prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — Utredningen föreslår att det i lagen om värdepappersfonder införs en motsvarande bestämmelse som den i nämnda promemoria om möjlighet till gemensam handläggning i vissa fall när ett fondbolag förklarat sig avstå från sitt tillstånd att driva fondverksamhet och det pågår ett ärende om ingripande mot bolaget i fråga, eller mot en fysisk person i dess ledning. Frågan om ändring i regelverket för försäkringsförmedlare bereds inom . I det sammanhanget görs övervägan- den om bl.a. de förslag som finns i nämnda promemoria. Enligt regering- ens uppfattning finns det anledning att invänta resultatet av de över- vägandena. Någon bestämmelse med möjlighet till gemensam hand- läggning bör därför inte i detta sammanhang införas i lagen om värde- pappersfonder. Det bör emellertid erinras om förslagen i förevarande proposition om att ska få möjligheter att ingripa mot fysiska personer i ett fondbolags ledning (se avsnitt 9.3.3). De innebär att även om ett fondbolag förklarar sig avstå från sitt tillstånd att driva fond- 2015/16:170 verksamhet kommer det fortfarande att vara möjligt för Finansinspek- tionen att ingripa mot fysiska personer som kan hållas ansvariga för all- varliga överträdelser från fondbolagets sida. Det förhållandet att ett fond- bolag förklarar sig avstå från sitt tillstånd kommer således inte längre att medföra att möjligheten att ingripa faller bort. Regeringens förslag: En sanktion mot en fysisk person för ett fond- bolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder om betalning, verk- ställighet och preskription justeras så att de omfattar också godkända sanktionsförelägganden. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag får en sanktion mot en fysisk person för ett fondbolags eller ett förvaringsinstituts överträdelser beslutas bara om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggande från det att överträdelsen ägde rum. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Förvaltningsrätten i hänvisar till sitt remissvar avseende betänkandet Värdepappersmarknaden MiFID II och MiFIR (SOU 2015:2) där man anför att det bör klargöras när en överträdelse ska anses ha skett då överträdelsen utgörs av ett utdraget händelseförlopp. Vidare bör det enligt förvaltningsrätten – utifrån förutsebarhet- och rättssäker- hetsskäl – införas en tidsgräns inom vilken senast hos allmän förvaltningsdomstol kan ansöka om utdömande av sanktions- avgift för en fysisk person efter det att personen delgivits ett sanktions- föreläggande. anser att det bör införas en bestämmelse i lagen (1993:891) om indrivning av statliga fordringar m.m. då sanktionsavgifter bör omfattas av en sådan företrädesrätt. Vidare bör det klargöras att får utverka kvarstad hos allmän domstol avseende sanktionsavgifter. Slutligen anser Kronofogdemyndig- heten att det är angeläget att finna lösningar för indrivning av sanktions- avgifter i andra länder. Skälen för regeringens förslag: I UCITS-direktivet finns det inte några regler om preskription och verkställighet när det gäller sanktioner. I lagen om värdepappersfonder finns det bestämmelser om verk- ställighet av beslut om straffavgift och förseningsavgift (12 kap. 11– 14 §§). Någon bestämmelse om preskription innebärande att en sanktion får beslutas bara om den berörda personen har delgetts en upplysning om detta inom efter det att överträdelse ägde rum, finns däremot inte i den lagen. Eftersom åtminstone de sanktionsavgifter som föreslås (se avsnitt 9.3.3) uppvisar stora likheter med bötestraff, för vilka gäller s.k. åtalspreskription, finns det anledning att i lagen om värdepappers- fonder införa en bestämmelse om ansvar kan utkrävas. Sådana bestämmelser finns i flera andra lagar på värdepappers- marknadsområdet (se t.ex. 6 kap. 3 l § lagen om handel med finansiella instrument, 15 kap. 9 d § lagen om bank- och finansieringsrörelse, 25 kap. 10 d och 19 h §§ lagen om värdepappersmarknaden och 8 § lagen [2012:735] med kompletterande bestämmelser till EU:s blanknings- förordning). Vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäckningsdirek- tivet uttalade regeringen att den tid som föreslogs i prome- och som även överensstämmer med andra lagar på det finansiella området framstod som väl avvägd (se prop. 2014/15:57 s. 63 f.). Samma skäl kan anföras i fråga om sanktioner mot fysiska personer som ingår i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut, varför det saknas skäl att göra någon annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet. Förvaltningsrätten i efterfrågar närmare vägledning kring hur tidpunkten för en långvarig överträdelse ska fastställas. Enligt rege- ringens uppfattning bör det lämnas till rättstillämpande myndigheter att göra en prövning i det enskilda fallet och med utgångspunkt i de omstän- digheter som föreligger där. Vidare anför förvaltningsrätten att det bör införas en tidsgräns för när en ansökan om utdömande av sanktionsavgift senast måste ges in till förvaltningsrätten. Den enskilde måste ha be- aktansvärda skäl att få frågan om sanktionsavgift avgjord inom en viss fastställd tid, särskilt med beaktande av den enskildes behov av förutse- barhet. Oaktat att det i och för sig finns argument som talar för en sådan bestämmelse bör lagarna på finansmarknadsområdet enligt regeringens uppfattning vara enhetliga i nu aktuellt avseende om det inte finns starka skäl som talar emot detta. Någon tidsgräns bör därför inte införas. Poäng- teras bör dock att har att följa de allmänna krav på effektiv och rättssäker handläggning som gäller på det förvaltningsrätts- liga området. Enligt lagen om värdepappersfonder ska betalning av bl.a. sanktionsavgifter (enligt nuvarande benämning, straffavgifter) ske till efter det att beslutet har vunnit laga kraft eller den som anges i beslutet (12 kap. 11 §). Verk- ställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser och avgiften preskriberas i den utsträckning verkställighet inte har skett (12 kap. 12 respektive 14 §). Enligt regeringens mening bör bestämmel- serna om betalning och preskription i lagen om värdepappersfonder även gälla för sanktioner mot fysiska personer i ledningen för ett fondbolag eller ett förvaringsinstitut. Dessa bestämmelser, som omfattar beslut (inklusive allmän förvaltningsdomstols avgörande) bör därför ändras så att det uttryckligen framgår att de även omfattar godkända sanktions- förelägganden. tar också upp frågor om företrädesrätt och kvarstad. anser även att det är angeläget att finna lösningar för indrivning av sanktionsavgifter i andra länder. Dessa frågor är emellertid enligt regeringens uppfattning inte något som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. 2015/16:170 10 Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft den 1 novem- ber 2016. De nya informationskraven i faktablad och informationsbroschyr ska börja tillämpas . Äldre bestämmelser ska fortfarande gälla för överträdelser som ägt rum före ikraftträdandet. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningen föreslår ett tidigare ikraftträdandedatum. I utredningens förslag finns inte någon övergångsbestämmelse för informationskraven i faktablad och informationsbroschyr. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. framhåller att fram- tagande av nya faktablad till följd av förslaget är en kostnad som kan undvikas genom en övergångsbestämmelse bestående i att ändringen i faktabladet får göras i samband med nästa ordinarie revision. Även noterar att förslaget innebär en ändring i informationskraven för informationsbroschyrer och faktablad och fram- håller att en övergångsbestämmelse som skjuter upp ikraftträdande av dessa informationskrav skulle kunna bespara företagen extra administra- tion och kostnader. Skälen för regeringens förslag: Medlemsstaterna ska anta och offentliggöra de lagar och andra författningar som är nödvändiga för att genomföra ändringsdirektivet (artikel 2.1). De nationella bestämmelserna ska tillämpas fr.o.m. det datumet. Utred- ningens förslag innebär att lagändringarna ska träda i kraft . Det är emellertid inte möjligt att genomföra ändringsdirektivet i svensk rätt inom föreskriven tid. Det är därför angeläget att det genomförs . Lagändringarna bör därför träda i kraft så snart det är möjligt, vilket bedöms vara . Ändringsdirektivet ger inte uttryckligen något utrymme för att fast- ställa en övergångsperiod för några av de nya reglerna. Regeringen in- stämmer emellertid med och att det är rimligt att fondbolagen får på sig att anpassa faktabladen och informationsbroschyrer till de nya kraven. Regeringen bedömer också att sådant utrymme finns i den förevarande situationen. Ett faktablad ska uppdateras i början av (se artikel 23.3 i förord- ning [EU] nr 583/2010). Informationsbroschyren ska vidare enligt lagen om värdepappersfonder vara aktuell och således uppdateras vid behov (4 kap. 15 §). De föreslagna lagändringarna i dessa delar bör därför lämpligen börja tillämpas . De nya bestämmelserna om sanktioner bör inte tillämpas på över- trädelser som ägt rum före ikraftträdandet. Anledningen till det är att sanktionerna i sådant fall skulle ges en retroaktiv verkan, vilket inte är förenligt med legalitetsprincipen. I propositionen lämnar regeringen förslag till lagändringar som är föran- ledda av nödvändigheten att i svensk rätt genomföra ändrade och nya regler i UCITS-direktivet. Det ändrade regelverket syftar till att ytter- ligare harmonisera medlemsstaternas nationella bestämmelser när det gäller ersättningspolicy, förvaringsinstitutens förpliktelser och ansvar, samt de behöriga myndigheternas befogenheter att ingripa vid regelöver- trädelser (skäl 1 till ändringsdirektivet). En översikt av direktivet finns i avsnitt 4. Medlemsstaterna ska säkerställa att reglerna i direktivet genomförs i nationell rätt. Om så inte sker eller om de till följd av direktivet nödvändiga anpassningarna av gällande rätt inte görs, riskerar att kommissionen inleder ett förfarande om fördragsbrott. Att avstå från ett genomförande utgör alltså inte något alternativ. Genomförandet av de ändrade och nya reglerna lämnar ett begränsat utrymme för nationell särreglering. Detta gäller t.ex. beträffande den behöriga myndighetens ingripandebefogenheter, för vilka reglerna för genomförandet medger ytterligare eller strängare sanktioner och åtgärder än vad som föreskrivs i direktivet. En utgångspunkt för förslagen i propositionen är dock att dessa inte ska gå längre än vad som är nödvändigt för ett korrekt genom- förande (se avsnitt 5.2). har flera invändningar mot utredningens konsekvens- beskrivning (avsnitt 10 i delbetänkandet). saknar bl.a. en redovisning av behovet av speciella informationsinsatser mot bakgrund av att datum för ikraftträdande i delbetänkandet anges till , i enlighet med artikel 2.1 i ändringsdirektivet. saknar vidare en tillräckligt omfattande bedömning av förslagens kostnads- mässiga och andra konsekvenser för berörda företag, även med beaktan- de av att alternativa lösningar knappast är tillgängliga till följd av att förslagen är föranledda av ett direktiv som är skyldigt att genom- föra. efterfrågar en redovisning av påverkade företag och en mer detaljerad redogörelse för deras antal, storlek och branschtillhörig- het. efterfrågar vidare en redogörelse för förslagens påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag och en redogörelse för behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag. Konsekvenser för fondmarknaden och Ändringarna i UCITS-direktivet är motiverade av behovet att förbättra investerarskyddet, särskilt i fråga om förvaringsinstitutens ansvar för förluster av tillgångar som förvaras i depå, inbegripet tillgångar som på förvaringsinstitutets uppdrag förvaras av en annan juridisk person genom delegering av depåförvaringstjänster. I detta sammanhang bör särskilt fondandelsägarnas möjlighet att begära skadestånd direkt från ett Eftersom värdepappersfonder som upp- 2015/16:170 fyller kraven i UCITS-direktivet även riktar sig till konsumenter gör sig behovet av förbättrat investerarskydd särskilt bemärkt i förhållande till fysiska personer. Aktuell information visar att hushållssektorn svarar för en femtedel av det direkta sparandet i värdepappersfonder och för mer än två tredjedelar av den samlade svenska fondförmögenheten om även indirekt sparande genom fondförsäkring och för premiepensionsändamål beaktas. svarar för en mycket begränsad andel av det samlade fondsparandet (, Den svenska fondmarknaden – en fördjupning, rapport 2015:8 s. 33). Även icke-finansiella företag som placerar medel i värdepappersfonder drar emellertid nytta av nya regler som tydliggör ansvaret för förluster av depåförvarade finansiella instrument. Genom ändringarna i UCITS-direktivet införs även harmoniserade krav när det gäller ersättningsvillkor (avsnitt 6) och sanktioner i händelse av överträdelser av bestämmelserna i lagen om värdepappersfonder som i svensk rätt genomför direktivet (avsnitt 9). De nya kraven när det gäller ersättningsvillkor torde minska fondbolagens incitament att ta risker som inte är i linje med de förvaltade fondernas riskprofil. Bestämmelserna om de behöriga myndigheternas nya tillsyns- och sanktionsbefogenheter, inbegripet skyldigheten för såväl myndigheten som fondbolag och förvaringsinstitut att se till att det finns system för att ta emot anmäl- ningar om regelöverträdelser, minskar risken för regelarbitrage och bidrar till upprätthållandet av ett harmoniserat regelverk. Sanktioner och avgiftsnivåer är visserligen inte fullharmoniserade och kommer inte att vara identiska i samtliga länder, men minimireglerna i direktivet torde innebära att tillräckligt avskräckande sanktionssystem kommer att finnas i samtliga länder inom EES (avsnitt 9). Även dessa ändringar överens- stämmer med målet att förbättra investerarnas förtroende. Regeringen bedömer att investerarna i värdepappersfonder gynnas av tydligare regler i nämnda avseenden och av harmoniserade krav på fondbolag och förvaringsinstitut när det gäller ersättningsvillkor och sanktioner, utan att kostnaderna för fondsparande behöver påverkas i negativ riktning. Som nämns i avsnitt 11.4 är effekten på förvarings- institutens kostnader obestämd medan de harmoniserade kraven på fondbolag inte väntas påverka fondbolagens kostnader i någon mer påtaglig omfattning. Enligt kommissionens konsekvensutredning bedöms fondbolagens merkostnader till följd av direktivets krav vara försumbara (Commission staff working document, Impact assessment, SWD[2012] 185 final, s. 46). Fondbolagen torde i sista hand gynnas av att förtroendet för deras verksamhet stärks. Det framgår bl.a. av fondbranschens expansiva utveckling då det första UCITS-direktivet antogs och de fortlöpande revideringar av direktivet som har gjorts . Även detta talar emot att fondspararna kommer att påverkas av några extra kostnader till följd av direktivets krav och de åtföljande förslagen i denna proposition. synpunkter om behovet av fördjupade analyser av för- slagens konsekvenser när det gäller fondmarknaden och dess investerare bedöms därmed vara tillgodosedda. De nya reglerna i UCITS-direktivet om ersättningar till anställda i fond- bolag innebär krav på att upprätta och tillämpa en ersättningspolicy och en praxis för ersättningar som är förenlig med och främjar en sund och effektiv riskhantering. Reglerna sammanhänger med bestämmelser om fondbolagens riskhantering såtillvida att ersättningssystemet inte ska uppmuntra till risktagande som kan strida mot de förvaltade fondernas riskprofil och fondbestämmelser och därmed riskera att skada investerar- nas intressen. Motsvarande krav har funnits på flera områden inom den finansiella sektorn. Syftet med de nya reglerna i UCITS-direktivet är alltså att fondbolagen ska omfattas av ersättnings- regler liknande dem som finns för kreditinstitut och värdepappersbolag i kapitaltäckningsregelverket och för förvaltare av alternativa investerings- fonder (AIF-förvaltare) i AIFM-direktivet. Det har i inte funnits någon reglering i lag eller andra föreskrifter när det gäller ersättningar till anställda i fondbolag utan enbart allmänna råd (FFFS 2011:2) om ersättningspolicy i försäkringsföretag, fondbolag, börser, clearingorganisationer och av elektroniska pengar, vilka ersatts av allmänna råd (FFFS 2015:14) om ersättningspolicy i understödsföreningar, fond- bolag, börser, clearingorganisationer och av elektro- niska pengar. I denna proposition föreslås att regeringen eller den myn- dighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om hur ett fondbolags ersättningssystem ska utformas för att främja en sund och effektiv riskhantering. Det innebär att kommer att kunna meddela föreskrifter baserade på de nya reglerna i UCITS-direk- tivet (avsnitt 6.2). Konsekvenserna av de nya ersättningsbestämmelserna för fondbolagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet bedöms vara marginella. Inrättande av system för att ta emot och hantera anmälningar från s.k. visselblåsare – ett krav som även framgår av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet – kommer också att innebära vissa begränsade investerings- och driftkostnader för fondbolagen. De förändrade sanktionsreglerna bedöms däremot inte medföra några administrativa kostnader för bolagen. Motsvarande sanktioner finns, eller är på väg att införas, för i stort sett hela finansmarknadsområdet. Det talar emot att fondbolagen skulle påverkas på något särskilt sätt. Dessutom har fondbolagen gynnats av harmoniserade regler på EU-nivå som breddar marknaden för deras tjänster och stärker förtroendet för deras verksamhet. Regeringen bedömer att de sammantagna konsekvens- erna för fondbolagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet blir mycket begränsade. efterfrågar därutöver en redovisning av berörda företag utifrån antal, storlek och bransch, en redovisning av förslagens konse- kvenser för de berörda företagens konkurrensförhållanden och en redo- visning av eventuella behov att ta särskilda hänsyn till små företag. När det gäller fondbolagen, liksom förvaringsinstituten som behandlas nedan, konstaterar regeringen att de alla tillhör finansbranschen. gången av 2015 innehöll Finansinspektionens företagsregister 43 svenska fondbolag med tillstånd enligt lagen om värdepappersfonder. Fond- bolagen är av mycket varierande storlek. De fyra svenska storbankernas fondbolag hade året innan (då 59 fondbolag) en marknadsandel bland svenskregistrerade fonder som översteg (, Den svenska fondmarknaden – en fördjupning, rapport 2015:8 s. 33). Det är inte förväntat att bilden har ändrats på något väsentligt sätt . Det torde innebära att ett 40-tal svenska fondbolag delar på mindre än halva marknaden. Den konkurrens som fondbolagen möter inom landet är emellertid inte begränsad till svenska fondbolag. innehöll Finansinspektionens företagsregister även 63 utländska förvalt- ningsbolag från andra länder inom EES som har anmält gränsöver- skridande verksamhet till (dvs. bolag som i sitt hemland har tillstånd att förvalta värdepappersfonder enligt UCITS-direktivet och som med stöd av det tillståndet får marknadsföra fonderna inom hela EES, s.k. EU-pass eller Europapass). Reglerna i UCITS-direktivet träffar emellertid alla fondbolag och förvaltningsbolag inom EES på ett likartat sätt varför konkurrensförhållandena inte påverkas av dessa regler, vilket även gäller i samband med ändringar i direktivet. När det gäller återstående fråga om behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag konstaterar regeringen att behovet av investerarskydd gör sig gällande i minst samma utsträckning när det gäller små fondbolag som när det gäller stora. Något utrymme att införa olika regler för olika typer av fondbolag finns inte heller i UCITS- direktivet. Det bör därför inte komma i fråga att införa mildare krav för något särskild kategori av fondbolag, t.ex. på grundval av storlek. Det är av överordnad betydelse att alla värdepappersfonder som marknadsförs till allmänheten som sådana erbjuder samma grad av investerarskydd, oberoende av vilket fondbolag som förvaltar dem. Det är i huvudsak banker som verkar som förvaringsinstitut i . Även andra kreditinstitut kan inom ramen för sitt tillstånd utföra förvaringsinstitutsfunktioner. Enligt uppgift finns det åtminstone sex banker och andra kreditinstitut som är värdepappersfonder och specialfonder, varav fyra är filialer till utländska banker, nämligen JP , DnB Filial , Filial , och Citibank Filial . Dessutom är och stora förvaringsinstitut på den svenska marknaden. De nya reglerna i UCITS-direktivet om förvaringsinstitutets uppgifter och ansvar – som i stor utsträckning överensstämmer med dem i AIFM- direktivet – innebär i huvudsak ett förtydligande av vad ett förvarings- institut ska göra och vilket ansvar det har i förhållande till fondandels- ägarna (se avsnitt 7). De nya reglerna är dessutom bättre anpassade till förvaringsinstitutets faktiska verksamhet. Det görs bl.a. en uppdelning mellan olika slag av tillgångar som innebär att reglerna även omfattar möjligheten att fondens tillgångar i praktiken inte kan förvaras i en värdepappersdepå, t.ex. när det gäller kontraktuella förpliktelser i sam- band med derivattransaktioner. Harmoniseringen av förvaringsinstitutens kontrollerande funktion inne- bär att funktionen kommer att utföras på ett likartat sätt oavsett i vilket land inom EES fonden och förvaringsinstitutet är etablerade. Detta innebär fördelar för förvaringsinstitut med verksamhet i flera länder och som exempelvis agerar genom filial på marknader utanför hemlandet. Sådana institut kommer att omfattas av samma villkor oberoende av i vilket land inom EES tjänsterna tillhandahålls, vilket torde leda till ökad effektivitet och ökade möjligheter att etablera sig på nya marknader. Förbättrade förutsättningar för gränsöverskridande verksamhet kan förväntas leda till ökad konkurrens. Vidare förbättras förutsättningarna för berörda myndigheters tillsyn av gränsöverskridande verksamhet, vilket i så fall förbättrar investerarskyddet. De detaljerade regler som anges i kommissionens delegerade förord- ning förtydligar vad ett förvaringsinstitut ska göra, men innebär också preciserade krav i viktiga delar. Detta kan komma att kräva nya processer hos förvaringsinstituten. Dessa kommer dock, till stor del, att motsvara de processer som redan krävs för specialfonder enligt motsvarande regler som kompletterar AIFM-direktivet. efterfrågar en redovisning av förslagens konsekvenser för de berörda företagens kostnader, tidsåtgång och verksamhet, en redo- görelse för förslagens påverkan på de berörda företagens konkurrens- förhållanden och eventuella behov att ta särskilda hänsyn till små företag. Enligt kommissionens konsekvensutredning (Commission staff working document, Impact assessment, SWD[2012] 185 final, s. 46) är konse- kvenserna av förvaringsinstitutens skärpta skadeståndsansvar obestämda. Eventuella kostnader för att kompensera förluster av finansiella instru- ment balanseras av att sådana förluster förväntas bli mer sällsynta till följd av förbättrade rutiner för att undgå skadeståndsansvar. Om netto- effekten blir höjda eller tvärtom sänkta kostnader kan enbart avgöras i efterhand. Mot denna obestämda effekt får ställas behovet av regler som tydliggör ansvaret för förluster av depåförvarade finansiella instrument, och därmed förbättrat skydd av fondernas andelsägare som till betydande del är konsumenter. Regeringen gör i likhet med kommissionen bedömningen att konse- kvenserna för förvaringsinstitutens kostnader, tidsåtgång och verksamhet inte är entydigt negativa. Det bör beaktas i sammanhanget att konse- kvenserna för fondernas andelsägare, dvs. investerarskyddet, däremot är entydigt positiva.