prop · H303147 · 2016-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:147 Ändring av en avvisningsbestämmelse i Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås en ändring av bestämmelsen om formella avvisningsgrunder i utlänningslagen (2005:716). Ändringen innebär ett förtydligande av att en sådan utlänning får avvisas som har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna landet efter viseringstidens utgång eller efter att den viseringsfria tiden har löpt ut. Ändringen är nödvändig för att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt . Lagändringen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Gällande rätt om inresa och vistelse.................................................. Ändring av bestämmelsen om formella avvisningsgrunder .............. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen (2005:716) ..... Förteckning över remissinstanser ..................................... Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716). 2015/16:147 2 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut, under förutsättning att han eller hon inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i , ankomst till kommer fram ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för saknar det tillstånd som krävs för 4. om han eller hon vid inresan 5. om han eller hon vid inresan oriktiga uppgifter som är av oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i betydelse för rätten att resa in i någon omständighet som är av någon omständighet som är av betydelse för den rätten, betydelse för den rätten, 6. om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som uppfyller de krav för inresa som förordning (EG) nr 562/2006 av förordning (EG) nr 562/2006 av 1 Senaste lydelse 2014:198 gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 6. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en EU-stat eller från , , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. gemenskapskodex om gräns- Prop. 2015/16:147 passage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 7. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en EU-stat eller från , , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. Denna lag träder i kraft . 3 Ärendet och dess beredning och fastslog Migrationsöverdomstolen att en utlänning som inte behöver en visering för att resa in i eller vistas i inte får avvisas med stöd av bestämmelsen i 8 kap. 2 § UtlL (UM 1546-13 och UM 2024-15). Inom har det därefter utarbetats en promemoria Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen (2005:716) med förslag till en lagändring som gör det möjligt att avvisa sådana personer. En sammanfattning av promemorian och dess lagförslag finns i bilaga 1 och 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissyttrandena finns tillgänglig i (dnr Ju2015/08225/L7). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande. Lagrådsremissens förslag stämmer överens med propositionens. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkt om att det bör klargöras när den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas och vad som krävs för att utlänningen ska anses sakna avsikt att lämna behandlas i avsnitt 5. 4 Gällande rätt om inresa och vistelse En utlänning som reser in i eller vistas i ska enligt 2 kap. 3 § utlänningslagen (2005:716), förkortad UtlL, ha Schengenvisering eller nationell visering. Med Schengenvisering avses enligt artikel 2.2 a i och rådets förordning (EG) nr 810/2009 av om införande av en gemenskapskodex om viseringar (viseringskodex) ett tillstånd som utfärdats av en medlemsstat för en planerad vistelse inom medlemsstaternas territorium som inte varar . Vid prövningen av en ansökan om Schengenvisering ska det enligt artikel 21 i viseringskodexen särskilt kontrolleras om sökanden har för avsikt att lämna medlemsstaternas territorium när den visering som sökanden ansökt om löper ut. En nationell visering ger enligt 3 kap. 4 § UtlL tillstånd att resa in i och vistas i och får endast beviljas för längre vistelser än , dock högst . En utlänning som vistas i (2 kap. 5 och 8 b §§ UtlL). Från kravet på att en utlänning ska ha en visering finns det ett flertal undantag i 2 kap. utlänningslagen och i 3 kap. utlänningsförordningen (2006:97). Undantagen omfattar bl.a. EES-medborgare, personer med uppehållskort och personer med uppehållstillstånd. från kravet på visering finns i rådets förordning (EG) nr 539/2001 av den om fastställande av förteckningen över tredje länder vars medborgare är skyldiga att inneha visering när de passerar de yttre gränserna och av förteckningen över de tredje länder vars medborgare är undantagna från detta krav. I artikel 5 i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna) finns villkoren för tredjelandsmedborgares inresa i Schengenområdet för vistelser som inte överstiger . Tredjelandsmedborgaren ska bl.a. kunna styrka syftet med och villkoren för den avsedda vistelsen och ha tillräckliga medel för sitt uppehälle såväl för den planerade vistelsens längd som för återresan. I konventionen om tillämpning av , förkortad , finns bl.a. bestämmelser om villkor för utlänningars rörelsefrihet. Utlänningar som är undantagna från kravet på visering får enligt artikel 20 i röra sig fritt på medlemsstaternas territorium under under en 180- dagarsperiod. Ett villkor för den rörelsefriheten är att inresevillkoren i kodexen om Schengengränserna är uppfyllda. Detsamma gäller enligt artikel 19 i för en utlänning som är skyldig att ha visering. I artikel 6 i och rådets direktiv /115/EG av om gemensamma normer och förfaranden för återvändande av tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (återvändandedirektivet) finns det bestämmelser om återvändande. Enligt huvudregeln i artikel 6.1 ska medlemsstaterna utfärda beslut om att tredjelandsmedborgare som vistas olagligt på deras territorier ska återvända. Med olaglig vistelse avses enligt artikel 3.2 en vistelse på medlemstaternas territorium av en tredjelandsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas i eller vara bosatt i den medlemsstaten. Vid genomförandet av direktivet gjordes bedömningen att bestämmelserna om återvändande var uppfyllda genom bestämmelserna om avvisning och utvisning i 8 kap. UtlL (prop. 2011/12:60, s. 27 f.). I 8 kap. 2 § UtlL finns de formella grunderna för avvisning, dvs. sådana avvisningsgrunder som har samband med den generella utlänningskontrollen. Enligt punkt 2 i paragrafen får en utlänning avvisas om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . I 8 kap. 3 § UtlL finns de materiella grunderna för avvisning som har samband med den individuella utlänningskontrollen. Exempelvis får en utlänning avvisas om han eller hon kommer att sakna tillräckliga medel för vistelsen eller inte kommer att försörja sig på ett ärligt sätt. Om en utlännings ansökan om uppehållstillstånd avslås eller avvisas eller ett sådant tillstånd återkallas och utlänningen befinner sig i , ska ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas om inte särskilda skäl talar mot det (8 kap. 16 § UtlL). Ändring av bestämmelsen om formella Regeringens förslag: Bestämmelsen om formella avvisningsgrunder ska förtydligas så att det framgår att en utlänning får avvisas om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Det gäller under förutsättning att utlänningen inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser antingen godtar förslaget eller lämnar det utan invändningar. det av lagtexten bör framgå att en utlänning kan avvisas även om det återstår viseringstid eller viseringsfri tid beroende på hur utlänningen har avstyrker förslaget och menar att tillämpningsområdet för bestämmelsen är för omfattande och att det bör begränsas till utlänningar som har fått avslag på en ansökan om Flyktinggruppernas och asylkommittéernas riksråd (FARR) är negativ till förslaget och anför att en utökning av möjligheten att snabbt avvisa personer riskerar att leda till en försämrad rättssäkerhet för den enskilde. Skälen för regeringens förslag: Som framgår ovan får en utlänning enligt 8 kap. 2 § 2 UtlL avvisas om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i . och fördes i sak över till den nu gällande utlänningslagen. 1988/89:86 s. 160) framgår följande. Avvisning enligt denna punkt kan ske av den som vid ankomsten saknar föreskrivna tillstånd. Eftersom tillstånd i allmänhet skall sökas före inresan kan avvisning på denna grund ske också av den som inte behöver ha tillstånd för själva inresan eller har sådant för en kortare vistelse, om det av omständigheterna klart framgår att han under den avsedda vistelsen kommer att behöva någon form av tillstånd. kan avvisning ske efter inresan om det först då visar sig att erforderliga tillstånd inte finns eller behov av tillstånd inte uppkommer förrän En utlänning som reser till som turist och inte lämnar landet när viseringstiden eller den uppehållstillståndsfria tiden har gått ut kan avvisas med stöd av denna bestämmelse. gäller den som under en från början legal vistelse här söker asyl eller vidtar andra åtgärder av vilka det framgår att han har för avsikt att stanna kvar i sedan den legala vistelsetiden har gått ut. Migrationsöverdomstolen har i avgöranden och (UM 1546-13 och UM 2024-15 m.fl.) funnit att en utlänning som inte behöver en visering inte kan avvisas med stöd av 8 kap. 2 § 2 UtlL . utlänningar som hade fått avslag på sina ansökningar om uppehållstillstånd och meddelats beslut om avvisning enligt 8 kap. 2 § 2 UtlL. Migrationsöverdomstolen uttalade att ett beslut om avvisning inte var förenligt med lagtextens ordalydelse eftersom personerna inte behövde visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd för sin vistelse här . De saknade därför, enligt Migrationsöverdomstolen, inte något tillstånd att vistas i landet och kunde därför inte avvisas på den grunden. Av förarbetena framgår att lagstiftarens avsikt har varit att en utlänning som under viseringsfri vistelse ansöker om uppehållstillstånd ska kunna avvisas om tillståndet inte beviljas och att detta ska kunna ske även om det återstår viseringsfri tid. Bestämmelsen har också tidigare tillämpats på det sättet. Rättsläget har således ändrats genom Migrationsöverdomstolens domar. En viseringsfri vistelse är enligt förenad med vissa villkor. Som framgår av föregående avsnitt får en tredjelandsmedborgare som är undantagen från kravet på visering resa in i och röra sig fritt inom Schengenområdet under om han eller hon kan styrka syftet med den tidsbegränsade vistelsen. Någon rätt till inresa och vistelse finns alltså inte om syftet med vistelsen är något annat än en tillfällig vistelse . Kravet på att utlänningens syfte ska vara en sådan tillfällig vistelse gäller under hela vistelsen. Det innebär att rätten att vistas här kan upphöra om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd och därmed visar att syftet är att vistas här tillfälligt. Detsamma gäller för personer som vistas i landet med visering och ansöker om uppehållstillstånd under viseringens giltighetstid. Följden av att en utlänning inte längre uppfyller villkoren för vistelsen är enligt att ett beslut om återvändande ska fattas avseende utlänningen. För att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt måste det vara möjligt att avvisa personer i sådana situationer som de ovan beskrivna. För att det ska stå klart att en utlänning kan avvisas när han eller hon i strid med villkoren för vistelsen saknar avsikt att lämna landet bör bestämmelsen i 8 kap. 2 § UtlL förtydligas. anser att det av lagtexten bör framgå att avvisning får ske även om det återstår viseringstid eller viseringsfri tid om utlänningen har agerat på ett sätt som tyder på att han eller hon inte avser att lämna . Det remitterade lagförslaget innebär att avvisning får ske som angett om det framkommer att utlänningen inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Detta torde normalt framkomma just genom utlänningens eget agerande. Regeringen anser inte att lagtexten behöver förtydligas på denna punkt. FARR anför att en utökning av möjligheten att snabbt avvisa personer riskerar att medföra en försämrad rättssäkerhet för den enskilde. Förslaget syftar till att förtydliga den rättsliga grunden för avvisning av utlänningar som har visering eller är undantagna från kravet på visering och därigenom återställa det tidigare rättsläget och säkerställa att det svenska regelverket uppfyller krav. Bestämmelsen innebär däremot inte någon förändring av de bestämmelser som anger när ett beslut om avvisning får verkställas. Regeringen anser mot denna 2015/16:147 bakgrund att förslaget inte leder till en försämrad rättssäkerhet för den enskilde. anser att tillämpningsområdet för förslaget är för omfattande och att det bör begränsas till utlänningar som har fått avslag på en ansökan om uppehållstillstånd. Regeringen delar inte samfundets bedömning om att tillämpningsområdet är för omfattande. Som framgår ovan innebär den föreslagna bestämmelsen att en utlänning får avvisas om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna . Frågan om huruvida avvisning bör ske ska göras efter en sammantagen bedömning av samtliga omständigheter som har samband med utlänningens avsikt att lämna . Regeringen anser att tillämpningsområdet för bestämmelsen måste vara det föreslagna för att leva upp till krav. Den föreslagna bestämmelsen ska tillämpas på beslut som meddelas innan viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Lagrådet anser att det framstår som oklart när bestämmelsen över huvud taget kommer att kunna tillämpas, bl.a. med tanke på handläggningstiderna för en ansökan om uppehållstillstånd. Enligt 8 kap. 19 § UtlL får besluta att avvisning får verkställas även om beslutet inte har fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet). Det ska då vara uppenbart att det saknas grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. meddelade cirka 4 200 sådana beslut och den genomsnittliga handläggningstiden var cirka en månad. Enbart antalet avgjorda ärenden med omedelbar verkställighet för viseringsfria medborgare från västra uppgick till cirka 3 600 och antalet ansökningar från regionen till cirka 6 600. Den föreslagna bestämmelsen är tillämplig bl.a. på just sådana fall av uppenbart ogrundade asylansökningar från viseringsfria medborgare. Med hänsyn till antalet beslut med omedelbar verkställighet som avser viseringsfria medborgare kommer den föreslagna bestämmelsen att kunna tillämpas i ett stort antal fall. Även i andra uppehållstillståndsärenden än i asylärenden kan, enligt 12 kap. 6 § UtlL, ett beslut om avvisning verkställas utan att beslutet har fått laga kraft. Handläggningen kan ske skyndsamt även i dessa fall och beslut meddelas innan viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Lagrådet anser vidare att det är av vikt att det klargörs vad som krävs för att en utlänning som berörs av den föreslagna bestämmelsen ska anses ”sakna avsikt” att lämna landet när viseringstiden eller den viseringsfria tiden har gått till ända. I detta sammanhang bör betonas att avsikten med förslaget i propositionen är att återställa rättsläget i fråga om förutsättningarna för avvisning till vad som gällde innan Migrationsöverdomstolens domar. Någon förändring av vilka omständigheter som ska kunna ligga till grund för bedömningen att den som innehar visering eller är viseringsfri inte avser att lämna landet när viseringstiden eller den viseringsfria tiden löper ut är inte avsedd. Liksom uttalats i de tidigare förarbeten som redovisas ovan kan avvisning bl.a. ske av en utlänning som under en från början laglig vistelse här söker asyl eller vidtar andra åtgärder av vilka det framgår att han eller hon har för avsikt att stanna kvar i efter att Prop. 2015/16:147 viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. Regeringens bedömning: Förslaget bedöms inte leda till några kostnadsökningar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians Skälen för regeringens bedömning: Förslaget innebär att en utlänning får avvisas om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna landet när viseringstiden eller den viseringsfria tiden löper ut. Någon ökning av antalet avlägsnandebeslut bedöms inte uppkomma som en följd av den föreslagna bestämmelsen. Utan föreslagen ändring finns däremot en risk för att utlänningar uppehåller sig i landet innan ett avlägsnande kan ske, vilket i sådana fall kan innebära betydande kostnader för staten. Förslaget bedöms således inte medföra några ökade kostnader. Regeringens förslag: Lagändringen ska träda i kraft . Regeringens bedömning: Några särskilda övergångsbestämmelser Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Förvaltningsrätten i vill att regeringen redogör för de problem som eventuellt kan uppkomma för den som har rest in i landet innan den nya lagen har börjat gälla och som vistas här vid tiden för dess ikraftträdande. Övriga remissinstanser har inte något att invända mot förslaget eller bedömningen. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Lagändringen bör träda i kraft . Lagändringen föreslås därför träda i Den föreslagna bestämmelsen ska, om inte något annat föreskrivs, tillämpas vid prövning som sker från den dag då den nya bestämmelsen träder i kraft. Det är enligt regeringens bedömning rimligt att den som bryter mot villkoren för vistelsen får avvisas enligt den föreslagna bestämmelsen oavsett när inresan har ägt rum. inte finnas behov av några övergångsbestämmelser. 2015/16:147 8 Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) 2 § En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES- medborgare får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut, under förutsättning att han eller hon inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i , 4.om det vid utlänningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, 5.om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten, 6. om han eller hon inte uppfyller de krav för inresa som föreskrivs i artikel 5 i och rådets förordning (EG) nr 562/2006 av om en gemenskapskodex om gränspassage för personer (kodex om Schengengränserna), eller 7. om han eller hon har avvisats eller utvisats från en EU-stat eller från , , eller och förhållandena är sådana som avses i 7 kap. 6 § eller beslutet om avvisning eller utvisning har grundats på att utlänningen inte har följt gällande bestämmelser om en utlännings inresa eller vistelse i den staten. Paragrafen innehåller formella avvisningsgrunder. Övervägandena finns i avsnitt 5. I punkt 3, som är ny, tydliggörs att en utlänning som inte är EES- medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut. En person som har rätt att visas i utan visering kan alltså avvisas med stöd av denna bestämmelse t.ex. om han eller hon ger in och får avslag på en asylansökan. Detsamma gäller för personer med en visering. Avvisning kan ske även om det återstår viseringstid eller viseringsfri tid. Avvisning får endast ske under förutsättning att utlänningen inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt till vistelse i landet. Sammanfattning av promemorian Ändring av en avvisningsbestämmelse i utlänningslagen (2005:716) Promemorian innehåller ett förslag till ändring av bestämmelsen om formella avvisningsgrunder i utlänningslagen (2005:716). Ändringen innebär ett förtydligande av att avvisning får ske av en utlänning som har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna landet efter viseringstidens utgång eller efter att den viseringsfria tiden har löpt ut. Ändringen är nödvändig för att ska kunna uppfylla sina åtaganden enligt . Förslag till lag om ändring i utlänningslagen (2005:716) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 2 § utlänningslagen (2005:716) ska ha följande lydelse. En utlänning som inte är EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare får avvisas 1.om han eller hon saknar pass när det krävs pass för inresa eller vistelse i , 2.om han eller hon saknar visering, uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som krävs för inresa, vistelse eller arbete i , 3.om han eller hon har visering eller är undantagen från kravet på visering men inte har för avsikt att lämna efter att viseringstiden eller den viseringsfria tiden har löpt ut, under förutsättning att han eller hon inte har uppehållstillstånd eller något annat tillstånd som ger rätt att vistas i , 4. om det vid utlänningens ankomst till kommer fram att han eller hon tänker besöka något annat nordiskt land men saknar det tillstånd som krävs för inresa där, 5. om han eller hon vid inresan undviker att lämna begärda uppgifter, medvetet lämnar oriktiga uppgifter som är av betydelse för rätten att resa in i eller medvetet förtiger någon omständighet som är av betydelse för den rätten,