prop · H40366 · 2016-12-16 00:00:00 — Kontigo har också genomfört ett antal fallstudier vilka åskådliggör den stora spännvidden inom verksamheten. Företaget konstaterar att det är en enorm skillnad mellan exempelvis den verksamhet som SolEl-program- met bedriver och den som drivs inom ramen för Fordonsstrategisk Forskning och Innovation (FFI). Dessutom finns skillnader i organiseringen av styrning och prioritering mellan olika typer av insatser. Olika aktiviteter har också olika fokus längs en skala mellan grundforskning och marknad. En annan typ av skillnad illustreras av (KC), vars fokus på en bredare uppbyggnad av kunskapsmiljöer delvis går utöver såväl forskning som utveckling och demonstration. Bland fallstudierna finner Kontigo exempel på framgångsrika verksamheter som från utvärderingar, intervjuer och publiceringsstudier bedöms ha bidragit till uppbyggnaden av internationellt konkurrenskraftiga och uthålliga kunskaps- och forskningsmiljöer. Särskilt publiceringsstudiernas resultat pekar dock också på behovet av att öka det internationella samarbetet i syfte att säkra att forskningen verkligen är av högsta internationella klass. De mer ingående fallstudier som Kontigo genomfört illustrerar också tydligt den problematik som tidigare lyfts fram. Brister i målstyrningen riskerar att öppna för en tillfällig och mer historiskt bunden prioritering snarare än en effektiv målstyrning. Kontigo menar även att fallstudierna genom den ökade detaljeringsnivån också visat på behovet av att nära förstå verksamheten för att formulera mål och styra åt rätt håll. Att hålla samman forsknings- och utvecklingsinsatser inom behovs- och utmaningsdrivna teman är förvisso enligt Kontigo en utmaning men fallen illustrerar också den betydelse förståelsen för dessa utmaningar har för att skapa initiativ som kan bidra till att möta sådana samhällsutmaningar. FFI-programmet är ett exempel på hur detta kan fungera. Programmet med KC kombinerar forskningsexcellens också med industrirelevans på ett sätt som skapar goda förutsättningar att möta samhällsutmaningar. Kontigos övergripande slutsats är att det finns ett utrymme för att tydliggöra de förändringsmål man önskar att forsknings- och innovationsverksamheten skall vara med och skapa. finns ett sådant tydliggörande inom några temaområden, men de saknas eller är ostrukturerade vad gäller den samlade verksamheten. Tydligare styrning av insatser för behovsmotiverad forskning Kontigo diskuterar slutligen begreppet behovsmotiverad forskning som ofta tolkas som att det i någon mån kräver en process som styrs nerifrån och upp. Kontigo anser i stället att myndigheten bör ta ett tydligare grepp om insatserna och styra insatserna utifrån hur verksamheten kan antas ge största möjliga bidrag till de förändringsmål politiken ställt upp. Detta utesluter dock inte att man även fortsättningsvis ska säkerställa insatsernas relevans genom en nära dialog med forskare, företag och samhälle. Sammanfattning – värdefull verksamhet som behöver en tydligare mål- och resultatstyrning Sammantaget menar att utvärderingen tydligt visat på de värden som verksamheten skapar för men att den också visat på den delvis outnyttjade potential som ligger i en tydligare mål- och resultatstyrning. Programmet för forskning och innovation på energiområdet är en del av energipolitiken och en del av de aktiviteter som genomförs för att möta utmaningarna kring energi och klimat. Det är också en delmängd av den svenska statens främjande av tillväxtprojekt och innovativa företag. Medan flera utvärderingar har gjorts av programmet ur det energipolitiska perspektivet är förekomsten av tvärsektoriella analyser av styrning och organisation av de samlade insatserna för innovation och näringslivsfrämjande begränsad. Med undantag för de två granskningar som genomfördes av 2012 (Reviews of Innovation Policy: ) och 2016 (Reviews of Innovation Policy: ) har de i uppföljningen av energiforskningsprogrammet utgått från de mål och riktlinjer som gäller för verksamheten. (dir. 2015:10) har i sitt slutbetänkande Entreprenörskap i det tjugoförsta århundrandet (SOU 2016:72 s. 31) konstaterat att systemet för att främja innovation och näringsliv är svåröverskådligt. granskade 2016 ett antal olika insatser vid , och utifrån deras genomförande och effekter att främja näringsliv och innovation. I denna studie ingick även delar av programmet för forskning och innovation på energiområdet. I rapporten till innovationer och företagande (RiR 2016:22) konstaterar att regeringen saknar en tillräckligt samlad och tydlig bild av stöden och dess effekter. menar att stöden utvärderas kontinuerligt av forskare och utredare, men att den kritik som framförs inte alltid tas till vara för lärande och utveckling. Uppföljningsbara mål och relevanta data är en förutsättning för att kunna utvärdera resultaten av stöden. anser att det saknas fullständiga data för ändamålet som målen för de enskilda programmen formuleras så att de är svåra att följa upp. De samlade iakttagelser som dessa externa bedömare gör är att det saknas en samlad bild av samtliga statliga program för främjandet av innovation och näringsliv. Därmed är det svårt att bedöma i vilken utsträckning programstrukturen tjänar de övergripande målen för politiken. Ett stort antal mindre programinsatser riskerar att leda till höga administrationskostnader, potentiella överlappningar mellan programmen samt begränsar möjligheterna att överblicka och utvärdera effekterna av de samlade medel som avsätts för att främja innovation och näringslivsutveckling. kan mindre program med mer konkret fokusering och tydligare och avgränsningar möjliggöra högre kvalitet vid genomförande och uppföljning. En mer systematisk utvärdering av de samlade insatserna för främjande av innovation och näringsliv är en förutsättning för att kunna öka effektiviteten i denna del av forskning och utveckling. Ett första steg är att regeringen i kommande skrivelse till (RiR 2016:22) återkommer med förslag till åtgärder när det gäller hur stöd till forskning och utveckling samt satsningar på innova- tion och näringslivsfrämjande bättre ska kunna följas upp och utvärderas Prop. 2016/17:66 i syfte att stärka effektiviteten i de samlade insatserna. 7Mål och syfte för forskning och innovation på energiområdet Regeringens förslag: Det övergripande målet för forskning och innovation på energiområdet ska vara att bidra till uppfyllandet av uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken och energirelaterade miljöpolitiska mål. Fokus på insatserna inom energiforskningen är områden som har förutsättningar för tillväxt och för export. Rapporten och utvärderingarna innehåller inget förslag i den här frågan. Remissinstanserna har inte uttalat sig i frågan. Skälen för regeringens förslag: Insatserna för forskning och innovation på energiområdet ska vara utformade som en central och integrerad del av energipolitiken. Forskning och innovation ska användas för att öka möjligheterna att möta de stora utmaningarna kring energi, klimat och miljö på ett samhällsekonomiskt effektivt sätt som även ger goda möjligheter för näringslivets och ekonomins utveckling och konkurrenskraft. Den övergripande inriktningen bör vara att främja utvecklingen av ett långsiktigt hållbart energisystem. Detta innebär att det inte bara finns skäl att rikta insatser mot förnybara energikällor, energilagring och energieffektivitet. Det behövs även en trygg tillgång till energi på överkomliga villkor för att de sociala och ekonomiska dimensionerna av hållbar utveckling ska kunna nås. Det är också viktigt att ta hänsyn till eventuella risker med särskilt farliga ämnen vid utveckling av ny energieffektiv teknik. Den svenska energipolitiken syftar till att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet. Energipolitiken ska skapa villkoren för en effektiv och hållbar energianvändning och en kostnadseffektiv svensk energiförsörjning med låg negativ inverkan på hälsa, miljö och klimat samt underlätta omställningen till ett ekologiskt uthålligt samhälle. kan vi dock inte i detalj ange hur ett framtida hållbart energisystem ska se ut. Vi kan ange vilka kvalitativa egenskaper vi eftersträvar men vi har ännu ingen helt säker uppfattning om vilken teknik för tillförsel och användning som kommer att användas, vilka energikällor som kommer att ingå i vår samlade tillförsel, eller vilka produkter, tjänster och nyttor som ska erbjudas på marknaden. Vägen mot ett hållbart energisystem måste därför gå via en serie milstolpar och delmål som successivt vidareutvecklas och skärps, och vägledas genom en serie av indikatorer och nyckeltal, exempelvis rörande kostnader, effektivitet och utsläpp. För att kunna styra utvecklingen på 2016/17:66 ett ändamålsenligt sätt måste sådana mål utformas successivt baserat på de resultat, lösningar, problem och hinder som uppkommer efter hand. Genom beslut, baserat på propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153), är det övergripande målet för forskning och innovation på energiområdet att insatserna ska inriktas så att de kan bidra till uppfyllandet av uppställda energi- och klimatmål, den långsiktiga energi- och klimatpolitiken samt energirelaterade miljöpolitiska mål. Denna formulering är både stabil över tiden och föränderlig genom att de kvantitativa mål och milstolpar som åsyftas successivt utvecklas, beslutas och uppnås. Agenda 2030 sätter förnyat fokus på sambanden mellan politikområden och på behovet av ett integrerat arbetssätt. från och regeringens ambition att bli ett av världens första fossilfria välfärdländer innebär nya förutsättningar och utmaningar för energipolitiken. En viktig utmaning blir att utveckla metoder för att motverka motsättningar mellan energiförsörjning och andra relevanta mål, som exempelvis miljökvalitetsmålen. Dessutom spelar energiförsörjningen en viktig roll i möjligheterna att leva upp till överenskommelser om luftvårdspolitiken inom EU. för det förra beslutet om forskning och innovation på energiområdet stod de så kallade 2020-målen i fokus för energipolitiken. En del av dessa mål har vi redan uppnått. Andra fordrar ytterligare insatser och styrmedel för att nå. har det tagits fram nya kvantitativa mål på som kan ge ytterligare långsiktig styrning av insatserna. Detta gäller såväl genomförandet av klimatavtalet från som de mål som formulerats i den svenska energiöverenskommelsen och i Miljömålsberedningens slutbetänkande. I budgetpropositionen konstaterade regeringen att en satsning på energiforskning kan bidra positivt till sysselsättning, ekonomisk utveckling och export. Svenskt näringsliv har stora möjligheter att utveckla och tillhandahålla varor och tjänster på en global marknad för att möta miljö- och klimatutmaningarna. I Energiöverenskommelsen skrivs att insatserna inom energiforskningen bör fokusera på områden som bidrar till att uppnå uppställda klimat- och energipolitiska mål, samt som har förutsättningar för tillväxt och för export. I regeringens exportstrategi framhålls ambitiösa miljö- och klimatpolitik som en av utgångspunkterna för ökad export. Resurseffektivisering, hållbar konsumtion och produktion, miljöteknik och innovationer innebär möjligheter för affärsutveckling som miljö- och klimatpåverkan minskar. Mot denna bakgrund är det rimligt att förtydliga målformuleringen och slå fast att verksamheten även ska fokusera på insatser som kan bidra till ekonomisk utveckling och export. Regeringens bedömning: Den konkretisering av målet som beslutade på underlag av propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem är fortfarande ändamålsenlig som riktlinje för verksamheten kring forskning och innovation på energiområdet. Skälen för regeringens bedömning: Enligt förslag i propositionen Forskning och innovation för ett långsiktigt hållbart energisystem beslutade följande konkretisering av det övergripande målet (prop. 2012/13:21, bet. 2012/13:NU6, rskr. 2012/13:153): Forskning och innovation på energiområdet ska bygga upp vetenskaplig och teknisk kunskap och kompetens som behövs för att genom tillämpning av ny teknik och nya tjänster möjliggöra en omställning till ett långsiktigt hållbart energisystem i , karaktäriserat av att förena ekologisk hållbarhet, konkurrenskraft och försörjningstrygghet, utveckla teknik och tjänster som kan kommersialiseras genom svenskt näringsliv och därmed bidra till hållbar tillväxt och energisystemets omställning och utveckling såväl i som på andra marknader, och bidra till och dra nytta av internationellt samarbete på energiområdet. Denna konkretisering av målet är fortfarande relevant, även i relation till utvidgningen av det övergripande målet, se avsnitt 7.1, att fokus på insatserna inom energiforskningen även läggas på områden som har förutsättningar för tillväxt och för export. Detta innebär att det konkretiserade målets punkter även bör tolkas så att man bör ta hänsyn till insatser som kan bidra till att svenskt näringsliv och svenska entreprenörer ska kunna ta marknadsandelar på området ren och effektiv energi- och klimatteknik och därmed bidra till den ekonomiska utvecklingen och sysselsättningen i . Det internationella samarbetet utvecklas och blir allt mer intensivt, exempelvis genom Mission Innovation med sin ambition att främja den globala tillgången till ren och ekonomiskt överkomlig energiteknik. Det konkretiserade målet innebär att forskning och innovation på energiområdet även ska bidra till och dra nytta av sådana nya internationella samarbeten på energiområdet samt att det svenska nationella programmets där relevant ska bidra till energiunionens mål. De beslutade konkretiseringarna av det övergripande målet är fortfarande ändamålsenliga som riktlinjer för det arbete som bedriver för forskning och innovation på energiområdet. 8 Genomförandet av insatserna 8.1 Utmaningar och temaområden Regeringens bedömning: Energisystemet har fem övergripande utmaningar som kan betecknas Helt förnybart energisystem, Flexibelt och robust energisystem, Resurseffektivt samhälle, Innovation för jobb och klimat samt Samspel i systemet. Med utgångspunkt i dessa utmaningar bör forsknings- och innovationsinsatser –2020 genomföras i ett antal prioriterade huvudinriktningar för inom nio olika temaområden. Temaområdena är Transportsystemet, Bioenergi, Byggnader i energisystemet, Elproduktion och elsystem, Industri, Hållbart samhälle, Allmänna energisystemstudier, Affärsutveckling och kommersialisering samt Internationella samarbeten. Statens energimyndighets bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna gör i huvudsak samma bedömning. Flera remissinstanser, bland annat och Återvinningsindustrierna, instämmer i de utmaningar som pekat ut. i (LO) anser att utmaningarna tydligt pekar ut de stora utmaningar som svensk energiproduktion och energiförsörjning står inför och () anser att de fem utmaningarna för länge sedan borde ha utvecklats som politiska prioriteringar. Flertalet remissinstanser har kommenterat utmaningen Helt förnybart energisystem. Omställningen till ett hållbart transportsystem kommenteras omfattande och , (Svebio), , (), (), , , och betonar vikten av helhetsperspektiv på transportsystemet. Statens väg och transportforskningsinstitut (VTI), Svensk kollektivtrafik, (), KVA och framhåller att energieffektvisering måste ske för att nå målet. Försvarsmakten, (), och () välkomnar särskilt utmaningen Flexibelt och robust energisystem i ljuset av den högre andelen intermittenta kraftkällor i energisystemet. Ett flertal remissinstanser pekar inom denna utmaning ut centrala frågor såsom energilagring (Energigas , Teknikföretagen, , Svensk Fjärrvärme, ) och digitalisering (SVK, I samband med utmaningen Resurseffektivt samhälle lyfter många re- missinstanser fram betydelsen av det biobaserade samhället (IVA, KTH, KSLA, LRF). fram goda möjligheter till en biobaserad ekonomi och vikten av Betydelsen av energieffektivisering framhålls av ett flertal (LO, Skogsindustrierna, Bil , KVA, Svensk kollektivtrafik, , VTI). , , Skogsindustrierna och LRF poängterar vikten av samverkan samt system- och helhetsperspektiv. understryker vikten av samarbete i miljömålsfrågorna. Angående utmaningen Innovation för jobb och klimat instämmer bland annat SIDA och i de svårigheter som pekat på för små företag med forskningsinnovationer att hitta riskvilligt kapital samt de klimat- och samhällsekonomiska betydelser som dessa företag potentiellt har. Vidare instämmer flertalet remissinstanser i behovet av en ökande omfattning av demonstrationsprojekt och pilotförsök i liten och stor skala (IQ samhällsbyggnad, , Svebio, Bil , , Svensk energi, Svensk fjärrvärme, Energigas , RISE- instituten, LRF, KTH och Skogsindustrierna). När det gäller utmaningen Samspel i systemet lyfter flertalet remissinstanser behovet av helhetssyn på energisystemet (, , , och biodrivmedelsinstitutet (SPBF), och ). Ett flertal remissinstanser framför dessutom detaljerade synpunkter och förslag på sina respektive ansvars- och kompetensområden. Skälen för regeringens bedömning: Regeringen instämmer i syn på behovet av övergripande och samverkande utmaningar som vägledande för arbetet. De fem utmaningar som myndigheten föreslår har identifierats i arbetet med att ta fram mål och viktiga omvärldsfaktorer för de olika temaområdena. Utmaningarna ger en övergripande utgångspunkt för arbetet med att främja utvecklingen av ett hållbart energisystem. Forskning och innovation tillsammans med andra styrmedel kan genom att möta dessa utmaningar på olika områden bidra till att nå de uppställda energi- och klimatpolitiska målen för ett hållbart energisystem. Det är angeläget att prioriterar och genomför verksamheten utifrån ett helhetsperspektiv. De nio temaområdena berör i hög grad de andra myndigheterna inom energiområdet (, och ) och innovationsområdet (bland annat och ). Det finns därmed stora behov av samverkan och koordinering av insatserna, se avsnitt 1.5 och 8.5. Energisystemet är och förväntas bli alltmer integrerat. Det finns stora behov av att knyta ihop de olika sektorernas infrastruktur och system i övergripande satsningar som kan bidra till att testa och ta fram helhetslösningar för att möta den utmaning som omställningen till ett fossilfritt innebär, exempelvis för basindustrin och transportsektorn. För basmaterialindustrin kan det handla om direkt reducering med vätgas i stålindustrin, medan det för transportområdet innebär en mängd olika insatser för en fossilfri fordonsflotta. Det är också viktigt att ta hänsyn till de ändrade förutsättningar som ett förändrat klimat för med sig för energisystemet. Det är knappast varken möjligt eller önskvärt att formulera en uppsättning isolerade delområden som inte har kontaktytor eller samverkansmöjligheter med varandra. Däremot är det viktigt att uppgifterna för forskning och innovation formuleras utifrån en analys som utgår från re- 2016/17:66 levanta synergier, intressekonflikter och samverkansmöjligheter. Att angränsande delområden placeras i olika temaområden är sannolikt oundvikligt. Om exempelvis insatser för biodrivmedel skulle föras till temaområdet Bioenergi skulle ett viktigt och relevant gränssnitt mellan biodrivmedel och temaområdet Industri i stället uppträda. Detta analytiska ramverk i sig hindrar inte att enskilda insatser ändå görs på specifika delområden. Även om det inte finns ett temaområde för koldioxidavskiljning och lagring kan vissa insatser efter strategisk genomlysning motiveras, exempelvis inom området Industri. Koldioxidavskiljning och lagring, CCS, är i andra länder under utveckling främst för tillämpning i samband med kraftproduktion. Det övergripande målet i energiöverenskommelsen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser till atmosfären innebär dock att en genomlysning av metoden och dess konsekvenser kan behöva göras för industriella tillämpningar. Regeringen gör mot denna bakgrund bedömningen att upplägget med fem övergripande utmaningar och nio tematiska områden ger goda förutsättningar för den strategiska prioritering, genomförande och uppföljning som ska göra. Formuleringen av de fem utmaningarna och utvidgningen av antalet temaområden ger utrymme för en helhetssyn och ett vidgat systemperspektiv. Regeringens bedömning: bör vidareutveck- la den strategiska processen för prioritering, implementering, uppfölj- ning och utvärderingar. Inslagen av tydlig resultatstyrning bör öka. Konkreta mål för enskilda områden och program bör formuleras med omsorg så att de kan följas upp. En balans mellan strategisk resul- tatstyrning och genomförarinitierad verksamhet bör eftersträvas. Rapporten och utvärderingarna: De båda utvärderingarna anser att strategiprocess behöver utvecklas med bland annat ökade inslag av resultatstyrning och tydligare process för prioritering Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser anser att strategiproces- sen överlag är god och att det är positivt att den involverar både närings- liv, universitet och högskola. En del kommentarer framförs om strategi- processens öppenhet och transparens i till exempel tillsättandet av rådgi- uttrycker stor uppskattning över användningen av utvecklingsplattformar (UP) och myndighetens strategiska process anser att det är positivt att såväl den offentliga sektorn som näringsliv och universitet är delaktiga i planering och utveckling av verksamhet. (Skogforsk) anser att arbetet med UP som rådgivande grupper och även som en kanal tillbaka till forskning och näringsliv bör fortsätta och om möjligt växlas upp – den föreslagna ut- formningen av forskning och innovation, kunskaps- och resultatsprid- ning, kortrespektive långsiktiga satsningar och internationellt samarbete är väl avvägd och planerad. Bil är positiva till det arbetssätt för strategiarbete inom som beskrivs i rapporten. pekar på vikten av både bottom up- och top down-perspektivet och anser att det behövs en bas av grundforskning för att fylla på med idéer som sedan kan användas i mer tillämpad forskning, utveckling och innovation. Myndigheten för tillväxtpolitiska utvärderingar och analyser (Tillväxtanalys) betonar risken med ett för svagt strategiarbete och anser att en för stark inriktning på bottom up riskerar att vara konservativ då den återspeglar områden som redan är starka inom näringslivet och universitetsvärlden. Byggindustrier instämmer med Tillväxtanalys i att behöver en övergripande strategi som mer än tar sin utgångspunkt i ett top down-perspektiv och väger ihop det med det bottom up-perspektiv som kommer från bland annat högskola och näringsliv. bör enligt Byggindustrier prioritera mer i enlighet med samhällsutmaningarna och inrikta verksamheten mot färre och större områden. Tekniska högskolan anser att forskning som hamnar mellan grund- och industriell forskning tenderar att prioriteras bort och ger upphov till ett glapp i innovationssystemet då den explorativa forskningen därmed nedprioriteras. Skälen för regeringens bedömning: De samlade insatserna på energiområdet ska utgå från det övergripande målet och den konkretisering av målet som beslutar. har ansvaret att utforma verksamheten för att på bästa sätt bidra till målet. Denna uppgift kräver en transparent och systematisk process i samverkan med och mellan energi- och innovationssystemets aktörer. Utveckling och innovation kan stödjas utifrån i grunden olika betraktelsesätt, inriktade antingen på radikala eller omstörtande innovationer, eller på inkrementell utveckling och smärre justeringar. Det finns fördelar och nackdelar med alla dessa angreppssätt. Det är rimligt att eftersträva en balanserad portfölj av insatser som efter förutsättningarna på varje enskilt delområde väljer de verktyg och verksamhetsformer som bäst främjar utvecklingen. Detta kan innebära allt från att främja nätverksbyggande och ömsesidigt lärande till att finansiera grundläggande energirelevant forskning.