prop · H303167 · 2016-04-28 00:00:00 — anser att förslaget innebär ett exkluderande av vissa myndigheter och försvårar samarbetet genom att olika regelverk skulle komma att gälla för de permanent samverkande myndigheterna och de icke permanenta medlemmarna när det gäller den nationella satsningen mot organiserad brottslighet. En konsekvens av det är, som påpekar, att det kommer uppstå situationer där uppgifter utbyts mellan myndigheter med stöd av olika regelverk. Regeringen har viss förståelse för dessa synpunkter men kan konstatera att så är förhållandena . Brottsbekämpande myndigheter har t.ex. större möjligheter att utbyta information med varandra med stöd av sina registerförfattningar än vad de icke brottsbekämpande myndigheterna har. Införandet av en uppgiftsskyldighet mellan vissa myndigheter bör enligt regeringens bedömning inte nämnvärt påverka eller försvåra det informationsutbyte som sker mellan andra myndigheter. Sådant informationsutbyte får även fortsatt ske med stöd av redan befintliga regler på området, t.ex. 10 kap. 27 § OSL. Det är inte nödvändigt att, som föreslår, i lag peka ut vilka myndigheter som ska omfattas av uppgiftsskyldigheten. De krav som ställs upp i lagen begränsar vilka myndigheter som kan komma i fråga. Regeringens bedömning är att myndigheterna bör anges i en förordning. En sådan ordning innebär att regleringen snabbare och enklare kan ändras och anpassas till t.ex. en omorganisation av myndigheter eller brottslighetens utveckling. Denna flexibilitet är enligt regeringens mening viktig av både integritets- och effektivitetsskäl. Likväl som en myndighet ska kunna läggas till i en sådan förordning, ska en myndighet kunna tas bort från förordningen. Vissa myndigheter bör kunna delta i en myndighetsöverskridande samverkan mot organiserad brottslighet utan att omfattas av någon uppgiftsskyldighet. Deras roll kan vara att bidra med erfarenheter, bedömningar och råd. Exempelvis ingår och i dess åklagarfunktion i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet. Dessa har dock en annan roll än de andra myndigheterna som ingår i satsningen. Bakgrunden till detta är att åklagare i första hand är förundersökningsledare och ska utreda och lagföra brott. För att möjliggöra för t.ex. att kunna ingå i samverkan och delta på möten utan att ha en uppgiftsskyldighet bör de kunna vara mottagare av information som lämnas med stöd av den föreslagna lagen. Sammanfattningsvis anser regeringen alltså att det i en förordning bör regleras vilka myndigheter som ska vara uppgiftsskyldiga eller kan vara mottagare enligt den nya lagen. Regeringen lämnar ett sådant lagförslag. Regeringens förslag: Inom ramen för samverkan enligt den nya lagen ska en myndighet trots sekretess lämna uppgift till en annan myndighet om det behövs för den mottagande myndighetens deltagande i samverkan. En uppgift ska inte lämnas om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Promemorians förslag avviker från regeringens. Promemorians förslag innebär att uppgiftsskyldigheten regleras på olika sätt för icke brottsbekämpande myndigheter respektive brottsbekämpande myndigheter. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker eller har inte några invändningar mot promemorians förslag. och Förvaltningsrätten i framför synpunkter på utformningen av uppgiftsskyldigheten. Kriminalvården anser att kraven på uppgiftens betydelse och behovet av densamma är för lågt ställda. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till och tillstyrker förslaget. påpekar att det är viktigt att alla myndigheter i samverkan verkar för presumtionen att uppgifter ska lämnas. anför att även andra uppgifter än hälsa och sexualliv kan vara så känsliga att de inte ska lämnas ut med stöd av den föreslagna uppgiftsskyldigheten, t.ex. andra uppgifter som anges i 13 § personuppgiftslagen samt uppgifter som omfattas av sekretess enligt 37 kap. 1 § OSL. Enligt SIN bör det övervägas om rekvisitet nödvändigt istället för rekvisitet behövs bör användas i författningstexten. Skälen för regeringens förslag I promemorian anförs att sekretess till skydd för verksamheten inte bör brytas när det gäller brottsbekämpande myndigheter. Dessa bör enligt promemorian själva avgöra i vilken utsträckning det finns skäl att lämna ut uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för verksamheten. Regeringen delar inte denna bedömning. Syftet med den föreslagna lagen är att underlätta informationsutbytet vid myndighetsöverskridande samverkan mot viss organiserad brottslighet. Mot denna bakgrund finns enligt regeringens mening skäl att låta uppgiftsskyldigheten även omfatta uppgifter som skyddas av sekretess till skydd för verksamheten hos de brottsbekämpande myndigheterna. Det bör dessutom underlätta betydligt för de tjänstemän som deltar i en sådan samverkan samt för tillsynsmyndigheterna att ha ett och samma regelverk att förhålla sig till. Detta talar för att uppgiftsskyldigheten bör utformas på samma sätt för samtliga 2015/16:167 samverkande myndigheter. Ett gemensamt och enhetligt regelverk bör också kunna leda till att det utvecklas en tydlig praxis kring vilka uppgifter som kan lämnas ut inom ramen för uppgiftsskyldigheten. Majoriteten av remissinstanserna avseende den kompletterande promemorian har ställt sig positiva till detta. Det kan i och för sig finnas särskilt starka skäl att inte röja vissa uppgifter om verksamheten vid brottsbekämpande myndigheter, t.ex. uppgifter om metoder och tillvägagångssätt i det brottsbekämpande arbetet. Sådana uppgifter kan vara särskilt känsliga inom t.ex. Av förslaget följer att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Denna möjlighet att inte lämna ut information får anses ge goda möjligheter för en myndighet att hemlighålla inte bara särskilt skyddsvärda uppgifter om en enskild, utan även särskilt skyddsvärda uppgifter om en myndighets verksamhet. Detta behandlas vidare nedan. Regeringen föreslår således att uppgiftsskyldigheten för brottsbekämpande respektive icke brottsbekämpande myndigheter ska regleras på samma sätt. För att den nya lagen ska vara tillämplig och uppgiftsskyldigheten gälla bör, som anges i avsnitt 5.3, krävas att det är fråga om myndighetsöverskridande samverkan för att motverka viss organiserad brottslighet. Uppgiftsskyldigheten kommer därmed inte, som Datainspektionen befarar, att bli tillämplig på samverkan mellan enbart myndigheter som inte är brottsbekämpande. Detta är en självklar följd av att ingen av dessa har ett direkt brottsbekämpande uppdrag. Däremot blir uppgiftsskyldigheten aktuell inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan där både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter deltar. Flera av de myndigheter som deltar i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet kommer sannolikt också att delta i samverkan enligt den föreslagna lagen. Vissa av dessa bedriver både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande verksamhet. Uppgiftsskyldigheten kommer att bli tillämplig även när sekretess råder mellan olika verksamhetsgrenar inom en myndighet. När en myndighet deltar i samverkan enligt den nya lagen genom olika verksamhetsgrenar, kommer därmed uppgiftsskyldigheten att bli tillämplig även mellan de olika verksamhetsgrenarna. Det ska finnas ett behov av att lämna ut uppgiften Både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande myndigheter har viktiga uppgifter och roller i arbetet med att motverka organiserad brottslighet. De brottsbekämpande myndigheterna har att vidta åtgärder inom ramen för det straffrättsliga systemet medan de icke brottsbekämpande myndigheterna framför allt har viktiga tillsyns- och kontrollfunktioner och kan inom ramen för sitt respektive uppdrag vidta olika åtgärder för t.ex. betalningssäkring, kontroll av tillstånd eller utbetalning av olika bidrag. För att en myndighet ska kunna delta i samverkan på olika sätt, exempelvis närvara vid möten, bidra med information eller vidta för samverkansarbetet relevanta åtgärder inom den egna myndigheten, krävs ofta att myndigheten får del av sekretessbelagd information från en annan myndighet. Enligt regeringen bör skyldigheten att trots sekretess lämna en uppgift till en annan myndighet, endast gälla om den mottagande myndigheten har ett behov av uppgiften för att delta i samverkan. Detta för att en rimlig avvägning mellan intresset av att skydda den personliga integriteten och intresset av att bekämpa organiserad brottslighet ska uppnås. Kriminalvården framför att kraven på uppgiftens betydelse och behovet av densamma är alltför lågt ställda i promemorians förslag och SIN anser att det bör övervägas om rekvisitet nödvändigt – istället för rekvisitet behövs – bör användas. Regeringen anser dock att en rimlig begränsning av uppgiftsskyldighetens omfattning är att den mottagande myndigheten behöver uppgiften för dess deltagande i samverkan. Lagens tillämpningsområde är begränsat till att omfatta endast organiserad brottslighet. Inom ramen för detta tillämpningsområde bör information kunna utbytas tämligen enkelt. Införande av begreppet nödvändigt skulle därmed riskera att reformen inte får önskad effekt. Vanligtvis leds samverkansarbete mot organiserad brottslighet av en brottsbekämpande myndighet som av det skälet också normalt avgör vilka uppgifter som bör delas med vilka myndigheter. Generellt gäller att det är den myndighet som innehar den aktuella uppgiften som ska göra sekretessprövningen. Detta bör gälla även i nu aktuella fall. Dessutom är det fråga om en villkorad uppgiftsskyldighet på bl.a. det sättet att en uppgift inte ska lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Ofta är det den utlämnande myndigheten som bäst kan bedöma om uppgiftsskyldighet gäller eller om det är fråga om en situation då det kan göras undantag från uppgiftsskyldigheten. Behovsprövningen beskrivs närmare i författningskommentaren. Säkerhetspolisen tar upp hur den föreslagna sekretessbrytande bestämmelsen förhåller sig till den omständigheten att de uppgifter som kan komma att utbytas med stöd av bestämmelsen härrör från en förundersökning eller i ett senare skede tillförs en sådan. Regeringen konstaterar att information som behandlas i underrättelseverksamhet kan komma från en mängd olika källor. Den kan härröra från offentlig information, t.ex. från myndigheter och internet, eller från sekretesskyddad information, t.ex. pågående förundersökningar, spaningsuppgifter och sekretesskyddade uppgifter hos andra myndigheter. Att uppgifter som utbyts mellan de myndigheter som samverkar för att bekämpa organiserad brottslighet härrör från eller även förekommer i exempelvis en förundersökning saknar betydelse för tillämpningen av den föreslagna lagen. Lagen avser endast att åstadkomma lättnader vid utbyte av information inom ramen för den aktuella samverkan. Den föreslagna regleringen påverkar således inte tillämpningen av andra bestämmelser, t.ex. möjligheter för myndigheter att inhämta och behandla information, bestämmelser om parters rätt till insyn eller bestämmelserna i 3 § lagen (2000:343) om internationellt polisiärt samarbete om s.k. användarbegränsningar till följd av en överenskommelse med annan stat. Sådana bestämmelser gäller även inom sådan myndighetsöverskridande samverkan som är aktuell. 2015/16:167 En intresseavvägning ska göras innan en uppgift lämnas ut Som framhållits tidigare är intresset av att kunna förebygga, förhindra och upptäcka organiserad brottslighet starkt. kan uppgifter som omfattas av sekretess vara känsliga. Uppgiftsskyldigheten bör därför utformas så att det finns en möjlighet att i ett enskilt fall beakta starka integritetsintressen rörande enskilda och känsliga uppgifter om en myndighets verksamhet. Enligt regeringen bör en uppgift inte lämnas ut om övervägande skäl talar för att det intresse som sekretessen ska skydda har företräde framför intresset av att uppgiften lämnas ut. Ett syfte med den nya regleringen är att det ska bli lättare för enskilda handläggare att göra den intresseavvägning som ska föregå ett utlämnande. Genom den föreslagna lagen införs en presumtion för att uppgifter ska lämnas ut. Intresset av att förebygga, förhindra eller upptäcka viss organiserad brottslighet väger alltså oftast tyngre än andra intressen. Som påpekar är det viktigt att alla myndigheter i samverkan verkar för presumtionen att uppgifter ska lämnas ut. Regeringen har för avsikt att följa effekterna av den nya regleringen. Det finns emellertid skäl att framhålla att intresseavvägningen ger möjlighet att skydda särskilt känsliga uppgifter. Det kan t.ex. handla om uppgifter om hälsa och sexualliv men även, som påpekar, andra uppgifter som omfattas av sekretess. En närmare redogörelse för intresseavvägningen och vilken typ av uppgifter som kan anses vara särskilt känsliga lämnas i författningskommentaren. Regeringen vill understryka vikten av att myndigheterna genom utbildning och riktlinjer vägleder handläggarna i fråga om den intresseavvägning som ska göras. Som Förvaltningsrätten i framhåller är det också viktigt att löpande kontakter mellan olika samverkande myndigheter äger rum för att diskutera och utvärdera utvecklingen av ett eventuellt ökat uppgiftslämnande. De myndigheter som omfattas av den nationella satsningen mot organiserad brottslighet ger exempelvis ut en rapport om resultatet av samarbetet. Genom åtgärder av detta slag och erfarenhetsutbyte mellan myndigheterna bör det kunna utvecklas en praxis och god vägledning när det gäller intresseavvägningen. I den utvecklingen har även tillsynsmyndigheter en viktig roll att spela. I promemorian föreslås ytterligare ett undantag från uppgiftsskyldigheten som innebär att en uppgift inte ska lämnas, om det finns särskilda skäl med hänsyn till myndighetens uppdrag eller verksamhet. I den kompletterande promemorian föreslås att detta undantag tas bort. Regeringen gör bedömningen att undantaget i praktiken skulle sakna betydelse. De skyddsintressen som anknyter till myndigheternas verksamhet kan beaktas inom ramen för den allmänna intresseavvägning som föreslås. Dessutom skulle ett sådant undantag, som enligt formuleringen i promemorian inte bara skulle gälla sekretessbelagda uppgifter, kunna komma i konflikt med 6 kap. 5 § OSL. Den bestämmelsen innebär att en myndighet på begäran av en annan myndighet ska lämna uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Sammantaget gör regeringen bedömningen att det allmänna undantaget från uppgiftsskyldigheten bör vara tillräckligt för myndigheternas behov av att kunna beakta särskilt starka integritetsintressen rörande enskilda Prop. 2015/16:167 och särskilt känsliga uppgifter om en myndighets verksamhet. som skyddar överlämnade uppgifter hos den mottagande myndigheten? Regeringens bedömning: Det behöver inte införas några nya sekretessbestämmelser till skydd för de uppgifter som lämnas mellan myndigheter vid samverkan mot viss organiserad brottslighet. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna är positiva till eller har inget att invända mot bedömningen. säkringen (ISF) anser dock att frågan om behovet av sekretesskydd till förmån för enskildas intresse behöver belysas ytterligare. väcka frågan om sekretesskyddet till förmån för enskilda under pågående underrättelseverksamhet eller förundersökning är tillräckligt. anför att det behövs en närmare analys av hur uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskild hos de brottsbekämpande myndigheterna påverkas av ett utlämnande till andra myndigheter, eftersom sådan sekretess inte följer med uppgiften på det sätt som sekretessen till skydd för verksamheten gör. Skälen för regeringens bedömning Flera sekretessbestämmelser skyddar de överlämnade uppgifterna Vid ett ökat uppgiftsutbyte mellan myndigheter är det, som både ISF och SIN pekar på, viktigt att göra en bedömning av om det sekretesskydd som finns för de uppgifter som utbyts mellan myndigheterna är tillräckligt eller om det behövs någon ytterligare sekretessreglering till skydd för Som framgår i promemorian finns det en rad sekretessbestämmelser som kan aktualiseras hos myndigheterna i arbetet mot den organiserade brottsligheten beroende på vilken typ av information det rör sig om. mest centrala av dessa bestämmelser avser sekretess till skydd för Sådana bestämmelser finns exempelvis i 27 kap. 1 §, 28 kap. 1 §, 35 kap. 1 och 15 §§ samt 37 kap. 1 § OSL. Sekretess till skydd för intresset av att förebygga eller beivra brott finns i bl.a. 18 kap. 1 och 2 §§ OSL och sekretess till skydd för kontroll och tillsyn finns i 17 kap. 1 och 2 §§ OSL. Det finns också bestämmelser om sekretess till skydd för en myndighets verksamhet med att biträda en brottsbekämpande myndighet (18 kap. 3 § OSL). Härutöver aktualiseras exempelvis för vissa myndig- heter utrikessekretess och försvarssekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§ Att uppgifter är skyddade av sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL (förun- dersökningssekretess) eller 18 kap. 2 § OSL (sekretess för underrättelse- verksamhet) gäller i första hand hos , Ekobrotts- myndigheten, , och . 2015/16:167 hos och kan dessa sekretessbestämmelser Det är i första hand dessa myndigheter som bedriver sådana verksamheter som anges i nu nämnda bestämmelser. Sekretess enligt 18 kap. 1 eller 2 § OSL kan emellertid också gälla hos myndigheter som inte bedriver brottsbekämpande verksamhet. tessen gäller nämligen för uppgift som hänför sig till förundersökning eller underrättelseverksamhet hos de i bestämmelserna angivna myndig- Detta innebär att sekretessen följer med uppgiften när den lämnas vidare till en annan myndighet. När det gäller det utbyte av information som sker inom ramen för en sådan myndighetssamverkan mot viss organiserad brottslighet som är aktuell, innebär alltså konstruktionen av 18 kap. 2 § OSL att sekretessen följer med uppgifterna. Uppgifter som skyddas av sekretess på grund av att de hänför sig till underrättelseverksamhet hos en brottsbekämpande myndighet skyddas av samma sekretess, oavsett om de lämnats till en annan brottsbekämpande myndighet eller till en icke brottsbekämpande myndighet som t.ex. eller . som lämnas inom den aktuella samverkan från en icke brottsbekämpande myndighet till en brottsbekämpande myndighet skyddas som regel hos den brottsbekämpande myndigheten av underrättelsesekretess. När icke brottsbekämpande myndigheter deltar i samma möten och sitter vid samma bord som de brottsbekämpande myndigheterna, kan de få del av uppgifter som rör de brottsbekämpande myndigheternas arbete med att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet. uppgifter kan omfattas av underrättelsesekretess. Även om det i dessa sammanhang inte lämnas handlingar till de icke brottsbekämpande myndigheterna som blir allmänna handlingar i deras verksamhet, uppstår en tystnadsplikt för den personal från de icke brottsbekämpande myn- digheterna som får del av informationen. innebär nämligen enligt 1 kap. 1 § OSL både ett förbud att lämna ut handlingar med sekretesskyddad information och tystnadsplikt för myndigheten och medarbetare. Trots att sekretessbestämmelsen till skydd för underrättelseinformation inte syftar till att skydda enskildas intressen får en tillämpning av bestämmelsen ändå till effekt att uppgifter om enskilda indirekt skyddas, om uppgifterna hänför sig till underrättelseverksamhet. ISF väcker bl.a. frågan om sekretesskyddet till förmån för enskilda under pågående underrättelseverksamhet eller förundersökning är tillräckligt, eftersom sekretess enligt 35 kap. 1 § OSL (sekretess till skydd för enskildas intressen i förundersökning och annan brottsbe- kämpande verksamhet) inte följer med uppgifterna, om uppgifterna lämnas ut från någon av de brottsbekämpande myndigheterna till en icke brottsbekämpande myndighet som deltar i samverkan. kommer enligt ISF uppgifter som lämnas ut från en icke brottsbe- kämpande myndighet direkt till en annan icke brottsbekämpande myn- dighet att omfattas av sekretesskydd enligt 35 kap. 1 § OSL. sekretess enligt den bestämmelsen, som ISF framhåller, inte följer med uppgifterna så finns, som redogjorts för ovan, en rad sekretess- bestämmelser som kan aktualiseras hos den myndighet som mottar Uppgifterna skyddas av den sekretess som råder inom den verksamhet som uppgifterna lämnas till. Därtill kan, som framgått, även bestämmelsen i 18 kap. 2 § OSL ofta tillämpas även hos en icke Prop. 2015/16:167 brottsbekämpande myndighet, om utbytet av uppgifter sker inom en sådan myndighetssamverkan som den föreslagna lagen omfattar. Sekretessen följer då med uppgiften. En särskild fråga gäller vilket sekretesskydd som kommer att gälla för uppgifter som har lämnats ut från en icke brottsbekämpande till en brottsbekämpande myndighet med stöd av den föreslagna lagen efter det att den aktuella underrättelseverksamheten inom samverkan har upphört. Regeringen konstaterar i det sammanhanget att efter att ett samverkansprojekt har avslutats kommer uppgifterna att omfattas av den sekretessreglering som gäller hos den myndighet där de finns. Uppgifter som finns hos kommer exempelvis att fortsätta omfattas av regleringen i 18 kap. 2 § OSL, om uppgifterna finns i underrättelseverksamheten respektive 18 kap. 1 § OSL, om de tillförs en förundersökning. Uppgifter om enskilda och som omfattats av sekretess under de förutsättningar som anges i 35 kap. 1 § OSL fortsätter också att omfattas av sekretess enligt denna bestämmelse hos och övriga brottsbekämpande myndigheter efter att samverkan avslutats. Uppgifter som icke brottsbekämpande myndigheter har tagit emot och tillfört sin egen verksamhet kommer att omfattas av de sekretessbestämmelser som gäller för den verksamheten, t.ex. 28 kap. OSL när det gäller . Uppgifterna kommer därmed att omfattas av sekretessbestämmelser även efter att ett ärende är avslutat. Sekretessen kommer dock vara mer eller mindre stark. Det bör i sammanhanget också nämnas att frågan om sekretesskydd för uppgifter som lämnats inom ramen för samverkan gör sig gällande även utifrån befintlig samverkan och det regelverk som tillämpas , t.ex. 10 kap. 27 § OSL. Det har i det sammanhanget inte framkommit några brister i förhållande till behovet av sekretesskydd. Slutligen kan det noteras att en myndighet som utgångspunkt inte bevarar personuppgifter som inte längre behövs i myndighetens verksamhet. Mot bakgrund av det som anförts ovan anser regeringen sammantaget att det inte behövs någon ytterligare sekretessbestämmelse till skydd för uppgifter som utbyts mellan myndigheterna. 5.7Tillsyn över tillämpningen av den föreslagna lagen Regeringens bedömning: Det behöver inte vidtas några ytterligare åtgärder för att säkerställa en effektiv tillsyn och kontroll av tillämpningen av den föreslagna lagen. Promemorians bedömning: I promemorian behandlas inte frågan om tillsyn över den föreslagna lagen. Remissinstanserna: Datainspektionen anför att det är särskilt viktigt att en effektiv tillsyn kan bedrivas när det är fråga om verksamhet som, likt den nu aktuella, är undandragen allmänhetens insyn och involverar flera myndigheter som är vana att arbeta på delvis olika sätt. ningsrätten i anser att det finns skäl att utreda om det behövs en 2015/16:167 mer riktad tillsyn över den föreslagna lagstiftningen. nämnden vid framför att frågor om tillsyn och kontroll bör analyseras närmare. Statskontoret anför att promemorian inte ger några tydliga besked om hur tillsyn och uppföljning av informations- utbytet ska ske. Skälen för regeringens bedömning: Den offentliga tillsynen är viktig för att kontrollera att de föreskrifter följs som bl.a. och regeringen har beslutat.