prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — När det gäller uppgifter som lämnas t.ex. i bloggar eller andra sociala medier, får det utifrån omständigheterna i det enskilda fallet bedömas om uppgiften lämnas på ett sätt som innebär ett offentliggörande eller åtminstone kan anses ägnat att leda till att uppgiften kommer till allmän Om så inte är fallet bör arbetstagaren inte ges något särskilt skydd mot repressalier. anser att ordet offentliggöra är mindre väl valt för det sprida uppgifter utanför arbetsplatsen. anser att det i förhållande till utredningens förslag bör förtydligas i lagtexten att även att lämna uppgifter för offentliggörande omfattas, vilket ligger nära hur detta uttrycks i lagen om skydd för företagshemligheter. avstyrker att externa larm ska vara skyddade om de görs till andra än myndigheter. Förbundet anser att det är rimligt att larmet riktas dit där det tydligt kan leda till åtgärder, vilket enligt förbundet i första hand är internt och i andra hand till myndigheter, eftersom myndigheter har möjlighet att vidta åtgärder och sanktioner. Även om en myndighet kan vara den mest naturliga mottagaren av ett larm, är det inte i alla situationer det finns en tillsynsmyndighet eller någon annan myndighet som lämpar sig att uppmärksamma på just den typ av missförhållande som det är fråga om. Regeringens uppfattning är dock att det även i sådana fall bör finnas möjlighet att slå larm. För arbetstagare i offentlig verksamhet är det också i många fall en grundlagsskyddad rättighet att vända sig till andra mottagare än myndigheter. påpekar att den krets som föreslås som mottagare av externa larm är vid, och att det inte kommer att finnas något lagligt skydd för identiteten hos den uppgiftslämnare som väljer att göra uppgiften allmänt känd utan stöd av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrundlagen. anser att det är viktigt att detta görs tydligt av lagstiftaren. Regeringen anser inte att det finns någon större risk för missförstånd i fråga om detta, eftersom det inte är fråga om att utvidga det meddelarskydd som följer av tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen. Som framgår ovan föreslår regeringen emellertid att det ska förtydligas att det är fråga om ett särskilt skydd mot repressalier som gäller utöver det skydd som kan finnas i annan reglering. menar att den krets som föreslås som mottagare är vid och otydligt definierad, vilket leder till stor osäkerhet om vem arbetstagaren har rätt att vända sig till. Det viktiga är emellertid, enligt regeringens mening, att uppgiftslämnandet bör vara ägnat att leda fram till att uppgifterna sprids och inte hur detta sker. Det är därför rimligt att det är fråga om en relativt vid krets. Detta bör knappast innebära några tillämpningssvårigheter. Larm till myndigheter ska skyddas Den mest naturliga mottagaren av larm om missförhållanden kan vara en myndighet. Misstankar om brott kan anmälas till polismyndighet, och andra typer av missförhållanden i en verksamhet kan anmälas till den myndighet som utövar tillsyn över verksamheten. Missförhållanden kan också påtalas i samband med en myndighets tillsynsverksamhet, t.ex. vid en inspektion. Det framstår alltså som naturligt att en arbetstagare som slår larm till en myndighet bör vara skyddad mot repressalier. Att man ska skyddas när man vänder sig till en myndighet är också utgångspunkten i flera internationella rättsakter som är bundet av. Arbetstagare ska enligt praxis i första hand rapportera missförhållanden till arbetsgivare alternativt till behörigt organ. Artikel 33 i FN:s konvention mot korruption anger att skydd bör övervägas för rapportering av 2015/16:128 bl.a. mutbrott till behörig myndighet. Av konvention (158) om uppsägning av anställningsavtal på arbetsgivarens initiativ följer att det inte är ett giltigt skäl för uppsägning att arbetstagaren har vänt sig till Det är också utgångspunkten enligt Arbetsdomstolens praxis att de förpliktelser som följer av anställningsavtalet inte innebär något avgör- ande hinder för en arbetstagare att hos behörig myndighet påtala missförhållanden som råder i arbetsgivarens verksamhet. innebär att arbetstagaren vänder sig till en myndighet bör skyddas råder det stor enighet om bland remissinstanserna. Med myndigheter bör i detta sammanhang avses samtliga statliga och Det bör inte spela någon roll om myndigheten har behörighet att behandla just de frågor som larmet rör. som tar emot en anmälan som den inte är behörig att handlägga bör, enligt allmänna förvaltningsrättsliga principer om serviceskyldighet, vara skyldig att vidarebefordra den till behörig myndighet om det finns någon Det kan i sammanhanget nämnas att folkvalda församlingar inte är Larm till sådana bör dock i allmänhet omfattas av den föreslagna lagens skydd mot repressalier, eftersom sådana larm många gånger får anses vara ägnade att leda till att uppgiften offentliggörs på det sätt som anges ovan. Remissinstanserna har emellertid lämnat synpunkter när det gäller vilka närmare krav som bör ställas för att larm till myndigheter ska Ett antal remissinstanser har anfört att kravet på allvarliga missförhållanden inte bör gälla vid larm till myndighet, detta gäller bland andra , Statskontoret och TCO. I avsnitt 4.3.5 tar regeringen emellertid ställning för att det inte bör göras någon skillnad avseende missförhållandenas allvarlighetsgrad beroende på till vilken mottagare larmet riktas. Flera remissinstanser, bland dem , Statskontoret och LO, förespråkar också att larm till en myndighet bör jämställas med interna larm och att därför åtminstone inga ytterligare krav bör ställas utöver att det bör vara fråga om larm om allvarliga missförhållanden i Som skäl för det anförs bland annat att det är angeläget att arbetstagare verkligen vänder sig till tillsynsmyndigheter med nödvändiga larm, och att det bör ligga även i arbetsgivarens intresse att ett larm sker till en myndighet hellre än att uppgifterna sprids Även Lagrådet ifrågasätter om det är en lämplig ordning att den arbetstagare som vänder sig till polis med anledning av misstanke om brott eller till en tillsynsmyndighet ska ha slagit larm internt eller haft befogad anledning att slå larm externt. Enligt Arbetsdomstolens praxis kan dock en anmälan till en myndighet göras under sådana förhållanden eller på sådant sätt att handlandet måste anses innebära att arbetstagaren åsidosätter den lojalitet som han eller hon är skyldig att visa arbetsgivaren (se t.ex. AD 1986 nr 95). som jämställer larm till myndighet med interna larm skulle därför, enligt regeringens mening, i alltför hög utsträckning avvika från den intresseavvägning som görs enligt Arbetsdomstolens praxis, där bl.a. arbetstagarens lojalitetsplikt spelar in och arbetstagaren först bör vända sig till arbetsgivaren. Som framkommit har arbetsgivare i många fall ett berättigat anspråk på lojalitet från arbetstagarens sida. I detta Prop. 2015/16:128 avseende får det intresset ges större tyngd än arbetstagarens behov av ett särskilt skydd mot repressalier vid larm till en myndighet. Den arbetstagare som slår larm genom att vända sig till en myndighet bör därför ges särskilt skydd mot repressalier endast om vissa förutsättningar är uppfyllda. De närmare kraven, som gäller arbetstagarens kunskapsunderlag och om arbetstagaren slagit larm internt först eller annars hade befogad anledning att slå larm externt, behandlas nedan, liksom remissinstansernas närmare synpunkter på dessa. Några remissinstanser, däribland TCO och pekar särskilt på att vissa arbetstagare har en anmälningsskyldighet. I vissa fall ska den fullgöras till arbetsgivaren (se angående lex och lex ovan under avsnitt 4.6). När det gäller exempelvis anmälningsskyldigheten i 14 kap. 1 § socialtjänstlagen (2001:453) ska den emellertid fullgöras externt, vilket påpekas av . Någon särskild reglering för arbetstagare som vänder sig till myndigheter på grund av att de har en rapporteringsskyldighet bör dock enligt regeringens mening inte införas. Det bör understrykas att den föreslagna regleringen givetvis inte bör innebära några begränsningar i den kontakt som förekommer och bör förekomma mellan arbetstagare och t.ex. tillsynsmyndigheter. Inte heller bör regleringen påverka den skyldighet att rapportera missförhållanden som en arbetstagare kan ha enligt särskilda regelverk. Förvaltningsrätten i menar att hänsyn bör tas till att det inom myndigheter kan gälla sekretess för en anmälan, vilket kan skydda arbetsgivaren mot de skador som kan uppkomma genom larm som inte är underbyggda. Regeringen vill emellertid framhålla att även det motsatta kan gälla, nämligen att sekretess inte gäller, och att uppgifterna i larmet därför blir offentliga. Även ett larm till en myndighet kan i sådana fall innebära skada för arbetsgivaren. Blueprint for Free Speech rekommenderar att man använder sig av samma modell för larm som i och , dvs. med tre nivåer av avslöjanden: interna avslöjanden, avslöjanden till behörig myndighet och vidare avslöjanden. Regeringens uppfattning är dock att en sådan reglering skulle bli mer komplicerad. Det kan i sammanhanget också framhållas att 2 § andra stycket lagen om skydd för företagshemligheter inte gör någon skillnad mellan offentliggörande och avslöjande inför en myndighet. 4.8.2Befogad anledning att slå larm externt Regeringens förslag: En första förutsättning för särskilt skydd mot repressalier vid externa larm ska vara att arbetstagaren först har slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits, eller att arbetstagaren av något annat skäl haft befogad anledning att slå larm externt. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget att arbetsgivaren i skälig utsträckning ska informera 2015/16:128 arbetsagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits har inte någon motsvarighet i utredningen. Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. anser att det är rimligt att man som huvudregel först larmar internt men att det i vissa fall är befogat att direkt larma externt. Statskontoret tillstyrker förslaget beträffande larm till annan än myndighet, men avstyrker att det bör ställas krav på att arbetstagaren ska ha slagit larm internt först när det gäller larm till myndighet. ser en risk att förslaget gör det svårare för förskole-, skol- och fritidshemspersonal i kontakterna med skolmyndigheterna. Försvarsmakten menar att reglerna om externa larm är komplicerade, och att ett krav på att slå larm internt först riskerar att motverkar yttrandefriheten. anser att förslaget är rimligt men efterfrågar tydliga och vägledande exempel på hur de svåra begreppen skäliga åtgärder och befogad anledning ska tillämpas. Bankinstitutens arbetsgivareorganisation anser att det är bra att det finns krav på att larma internt först. TCO menar att en arbetstagare i större utsträckning än vad utredningen föreslagit bör kunna larma externt direkt. Kriterierna befogad anledning och skäliga åtgärder bör förtydligas. TCO ifrågasätter också hur en arbetstagare ska kunna få vetskap om i vilken utsträckning arbetsgivaren har vidtagit åtgärder. föreslår att kravet på intern rapportering innan arbetstagaren vänder sig till en myndighet stryks, men tillstyrker att ett sådant krav ska vara uppfyllt innan ett larm görs genom offentliggörande. menar att en huvudregel om att larm ska ske internt först är i linje med den rapportskyldighet som åligger anställda att anmäla fel och brister enligt och , men anser att en arbetstagare som har fog för sin uppfattning själv ska kunna välja om larmet ska ske internt eller externt. kan i och för sig dela uppfattningen att det är rimligt att arbetstagaren som huvudregel först ska larma internt, men att det i vissa situationer är befogat att direkt larma externt om missförhållanden. anser att det finns otydligheter avseende vad som krävs för att arbetstagare ska ha befogad anledning att slå larm externt. ifrågasätter hur arbetstagaren ska kunna bedöma om skäliga åtgärder har vidtagits av arbetsgivaren, särskilt om det inte finns någon plikt för arbetsgivaren att rapportera tillbaka till den anställde. SKL framför att förslaget att visselblåsaren i första hand ska vända sig till sin arbetsgivare överensstämmer med AD:s nuvarande praxis. Det avviker dock från den rätt att offentliggöra uppgifter som följer av meddelarfriheten, vilket klart bör framgå av såväl lagtext som förarbeten. godtar att det vid offentliggörande ska krävas att missförhållandet ska ha påtalats internt först utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet, men anser att det är oklart vad som avses med skäliga åtgärder. anser att skyldigheten att larma internt först är problematisk. Vision framhåller att det bör vara möjligt att larma externt direkt om det inte finns interna rutiner och om det finns anledning att vara orolig för följderna av ett internt larm. Blueprint for Free Speech anser att det vore bra om arbetsgivaren var skyldig att informera om vilka undersökningar och åtgärder som har vidtagits. ifrågasätter att vissa skäl som räknas upp av utredningen ska utgöra befogad anledning, och anser att det bör tydlig- göras vad som avses med skäliga åtgärder. Skälen för regeringens förslag Ett externt larm bör som utgångspunkt föregås av ett internt larm Frågor som rör förhållandet mellan interna och externa larm har behandlats utförligt i praxis både från Arbetsdomstolen och från Det anses generellt ligga i arbetstagarens lojalitetsplikt att först försöka lösa problem i verksamheten internt genom att uppmärksamma arbetsgivaren på förhållandena. Om dessa försök inte leder till resultat eller om det av andra skäl inte är lämpligt att ställa krav på interna larm först, har arbetstagaren större utrymme att vända sig externt utan att det kommer i konflikt med lojalitetsplikten. De frågor som behandlas här påverkar inte den rätt att offentliggöra uppgifter som följer av meddelarfriheten. meddelarfriheten ställs inte något krav på att först vända sig till arbetsgivaren med uppgifterna. De rättigheter som följer av grundlagarna kan givetvis inte inskränkas genom ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm. Om en arbetstagare påtalar eventuella missförhållanden internt först får arbetsgivaren en möjlighet att ställa sakerna till rätta. eventuella brister exempelvis i säkerheten på arbetsplatsen undanröjas på ett effektivt sätt. Genom att arbetsgivaren ges en möjlighet att självmant rätta till missförhållandena kan också arbetsgivaren förhindra att verksamheten drabbas av skada genom att uppgifterna kommer ut. arbetstagare först ger arbetsgivaren den möjligheten ligger också i linje med arbetstagarens lojalitetsplikt. I många fall bör därför ett externt larm, enligt regeringens mening, ha föregåtts av ett internt larm. utgångspunkt bör därför gälla att ett externt larm ska ha föregåtts av att arbetstagaren har påtalat missförhållandet internt. , och Vision m.fl. anser att en sådan utgångspunkt kan motverka att missförhållanden kommer fram och att det därför är problematiskt. Enligt regeringen skulle dock en ordning där arbetstagare ges ett särskilt skydd mot repressalier vid externa larm, trots att arbetstagaren utan svårigheter kunnat vända sig till arbetsgivaren först, i alltför hög grad avvika från gällande rätt. Det beror på att det får anses vara en grundläggande del i den lojalitetsplikt som arbetstagare är bundna av att arbetstagaren när det är möjligt och rimligt först vänder sig till arbetsgivaren med uppgifter om missförhållanden i verksamheten. enligt regeringens mening rimligt att även en ny reglering om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm i detta avseende beaktar denna grundläggande lojalitetsprincip. Enligt regeringens uppfattning är det lämpligt att ställa krav på att arbetstagaren ska ha påtalat förhållandena för arbetsgivaren på ett sådant sätt att det uppfyller de krav som föreslås gälla för att påtalandet ska utgöra ett internt larm. Detta bör emellertid i många fall också sammanfalla med vad som gäller enligt Arbetsdomstolens praxis om arbetstagares kritikrätt, där det förekommer formuleringar som att arbetstagaren ska ha ”tagit upp” frågan med eller ”påtalat den för” 2015/16:128 arbetsgivaren (se bl.a. AD 1986 nr 95 och AD 1994 nr 79). Varje yttrande om missförhållanden till någon som har något samband med verksamheten bör dock, som framkommit, inte anses utgöra ett internt larm. Att anknyta till vad som föreslås utgöra ett internt larm är, enligt regeringen, det som bäst främjar en tydlig och konsekvent reglering. Bankinstitutens arbetsgivareorganisation menar att det interna larmet måste kopplas till ett visselblåsarsystem där sådana finns. Enligt regeringens mening saknas emellertid skäl att ställa ett sådant krav. Försvarsmakten menar att förslaget riskerar att motverka yttrandefriheten, och SKL menar att det även av lagtexten klart bör framgå att förslaget inte berör den rätt att offentliggöra uppgifter som följer av meddelarfriheten. Den här problematiken berör regeringen i avsnitt 4.3.1. Som framgår där föreslår regeringen att det av lagtexten ska framgå att den föreslagna lagen inte inskränker det skydd som kan gälla på annan grund. Enligt regeringens mening är det tillräckligt för att tydliggöra vad som ska gälla. Som Lagrådet konstaterar innebär förslaget att en arbetstagare som slår larm till sin arbetstagarorganisation inte ges samma rätt till skadestånd vid ett efterföljande externt larm som den som slagit larm internt. Det är dock inte i alla fall som det kan anses motiverat att kräva att ett externt larm ska ha föregåtts av ett internt larm, se avslutningsvis i detta avsnitt under rubriken externa larm kan vara befogade utan att föregås av ett internt larm. Vidtar arbetsgivaren skäliga åtgärder med anledning av det interna larmet och informerar arbetstagaren? Enligt Arbetsdomstolens praxis är det alltså av betydelse att arbetstagaren genom kontakter med arbetsgivaren försöker få rättelse till stånd. För att rättelse ska kunna uppnås vid interna larm krävs det att arbetsgivaren vidtar åtgärder för att förbättra förhållandena (se bl.a. AD 1997 nr 57). Om arbetsgivaren på ett seriöst sätt vidtar åtgärder för att komma till rätta med missförhållandena sedan saken påtalats av arbetstagaren, finns det mindre anledning för arbetstagaren att vända sig externt med uppgifterna. Ett externt larm i en sådan situation är därför mindre skyddsvärt. Som nämnts är det viktigt att här ta hänsyn till arbetsgivarens befogade intresse av ett lojalt agerande från arbetstagarens sida. I denna del bör arbetsgivarens anspråk på lojalitet överväga det allmänintresse som kan finnas i att uppgifterna kommer till offentlighetens kännedom. Om arbetsgivaren agerar seriöst på arbetstagarens interna larm bör därför arbetstagaren inte ges något särskilt skydd mot repressalier om han eller hon också vänder sig externt med uppgifterna. Vidtar arbetsgivaren däremot inte skäliga åtgärder med anledning av det interna larmet finns det risk för att det påtalade missförhållandet inte rättas till. Det finns då ett allmänintresse av att arbetstagaren vänder sig utanför verksamheten med uppgifterna. Därigenom kan eventuella missförhållanden avhjälpas. Arbetsgivaren har då även mindre befogade anspråk på lojal tystnad från arbetstagarens sida. Arbetstagaren bör därför i dessa fall kunna få ett särskilt skydd mot repressalier vid externa larm. Arbetsgivaren bör också, i den utsträckning som är skäligt, informera arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtagits. Annars skulle arbetstagaren inte ha möjlighet att avgöra om han eller hon är skyddad vid ett efterföljande externt larm. Detta påpekas av Lagrådet och flera remissinstanser. För att det särskilda skyddet mot repressalier ska inträda bör det därför, som utgångspunkt, krävas dels att arbetstagaren slagit larm internt, dels att arbetsgivaren inte agerat på larmet genom att vidta skäliga åtgärder. Även om arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder men inte informerat arbetstagaren om det bör arbetstagaren kunna vara skyddad. Det bör vara fråga om ett seriöst agerande från arbetsgivarens sida för att komma till rätta med eventuella missförhållanden. Är sakförhållandena oklara bör det kunna ingå att utreda vad som hänt. Om det finns mer eller mindre självklara möjliga åtgärder att vidta, bör det kunna krävas att arbetsgivaren vidtar dessa. kan det vara befogat att ställa högre krav på arbetsgivaren. I att skäliga åtgärder ska vidtas bör också ligga att de ska vidtas inom skälig tid. Vilken tid som kan anses vara skälig kan variera beroende på missförhållandets art och om det är fara i dröjsmål. Om det är fråga om mer akuta risker för liv, hälsa eller säkerhet bör högre krav ställas på hur snabbt åtgärderna vidtas. Bedömningen av vad som är skäliga åtgärder får således avgöras med utgångspunkt i omständigheterna i varje enskilt fall. Även bedömningen av i vilken utsträckning det är skäligt att rapportera till arbetstagaren om i vilken omfattning åtgärder vidtas bör göras med utgångspunkt i omständigheterna i det enskilda fallet. Om arbetsgivaren vidtar skäliga åtgärder men inte informerar arbetstagaren om det bör arbetstagaren alltså ändå kunna ha ett skydd mot repressalier vid ett efterföljande externt larm. Så bör också kunna vara fallet om arbetsgivaren gör bedömningen att några åtgärder inte krävs, men inte informerar arbetstagaren om grunden för detta. Har arbetstagaren slagit larm internt och arbetsgivaren låtit bli att vidta skäliga åtgärder eller att informera om vilka åtgärder som vidtas, bör således arbetstagaren kunna få ett särskilt skydd mot repressalier vid ett externt larm. Om arbetsgivaren även efter det externa larmet låter bli att vidta skäliga åtgärder, bör arbetstagaren med särskilt skydd mot repressalier kunna slå larm externt igen om samma missförhållanden. Det finns då fortfarande ett allmänintresse av att uppgifterna kommer fram. Om arbetsgivaren vidtar skäliga åtgärder, bör arbetstagaren inte längre ges ett särskilt skydd mot repressalier vid ytterligare externa larm om förhållandena. Ett antal remissinstanser tycker att det finns ett behov av att tydliggöra vad som avses med skäliga åtgärder. Det gäller bland andra och . Regeringen instämmer med Svenskt Näringslivs uppfattning att det bör ställas rimliga krav på hur långt ett företag behöver gå i sina utredningsförsök. Att ge några klara riktlinjer för vad som krävs är emellertid svårt. Detsamma gäller det som efterfrågas av , nämligen tydliga och vägledande exempel. Vilka utredningsåtgärder som är skäliga att vidta får avgöras i det enskilda fallet, och beror bland annat på innehållet i själva larmet och vad larmet avser. 2015/16:128 Fall då det inte krävs att arbetstagaren först har slagit larm internt Det kan emellertid vara befogat att arbetstagaren slår larm externt även i vissa andra fall än när arbetsgivaren inte vidtagit skäliga åtgärder med anledning av ett internt larm. Regeringens uppfattning är alltså att externa larm bör skyddas även i vissa andra situationer. Dessa situationer kan vara av olika slag. Det framstår därför som olämpligt att uttryckligen reglera vilka undantagssituationer som kan bli aktuella. I stället bör en mer allmän regel införas som innebär att arbetstagaren kan ha befogad anledning att slå larm externt av något annat skäl än att arbetstagaren först slagit larm internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet och i skälig utsträckning informerat arbetstagaren. TCO, och efterfrågar ett tydliggörande av vad som utgör befogad anledning. Bedömningen av om det finns befogad anledning bör, enligt regeringens uppfattning, ta sikte på om det är rimligt att arbetstagare slår larm externt utan att först slå larm internt. I bedömningen bör det i vissa fall kunna vägas in vem larmet riktas till.