prop · H40350 · 2016-11-28 00:00:00 — Därutöver lämnar utredaren förslag i fråga om styrelsens storlek, ansvar och sammansättning och om systemet för nominering av sådana 2016/17:50 ledamöter i styrelsen som utses av regeringen, s.k. externa ledamöter. Dessa förslag behandlades i propositionen Styrelser för universitet och högskolor – ledamöternas tillsättning och ansvar (prop. 2015/16:131). När det gäller de förslag som riktar sig till lärosätena betonar utredaren bl.a. vikten av att de akademiska ledarna har tydliga och ändamålsenliga uppdrag och villkor. Enligt utredaren saknar många dekaner och prefekter såväl ett tydligt uppdrag från universitetsledningen att utveckla verksamheten de ansvarar för som tillräckliga beslutsbefogenheter och ett tillräckligt administrativt stöd. En förbättring av de akademiska ledarnas situation är därför enligt utredaren en av de viktigaste åtgärderna för att utveckla verksamheten vid universitet och högskolor. Utredaren framhåller också rekryteringen av lärare och forskare som ett centralt strategiskt verktyg för universitetens och högskolornas långsiktiga utveckling. Rekryteringen av lektorer och professorer präglas enligt utredaren i alltför hög grad av internrekryteringar och återbesättningar av tjänster. Utredaren framhåller därför vikten av att lärosätena använder rekryteringar som ett verktyg för strategisk utveckling av verksamheten och att strategiska rekryteringar ska betraktas som en viktig uppgift för ledningsorganen. Samverkan med det omgivande samhället behöver stärkas och högskolor är samverkan med det omgivande samhället viktig för att verksamheten ska kunna bidra till att möta samhällsutmaningarna, till samhällets utveckling och välfärd liksom hållbar tillväxt, konkurrenskraft och fler jobb. I högskolelagen anges att det i högskolornas uppgift ska ingå att samverka med det omgivande samhället och informera om sin verksamhet samt verka för att forskningsresultat tillkomna vid högskolan kommer till nytta (1 kap. 2 § andra stycket). Samverkan bör vara en naturlig och integrerad del av lärosätenas uppgifter att anordna utbildning och bedriva forskning, och bör bidra till att stärka kvaliteten och relevansen i utbildning och forskning. Samverkan kan omfatta en rad olika aktiviteter och involvera flera olika funktioner vid lärosätet. och högskola bör stärka samverkan utifrån sina specifika förutsättningar. Att stärka samverkan gäller särskilt inom de områden där respektive lärosäte kan bidra till lösningar av samhällsutmaningarna och därmed omfattar samverkan allt från näringsliv och offentlig sektor på olika samhällsnivåer till civilsamhället. Det är viktigt att de mål som sätts för samverkan och den uppföljning av samverkansaktiviteterna som görs synliggör bredden av samverkansaktiviteter. Regeringen anser att det är viktigt att även uppmärksamma och utveckla den samverkan som sker med den enskilda medborgaren. Regeringen ser positivt på att lärosätena spelar en aktiv roll i samhället och för den enskilda medborgaren. Även forskningsfinansiärerna kan bidra till detta genom bl.a. kommunikation om forskning och forskningsresultat. Samverkan kan även främjas genom att anställa adjungerade lärare eller industridoktorander. Adjungerade anställningar syftar till att i undervisningen kunna engagera kvalificerade personer med en huvudsaklig sysselsättning inom någon annan verksamhet än högskolan. Sådana anställningar kan utgöra en brygga mellan högskola och t.ex. Vidare finns möjlighet att förena en anställning som professor eller lektor vid en högskola med en anställning vid en sjukvårdsenhet som är upplåten för medicinsk utbildning och forskning. På så sätt kan forskning bedrivas i nära anslutning till den kliniska verksamheten. Sammantaget anser regeringen att det är angeläget att lärosätenas samverkan med det omgivande samhället fortsätter att utvecklas strategiskt och att den synliggörs och premieras ekonomiskt. Det gäller alla aspekter av samverkan, såväl med näringsliv och offentlig sektor som med civilsamhället och medborgarna i stort. Regeringen avser att återkomma i frågan vid utformandet av framtida resurstilldelningssystem. Jämställdhet är en del av lösningen på de utmaningar som samhället står inför, nationellt, inom EU och globalt. Av högskolelagen framgår att jämställdhet mellan kvinnor och män alltid ska iakttas och främjas i högskolornas verksamhet (1 kap. 5 § andra stycket). Regeringen anser att det är viktigt att kvinnor och män i högskolan ska kunna verka på lika villkor och ges samma möjligheter till karriär. Forskningens betydelse för jämställdheten är också central. En förutsättning för att forskning ska kunna bedrivas på lika villkor för kvinnor och män är att forskningsanslagen fördelas jämställt. För att möta samhällsutmaningarna och främja forskningens kvalitet måste jämställdhet, kön och genus också inkluderas i forskningens innehåll. I avsnitt 7 presenterar regeringen åtgärder för att främja jämställdheten i högskolans verksamhet. Forskningsanknytning av högre utbildning Forskningsanknytning är ett begrepp som kan beskriva högskolelagens krav på att utbildningen ska vila på vetenskaplig eller konstnärlig grund och att verksamheten ska bedrivas så att det finns ett nära samband mellan forskning och utbildning (1 kap. 2 och 3 §§). I betänkandet Högre utbildning (SOU 2015:70) anges att lärosätena hanterar kraven i högskolelagen pragmatiskt. Vanligen avser forskningsanknytning, enligt betänkandet, att undervisningen utgår från aktuell forskning och genomförs på en institution där det också bedrivs forskning samt att läraren själv är aktiv forskare. Därigenom förväntas studenterna ges förutsättningar att uppfylla de mål för utbildning som finns i högskolelagen. Målen i högskolelagen för t.ex. utbildning på grundnivå anger bl.a. att den ska utveckla studenternas förmåga att göra självständiga och kritiska bedömningar, studenternas förmåga att självständigt urskilja, formulera och lösa problem och studenternas beredskap att möta förändringar i arbetslivet (1 kap. 8 § andra stycket). I betänkandet konstateras även att lärosätenas tillgång till forskningsresurser rimligen måste påverka möjligheten till forskningsanknytning av utbildningarna. För att uppfylla kraven i högskolelagen anser utredaren att studenterna måste utbildas i en levande och forskande miljö av aktiva forskare under betydande delar av utbildningen. Regeringen instämmer i att tillgången till forskningsresurser rimligen påverkar möjligheten till forskningsanknytning. Det behövs därför goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten. En ökad forskningsanknytning av 2016/17:50 högre utbildning skapar förutsättningar för utveckling och stärkt kvalitet i både utbildningen och forskningen. Ett nära samband mellan utbildning och forskning kan även främja intresset hos studenter att påbörja en forskarkarriär, vilket bidrar till forskningens förnyelse och långsiktighet. Regeringen anser att anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå bör öka, vilket utvecklas nedan. Vidare anser regeringen att tillgången till forskarutbildade lärare är alltför låg inom vissa utbildningsområden och har därför i budgetpropositionen (prop. 2016/17:1 utg. omr. 16) även föreslagit ett par satsningar på särskilda forskarskolor (se avsnitt 8). 6.2Ett nytt styr- och resurstilldelningssystem Det nuvarande systemet för resurstilldelning har flera fördelar då det lämnar stor flexibilitet åt lärosätena att utforma sin verksamhet. Lärosätena kan t.ex. spara medel mellan budgetåren och kan därmed fatta mer långsiktiga beslut om verksamheten. Detaljeringsgraden i regeringens styrning av resurserna är relativt låg och sätter stor tillit till lärosätenas egen förmåga och ansvarstagande, vilket ligger i linje med de generella principerna för regeringens styrning av myndigheter. innehåller systemet en mycket långtgående decentralisering. Den kan innebära att genomförandet av högskole- och forskningspolitiken i vissa fall riskerar att i alltför stor utsträckning lämnas till respektive universitet och högskola. sker en omfattande uppföljning och utvärdering av lärosätenas verksamhet. Det finns dock anledning att se över om detta görs av relevanta delar av verksamheten och om regering och riksdag har tillräckligt underlag för att kunna fatta väl avvägda beslut. har det framförts kritik mot bl.a. lärosätenas förmåga att dimensionera utbildningar utifrån behovet av kompetensförsörjning. Det har också framförts att resurstilldelningssystemet för utbildning på grundnivå och avancerad nivå enbart fungerar väl i tider av expansion i högskolan. Modellen för tilldelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå har även kritiserats för att ha lett till att resurser har samlats vid ett fåtal lärosäten. Vidare har modellen medfört att angelägna aspekter av högskolans verksamhet har påverkats negativt, t.ex. jämställdhet och utbildning på forskarnivå. Universitet och högskolor har framfört att den strikta uppdelningen mellan anslag för utbildning på grundnivå och avancerad nivå respektive anslag för forskning och utbildning på forskarnivå verkar hämmande på lärosätenas möjligheter att forskningsanknyta utbildningarna. Regeringen har sedan resurstilldelningssystemet infördes låtit utreda det. I betänkandet Ett utvecklat resurstilldelningssystem för högskolans grundutbildning (SOU 2005:48) utreddes tilldelningen av resurser för grundutbildning och forskarutbildning. I betänkandet Resurser för kvalitet (SOU 2007:81) utreddes även tilldelningen av resurser till forskning. Delar av de förslag som lämnades i det sistnämnda betänkandet har använts för fördelning av anslag för forskning och utbildning på forskarnivå. I övrigt har förslagen i betänkandena inte genomförts. Regeringen anser att det finns skäl att tillsätta en ny utredning med Prop. 2016/17:50 uppdrag att lämna förslag om principer och former för högskolans styr- ning och resurstilldelning. Utredningen bör omfatta både resurserna till utbildning på grundnivå och avancerad nivå och till forskning och utbildning på forskarnivå. Utredningen bör föreslå ett styr- och resurstilldelningssystem som stöder universitet och högskolor och ger dem incitament att utveckla verksamheten i enlighet med kraven i högskolelagen och högskoleförordningen samt de mål i övrigt som riksdag och regering har fastställt för högre utbildning och forskning. Detta inkluderar lärosätenas integrerade uppgift att samverka med det omgivande samhället. Styrningen och finansieringen ska utformas så att den stöder lärosätenas möjligheter att möta de stora samhällsutmaningar som står inför. För detta krävs en effektiv användning och en kraftsamling av de resurser som finns i systemet. Behovet av en översyn har även påtalats i betänkandet Utvecklad ledning av universitet och högskolor. I betänkandet föreslås att regeringen ska se över systemet för resurstilldelning och vidta åtgärder i syfte att öka lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering. Ett nytt styr- och resurstilldelningssystem måste kunna fungera och systemet ska vara väl förankrat. Arbetet med att utveckla systemet måste därför ges en rimlig tidsplan. Regeringen bedömer att ett nytt system kan påverka tilldelningen av resurser tidigast i budgetpropositionen . fram till dess avser regeringen att tilldela resurser med utgångspunkt i nu gällande system, vilket utvecklas i det följande. 6.3Ökade anslag till forskning och utbildning på forskarnivå Regeringen anser att det är angeläget att lärosätenas medel till forskning och utbildning på forskarnivå ökar för att ge dem bättre möjligheter att ta ansvar för utvecklingen av den svenska forskningen. Ökade anslag ger lärosätena bättre förutsättningar att genomföra förändringar som förväntas leda till ökad kvalitet i verksamheten och till att svensk forskning kan behålla sin tätposition i världen. Förändringarna kan t.ex. avse ökad samverkan med det omgivande samhället, interna utvärderingssystem av forskning, genomtänkta karriärsystem och bättre villkor för unga forskare samt ökad forskningsanknytning inom utbildning på grundnivå och avancerad nivå. Av lärosätenas finansiering för forskning och utbildning på forskarnivå kommer av medlen från externa finansiärer, såväl statliga som privata och utländska. De direkta statsanslagen utgör av finansieringen. Ökade direkta anslag för forskning och utbildning på forskarnivå till lärosätena stärker anslagens andel av lärosätenas totala forskningsfinansiering. Därigenom ges de större inflytande över både forskningens inriktning och hur den genomförs. och högskolor har särskilda uppdrag i sina reglerings- brev att bedriva verksamhet som kan räknas som forskningsinfrastruktur. 2016/17:50 Det förekommer också att särskilda medel har avsatts för sådana uppdrag. I vissa fall har lärosäten framfört att dessa medel är otillräckliga för att bedriva den aktuella verksamheten. Ökade anslag för forskning och utbildning på forskarnivå kommer att kunna underlätta lärosätenas finansiering av sådana uppdrag. Behovet av ökade anslag har även lyfts fram i betänkandet Utvecklad ledning av universitet och högskolor. Utredaren föreslår i betänkandet bl.a. att regeringen ska vidta åtgärder för att öka anslaget för forskning och utbildning på forskarnivå så att anslagets andel av lärosätenas totala statliga forskningsfinansiering blir större. Därigenom ökar enligt utredningen lärosätenas ekonomiska förutsättningar för strategisk ledning och profilering. I budgetpropositionen beräknar regeringen en ökning av lärosätenas anslag till forskning och utbildning på forskarnivå. Satsningen omfattar 2018 och därefter ytterligare 2019 och 2020. Därmed beräknas anslagsnivån bli högre 2020 än 2016 för detta ändamål. 6.3.1 Modell för tilldelning av ökade resurser 2018– 2019 I propositionen Ett lyft för forskning och innovation (prop. 2008/09:50) presenterades en modell för tilldelning och omfördelning av anslagen för forskning och utbildning på forskarnivå. Utgångspunkten i modellen var att delar av forskningsanslagen bör tilldelas efter kvalitetsindikatorer. Syftet var att premiera kvalitet i forskningen och att ge ledningarna vid universitet och högskolor incitament att vidta åtgärder för att öka kvali- teten och konkurrenskraften i den forskning som utförs vid lärosätena. Modellen har inneburit att nya medel har fördelats med hjälp av två kvalitetsindikatorer: publiceringar och citeringar (s.k. bibliometri) samt externa medel för forskning. Vidare har modellen inneburit att en årlig omfördelning av medel har gjorts med hjälp av dessa indikatorer. lärosäte har dock garanterats en minimiresurs för forskning och utbild- ning på forskarnivå genom en basresurs om per helårs- Modellen har tillämpats på alla statliga universitet och högskolor utom de konstnärliga högskolorna och Försvarshögskolan. högskolan i har också ingått. Tillämpningen av modellen har resulterat i att en mycket stor del av de nya medel som tillförts anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå har tilldelats de Av totalt som tilldelades under perioden –2015 tillföll högskolorna och de nyare Den av regeringen valda fördelningsmodellen har även påverkat läro- sätenas interna styrning och resurstilldelning. Den har t.ex. lett till att lärosätena i ökad utsträckning har infört interna system som även de fokuserar på indikatorerna externa medel samt publiceringar och cite- Detta har kritiserats för att leda till en alltför ensidig premiering av dessa indikatorer för kvalitet framför andra kvalitetsaspekter. metoderna för att beräkna indikatorerna har ifrågasatts. har därför på regeringens uppdrag tagit fram ett förslag till en modifierad indikator för publiceringar och citeringar. Förslaget har remitterats och bereds i . har forskningsmedel fördelats så att alla berörda lärosäten har garanterats en lägsta tilldelning. För att ge fler lärosäten möjligheter att utveckla sin forskning och utbildning på forskarnivå valde regeringen t.ex. att i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1 utg.omr. 16) föreslå att nya medel i högre grad skulle tilldelas flertalet högskolor, , , och . Denna tilldelning innebar att modellen användes men kombinerades med en lägsta garanterad tilldelning per lärosäte. I budgetpropositionen föreslogs inga förändringar i fördelningen av anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå och därmed ingen omfördelning av anslagen. Regeringen har i budgetpropositionen aviserat att ökade forskningsanslag bör tillföras universitet och högskolor . Det är viktigt att lärosätena får goda förutsättningar att anpassa verksamheten både till ökade resurser och till den utveckling av forskningspolitiken och de kommande forskningssatsningar som beskrivs i denna proposition. Regeringen avser att återkomma i budgetpropositionen i frågan om en eventuell omfördelning av anslagen till forskning och utbildning på forskarnivå. Regeringen avser således att i budgetpropositionerna föreslå att de ökade anslagen till lärosätena för forskning och utbildning på forskarnivå fördelas utifrån både den modell som presenterades i propositionen Ett lyft för forskning och innovation och utifrån behovet av en mer jämn fördelning mellan universitet och högskolor. Fördelningen av de ökade anslagen bör även bidra till regeringens förväntan om en utvecklad samverkan med det omgivande samhället. Det är angeläget att forskningen stärks och utvecklas även på de statliga högskolor som inte omfattas av fördelningsmodellen som infördes , dvs. de konstnärliga högskolorna och Försvarshögskolan. Regeringen avser därför att i kommande budgetpropositioner föreslå att Försvarshögskolans anslag för forskning och utbildning på forskarnivå höjs . Regeringen bedömer att anslagen för konstnärlig forskning och utbildning på forskarnivå behöver ökas och avser att i kommande budgetpropositioner föreslå att anslagen till , Kungl. Se vidare i avsnittet om konstnärlig forskning nedan. Regeringen gör i budgetpropositionen bedömningen att bör bli ett universitet och beräknar att högskolans anslag för forskning och utbildning på forskarnivå bör höjas med . Den konstnärliga forskningen behöver stärkas I samband med den reform av den svenska utbildnings- och examensstrukturen som genomfördes infördes konstnärliga examina som en särskild examenskategori på grundnivå och avancerad nivå. var också ett av de första länderna i världen med att införa konstnärliga examina även på forskarnivå. Därmed blev det möjligt för konstnärlig 2016/17:50 utbildning på forskarnivå att vidareutvecklas utifrån sina egna villkor, angreppssätt och metoder. Ett antal satsningar har också genomförts det i syfte att stärka finansieringen av den konstnärliga forskningen. har t.ex. fått i uppdrag att initiera och stödja satsningar på konstnärlig forskning samt att inrätta en särskild kommitté för konstnärlig forskning. I propositionen Forskning och innovation (prop. 2012/13:30) föreslog regeringen att verksamhet som i högskolelagen benämns konstnärligt utvecklingsarbete skulle omfattas av begreppet konstnärlig forskning och utvecklingsarbete. beslutade i enlighet med regeringens förslag. Därmed jämställs numera konstnärlig forskning med vetenskaplig forskning i lag. I samma proposition bedömde regeringen att verksamheterna vid Dans- och cirkushögskolan, i och dramatiska högskola skulle gå samman i en ny högskola och att anslaget för konstnärlig forskning och utbildning på forskarnivå till den nya högskolan skulle öka. Syftet var att dels skapa en god grund för en långsiktigt stark konstnärlig forskningsmiljö i , dels skapa en mötesplats för de konstnärliga professionerna för utveckling av den konstnärliga forskningen. Den nya högskolan, konstnärliga högskola, startade . Högskolans anslag för konstnärlig forskning ökade i samband med inrättandet och uppgår till . Genom de ovan nämnda satsningarna har förutsättningarna för att bedriva konstnärlig forskning i förbättrats avsevärt och den konstnärliga forskningen har också utvecklats i positiv riktning. En viktig indikation på detta är att beslutade att konstnärliga högskola får tillstånd att utfärda konstnärliga examina på forskarnivå. För övriga konstnärliga högskolor, , Kungl. i , kvarstår dock ett behov av ytterligare förstärkningar. Framför allt behöver dessa högskolor få förutsättningar att bygga upp egna forskningsmiljöer av hög kvalitet. Det är väsentligt med ytterligare förstärkningar bl.a. för att åstadkomma en tydlig progression mellan de olika utbildningsnivåerna och forskningen. Därutöver behöver de få möjlighet att utveckla sitt arbete med att stödja utvecklingen av de innovationer högskolornas forskare och studenter tar fram, vilket ökade anslag för konstnärlig forskning möjliggör. Ökade anslag bör även bidra till en ökad samverkan med det omgivande samhället, såsom t.ex. kulturinstitutioner och andra relevanta aktörer. Medel för ökad forskningsanknytning Som redovisats ovan infördes i och med propositionen Ett lyft för forskning och innovation en basresurs för forskning och utbildning på forskarnivå om per helårsstudent. En sådan basresurs ökar förutsättningarna för hög kvalitet i utbildningarna genom att möjligheterna att bedriva forskning vid alla lärosätena ökar, liksom möjligheterna till ökad forskningsanknytning. Regeringens avsikt är att i budgetpropositionen föreslå en ambitionshöjning som innebär en fördelning av medel som säkerställer att alla statliga universitet och högskolor samt tekniska hög- skola AB och Stiftelsen högskolan i får ett anslag för forsk- Prop. 2016/17:50 ning och utbildning på forskarnivå som omfattar per Genom höjningen skapas goda förutsättningar för att bedriva forskning vid alla lärosäten och därmed stärka forskningsanknytningen i samtliga utbildningar på grundnivå och avancerad nivå. Även för övriga enskilda utbildningsanordnare är det väsentligt att utbildningen är forskningsanknuten. Det är därför regeringens ambition att även de ska få resurser för forskning och utbildning på forskarnivå. Inriktning och storlek på de enskilda utbildningsanordnarnas verksamhet varierar stort varför förutsättningarna att på ett ändamålsenligt sätt tillgodogöra sig forskningsmedel varierar. Regeringen avser därför att i budgetpropositionen föreslå att de tilldelas resurser motsvarande per helårsstudent . Resurstilldelning utifrån kvalitetsindikatorer och bedömning av samverkan med det omgivande samhället Regeringen avser att fördela merparten av nya anslag till forskning och utbildning på forskarnivå utifrån dels nuvarande två kvalitetsindikatorer, dels samverkan med det omgivande samhället. Regeringen avser att ge samverkan samma vikt som kvalitetsindikatorerna. Därutöver har regeringen ovan beskrivit satsningar som regeringen avser att avsätta medel till inom ramen för de nya forskningsmedlen. Av budgetpropositionen framgår att regeringen avser att låta samverkan med det omgivande samhället i högre grad påverka fördelningen av medlen. I uppdraget till utredning om ett nytt system för resurstilldelning ska därför ingå att lämna förslag på hur anslag för forskning och utbildning på forskarnivå ska fördelas, inklusive hur samverkansuppgiften kan premieras ekonomiskt. I avvaktan på utredningens förslag avser regeringen att använda Verket för innovationssystems () bedömningar av samverkan med det omgivande samhället som grund för tilldelning av nya resurser. fick 2013 i uppdrag av regeringen att fördela medel till universitet och högskolor utifrån kvalitet och prestation i samverkan med det omgivande samhället. kommer att lämna en slutrapport som regeringen avser att remittera. kommer att få ett nytt uppdrag att utvärdera lärosätenas samverkan vilket kan utgöra ett förnyat underlag för fördelning av nya medel i avvaktan på ett nytt resurstilldelningssystem. Regeringens förslag: Benämningen ska utgå ur bilagan till högskolelagen och högskolans nya benämning, universitet, ska införas. Ändringen ska träda i kraft . Skälen för regeringens förslag: Regeringen har föreskrivit att