska gälla endast vissa överträdelser som anges i förordning och den avgiftsskyldige i vissa angivna fall ska vara befriad från avgift (se nedan avsnitt 5.1.5) bedöms detta krav vara uppfyllt. Presumtionen ska gälla för varje objektivt konstaterad överträdelse. Enligt 12 § andra stycket lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken gäller att det inte ska dömas till ansvar för ringa brott. Att på motsvarande sätt undanta ringa överträdelser från det avgiftsbelagda området skulle dock förutsätta ett större inslag av skönsmässiga bedömningar som skulle motverka syftet med att införa ett system där överträdelser beivras snabbt och effektivt. 2015/16:118 5.1.3 Regeringens förslag: Avgiftens storlek ska framgå av regeringens föreskrifter och uppgå till och högst 50 000 När regeringen meddelar föreskrifter om avgiftens storlek för olika typer av överträdelser ska hänsyn tas till hur allvarlig över- trädelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som överträdelsen Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Skälen för regeringens förslag: Ett effektivt sanktionsavgiftssystem innebär att sanktionsavgift ska kunna påföras frekvent och efter det att överträdelsen ägt rum. För att uppfylla grundläggande rätts- säkerhetskrav krävs det också att systemet är förutsebart. system kan åstadkommas endast om det är enkelt att avgöra med vilket belopp som avgiften ska påföras vid varje enskilt tillfälle. att avgiften måste fastställas schablonmässigt. Avgift bör därför utgå enligt en på förhand fastställd taxa som regeringen bestämmer i en För sanktionsavgiftssystemet i fiskelagen gäller enligt 50 a § fiskelagen att regeringen ska bestämma avgifternas storlek med hänsyn till hur allvarlig överträdelsen är och till betydelsen av den bestämmelse som Bedömningen är att samma kriterier bör gälla även för fastställandet av avgifternas storlek i det sanktionsavgiftssystem som föreslås i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken. Med överträdelsens allvar avsågs enligt förarbetena till fiskelagens sanktionsavgiftsbestämmelser överträdelsens omfattning eller den risk för skada på fiskbestånden som överträdelsen medför. bestämmelse som överträdelsen avser kopplades till bestämmelsen som sådan och intresset som den är avsedd att reglera (prop. s. 26). För flertalet av de överträdelser som sker efter landning av fångst och som föreslås leda till sanktionsavgift är det emellertid svårt att med ledning av risken för skada på fiskbestånden fastställa lämpliga Sådana överträdelser har typiskt sett inte samma direkta inverkan på fiskbestånden som överträdelser i fisket eftersom de avser bestämmelser som har andra skyddsintressen än bestämmelserna för Bestämmelserna om gemensamma handelsnormer syftar exempel- vis till att förse marknaden med hållbara produkter och att underlätta saluföring som baseras på rättvis konkurrens (skäl 18 i ingressen till Krav på märkning för att garantera produkternas spårbarhet syftar till att komplettera bestämmelserna i unionens livsmedelslagstiftning och att skydda konsumenternas intresse (skäl 28 i ingressen till kontrollförordningen). Överträdelser av sådana bestäm- melser innebär att konsumenternas men också andra aktörers intresse av korrekt information om fiskeriprodukterna åsidosätts genom att den enskilde aktören försummat att märka sina produkter korrekt. det antas vara fråga om en omedveten försumlighet. Detta talar för att avgifterna generellt bör vara låga. Vidare är det så att märkningskraven Prop. 2015/16:118 är olika viktiga för konsumenterna och andra aktörer i efterföljande Överträdelser av vissa bestämmelser om märkning kan således antas leda till mindre omedelbara och kännbara effekter på handeln och bör därmed betraktas som mindre allvarliga. För denna typ av mindre allvarliga överträdelser bör avgifterna vara förhållandevis låga, med en lägsta nivå på . I vissa fall kan felmärkta produkter emellertid medföra en betydande konkurrensfördel i förhållande till andra aktörer, t.ex. om en produkt medvetet märks som en annan fiskart än vad som faktiskt är fallet. Sådana överträdelser, som gränsar till bedrägeri, kan ha mer allvarliga konkurrenssnedvridande effekter. De bör därför betraktas som förhållandevis allvarliga och leda till högre avgifter. Likaså bör överträdelser av vissa bestämmelser om uppgiftsskyldighet som har en tydligare koppling till fiskeripolitikens intresse att skydda fiskbestånden med ledning av ovan nämnda kriterier leda till högre avgifter. Ett exempel är att den som köper eller förmedlar försäljning av fiskeriprodukter i första handelsledet inte fyllt i och lämnat en s.k. avräkningsnota till de behöriga myndigheterna som bl.a. anger vad som har köpts, vem som har sålt, vikten på det som köpts och priset (artiklarna 62–65 i kontrollförordningen). Om avräkningsnotan saknas blir det svårt för myndigheten att göra korskontroller av bl.a. vad som har köpts, vem som har sålt samt vikt och pris på det som köpts mot de fångstuppgifter som fiskaren har uppgett för myndigheten vilket skulle kunna medföra en felaktig kvotavräkning. En felaktig kvotavräkning kan i sin tur möjliggöra att fiske bedrivs i större utsträckning än vad som är tillåtet. På grund av den tydligare kopplingen till intresset att skydda fiskbestånden bör sådana överträdelser betraktas som mera allvarliga. För mera allvarliga överträdelser av det slag som redovisats i det föregående bör avgifterna ligga i det övre spannet, med en högsta beloppsgräns om . Regeringens förslag: En överträdelse som kan leda till sank- tionsavgift ska inte kunna leda till straff. Om ett vite har dömts ut får sanktionsavgift inte beslutas för samma Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Ingen av remissinstanserna har berört frågan. Kompletterande promemorians förslag: Överensstämmer med Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget i den kompletterande promemorian tillstyrker förslaget. Skälen för regeringens förslag: Införandet av ett sanktionsavgifts- system i lagen om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeri- politiken bör utformas så att den avgiftsskyldige inte riskerar både straffrättsliga och administrativa sanktioner för en och samma gärning. 2015/16:118 Rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger regleras i artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet till den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt förslaget i 5.1.1 ska regeringen bemyndigas att meddela föreskrifter om skyldighet att betala sanktionsavgift för överträdelser av EU:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken eller föreskrifter meddelade med stöd av lagen i fråga om uppgiftsskyldighet eller märkningskrav. Överträdelser i fråga om kvalitetsnormer och andra bestämmelser för handeln med fiskeri- och vattenbruksprodukter kommer även fortsättningsvis att vara straffbelagda. Såsom redovisats i avsnitt 5.1.1 innefattar emellertid flera av kvalitetsnormerna och handelsbestämmelserna sådana märkningskrav som bör omfattas av det föreslagna sanktionsavgiftssystemet. Det bör därför införas en bestämmelse som anger att en gärning ska vara straffri om den kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av regeringens bemyndigande om sanktionsavgifter. En motsvarande bestämmelse såvitt avser fiskelagens sanktionsavgiftssystem finns i 40 b § fiskelagen som föreskriver att det inte ska dömas till ansvar enligt 40 § första eller andra stycket om gärningen kan leda till sanktionsavgift enligt föreskrifter som meddelats med stöd av 50 a §. Enligt 5 § lagen (1994:1709) om EG:s förordningar om den gemensamma fiskeripolitiken får förelägganden och förbud som meddelas av en tillsynsmyndighet för att lagens regler ska efterlevas förenas med vite. Begreppet straff i den mening som avses i kan även omfatta vissa administrativa sanktioner som t.ex. vite. artikel 4 skulle därför kunna aktualiseras även i sådana fall då vite kombineras med en administrativ sanktionsavgift. Samma bedömning som när det gäller straff bör därför gälla med avseende på viten. Det bör alltså tas in en bestämmelse i lagen som reglerar förhållandet mellan vite och sanktionsavgift. Den bör utformas så att sanktionsavgift inte får beslutas för en gärning för vilken vite har dömts ut. Den bör alltså ta sikte på utdömda viten, eftersom det är endast då ett vite har dömts ut som det kan bli aktuellt med dubbelbestraffning. Sanktionsavgift kan härigenom beslutas om ett föreläggande har överträtts men vitet inte har dömts ut.