prop · H303131 · 2016-03-22 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:131 Styrelser för universitet och högskolor – ledamöternas tillsättning och ansvar Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås att högskolelagen (1992:1434) ska ändras så att lärare och studenter i stället för att vara representerade i styrelsen för ett statligt universitet eller en högskola, ska få rätt att utse ledamöter i styrelsen. Den föreslagna ändringen syftar till att tydliggöra styrelsens helhetsansvar och ledamöternas ansvar att i sitt styrelsearbete stå obundna av partsintresse och uteslutande företräda högskolan. Regeringen redovisar vidare sina bedömningar när det gäller hur förslag om ordförande och övriga ledamöter som regeringen utser i styrelser för statliga universitet och högskolor ska tas fram. Syftet är att skapa förutsättningar för att styrelserna vid universitet och högskolor får en ändamålsenlig kompetens så att svensk högre utbildning och forskning även i fortsättningen kan hålla en internationellt sett hög kvalitet. Enligt regeringens bedömning bör förslag till ordförande och sådana ledamöter som utses av regeringen lämnas av två nomineringspersoner. En av dessa bör företräda ett övergripande statligt intresse och utses av regeringen. Den andra bör ha god kännedom om den aktuella högskolans verksamhet och utses av regeringen efter förslag från högskolan. De förslag som nomineringspersonerna lämnar bör även i fortsättningen lämnas efter samråd inom och utom högskolan. Regeringen gör vidare bedömningen att nomineringspersonerna i sitt förslag ska beakta en jämn könsfördelning. Ändringen i högskolelagen föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) ................. Ärendet och dess beredning .............................................................. Systemet för nominering av styrelseledamöter behöver Hur ska förslag till externa ledamöter i styrelser för statliga universitet och högskolor tas fram? Nomineringspersoner bör ta fram förslag till externa Krav på samråd och jämn könsfördelning........................ Styrelsens sammansättning och ansvar ........................................... Externa ledamöter bör vara i majoritet............................. 7.2Lärare och studenter ska ha rätt att utse ledamöter i styrelsen – inte vara representerade.................................. Sammanfattning av Delrapport från (U2015/03779/UH)........................ Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434). 2Förslag till lag om ändring i högskolelagen (1992:1434) Härigenom föreskrivs att 2 kap. 4, 7 och 8 §§ högskolelagen (1992:1434) ska ha följande lydelse. en högskolas styrelse. en högskolas styrelse. ingå i styrelsen. ingå i styrelsen. ter vid högskolan har rätt att vara ter vid högskolan har rätt att utse representerade i styrelsen. ledamöter i styrelsen. stämmelser om vem som utser så- eller den myndighet som regering- dana representanter finns i förord- 8 kap. 7 § regeringsformen ledamöter i styrelsen. dela föreskrifter om antalet sådana ledamöter och om hur de ska ledamöter i styrelsen. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden. Studenterna har rätt att vara rep- Studenterna har rätt att vara resenterade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse eller beredning sker som har för utbildningen eller studenternas eller den myndighet som regering- 8 kap. 7 § dela föreskrifter om antalet sådana representanter och om hur de ska utses. 1Senaste lydelse 2007:141. 2Senaste lydelse 2010:701. Regeringen eller den myndighet I föreskrifter om hur studenterna som regeringen bestämmer med- utser ledamöter i styrelsen eller delar föreskrifter om vem som ut- representanter enligt 7 §, får rege- ser representanter för studenterna. ringen överlämna åt enskilda indi- I sådana föreskrifter får regeringen vider eller åt sammanslutningar att överlämna åt enskilda individer utse ledamöterna eller represen- eller åt sammanslutningar att utse Denna lag träder i kraft . 3 Senaste lydelse 2010:701. 3 Ärendet och dess beredning Genom beslut bemyndigade regeringen chefen för att ge en särskild utredare i uppdrag att kartlägga och analysera ledarskap och ledningsfunktioner vid universitet och högskolor (dir. 2014:70). Utredningen antog namnet . Genom tilläggsdirektiv till utredningen fick utredaren i uppdrag att beskriva och analysera olika alternativ för hur förslag till ordförande och sådana ledamöter i en högskolas styrelse som utses av regeringen ska tas fram och att förorda ett alternativ (dir. 2015:44). Uppdraget enligt tilläggsdirektiven redovisades i en delrapport till () (U2015/03779/UH). En sammanfattning av delrapporten finns i bilaga 1. Det lagförslag som lades fram i delrapporten finns i bilaga 2. Rapporten har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en förteckning över dem finns tillgänglig i ärendet (U2015/03779/UH). I denna proposition behandlas utredningens förslag i de delar som avser nominering av ordförande och sådana ledamöter i en högskolas styrelse som utses av regeringen. Vidare behandlas utredningens förslag om att högskolelagen ska ändras på så sätt att lärare och studenter har rätt att utse ledamöter i stället för att vara representerade i styrelsen. 4Systemet för nominering av styrelseledamöter behöver förändras Regeringens målsättning är att ska vara ett av världens främsta forskningsländer och en ledande kunskapsnation. Det är därför nödvändigt med starka och ansvarstagande universitet och högskolor som i en alltmer komplex omvärld kan verka med framgång såväl internationellt och nationellt som i sin region. Universiteten och högskolorna spelar en alltmer central roll för samhällets välfärd, tillväxt och utveckling. Det är således viktigt att de erbjuder kvalificerad högskoleutbildning för ett rikt och varierande arbetsliv, främjar enskilda individers utveckling och bildning samt utför forskning av högsta kvalitet. Lärosätena ska också samverka med det omgivande samhället, informera om sin verksamhet och verka för att forskningsresultat kommer till nytta. För att kunna möta de många utmaningarna i en komplex och global omvärld och ha förmåga att göra strategiska prioriteringar är det viktigt att styrelsen, som är högskolans högsta beslutande organ, har en sammansättning och kompetens som ger bästa möjliga förutsättningar för ett framgångsrikt och ansvarstagande ledarskap. Detta kräver att personer med rätt kompetens rekryteras till styrelseuppdragen. Att alla lärosäten, oavsett storlek och inriktning, spelar en viktig Prop. 2015/16:131 nationell roll behöver återspeglas i såväl styrelsens kompetens som i nomineringsförfarandet. En annan viktig aspekt är att en jämn represen- tation av kvinnor och män ger ett bredare beslutsunderlag och skapar förutsättningar för bättre beslut. Det nuvarande systemet med nomineringsgrupper, som lämnar förslag till ordförande och sådana ledamöter i styrelserna som utses av regeringen, har i de flesta fall gett välfungerande styrelser med en ändamålsenlig kompetens. Trots det har systemet kritiserats, framför allt i fråga om gruppernas sammansättning och hur de har arbetat. Det finns därför anledning att göra en översyn av systemet. och högskolor avses i denna proposition universitet och högskolor som har statlig huvudman och som omfattas av högskolelagen (1992:1434), inklusive och Försvarshögskolan. och högskolor är myndigheter som lyder under rege- Regleringen när det gäller sådana lärosäten faller därför under regeringens s.k. restkompetens enligt 8 kap. 7 § regeringsformen, dvs. regeringen har befogenhet att reglera dessa myndigheters verksamheter. Det har dock ansetts lämpligt att grundläggande mål och villkor för verk- samheten vid statliga universitet och högskolor regleras i lag (jfr prop.1992/93:1, bet. 1992/93:UbU1, rskr. 1992/93:103). om styrelser vid universiteten och högskolorna, deras sammansättning och hur ledamöterna i styrelsen utses finns därför såväl i högskolelagen som i högskoleförordningen (1993:100) och andra till högskolelagen an- Enligt högskolelagen ska styrelsen för ett universitet eller en högskola ha inseende över högskolans alla angelägenheter och ska svara för att dess uppgifter fullgörs. Styrelsen ska bestå av rektor, representanter för lärare och studenter, som dessa utser, samt ordförande och övriga ledamöter som regeringen utser (2 kap. 2 och 4 §§). Antalet ledamöter i styrelsen preciseras i högskoleförordningen. anges att en styrelse består av ordföranden och fjorton andra ledamöter. Dessa ledamöter utgörs av rektor, om rektor inte är utsedd till ordför- ande, tre representanter för lärarna, tre representanter för studenterna samt sju eller åtta ledamöter som utses av regeringen beroende på om rektor är ordförande eller inte (2 kap. 7 a §). Även sättet att utse ledamöter regleras på förordningsnivå. som ska utses av regeringen utses efter förslag från en nomineringsgrupp. Denna grupp består av en person som utses av regeringen, landshövding- en i det län där högskolan har sin huvudsakliga verksamhet eller lands- hövdingens ställföreträdare och en representant för studenterna vid hög- Förslaget ska föregås av ett samråd inom och utom högskolan och avse personer med kompetens och erfarenhet från verksamhet av betydelse för eller högskolans utbildnings-, forsknings- och 2015/16:131 samverkansuppdrag (2 kap. 7 a och b §§ högskoleförordningen). Ordföranden och de ledamöter som utöver ordföranden utses av regeringen benämns i det följande även externa ledamöter. Företrädare för de anställda har närvaro- och yttranderätt vid styrelsens sammanträden (2 kap. 4 § andra stycket högskolelagen). Utöver att delta i styrelsens arbete har studenterna inflytande genom att de har rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker som har betydelse för utbildningen eller studenternas situation (7 § högskolelagen). Denna rätt rör således deltagande i annat beslutsfattande eller beredning än som sker i styrelsen. För Försvarshögskolan och gäller i huvudsak motsvarande regler enligt förordningen (2007:1164) för Försvarshögskolan och förordningen (1993:221) för . När det gäller Försvarshögskolan görs tillägget att Försvarsmakten och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap vardera ska representeras av en ledamot i styrelsen. 6Hur ska förslag till externa ledamöter i styrelser för statliga universitet och högskolor tas fram? 6.1Nomineringspersoner bör ta fram förslag till externa ledamöter Regeringens bedömning: Förslag till ordförande och sådana ledamöter i styrelsen för ett universitet eller en högskola som ska utses av regeringen bör lämnas av två nomineringspersoner. En av dessa bör företräda ett övergripande statligt intresse och utses av regeringen. Den andra bör ha god kännedom om det aktuella eller den aktuella högskolans verksamhet och utses av regeringen efter förslag från eller högskolan. Utredningens bedömning överensstämmer delvis med regeringens bedömning. Utredningen föreslår dock att en av personerna ska utses av regeringen efter förslag från styrelsen vid respektive universitet eller högskola. Enligt utredningens förslag får denna person inte heller ha sin dagliga verksamhet vid eller högskolan. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inga invändningar mot det. Det gäller bl.a. , , , , Statskontoret framför bl.a. att utredningens förslag är en rimlig avvägning mellan lärosätenas autonomi och regeringens ägarintresse samt att förslaget framstår som en praktiskt mer hanterbar process än det nuvarande förfarandet. Även lyfter fram att förslaget ger både universitet och regeringen inflytande över rekryteringen av styrelseledamöter och uppfattar anser att det är otydligt vad som avses med att den person som ska ha god kännedom om den inte får ha sin dagliga verksamhet vid lärosätet. ämbetet föreslår därför att kravet bör vara att den nomineringspersonen inte får vara ledamot i högskolans styrelse, vara anställd vid högskolan eller ha annat uppdrag hos högskolan. Vissa remissinstanser, däribland , och , motsätter sig utredningens förslag att den person som ska ha god kännedom om den inte får ha sin dagliga verksamhet vid högskolan. De hänvisar bl.a. till att det riskerar att utesluta kompetenta och lämpliga kandidater. universitet föreslår därför att den personen bör kunna ha sin dagliga verksamhet vid lärosätet, men inte ha en ledningsfunktion. Ett fåtal remissinstanser, bl.a. i , anser att det bör vara reglerat i förordning att landshövdingen i det län där högskolan har sin huvudsakliga verksamhet ska ingå i nominerings- i län och enskilda medlemskårer i förenade studentkårer anser att det bör vara reglerat att en representant för studenterna bör ingå i nomineringsgruppen. Vissa remissinstanser, däribland , univer- sitet, , i och i län, anser att nomineringsgruppen även fortsättningsvis ska bestå av tre personer. Skälen för regeringens bedömning Förslag bör lämnas av nomineringspersoner som utses av regeringen Förfarandet med nomineringsgrupper som lämnar förslag till externa ledamöter infördes sedan regeringen hade aviserat förfarandet i propositionen Nya myndigheter inom utbildningsområdet 2011/12:133, bet. 2011/12:UbU22, rskr. 2011/12:278). innan lämnades förslag till externa ledamöter av respektive universitet Det nuvarande systemet med nomineringsgrupper har kritiserats, fram- för allt i fråga om hur grupperna har arbetat och deras sammansättning. Det har bl.a. uppmärksammat i rapporten av utseende av externa ledamöter i lärosätenas styrelser (U2013/06518/UH). tilläggsdirektiv för (U 2014:11), vilken redan hade i uppdrag att bl.a. kartlägga och analysera ledarskap i högskolan. tilläggsdirektiven skulle utredaren beskriva och analysera olika alternativ för hur förslag till ordförande och andra externa ledamöter i en högskolas styrelse ska tas fram samt förorda ett alternativ. I uppdraget ingick att beakta såväl regeringens som högskolornas intresse av inflytande över kompetensprofilen i högskolornas styrelser (dir. 2015:44). Av utredningens delrapport (Delrapport från , U2015/03779/UH), där tilläggsuppdraget redovisas, framgår att systemet med nomineringsgrupper, trots den kritik som har framförts, i de flesta 2015/16:131 fall har gett välfungerande styrelser med en ändamålsenlig kompetens. Enligt utredningen är en stor majoritet av de rektorer och styrelseordförande som utredningen har intervjuat positiva till att det även fortsättningsvis ska vara nomineringsgrupper som tar fram förslag till externa styrelseledamöter, men många anser att bl.a. sammansättningen av grupperna bör förändras. Utredningen resonerar kring alternativa sätt för hur förslag till ordförande och externa ledamöter ska lämnas. Exempelvis diskuteras ett tillvägagångssätt där ordförande och externa ledamöter tas fram av . Utredningen avstyrker dock en sådan ordning, bl.a. eftersom det finns en risk för att lärosätets inflytande över kompetensen i styrelsen skulle inskränkas. Utredningen diskuterar också möjligheten till en nationell nomineringsgrupp med uppdrag att föreslå ordförande och ledamöter till styrelserna för alla lärosäten eller för grupper av lärosäten. Men även detta anses innebära en risk att lärosätenas önskemål om kompetenser i styrelsen inte beaktas. Av dessa anledningar föreslår utredningen att externa ledamöter även i fortsättningen ska utses av regeringen efter förslag från en nomineringsgrupp för varje lärosäte. Regeringen instämmer, liksom flertalet av de remissinstanser som uttalar sig, i utredningens analys av alternativen. Vidare delar regeringen utredningens bedömning att ett system med nomineringsgrupper även i fortsättningen kan tillgodose lärosätenas behov av inflytande över kompetensförsörjningen i styrelsen, bl.a. eftersom det i högskoleförordningen anges att nomineringsgruppens förslag ska föregås av ett samråd inom och utom högskolan. Men systemet med nomineringsgrupper kan också tillgodose en annan viktig aspekt, som lyfts fram av Statskontoret, nämligen regeringens behov av att styra sina myndigheter, det s.k. ägarintresset. Detta tillgodoses bl.a. genom att det är regeringen som beslutar om att utse såväl personer som ingår i nomineringsgrupper som ordförande och externa ledamöter i lärosätenas styrelser. Enligt utredningens förslag ska dessutom hela nomineringsgruppen utses av regeringen och inte, som , delar av den, vilket ytterligare stärker regeringens möjligheter att styra sina myndigheter. Regeringen gör således bedömningen att förslag till ordförande och andra externa ledamöter även i fortsättningen bör lämnas av personer som utses för varje universitet och högskola och som härefter benämns nomineringspersoner. Nomineringspersonernas kompetens ska omfatta såväl ett lärosätesperspektiv som ett övergripande statligt perspektiv Enligt nuvarande bestämmelser ska det i en nomineringsgrupp ingå dels en person som ska ha god kännedom om den aktuella högskolans verksamhet, dels en landshövding, som i propositionen Nya myndigheter inom utbildningsområdet m.m. (prop. 2011/12:133) ansågs företräda ett övergripande statligt intresse och även ha kunskap om den omgivning som högskolan verkar i. Med anledning av ett tillkännagivande från vid behandlingen av propositionen föreskrivs att även en student ska ingå i nomineringsgruppen (bet. 2011/12:UbU22,- rskr. 2011/12:278). Sammansättningen av dagens nomineringsgrupper har enligt inte varit optimal. Enligt utredningen anser t.ex. flertalet rektorer och styrelseordförande vid universitet och högskolor att landshövdingen inte är tillräckligt insatt i högskolesektorns frågor för att framgångsrikt leda nomineringsgruppen. Lärosäten utanför storstadsområdena har också uttryckt farhågan att nomineringsgrupper ledda av en landshövding anlägger ett alltför regionalt perspektiv på nomineringen av styrelseledamöter. Därutöver framför utredningen att studentrepresentanten i många fall inte har haft förutsättningar att bidra till arbetet med att söka kandidater till styrelsen och därmed i praktiken har haft ett begränsat inflytande. Utredningen anser också att det inte är befogat att studenterna har ett större inflytande över utseendet av externa ledamöter än lärarna och övriga anställda, som saknar representation i nomineringsgruppen. På grund av de problem som utredningen har identifierat med nomineringsgruppens sammansättning föreslår utredningen att nomineringsgruppen ska utgöras av två personer: en person som ska ha god kännedom om statlig styrning och offentlig förvaltning och en person som ska ha god kännedom om den aktuella högskolans verksamhet. Båda ska enligt utredningens förslag utses av regeringen, men den person som ska ha god kännedom om högskolan ska utses efter förslag från lärosätet. Utredningens förslag innebär att det inte längre ska regleras att landshövdingen och representanten för studenterna ska ingå i nomineringsgruppen för högskolan. Många remissinstanser, t.ex. Kungl. Tekniska högskolan och , tillstyrker förslaget om nomineringsgruppens sammansättning. Regeringen anser, i likhet med utredningen, att en av nomineringspersonerna bör ha god kännedom om statlig styrning och förvaltning. Detta kan uttryckas som att personen bör företräda ett övergripande statligt intresse. Den personen bör också ha kunskap om den omgivning som eller högskolan verkar i internationellt, nationellt och regionalt. Regeringen instämmer också i utredningens bedömning att det behövs en nomineringsperson som har god kännedom om det aktuella eller den aktuella högskolans verksamhet, bl.a. för att säkra att lärosätets synpunkter på önskade kompetenser och erfarenheter i styrelsen beaktas. Regeringen delar således utredningens åsikt i fråga om vilka kompetenser som nomineringspersonerna bör ha och anser i likhet med m.fl., att det inte längre bör vara reglerat att en landshövding ska medverka i nomineringen av externa ledamöter. Det bör dock understrykas att många landshövdingar har gjort ett gediget arbete i nomineringsgrupperna och, som Försvarshögskolan anför i sitt yttrande, bör en landshövding självklart kunna utses till nomineringsperson även fortsättningsvis i de fall det anses lämpligt, även om det inte är reglerat. Även när det gäller studentrepresentanten delar regeringen utredningens bedömning att det inte längre bör vara reglerat att en student ska medverka i nomineringen. Som regeringen närmare utvecklar nedan anser regeringen att studenternas inflytande över verksamheten vid universitet och högskolor är väsentligt och att det tillgodoses genom studenternas rätt att delta i styrelsens arbete. Dessutom har studenterna rätt att vara representerade när beslut fattas eller beredning sker i övrigt. om studentinflytande berörs i avsnittet Fortsatt viktigt med ett starkt studentinflytande. Nomineringspersonerna bör vara två och utses av regeringen Några remissinstanser invänder mot utredningens förslag om att nomineringspersonerna ska vara två till antalet och anser att en nomineringsgrupp även fortsättningsvis bör utgöras av tre personer eller flera. anför t.ex. att det med två personer kan uppstå problem i en voteringssituation, med två förslag som följd i de fall meningsskiljaktigheter uppstår. Regeringen bedömer dock att risken för att personerna inte alls kan komma överens är begränsad, och har förtroende för att de personer som utses tar sitt uppdrag på allvar och har förmåga att tillsammans komma fram till en lösning. Regeringen ser heller inga större problem med att det i något undantagsfall lämnas flera förslag. Regeringen gör således bedömningen att två nomineringspersoner bör lämna förslag till externa ledamöter i styrelser för universitet och högskolor. I likhet med utredningen bedömer regeringen att dessa nomineringspersoner bör utses av regeringen. För att ytterligare tillförsäkra lärosätena inflytande över nomineringsprocessen, och därmed över kompetensförsörjningen i styrelsen, anser regeringen, i likhet med utredningen och flera remissinstanser, bl.a. och , att varje lärosäte bör få lämna förslag på den nomineringsperson som ska ha god kännedom om det aktuella lärosätets verksamhet. Enligt utredningen ska ett sådant förslag lämnas av styrelsen vid den . Med utgångspunkt i högskolelagens huvudregel att universitet och högskolor har frihet att besluta om sin interna organisation utöver styrelse och rektor anser regeringen till skillnad från utredningen att det inte bör pekas ut i föreskrifter att det ska vara just styrelsen vid lärosätet som ska lämna förslaget. Enligt utredningens förslag får den nomineringsperson som utses efter förslag från högskolan varken vara styrelseledamot eller ha sin dagliga verksamhet vid lärosätet. Även i fråga om detta gör regeringen en delvis annan bedömning än utredningen. Som några remissinstanser framför, bl.a. , och Kungl. Tekniska högskolan, är förslaget onödigt restriktivt och riskerar, som anför, att utesluta kompetenta och lämpliga kandidater. Liksom dessa remissinstanser anser regeringen, i motsats till utredningen och även , att nomineringspersonen med god kännedom om det aktuella lärosätets verksamhet bör kunna ha sin dagliga verksamhet vid eller högskolan, men inte ha ett pågående ledningsuppdrag. Det skulle exempelvis möjliggöra att en f.d. rektor eller prorektor som fortfarande har en anställning vid lärosätet, men inte längre har en ledningsfunktion, kan utses. Fortsatt viktigt med ett starkt studentinflytande Utredningens förslag att det inte längre ska vara reglerat att studenterna ska vara representerade i nomineringsgruppen tillstyrks av en majoritet av remissinstanserna. Ett fåtal remissinstanser invänder mot förslaget.