prop · H303188 · 2016-06-08 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:188 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av de iakttagelser och slutsatser som har gjort i rapporten över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av (RiR 2016:2). har granskat om bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I rapporten redogörs för ett antal iakttagelser och slutsatser. övergripande slutsats är att har fått tillräckliga förutsättningar för att kunna bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt, att utför sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt och att de brottsbekämpande myndigheterna som den utför tillsyn över tar nämndens uttalanden på allvar. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen eller myndigheterna. Regeringen välkomnar granskningen och avser att fortsätta följa Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och slutsatser ....................................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Regeringens åtgärder med anledning av iakttagelser och slutsatser.................................................................. brottsbekämpande myndigheter – En granskning av Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ............. Ärendet och dess beredning har granskat om bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I granskningen ingår också att undersöka om tillsynen leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. Därutöver omfattas nämndens tillsyn vid , , , och . Vidare omfattas regeringen och av granskningen. Granskningen har resulterat i rapporten över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av (RiR 2016:2), se bilagan. överlämnades av till regeringen . 2Riksrevisionens iakttagelser och slutsatser är en fristående och självständig myndighet med uppgift att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden bedriver tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna , , , och . Myndigheternas verksamhet omfattas till stor del av sekretess och begränsad insyn. För allmänhetens förtroende är det därför viktigt att verksamheten bedrivs rättssäkert samt att tillsynen är ändamålsenlig och effektiv. Riksrevisonens sammanfattande slutsats är att har fått tillräckliga förutsättningar för att kunna bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt. slutsats är också att utför sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De brottsbekämpande myndigheterna tar Sä- kerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden på allvar och följer dessa när det gäller synpunkter om att gällande regler följs. har funnit ett antal förhållanden som kan påverka verksamhetens effektivitet. Myndighetens organisationsform innebär utmaningar för verksamheten och det finns otydligheter om det kanslistöd som myndigheten får från Säkerhetspolisen. Det finns också en risk för undanträngningseffekter när den kontroll som utförs på enskilds begäran tar resurser från den tillsyn som myndigheten utför på eget initiativ. har inte lämnat några rekommendationer till regeringen eller myndigheterna. 2015/16:188 3 De brottsbekämpande myndigheternas verksamhet innebär ofta intrång i den personliga integriteten. Regeringen välkomnar därför granskning på området. Regeringen anser att iakttagelser är relevanta och delar de bedömningar som ligger till grund för slutsatserna i rapporten. med anledning av iakttagelser och slutsatser Regeringen följer även i fortsättningen Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens och de brottsbekämpande myndigheternas arbete på området. Regeringen anser att är slutbehandlad genom denna skrivelse. är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-394-3 rir 2016:2 foto: radius images tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tillsyn över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 2 - 1 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 2 0 9 R I R 2 0 1 6 : 2 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1002) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: Tillsyn över brottsbekämpande myndigheter – En granskning av har granskat Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Företrädare för , , , , , och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. Rapporten innehåller slutsatser som avser regeringen och . Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Revisor och revisionsdirektör har medverkat i den slutliga handläggningen. , , , , , R I K S R E V I S I O N E N N Y B R O G A T A N 5 5 1 1 4 9 0 S T O C K H O L M 0 8 - 5 1 7 1 4 0 0 0 | W W W . R I K S R E V I S I O N E N . E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyns- och kontrolluppgifter Finns förutsättningar för en ändamålsenlig och effektiv verksamhet? Syfte och mål med Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens anslag och personal Dubbelt ansvar för tillsynen av viss personuppgiftsbehandling Bedrivs verksamheten ändamålsenligt och effektivt? Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens prioritering Handläggningen av tillsynsärenden och kontrollärenden Leder tillsynen till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna? Effekter av Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyn Observationer om tillsynens effekter Metod för aktgranskning av tillsynsärenden Metod för aktgranskning av enskilds begäran om kontroll Utvalda ärenden för uppföljning av åtgärder E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N är en fristående och självständig myndighet med uppgift att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden bedriver tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna , , , och . Myndigheternas verksamhet omfattas till stor del av sekretess och begränsad insyn. För allmänhetens förtroende är det därför viktigt att verksamheten bedrivs rättssäkert samt att tillsynen är ändamålsenlig och effektiv. Syftet med granskning är att bedöma om bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I granskningen ingår också att undersöka om tillsynen leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. har i granskningen utgått från följande frågor: •Har regeringen skapat förutsättningar för att ska kunna bedriva sin verksamhet ändamålsenligt och effektivt? •Bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt? •Leder tillsynen till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna? har kartlagt vad som angetts i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut om mål och syfte med Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för myndigheten. har också undersökt vilka ekonomiska förutsättningar som myndigheten fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. har granskat myndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, uttalanden, underrättelser och redovisningar. Dokumentstudierna har kompletterats med djupintervjuer. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N Ö V E R B R O T T S B E K Ä M P A N D E M Y N D I G H E T E R – E N G R A N S K N I N G A V S Ä K E R H E T S - O C H I N T E G R I T E T S S K Y D D S N Ä M N D E N har granskat samtliga tillsynsärenden som inletts och avslutats . har också granskat ett urval av de ärenden om kontroll på enskilds begäran som genomfört . har därutöver deltagit under en del av ett pågående tillsynsärende och därigenom observerat hur arbetar med sin tillsyn. Vidare har granskat hur lämnar synpunkter till myndigheter efter genomförd tillsyn samt underrättar enskild efter genomförd kontroll. För att kunna bedöma hur de brottsbekämpande myndigheterna hanterar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden har i ett urval ärenden granskat hur dessa tagits emot och vilka åtgärder som vidtagits. slutsats är att har fått tillräckliga förutsättningar för att kunna bedriva verksamheten ändamålsenligt och effektivt. slutsats är också att utför sina uppgifter på ett ändamålsenligt sätt. De brottsbekämpande myndigheterna tar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden på allvar och följer dessa när det gäller synpunkter om regelefterlevnad. har funnit ett antal förhållanden som kan påverka verksamhetens effektivitet. Myndighetens organisationsform innebär utmaningar för verksamheten och det finns otydligheter om det kanslistöd som myndigheten får från Säkerhetspolisen. Det finns också en risk för undanträngningseffekter när den kontroll som utförs på enskilds begäran tar resurser från den tillsyn som myndigheten utför på eget initiativ. har fått tillräckliga förutsättningar för att kunna bedriva sin verksamhet ändamålsenligt och effektivt Granskningen visar att det regelverk som finns, med några undantag, är tydligt utformat samt att mål anges för i myndighetens regleringsbrev. Regeringen har dock inte uttryckt någon ambitionsnivå för verksamheten i form av volym av tillsynsärenden eller haft synpunkter på myndighetens nuvarande dimensionering av verksamheten. Det innebär att det inte går att utvärdera verksamhetens måluppfyllnad utifrån kvantitativa mål. anser att lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter ger en alltför vag styrning av vad som ska dokumenteras om skyddsidentiteterna. bedömning är att detta försvårar för nämnden i tillsynen över och Säkerhetspolisens användning av skyddsidentiteter. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har sedan inrättandet 2008 fått ett utökat uppdrag, främst i och med att myndigheten fick uppgiften att utöva tillsyn även över den så kallade öppna polisens (nuvarande ) behandling av personuppgifter i den brottsbekämpande verksamheten. I samband med detta har kanslistödet och budgeten utökats. är dock fortfarande en relativt liten myndighet med en mycket hög tjänstledighet bland personalen. Detta utgör främst en sårbarhet för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet men kan också få konsekvenser för de myndigheter som är föremål för tillsynen. Myndighetens organisation innebär utmaningar för verksamheten Inom finns en nämnd som fattar beslut i tillsyns- och kontrollärenden. I myndigheten ingår också två delegationer som ansvarar för sina egna beslut, Skyddsregistreringsdelegationen och Registerkontrolldelegationen. Myndigheten utövar tillsyn över och Säkerhetspolisens användning av så kallade kvalificerade skyddsidentiteter. beslutar Skyddsregistreringsdelegationen om tillstånd för användande av kvalificerade skyddsidentiteter. Det kan därför utifrån sett framstå som att nämnden granskar sin egen verksamhet. Enligt mening är det viktigt att är självständig och oberoende i förhållande till den verksamhet den utövar tillsyn över. bedömning är att myndigheten inte utövar tillsyn över sina egna beslut. Registerkontrolldelegationens verksamhet är i stor utsträckning skild från den övriga myndighetens verksamhet. Delegationen sammanträder hos och det är tjänstemän hos som bereder ärendena. I rollen som föredragande är tjänstemännen förordnade av . granskning visar att det har funnits oklarheter om vad som ska ingå i det kanslistöd som Säkerhetspolisen ska tillhandahålla för delegationen. har också påtalat att det finns en osäkerhet om vilken av myndigheterna som tar emot, upprättar och förvarar vissa handlingar i ett registerkontrollärende. Det får enligt inte råda någon oklarhet om vilken myndighet som ansvarar för ett ärende under beredningsprocessen eller när det gäller arkivering. har en metod för att prioritera verksamheten utgår från gällande författningar och mål för verksamheten när myndigheten prioriterar och planerar sin tillsynsverksamhet. Även erfarenheter från tidigare tillsyn samt intryck från omvärlden utgör underlag. Den verksamhet som bedöms ha störst inverkan på den enskildes integritet prioriteras. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N Ö V E R B R O T T S B E K Ä M P A N D E M Y N D I G H E T E R – E N G R A N S K N I N G A V S Ä K E R H E T S - O C H I N T E G R I T E T S S K Y D D S N Ä M N D E N är skyldig att på enskilds begäran genomföra kontroll av huruvida personen har varit föremål för personuppgiftsbehandling eller tvångsmedelsanvändning i strid med lag eller annan författning. Antalet framställningar om kontroll från enskild har varierat över åren. Under vissa år har antalet framställningar varit mycket högt, till exempel i samband med att nämnden riktat kritik mot i behandling av personuppgifter i det så kallade . Det ökade antalet kontroller på enskilds begäran har tagit en ökad del av myndighetens resurser i anspråk på bekostnad av tillsynsverksamheten. bedömer att myndighetens tillsynsverksamhet på eget initiativ utgör en viktig del av myndighetens uppdrag. Om denna verksamhet får stå tillbaka alltför mycket finns risk för att inte fullgör sin uppgift. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens tillsyns- och kontrollverksamhet är väldokumenterad har en beslutad rutin för hur ärenden ska handläggas och dokumenteras. Granskningen visar att kraven på dokumentation följs. Den tydligt och enhetligt strukturerade dokumentationen gör det möjligt för en extern granskare att förstå hur ärendena handlagts och bedömts. har också funnit att i en majoritet av de granskade kontrollärendena har handlagt ärendet inom de egna fastställda beredningstiderna. Myndighetens uttalanden och underrättelser är tydliga har granskat hur utformar de uttalanden som nämnden lämnar efter en tillsyn av de brottsbekämpande myndigheterna samt hur underrättelse lämnas till den enskilde efter kontroll. Uttalandena har utvecklats och följer nu en enhetlig disposition. Såväl motiv till tillsynen som laglig grund för denna och nämndens bedömning och rekommendationer framgår tydligt i uttalandet till myndigheten. Även underrättelsen till enskild följer en standardiserad mall där det framgår om nämnden funnit oegentligheter eller inte och om nämnden anmält förhållanden till annan myndighet, till exempel Justitiekanslern för skadeståndsprövning. Det är därför bedömning att myndighetens uttalanden och underrättelser är tydliga och välmotiverade. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden leder oftast till åtgärder får uttala sig om konstaterade förhållanden och sin uppfattning om behov av förändringar i de brottsbekämpande myndigheternas verksamhet. Detta innebär att det finns utrymme för nämnden att både uttala sig om R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N regelefterlevnad och att lämna rekommendationer för förbättringar. Nämndens uttalanden är inte bindande för myndigheterna och kan inte överklagas. granskning visar att uttalandena inte bara avser åtgärder för att efterleva regelverket utan i många fall innehåller nämndens rekommendationer om sådant som den bedömer skulle förbättra verksamheten. De brottsbekämpande myndigheterna har angivit att de ser positivt på nämndens tillsyn och att uttalandena bidrar till att förbättra verksamheten. granskning av ärenden tyder på att de brottsbekämpande myndigheterna följer Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden när det gäller regelefterlevnad. När det gäller nämndens rekommendationer har däremot funnit att myndigheterna i en del fall väljer att inte följa dessa. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel går bland annat igenom granskningens motiv och metodval samt vilka överväganden och avgränsningar som gjorts. är en fristående och självständig myndighet med uppgift att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten. Nämnden bedriver tillsyn över de brottsbekämpande myndigheterna , , , och . Myndigheternas verksamhet omfattas till stor del av sekretess och begränsad insyn. För allmänhetens förtroende är det därför viktigt att verksamheten bedrivs rättssäkert samt att tillsynen är ändamålsenlig och effektiv. Syftet med granskning är att bedöma om bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt. I granskningen ingår också att undersöka om tillsynen leder till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna. har i granskningen utgått från följande frågor: •Har regeringen skapat förutsättningar för att ska kunna bedriva sin verksamhet ändamålsenligt och effektivt? •Bedriver sin verksamhet på ett ändamålsenligt och effektivt sätt? •Leder tillsynen till åtgärder hos de brottsbekämpande myndigheterna? Därutöver omfattas nämndens tillsyn vid , , , och . Vidare omfattas regeringen och av granskningen. R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N Ö V E R B R O T T S B E K Ä M P A N D E M Y N D I G H E T E R – E N G R A N S K N I N G A V S Ä K E R H E T S - O C H I N T E G R I T E T S S K Y D D S N Ä M N D E N Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens övergripande mål är att bidra till att värna rättssäkerheten och skyddet för den personliga integriteten inom den brottsbekämpande verksamheten.1 För att kunna bedöma om myndigheten arbetar på ett sätt som ger förutsättningar att uppfylla målet har formulerat en bedömningsgrund för verksamheten. Utifrån denna bedömningsgrund har granskat myndighetens verksamhet. Kapitel 3, 4 och 5 inleds med bedömningsgrunden. har kartlagt vad som angetts i utredningar, propositioner och riksdagsbeslut om mål och syfte med Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet samt vad som beslutats av och regeringen om uppgifter för myndigheten. har granskat om det regelverk i form av lagar och förordningar som finns för tillsynsverksamheten är tydligt för berörda myndigheter. har också undersökt vilka ekonomiska förutsättningar som myndigheten fått för att kunna fullgöra sina uppgifter. har ställt frågor till om förutsättningarna för Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet samt om regeringens styrning av myndigheten och om regelverket. För att få underlag för en bedömning av myndighetens arbetssätt och i förlängningen möjliggöra en granskning av effektiviteten i verksamheten har genomfört studier av myndighetens styrdokument, dess beredningsrutiner, beslut och redovisningar. Dokumentstudierna har kompletterats med djupintervjuer med myndighetens kansli och företrädare för myndighetens nämnd. Även företrädare för myndighetens två särskilda beslutsorgan, Registerkontrolldelegationen och Skyddsregistreringsdelegationen, har intervjuats och arbetsrutinerna har granskats. har granskat samtliga tillsynsärenden som inletts och avslutats , vilka uppgår till 97 stycken. har också granskat ett urval, 240 stycken av totalt 2 180, av de kontroller som utförts efter enskilds begäran. har därutöver deltagit under en del av ett pågående tillsynsärende och därigenom observerat hur arbetar med sin tillsyn. 1 Regleringsbrev för avseende . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N har granskat hur lämnar synpunkter till de brottsbekämpande myndigheterna, samt hur myndigheten underrättar enskilda efter kontroll. För att kunna bedöma hur de brottsbekämpande myndigheterna hanterar Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens uttalanden har i ett urval ärenden, cirka 20 stycken, följt upp hur dessa mottagits och vilka åtgärder som vidtagits. Metodiken för urval av ärenden framgår av bilagorna 1 och 2. Att granska en verksamhet som omgärdas av sekretess, så som verksamheten vid och de brottsbekämpande myndigheterna, innebär behov av särskilda rutiner. Med hänsyn till sekretessen har valt att i största möjliga mån ta del av handlingar på plats hos och hos de brottsbekämpande myndigheterna. vill framhålla att samtliga myndigheter på ett föredömligt sätt medverkat med underlag till granskningen. Hemliga tvångsmedel är inhämtning av uppgifter om elektronisk kommunikation, hemlig avlyssning av elektronisk kommunikation, hemlig övervakning av elektronisk information, hemlig kameraövervakning, kvarhållande och kontroll av försändelse samt hemlig rumsavlyssning.2 , , , och har möjlighet att använda hemliga tvångsmedel i sin brottsbekämpande verksamhet. Kvalificerade skyddsidentiteter är särskilt konstruerade identiteter som består av andra personuppgifter än de verkliga och som har förts in i statliga register eller i handlingar som har utfärdats av statliga myndigheter.3 Känsliga personuppgifter är sådana som avslöjar ras eller etniskt ursprung, politiska åsikter, religiös eller filosofisk övertygelse, medlemskap i fackförening samt personuppgifter som rör hälsa eller sexualliv.4 2013/14:237 Hemliga tvångsmedel mot allvarliga brott, s. 43. 31 § lagen (2006:939) om kvalificerade skyddsidentiteter. 413 § personuppgiftslagen (1998:204). R I K S R E V I S I O N E N T I L L S Y N Ö V E R B R O T T S B E K Ä M P A N D E M Y N D I G H E T E R – E N G R A N S K N I N G A V S Ä K E R H E T S - O C H I N T E G R I T E T S S K Y D D S N Ä M N D E N I rapportens första del, Sammanfattande slutsatser, redovisas granskningens slutsatser genom att särskilt intressanta observationer lyfts fram. Kapitel 1 utgörs av en introduktion till granskningen. I kapitel 2 redogörs för och uppgifter. I kapitel 3, 4 och 5 besvaras revisionsfrågorna. I bilaga 1, 2, och 3 beskrivs urval av ärenden. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta kapitel redogör för och uppgifter. () inrättades . Myndigheten har till uppgift att med inspektioner och andra undersökningar utöva tillsyn över , , , och användning av hemliga tvångsmedel samt över och Säkerhetspolisens användning av kvalificerade skyddsidentiteter och därmed sammanhängande verksamhet.5 Vidare utövar myndigheten tillsyn över den behandling av personuppgifter som sker vid , och verksamhet vid , enligt polisdatalagen (2010:361) och lagen (2010:362) om polisens allmänna spaningsregister. Till detta kommer att enligt 2 § polisdataförordningen (2010:1155) har en skyldighet att i vissa fall samråda med i samband med utveckling av IT-system. har även till uppgift att på begäran av enskild kontrollera om han eller hon har utsatts för hemliga tvångsmedel eller har varit föremål för , Säkerhetspolisens eller personuppgiftsbehandling samt om detta har skett i enlighet med lag eller annan författning. Ett särskilt beslutsorgan inom myndigheten, Registerkontrolldelegationen, beslutar i ärenden om utlämnande av uppgifter från olika register vid registerkontroll. Ett annat särskilt beslutsorgan, Skyddsregistreringsdelegationen, beslutar i ärenden om kvalificerade skyddsidentiteter inom polisväsendet. Säkerhets- och integritetsskyddsnämndens verksamhet regleras i lagen (2007:980) om tillsyn över viss brottsbekämpande verksamhet och i förordningen (2007:1141) med instruktion för . Registerkontrolldelegationens verksamhet regleras i förordningen med instruktion för samt i säkerhetsskyddslagen (1996:627) och