prop · H40331 · 2016-11-29 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:31 Stärkt meddelarskydd för privatanställda i Regeringen överlämnar denna proposition till . Genom att alltmer offentligt finansierad verksamhet inom t.ex. välfärdssektorn bedrivs i privat regi har möjligheterna till insyn i hur de offentliga medlen används minskat. Det är därför angeläget att ett förstärkt meddelarskydd införs för att förbättra insynen och därigenom upprätthålla kvaliteten i verksamheterna. I propositionen föreslås att anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet inom skola, vård och omsorg, som till någon del är offentligt finansierad, ska ha motsvarande rätt som offentligt anställda att lämna uppgifter om verksamheten för publicering i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen, t.ex. radio, tv och tidningar. Den som bedriver verksamheten förbjuds att efterforska vem som har utnyttjat sin meddelarfrihet eller medverkat till en grundlagsskyddad framställning och får inte heller utsätta denne för negativa åtgärder på grund av detta. Skyddet begränsas av de regler om tystnadsplikt som finns på respektive område och medför ingen rätt att lämna ut handlingar. Den föreslagna lagen innehåller bestämmelser om straff för den som ingriper eller efterforskar i strid med lagen. Förslagen i propositionen bygger på en överenskommelse mellan regeringen och . Lagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda Ärendet och dess beredning .............................................................. Meddelarskydd enligt grundlagarna ................................... Yttrandefrihet för privatanställda ....................................... Lagen om skydd för företagshemligheter......................... Rapporterings- och anmälningsplikt enligt lex Insyn i övrigt i privat verksamhet som är offentligt Pågående arbete på området ............................................. Behov av ett förstärkt meddelarskydd............................................. Vilken typ av reglering?.................................................................. En särskild lag .................................................................. Närmare om formuleringen av det förstärkta skyddet...... Vilka verksamheter ska omfattas? Avgränsningen till skola, vård och omsorg ...................... Avgränsningen till offentligt finansierad verksamhet ...... När verksamheten upphör ................................................ Undantag för de organ där meddelarskydd redan Vilka personer ska omfattas? Anställda och uppdragstagare m.fl. .................................. Inhyrd personals förhållande till uthyraren ...................... Personer i företagsledande ställning................................. Vilka uppgifter får lämnas?............................................................. Uppgifter om verksamheten ............................................. Förhållande till avtalsbaserade tystnadsplikter................. Uppgifter som omfattas av tystnadsplikt enligt lag .......... Hänvisning till undantagen i tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen .................... Utlämnande av handlingar................................................ Tillsyn och skadestånd ..................................................... Förhållandet till arbetsrättsliga åtgärder........................... Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Konsekvenser av förslaget ............................................................. Sammanfattning (SOU 2013:79)..................................... Lagförslaget i SOU 2013:79............................................ Förteckning över remissinstanserna (SOU 2013:79)....... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 2016/17:31 1 Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om meddelarskydd i vissa enskilda verksamheter. Förslag till lag om meddelarskydd i vissa Prop. Härigenom föreskrivs följande. 1 § Denna lag innehåller bestämmelser som ger anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i sådan verksamhet som avses i 2 § skydd mot efterforskning och ingripanden från verksamhetsutövarens sida när de lämnar uppgifter om verksamheten för offentliggörande i medier som omfattas av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen eller medverkar till framställningar i sådana medier. Lagen medför inte någon rätt att lämna ut handlingar. 2 § Lagen gäller i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som till någon del är offentligt finansierad och som 1.tillhör skolväsendet, de särskilda utbildningsformerna eller annan pedagogisk verksamhet enligt 1 kap., 24 kap. eller 25 kap. skollagen (2010:800), 2.utgör hälso- och sjukvård eller tandvård enligt hälso- och sjukvårdslagen (1982:763) eller tandvårdslagen (1985:125), eller 3.bedrivs enligt socialtjänstlagen (2001:453), lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall, lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade eller utgör personlig assistans som utförs med assistansersättning enligt 51 kap. socialförsäkringsbalken. Upphör verksamheten att vara en sådan verksamhet som avses i första stycket, gäller skyddet fortfarande i fråga om uppgifter som lämnas om den tidigare verksamheten för offentliggörande. 3 § Lagen gäller inte för aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar eller har utövat ett rättsligt bestämmande inflytande enligt 2 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400) och inte heller för de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen beträffande den verksamhet som anges där. Rätt att lämna uppgifter och förbud mot ingripande och efterforskning 4 § I förhållandet mellan en verksamhetsutövare som bedriver sådan verksamhet som avses i 2 § och de personer som avses i 1 § gäller, i fråga om uppgifter om verksamheten, det som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen om 1.rätt att lämna uppgifter för offentliggörande, 2.förbud mot att ingripa mot bruk eller missbruk av tryckfriheten eller yttrandefriheten eller medverkan till sådant bruk eller missbruk, och 2016/17:31 3. förbud mot att efterforska upphovsman, meddelare, den som har utgett eller avsett att utge en framställning i tryckt skrift, den som har tillhandahållit eller avsett att tillhandahålla en framställning för offentliggörande i ett radioprogram eller en teknisk upptagning och den som har framträtt i en sådan framställning. Första stycket 1 gäller inte verkställande direktör, vice verkställande direktör, styrelseledamot eller styrelsesuppleant i en juridisk person som bedriver verksamheten. Inskränkningar i rätten att lämna uppgifter 5 § Rätten enligt denna lag att lämna uppgifter gäller inte om det föreskrivs i lag att uppgifterna omfattas av tystnadsplikt. Detsamma gäller för tystnadsplikt som avtalats eller förordnats med stöd av 9 a § lagen (1974:358) om förtroendemans ställning på arbetsplatsen eller 21 § lagen (1976:580) om medbestämmande i arbetslivet. 6 § Den som uppsåtligen ingriper i strid med 4 § första stycket 2 döms, om åtgärden utgör avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller en liknande åtgärd, till böter eller fängelse i högst . Detsamma gäller den som uppsåtligen efterforskar i strid med 4 § första stycket 3. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Den dåvarande regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att utreda frågan om hur meddelarskyddet för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet, och då framför allt i sådan verksamhet som avser vård, skola och omsorg, skulle kunna stärkas (dir. 2012:76). Utredningen, som antog namnet Utredningen om meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (Ju 2012:11) presenterade betänkandet Stärkt meddelarskydd för privatanställda i offentligt finansierad verksamhet (SOU 2013:79). En sammanfattning av betänkandet finns i bilaga 1. Utredningens lagförslag finns i bilaga 2. Utredningens betänkande har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (Ju2013/08404/L6). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Regeringen har delvis följt Lagrådets synpunkter. Dessa behandlas i avsnitt 7.1, 7.4 och i författningskommentaren. Dessutom har vissa redaktionella ändringar gjorts i förhållande till förslagen i lagrådsremissen. Enligt 2 kap. 1 § regeringsformen (RF) är var och en gentemot det allmänna tillförsäkrad bl.a. yttrandefrihet. frihet att i tal, skrift eller bild eller på annat sätt meddela upplysningar och uttrycka tankar, åsikter och känslor. Yttrandefriheten är dock inte absolut utan kan under vissa förutsättningar begränsas genom lag. När det gäller tryckfriheten och motsvarande frihet att yttra sig i ljudradio, television och i vissa liknande överföringar, offentliga uppspelningar ur en databas samt filmer, videogram, ljudupptagningar och andra tekniska upptagningar gäller tryckfrihetsförordningen (TF) och yttrandefrihetsgrundlagen (YGL). Enligt dessa lagar är varje svensk medborgare tillförsäkrad tryck- och yttrandefrihet i dessa medier. I tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen regleras det komponenter: meddelarfrihet, anskaffarfrihet, rätt efterforskningsförbud och repressalieförbud. förhållande till myndigheter och andra allmänna organ. Meddelarfriheten innebär att var och en har rätt att lämna uppgifter i vilket ämne som helst för publicering i de medier tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § tredje stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). I vissa undantagsfall kan dock en meddelare straffas för sitt uppgiftslämnande. Det rör sig om fall där utlämnandet av uppgifter omfattar vissa grövre brott mot rikets säkerhet, ett oriktigt utlämnande av hemlig handling eller ett uppsåtligt åsido- sättande av s.k. kvalificerad sekretess, dvs. sådan sekretess som enligt offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), förkortad OSL, bryter meddelarfriheten (7 kap. 3 § TF och 5 kap. 3 § YGL). Anskaffarfriheten innebär att var och en har rätt att straffritt anskaffa uppgifter för publicering i ett medium som omfattas av tryckfrihets- förordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen (1 kap. 1 § fjärde stycket TF och 1 kap. 2 § YGL). En anskaffare kan dock straffas om anskaffandet innefattar sådana grövre brott mot rikets säkerhet som också är straffbara Vanlig lag tillämpas på det sätt som anskaffandet sker på. Det innebär att det är straffbart att anskaffa uppgifter genom t.ex. stöld Meddelarskyddet innefattar också ett anonymitetsskydd, som innebär en rätt för en författare, en upphovsman eller en meddelare att vara anonym och ett förbud för den som har tagit befattning med utgivning eller motsvarande att avslöja vem som är författare, upphovsman eller meddelare (3 kap. 1 och 3 §§ TF och 2 kap. 1 och 3 §§ YGL). Efterforskningsförbudet innebär att efterforskning av identiteten hos en författare, upphovsman eller en meddelare som omfattas av anonymitets- skyddet endast är tillåten i den begränsade utsträckning som anges i tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Justitiekanslern som är behörig att under vissa förutsättningar besluta om Andra myndigheter och andra allmänna organ är alltså förbjudna att efterforska (3 kap. 4 § första stycket TF och 2 kap. 4 § första stycket YGL). Uttrycket efterforska har en vidsträckt innebörd och innefattar alla former av förfrågningar och åtgärder som syftar till att få fram vem som har lämnat en uppgift eller offentliggjort sådana. Överträdelser av förbudet är straffbelagda (3 kap. 5 § andra stycket TF och 2 kap. 5 § andra stycket YGL). Repressalieförbudet betyder att en myndighet eller annat allmänt organ inte får ingripa mot någon för att denne har utnyttjat sin tryck- och yttrandefrihet (3 kap. 4 § andra stycket TF och 2 kap. 4 § tredje stycket Förbudet avser alla åtgärder som medför negativa konsekvenser för den enskilde. I detta inbegrips i princip varje form av kritik mot en arbetstagare för att denne har haft kontakter med massmedia. endast åtgärder som innebär avskedande, uppsägning, meddelande av disciplinpåföljd eller liknande som är straffbelagda (3 kap. 5 § tredje stycket TF och 2 kap. 5 § tredje stycket YGL). Repressalieförbudet skyddar inte arbetstagare som gjort uttalanden på Eftersom det kan vara svårt att avgöra när högre befattningshavare i myndighetssektorn uttalar sig som representanter för myndigheten eller som medborgare i allmänhet har dessa i praktiken ombudsmän () och Justitiekanslern vakar genom sin tillsynsverksamhet över att efterforsknings- och repressalieförbuden De kan rikta kritik mot en offentlig arbetsgivare som har agerat i strid med förbuden. Justitiekanslern är åklagare när det gäller brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden (9 kap. 2 § tredje Prop. 2016/17:31 stycket TF och 7 kap. 1 § YGL). Detta innebär dock inte att JO:s åtalsrätt JO har enligt 6 § andra stycket lagen (1986:765) med instruktion för ombudsmän möjlighet att väcka åtal mot en befattningshavare som genom att åsidosätta vad som åligger honom eller henne i tjänsten eller uppdraget har begått någon annan brottslig gärning än tryck- eller yttrandefrihetsbrott, t.ex. brott mot efterforsknings- och repressalieförbuden. Grundlagarna ger enskilda ett skydd mot det allmänna. Både privat- och offentliganställda har alltså ett skydd gentemot det allmänna. För de offentligt anställda innefattar detta även ett skydd gentemot arbetsgivaren eftersom arbetsgivaren är en representant för det allmänna. Den privatanställde har däremot – som huvudregel – inte detta skydd mot sin arbetsgivare. Arbetsgivaren kan alltså utan hinder av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen efterforska vem som är författare, meddelare eller upphovsman till ett yttrande till medierna och vidta åtgärder mot denne. En privatanställd person som utnyttjar sin grundlagsskyddade tryck- och yttrandefrihet är alltså inte skyddad mot ingripanden enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen från sin arbetsgivares sida. Ett visst skydd finns dock inom arbetsrätten och enligt (se nedan). Vissa privatanställda omfattas också av reglerna om meddelarskydd genom hänvisningar i offentlighets- och sekretesslagen. Det är fråga om anställda, uppdragstagare och andra som på liknande grund deltar i verksamheten i aktiebolag, handelsbolag, ekonomiska föreningar och stiftelser där kommuner, landsting eller kommunalförbund utövar ett rättsligt bestämmande inflytande eller har utövat ett sådant inflytande och fortfarande förvarar handlingar efter medgivande av kommunen eller (i fortsättningen benämnda ”kommunala företag”). I dessa organ har offentlighetsprincipen gjorts tillämplig och även meddelarskydd införts (2 kap. 3 § och 13 kap. 2 § OSL). På samma sätt gäller offentlighetsprincipen och meddelarskydd för de organ som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, för de verksamheter som anges där (2 kap. 4 § och 13 kap. 2 § OSL). I dessa organ och verksamheter har alltså anställda och uppdragstagare ett motsvarande skydd gentemot sin arbetsgivare som de offentligt anställda. Vissa personer i företagsledande ställning är dock undantagna från skyddet. Övriga privatanställda har ett svagare skydd och en mer långtgående tystnadsplikt. Till skillnad från vad som gäller i offentlig sektor kan parterna med bindande verkan avtala om tystnadsplikt. Privatanställda kan också omfattas av lagreglerad tystnadsplikt. Det gäller t.ex. för anställda i vård, skola och omsorg som genom lagreglering omfattas av en tystnadsplikt som i hög grad motsvarar sekretessregleringen i offentlighets- och sekretesslagen. Brott mot lagreglerade tystnadsplikter är straffbelagt i 20 kap. 3 § . 2016/17:31 Dessutom följer av anställningsavtalet en ömsesidig lojalitetsplikt som gäller både arbetstagare och arbetsgivare. Arbetstagarens lojalitetsplikt innebär i viss utsträckning inskränkningar i arbetstagarens möjlighet att kritisera arbetsgivaren, liksom att avslöja förhållanden som rör arbetsgivarens verksamhet. Innebörden i lojalitetsplikten kan variera beroende på bl.a. verksamhetens beskaffenhet, arbetsuppgifternas art och arbetstagarens ställning, men i korthet kan den sägas innebära att den anställde inte får vidta åtgärder som är ägnade att skada eller på annat sätt försvåra arbetsgivarens verksamhet. Det kan skada arbetsgivaren att konkurrerande företag får tag i vissa uppgifter. Det ligger i arbetsgivarens intresse att sådana uppgifter inte sprids på ett sådant sätt att det finns en uppenbar risk att andra än anställda kan ta del av dem. Tystnadsplikten innebär att arbetstagaren inte får yppa sådana uppgifter. Kritikrätten som vuxit fram i Arbetsdomstolens praxis knyter an till lojalitetsplikten. Kritikrätten utgår från yttrandefriheten enligt regeringsformen och innebär att arbetstagare har viss rätt att kritisera arbetsgivaren och förhållandena på arbetsplatsen. Kritikrätten innebär också att arbetstagaren har rätt att delta i debatter av allmänt intresse. Den externa kritikrätten, dvs. sådan kritik som framförs utanför arbetsplatsen är inte utan inskränkningar. Vid bedömningen av om en arbetstagare har överskridit sin kritikrätt beaktar Arbetsdomstolen bl.a. arbetstagarens ställning och uppdrag, uppgifternas art, arbetstagarens motiv för kritiken och fog för att uppgifterna var riktiga, vilken skada arbetsgivaren orsakats och vem som varit mottagare av uppgifterna. Om arbetstagaren utövar kritikrätten på ett sätt som vittnar om bristande hänsyn mot arbetsgivaren anses arbetstagaren göra sig skyldig till illojalt handlande. Kollektivavtal kan också innehålla regler om tystnadsplikt – men det finns även kollektivavtal med regler som syftar till att ge ett liknande skydd som det grundlagsskyddade meddelarskyddet. Meddelarskyddsliknande bestämmelser kan också förekomma i entreprenadavtal. Bland annat har flera landsting och kommuner antagit riktlinjer om att sådana bestämmelser ska krävas när privata entreprenörer bedriver offentligt finansierad verksamhet. Arbetsgivaren kan också ensidigt reglera tystnadsplikten men även ensidigt införa meddelarskyddsliknande bestämmelser. Som nämns i det föregående finns det i svensk rätt olika bestämmelser som ger skydd för anställda som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter. Ytterst är arbetstagare som rapporterar om missförhållanden eller oegentligheter skyddade av kravet i 7 § lagen (1982:80) om anställningsskydd, förkortad LAS, på saklig grund för uppsägning och den allmänna rättsgrundsatsen om god sed på arbetsmarknaden. 4.3Lagen om skydd för företagshemligheter Lagen (1990:409) om skydd för företagshemligheter, förkortad FHL, påverkar också arbetstagarnas möjlighet att lämna ut företagsspecifika uppgifter. Lagen innebär att arbetsgivaren i vissa fall kan vidta åtgärder mot en arbetstagare som har röjt företagshemligheter. också bli skadeståndsskyldig. Lagen är tillämplig på obehöriga angrepp Prop. 2016/17:31 på företagshemligheter. Som sådant räknas inte avslöjanden om misstänkta brott med fängelse i straffskalan och andra allvarliga missförhållanden eller utnyttjanden och röjanden som sker i god tro. Det finns alltså ett visst utrymme för en privatanställd person att röja företagshemligheter utan att arbetsgivaren kan vidta åtgärder enligt lagen. Detta utrymme är dock mer begränsat än för offentliganställda eftersom de sistnämndas meddelar- och anskaffarfrihet enligt grundlagarna går före regleringen i lagen om skydd för företagshemligheter. De som är anställda eller uppdragstagare i offentligt bedriven verksamhet eller i andra verksamheter i vilka offentlighetsprincipen tillämpas, dvs. kommunala företag och de verksamheter som anges i bilagan till offentlighets- och sekretesslagen, kan alltså, utan hinder av regleringen om företagshemligheter, röja företagshemligheter när det är fråga om ett utnyttjande av den grundlagsreglerade meddelar- och anskaffarfriheten. Så kallad visselblåsning (whistleblowing) är en term som saknar en närmare rättslig definition och som används för ett antal olika företeelser när enskilda rapporterar om t.ex. korruption eller oegentligheter. Termen används ibland för rent företagsintern rapportering och ibland i en betydligt vidare bemärkelse för rapportering till t.ex. massmedier eller till myndigheter (jfr bet. 2010/11:KU23 s. 51). Det finns likheter men också tydliga skillnader mellan meddelarfrihet och meddelarskydd i grundlagens mening å den ena sidan och visselblåsning å den andra. Meddelarfrihet avser alla slags meddelanden medan visselblåsning normalt används för larm om oegentligheter eller missförhållanden. Vidare möjliggör meddelarfriheten för var och en att lämna uppgifter för publicering i massmedier medan visselblåsning inte är begränsat till massmedier utan också innefattar andra externa larm och även interna larm. antog regeringens proposition Ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden (prop. 2015/16:128, bet. 2015/16:AU11). Lag (2016:749) om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden innebär att en arbetstagare som utsätts för en repressalie av arbetsgivaren i strid med den föreslagna lagen ska ha rätt till skadestånd. Även inhyrda som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet föreslås skyddas i förhållande till inhyraren. Lagen träder i kraft . Yttrandefriheten regleras också i den europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (). Enligt artikel 10 har var och en rätt till yttrandefrihet. 2016/17:31 Denna rätt innefattar åsiktsfrihet samt frihet att ta emot och sprida uppgifter och tankar utan offentlig myndighets inblandning och oberoende av territoriella gränser. För att en begränsning av yttrandefriheten ska vara tillåten ska den vara nödvändig i ett demokratiskt samhälle med hänsyn till ett legitimt ändamål. Artikel 10 talar uttryckligen om rättigheter gentemot det allmänna. Enligt vägledande praxis från omfattar dock skyddet under vissa förutsättningar även privatanställda arbetstagare som externt har påtalat missförhållanden (bl.a. Heinisch mot , dom och m.fl. mot , dom ). har i detta sammanhang beaktat bl.a. om arbetstagaren varit i god tro, om det funnits ett allmänintresse i de aktuella frågorna, vilken sanktion den anställde har drabbats av och hur stor skada organisationen lidit. I sammanhanget har också beaktats om den anställde har haft alternativa kanaler för sitt offentliggörande. I första hand ska missförhållanden rapporteras till arbetsgivaren eller till behörigt organ. Endast om dessa kanaler är ineffektiva eller om det annars är ogörligt har arbetstagaren ansetts ha rätt att vända sig till allmänheten. 4.6Rapporterings- och anmälningsplikt enligt lex och lex I den lojalitetsplikt som följer av ett anställningsavtal anses det ingå en skyldighet för arbetstagaren att självmant informera arbetsgivaren om sådant som är av betydelse för arbetsgivaren och även i vissa fall rapportera brottslig verksamhet eller andra allvarliga missförhållanden. Utöver denna skyldighet finns det särskilda rapporteringsskyldigheter inom vård och omsorg, de så kallade lex Maria- och lex Sarahbestämmelserna. innebär att en vårdgivare ska anmäla till Inspektionen för vård och omsorg () händelser som har medfört eller kunnat medföra en allvarlig vårdskada.