prop · H303166 · 2016-04-21 00:00:00 — Ett exempel på återanvändning är en cykel som köps begagnad och fortsätter att användas som cykel. Något som är avfall kan inte återanvändas förrän det har återvunnits, och därmed har upphört att vara avfall. Definitionen av avfall är således avgörande vid bedömningen om en åtgärd är återanvändning eller förberedelse för återanvändning (jfr kommentaren till 6 §). Lagrådet har anfört att förklaringen av ”återanvända” förefaller träffa så gott som all användning av ett ämne eller föremål, så länge det inte är avfall och med undantag för den första gången ämnet eller föremålet används. Det är också så som ordet bör förstås. Med formuleringen ”något som inte är avfall” blir det tydligt att alla ämnen och föremål, inklusive produkter och komponenter, kan återanvändas så länge de inte är avfall. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2.3. Paragrafen förklarar uttrycket ”hantera avfall”. Med hantera avfall avses att samla in, transportera, återvinna, bortskaffa eller ta annan fysisk be- fattning med avfall eller att vidta åtgärder som inte innebär fysisk befattning med avfall men som syftar till att avfall samlas in, transporteras, återvinns, bortskaffas eller byter ägare eller innehavare. Förklaringen motsvarar nuvarande 3 § men vissa språkliga ändringar har gjorts (se prop. 2010/11:125 s. 27). Lagrådet har ifrågasatt att hantera avfall behöver definieras eftersom ordet ”hantera” har en allmän och vidsträckt innebörd i vanligt språkbruk. Uttrycket ”hantera avfall” har emellertid en specifik och inarbetad betydelse i avfallssammanhang. Regeringen bedömer därför att det är lämpligt att ha kvar ordförklaringen i kapitlet. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. Paragrafen förklarar vad som i kapitlet avses med ”återvinna avfall”, ”förbereda avfall för återanvändning”, ”materialåtervinna avfall”, ”bortskaffa avfall” och ”behandla avfall”. Med ”återvinna avfall” avses att vidta en åtgärd som innebär att avfall kommer till nytta som ersättning för något annat material eller förbereder det för en sådan nytta eller en åtgärd som innebär att avfall förbereds för återanvändning. Med ersättning för annat material avses inte enbart materialåtervinning utan all behandling där avfallet ersätter, eller förbereds för att ersätta, annat material som skulle ha använts för ett visst syfte på ett sätt som bidrar till att bevara naturresurserna. Om avfallet t.ex. förbränns för att utvinna energi har avfallet ersatt annat material som annars skulle ha förbränts för att erhålla energin. Återvinning omfattar inte enbart sådana processer där ett avfallsmaterial direkt ersätter ett annat material utan även processer där avfallsmaterial förbereds så att det är färdigt att användas som råmaterial i andra processer. Ett exempel kan vara att träflis som är avfall återvinns genom framställning av pellets som ska användas som bränsle i pelletspannor. Pelletsprodukten kommer därmed att ersätta annat material som annars skulle ha använts som bränsle. Olika förbehandlande åtgärder som vidtas innan den slutliga återvinningen, t.ex. demontering, krossning, komprimering eller fragmentering, innebär också att avfallet förbereds för att komma till nytta och att en sådan åtgärd således är återvinning (jfr förfarandena R12 och D13 i bilaga II till ramdirektivet om avfall (2008/98/EG). I kravet att avfallsmaterialet ska komma till nytta som ersättning för annat material ligger att den övervägande delen av avfallet förbrukas vid behandlingen och att den övervägande delen av det material eller den energi som genereras kommer till användning (jfr dom i mål C-228/00, Europeiska gemenskapernas kommission mot ). Om behandlingen inte har den effekten, är behandlingen inte att anse som återvinning utan som bortskaffande. Kravet innebär således att det ska vara fråga om en reell användning av avfall som ersättning för annat material som har ett nyttigt ändamål. Det kan vara fråga om en nyttig användning på den plats där återvinningen sker eller en nyttig användning på någon annan plats. Exempel på när en åtgärd inte innebär en reell användning är att man bygger onödiga eller orimligt höga bullervallar med avfall som fyllnadsmaterial (jfr bilaga II till ramdirektivet om avfall). Lagrådet har anfört att förklaringen av ”återvinning” är motsägelsefull, bl.a. i förhållande till förklaringen av ”återanvändning” samt att det dess- utom inte framgår när en återvinningsprocess är avslutad och när avfall p.g.a. återvinningsåtgärder upphör att vara avfall. Lagrådet syftar på uppstår om man har som utgångspunkt att det är själva bearbetningen i sig som gör att avfallet upphör att vara avfall. utgångspunkt är dock inte förenlig med . Det är inte möjligt att göra en generell bestämning av när återvinningsåtgärder innebär att föremålet är avfall. Det måste alltid göras en individuell prövning av vad som kan antas vara syftet med innehavarens agerande, en prövning mot avfallsdefinitionen och dess rekvisit att inne- havaren ”gör sig av med” eller ”avser att göra sig av med” en egendom i den mening som ”göra sig av med” har i avfallssammanhang. gan växer praxis fram. Det räcker alltså inte med att ett avfall har genomgått en viss bearbetning för att återvinningsprocessen ska anses vara avslutad. En cykel som har reparerats i syfte att förbereda den för återanvändning upphör således inte per automatik att vara avfall så snart reparationen är avslutad. Om innehavaren efter reparationen (bearbetningen) trots allt vill bli kvitt cykeln fortsätter cykeln att vara Lagrådet har vidare anfört att förklaringen av förklaringen av ordet ”återvinna” är svår att förena med bestämmelsen i 1 § tredje stycket. bestämmelsen är emellertid inte avsedd att vara en generell regel om när avfall upphör att vara avfall utan är endast en hjälpregel för att fastställa när något som är avfall upphör att vara avfall i de specifika fall där avfallsmaterialet har återvunnits och uppfyller krav i fråga om fortsatt användning enligt föreskrifter som har meddelats med stöd av 39 och För att förtydliga detta ändras lydelsen av 1 § tredje stycket (se vidare kommentaren till 1 §). Lagrådet har vidare anfört att ordet ”han- tera” i ordförklaringen till ”återvinna avfall” inte används i den innebörd som anges i 7 §. Regeringen delar den bedömningen och ersätter ordet med uttrycket ”vidtar en åtgärd”. Med ”förbereda avfall för återanvändning” avses att kontrollera, ren- göra eller reparera något som är avfall så att det kan återanvändas utan Kontroll är avsett att tolkas brett. Att något kontrolleras behöver inte innebära en okulär besiktning utan det kan i vissa fall räcka med att inne- havaren kontrollerar skriftlig dokumentation av avfallet i syfte att avgöra om nödvändiga lagkrav för att ämnet eller föremålet ska få användas är Av förklaringen av ”återvinna avfall” framgår att ”förberedelse för återanvändning” är en återvinningsprocess. Det innebär att det endast är avfall som kan förberedas för återanvändning. En cykel som har slängts av sin tidigare ägare kan förberedas för återanvändning genom att den För att en cykelreparation ska anses vara att förbereda avfall för återanvändning krävs dock att cykeln vid reparationstillfället är avfall (jfr kommentaren till 4 §). Med ”materialåtervinna avfall” avses att upparbeta avfallsmaterial till nya ämnen eller föremål som inte ska användas som bränsle eller fyll- Materialåtervinning är således en återvinningsprocess som syftar till att avfallsmaterialet fortsatt ska vara en del av kretsloppet. det följer bl.a. att energiåtervinning inte är materialåtervinning eftersom man i en sådan process tillgodogör sig energin i materialet och inte materialet i sig. Återvinning där avfall upparbetas till bränsle eller används som fyllnadsmaterial omfattas av samma skäl inte av ”materialåtervinning”. Det krävs inte att det ämne eller de föremål som är resultatet av materialåtervinningen ska tjäna samma syfte som det ursprungliga ämnet eller föremålet. Det ställs inte heller några särskilda krav på hur upparbetningen ska ske. Den kan således ske med fysiska, biologiska eller kemiska processer. Med att ”bortskaffa avfall” avses att en innehavare av avfall gör sig av med avfall utan att återvinna det eller utan att lämna det till någon som samlar in eller transporterar bort det. Deponering och djupinjicering är exempel på metoder för att bortskaffa avfall. Förbränning som inte sker med tillräckligt hög energieffektivitet är också ett exempel på att bortskaffa avfall. Även annan avfallshantering, t.ex. lagring, som sker i samband bortskaffandet omfattas av ”bortskaffa avfall” (se kommentaren till ”behandla”). Med ”behandla avfall” avses att återvinna eller bortskaffa avfall. Någon motsvarande förklaring av uttrycket finns inte i gällande rätt (se kommentaren avseende ”återvinna avfall” och ”bortskaffa avfall”).”Återvinna avfall” och ”bortskaffa avfall” är avsedda att även omfatta hanteringar som innebär att avfall på olika sätt förbereds för återvinning respektive bortskaffande. En sådan hantering är således också ”behandling av avfall”. Ett exempel på sådan hantering av avfall är lagring i anslutning till behandling (jfr förfarandena R13 och D15 i bilaga II till ramdirektivet om avfall). Andra sätt att hantera avfall, som insamling och transport av avfall, är inte att behandla avfall (jfr kommentaren till 5 §). Paragrafen har i övrigt utformats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Paragrafen behandlas i avsnitt 6.2.4–6.2.8. I paragrafen förklaras uttrycket ”samla in avfall”. Med samla in avfall avses att hämta eller ta emot avfall, om detta inte utgör en del av behandlingen av avfallet samt att sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med det hämtade eller mottagna avfallet innan det transporteras vidare till den plats där behandlingen ska påbörjas, om åtgärden inte utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppkom. Att hämta avfall innebär att någon hämtar avfall hos någon annan, t.ex. en entreprenör som hämtar avfall från en verksamhet eller en kommun som hämtar hushållsavfall. Att samla in avfall innefattar också att ta emot avfall som har transporterats till mottagaren av någon annan. Mottagning och hämtning av avfall som sker i anslutning till behandlingen av avfallet är inte att ”samla in avfall”, t.ex. när en behandlingsanläggning tar emot avfall för återvinning eller bortskaffande. Att sortera, lagra eller på annat sätt ta befattning med avfall är också insamling av avfall om åtgärden vidtas innan avfallet transporteras vidare till den plats där behandlingen av avfallet ska påbörjas och inte utförs av avfallsproducenten på den plats där avfallet uppstod. Avfallet kan t.ex. sorteras i olika containrar avsedda för olika avfallsfraktioner i syfte att 2015/16:166 containrarna ska fyllas innan avfallet transporteras vidare till behandling. Med avfallsproducent avses den som bedriver en verksamhet eller annars vidtar en åtgärd som ger upphov till avfall. Vilken plats som är ”den plats där avfallet uppstod” måste bedömas från fall till fall utifrån syftet med hanteringen. Uttrycket är inte enbart avsett att omfatta det exakta ställe där avfallet uppstod. Vid en bedömning av på vilken plats som ett avfall har uppkommit är inte heller fastighetsbegreppet avgörande. Om en verksamhetsutövare flyttar avfall från ett ställe på en fastighet till ett annat ställe på fastigheten kan avfallet fortfarande anses vara lagrat på den plats än där det uppkom. Om avfallet transporteras iväg från verksamhetsområdet för lagring på annan ort bör avfallet dock inte anses lagrat på den plats där det uppkom, även om lagringen sker i en byggnad eller på en fastighet som tillhör avfallsproducenten. Lagring som en del av insamlingen kan övergå till att bli ett bortskaffande om avfallet lagras att det är att anse som deponerat. Den plats där behandlingen ska påbörjas behöver inte vara den plats där den slutliga återvinningen eller det slutliga bortskaffandet sker. Det kan även vara en plats där olika former av förbehandling sker, t.ex. demontering, fragmentering eller sortering (jfr behandlingsmetoderna D 14 och R 12 i bilaga I och II i ramdirektivet om avfall). Se även kommentaren till 6 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2.9. Paragrafen förklarar uttrycken ”uttjänt bil”, ”fastighetsinnehavare” och ”bilskrotare”. De två förstnämnda överensstämmer med motsvarande förklaringar i nuvarande 2 och 5 §§ . Lagrådet har anfört att ordet ”uttjänt bil” bara används i en paragraf i kapitlet och ordet kan behandlas i den paragrafen på samma sätt som ”mottagningsbevis” och ”skrotningsintyg”. I den aktuella paragrafen (33 §) anges orden ”mottagningsbevis” och ”skrotningsintyg” inom parentes för att i lagtexten sätta en etikett på de bevis respektive intyg som beskrivs där och inte för att underlätta läsningen av bestämmelserna. Uttrycket ”uttjänt bil” förekommer på tre ställen i den paragrafen. För att underlätta läsningen behövs därför en ordförklaring som, enligt regeringens mening, lämpligen placeras tillsammans med de andra ordförklaringarna i kapitlets början. 1997/98:45 del 2 s. 187 och prop. 2006/07:40 s. 37. Lagrådet har även påpekat att ordet ”bilskrotare” inte förklaras. Regeringen delar bedömningen att en ordförklaring är motiverad. En sådan införs därför i paragrafen. Förklaringen motsvarar vad som avses i nuvarande 24 § 1 förutom att ordet ”återanvända” har strukits. Av nuvarande lydelse framkommer att den verksamhet som avses ska syfta till att hantera uttjänta bilar. Uttjänta bilar är per definition, även i gällande rätt, något som är avfall. ”Återanvända” innebär emellertid att något som inte är avfall används igen för att fylla samma funktion som det ursprungligen var avsett för. Det får därför antas att det som avses i gällande rätt motsvarar ”förberedelse för återanvändning”. Sådan hantering är återvinning och täcks således av definitionen utan att nämnas särskilt (se kommentarerna till 4 och 6 §). Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. Paragrafen förklarar uttrycket ”producent” och motsvarar definitionen i nuvarande 4 §. Lagrådet har anfört att ordet ”säljer” bör bytas ut mot ordet ”överlåter” för att bättre återspegla syftet med bestämmelsen. Regeringen gör samma bedömning. Ordet ”överlåta” har en bredare betydelse än ”sälja” genom att även inkludera byte och gåva. Av förarbetena till den nuvarande bestämmelsen anges att ”[b]egreppet producent bör omfatta såväl den som tillverkar eller producerar en vara eller förpackning eller importerar den som hela försäljningskedjan från grossist till detaljhandel”. Syftet med definitionen har således varit att hela kedjan av aktörer från det att produkten tillverkas till att den når användaren ska bära ett ansvar som producent. Det finns inget skäl till att en aktör som säljer en produkt ska omfattas av uttrycket ”producent” medan någon som skänker bort en produkt, t.ex. i reklamsyfte, inte gör det. Ordet ”säljer” bör därför bytas ut mot ”överlåter” (se prop. 1992/93:180 s. 62 och prop. 1997/98:45 del 2 s.186 f). Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. Under rubriken finns bestämmelser om hur avfall ska behandlas enligt avfallshierarkin. I paragrafens första stycke finns en upplysning att en bestämmelse om skyldighet att vidta avfallsförebyggande åtgärder finns i 2 kap. 5 §. I andra och tredje styckena regleras den del av avfallshierarkin som rör behandling av avfall (jfr artikel 4 i ramdirektivet om avfall). Enligt andra stycket ska den som behandlar avfall, eller är ansvarig för att avfall blir behandlat, se till att avfallet återvinns genom att det förbereds för återanvändning, materialåtervinns, återvinns på annat sätt eller bortskaffas. Avfallshierarkin innebär en presumtion för vilken behandlingsmetod som ger det bästa miljömässiga och resurseffektiva resultatet som helhet. Utgångspunkten är således att avfall i första hand ska förberedas för återanvändning, i andra hand att det ska materialåtervinnas, i tredje hand att det ska återvinnas på annat sätt och i sista hand ska det bortskaffas. Prioritetsordningen i hierarkin är dock inte absolut. Det uttrycks genom att en behandlingsmetod som anges längre ner i hierarkin bara ska väljas om den är lämpligare än en behandlingsmetod som anges högre upp i hierarkin. Utgångspunkten är att det är avfallsinnehavaren som ska se till att avfallet blir behandlat i enlighet med avfallshierarkin. I vissa fall regleras dock särskilt att en avfallsinnehavare kan få avlastning med detta genom att kunna lämna över avfallet till en kommun eller en producent. I sådana fall finns det regler som gör kommunen eller producenten skyldig att ta emot avfallet och se till att det hanteras på ett korrekt sätt vilket bl.a. omfattar att behandla det i enlighet med avfallshierarkin. En sådan regel finns t.ex. i 20 § som ger kommunen ansvar för hantering av hushållsavfall. Om avfall med stöd av de bestämmelserna förs över till en kommun 2015/16:166 eller producent blir kommunen eller producenten avfallets nya innehavare. Ansvaret för att behandla avfall enligt avfallshierarkin övergår inte alltid om avfallet lämnas till en annan aktör. Den som anlitar en entreprenör för att utföra insamling av avfallet kan t.ex. ha kvar ansvaret för att se till att avfallet blir korrekt behandlat. I tredje stycket anges att den behandlingsmetod som bäst skyddar människors hälsa och miljön som helhet ska anses vara den lämpligaste, om behandlingen inte är orimlig. Avvägningen mellan skyddet av människors hälsa och miljön och kravet på att valet av en behandlingsmetod inte ska leda till orimliga konsekvenser för den enskilde är avsedd att ske med utgångspunkt från mål och tillämpningsområde (som anges 1 kap. 1 §) samt de allmänna hänsynsreglerna i 2 kap. I helhetsbedömningen ligger att en behandlingsmetods påverkan på människors hälsa och miljö ska bedömas ur ett livscykelperspektiv. Exempelvis ska värdet av att slippa utvinna jungfrulig råvara genom att materialåtervinna avfallet vägas in i en jämförelse med andra behandlingsmetoder. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 5. Under rubriken finns en bestämmelse om vilket ansvar som en avfallsinnehavare har för att avfallet hanteras på ett korrekt sätt. Paragrafens första stycke, som motsvarar nuvarande 5 a §, anger att den som innehar avfall ska se till att det hanteras på ett sätt som är godtagbart med hänsyn till människors hälsa och miljön. Den ändrade lydelsen är redaktionell. 2002/03:117 s. 94. I andra stycket finns en upplysning att producenter och kommuner kan ges skyldigheter att hantera avfall enligt 12, 20 och 22 §§. Lagrådet har påpekat att ordet ”hantera”, som används i första stycket, även bör användas här. Regeringen delar den bedömningen eftersom ”ta hand om” är avsett att ha samma betydelse som ”hantera”. Under rubriken finns bemyndiganden som ger regeringen, eller den myndighet som regeringen bestämmer, möjlighet att meddela föreskrifter om producentansvar. Paragrafen, som motsvarar nuvarande 6 §, ger regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer en möjlighet att meddela föreskrifter om producentansvar. Bestämmelsen överensstämmer i sak med motsvarande bestämmelse i gällande rätt men ordet ”återanvänds” har tagits bort i den nya lydelsen. Av den nuvarande bestämmelsens lydelse och dess förarbeten framgår att den endast omfattar föreskrifter om avfall. Den nya lydelsen av kapitlet tydliggör att ”återanvändning” endast kan avse något som inte är avfall (se kommentaren till 4 §). Ordet ”återanvända” i nuvarande lydelsen torde därför motsvara uttrycket ”förbereda för återanvändning” i den nya lydelsen. 1997/98:45 del 2 s. 187 och Prop. 2015/16:166 prop. 2006/07:40 s. 37. Lagrådet har föreslagit att uttrycket ”kategori av producenter” bör användas som precisering av det obestämda uttrycket ”producenterna” samt att första och andra stycket bör föras samman. Lagrådet har även ansett att det är svårt att förstå hur bestämmelsen om ansvar för sådant avfall som inte är producentens eget ska förstås. Bestämmelserna om producentansvar förtydligades och var då föremål för noggranna överväganden, såväl vad gäller vad producentansvarets omfattning som vilka aktörer som skulle omfattas. Bestämmelsen utformades då i enlighet med Lagrådets förslag. Regeringen har inte för avsikt att ändra den sakliga innebörden av paragrafen och bedömer därför att det vore olämpligt att ändra lydelsen på det sätt som Lagrådet föreslår. Regeringen delar dock bedömningen att första och andra styckena kan föras samman. Lagrådet har även påpekat att det i tredje stycket står ”ta hand om” och att man med det avser samma åtgärder som avses i första stycket vilka samtliga är exempel på hantering av avfall. Lagrådet har därför förordat att de aktiviteter som avses i första stycket ska beskrivas på samma sätt i andra stycket. Regeringen delar den bedömningen. Eftersom aktiviteterna i första stycket är olika sätt att hantera avfall bör ordet ”hantera” användas i andra stycket. Lagrådet har av samma skäl som anförs avseende 9 § även förordat att avledningar av ordet ”sälja” byts ut mot avledningar av ordet ”överlåta”. Regeringen delar den bedömningen. Se vidare kommentaren till 9 § och prop. 2006/07:40 s. 27 f. Enligt första stycket får regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer möjlighet att meddela föreskrifter om skyldighet för producenterna avseende märkning, uppgiftslämning samt om varors och förpackningars sammansättning, återanvändbarhet eller återvinningsgrad. Sådana föreskrifter får meddelas för att främja avfallsförebyggande åtgärder eller en hälso- och miljömässigt godtagbar avfallshantering. Föreskrifter får enligt paragrafen meddelas för att ”främja avfallsförebyggande åtgärder”. Enligt gällande rätt får sådana föreskrifter meddelas för att ”främja en minskad uppkomst av avfall”. Avfallsförebyggande åtgärder innefattar inte endast att åtgärder vidtas för att mängden avfall som genereras ska minska utan även att vidta åtgärder för att minska mängden skadliga ämnen i material eller produkter samt att minska de negativa effekterna på människors hälsa och miljön (jfr kommentaren till 1 §). Bestämmelsen innebär således en viss utvidgning av föreskriftsrätten. Se vidare prop. 2002/03:117 s. 94. Enligt andra stycket får föreskrifter som avser andra varor än förpackning, och som syftar till att varor eller förpackningar ska ha en viss sammansättning, återanvändbarhet och återvinningsbarhet, bara avse sådana skyldigheter som behövs till följd av medlemskap i unionen. Ändringarna i detta stycke är endast redaktionella. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.3.1. Paragrafen motsvarar, med vissa redaktionella ändringar, nuvarande 7 b §. 2012/13:161 s 16 f. och 25 f. Paragrafens första stycke är ett bemyndigande för regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer att meddela föreskrifter om skyldighet för vissa producenter att se till att deras produkter omfattas av insamlingssystem samt om tillståndsplikt för yrkesmässig drift av sådana system. Bemyndigandet motsvarar nuvarande 7 a § 1. Av andra stycket framkommer att föreskrifter som meddelas enligt paragrafen endast får avse producenter som omfattas av föreskrifter som har meddelats med stöd av 12 §, dvs. föreskrifter om producentansvar. Bestämmelsen motsvarar nuvarande 8 § första stycket första meningen. Ytterligare bemyndiganden avseende insamlingssystem finns i 16 §. Paragrafen motsvarar nuvarande 7 a § 2–4, 6 och 7. 2012/13:161 s. 25 och innehåller bestämmelser om förpackningar för konsumtionsfärdig dryck gjorda av plast eller metall. Skillnaderna är endast språkliga och redaktionella. Se vidare prop. 2007/08:129 s. 10. Lagrådet har anfört att det oklart hur bemyndigandet i fråga om vissa slag av förpackningar (16 § i denna proposition) förhåller sig till det mer generella bemyndigandet om insamlingssystem för vissa avfallsslag (15 § i denna proposition). Avsikten är att det generella bemyndigandet om insamlingssystem även ska kunna tillämpas på insamlingssystem för sådana förpackningar som avses i 16 §.