prop · H303174 · 2016-04-28 00:00:00 — Enligt Lagrådets mening förutsätter konstruktionen i vart fall att författningskommentarerna till de olika reglerna i den tillfälliga lagen görs tydliga. Sambandet mellan utlänningslagens och den tillfälliga lagens bestämmelser bör klargöras, och de olika effekterna av åtgärderna beskrivas. Eftersom förslagen väsentligen motiveras av anpassningar till en internationell miniminivå, bör författningskommentarerna också närmare relatera till dessa nivåer. –De i remissen lämnade författningskommentarerna brister väsentligt i de nu angivna avseendena, och de bör därför ses över. Som nämnts inledningsvis lämnas i lagrådsremissen också ett antal förslag till bestämmelser i utlänningslagen, som avses upplysa om de tillfälliga särreglerna. Det är dock i vissa fall oklart om bestämmelserna endast är upplysande eller om de har ett materiellt innehåll. Lagrådet återkommer nedan med synpunkter på utformningen av dessa bestämmelser. Av paragrafen framgår att ett uppehållstillstånd enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen ska vara tidsbegränsat. Tredje stycket i den senare paragrafen ska således inte tillämpas. För att förtydliga föreslår Lagrådet att första stycket ges följande lydelse. Ett uppehållstillstånd som beviljas en flykting eller en alternativt skyddsbehövande enligt 5 kap. 1 § utlänningslagen (2005:716) ska i stället för vad som sägs i tredje stycket den paragrafen vara I första stycket anges i andra meningen att uppehållstillstånd får vägras med stöd av 5 kap. 17–17 b §§ utlänningslagen. eftersom bestämmelserna i utlänningslagen gäller om inte något annat följer av denna lag. Lagrådet föreslår att meningen utgår. bör då ges följande utformning. Uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 utlänningslagen (2005:716) ska, om den person som utlänningen åberopar anknytning till är en flykting som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 §, beviljas om flyktingen bedöms ha välgrundade utsikter att beviljas ett permanent Vid tillämpning av 5 kap. 17 a § andra stycket får uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 § första stycket 1 eller 2 b utlänningslagen vägras om någon av makarna eller samborna är under Av paragrafen framgår hur uppehållstillstånd på grund av anknytning ska tidsbegränsas vid tillämpning av den tillfälliga lagen. tillämpas i stället för tredje stycket i 5 kap. 3 § och 8 § utlänningslagen. För att förtydliga föreslår Lagrådet att paragrafen utformas enligt Ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 5 kap. 3 § första stycket 1–4 utlänningslagen (2005:716) på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 § ska, i stället för vad som sägs i 5 kap. 3 § tredje stycket och 8 § utlänningslagen (2005:716) gälla som uppehållstillståndet för den person som det åberopas anknytning till. I paragrafen anges försörjningskrav som villkor för beviljande av uppehållstillstånd på grund av anknytning och som ska gälla i stället för vad som sägs i 5 kap. 3 b § utlänningslagen. emellertid inte om bestämmelserna i denna paragraf ersätter eller kompletterar bestämmelserna i utlänningslagen. Lagrådet förordar därför att paragrafens första stycke förtydligas enligt följande. I stället för vad som anges i 5 kap. 3 b § utlänningslagen gäller att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen (2005:716) får beviljas endast om den person som utlänningen åberopar anknytning till kan försörja sig och utlänningen samt har en bostad av tillräcklig storlek och standard för sig och utlänningen. Detta gäller dock inte vid prövning av en ansökan om fortsatt uppehållstillstånd. I 11 § föreskrivs att uppehållstillstånd enligt 5 kap. 6 § utlänningslagen får beviljas endast om det skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande att avvisa eller utvisa utlänningen. I 13 § föreskrivs att om uppehållstillstånd på grund av anknytning inte kan ges på någon annan grund ska ett sådant tillstånd beviljas en utlänning, som inte befinner sig i , om ett beslut att neka uppehållstillstånd skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. I 12 och 14 §§ föreslås regler för giltighetstiden av uppehållstillstånden. Dessa bestämmelser syftar enligt remissen till att möta den problematik som uppstår vid en anpassning av den svenska regleringen till vad som bedöms vara en miniminivå enligt och svenska konventionsåtaganden. Bestämmelserna ska utgöra något slags ”säkerhetsventil”. I 5 kap. 6 § första stycket utlänningslagen föreskrivs att för det fall uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund kan uppehållstillstånd medges om det vid en samlad bedömning av utlänningens situation finns sådana ”synnerligen ömmande” omständigheter att han eller hon bör tillåtas stanna i . Vid bedömningen ska utlänningens hälsotillstånd, anpassning till och situationen i hemlandet särskilt beaktas. I andra stycket föreskrivs beträffande barn att uppehållstillstånd enligt första stycket får beviljas om omständigheterna är ”särskilt ömmande”. Paragrafen har karaktär av undantagslagsstiftning på så sätt att det uttryckligen anges att tillstånd enligt bestämmelsen får beviljas om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund. I tidigare lagstiftning fanns en motsvarande bestämmelse som tog sikte på ”humanitära skäl” för uppehållstillstånd. Humanitära skäl som grund för uppehållstillstånd infördes utlänningsförordning och flyttades därefter över till utlänningslag. Vid tillkomsten av lag uttalades att den nya bestämmelsen i 5 kap. 6 § inte var avsedd att utgöra en skärpning (se prop. 2004/05:170 s. 185 och 189 samt bet. 2004/05:SfU17 s. 34 f.). Av vad som framgått vid föredragningen beviljas uppehållstillstånd med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen i ungefär 1 500 fall , och antalet ärenden där bestämmelsen åberopas förväntas Enligt remissen går en generell bestämmelse av detta slag, grundad på hänsynstagande till synnerligen eller särskilt ömmande omständigheter, längre än vad som krävs för att ska kunna uppfylla sina internationella åtaganden. Bestämmelsen bör därför bara kunna användas om det bedöms att konventionskränkning annars sker. Den föreslagna 13 § är av samma karaktär, men inriktad särskilt på anhöriginvandring. 5 kap. 6 § utlänningslagen om uppehållstillstånd på grund av synnerligen ömmande omständigheter kan tillämpas både i fall då en utlänning inte uppfyller kraven för uppehållstillstånd som skyddsbehövande och när kraven för uppehållstillstånd på grund av anknytning inte är uppfyllda. Att införa regler av angivet slag, som generellt innebär att asylsökande, myndigheter och domstolar direkt ska applicera EU-rätt och konventioner när de bedömer att de nyinförda miniminivåerna leder fel, väcker betänkligheter. Enligt lagrådsremissen (s. 53) är det de konventioner som införlivats i svensk rätt som åsyftas i de föreslagna bestämmelserna. ”Säkerhetsventilerna” behövs således om det svenska införlivandet, genom av beslutad anpassning till bedömda ”miniminivåer”, skulle visa sig vara bristfälligt, dvs. om det visar sig att lagstiftaren kommit att underskrida miniminivåerna. Att veta exakt hur långt de svenska konventionsåtagandena går kan i lagstiftningssammanhang vara besvärligt. Det torde emellertid inte vara lättare för de asylsökande, för och för migrationsdomstolarna att i enskilda ärenden bedöma om den miniminivå som lagts fast i den tillfälliga lagen ska tillämpas, eller om säkerhetsventilerna i stället aktualiseras. Det torde i befintlig svensk lagstiftningstradition saknas närliggande förebilder till bestämmelser utformade på det nu aktuella sättet. Förslagen har tagits fram i hast, och den vägledning som i remissen presenteras för tillämpande myndigheter är knapphändig. Under remissbehandlingen av den promemoria som föregått lagsrådsremissen har också omfattande kritik riktats mot förslaget i denna del, både av principiella skäl och med hänvisning till den bristande förutsebarheten. Enligt Lagrådets mening kan förslagets lämplighet i denna del därför starkt ifrågasättas, och även om det beaktas att avsikten är att alla delar av föreslagna åtgärder ska vara av tillfällig natur bör andra lösningar eftersträvas. En möjlighet är naturligtvis att reglerna i den tillfälliga lagen utformas så att alltjämt ett visst avstånd finns till de bedömda miniminivåerna, varvid riskerna minskar. 11-14 §§ eller liknande regler skulle då eventuellt kunna undvaras helt. Även med nuvarande mer generösa regler finns alltid i enskilda fall en viss risk för att tillämpningen kan komma i konflikt med konventionsåtaganden. Det finns emellertid redan en bestämmelse i utlänningslagen, 5 kap. 4 §, som reglerar frågor om uppehållstillstånd i den situationen att ett internationellt organ funnit att ett beslut om avvisning eller utvisning i ett enskilt ärende skulle strida mot ett svenskt konventionsåtagande. En annan möjlighet är att behålla en regel uppbyggd efter samma principer som nuvarande 5 kap. 6 §, d.v.s. en självständig regel avseende avvikande fall men utan direkt koppling till internationella förpliktelser. En sådan regel skulle då kunna ges en snävare räckvidd, och inriktas på sådana eventuellt förekommande individuella särfall som inte kunnat förutses av lagstiftaren. De föreslagna 11-14 §§ skulle då exempelvis kunna ersättas av följande paragraf. 11 § Uppehållstillstånd ska inte beviljas med stöd av 5 kap. 6 § utlänningslagen (2005:716). Om uppehållstillstånd inte kan ges på annan grund, får tillstånd beviljas en utlänning om det av omständigheterna klart framgår att hans eller hennes anknytning till eller personliga omständigheter i övrigt nödvändiggör detta. Något behov av att för sådana mycket speciella fall införa uttryckliga regler om ett beviljat uppehållstillstånd ska bestå (12 och 14 §§ i förslaget) torde inte finnas. En allmänt hållen undantagsbestämmelse av detta slag kräver naturligtvis vägledning från lagstiftaren avseende den räckvidd bestämmelsen avses ha. Bestämmelsen torde kunna komma till användning om det eventuellt uppkommer en situation där de generella reglerna om uppehållstillstånd inte kan tillämpas, men där det ändå framstår som klart att eller en av FN:s övervakningskommittéer i en motsvarande situation ansett att uppehållstillstånd eller motsvarande skydd måste ges. I paragrafen finns bestämmelser om giltighetstid för uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket utlänningslagen. Enligt 18 § första stycket utlänningslagen ska det vid bestående verkställighetshinder beviljas ett permanent uppehållstillstånd. Enligt 15 § i denna lag ska ett uppehållstillstånd som beviljas enligt 12 kap. 18 § första stycket i stället vara tidsbegränsat och gälla . Ett sådant uppehållstillstånd ska kunna förlängas i taget. Av 12 kap. 18 § andra stycket utlänningslagen framgår att om det finns tillfälliga verkställighetshinder kan ett tidsbegränsat uppehållstillstånd beviljas. Tillfälliga verkställighetshinder skulle således enligt förslaget kunna ge rätt till uppehållstillstånd än vid permanenta verkställighetshinder. Om detta inte är lämpligt bör den föreslagna paragrafen även ta sikte på 5 kap. 18 § andra stycket. Hänvisningen till 12 kap. 19 § bör endast avse paragrafens första stycke. I paragrafen finns bestämmelser om permanent uppehållstillstånd när tiden för ett tidsbegränsat uppehållstillstånd har löpt ut. Ett krav är att utlänningen kan försörja sig genom inkomster från anställning eller näringsverksamhet. När det gäller vad som avses med näringsverksamhet hänvisas i författningskommentaren till 13 kap. inkomstskattelagen (1999:1229). I 13 kap. 1 § första stycket anges att med näringsverksamhet avses förvärvsverksamheten som bedrivs självständigt och yrkesmässigt. Därmed avses att verksamheten ska bedrivas självständigt, varaktigt och i vinstsyfte. Det är oklart vad som i paragrafen avses med att utlänningen ska kunna försörja sig genom inkomster från näringsverksamhet. Krävs det att utlänningen själv bedriver näringsverksamheten eller kan inkomsterna härröra från en juridisk person? Såsom lagtexten är utformad ger den intryck av att inkomsten ska utgöra inkomst av näringsverksamhet hos utlänningen. Om en utlänning t.ex. är delägare i ett fåmansbolag kan hon eller han ta ut medel från bolaget inte bara som lön utan även som utdelning eller kapitalvinst. Vad som avses med att kunna försörja sig genom näringsverksamhet behöver klargöras i det fortsatta lagstiftningsarbetet. Slutligen bör det övervägas om hänvisningen i författningskommentaren till 13 kap. bör begränsas till 13 kap. 1 §. I 19 § anges ytterligare undantag från huvudregeln att en ansökan om uppehållstillstånd inte får beviljas efter inresan i . Detta gäller enligt förslaget vid ansökan om förlängning av ett tidsbegränsat uppehållstillstånd enligt 8 eller 14 § samt vid ansökan om permanent uppehållstillstånd enligt 17 eller 18 §. Lagrådet ifrågasätter om inte hänvisningen till 18 § bör utgå eftersom den paragrafen inte utgör någon grund för uppehållstillstånd utan möjliggör att ett permanent uppehållstillstånd i vissa situationer kan beviljas i stället för ett tidsbegränsat sådant. Lagrådet förordar slutligen också att orden ansöker om tas in före ordet permanent. Förslaget till lag om ändring i utlänningslagen 4 kap. 3 a § I ett nytt tredje stycke anges att det i 3 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i finns en bestämmelse som gäller i stället för andra stycket under den tillfälliga lagens giltighetstid. I paragrafen som det hänvisas till finns det dock ingen bestämmelse som ska gälla istället. Däremot anges det att andra stycket i förevarande paragraf inte gäller. Lagrådet förordar att det nya tredje stycket formuleras på följande sätt. Av 3 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att andra stycket inte gäller –. 5 kap. 1 §. I ett nytt fjärde stycke anges i första meningen att det i 4 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i finns en bestämmelse som under den lagens giltighetstid gäller i stället för första stycket för övriga skyddsbehövande. Av 4 § den lagen framgår dock att det inte finns någon särskild regel som ska gälla utan det föreskrivs att första stycket inte gäller för övriga skyddsbehövande. Lagrådet föreslår att det nya stycket ges följande lydelse. Av 4 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket inte gäller för övriga skyddsbehövande –. Av 5 § den lagen framgår att gäller inte tredje stycket för flyktingar och alternativt skyddsbehövande. 5 kap. 3 § Med hänsyn till att reglerna i lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i inte helt ersätter bestämmelserna i första och tredje styckena föreslår Lagrådet att det nya sista stycket formuleras enligt följande. –gäller 6 § första stycket samt 7 och 8 §§ lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . 5 kap. 3 a § Bestämmelserna i paragrafen ska under den tillfälliga lagens tillämpningstid inte gälla om en utlänning åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 §. Det framgår av 6 § andra stycket och 7 § första stycket den lagen. Lagrådet förordar att det nya fjärde stycket ges följande lydelse. Av 6 § andra stycket och 7 § första stycket lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första–tredje styckena inte gäller –om utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 § den lagen. 5 kap. 3 b § Det som föreskrivs om försörjningskrav i denna paragraf ska inte gälla för uppehållstillstånd enligt 5 kap. 3 eller 3 a § utlänningslagen –. I stället gäller vad som föreskrivs i 9 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Lagrådet föreslår i förtydligande syfte att det nya andra stycket ges följande lydelse. Av 9 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket inte gäller –. 5 kap. 6 § Om Lagrådets förslag till formulering av 11 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i följs bör det föreslagna tredje stycket ges följande lydelse. Av 11 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första och andra styckena inte gäller –. 5 kap. 8 § I paragrafen finns bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd på grund av anknytning. Bestämmelserna ska inte gälla när ett uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i . Lagrådet föreslår att det nya sista stycket ges följande lydelse. Av 8 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket inte gäller under pe-rioden –när ett uppehållstillstånd beviljas på grund av anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 § den lagen. 5 kap. 16 § Paragrafen bör omformuleras på samma sätt som föreslagits under 5 kap. 8 §. 5 kap. 17 a § Av 6 § första stycket lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att åldersgränsen för när uppehållstillstånd får vägras makar eller sambor tillfälligt ska höjas från Lagrådet föreslår att det nya sista stycket formuleras på –gäller andra stycket 3 med den avvikelse som följer av 6 § första stycket lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i om utlänningen åberopar anknytning till en flykting eller en alternativt skyddsbehövande som har beviljats ett uppehållstillstånd som har tidsbegränsats enligt 5 § den lagen. 5 kap. 18 § Bestämmelserna i 19 § lagen om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i innehåller ytterligare undantag från att uppehållstillstånd måste ha sökts och beviljats före inresan till . Lagrådet föreslår att det nya sista stycket i förevarande paragraf formuleras enligt följande. Av 19 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i föreskrivs ytterligare undantag från första 12 kap. 18 § Lagrådet föreslår att det nya sista stycket formuleras enligt följande. Av 15 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att – tidsbegränsas giltighetstiden för uppehållstillstånd vid verkställighetshinder enligt första stycket. 12 kap. 19 § Av paragrafen framgår under vilka förutsättningar ett beslut om verkställighet som har vunnit laga kraft ska prövas på nytt på grund av att nya omständigheter åberopas. Om endast sådana omständigheter åberopas som kan ligga till grund för skyddsbehov i egenskap av övrig skyddsbehövande ska någon ny prövning inte beviljas. att det nya sista stycket formuleras enligt följande. Av 16 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket inte gäller under –om utlänningen endast åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a §. 12 kap. 19 a § Paragrafen anger när ska ta upp en fråga om uppehållstillstånd till ny prövning efter att en utlänning som utvisats på grund av brott åberopar nya omständigheter. I ett nytt sista stycke finns en upplysning om att det finns en särskild bestämmelse i den tidsbegränsade lagen som ska tillämpas när utlänningen endast åberopar nya omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov i egenskap av övrig skyddsbehövande. Det sista stycket bör lämpligen formuleras enligt följande. Av 16 § lagen (2016:xxx) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i framgår att första stycket inte gäller –om utlänningen endast åberopar sådana omständigheter som kan ligga till grund för skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a §. Förslaget till lag om ändring i lagen om etableringsinsatser för vissa nyanlända invandrare Lagrådet lämnar förslaget utan erinran. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Närvarande: statsminister , ordförande, och statsråden , Y , M , , , , , Hellmark , , , Ygeman, A , , , Strandhäll, Shekarabi, , Regeringen beslutar proposition 2015/16:174 Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i