prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Med att misstankar framförs avses alltså inte att det ska vara fråga om ett antal omständigheter som tillsammans innebär att en viss misstankegrad uppnås, utan i stället att arbetstagaren ska påstå att det finns misstankar om ett visst förhållande eller förfarande som utgör allvarliga missförhållanden. Om arbetstagaren i stället påstår att det är fråga om ett visst allvarligt missförhållande, och inte bara att han eller hon misstänker att så är fallet, så omfattas även det. Avsikten med formuleringen är alltså att klargöra hur en arbetstagare behöver uttrycka sig för att det ska vara fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden. Med att det är tillräckligt att arbetstagaren framför konkreta misstankar avses alltså för det första att bedömningen av vad som utgör ett larm om allvarliga missförhållanden ska utgå från arbetstagarens påståenden. Det betyder också att det är tillräckligt att arbetstagaren uttrycker misstankar om missförhållanden, men att arbetstagarens påstående måste vara så konkret att det är möjligt att avgöra om larmet avser ett allvarligt missförhållande i den föreslagna lagens mening. Regeringen vill i sammanhanget också framhålla följande. Att den nu behandlade bedömningen bör utgå från arbetstagarens påståenden hänger samman med att det bör vara så enkelt som möjligt, inte minst för arbetsgivaren, att avgöra om det är fråga om ett larm om allvarliga missförhållanden. Av betydelse är också att skyddet mot repressalier föreslås gälla arbetstagare som slår larm, vilket innebär att larmet inte behöver vara avslutat för att skyddet ska kunna inträda, se avsnitt 4.3.2. Där anges att en arbetstagare som vid en inledande kontakt med exempelvis en representant för arbetsgivaren endast kortfattat anger vilken typ av missförhållande det är fråga om redan då bör vara skyddad mot repressalier. I annat fall skulle en arbetsgivare kunna skrämma en arbetstagare från att lämna ytterligare information genom att vidta repressalier, utan att det omfattas av den nu föreslagna lagens skydd mot repressalier. Regeringens avsikt är emellertid inte att det helt utan förbehåll ska vara möjligt att utan någon särskild kunskap om ett visst förhållande komma med grundlösa påståenden och ändå omfattas av lagens skydd. Det är enligt regeringens mening inte heller fallet eftersom den nu behandlade frågeställningen måste ses tillsammans med övriga krav som uppställs för att lagens skydd mot repressalier ska inträda. I avsnitt 4.3.2 föreslås att i själva begreppet slå larm ska ligga att det krävs en avsikt att uppmärksamma någon på ett förhållande som kan uppfattas som ett missförhållande. Bedömningen av om arbetstagaren slår larm får avgöras i det enskilda fallet. Arbetstagarens påtalande av missförhållanden bör inte anses falla under begreppet slå larm om arbetstagaren uppenbart inser att de uppgifter om allvarliga missförhållanden som lämnas är oriktiga. I sammanhanget kan det också påpekas att det kan utgöra grund för jämkning av skadeståndet om arbetstagaren slår larm med syfte att tillfoga arbetsgivaren skada, eller om larmet sker på ett sätt som tillfogar arbetsgivaren onödig skada. När det gäller frågan om vilket kunskapsunderlag som bör krävas vid de olika typerna av larm vill regeringen redan här framhålla att regeringen inte föreslår att något sådant krav ska ställas när det gäller interna larm eller larm till en arbetstagarorganisation, se avsnitt 4.6 och 2015/16:128 4.7. Det beror bl.a. på att risken för skada på arbetsgivarens verksamhet framstår som mer begränsad än vid externa larm. När det gäller externa larm föreslås däremot att arbetstagaren ska ha fog för det påstående om allvarliga missförhållanden som framförs genom larmet, se avsnitt 4.8.3. Vid ett externt larm ska arbetstagaren också som utgångspunkt först ha larmat internt utan att arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder med anledning av larmet. Av betydelse i det här sammanhanget är det som anförs i avsnitt 4.8.2, nämligen att bedömningen av om arbetsgivaren vidtagit skäliga åtgärder måste göras bland annat med beaktande av vilken information arbetsgivaren fått genom larmet. Om larmet endast innehåller mycket knapphändig information kan det som en konsekvens av det inte ställas några höga krav på vilka åtgärder arbetsgivaren ska vidta för att de ska anses skäliga. Regeringens uppfattning är också att om ett påstående inte underbyggs med någon ytterligare information, kan det i många fall inte förväntas innebära någon större skada för arbetsgivaren. Lagrådet påpekar också att den som påstår att någon annan gjort sig skyldig till brott eller lämnar påståenden om någon annan om sådant som beskrivs som allvarliga missförhållanden själv kan riskera straffansvar enligt 5 kap. 1 och 16 kap. 15 §§ . Som framgår av avsnitt 4.10 föreslår regeringen att arbetstagare som begår brott genom att slå larm ska undantas från lagens tillämpningsområde. Enligt regeringens mening är därför risken för att lagen skulle uppfattas som att det är i sin ordning att begå sådana handlingar liten. Undantaget som avser brottsliga gärningar innebär också att utrymmet för att arbetstagare ska skyddas av den föreslagna lagen vid helt grundlösa påståenden begränsas. För uppgifter som kan utgöra förtal enligt 5 kap. 1 § , som t.ex. att påstå att en utpekad person har gjort sig skyldig till ett brott, kommer arbetstagaren alltså att ha skydd enligt lagen endast om uppgiften varit sann eller det funnits skälig grund för den. Samma krav på allvarlighetsgrad vid alla typer av larm Regeringen föreslår nedan att arbetstagare – under vissa förutsättningar – ska vara skyddade vid tre olika typer av larm. Det gäller interna larm, det vill säga larm inom arbetsgivarens organisation (se avsnitt 4.6), larm till arbetstagarorganisation (se avsnitt 4.7) och externa larm, dvs. till myndigheter eller genom offentliggörande (se avsnitt 4.8). Ett antal remissinstanser har emellertid framfört att det, i vart fall när det gäller interna larm, och beträffande några av remissinstanserna också vid larm till arbetstagarorganisation, inte bör ställas krav på att missförhållandena ska vara allvarliga. Det gäller TCO, , och m.fl. De menar att det inte är rimligt att arbetstagaren ska behöva bedöma allvarlighetsgraden innan ett larm görs internt eller till en arbetstagarorganisation. Ett antal remissinstanser, bland andra , Statskontoret och TCO, har anfört att kravet på allvarliga missförhållanden inte bör gälla vid larm till myndighet. anser däremot, som framgår ovan, att det är av största vikt att kvalifikationskravet att larmet ska avse allvarliga missförhållanden inte sänks, och framhåller att det är lika viktigt att kravet upprätthålls för interna larm som för externa larm. 2015/16:128 nämnden ifrågasätter om inte kravet till och med bör kvalificeras ytterligare vid externa larm. Som utredningen påpekat leder interna larm typiskt sett till mindre skada för arbetsgivaren än externa larm, även om det handlar om uppgifter som senare visar sig vara felaktiga. Interna larm kan också i större utsträckning än externa larm anses vara förenliga med lojalitetsplikten. Detta talar för att lägre krav skulle kunna ställas på missförhållandenas allvar vid interna larm. Det bör dock, enligt regeringens mening, krävas att larmet rör allvarliga missförhållanden för att det särskilda skyddet mot repressalier ska inträda vid alla typer av larm. För detta talar främst att lägre krav i fråga om missförhållandenas allvar skulle riskera att ha en omotiverat stor tvistedrivande effekt. Genom att det särskilda skyddet mot repressalier begränsas till att gälla endast larm om allvarliga missförhållanden bör dessa risker minska. Att kvalificera kravet ytterligare skulle dock inskränka tillämpningsområdet alltför mycket. Att det särskilda skyddet mot repressalier förutsätter att larmet rör allvarliga missförhållanden vid samtliga typer av larm bidrar också till en enklare och mer sammanhållen reglering. 4.4Lagen ska vara tvingande till arbetstagarens fördel Regeringens förslag: Ett avtal ska vara ogiltigt i den utsträckning som det upphäver eller inskränker arbetstagares skydd enligt lagen. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock en möjlighet att göra undantag från lagen genom kollektivavtal som slutits eller godkänts av en central arbetstagarorganisation. Remissinstanserna: och instämmer i utredningens bedömning att arbetsmarknadens parter ska kunna reglera skyddet genom kollektivavtal. Även tillstyrker förslaget. Statskontoret tillstyrker att de avvikelser som ska få göras ska göras i centrala kollektivavtal. LO välkomnar att lagen gjorts semidispositiv även om det historiskt visat sig svårt att träffa avtal på området och skyddsnivån i förslaget, enligt förbundets mening, är för låg för att avtalsvägen ska vara framkomlig. Även TCO är som utgångspunkt positiv till semidispositivitet, men eftersom det är fråga om en utpräglad skyddslagstiftning bör det inte gå att inskränka skyddet ens genom centrala kollektivavtal. , , , , , , , , Ingenjörer, for Free Speech anser att det inte bör vara möjlighet att avvika från lagen till arbetstagares nackdel ens genom kollektivavtal. Även Förvaltningsrätten i , Myndigheten för samhällsskydd och beredskap och Föreningen – mot kränkande särbehandling i arbetslivet m.fl. organisationer ifrågasätter att lagen ska 2015/16:128 vara semidispositiv. menar att om det går att avvika från lagen skapar det oklarhet för en enskild arbetstagare om vad som gäller. Kriminalvården efterfrågar exempel på när det kan vara aktuellt med avvikelser och anser att det bör finnas en lagreglerad miniminivå som inte kan avtalas bort. påpekar att skyddet skulle vara starkare om det inte alls kunde avtalas bort. Arbetsdomstolen framhåller att det i praxis har antagits att kollektivavtal som innebär en otillbörlig urholkning av arbetstagarens lagstadgade rättigheter är ogiltiga. Arbetsdomstolen anser att det bör erinras om denna praxis och att regeln bör användas restriktivt. anser att relationen mellan den föreslagna lagen och kollektivavtal bör förtydligas. Skälen för regeringens förslag: Regeringen instämmer i utredningens bedömning att lagens skydd inte bör kunna inskränkas eller upphävas genom enskilda avtal mellan arbetstagare och arbetsgivare. Regeringen anser vidare, i motsats till utredningen, att det inte heller genom kollektivavtal bör vara möjligt att göra avvikelser till arbetstagares nackdel. Regeringens utgångspunkt är visserligen att den svenska modellen ska värnas och respekteras. Det bör emellertid beaktas att det här är fråga om en utpräglad skyddslagstiftning som syftar till att vara ett skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm. I likhet med bland andra Förvaltningsrätten i och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap anser regeringen att detta skydd riskerar att urholkas om avvikelser till nackdel för arbetstagaren är möjliga. Som Arbetsdomstolen angett skulle visserligen ett kollektivavtal som innebär en otillbörlig urholkning av arbetstagarens lagstadgade rättigheter kunna vara ogiltigt. Enligt regeringens mening finns det emellertid ett stort värde i att det är tydligt vad som gäller. Som Försvarsmakten m.fl. remissinstanser har påpekat skulle en möjlighet att inskränka skyddet genom kollektivavtal kunna medföra en osäkerhet om vad som gäller, vilket i sin tur riskerar att leda till att arbetstagare inte vågar slå larm. Flera remissinstanser, bland andra , har i sammanhanget särskilt framhållit det starka samhällsintresset av att missförhållanden på en arbetsplats uppmärksammas och åtgärdas. Enligt regeringens mening bör en arbetstagare kunna känna sig säker på att vara tillförsäkrad åtminstone den skyddsnivå som lagen föreskriver, utan att behöva beakta möjligheten att det kan finnas inskränkningar i kollektivavtal. Regeringen anser alltså att det inte bör vara möjligt att avvika från lagen till arbetstagarens nackdel. Avtal bör därför vara ogiltiga i den utsträckning som de upphäver eller inskränker arbetstagares skydd mot repressalier enligt lagen. Ett skydd mot repressalier på grund av larm enligt lagen Regeringens förslag: En arbetsgivare ska inte få utsätta en arbetstagare för repressalier på grund av att arbetstagaren slår larm enligt lagen. Den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagaren ska likställas med arbetsgivaren vid tillämpningen av repressalieförbudet. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Förslaget om vem som ska likställas med arbetsgivaren har emellertid inte någon motsvarighet i utredningens förslag. Remissinstanserna: , , , , , och Blueprint for Free Speech tillstyrker förslaget. Företagarna anser att definitionen av vad som utgör en repressalie är för vid. Bankinstitutens och ifrågasätter att det ska kunna anses som en repressalie när en arbetsgivare riktar exempelvis skadeståndsanspråk mot en arbetstagare på grund av att arbetstagaren genom larmet brutit mot t.ex. en sekretessbestämmelse i anställningsavtalet. , och Arbetsdomstolen har synpunkter på bestämmelsen utformning. FAR konstaterar att den föreslagna nya lagen endast omfattar skydd mot arbetsgivarens repressalier, men att det också bör övervägas vilka skyldigheter en arbetsgivare bör ha vid kollegors repressalier. efterfrågar en ventil för arbetsgivaren. Skälen för regeringens förslag Vad ska avses med en repressalie? Regeringen anser, i likhet med utredningen, att en reglering till skydd för arbetstagare som slår larm bör anknyta till det diskrimineringsrättsliga repressalieförbudet. Vid den närmare tolkningen av begreppet repressalie bör alltså det diskrimineringsrättsliga repressalieförbudet kunna tjäna som ledning. Som utredningen angett bör ledning även kunna hämtas i repressalieförbudet i tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen och den praxis som finns om detta. Karakteristiskt för repressalier är att de utgör någon form av bestraffning eller hämndaktion, se propositionen Ett starkare skydd mot diskriminering (prop. 2007/08:95 s. 307). Enligt regeringens mening bör som repressalier anses handlande eller underlåtenhet från arbetsgivarens sida som innebär ogynnsam behandling eller ogynnsamma följder för arbetstagaren. Detta bör omfatta bl.a. uppsägning, avskedande, omplaceringar, disciplinpåföljder, fråntagande av arbetsuppgifter, orimligt hög arbetsbelastning, uteblivna löneökningar, försämrade förmåner, andra negativa förändringar av anställningsförhållandena, trakasserier, oberättigat dåliga vitsord, tillrättavisande utskällningar och utfrysning på arbetsplatsen. För en arbetstagare som inte har en tillsvidareanställning kan det utifrån omständigheterna vara en repressalie att arbetstagaren inte 2015/16:128 får förlängd anställning. Även hot om repressalier bör kunna vara en repressalie. Att en arbetstagare skiljs från anställningen på grund av ett larm är en mycket ingripande åtgärd som arbetstagaren behöver skyddas mot. Många arbetstagare skyddas redan mot sådana åtgärder genom bestämmelserna i anställningsskyddslagen. Alla arbetstagare omfattas dock inte av den lagen, se under avsnitt 4.1. Ett skiljande från anställningen bör därför kunna vara en repressalie enligt lagen. Som framgår av avsnitt 4.1 finns det även ett behov av att förstärka arbetstagares skydd mot mindre ingripande åtgärder under pågående anställning. Sådana åtgärder sker ibland i form av arbetsledningsbeslut. I många fall saknas det möjlighet för arbetstagare att angripa dessa. Ett skydd även mot mindre ingripande åtgärder skulle alltså innebära att arbetsgivares möjlighet att fritt utöva arbetsledningsrätten, utan att riskera skadeståndsansvar, begränsas. Det kan inte heller uteslutas att en sådan ordning i viss utsträckning skulle ha en tvistedrivande effekt, i likhet med vad och förutskickar. Som framgår av avsnitt 4.1 är emellertid regeringens uppfattning att arbetstagare som slår larm är skyddsvärda, och att behovet av en förstärkning av skyddet framträder särskilt tydligt när det gäller mindre ingripande åtgärder. Som utredningen framhållit kan det antas vara just rädsla för sådana mindre ingripande åtgärder som avhåller vissa arbetstagare från att slå larm, eftersom ett sådant skydd i stor utsträckning saknas. Att låta skyddet omfatta endast repressalier av mer allvarlig karaktär, som Företagarna med flera förespråkar, skulle alltså riskera att motverka möjligheten att allvarliga missförhållanden kommer fram. En sådan inskränkning skulle framför allt i alltför stor utsträckning motverka syftet med lagstiftningen, nämligen att förstärka skyddet för arbetstagare som slår larm. En vidsträckt tolkning av vad som kan utgöra repressalier ligger också i linje med internationell rätt. Bankinstitutens och ifrågasätter att det ska kunna anses som en repressalie när en arbetsgivare riktar exempelvis skadeståndsanspråk mot en arbetstagare på grund av att arbetstagaren genom larmet brutit mot t.ex. en sekretessbestämmelse i anställningsavtalet. Om arbetsgivarens väckande av talan mot arbetstagaren, t.ex. med yrkande om skadestånd enligt företagshemlighetslagen, kan anses utgöra en repressalie på grund av larmet, bör dock, som utredningen angett, avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Så skulle t.ex. kunna vara fallet om talan är uppenbart ogrundad. föreslår att det uttömmande ska anges vilka åtgärder som omfattas av skyddet. Eftersom det inte är möjligt att förutse eller räkna upp alla åtgärder som en arbetstagare kan tänkas drabbas av som följd av ett larm är det enligt regeringens mening inte lämpligt. Att sanktionen vid arbetsgivares brott mot repressalieförbudet bör vara skadestånd behandlas i avsnitt 4.9. Repressalien ska grunda sig på larmet För att en repressalie ska omfattas av lagen bör det också krävas att den har ett relevant samband med ett larm. En särskild fråga är alltså vilket orsakssamband som bör krävas mellan larmet och arbetsgivarens åtgärd. Hur starkt krav på samband som uppställs påverkar i hur stor utsträckning arbetstagare skyddas mot åtgärder från arbetsgivarens sida. Det påverkar också hur stort handlingsutrymme arbetsgivaren har i samband med ett larm utan att riskera att drabbas av skadeståndsansvar. Ett alternativ skulle vara att ange att det är tillräckligt att åtgärden har samband med det förhållandet att arbetstagaren slagit larm. Det överensstämmer med det som gäller enligt diskrimineringslagens förbud mot direkt diskriminering. Om varje arbetsledningsbeslut som har något samband med att en arbetstagare slår larm skulle omfattas, skulle det emellertid inskränka arbetsgivarens handlingsutrymme alltför mycket enligt regeringens mening. Det bör därför krävas ett starkare samband än så mellan repressalien och larmet. Även här kan ledning hämtas från repressalieförbuden i diskrimineringslagen och tryck- och yttrandefrihetslagstiftningen. I likhet med vad som gäller där bör repressalien, enligt regeringens mening, grunda sig på larmet. Annorlunda uttryckt bör det krävas att repressalien vidtas på grund av att arbetstagaren slår larm. Förbudet bör nämligen inte innebära någon begränsning i arbetsgivarens möjlighet att vidta åtgärder mot arbetstagaren på andra grunder. Exempelvis bör det finnas möjlighet för arbetsgivaren att vidta åtgärder mot en arbetstagare på grund av sådant som förekommit vid sidan av själva larmet om allvarliga missförhållanden. Så kan vara fallet om det i samband med larmet lämnas hotfulla eller nedsättande uppgifter om andra personer, t.ex. kollegor. De eventuella åtgärder som då får vidtas ska vara sådana som följer just av de hotfulla eller nedsättande uppgifterna, inte av larmet som sådant. Man kan också tänka sig fall då en arbetstagare påtalar missförhållanden så frekvent att det inkräktar på arbetstagarens förutsättningar att fullgöra sina arbetsuppgifter, eller innebär en orimlig belastning på arbetsgivarens verksamhet. har efterfrågat en ventil som har till syfte att ge arbetsgivare möjlighet att vidta åtgärder i situationer där ett larm ger upphov till en svårlöst situation. Ventilen skulle, enligt , exempelvis kunna utformas på det sättet att som repressalie ska inte anses en åtgärd som är proportionerlig och nödvändig för att säkerställa vissa viktigare funktioner i verksamheten. Regeringen anser emellertid att det saknas behov av en sådan ventil. Som beskrivs ovan ges nämligen arbetsgivaren ett visst handlingsutrymme genom att det uppställs ett relativt starkt krav på samband mellan larmet och arbetsgivarens åtgärd. Regeringen anser att det handlingsutrymmet är tillräckligt omfattande. I likhet med vad Arbetsdomstolen förordar anser regeringen att bestämmelsen bör formuleras i överensstämmelse med 2 kap. 18 § diskrimineringslagen. För vem gäller repressalieförbudet? Utredningen har föreslagit att endast repressalier vidtagna av arbetsgivare ska omfattas. Utredningen har förtydligat att den föreslagna lagen som utgångspunkt inte bör skydda mot åtgärder vidtagna av annan än arbetsgivaren, t.ex. kollegor. Däremot menar utredningen att åtgärder 2015/16:128 som får anses initierade av arbetsgivaren bör omfattas, även om de verkställs av annan på arbetsgivarens uppmaning. Detta är enligt regeringens mening en alltför snäv tolkning av begreppet arbetsgivare. Det skulle motverka syftet med ett vidsträckt repressalieförbud om endast åtgärder vidtagna av arbetsgivaren i egentlig mening omfattades. Repressalieförbudet har också uppfattats av exempelvis LO som att det ska ge ett skydd mot alla arbetsledningsåtgärder, vilket välkomnas av organisationen. Regeringens uppfattning är att om arbetstagaren helt skulle sakna skydd när arbetsgivaren delegerat beslutanderätten eller arbetsledningsrätten skulle skyddet urholkas väsentligt. I den utsträckning arbetsgivaren delegerat beslutanderätten eller arbetsledningsrätten till någon annan bör repressalieförbudet därför gälla även för den personen. FAR anser att frågan om vilka skyldigheter en arbetsgivare bör ha vid kollegors repressalier också bör övervägas. Att låta arbetsgivaren svara för samtliga anställdas handlande skulle dock föra för långt enligt regeringens mening. Regeringen anser emellertid att det naturliga är att arbetsgivarens ansvar för repressalier omfattar även handlandet hos var och en av de personer som getts en ledande ställning över andra och vars beslut, inflytande och bedömningar direkt kan påverka enskilda arbetstagares arbetsförhållanden. För att skyddet ska bli tillräckligt omfattande anser regeringen således att det bör framgå av lagtexten att den som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagaren ska likställas med arbetsgivaren vid tillämpning av repressalieförbudet. Regeringens förslag: En arbetstagare ska ha skydd mot repressalier enligt lagen om arbetstagaren slår larm till arbetsgivaren eller en representant för denne, eller genom att använda sig av interna rutiner för rapportering av missförhållanden som gäller hos arbetsgivaren. Utredningens förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. Enligt utredningens förslag avses med interna rutiner endast arbetsgivarens interna rutiner. Remissinstanserna: Statskontoret och tillstyrker förslaget. ställer sig positiv till förslaget och Försvarsmakten ser inga tillämpningssvårigheter med förslaget. Kriminalvården, och Företagarna anser att det bör ställas krav på ett visst kunskapsunderlag för att arbetstagaren ska omfattas av skyddet vid interna larm. och anser att det bör finnas möjlighet för arbetsmarknadens parter att ingå kollektivavtal om interna larmrutiner. Skälen för regeringens förslag Särskilt skydd mot repressalier vid interna larm oavsett kunskapsunderlag En arbetstagare som slår larm internt om allvarliga missförhållanden får i regel anses agera i enlighet med sin lojalitetsplikt i förhållande till arbetsgivaren. Arbetsgivare har nämligen ett intresse av att på ett tidigt stadium få signaler om att något inte står rätt till i verksamheten.