prop · H30379 · 2016-01-19 00:00:00 — skriftväxling öppnas denna inte annat än efter ett beslut om husrannsakan fattat av åklagare i enlighet med regler. Det finns goda skäl för en ändring av bestämmelserna om kontroll av postförsändelser, såsom försändelser, så att bestämmelserna även omfattar motsvarande Prop. 2015/16:79 försändelser som förmedlas av kurirföretag. En tydlig reglering motiveras av samhällets intresse av att bekämpa brottslighet, särskilt sådan allvarlig brottslighet som narkotikasmuggling, och det grundläggande skyddet för den personliga integriteten, eftersom även kurirföretagen kan distribuera försändelser som kan innehålla förtroliga meddelanden. Eftersom skillnaderna mellan kurirföretagens verksamhet och övrig postverksamhet har minskat är det också ur ett konkurrensperspektiv motiverat att jämställa kurirföretagens verksamhet avseende förmedling av brev, paket och liknande försändelser med övrig posthantering när det gäller öppning av brev och andra försändelser som kan antas innehålla förtroliga meddelanden. Regeringen föreslår därför att reglerna om möjligheter att öppna brev och andra försändelser som kan antas innehålla ett förtroligt meddelande i tullagen och inregränslagen utvidgas till att omfatta även motsvarande försändelser som förmedlas av kurirföretag. möjligheter att öppna sådana försändelser bör dock endast omfatta kontroll på de platser där försändelserna först sorteras vid ankomst till . När det gäller frågan om att lägga postspärr även i kurirföretagens verksamhet har anfört att det är angeläget för att kunna lägga spärrar även i kurirflödet och har därför förordat att frågan tas om hand i den fortsatta beredningen av detta lagstiftningsärende. Regeringen gör bedömningen att det inte finns beredningsunderlag för att i detta lagstiftningsärende ta ställning i frågan. Förslaget får övervägas i annat sammanhang. Förslaget genomförs genom 4 kap. 19–21 §§ i den nya tullagen samt genom ändringar i 8 och 9 §§ inregränslagen. 8 Uppgiftsbehandling och sekretess I det här avsnittet behandlas frågor om det utbyte av uppgifter som föranleds av unionstullkodexen i relation till bestämmelser om behand- ling av uppgifter i verksamhet och sekretess. 8.1.1 Tillhandahållande av information enligt unionstullkodexen Genom artikel 6 i unionstullkodexen införs krav på att alla utbyten av uppgifter, såsom deklarationer, ansökningar eller beslut mellan tullmyndigheter och mellan ekonomiska aktörer och tullmyndigheter samt all lagring av de uppgifter som krävs enligt tullagstiftningen ska ske 2015/16:79 elektroniskt (artikel 6.1). Vidare ska gemensamma uppgiftskrav upprättas för utbyte och lagring av uppgifter enligt punkt 1 (artikel 6.2). I artikel 6.3 föreskrivs undantag från kraven i artikel 6.1. Andra metoder för utbyte och lagring av uppgifter får användas på permanent basis endast när det motiveras av typen av varuflöden eller när elektronisk databehandlingsteknik inte är lämplig för de berörda tullformaliteterna, samt på tillfällig basis, vid tillfälliga fel i tullmyndigheternas eller andra berördas informationssystem. Kommissionen får vidare i undantagsfall anta beslut om att tillåta en eller flera medlemsstater att använda andra metoder för utbyte och lagring av uppgifter än elektronisk databehandlingsteknik. Undantagen är emellertid begränsade och den nationella regleringen får inte hindra elektroniskt utbyte och elektronisk lagring av uppgifter i enlighet med unionstullkodexen (artikel 6.4). Exempel på uppgifter som är aktuella att utbyta är, vad gäller deklarationer: deklarant, ombud, mottagare, avsändare, avsändningsland, varuklassificeringsnummer och avgifter. Vidare handlar det om olika typer av beslut, meddelanden om status till ekonomiska aktörer, tullräkningar, kvittenser av olika slag, anmälningar t.ex. om att varor ankommit till tullkontor eller annan anvisad plats eller att de har godkänts av tullmyndigheterna eller att varor är tillgängliga för tullkontroller samt anmälningar i syfte att frigöra varor. Genom genomförandeakter och delegerade akter kommer närmare bestämmelser om hur den elektroniska hanteringen ska fungera. Genom artikel 7 i unionstullkodexen ges kommissionen befogenhet att anta delegerade akter för att bl.a. fastställa de gemensamma uppgiftskrav som avses i artikel 6.2. Genom artikel 8 ges kommissionen i uppgift att genom genomförandeakter specificera bl.a. format och koder för de gemensamma uppgiftskraven i artikel 6.2. Genom unionstullkodexen ställs således krav på att hantering och informationsutbyte ska ske elektroniskt. Det elektroniska utbytet ska ske mellan tullmyndigheter och mellan tullmyndigheter och ekonomiska aktörer. Systemen för informations- och kommunikationsteknik ska erbjuda de ekonomiska aktörerna samma möjligheter i varje medlems- stat. Önskvärt är att uppgifterna bara ska behöva lämnas en gång och kunna återanvändas i ett senare led (jfr skäl 17–20 i unionstullkodexen). Det finns också bestämmelser i unionstullkodexen om samarbete mellan myndigheter, som inte tar sikte på sättet för uppgiftsutbyte. I artikel 47 anges bl.a. att tullmyndigheterna och andra behöriga myndigheter med varandra och med kommissionen får utbyta uppgifter som mottas om införsel, utförsel, transitering, befordran, lagring och slutanvändning m.m. På unionsnivå regleras skyddet för personuppgifter i detta sammanhang genom och rådets direktiv /46/EG av om skydd för enskilda personer med avseende på behandling av personuppgifter och om det fria flödet av sådana uppgifter, dataskyddsdirektivet. Dataskyddsregleringen på unionsnivå är för närvarande föremål för översyn. Dataskyddsdirektivet har i svensk rätt genomförts genom personuppgiftslagen (1998:204) och genom de registerförfattningar som specifikt reglerar olika myndigheters personuppgiftsbehandling. När det gäller regleras skyddet av den enskildes personliga integritet bl.a. i lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet (tulldatalagen) och förordningen (2001:646) om behandling av uppgifter i verksamhet (tulldataförordningen). Denna reglering gäller vid behandling av personuppgifter i verksamhet (i annan verksamhet än den brottsbekämpande och den som äger rum i samband med interna och administrativa åtgärder), om behandlingen är helt eller delvis automatiserad eller om uppgifterna ingår i eller är avsedda att ingå i en strukturerad samling av personuppgifter som är tillgängliga för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier (1 kap. 1 § tulldatalagen). Bestämmelserna i 1 kap. 4–6 och 8 §§ samt 2 kap. tulldatalagen gäller även vid behandling av uppgifter om juridiska personer (1 kap. 1 § andra stycket). Av tulldatalagen följer vidare att vissa av bestämmelserna i personuppgiftslagen gäller (1 kap. 3 §). Tillåtna ändamål för behandling av uppgifter regleras i 1 kap. 4, 4 a och 5 §§ tulldatalagen. Enligt 1 kap. 4 § första stycket får uppgifter behandlas för tillhandahållande av information som behövs hos för bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av tull, annan skatt och avgifter (1), övervakning, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet (2), fullgörande av åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande (3), och tillsyn, kontroll, uppföljning och planering av verksamheten (4). Nyss nämnda ändamål är så kallade primära ändamål. Enligt samma paragraf andra stycket får uppgifter som behandlas enligt första stycket även behandlas för tillhandahållande av information som behövs i brottsbekämpande verksamhet enligt 7 § lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet. Av 1 kap. 4 a § följer vidare att uppgifter får behandlas för att informera allmänheten om tillstånd och om certifikat för godkända ekonomiska aktörer. Härutöver följer av 1 kap. 5 § att får behandla uppgifter för tillhandahållande av information som behövs i författnings- reglerad verksamhet hos någon annan än för fastställande av underlag för samt bestämmande, redovisning, betalning och återbetalning av skatter eller avgifter, revision och annan analys- eller kontrollverksamhet, tillsyn samt lämplighets- och tillståndsprövning och annan liknande prövning, och utsökning och indrivning. Detta är så kallade sekundära ändamål. Ändamålen har således delats in i dels sådana som är direkt anpassade till den verksamhet som bedrivs av , dvs. primära ändamål (1 kap. 4 § första stycket och 4 a §), dels sådana som kan hänföras till andra myndigheters eller enskildas verksamhet eller en annan del av verksamhet, dvs. sekundära ändamål (1 kap. 5 § och 4 § andra stycket). Beträffande gränsdragningen mellan dessa olika typer av ändamål framgår av förarbetsuttalanden att även utlämnande av uppgifter till personer som direkt eller indirekt berörs av ett ärende, t.ex. skattskyldiga, arbetsgivare och borgenärer, omfattas av de primära ändamålen, eftersom ett sådant utlämnande utgör ett normalt led i personuppgifter inom skatt, tull och exekution (prop. 2000/01:33 s. 99). Bestämmelser om tulldatabasen och dess innehåll finns i 2 kap. 1–4 §§ I verksamhet ska det enligt 2 kap. 1 § finnas en samling uppgifter som med hjälp av automatiserad behandling används gemensamt i verksamheten för de i 1 kap. 4–5 §§ angivna ändamålen (tulldatabas). Av 2 kap. 2 § följer att uppgifter om personer som omfattas av verksamhet enligt 1 kap. 4 § 1–3 får behandlas i tulldatabasen samt att uppgifter om andra personer också får behandlas om det behövs för handläggningen av ett ärende. Enligt 2 kap. 3 § får för de ändamål som anges i 1 kap. 4 § följande uppgifter behandlas i tulldatabasen: en fysisk persons identitet och bosättning, en juridisk persons identitet, säte, firmatecknare och andra företrädare, identitetsbeteckningar för transportmedel, containrar och tankar, tulltaxor, registrering för skatter och avgifter, underlag för tull, annan skatt och avgifter, bestämmande av tull, annan skatt och avgifter, revision och annan kontroll av tull, annan skatt och avgifter, tillstånd och licenser som krävs för import eller export av varor, yrkanden och grunder i ett ärende, och beslut, betalning, redovisning och övriga åtgärder i ett ärende. I databasen får även andra uppgifter behandlas som behövs för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande. tulldataförordningen framgår att i vissa fall har en skyldighet att lämna ut uppgifter som rör import eller export, jfr 11 kap. 6 § tullagen (2000:1281). 11 kap. 6 § tullagen föreslås föras över till 1 kap. 4 § i den nya tullagen, jfr avsnitt 6.2.11. I 2 kap. 5–8 §§ tulldatalagen samt 5–7 §§ tulldataförordningen finns bestämmelser om utlämnande på medium för automatiserad behandling och om direktåtkomst. 2 kap. 5 § tulldatalagen får uppgifter i tulldatabasen lämnas ut till en enskild på medium för automatiserad behandling endast om regeringen har meddelat föreskrifter om det. tulldataförordningen föreskrivs att uppgifter i tulldatabasen om den enskilde själv får lämnas ut till denne på medium för automatiserad behandling, om det inte finns hinder mot det enligt någon författning, jfr Med den enskilde själv har, i detta sammanhang, även intolkats dess ombud utifrån artikel 5 i gemenskapstullkodexen som föreskriver en ovillkorlig rätt att anlita ett ombud i tullsammanhang. När det gäller myndigheter får utlämnande till en svensk myndighet av uppgifter i tulldatabasen ske på medium för automatiserad behandling utan att detta särskilt har medgetts i lag eller förordning, jfr prop. 2000/01:33 s. 112 och 223. Av 6 § tulldataförordningen följer att uppgifter i tulldatabasen får lämnas ut på medium för automatiserad behandling till behörig myndighet i ett annat land om det följer av en internationell överenskommelse eller en författning. tulldatalagen får och ha 2 kap. 8 § första stycket samma lag föreskrivs vidare att en enskild får ha direktåtkomst till uppgifter om sig själv i tulldatabasen, som får lämnas ut till denne, om regeringen har meddelat föreskrifter om det. har i 7 § första stycket tulldataförordningen föreskrivit dels att en enskild får ha sådan direktåtkomst till uppgifter om sig själv som avses i 2 kap. 8 § första stycket tulldatalagen, dels att meddelar närmare Prop. 2015/16:79 föreskrifter om vilka uppgifter som får omfattas av enskilds Av föreskrifter (TFS 2014:5) om enskilds direktåtkomst till uppgifter i tulldatabasen om sig själv följer att en sådan åtkomst får avse vissa där närmare angivna uppgifter, jfr prop. 2000/01:33 s. 113 f. 8.1.3Bestämmelser om sekretess och tystnadsplikt Enligt 27 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, gäller sekretess i verksamhet av visst slag på skatteområdet m.m. för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. Enligt 27 kap. 1 § andra stycket 1 samma lag gäller sekretess vidare i verksamhet som avser förande av eller uttag ur beskattningsdatabasen enligt lagen (2001:181) om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet för uppgift om en enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden som har tillförts databasen. Sekretessen är absolut. Av 27 kap. 1 § tredje stycket OSL framgår att med skatt menas i 27 kap. OSL även tull och annan indirekt skatt. Sekretessen omfattar uppgifter om såväl den som är föremål för bestämmande av skatt m.m. som tredje man, vilkens förhållanden är berörda. Enligt 27 kap. 3 § första stycket samma lag gäller sekretessen enligt ovan för uppgift hos . Sekretessens styrka är här begränsad till ett omvänt skaderekvisit, dvs. att sekretess gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde lider skada eller men. Eftersom regeln innebär en presumtion för sekretess för uppgifter hos , blir utrymmet att lämna ut uppgifter därifrån begränsat. Motsvarande sekretess gäller enligt paragrafens andra stycke i en myndighets verksamhet som avser förande av eller uttag ur tulldatabasen enligt tulldatalagen för uppgift som har tillförts databasen. Denna bestämmelse, som är tillämplig både hos och hos de myndigheter som har direktåtkomst till uppgifter i databasen, innebär att uppgifter som andra myndigheter än har tillgång till genom direktåtkomst till tulldatabasen omfattas av sekretess även hos en sådan myndighet, se propositionen brottsbekämpning – Effektivare uppgifts- behandling (prop. 2004/05:164 s. 107). Enligt 27 kap. 6 § OSL gäller sekretessen enligt 1 och 3 §§ bl.a. inte beslut varigenom skatt, vilket inbegriper tull, bestäms. 27 kap. 7–9 §§ innehåller bestämmelser som bl.a. bryter sekretessen enligt 27 kap. 1 och I unionstullkodexen finns en bestämmelse om tystnadsplikt, artikel 12. Av artikeln följer att alla uppgifter som tullmyndigheterna erhåller vid utövandet av sin verksamhet och som är av konfidentiell natur eller tillhandahålls på konfidentiell grund ska omfattas av kravet på tystnadsplikt. De får inte röjas av de behöriga myndigheterna utan uttryckligt tillstånd av den person eller myndighet som tillhandahållit dem. Undantag gäller om myndigheterna är skyldiga eller bemyndigade att röja sådan uppgift enligt gällande bestämmelser, i samband med rättsliga förfaranden eller vid tullsamarbete. motsvarighet i artikel 15 i gemenskapstullkodexen. I föreslagna 1 kap. 7 och 9 §§ nya tullagen finns också bestämmelser om tystnadsplikt, som riktar sig till privata aktörer. 1 kap. 7 § gäller förmedling av uppgifter i elektroniska dokument till och från . Den som i förmedlingsverksamhet tar del av sådana uppgifter får inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om någon enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden (1 kap. 7 § andra stycket). 1 kap. 9 § handlar om lagring. får den som i verksamhet vid en anläggning för tillfällig lagring, ett tullager eller en frizon tar befattning med tulldeklarationer och andra handlingar som lämnats i enlighet med tullagstiftningen inte obehörigen röja eller utnyttja vad han eller hon i verksamheten har fått veta om någon enskilds personliga eller ekonomiska förhållanden. bestämmelserna anges också att i det allmännas verksamhet gäller De föreslagna bestämmelserna motsvarar i sak befintliga regler (2 kap. 4 §, 3 kap. 11 § och 4 kap. 18 § tullagen). En uppgift för vilken sekretess gäller får som huvudregel inte röjas för enskilda eller andra svenska myndigheter (8 kap. 1 § OSL). I 8 kap. 3 § OSL regleras lagens tillämpning i förhållande till utländska myndigheter eller mellanfolkliga organisationer. En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för en utländsk myndighet eller en mellanfolklig Detta gäller dock inte om utlämnande sker i enlighet med särskild föreskrift i lag eller förordning (1), eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten eller den mellanfolkliga organisationen (2). I vissa fall måste myndigheter kunna utbyta information för att kunna utföra sina uppgifter. För att inte sekretess ska hindra detta, innehåller sekretessregleringen särskilda sekretessbrytande bestämmelser. har utformats efter en intresseavvägning mellan myndigheternas behov av att utbyta uppgifter och det intresse som den aktuella sekretessbestämmelsen ska skydda. Att sekretess till skydd för en enskild inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan enskild eller till en myndighet, om den enskilde samtycker till det, följer av 12 kap. OSL och gäller med de begränsningar som anges där (se 10 kap. 1 § OSL). Enligt 12 kap. 1 § gäller sekretess till skydd för en enskild inte i förhållande till den enskilde själv, om inte annat anges i OSL, och av 2 § samma kapitel följer att en enskild kan helt eller delvis häva sekretess som gäller till skydd för honom eller henne, om inte annat anges i den lagen. När det gäller sekretess som även gäller i förhållande till tredje man krävs, för att sekretessen ska kunna hävas i förhållandet till utomstående, att samtycke ges av samtliga enskilda som skyddas av sekretessbestämmelsen. 10 kap. 2 § OSL reglerar s.k. nödvändigt utlämnande. hindrar inte att en uppgift lämnas till en enskild eller till en annan myndighet, om det är nödvändigt för att den utlämnande myndigheten ska kunna fullgöra sin verksamhet. Enligt 10 kap. 3 § första stycket OSL hindrar sekretess inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av handling eller annat material i målet eller ärendet. I 10 kap. 27 § OSL finns den s.k. generalklausulen. utöver vad som följer av 2, 3, 5 och 15–26 §§ får en sekretessbelagd uppgift lämnas till en myndighet, om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Enligt 10 kap. 28 § OSL gäller att sekretess inte hindrar att en uppgift lämnas till en annan myndighet, om uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. T.ex. innehåller den föreslagna nya tullagen en bestämmelse om att på begäran ska tillhandahålla i paragrafen uppräknade myndigheter uppgifter som förekommer hos och som rör import eller export av varor (1 kap. 4 §). Bestämmelsen motsvarar befintlig reglering (11 kap. 6 § tullagen). Även tulldataförordningen innehåller bestämmelser om uppgiftsskyldighet, som avser upp- giftslämnande till och brottsbekämpande enheter. Vidare kan lagen (2000:1219) om internationellt tullsamarbete nämnas, som kan komma att aktualiseras vid tillämpning av tullagstiftningen. Enligt 2 kap., som handlar om åtgärder i för annan stats räkning, får enligt 6 § behörig svensk myndighet, när det är nödvändigt för genomförande av internationellt tullsamarbete enligt den lagen, på eget initiativ eller efter ansökan lämna ut uppgifter till behörig utländsk myndighet eller mellanfolklig organisation, även om en uppgift är sekretessbelagd enligt OSL. 2 kap. 7 § anger att sådant utlämnande kan få förenas med villkor och 2 kap. 8 § innehåller regler om information till den enskilde. 8.2.1Ändamålsbestämmelserna i tulldatalagen är tillräckliga Regeringens bedömning: Befintliga ändamålsbestämmelser rymmer den behandling av uppgifter som föranleds av unionstullkodexen. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: Datainspektionen anger att för att ska få tillhandahålla personuppgifter ur tulldatabasen till andra myndigheter och ekonomiska aktörer i enlighet med föreskrifter i unionstullkodexen krävs att denna behandling har tydligt stöd i någon av de sekundära ändamålsbestämmelserna i 1 kap. 5 § tulldatalagen. Av den redogörelse som lämnas i betänkandet framgår emellertid enligt Datainspektionen inte med vilket stöd uppgifter kan lämnas ut i dessa fall, varför det i det fortsatta lagstiftningsarbetet måste klargöras vilka specifika ändamåls- bestämmelser i tulldatalagen som ger stöd för att lämna ut personuppgifter till andra myndigheter och ekonomiska aktörer i enlighet med unionstullkodexen eller om det finns behov av författningsreglering. 2015/16:79 Skälen för regeringens bedömning: Unionstullkodexen utgör kärnan i tullagstiftningen och reglerar således i hög grad verksamhet. Den föranleder vidare utbyte av uppgifter såsom av deklarationer, ansökningar eller beslut mellan tullmyndigheter och mellan ekonomiska aktörer och tullmyndigheter samt lagring av uppgifter (se ovan om artikel 6 som dessutom kräver att detta ska ske elektroniskt). Tulldatalagens primära ändamålsbestämmelser i 1 kap. 4 §, som redogörs för ovan, är anpassade för den del av verksamhet som inte är brottsbekämpande. Eftersom unionstullkodexen är kärnan i tullagstiftningen kan den behandling av uppgifter som blir aktuell med anledning av unionstullkodexen komma att ske med stöd av flera av ändamålsbestämmelserna. Detta är fallet även med den gällande gemenskapstullkodexen. Utredningen bedömer att föreskrivna ändamål rymmer den behandling av uppgifter som behöver utföra vid sitt informationsutbyte med andra aktörer, och lyfter därvid fram ändamålsbestämmelsen i 1 kap. 4 § tredje punkten, att uppgifter får behandlas för till- handahållande av information som behövs hos för fullgörande av ett åliggande som följer av ett för bindande internationellt åtagande. Regeringen delar utredningens bedömning. Bestämmelsen inbegriper förpliktelser som följer av unionsrätten och unionstullkodexen är ett sådant bindande åtagande. Då unionstullkodexen kräver att uppgifter tas emot och lämnas ut, sker behandlingen således för fullgörandet av ett åliggande som följer av ett för bindande åtagande. Regeringen vill också lyfta fram att den behandling av uppgifter som kan bli aktuell även kan ske med direkt stöd av andra primära ändamål eftersom det handlar om behandling av uppgifter i huvudsakliga verksamhet. Uppgifterna kan således komma att behandlas för t.ex. bestämmande eller betalning av tull (första punkten), eller för revision eller kontrollverksamhet (andra punkten). Datainspektionen anger att för att ska få tillhandahålla personuppgifter ur tulldatabasen till andra myndigheter och ekonomiska aktörer i enlighet med föreskrifter i unionstullkodexen krävs att denna behandling har tydligt stöd i någon av de sekundära ända- målsbestämmelserna i 1 kap. 5 § tulldatalagen och anser att det av utredningens redogörelse inte framgår med vilket stöd uppgifter kan lämnas ut i dessa fall. Regeringen vill göra följande förtydliganden. Som framgår ovan kommer den nu aktuella behandlingen inte att ske med stöd av sekundära ändamålsbestämmelser utan med stöd av någon eller några av de primära ändamålsbestämmelserna i 1 kap. 4 § tulldatalagen. Att det är fråga om utlämnande gör inte att de sekundära ändamåls- bestämmelserna aktualiseras utan även det nödvändiga utlämnandet kommer att ske med stöd av de primära ändamålsbestämmelserna.