prop · H303101 · 2016-04-13 00:00:00 — Indirekta samvariationer beror på ogynnsamma förändringar i bakgrunds- faktorer som påverkar flera garanti- och låntagare . Det innebär en sårbarhet mot koncentrationer med garanti- eller låntagare i samma bransch eller geografiska region, sektorkoncentrationer. En annan förklaring till indirekta samvariationer är förändringar i den allmänna ekonomiska utvecklingen. Tabell 5.11 Riskfaktorer och riskbedömningar för garantier och lån till företag, privatpersoner och stater Risken för enskilt stora förluster på Risken för kluster av förluster som uppgår till stora belopp på grund av: Förändringar i den allmänna Med namnkoncentration menas låg diversifiering på grund av att en portfölj antingen innehåller ett fåtal engagemang eller att det finns exponeringar mot enskilda garanti- eller lån- tagare som är stora i förhållande till portföljens samlade omfattning. Den ordinarie portföljen innehåller ett antal stora exponeringar mot enskilda garanti- eller låntagare, där de femton enskilt största exponeringarna utgör av portföljens storlek. Risken för stora förluster med anledning av detta bedöms som måttlig. För några stora belopp finns en väsentlig till hög kreditrisk, där endast något eller ett par slumpmässiga fallissemang skulle kunna innebära stora förluster. De i övrigt största beloppen gäller garantikapital där de internationella finansiella institutioner som statens åtagande avser har stark kreditvärdighet. Om det föreligger omständigheter där en garanti- eller låntagares finansiella problem smittar av sig på andra garanti- eller låntagare ökar sannolikheten för kluster av förluster i portföljen. Möjliga orsaker till sådana direkta samvariationer är strukturella kopplingar i form av affärsmässiga eller juridiska förbindelser. Typiska exempel är exponeringar mot garanti- eller låntagare inom samma projekt, leverantör- skedja eller företagskoncern. Omfattningen av strukturella kopplingar i den ordinarie portföljen bedöms vara liten, ännu mindre än vid det föregående . De handlar om ett fåtal juridiska kopplingar, ägarintressen och koncerntillhörighet och då främst enskilda par av garanti- eller låntagare. Risken för direkta samvariationer som kan leda till stora samlade förluster bedöms därför vara mycket låg. Den ordinarie portföljen har en överlag god geografisk och branschmässig spridning av garanti- och låntagarna. De sektorbaserade koncentrationer som likväl finns rör branschen för teleoperatörer och privatpersoner i . Båda sektorerna bedöms dock vara stabila och sannolikheten för allvarliga chocker låg. Det finns dessutom en viss motståndskraft hos garanti- och låntagarna om negativa chocker väl sker. Med branschkoncentration avses låg diversifie- ring med hänsyn till garanti- och låntagarnas branschtillhörighet. Det kan antingen handla om att portföljen är exponerad mot ett litet antal branscher eller att någon eller några enskilda branscher utgör en betydande andel av portföljen. Branschkoncentrationer utgör en riskfaktor eftersom negativa chocker i en bransch kan ge upphov till kluster av förluster. Hur stor risken är beror till en del på sannolikheten för en kraftig och/eller överraskande chock som leder till att många företag inom branschen drabbas . Risken beror dessutom på de specifika garanti- och låntagarnas motståndskraft mot en negativ chock. Ju bättre kreditvärdighet företagen har desto starkare motståndskraft. Avseende garantier och lån till företag finns en god diversifiering gällande motparternas branschtillhörighet. Den mest framträdande branschkoncentrationen är mot telekommu- nikation, specifikt teleoperatörer. Risken för stora förluster från koncentrationen inom denna bransch bedöms dock som låg. stabil med låg sannolikhet för negativa chocker som kan medföra kluster av förluster. Kreditvärdigheten hos många av garantitagarna är dock relativt svag, under medel för branschen. En bidragande förklaring till detta är att en betydande del av garantitagarna är verksamma i riskfyllda länder. Garantitagarna är generellt etablerade bolag med starka positioner på respektive hemmamarknad, vilket höjer bedömningen av motståndskraften mot negativa chocker i branschen. Garanti- och låntagare i samma geografiska område påverkas simultant av förändringar i den gemensamma ekonomiska miljön. Det kan t.ex. vara konjunkturutveckling eller förändringar i valutor och räntor. På samma sätt som för branschkoncentrationer kan negativa chocker leda till indirekta samvariationer som ger upphov till kluster av förluster. Den ordinarie portföljen uppvisar en god geografisk spridning. Det finns dock en tydlig koncentration av garantier och lån i , till största delen via studielån till svenska privatpersoner. En allvarlig nedgång i svensk ekonomi, med ökad arbetslöshet som följd, kan antas ge upphov till ett inkomstbortfall för många studielåntagare . Detta skulle kunna ge upphov till förluster i form av minskade inbetalningar. Emellertid begränsas risken för stora förluster av att det handlar om ett stort antal små lån, varför det skulle krävas att många låntagare får problem för att det ska uppstå stora förluster. Därtill bedöms att studielåntagarna har en överlag hög utbildnings- nivå som minskar risken för arbetslöshet samt att förekomsten av såväl offentliga som privata försäkringssystem dämpar inkomstbortfallet vid arbetslöshet. Förändringar i den allmänna ekonomiska utvecklingen Det finns en risk för kluster av förluster på grund av samvariationer även i en perfekt diversifierad portfölj. Omfattande förändringar i den allmänna ekonomiska utvecklingen, såsom ekonomiska kriser med stor spridning, kan ge upphov till samvariationer även mellan garanti- och låntagare i olika branscher eller geografiska områden. Enligt Riksgäldens bedömning skulle det dock krävas en mycket djup ekonomisk kris med global spridning för att sådana generella samvariationer ska uppstå i den ordinarie portföljen. Insättningsgarantins funktionssätt, i termer av vem ersättning betalas ut till, skiljer sig åt beroende på hur ett institut med garanterade insättningar hanteras om det får problem. Det kan ske via ett ordinärt insolvensförfarande i form av konkurs eller i särskild ordning i form av resolution. Om ett institut med garanterade insättningar drabbas av problem som leder till konkurs eller beslut av om att garantin ska träda in medför det ett s.k. direkt infriande av insättningsgarantin. Det innebär att ersättning betalas ut till insättarna i institutet, varefter insättningsgarantin tar över insättarnas fordran på institutet i konkursen. Om ett problemfyllt institut i stället hanteras genom ett resolutionsförfarande tar staten över kontrollen av rekonstruera eller avveckla det under ordnade former. I ett sådant förfarande minskas aktieägarnas andel i institutet och långivarna kan få sina fordringar nedskrivna och/eller konverterade till aktiekapital utifrån en på förhand angiven prioritetsordning. Garante- rade insättningar är dock undantagna från skuldnedskrivning och konvertering. Eventuella förluster som insättarna skulle ha svarat för om de inte vore undantagna från skuldnedskrivning ska i stället täckas av insättningsgarantin. Insättningsgarantin får även bidra till åter- kapitalisering av institutet i den utsträckning som garanterade insättningar skulle ha konverterats till eget kapital om de inte vore undantagna från konvertering. Detta sker genom ett tillskott på tillgångssidan av institutets balansräkning. Risken att direkta infrianden av insättnings- garantin ska ge upphov till stora förluster bedöms vara låg. Det beror på att det krävs att flera institut får företagsspecifika problem för att det ska kunna uppstå stora förluster. Sannolikheten för direkta infrianden bedöms dessutom vara lägre än sannolikheten för att instituten fallerar. Vid direkta infrianden av insättningsgarantin bedöms återvinningen av utbetalda medel bli relativt låg. Skillnaden i återvinning mellan enskilda ersättningsfall kan dock vara betydande. Insättningsgarantins bidrag i resolution Risken för stora förluster med anledning av insättningsgarantins möjliga bidrag i resolution bedöms vara låg. Instituten med de största insättningarna har dessutom en god kredit- värdighet, där sannolikheten för resolutions- ingripanden är låg. Om ett ingripande ändå skulle ske krävs det stora förluster i insättningsgarantin ska behöva bidra i resolution. Det gäller i synnerhet för de institut som vid ett resolutionsingripande har mer eget kapital och nedskrivningsbara skulder än vad som krävs för att uppfylla det minimikrav som ställs på instituten. Givet att insättningsgarantin skulle bidra i resolution bedöms det mer sannolikt att bidraget avser återkapitalisering än förlusttäckning, vilket är en positiv faktor gällande statens återvinning av utbetalda medel. Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU 6 Nationellt intygande samt avgifter till och bidrag från EU I detta avsnitt lämnar regeringen ett intygande avseende EU-medel under delad förvaltning mellan Europeiska kommissionen och . I avsnittet beskrivs även avgift till EU och samtliga bidrag från EU inklusive medel som tas emot direkt från kommissionen av svenska myndigheter och inte redovisas mot inkomst- titlar och anslag på statens budget. I avsnittet redogörs dessutom för Europeiska revisions- rättens granskningar avseende kommissionens genomförande av budgeten 2014. Avsnitten 6.1–6.4 lämnas även till kommissionen och till revisionsrätten. Av den anledningen innehåller avsnittet en redogörelse för den svenska förvaltningsmodellen och en kort beskrivning av de redovisningsprinciper som tillämpas i årsredovisningen för staten. avgift till EU och återflödet från EU-budgeten redovisas i såväl budgetens inkomsttitlar och anslag som i de konsoliderade resultat- och balansräkningarna i årsredovisningen för staten. Regeringen har i hög grad delegerat beslutsfattandet avseende genomförandet av EU-program till förvaltningsmyndigheterna som är regeringens organ för att verkställa den fastlagda politiken. och regeringen beslutar om inriktningen och förutsättningarna för den statliga verksamheten och vilka verksamhets- och ansvarsområden som tilldelas myndigheterna. Myndigheterna har sedan långtgående befogenheter i sitt dagliga och operativa arbete. Det är dock regeringens uppgift att styra myndigheterna och försäkra sig om att myndigheterna fullgör sitt verksamhetsansvar. 6.1Redovisningsskyldighet för EU- medel i den svenska statsförvaltningen Regeringen är inför ansvarig för hur den styr riket. Regeringen är redovisningsskyldig inför för statens medel och övriga tillgångar som står till dess disposition. Regeringen lämnar en årsredovisning för staten till . Årsredovisningen innehåller bl.a. utfallet på budgetens inkomsttitlar och anslag, konsoliderade resultat- och balans- räkningar samt finansieringsanalys avseende samtliga statliga myndigheter, inklusive affärsverken, under och regeringen samt de fonder och andelar i bolag som 6.1.1Innehållet i regeringens nationella intygande avseende EU-medel Regeringens nationella intygande avseende EU-medel omfattar EU-medel hänförliga till de fleråriga budgetramarna 2007– 2013 och 2014–2020, även kallat program- perioder. Den tidigare programperioden håller på att avslutas medan medel från de flesta programmen ännu inte har börjat betalas ut. Intygandet innehåller en årlig räkenskaps- sammanställning över medel mottagna från EU:s budget samt en redogörelse för hur dessa medel har fördelats på olika åtgärder. Med EU-medel avses i detta sammanhang de medel som förvaltas inom ramen för delad förvaltning mellan medlemsstaten och kommissionen. Medlen redovisas på budgetens anslag och inkomsttitlar. Intygandet, som ingår som en del i årsredovisningen för staten, överlämnas till , med kopia till kommissionen och revisionsrätten. I intygandet bedömer regeringen huruvida EU-räkenskaperna i allt väsentligt är rättvisande samt intygar att det finns ett ramverk för staten som syftar till att säkerställa en betryggande intern styrning och kontroll av EU-medlen. Räkenskaperna som ligger till grund för sammanställningen är upprättade enligt god redovisningssed och har varit föremål för granskning. Regeringens intygande baseras även på ramverket för intern styrning och kontroll. Genom ramverket ställer regeringen krav på att ansvariga myndigheter lämnar en försäkran vilken möjliggör för regeringen att utfärda ett nationellt intygande. Regeringens intygande syftar till att öka insyn i hur fullgör sitt förvaltningsansvar och hur tilldelade EU-medel används. medför intygandet krav på den interna styrningen och kontrollen hos de myndigheter som ansvarar för att förvalta medlen. Regeringens övergripande ambition är att säkerställa ett effektivt förvaltnings- och kontrollsystem kring EU-medlen i syfte att med rimlig säkerhet garantera de underliggande transaktionernas laglighet och korrekthet. 6.1.2Ramverket för intern styrning och kontroll En god intern styrning och kontroll ger myndighetens ledning förutsättningar att driva verksamheten på ett effektivt sätt och uppnå önskat resultat. Inom det ekonomiadministrativa området kan brister och ofullständigheter mot- verkas i redovisningen, ekonomiska rapporter och beslutsunderlag. Med en god intern styrning och kontroll kan både avsiktliga och oavsiktliga fel begränsas och oegentligheter och andra former av bedrägligt beteende undvikas. Samtliga svenska myndigheter som har ett förvaltande ansvar för EU-medel omfattas av ramverket för intern styrning och kontroll. utgörs av flera samverkande förordningar: –myndighetsförordningen (2007:515), –internrevisionsförordningen (2006:1228), –förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll, och –förordningen (2000:605) om årsredo- visning och budgetunderlag. I myndighetsförordningen fastställs att myndighetens ledning ansvarar för att myndighetens verksamhet ska bedrivas effektivt, enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i unionen, att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheten hushållar väl med statens medel. För ett antal myndigheter har regeringen dessutom i instruktion föreskrivit att de ska inrätta internrevision och därmed om- fattas av internrevisionsförordningen. Genom att inrätta internrevision på utpekade myndig- heter kan regeringen med rimlig säkerhet förvissa sig om att regelverken implementeras ändamålsenligt och följs. I internrevisionens uppgifter ingår att granska och lämna förslag till förbättringar av myndighetens process för intern styrning och kontroll. Myndigheter som omfattas av internrevisions- förordningen omfattas även av förordningen om intern styrning och kontroll samt vissa särskilda bestämmelser i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. Bestämmelserna i förord- ningen om årsredovisning och budgetunderlag innebär bl.a. att myndigheten i sin årsredo- visning ska uttala sig huruvida myndighetens interna styrning och kontroll har varit betryggande. 6.1.3Omfattningen av regeringens nationella intygande Genom medlemskapet i EU hanterar svenska myndigheter olika slags medel från och till EU:s budget. De medel som får i form av återflöde från EU-budgeten kommer huvud- sakligen från och . får också stöd till transeuropeiska nätverk samt forsknings- och utbildningsprogram. För den senare bidragskate- gorin ligger dock ansvaret för att administrera och förvalta medlen på kommissionen och andra institutioner inom EU, inte på medlemsstaten och omfattas därför inte av regeringens intygande. Det är således enbart de medel som erhåller och förvaltar gemensamt med kommissionen som omfattas av regeringens intygande. Ett delat förvaltningsansvar innebär i korthet att kommissionen har det yttersta ansvaret för förvaltningen av EU:s budget, men att medlemsstaten är ansvarig för att nationellt bygga upp ett förvaltnings- och kontrollsystem som garanterar en sund ekonomisk förvaltning av EU:s medel. På de områden där det föreligger ett delat förvaltningsansvar mellan och kommissionen, har totalt åtta myndigheter varit utsedda att förvalta medlen. Det finns även program inom territoriellt samarbete, även kallade Interregprogram. Territoriellt samarbete innebär att programmen genomförs inom flera länder för att utveckla samarbetet över nationsgränserna. Fem av dessa program förvaltas i av tre myndigheter. Det är Botnia-Atlantica, Nord, Norra periferin och , och Öresund- som samtliga ingår i den Europeiska regionala utvecklingsfonden. Samtliga program inom territoriellt samarbete är undantagna från redovisning på statens budget. Uppgifter från dessa program för perioden –2020 ingår dock i resultat- och balansräkningarna för den nya programperioden (tabell 6.2 och 6.4) genom att de förvaltande myndigheterna upprättar resultat- och balans- räkningar särskilt för dessa medel. Intygandet gäller den svenska förvaltningen av EU-medel från –Europeiska garantifonden för jordbruket, –Europeiska jordbruksfonden för lands- bygdsutveckling, –Europeiska regionala utvecklingsfonden, –Europeiska socialfonden, –Europeiska fiskerifonden, –Europeiska havs- och fiskerifonden, –Europeiska flykting- och återvändande- fonden, –Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare, –Asyl-, migrations- och integrationsfonden –Fonden för inre säkerhet och –Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt. Vissa fonder har samma namn och bedriver i stor utsträckning samma typ av verksamhet –2020 som under pro- gramperioden –2013 medan några fonder har fått nya benämningar och ändrad inriktning. Nedan redogörs för förvaltningsansvaret för samtliga fonder. Europeiska garantifonden för jordbruket Europeiska garantifonden för jordbruket (Garantifonden) har finansierat olika direktstöd till jordbrukare och intervent- ioner i syfte att stabilisera jordbruks- marknaden. EU har svarat för finansieringen av stödåtgärderna. () har varit ansvarigt utbetalningsställe och har därmed haft det yttersta ansvaret för att dessa medel använts på ett korrekt och effektivt sätt. () har varit attesterande organ. Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling Jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Landsbygdsfonden) har för programperi- oderna 2007–2013 och 2014–2020 finansierat insatser för att främja miljön och verka för ökad konkurrenskraft och livskvalitet på landsbygden. Åtgärderna har finansierats gemensamt av och EU. har varit ansvarigt utbetal- ningsställe för fonden och har därmed haft det yttersta ansvaret för att dessa medel använts på ett korrekt och effektivt sätt. ESV har varit attesterande organ. Europeiska regionala utvecklingsfonden4 (Regionala utvecklingsfonden) har för programperioderna 2007–2013 och 2014–2020 finansierat åtgärder för att minska de ekonomiska och sociala skillnaderna mellan regioner och invånare. Åtgärderna i pro- grammet finansieras gemensamt av och EU. 4 är förvaltande myndighet för programmet Lokalt ledd utveckling som finansieras av Regionala utvecklingsfonden och Socialfonden. I har Regionala utvecklingsfonden för perioden –2013 varit fördelad i åtta regionala program och fem program inom territoriellt samarbete. För varje program har en förvaltande myndighet, en attesterande myndig- het och en revisionsmyndighet utsetts. Det är den förvaltande myndigheten som har haft ansvaret för att det operativa programmet förvaltats och genomförts på ett effektivt och korrekt sätt. Den förvaltande myndigheten har även betalat ut fondmedlen till de slutliga stödmottagarna. Den attesterande myndigheten har gjort en slutlig bedömning av om kostnaderna är stödberättigande och intygar därefter till kommissionen att utgiftsdeklaration- erna är korrekta. För perioden –2020 kommer fonden att vara fördelad i åtta regionala program, ett nation- ellt program och fem program inom territoriellt samarbete. är förvaltande och attesterande myndighet för åtta regionala program, ett nationellt program samt ett program inom territoriellt samarbete (Öresund- ). För de fyra övriga territoriella programmen är Länsstyrelserna i (Nord), (Botnia- Atlantica samt och ) respektive () förvaltande och attesterande myndigheter för programperioden –2020. ESV är revisionsmyndighet för samtliga program inom Regionala utvecklingsfonden som förvaltats i . Europeiska socialfonden5 (Socialfonden) har för programperioderna 2007–2013 och 2014– 2020 finansierat åtgärder som syftat till att främja sysselsättningen och tillträdet till arbetsmarknaden. Åtgärderna i programmen har finansierats gemensamt av och EU. Rådet för Europeiska socialfonden i (Svenska ) har varit förvaltande myndighet för det berörda programmet inom Socialfonden och har därmed ansvarat för att detta genomförts på ett korrekt och effektivt 5 är förvaltande myndighet för programmet Lokalt ledd utveckling som finansieras av Regionala utvecklingsfonden och Socialfonden. Myndigheten har även svarat för utbetal- ningar av fondmedlen. Svenska har därutöver varit attesterande myndighet. ESV har varit revisionsmyndighet för pro- grammet inom Socialfonden. Europeiska fiskerifonden (Fiskerifonden) har för programperioden –2013 främst finan- sierat åtgärder för att nå målet om att säkra bevarandet och det hållbara utnyttjandet av havets resurser. Åtgärderna i programmen finansieras gemensamt av och EU. har varit förvaltande och attesterande myndighet för fonden. ESV har varit revisionsmyndighet. Europeiska havs- och fiskerifonden Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) operationaliseras i i programperioden –2020 genom havs- och fiskeripro- grammet. Programmet ger möjlighet till finan- siering av åtgärder som understödjer dels genomförandet av den nya gemensamma fiskeripolitiken, dels en hållbar utveckling av fiske och vattenbruk samt närliggande verk- samhet. är förvaltande och attester- ande myndighet för fonden. ESV är revisions- myndighet. Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt Fonden för europeiskt bistånd till dem som har det sämst ställt (FEAD) är en EU-fond som syftar till att minska fattigdom och social utslagning. FEAD är en ny fond i program- perioden –2020. Åtgärderna i pro- grammen finansieras gemensamt av och EU. Svenska är förvaltande och attesterande myndighet för fonden. ESV är revisionsmyndighet. Ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar För att ge finansiellt stöd till asyl- och migrationspolitiken i EU har ett ramprogram för solidaritet och hantering av migrationsströmmar inrättats under budgetramen 2007–2013. Den omfattar fyra olika fonder: –Europeiska flyktingfonden (2008–2013), –Europeiska fonden för de yttre gränserna (2007–2013), –Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare (2007–2013) och –Europeiska återvändandefonden (2008– 2013). Fonderna har finansierat samarbetsprojekt för flyktingmottagning, gränskontroll, integration och återvändande. Åtgärderna i programmen har finansierats gemensamt av och EU. har varit ansvarig myndighet för att sköta de nationella insatser som fått stöd från Europeiska flyktingfonden (Flykting- fonden) och Europeiska återvändandefonden (Återvändandefonden). Svenska har varit ansvarig myndighet för Europeiska fonden för integration av tredjelandsmedborgare () och för Europeiska fonden för de yttre gränserna (Gränsfonden). Ansvariga myndigheter har skött uppdraget i enlighet med tillämplig gemenskapslagstiftning och principen om en sund ekonomisk förvaltning. ESV har varit revisionsmyndighet för samtliga fonder inom ramprogrammet. Asyl-, migrations- och integrationsfonden Asyl-, migrations- och integrationsfonden (AMIF) ersätter de tidigare tre fonderna Flyktingfonden, Integrationsfonden och Återvändandefonden. AMIF syftar till att bidra till att säkerställa en långsiktigt hållbar migrationspolitik som värnar asylrätten och underlättar rörlighet inom ramen för den reglerade invandringen. AMIF medfinansierar projekt inom asyl, integration och laglig migration samt återvändande. Åtgärderna i programmen finansieras gemensamt av och EU.