prop · H303132 · 2016-03-15 00:00:00 — Regeringen avser att särskilja resurserna till samtliga filmstöd för utveckling, produktion samt spridning och visning från 2015/16:132 övriga verksamhet. Stöd för utveckling och produktion av ny svensk film ska utgöra huvuddelen av stödgivningen och bör inte understiga . Det innebär att minst lika mycket resurser avsätts för utveckling och produktion som filmavtal (beloppet motsvarar den totala summan av för- och efterhandsstöd som fördelats enligt filmavtal). För att skapa stabila förutsättningar för branschen bör stödkategorin för produktion innefatta ett publikrelaterat efterhandsstöd som fördelas på samma grunder som filmavtal. Eftersom förändringar av stöden som fördelas i efterhand kräver mycket lång framförhållning bör eventuella förändringar av dessa därmed genomföras . och anser att administrativa medel bör höjas. Regeringen delar denna bedömning. bör sträva efter att minimera de administrativa kostnaderna för hanteringen av stöden till förmån för en ökad stödgivning. Den administrativa kostnadens maximala andel av resurserna för stödgivningen kommer att regleras av regeringen och kostnaden ska tydligt särredovisas i årliga resultatredovisning. Alla förändringar av stödformerna till 2017 ska genomföras med respekt för branschens behov av långsiktiga och stabila förutsättningar. bör samråda med de branschråd som beskrivs i denna proposition vid större förändringar av stödformer. Eftersom råden inte bedöms vara på plats förrän innebär det att antalet större förändringar i stödformerna blir begränsade. Enligt stiftelseförordnandet är det styrelsen som leder och är ansvarig för verksamheten. Styrelsen består av högst nio ledamöter som utses av regeringen för av högst . Regeringen bestämmer vem som ska vara ordförande. Till styrelsens uppgifter hör att utse verkställande direktör, som ansvarar för den löpande förvaltningen enligt de riktlinjer och anvisningar som styrelsen meddelar. Styrelsen kommer att spela en betydelsefull roll i genomförandet av den nya filmpolitiken. Det är styrelsens uppgift att se till hela verksamhetens bästa och att företräda verksamheten. Styrelsens ledamöter bör representera en balanserad och bred spridning när det gäller kompetenser och bakgrund. De bör tillsättas utifrån personlig kompetens och inte som representanter för olika delar av branschen, även om konstnärlig och kulturell kompetens är värdefull. Förutom att ledamöterna bör ha förståelse och intresse för filmområdet bör det läggas vikt vid tidigare erfarenhet av styrelsearbete eller förändringsprocesser. I och med filmavtalets slut upphör den nomineringsrätt som avtalets parter haft till fyra av ledamotsplatserna. Branschens inflytande över verksamhet kommer att säkerställas genom de branschråd som ska inrättas. arbete med insamling och analys av statistik på filmområdet är viktig för återrapporteringen till regeringen. har i samarbete med filmbranschen inom ramen för filmavtalet fört statistik bl.a. över biografvisning. har insatser gjorts för att även mäta publika framgångar i andra visningsfönster som tv och vod. Som bl.a. och ger uttryck för i sitt remissvar är det angeläget att frågan om insamling av statistik efter att filmavtalet löpt ut hanteras. Tillgången till en samlad korrekt statistik är avgörande både vid fördelningen av vissa filmpolitiska stöd, t.ex. det publikrelaterade efterhandsstödet, och för bedömning av filmpolitikens måluppfyllelse. Den har också stor betydelse för att följa hela branschens utveckling och för internationella jämförelser och analyser. Regeringen bedömer därför att det även fortsättningsvis krävs ett gott samarbete mellan och branschens aktörer, t.ex. med biografägarna. bör i detta arbete även samverka med andra relevanta offentliga aktörer, bl.a. Myndigheten för kulturanalys. ska fortsätta och utveckla insamling och analys av statistik för att få en heltäckande bild av läget för svensk film. För att kunna mäta en films publika framgångar i alla olika sorters visningsfönster är korrekt och relevant statistik viktig, särskilt för arbetet med filmpolitikens mål om spridning och visning. Detta gäller inte minst barn- och ungdomsfilmer, som ofta sprids i skolor långt efter biografvisningen. Ett annat område där statistik är viktig är jämställdheten inom filmbranschen, där det tack vare filmavtalet finns jämförbara data sedan 2000- talets början. Alla svenska myndigheter omfattas av offentlighetsprincipen. Den innebär en grundlagsskyddad rätt för allmänheten att ta del av allmänna handlingar. Rätten att ta del av allmänna handlingar får endast begränsas genom lag, vilket sker i offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL. I 2 kap. 4 § OSL anges att vad som föreskrivs i tryckfrihetsförordningen om rätt att ta del av allmänna handlingar i tillämpliga delar ska gälla också handlingar hos de organ som anges i bilagan till OSL, om handlingarna hör till den verksamhet som nämns där. Dessa organ ska vid tillämpningen av OSL jämställas med myndigheter. I samband med att filmavtal började gälla infördes i bilagan till OSL. Enligt bestämmelsen i bilagan omfattas all verksamhet vid av handlingsoffentlighet, utom verksamhet som avser fördelning av stöd enligt filmavtal. I propositionen Fokus på film (prop. 2005/06:3) anförde regeringen att de delar av verksamhet som finansieras enbart med statliga medel borde omfattas av reglerna om handlingsoffentlighet. För de stöd som skulle fördela inom ramen för filmavtalet hänvisade regeringen till de bedömningar som gjordes i samband med filmavtal. filmavtal omfattade en stor del av de filmpolitiska stöden. Regeringen gjorde bedömningen att allmänheten hade ett berättigat intresse av insyn i handläggning av filmstöd, men att 2015/16:132 handlingsoffentligheten bara kunde omfatta förvaltningsuppgifter som utfördes med allmänna medel för statens räkning. En icke försumbar del av stiftelsens medel avtal utgjorde bidrag från andra än staten och det var inte möjligt att skilja ut vilka medel som var allmänna och vilka som utgjorde bidrag från andra än staten. Av bl.a. det skälet fanns det inte förutsättningar att låta verksamheten omfattas av handlingsoffentlighet. När filmavtalet nu upphör och ersätts med en statlig filmpolitik kommer verksamhet att enbart finansieras med statliga medel. Eftersom det kan finnas uppgifter i de bidragsansökningar som inkommer till som kan behöva omfattas av sekretess kommer regeringen se över hur en ändamålsenlig reglering av sekretess för vissa uppgifter i verksamhet bör utformas. Regeringen kommer också att se över regleringen av verksamhet i bilagan till OSL. Regeringens bedömning: bör även fortsättningsvis vara en stiftelse. Promemorians förslag överensstämmer inte med regeringens bedöm- I promemorian föreslås att frågor om hur ska organi- seras och styras bör ses över i särskild ordning. Remissinstanserna: Det finns inte något stöd hos remissinstanserna för att ombilda till en myndighet. Bland de som uttrycker sitt stöd för att ska kvarstå som stiftelse finns Stiftelsen , Riksföreningen Biograferna, och u.p.a. Som argument framförs bl.a. att genom sin stiftelseform har en friare roll gentemot rege- ringen i jämförelse med om det vore en statlig myndighet. stanser uttrycker sin oro över att insynen och möjligheten till samverkan för branschen skulle minska om ombildades till en myn- anser att bör ombildas Skälen för regeringens bedömning: Frågan om orga- nisationsform anlyserades redan i utredningen för filmen (SOU Där gjordes bedömningen att stiftelseformen inte är avhängig filmavtalet och att stiftelsen därmed kan bestå även efter en omställning I promemorian föreslogs att en särskild översyn bör genomföras av walls) i uppdrag att se över om institutet kan fortsätta som stiftelse utan ett filmavtal, vilka fördelar som finns med att kvarstå som stiftelse samt hur organisation och verksamhet skulle påverkas av en övergång till I Setterwalls rapport (dnr Ku2015/03004/MF) konstateras att kan fortsätta som stiftelse även utan ett filmavtal eftersom grunden för stiftelsen är fastigheten och tomträtten, inte filmavtalet. Dagens styrning av bedöms vara i linje med styrning av en Prop. 2015/16:132 myndighet och även regler om t.ex. upphandling och handlingsoffentlig- het är desamma. Det skulle därför enligt rapporten inte finnas några starka skäl för att göra om organisationsform. Denna bedömning delas även av bl.a. Riksföreningen Biograferna, och . Enligt en skriftlig inlaga (dnr Ku2015/03004/MF) instämmer också i rapportens slutsatser. Förutom att den nuvarande regleringen av verksamheten gör att betraktas som en myndighetsliknande organisation pekar på de negativa konsekvenser som en ombildning skulle innebära kostnadsmässigt och för bl.a. personal, fastighetsförvaltning och samlingar. Stiftelseformen utgör i sig inget hinder för regeringen att tydliggöra och förstärka styrningen av den statliga filmpolitiken. Regeringen anser, i motsats till , att det saknas tungt vägande skäl för att ombilda till en myndighet. Frågan kan vid behov aktualiseras igen längre fram. Former för samverkan och inflytande Regeringens bedömning: Nya former för samverkan med filmbran- schen bör införas som inkluderar såväl de nuvarande parterna i film- avtalet som andra centrala aktörer inom sektorn. Samverkan med filmbranschen bör ske både på övergripande poli- tisk nivå och mellan och branschens aktörer. samverkan bör framför allt vara att garantera filmbranschens aktörer insyn och möjlighet att påverka utformningen av filmstöden. ske genom att särskilda råd inrättas vid . den bör utses av . Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens be- I promemorian föreslås att operativa verksam- het ska utformas i enlighet med nationella riktlinjer efter samråd med särskilt utsedda råd bestående av personer med stort kunnande om film Dessa råd ska diskutera och lämna förslag till ut- formningen av olika stöd och andra insatser för filmen. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som har kom- menterat förslaget är positiva till förslaget, bl. a. Filmregion – Women in Film and Television stödjer förslaget, men betonar att frågan om representation i råden är central. avstyrker förslaget och anför att det bör vara upp till att avgöra när samråd bör ske, samt vilka experter som ska anlitas. detta och anser att förslaget om inrättande av råd måste utredas närmare. och Parker ifrågasätter rådens reella möjlighet till inflytande då dessa endast kommer vara av rådgivande Ett antal instanser har synpunkter på rådens sammansättning eller an- mäler sitt intresse för att delta i råden. Regionerna, däribland Region 2015/16:132 och samt produktionscentrumen och , anför att det bör finnas representanter från regionerna och den regionala filmverksamheten i råden. Filmregissörer anser att råden ska tillsättas i dialog med upphovsmän och och film menar att kreatörer och upphovsmän bör ingå i råden. Ett stort antal remissinstanser, däribland , och Kommuner och Landsting efterfrågar övergripande en ökad samverkan mellan , regional och nationell nivå. Skälen för regeringens bedömning Den svenska filmmarknaden är liten och filmbranschen är, liksom i de flesta andra europeiska länder, beroende av offentliga stöd för att verka och utvecklas. Filmpolitiken kan inte heller genomföras utan en livskraftig bransch. Denna symbios mellan branschen och politiken är grundläggande även utan ett filmavtal. Regeringen anser därför att det är avgörande att det etableras nya former och mötesplatser för samverkan och inflytande för att behålla och utveckla nära kontakter mellan bransch och politik. På motsvarande sätt bör det etableras former för att garantera filmbranschens aktörer möjlighet att samverka med , i synnerhet när det gäller utformning av stöd. Ytterligare en aspekt är den politiska nivån där filmpolitiken i sin helhet kommer kunna få en tydligare plats, inte minst i , vilket många aktörer länge har efterlyst. Utan filmavtalet bedöms också statens möjligheter att utveckla nya former för samverkan med andra aktörer öka. Samråd mellan politiken och filmbranschen Genom filmavtalet har de delar av branschen som ingått i avtalskretsen haft regelbundna möten med . Även fortsättningsvis kommer att bjuda in till årliga högnivåmöten med centrala företrädare för filmbranschen. Det handlar både om de aktörer som är parter i filmavtalet och om andra aktörer som är betydelsefulla för utvecklingen av svensk filmbransch, t.ex. upphovsmännens organisationer och de regionala produktionscentrumen. Syftet är att följa införandet av den nya politiken samt att hålla en aktiv dialog om branschens förutsättningar och om hur filmpolitiken på bästa sätt kan utvecklas. Samråd mellan och filmbranschen Det är som har ansvaret för att genomföra filmpolitiken utifrån de filmpolitiska målen. måste inte, och bör inte, följa varje önskemål från branschens olika aktörer. är det avgörande för både och regeringen att verksamheten bedrivs på ett sätt som accepteras och stödjs av branschen, om filmpolitiken ska kunna fylla sitt syfte. Branschens inflytande sker dels genom avtalsparternas möjlighet att nominera personer till , dels genom de ickeformaliserade samråd som genomför med relevanta aktörer I och med avtalets upphörande kommer avtalsparterna inte längre ha rätt att nominera styrelseledamöter, men samråd med branschen bör formaliseras. Regeringen är av uppfattningen att en mindre detaljerad och mer flexibel filmpolitik kräver nya former för inflytande på genomförande av politiken. Inflytandet ska kunna utövas regelbundet, systematiskt och med stor öppenhet. Diskussioner om filmpolitiken och filmens roll i samhället gynnas av en sådan ordning. För att stärka branschens insyn och inflytande i bör det införas särskilda råd med syfte att bistå i utformningen av de filmpolitiska stöden samt att vara rådgivande i institutets arbete. Ett antal remissinstanser framför synpunker på rådens sammansättning och vissa anmäler sitt intresse för att delta. och Stiftelsen anser att bör avgöra vilka experter som ska delta. Bland andra och lyfter fram representation från regionerna. Filmregissörer anser att råden ska tillsättas i dialog med upphovsmän och och film menar att kreatörer och upphovsmän bör ingå i råden. I likhet med remissinstanserna anser regeringen att representation i råden är en central fråga. Regeringens bedömning är att styrelsen utser ledamöterna i råden, som bör bestå av personer med stort kunnande om film och filmbranschen. I denna krets återfinns, förutom alla det nuvarande filmavtalets parter, exempelvis kreatörernas organisationer, de regionala produktionscentrumen, filmfinansiärer och företrädare för nya visningsformer. För att rådens inflytande inte ska ifrågasättas, något som uttrycker farhågor för, anser regeringen att processen för att utse representanterna i råden bör ske på ett sådant sätt att råden är representativa för och har legitimitet i branschen. Råden bör belysa olika väsentliga aspekter på filmen och rådsmedlemmarna bör representera konstnärliga och marknadsmässiga respektive tillgänglighetsmässiga, pedagogiska och forskningsmässiga aspekter. Utifrån remisinstansernas synpunkter bedömer regeringen att det som utgångspunkt bör finnas tre råd: Rådet för utveckling och produktion, Rådet för spridning och visning samt Rådet för filmkulturella frågor. Råden har en tydlig koppling till de stödformer som föreslås (se avsnitt 8), men gränserna mellan grupperna bör inte vara strikta när det gäller representationen. Exempelvis kan det vara relevant att representanter för spridning och visning tar plats i rådet för utveckling och produktion, och vice versa. De tre råden kan vid behov delas in i mindre grupper och kompletteras med mer specialiserade eller bredare avstämningar där andra aktörer än de som är representerade i råden inkluderas. De filmpolitiska stöden bör återkommande utvärderas, utvecklas och förändras, såväl för att bättre uppfylla de filmpolitiska målen som för att möta branschens behov när förutsättningarna och omvärlden förändras. bör samråda med råden t.ex. vid utformningen av nya stödformer, förändringar av befintliga stöd, indikatorer för måluppfyllelse och definitioner av vissa begrepp som är centrala vid stödgivning. Råden bör ha rätt att ta egna initiativ till att föreslå förändringar. Efter samråd är det dock alltid stiftelsens styrelse som slutgiltigt fattar beslut. Företrädare för råden bör ges möjlighet att föredra rådets synpunkter för styrelsen inför beslut. Rådens möjlighet att påverka stödens utformning innebär inte heller att de kommer ha något inflytande över 2015/16:132 enskilda stödbeslut. Ansvaret för de enskilda stödbesluten kommer även fortsättningsvis att ligga hos . Samverkan på politisk nivå Filmavtalsmodellen har länge kritiserats för att begränsa inflytande över filmpolitiken. Med den nya filmpolitiken skapas möjlighet för politiska diskussioner i på liknande sätt som för kulturområdet i övrigt. Filmbranschen är beroende av långsiktiga förutsättningar för sitt arbete och det är därför av stort värde att det finns en bred politisk samsyn kring bl.a. de filmpolitiska målen. Det skapar förutsättningar för en stabilitet som gynnar svensk film. Ett stort antal remissinstanser, däribland , och Kommuner och Landsting, efterfrågar ökad samverkan mellan , regional och nationell nivå. Regeringen delar den bedömningen och ser stora möjligheter att utveckla samverkan framför allt med den regionala politiska nivån när det gäller filmområdet. Den regionala filmverksamheten är bred och har kopplingar till andra politikområden än film och andra institutioner än . Möten om filmfrågor mellan politiker på nationell respektive regional nivå kan bidra positivt till filmpolitiken och bör ske regelbundet. 7 Finansiering av ny svensk film är i filmhänseende en liten marknad och ett litet språkområde. Utan gemensamma insatser är det inte möjligt att långsiktigt upprätthålla en hög nivå på inhemsk produktion av en mångfald filmer. Situationen är likartad i de flesta europeiska länder med en, i globalt perspektiv, liten inhemsk marknad och ett litet språkområde. Finansieringen av en filmproduktion är i normalfallet mycket komplex och tar . Vid sidan om producentens egen ekonomiska insats finansieras svensk film traditionellt sett huvudsakligen av fyra aktörer: staten (genom ), de regionala produktionscentrumen, tvbolagen och biograferna/distributörerna, men det är inte ovanligt att det totalt krävs upp emot tio olika finansiärer för ett långfilmsprojekt. Det statliga stödet för produktion av ny svensk film är en del i ett komplext ekosystem av finansiärer – såväl offentliga som privata, nationella som internationella. Filmstödet måste därför formas utifrån en förståelse för branschens ekonomiska förutsättningar och med en medvetenhet om att det är en del i detta känsliga ekosystem. Film är en konstform men den är också en kreativ näring. Filmbranschen skapar både arbetstillfällen och investeringar och bidrar tillsammans med andra kreativa näringar till utvecklingen av . En framgångsrik filmpolitik måste därför även formas i nära samverkan med näringspolitiken. Vem ska betala för svensk filmproduktion? har svensk filmproduktion finansierats via filmavtalet. Statens resurser har slagits ihop med intäkterna från biografavgiften och andra bidrag från branschens aktörer i syfte att gemensamt finansiera svensk filmproduktion. När regeringen sade upp filmavtalet uttrycktes en ambition att ta ett helhetsansvar för den nationella filmpolitiken. I budgetpropositionen föreslogs en statlig finansiering som innebär att staten ensam kommer att finansiera stöd för produktion av ny svensk film på motsvarande nivå som under filmavtalet. Denna nivå har fastställts av . Att staten tar ett ökat helhetsansvar innebär dock inte att övriga parters resurser försvinner. Svensk film är beroende av finansieringen från en mångfald aktörer. Staten varken bör eller kan bära en sådan uppgift ensam. Alla avtalsparter har möjlighet att även fortsättningsvis bidra till att stärka och utveckla svensk film och några har redan uttalat en sådan ambition. Därmed kommer omställningen av filmpolitiken att leda till att det totalt sett blir mer resurser för svensk filmproduktion. Det bör betonas att all finansiering av filmprojekt som kommer från offentliga medel ska ske inom ramen för . Det är också regeringens ambition att även efter filmavtalet ha en aktiv dialog på hög politisk nivå med avtalets parter och andra berörda aktörer om förutsättningarna för svensk filmproduktion (se avsnitt 6.2). Alla aktörer i som sprider och distribuerar svensk film i olika visningsfönster har ett intresse av att det även fortsättningsvis produceras ny svensk film. Svensk film har en relativt hög marknadsandel nationellt och därmed också ett betydande kommersiellt värde för de som visar film i alla olika fönster. I takt med att distributionsformerna för film ändras anser allt fler att bredbandsbolagen och/eller vod-leverantörerna bör vara med och bidra till produktionen av ny film, liksom biograf- och tvbranscherna gjort . Det konkreta förslag som oftast framförs är att , liksom t.ex. och , bör införa någon typ av procentuell avgift på bruttoinkomsterna för t.ex. vod-leverantörer som avsätts för filmproduktion. Det finns dock flera problem med att införa avgifter liknande dem som finns i t.ex. . För det första är sådana avgifter att betrakta som punktskatter. Eftersom budgetlagen (2011:203) inte medger specialdestinerade skatter skulle sådana avgifter därför inte på samma sätt som i vissa andra länder kunna garanteras för filmändamål. För det andra så skulle en avgift på digitala visningstjänster för film innebära relativt begränsade intäkter eftersom omsättningen i de svenska vod-företagen är låg. Ett annat förslag är en generell bredbandsavgift som innefattar hela bredbandssektorn, dvs. någon form av bredbandsskatt. En sådan avgift skulle beröra alla typer av kvalitativt innehåll som distribueras via de digitala näten: från musik och film till böcker, kvalitetsjournalistik och utbildningsmaterial. Det framstår därför inte som en framkomlig väg för att skapa finansiering av svensk filmproduktion i närtid. Regeringen valde mot denna bakgrund att i budgetpropositionen föreslå den statliga finansiering som sedan fastställdes av . Regionala bidrag och investeringar Regionala insatser av offentliga medel till produktion av långfilm är ett utbrett internationellt fenomen och ligger långt framme i utvecklingen. Regionernas andel av finansieringen av svensk långfilm har ökat från till . Det är få långfilmer som produceras utan regional finansiering. I fyra regioner har särskilt betydande satsningar utvecklats av regionala aktörer. Genom produktionscentrumen , Filmpool Nord i , i och i viss mån Filmregion i , investerar de i professionell filmproduktion och produktion av dramaserier. I och med att finansiella satsningar villkoras med att filmen helt eller delvis spelas in i regionen skapas arbetstillfällen som kompetens och infrastruktur för filmproduktion upprätthålls och utvecklas. Det är regeringens ambition att inom ramen för den nya nationella filmpolitiken stärka samverkan med andra offentliga aktörer, framför allt på regional nivå. Den ekonomiskt pressade situationen i branschen innebär att betydelsen av offentliga stöd och investeringar ökar. De offentliga stöden från och investeringarna från de regionala produktionscentrumen blir därmed allt mer avgörande. Det är av stort värde att det finns en mångfald av offentliga aktörer med olika mål och ambitioner. är det viktigt att alla offentliga stöd och investeringar samspelar väl så att de gemensamt bidrar till en välfungerande filmproduktion och ett brett filmutbud i hela landet. En nära samverkan mellan stat och den regionala nivån är då av stor betydelse. Insatser från SVT och övriga tv-bolag Tv är det största visningsfönstret för film.