prop · H303144 · 2016-03-21 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:144 Offentlighet och sekretess för uppgifter i Regeringen överlämnar denna proposition till . I ett demokratiskt samhälle är det av största vikt att medborgarna har förtroende för att domstolarna utför sina rättskipande och rättsvårdande uppgifter på ett korrekt och rättssäkert sätt. För att säkerställa detta förtroende är det viktigt att allmänheten i så stor utsträckning som möjligt har insyn i domstolarnas rättskipande och rättsvårdande verksamhet. Från rättssäkerhets- och integritetssynpunkt måste enskildas tungt vägande intresse av skyddet för sina privatliv tillgodoses genom bestämmelser om offentlighet och sekretess för domstolarnas förhandlingar, domar och beslut. I propositionen föreslås vissa ändringar och förtydliganden av dessa bestämmelser. Förslagen innebär bl.a. att det blir tydligare vilka slags beslut som omfattas av huvudregeln om att uppgifter som tas in i domstolsavgöranden blir offentliga. Vidare klargörs att domstolarna ska göra en noggrann avvägning mellan offentlighetsintresset och sekretessintresset för varje uppgift som ingår i ett sådant avgörande när de överväger om ett beslut om fortsatt sekretess ska fattas. Även om intresset av offentlighet måste anses väga tungt ska det i vissa fall ändå vara möjligt att hemlighålla vissa skyddsvärda uppgifter i en dom eller ett beslut, t.ex. identiteten på en målsägande i ett mål om sexualbrott. Genom förslagen tydliggörs att vissa slags uppgifter, t.ex. sådana som gäller resultatet av prövningen eller identiteten på någon som en anklagelse om brott har riktats mot, har ett särskilt stort offentlighetsintresse. Förslagen syftar bl.a. till att skapa en mer enhetlig rättstillämpning och bättre anpassa regleringen till åtaganden enligt . Lagändringarna föreslås träda i kraft . 2015/16:144 Innehållsförteckning Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i ................... 2.2Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) .................................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt om offentlighet och sekretess hos domstolarna ........... Allmänt om sekretessregleringen ....................................... Rätten till domstolsprövning ........................... Avvikelser vid krig och annat nödläge ............ 4.3Domstolssekretessen enligt offentlighets- och Sekretess under och efter en Sekretess för uppgifter i domar eller 5 En ny reglering av offentlighetsdopet ............................................. 5.1Behovet av ändringar i offentlighets- och Vilka beslut ska omfattas av regleringen?........................ När ska ett beslut om fortsatt sekretess fattas? Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Förslaget till lag om ändring i .............. 8.2Förslaget till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) ................................................ Sammanfattning av promemorian Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden (Ds 2014:33)..................................................................... Lagförslaget i Ds 2014:33 ................................................ Förteckning över remissinstanserna (Ds 2014:33) ........... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i , 2.lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). 2015/16:144 2 Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i Härigenom föreskrivs att 5 kap. 5 § ska ha följande lydelse. Överläggning till dom eller beslut ska hållas inom stängda dörrar, om rätten inte finner att det kan ske offentligt. Hålls överläggning inom stängda dörrar, får, förutom rättens ledamöter, närvara endast sådan rättens tjänsteman som har att ta befattning med målet. När det finns särskilda skäl får rätten tillåta även annan att närvara vid sådan överläggning. Avkunnande av dom eller beslut ska ske offentligt. I den utsträckning domen eller beslutet innehåller uppgift som omfattas av beslut om sekretess enligt 43 kap. 8 § andra och tredje styckena offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska dock avkunnandet ske inom stängda dörrar. Avkunnande av dom eller beslut ska ske offentligt. I den utsträckning domen eller beslutet innehåller uppgift som omfattas av beslut om sekretess enligt 43 kap. 8 § andra stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), ska dock avkunnandet ske inom stängda dörrar. Denna lag träder i kraft . 1 Senaste lydelse 2009:401. 2.2 Förslag till lag om ändring i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) Härigenom föreskrivs i fråga om offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) dels att 43 kap. 5, 8–10 §§ och rubriken närmast före 43 kap. 10 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas en ny paragraf, 43 kap. 8 a §, av följande lydelse. En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling i samma mål eller ärende. Detta gäller dock inte sekretess enligt 4 § och 18 kap. 15 §. Om en uppgift som avses i första Om en uppgift som avses i första stycket läggs fram vid en förhand- stycket läggs fram vid en förhand- ling inom stängda dörrar, är ling inom stängda dörrar, är har skilt målet eller ärendet från har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretess- sig fortsätter dock sekretess- endast i den utsträckning dom- endast i den utsträckning dom- stolen i domen eller beslutet har stolen i sitt avgörande har beslutat förordnat om det. för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. Ett beslut enligt andra stycket om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig ska alltid fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det 1 Senaste lydelse 2011:739. skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet, om uppgiften tas in i en dom eller ett annat beslut i samma mål eller ärende. Första stycket tillämpas inte, om domstolen i domen eller beslutet har förordnat att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig även i fortsättningen. Ett sådant förordnande ska alltid meddelas för uppgift för vilken sekretess gäller enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. Förordnande om att en sekretessbestämmelse fortsätter att vara tillämplig får inte omfatta domslutet eller motsvarande del av ett annat beslut, såvida inte rikets säkerhet eller annat intresse av synnerlig vikt oundgängligen påkallar det. Rör målet eller ärendet någons civila rättigheter och skyldigheter eller anklagelse mot någon för brott, gäller dessutom att förordnande som omfattar domslut eller motsvarande del av ett annat beslut får meddelas endast om riket befinner sig i krig En sekretessbestämmelse som gäller för en uppgift i ett mål eller ett ärende i en domstols rättskipande eller rättsvårdande verksamhet upphör att vara tillämplig i målet eller ärendet om uppgiften tas in i en dom eller ett slutligt beslut i samma mål eller ärende. Detsamma gäller om uppgiften tas in i ett beslut som inte är slutligt om beslutet innebär att domstolen tar ställning till om en tvångs- eller säkerhetsåtgärd ska riktas mot någon enskild eller att domstolen bestämmer vad som tills vidare ska gälla i en fråga som målet eller ärendet rör. Första stycket tillämpas inte, om domstolen i sitt avgörande har beslutat att sekretessbestämmelsen ska vara tillämplig även i fortsättningen. 2 Senaste lydelse 2011:739. eller krigsfara eller om det råder andra utomordentliga förhållanden som är föranledda av krig. Får en domstol eller en annan myndighet del av en dom eller ett beslut, vari en domstol har meddelat ett förordnande enligt 8 §, blir den sekretessbestämmelse som förordnandet avser tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte om en primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. Ett beslut enligt 8 § andra stycket om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig ska fattas om intresset av sekretess för en uppgift i domen eller beslutet väger väsentligt tyngre än intresset av offentlighet. Vid denna bedömning ska särskild vikt läggas vid intresset av offentlighet för uppgift om vilka överväganden domstolen har gjort vid sin prövning, om resultatet av prövningen och om identiteten på någon som en anklagelse för brott har riktats mot eller vars rörelsefrihet inskränks genom avgörandet. Ett beslut enligt 8 § andra stycket ska alltid fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. Får en domstol eller en annan myndighet del av ett avgörande som innefattar ett beslut enligt 8 § andra stycket, blir den sekretessbestämmelse som beslutet avser tillämplig på uppgiften även hos den mottagande myndigheten. Detta gäller dock inte om en primär sekretessbestämmelse till skydd för samma intresse ändå är tillämplig på uppgiften hos den mottagande myndigheten. 2015/16:144 Prövning Fortsatt tillämplighet av en Överklagas en dom eller ett beslut vari en domstol har meddelat ett förordnande enligt 5 eller 8 §, ska den högre domstolen pröva förordnandet när den skiljer målet eller ärendet från sig. Överklagas ett avgörande som innefattar ett beslut enligt 5 § eller 8 § andra stycket, ska den högre domstolen pröva om beslutet ska fortsätta att gälla när den skiljer målet eller ärendet från sig. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Äldre föreskrifter gäller fortfarande för uppgifter i domar och beslut som har meddelats före ikraftträdandet. 3 Senaste lydelse 2011:739. Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet. I uppdraget ingick bl.a. att överväga i vilken utsträckning domstolsbeslut, som meddelas under en förundersökning och vid övrig handläggning av brottmål, ska kunna omfattas av sekretess. Utredningen, som antog namnet (Ju 2007:13), överlämnade delbetänkandet Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m. (SOU 2008:93). Betänkandet har remissbehandlats (dnr Ju2008/08497/L6). Regeringen beslutade även att ge en särskild utredare i uppdrag att utvärdera den nya instans- och processordningen i utlännings- och medborgarskapsärenden som infördes . Utredningen, som antog namnet (Ju 2007:12), lämnade sitt delbetänkande Sekretess och offentliga biträden i utlänningsärenden (SOU 2008:65). Betänkandet har remissbehandlats (dnr Ju2008/05574/). och förslag och de synpunkter som lämnades vid remissbehandlingen av förslagen behandlades i det i () upprättade utkastet till lagrådsremiss Skydd för enskilds identitet i domar och beslut. Utkastet till lagrådsremiss har remissbehandlats (dnr Ju2011/04696/L6). upprättades inom departementspromemorian Offentlighet och sekretess för uppgifter i domstolsavgöranden (Ds 2014:33). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1. Promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (dnr Ju2014/05749/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkt behandlas i författningskommentaren. Regeringen har följt Lagrådets synpunkt. 4Gällande rätt om offentlighet och sekretess hos domstolarna Offentlighetsprincipen är en grundläggande princip i det svenska Den innebär att allmänheten och massmedierna ska ha rätt till insyn i det allmännas – statens, landstingens och kommunernas – Offentlighetsprincipen kommer till uttryck på olika sätt. I allmänhet brukar man i första hand avse den rätt att ta del av allmänna 2015/16:144 handlingar som regleras i 2 kap. tryckfrihetsförordningen, förkortad TF. Men ett främjande av ett fritt meningsutbyte och en allsidig upplysning, som regleringen syftar till, kommer även till uttryck genom yttrande- och meddelarfrihet för tjänstemän, domstolsoffentlighet och offentlighet vid beslutande församlingars sammanträden. Enligt 2 kap. 2 § första stycket TF får rätten att ta del av allmänna handlingar begränsas bara om det krävs med hänsyn till vissa där angivna Det gäller dels vissa allmänna intressen (2 kap. 2 § första stycket 1–5 och 7 TF), t.ex. intresset av att förebygga eller beivra brott, dels skyddet för enskildas personliga eller ekonomiska förhållanden (2 kap. 2 § första stycket 6 TF). Varje begränsning ska anges noga i en särskild lag eller, om så i ett visst fall anses lämpligare, i en annan lag som den förstnämnda lagen hänvisar till (2 kap. 2 § andra stycket TF). Den särskilda lag som åsyftas är offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL. Sekretess innebär inte bara begränsningar av rätten att ta del av allmänna handlingar utan även ett förbud att röja en uppgift, vare sig det sker muntligen, genom utlämnande av en allmän handling eller på något annat sätt (3 kap. 1 § OSL). Sekretess innebär alltså både handlings- sekretess och tystnadsplikt. Till den del sekretessbestämmelserna innebär tystnadsplikt medför de en begränsning av yttrandefriheten enligt regeringsformen, förkortad RF, och enligt den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna, kallad . I offentlighets- och sekretesslagen har allmänna bestämmelser om sekretess placerats i lagens tredje avdelning (7–14 kap.). bestämmelser till skydd för allmänna intressen har placerats i lagens fjärde avdelning (15–20 kap.) och sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga och ekonomiska förhållanden har placerats i lagens femte avdelning (21–40 kap.). I lagens sjätte avdelning finns särskilda bestämmelser om sekretess som gäller hos vissa organ, bl.a. , regeringen, ombudsmän (), Justitiekanslern () och dom- stolarna (41–43 kap.). Sekretess gäller inte bara i förhållande till enskilda utan även mellan myndigheter och i vissa fall inom myndigheter (8 kap. 1 och 2 §§ OSL). Sekretess gäller vidare i förhållande till utländska myndigheter och mellanfolkliga organisationer (8 kap. 3 § OSL). emellertid situationer när andra myndigheters eller enskildas intresse av att ta del av en sekretessbelagd uppgift väger tyngre än det intresse som sekretessen ska skydda. I offentlighets- och sekretesslagen finns därför bestämmelser som innebär att sekretess under vissa förutsättningar inte hindrar att sekretessbelagda uppgifter lämnas till myndigheter eller enskilda (sekretessbrytande bestämmelser). Sekretess följer som huvudregel inte med en uppgift när den lämnas från en myndighet till en annan. Det beror bl.a. på att behovet av sekretess och sekretessens styrka inte kan bestämmas enbart med hänsyn Detta intresse måste i varje sammanhang vägas mot intresset av insyn i myndigheternas verksamhet. intresset kan alltså kräva att de uppgifter som behandlas som hemliga hos en myndighet är offentliga hos en annan myndighet som har inhämtat dem hos den förstnämnda myndigheten, se proposition med förslag till sekretesslag m.m. (prop. 1979/80:2 Del A s. 75 f.). Lagstiftaren har alltså Prop. 2015/16:144 tagit ställning mot att en allmän bestämmelse om överföring av sekretess tas in i sekretessregleringen. Vissa bestämmelser om överföring av sekretess med begränsade och överblickbara tillämpningsområden har dock införts. ratificerade och konventionen införlivades med svensk rätt . Införlivandet skedde genom lagen (1994:1219) om den europeiska konventionen angående skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna. infördes en ny bestämmelse i regeringsformen (numera 2 kap. 19 § RF) som innebär att lag eller annan föreskrift inte får meddelas i strid med åtaganden på grund av . Vad som följer av i fråga om hemlighållande av uppgifter i domar och beslut utgör därför en utgångspunkt vid bedömningen av om motsvarande reglering i offentlighets- och sekretesslagen behöver ses över. Artikel 6.1 i lägger fast rätten till dom- stolsprövning och de generella rättssäkerhetsprinciper som ska gälla för Enligt artikeln ska var och en vid prövningen av hans eller hennes civila rättigheter eller skyldigheter eller en anklagelse mot honom eller henne för brott vara berättigad till bl.a. en offentlig förhandling inför domstol. Vidare föreskrivs att domen ska avkunnas offentligt men att pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen eller del därav av hänsyn till den allmänna moralen, den allmänna ordningen, eller den nationella säkerheten i ett demokratiskt samhälle, eller då minderårigas intressen eller skyddet för parternas privatliv kräver det. Pressen och allmänheten får utestängas från förhandlingen även i den mån domstolen finner det strängt nödvändigt under särskilda omständligheter när offentlighet skulle skada rättvisans Vad som enligt innefattas i begreppen civila rättigheter och skyldigheter respektive anklagelse mot någon för brott har avgörande betydelse för tillämpligheten av artikelns krav på domstols- För att artikel 6.1 i ska vara tillämplig i andra fall än vid prövning av en anklagelse mot någon för brott krävs, enligt praxis, i korthet att 1) det måste röra sig om en reell och seriös tvist mellan enskilda eller mellan en enskild person och en myndighet där det med enskild person avses såväl fysisk som juridisk person, 2) tvisten måste avse en rättighet eller skyldighet som har sin grund i den nationella rätten och 3) den ifrågavarande rättigheten eller skyldigheten måste kunna karaktäriseras som civil. Offentlighetskravet i artikel 6.1 har enligt praxis att tillgodose två huvudsyften. Det ena är att från 2015/16:144 rättssäkerhetssynpunkt skydda den enskilde mot hemlig rättskipning och risk för ovidkommande hänsynstaganden vid avgöranden. Det andra är att tillgodose allmänhetens berättigade krav på att få kännedom om och möjlighet att kunna kontrollera hur mål och ärenden prövas och bedöms i domstolar, vilket i sig syftar till att stärka förtroendet för rättsväsendet (m.fl., Den Europæiske Menneskerettighedskonvention Art. 1–9, 3 uppl., Juristog Økonomforbundets Forlag 2011, s. 464). När det gäller förutsättningarna för att utestänga pressen och allmänheten från förfarandet är det inte självklart hur konventionstexten ska tolkas och praxis kan inte sägas ge någon säker vägledning. Genom praxis har det dock klargjorts att kravet på offentligt avkunnande inte ska tolkas bokstavligt. Även andra sätt att offentliggöra domar än genom muntligt avkunnande accepteras, exempelvis genom att dessa hålls tillgängliga för allmänheten på domstolens kansli (se t.ex. dom i målet Pretto m.fl. mot ). Av artikel 6.1 i framgår inte om det är hela domen som måste offentliggöras eller om vissa delar kan förbli hemliga. Det står emellertid klart att det under vissa förutsättningar är tillåtet att med hänsyn till respekten för den enskildes privatliv hemlighålla namn på parter, vittnen och andra inblandade. Under vissa förhållanden kan det även vara tillåtet enligt konventionen att hemlighålla vissa domskäl när starka allmänna eller enskilda intressen talar för detta (, Mänskliga rättigheter i europeisk praxis, 5 uppl., Juridik 2015, s.258 f.). Från praxis kan följande rättsfall nämnas. i målet och mot Förenade uttalade domstolen att kravet på offentligt avkunnande måste bedömas utifrån omständigheterna i det särskilda fallet och utifrån syftet med offentlighetskravet, nämligen att möjliggöra för allmänheten att granska rättskipningen och att säkerställa den enskildes rätt till en rättvis rättegång. I ett annat rättsfall, domen i målet B och P mot Förenade , godtog att en vårdnadsdom hölls hemlig eftersom ett offentliggörande skulle motverka de intressen som motiverat att förhandlingen hållits bakom stängda dörrar. Därvid beaktade domstolen dessutom att den som hade ett speciellt intresse i saken kunde få tillgång till domen och att den allmänna kontrollen av rättskipningen tillgodosågs genom att särskilt intressanta vårdnadsdomar publicerades med utelämnande av namn och andra detaljerade personuppgifter om de berörda. Vidare konstaterade i domen i målet Z mot att röjandet av klagandens identitet i en brottmålsdom utgjorde ett brott mot hennes rätt till respekt för privatlivet enligt artikel 8 i konventionen. Z var gift med den tilltalade som var åtalad för brottslighet med anledning av att han trots att han var hivpositiv haft sexuella relationer med ett antal målsägande. Z hördes som vittne i målet. Hennes namn och uppgifter om hennes hivstatus fanns i domskälen. Av praxis framgår också att som allmän princip vid tolkning av om en kränkning av rätten till en rättvis rättegång har skett gäller att frågan ska bedömas mot bakgrund av hur rättegången i dess helhet har tett sig (se t.ex. domen i målet Dikme mot Prop. 2015/16:144 ). I sammanhanget kan också nämnas att det i rättegångsbestämmelserna för förfarandet vid finns krav på offentlighet samt undantag från detta krav som motsvarar vad som gäller enligt artikel 6.1. Det finns dessutom en särskild reglering av i vilken utsträckning och enligt vilken ordning som det kan beslutas om bifall till en enskild klagandes begäran om att hans eller hennes identitet ska hemlighållas i ett mål vid domstolen (artikel 35 och 47 i Rules of Court som trädde i kraft ). I en sådan begäran måste det anges varför avsteg från den normala domstolsoffentligheten är motiverat. Om ett beslut om anonymitet därefter fattas används enbart initialen på klagandens efternamn under rättegången och i den efterföljande domen. 4.2.2Avvikelser vid krig och annat nödläge Enligt artikel 15.1 i får en konventionsstat vidta åtgärder som innebär avvikelser från skyldigheterna enligt konventionen när staten befinner sig i krig eller i annat allmänt nödläge som hotar nationens existens. Sådana åtgärder får vidtas bara i den utsträckning som det är oundgängligen nödvändigt och enbart om åtgärderna inte är oförenliga med landets övriga förpliktelser enligt den internationella rätten. En konventionsstat som använder sig av rätten att göra avvikelser från konventionen ska enligt artikel 15.3 hålla generalsekreterare fullt underrättad om de åtgärder som vidtagits i sådant hänseende och om skälen för dessa. Vidare ska generalsekreteraren underrättas om när åtgärderna har upphört att gälla och konventionens bestämmelser åter blivit fullt tillämpliga. 4.3Domstolssekretessen enligt offentlighets- och sekretesslagen I 43 kap. OSL, som är placerat i lagens sjätte avdelning, finns särskilda bestämmelser om sekretess i domstol som inte tar sikte på någon särskild måltyp utan är av generell betydelse för förfarandet. När ett beslut i ett ärende hos en myndighet överklagas till en förvaltningsdomstol ska, enligt 43 kap. 1 § första stycket OSL, de eventuella sekretessbestämmelser som gäller för uppgifter i ärendet hos myndigheten också tillämpas av förvaltningsdomstolen. domstolen ska alltså tillämpa de aktuella sekretessbestämmelserna som om de vore primära sekretessbestämmelser även hos domstolen. primära sekretessbestämmelser avses sådana bestämmelser om sekretess som en myndighet ska tillämpa på grund av att bestämmelsen riktar sig