prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — Några ändringar i etableringslagen eller bosättningslagen behöver därför inte göras. Regeringen föreslår i avsnitt 8.2 också att en utlänning ska kunna beviljas uppehållstillstånd på grund av anknytning om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. Som anges ovan omfattas även dessa personer av både etableringslagen och bosättningslagen i dessas nuvarande lydelser. Inte heller detta förslag föranleder därför några ändringar i dessa lagar. Några remissinstanser, däribland Arbetsförmedlingen och TCO, anför att regleringen avseende etableringsplanens längd kan behöva ändras eller förtydligas för att underlätta individens planering och Arbetsförmedlingens administration av etableringsplaner. Regeringen delar bedömningen att regleringen avseende etableringsplanens längd kan behöva ses över för att individens tillgång till etableringsinsatser inte ska begränsas. 2015/16:174 Regeringen kommer därför vid behov att överväga om det är motiverat att göra ändringar i det avseendet. Regeringen kan meddela undantag från bestämmelsen om etableringsplanens innehåll I 10 § etableringslagen finns en bestämmelse som upplyser om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddelar föreskrifter om bl.a. etableringsplaner. I 6–8 §§ etableringslagen finns vissa bestämmelser om etableringsinsatser. I 7 § stadgas att en etableringsplan minst ska innehålla vuxenutbildning i svenska för invandrare eller motsvarande utbildning för den som har rätt att delta i sådan enligt skollagen (2010:800), samhällsorientering och aktiviteter för att underlätta och påskynda den nyanländes etablering i arbetslivet. Det är Arbetsförmedlingen som har ansvaret för att upprätta en individuell plan och den ska utformas tillsammans med den nyanlände och i samverkan med berörda kommuner, myndigheter, företag och organisationer. När den tidsbegränsade lagen om begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i tillämpas, kommer antalet nyanlända med tidsbegränsade uppehållstillstånd att öka kraftigt. Eftersom många individer kommer att få uppehållstillstånd som är kortare än 24 månader och eftersom egen försörjning genom arbete föreslås vara en förutsättning för permanent uppehållstillstånd, kan det finnas skäl att anpassa etableringsplanernas innehåll för nyanlända med tidsbegränsade uppehållstillstånd. För att inte försämra den nyanländes förutsättningar att etablera sig i arbetslivet bör insatserna, med beaktande av det tidsbegränsade uppehållstillståndets längd, vara ändamålsenliga, t.ex. genom att de bör kunna inriktas på arbete i större utsträckning än vad som medges . Regeringen kan med stöd av 8 kap. 7 § regeringsformen meddela föreskrifter i fråga om etableringsplanens innehåll. I etableringslagen bör det föras in en upplysningsbestämmelse om att regeringen kan meddela föreskrifter om undantag från lagens bestämmelser om etableringsplanens innehåll för nyanlända med tidsbegränsade uppehållstillstånd. Regeringens förslag: De nya lagbestämmelserna ska träda i kraft den Bestämmelserna i lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i ska gälla till och med Lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehålls- tillstånd i ska inte tillämpas vid prövning av en ansökan om uppehållstillstånd från ett barn eller en vuxen som ingår i samma familj som ett barn om barnets ansökan har registrerats hos Migra- 2015/16:174 tionsverket med registreringsdatum eller tidigare. Lagen ska dock tillämpas om utlänningen vid prövning inte längre vistas i eller är ett barn eller ingår i samma familj som ett barn. Bestämmelserna om försörjningskrav i lagen ska inte tillämpas om en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har registrerats senast dagen för ikraftträdandet. Lagen ska inte tillämpas när en domstol prövar ett överklagande av ett beslut som har fattats endast med stöd av utlänningslagen. Utkastets förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I utkastets förslag är övergångsbestämmelserna delvis annorlunda formulerade och det föreslås inte någon övergångsbestämmelse om vad som ska gälla när en domstol prövar ett överklagande av ett beslut som har fattats endast med stöd av utlänningslagen. Remissinstanser: Ett flertal remissinstanser, t.ex. Kammarrätten i och Förvaltningsrätterna i och , anser att övergångsbestämmelserna är otydliga, bl.a. anförs att det är oklart vad ”beslutstillfället” innebär. Många remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern och påpekar att det saknas övergångsbestämmelser för när lagen ska upphöra att gälla. Förvaltningsrätten i anser att frågan om migrationsdomstolarna ska tillämpa lagen från och med den dag den börjar gälla bör regleras i övergångsbestämmelserna. Även Justitiekanslern anser att det kan finnas skäl att förtydliga vilken lag domstolarna ska tillämpa. Förvaltningsrätten i anser att det av övergångsbestämmelserna för tydlighets skull ska framgå att lagen ska tillämpas även på ansökningar om fortsatt uppehållstillstånd från sökande som före lagens ikraftträdande beviljats tidsbegränsade tillstånd. Förvaltningsrätten anser vidare att ”registrerats” är ett tydligare uttryck än ”lämnats in”. anser att bristen på övergångsbestämmelser vid lagens upphörande kommer att leda till en ökad arbetsbelastning för myndigheten eftersom domstolarna kommer att återförvisa många ärenden. Några remissinstanser, bl.a. och , anser att lagstiftningen inte bör tillämpas på ansökningar som gjorts före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att lagförslagen kan träda i kraft . Det föreslås därför att lagförslagen ska träda i kraft . De föreslagna bestämmelserna syftar till att skapa ett andrum för flyktingmottagandet genom att möjligheterna att beviljas uppehållstillstånd i tillfälligt begränsas som kapaciteten i mottagandet och etableringen förbättras. Bedömningen är att begränsningarna i möjligheten att få uppehållstillstånd i behövs under högst . Den tidsbegränsade lagen bör därför gälla till och med . När lagen varit i kraft , , kommer dock regeringen att bedöma behovet av att lagen gäller även av giltighetstiden. Regeringen anser också att det är mycket angeläget att lagen kan börja tillämpas så snart den träder i kraft. Lagen bör därför, som huvudregel, tillämpas även på ansökningar som kommit in före lagens ikraftträdande. Med hänsyn till att barn kan antas bli särskilt utsatta genom de nya reglerna gör regeringen dock en annan bedömning när det gäller barn och barnfamiljer som kommit till och ansökt om uppehållstillstånd innan regeringen presenterade den politiska inriktning som ligger till grund för förslagen i utkastet. Det bör därför finnas en övergångsbestämmelse som anger att lagen inte ska tillämpas när ansökningar om uppehållstillstånd prövas i dessa fall. För ett ensamkommande barn och för barn och vuxna som ingår i samma familj som ett barn bör gälla att den tidsbegränsade lagen inte ska tillämpas om de fått sin ansökan registrerad av med registreringsdatum eller tidigare. En förutsättning bör dock vara att den som ansökt om uppehållstillstånd fortfarande finns kvar i landet när prövar ansökan om uppehållstillstånd och att barnet då inte hunnit fylla . Remissinstanserna har efterlyst klargöranden av denna övergångsbestämmelse. Från några domstolar efterfrågas om uttrycket ”beslutstillfället” kan anses syfta på tillfället för en domstols beslut. Avgörande för vilken lag som ska tillämpas bör, enligt regeringen, vara om barnet för prövning är ett barn. Detta bör klargöras i lagtexten. Huruvida barnet eller familjen tidigare beviljats ett tidsbegränsat uppehållstillstånd och därmed ansöker om fortsatt uppehållstillstånd bör inte påverka att övergångsbestämmelsen är tillämplig. Förvaltningsrätten i framför att detta för tydlighets skull bör klargöras i lagtexten. Regeringen anser dock inte att detta är nödvändigt. Vad gäller bestämmelserna om försörjningskrav som villkor för uppehållstillstånd på grund av anknytning anser regeringen dock att det finns skäl att låta de strängare försörjningskrav som lagen innebär börja tillämpas endast i fall då den anhörige ansökt om uppehållstillstånd efter lagens ikraftträdande. Synpunkten har förts fram att ”registreras” är ett tydligare uttryck än ”lämnas in”. Regeringen anser att lagtexten bör förtydligas också i detta avseende. Bestämmelserna om försörjningskrav i lagen bör alltså inte tillämpas om en ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning har registrerats senast dagen för ikraftträdandet. Om inte tillämpat den tidsbegränsade lagen utan endast utlänningslagen, bör efter ett eventuellt överklagande en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen tillämpa samma regler. En tillämpning av den tidsbegränsade lagen skulle medföra att domstolens avgörande kan bli till nackdel för den enskilde, vilket inte vore förenligt med förvaltningsrättsliga principer. Huvudregeln inom förvaltningsrätten är annars att en domstol ska tillämpa den lag som gäller vid tiden för dess prövning, om inte annat föreskrivs. Regeringen anser att denna huvudregel bör följas när den tidsbegränsade lagen upphör att gälla. Det saknas därför behov av övergångsbestämmelser i samband med att lagen upphör att gälla. befarar en ökad arbetsbelastning när lagen upphör på grund av att domstolarna kommer att återförvisa många ärenden. Regeringen bedömer dock att detta är en konsekvens som är ofrånkomlig på grund av att den föreslagna lagen är tidsbegränsad. 12 Kostnader och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen kommer att medföra att statens kostnader för asylprövning, mottagande och prövning i anknytningsärenden minskar. Vissa myndigheter kan i enskilda ärenden få en ökad arbetsbörda men som helhet kommer förslagen att innebära lättnader för myndigheterna. Remissinstanserna: Kammarrätten i , Förvaltningsrätterna i , , och , samt saknar en analys av konsekvenserna för domstolarna och anför att förslagen kan befaras leda till ett kraftigt ökat antal mål om statusförklaring och uppehållstillstånd på grund av anknytning. Samfundet anser vidare att statens kostnader för offentliga biträden kommer att öka. Flera remissinstanser, bl.a. Förvaltningsrätten i , Röda Korset och , anser att konsekvenserna av förslagen för bl.a. barn inte är tillräckligt analyserade. Ambassaderna i och anför att förslagen kommer att leda till ökad arbetsbörda för utlandsmyndigheterna. Även Kammarrätten i är tveksam till om utlandsmyndigheternas arbetsbörda kommer att minska. Ambassaden i anför vidare att förslagen kommer att leda till fler klagomål på grund av handläggningstiderna. Det finns också en risk för att förslagen leder till en ökad hotbild mot ambassadens personal. och bedömer att förslagen kommer att leda till ökad arbetsbörda och ökade administrationskostnader för myndigheterna. Företagarna ifrågasätter om förslaget kommer att leda till lättnader för myndigheter eftersom administrationen kommer att bli mer komplicerad. anser att förslagen kommer att påverka asylsökandes sociala situation och förutsättningar för integration. , (), Amnesty och Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att förslagen riskerar att försvåra etableringen på arbetsmarknaden. () anser att förslagen kommer att leda till försämrade utsikter till återbetalning av lån. DO anför att förslagen riskerar att missgynna kvinnor, äldre och personer med funktionsnedsättning. Förslagen kan även bidra till integrationsproblem. framhåller att tidsbegränsade uppehållstillstånd kan göra de asylsökande än mer sårbara och medföra att den psykiska hälsan försämras, vilket kommer att innebära utmaningar för hälso- och sjukvården. Kommuner och Landsting (SKL) anser också att förslagen kan påverka hälsotillståndet hos asylsökande m.fl. och att det kan öka den ekonomiska och administrativa belastningen inom hälso- och sjukvården. anför att betydande resurser kommer att få läggas på prövningen av förlängningsansökningar. Den ökade betydelsen av statusförklaringar kommer att öka komplexiteten i ärendena och leda till en ökad överklagandefrekvens. Verket anser även att arbetsbelastningen på utlandsmyndigheterna kommer att öka. Skälen för regeringens bedömning: Det huvudsakliga syftet med regeringens förslag är att tillfälligt anpassa regelverk till miniminivån enligt internationella konventioner och för att skapa ett andrum för svenskt flyktingmottagande. agerande kan inte ses isolerat från andra faktorer, såsom hur många utlänningar som söker sig till EU och vilka åtgärder EU och andra aktörer vidtar. Bedömningen är dock att förslagen kommer att bidra till att färre asylsökande kommer till och att fler kommer att söka asyl i andra EU-länder. Det är mycket angeläget att genomföra förslagen för att klara av de utmaningar som ett högt antal asylsökande innebär. Det är nödvändigt att förbättra kapaciteten i mottagandet och etableringen. En minskning av antalet asylsökande bör innebära en minskad arbetsbörda för och leda till minskade kostnader både för asylprövningen och mottagandet av asylsökande jämfört med om reglerna hade behållits oförändrade. Regeringen bedömer dock att det inte går att undvika att arbetsbördan i enskilda fall ökar till följd av att förslagen genomförs. Som en följd av att tidsbegränsade uppehållstillstånd kommer att beviljas i större utsträckning än kommer antalet ärenden om förlängning av uppehållstillstånd att öka. Regeringen bedömer också att komplexiteten i ärenden kommer att öka i och med den ökade betydelsen av statusförklaringar. Vid ansökan om uppehållstillstånd på grund av anknytning kommer en prövning av försörjningskravet att behöva göras i fler fall än . Såväl som ambassaderna i och bedömer att arbetsbelastningen på utlandsmyndigheterna kommer att öka. Regeringens bedömning är att anhöriginvandringen kommer att minska i förhållande till vad som skulle bli fallet om förslagen inte genomförs. Dessa ärenden bedöms minska dels som en följd av att antalet som ansöker om asyl minskar, dels på grund av de föreslagna begränsningarna av möjligheten till familjeåterförening. Att antalet ansökningar om uppehållstillstånd på grund av anknytning förväntas minska med förslagen bör innebära att utlandsmyndigheterna får färre ärenden om uppehållstillstånd att handlägga. På grund av ändrade regler kan arbetsbelastningen för utlandsmyndigheterna i vissa hänseenden komma att öka, t.ex. beroende på ett ökat antal förfrågningar till ambassaderna. Sammantaget görs bedömningen att statens kostnader för asylprövning, mottagande och prövning i anknytningsärenden kommer att minska till följd av förslagen jämfört med vad som skulle bli fallet om förslagen inte genomförs. Bedömningen är alltså att det blir en sådan minskning på totalen till följd av förslagen trots den ökning av arbetsbörda som kan förutses för många enskilda ärenden. För enskilda individer kommer de tillfälliga reglerna om tidsbegränsade uppehållstillstånd och de begränsade möjligheterna till familjeåterförening att innebära lägre förutsebarhet jämfört med nuvarande regler när det gäller förutsättningarna för att etablera sig och sin familj i . Särskild betydelse kan detta ha för barn, både ensamkommande men också för dem som kommer med familjemedlemmar eller annan närstående. Eftersom en majoritet av de asylsökande är män kan det antas att det i stor utsträckning kommer att vara kvinnor och barn som 2015/16:174 kommer att stanna kvar i hemlandet. osäkerheten och det förhållandet att det tar innan familjeåter- förening kan ske, riskerar att motverka integrationen. Syftet med de före- slagna åtgärderna är dock att minska antalet asylsökande i . stora antalet personer som sökte asyl i har medfört mycket stora påfrestningar för berörda myndigheter. På grund av höstens höga inströmning väntar över 145 000 asylsökande på beslut. 2016 kunde en minskning av antalet asylsökande till konstateras. Flyktingsituationen i och i närheten av innebär emellertid att återigen kan hamna i en situation när antalet asylsö- kande kraftigt ökar. Det finns nu en uppenbar risk för att asylsökande och personer som beviljas uppehållstillstånd inte kommer att kunna erbjudas ett välfungerande mottagande. Regeringens bedömning är att det är nöd- vändigt att vidta tillfälliga lagstiftningsåtgärder samt att förbättra kapa- citeten i mottagandet och etableringen för att möta och motverka de all- varliga konsekvenser som kan uppstå om samhällsviktiga funktioner såsom t.ex. på grund av för hård belastning inte längre klarar sitt uppdrag. Flera remissinstanser anser att konsekvenserna för barn inte har analyserats tillräckligt. Regeringens analys när det gäller barn mynnar, som nämnts tidigare, ut i att åtgärderna är nödvändiga för att antalet asylsökande ska kunna hållas på en hanterbar nivå. avser dock att noga följa konsekvenserna av den tillfälliga lagstiftningen, särskilt för barn och ur ett barnrättsperspektiv. Förslaget om permanent uppehållstillstånd om utlänningen kan försörja sig kan förväntas leda till att incitamentet till arbete stärks och även till att incitamenten att delta i arbetsförberedande aktiviteter som syftar till att mer varaktigt stärka individens ställning på arbetsmarknaden påver- Förslaget kan antas leda till att fler män än kvinnor beviljas perma- nenta uppehållstillstånd, med hänsyn till hur övergångarna till arbete i dag skiljer sig åt mellan män och kvinnor. Regeringen avser att noga följa konsekvenserna för individens etablering i arbete och i samhälls- De föreslagna bestämmelserna kommer att påverka även andra myndigheter än och utlandsmyndigheterna. minskning av antalet personer som beviljas uppehållstillstånd som skyddsbehövande eller som anhöriga till skyddsbehövande förväntas leda till en minskning av antalet personer som ingår i målgruppen för lagen (2010:197) om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare, vilket bedöms leda till en minskad arbetsbörda för Arbetsförmedlingen. innebär förslagen om tidsbegränsade uppehållstillstånd att Arbetsförmedlingen kommer att få hantera en ökad mängd beslut om förlängning av etableringsplaner. , och vid fler tillfällen än i dag kan komma att behöva kontrollera om den enskilde har rätt till CSN bedömer att förslagen kommer att leda till försämrade utsikter till återbetalning av lån. Regeringen avser därför att noga följa utvecklingen på området. Förslaget om permanent uppehållstillstånd i det fall utlänningen kan försörja sig innebär att kommer att behöva besvara förfrågningar angående arbetsgivares underrättelser till Bedömningen är dock att den ökade arbetsbördan Det är möjligt att osäkerheten som det innebär att inte ha permanent uppehållstillstånd leder försämrad psykisk hälsa hos enskilda individer och att hälso- och sjukvården därmed påverkas. ekonomiska och administrativa belastningen inom hälso- och sjukvården. I de fall beslut om förnyat uppehållstillstånd inte hinner fattas innan ett tidigare tillstånd löpt ut kan frågeställningar uppstå kring vilka förmåner de berörda har rätt till. har meddelat prövningstillstånd i mål som rör en sådan situation när det gäller rätten till socialförsäkring (mål nr 3297– 3298-15). Regeringen avser att noga följa de konsekvenser domen kan medföra för enskilda, berörda statliga myndigheter och kommuner samt för kostnadsfördelningen. Förslaget väcker också frågor om status och tillgång till bl.a. etablering och studiestöd en utlänning ansökt om förlängt tillstånd och det gamla löpt ut. Regeringen genomför en översyn över dessa frågor. Som angetts tidigare är en av utgångspunkterna för detta arbete att fördelningen av ansvaret för utlänningar som har beviljats uppehållstillstånd inte ska förändras. Förslagen kan vidare antas medföra att den som beviljats uppehållstillstånd som alternativt skyddsbehövande i större utsträckning än överklagar beslutet om statusförklaring, något som kan påverka måltillströmningen till domstolarna. Enligt bl.a. migrationsdomstolarna, Migrationsöverdomstolen och kan denna ökning antas bli kraftig. Domstolarna befarar även ett ökat antal mål om uppehållstillstånd på grund av anknytning. anser att statens kostnader för offentliga biträden kommer att öka. Domstolarna saknar en analys av konsekvenserna för domstolarna. Eftersom det inte går att förutse i vilken utsträckning förslagen kommer att påverka den totala mängd av människor som söker sig till är det enligt regeringens uppfattning inte möjligt att göra någon mer säker analys av hur den totala arbetsbelastningen hos statliga myndigheter, domstolar, kommuner och landsting kommer att påverkas om förslagen genomförs, jämfört med om de inte genomförs. Regeringens bedömning är att detta totalt sett kommer att innebära en minskad arbetsbelastning för statliga myndigheter, domstolar, kommuner och landsting jämfört med om reglerna behålls oförändrade. 13.1Förslaget till lag om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i 1 § I denna lag finns bestämmelser om uppehållstillstånd. Av 1 kap. 1 a § utlänningslagen (2005:716) framgår att denna lag ska tillämpas framför utlänningslagen i den utsträckning som lagens bestämmelser avviker från utlänningslagen. Paragrafen innehåller en allmän bestämmelse om lagens innehåll och dess förhållande till utlänningslagen. Övervägandena finns i avsnitt 4. I paragrafen anges att det i lagen finns bestämmelser om uppehållstillstånd. I paragrafen finns också en upplysningsbestämmelse som anger att det av 1 kap. 1 a § UtlL framgår att bestämmelserna i den tidsbegränsade lagen har företräde framför bestämmelserna i utlänningslagen när de avviker från dessa. 2 § De uttryck som används i denna lag har samma betydelse som i utlänningslagen (2005:716). I paragrafen finns en bestämmelse om de uttryck som används i lagen. Av paragrafen framgår att de uttryck som används i lagen har samma betydelse som i utlänningslagen. Det innebär bl.a. att när uttrycken flykting, alternativt skyddsbehövande och övrig skyddsbehövande används har de samma betydelse som följer av 4 kap. 1–2 c §§ UtlL. Det innebär bl.a. också att med barn avses i lagen en person som är (jfr 1 kap. 2 § UtlL). 3 § Bestämmelsen om övrig skyddsstatusförklaring i 4 kap. 3 a § andra stycket utlänningslagen (2005:716) ska inte tillämpas. Paragrafen innehåller en bestämmelse om övrig skyddsstatusförklaring. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Av paragrafen framgår att övrig skyddsstatusförklaring enligt 4 kap. 3 a § andra stycket UtlL inte ska beviljas som lagen gäller. Vem som är övrig skyddsbehövande framgår av 4 kap. 2 a och 2 c §§ UtlL. 4 § Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska inte beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande. Paragrafen innehåller en bestämmelse om uppehållstillstånd för en utlänning som är övrig skyddsbehövande. Övervägandena finns i avsnitt 5.2. Av paragrafen framgår att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § UtlL inte ska beviljas en utlänning som är övrig skyddsbehövande. Så länge lagen gäller ska således bestämmelsen i 5 kap. 1 § UtlL om rätt till uppehållstillstånd för övriga skyddsbehövande som befinner sig i inte tillämpas. Vem som är övrig skyddsbehövande framgår av 4 kap. 2 a och 2 c §§ UtlL. 5 § Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska, i stället för vad som anges i tredje stycket den paragrafen, vara tidsbegränsat. Om utlänningen är flykting ska uppehållstillståndet gälla , om inte tvingande hänsyn till den nationella säkerheten eller den allmänna ordningen kräver en kortare giltighetstid. Giltighetstiden får dock inte vara kortare än . Om ett nytt uppehållstillstånd beviljas en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt första stycket än ska, om inte annat följer av 17 eller 18 §, även det nya tillståndet vara tidsbegränsat. Det nya tillståndet ska gälla . Om utlänningen är alternativt skyddsbehövande ska uppehållstillståndet gälla .