prop · H40363 · 2016-12-14 00:00:00 — •se över fördelningen mellan takpriset för kost och logi i upphandlingarna i syfte att tydligare premiera boenden med självhushåll. b)Upphandlingen av tillfälliga boenden började att upphandla ABT och har utvecklat upphandlingsverksamheten. Enligt behöver dock ytterligare förbättringar göras. som har upphandlat ABT har myndigheten inte gjort några marknadsanalyser inför upphandlingarna för att ta reda på vilket utbud av leverantörer som finns på marknaden och vilka krav som är rimliga att ställa på leverantörerna och på boendena. har i efterhand inte heller i tillräcklig utsträckning utvärderat kraven. Detta medför en risk att kraven i upphandlingarna har varit så högt ställda att antalet leverantörer som kan leverera tjänsten blir för få, sett till behov. I de flesta upphandlingar har tecknat korta avtal. I genomsnitt har avtalen varit på , men det är relativt vanligt med avtal än en månad. De korta avtalen kan bidra till en ökad osäkerhet och ökade kostnader både för leverantörer och . Korta avtal kan också påverka leverantörers vilja att delta i upphandlingarna. tecknade något längre avtal. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar också att –2015 inte alltid har tecknat enligt den rangordning som fastställts i samband med tilldelningsbeslutet. Orsaken till detta är att myndigheten har valt att göra en stor del av kontrollerna efter tilldelningsbeslutet där många leverantörer inte har uppfyllt ska-kraven. har inte varit tydliga i förfrågningsunderlagen och på ett transparent sätt beskrivit hur de kontroller som sker efter tilldelningsbeslutet kan komma att påverka den ordning avtalen tecknas. Vissa leverantörer har dessutom fått teckna avtal trots att kontroller visat att samtliga ska-krav inte har varit uppfyllda, som andra leverantörer har uteslutits för att de inte uppfyllt samma krav. har därmed inte alltid behandlat leverantörerna på ett likvärdigt sätt. Denna otydlighet i hur avtal tecknas bidrar till att leverantörer uppfattar att tecknar avtal på ett godtyckligt sätt, vilket kan riskera att påverka leverantörernas förtroende för . •säkerställa att kravnivån på de upphandlade boendena är rimlig i förhållande till behov och utbudet på marknaden •se över möjligheten att teckna längre avtal med leverantörer •tydliggöra hur rangordningen av leverantörer kommer att ske. c)Kontrollsystem för de upphandlade boendena har , 2012–2015, i regel besiktat alla ABT-boenden innan avtal tecknats, och där har det ofta framkommit att samtliga ska-krav inte har varit uppfyllda. Granskningen visar att det saknas tydliga riktlinjer för hur de brister som framkommer vid besiktningar ska bedömas. Hälften av mottagningsenheterna uppger att de har behov av förstärkt kompetens och mer stöd för att besikta ABT-boenden. Vidare har inte tillräckligt tydliga rutiner för att följa upp om en leverantör har åtgärdat de brister som framkommit i den inledande besiktningen. Dessa kan därför ibland kvarstå . Brister i kontrollverksamhet medför att leverantörers incitament att tillhandahålla bra boenden kan minska. Det finns också en risk att leverantörer som medvetet inte uppfyller ställda krav kan få teckna avtal och fortsätta driva boenden trots uppdagade problem. Under den ansträngda flyktingsituationen besiktade färre boenden före avtal tecknades än de vanligtvis gör. ser positivt på att 2014 började genomföra oanmälda boenderevisioner av ABT-boenden, ofta efter indikation om problem. Det saknas dock riktlinjer för hur boenderevisionerna ska genomföras. Dokumentation och informationsöverföring till mottagningsenheterna kan också förbättras. kräver ibland vid dessa besiktningar att leverantörer ska åtgärda brister utan att det finns motsvarande ska-krav i förfrågningsunderlagen. Att vissa leverantörer på detta sätt får ändrade förutsättningar innebär bristande förutsägbarhet och att leverantörer inte alltid behandlas likvärdigt. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N •tydliggöra hur ska-kraven ska bedömas vid besiktningar och säkerställa att leverantörer uppfyller ska-kraven •utarbeta tydliga riktlinjer för arbetet med boenderevision samt förbättra dokumentation och informationsöverföring •vid besiktningar endast begära att leverantörer åtgärdar brister som baseras på upphandlingarnas ska-krav. d)Den ekonomiska kontrollen Allt ansvar för ekonomisk kontroll av ABT ligger på mottagningsenheterna. De flesta av mottagningsenheter har –2015 på olika sätt kontrollerat att antalet asylsökande som bor på ABT stämmer överens med det antal som leverantörerna fakturerar för. Det finns dock begränsat med stöd och riktlinjer för arbetet med fakturakontroller. Med nuvarande system finns en viss risk att Mi- grationsverket gör felaktiga utbetalningar och betalar för boendeplatser som inte har nyttjats. Återställningskostnaderna för ABT riskerar att bli höga. När avvecklar ett boende ska myndigheten ersätta leverantörerna för återställningskostnader utöver normalt slitage. Leverantörer inkommer då med ersättningskrav till Mi- grationsverket för att täcka dessa kostnader. Det är osäkert om det protokoll som används vid tillträdesbesiktningen är tillräckligt specifikt för att kunna göra en korrekt bedömning av ersättningskraven. Mottagningsenheterna uppger dessutom att de behöver mer stöd och kompetens i bedömningen av ersättningskraven. På grund av den ansträngda situationen har i mindre utsträckning än tidigare utfört tillträdesbesiktningar, vilket ytterligare kan försvåra bedömningen av framtida ersättningskrav. •förbättra stödet till mottagningsenheterna i arbetet med fakturakontroller och bedömningar av ersättningskrav •säkerställa att tillträdesbesiktningens tekniska del är tillräcklig för att bedöma ersättningskrav. Avslutningsvis bedömer att har klarat sin uppgift att ordna boenden åt de asylsökande som kom till –2015, även under den extraordinära flyktingsituationen . anser dock att hade kunnat arbeta med boendeanskaffning på ett mer effektivt och systematiskt sätt . Det hade inneburit en bättre arbetssituation för personal; bättre boenden för de asylsökande; att ABT-leverantörer fått bättre förutsättningar samt att statens medel använts mer effektivt. Att effektivisera arbetet framöver är särskilt viktigt eftersom antalet asylsökande till även fortsättningsvis kan komma att vara högt. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I detta inledande kapitel beskrivs motiven till granskningen samt granskningens bedömningsgrunder, syfte och revisionsfrågor. Vi beskriver också vilka avgränsningar vi gjort och hur granskningen har genomförts. Därefter beskrivs organisering av boendeverksamheten. 1.1 Bakgrund och motiv Antalet asylsökande som kommer till har varierat . har 342 000 personer sökt asyl i och enbart sökte nästan 126 000 personer asyl. Detta kan jämföras med 2011 då 29 000 personer sökte asyl. räknar med att cirka 60 000 personer kommer att söka asyl i , men betonar att prognosen är mycket osäker.6 Diagram 1 Antal nya asylsökande som kom till 2011–2015 Källa: statistik, Inkomna ansökningar om asyl 2011–2015. Det är som har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska tillhandahålla boenden åt dem som inte kan ordna det på egen hand. Detta har varit en utmaning för och var utmaningen extra stor. har också kostnaderna för Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO) ökat kraftigt. uppgick totala kostnad för ABO till 3,8 miljarder konor.7 6Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos (). 7Avser anslagsavräkning på posten 1:2.3 Boende för asylsökande (e-post från Mi- grationsverket ). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N Olika typer av asylboenden Asylsökande kan antingen välja att bo i eget boende (EBO) eller bo i ett av Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). Det finns tre former av anläggningsboenden: •ABE – boende i hyreslägenheter med självhushåll. •ABK – korridorboende som hyr direkt av fastighetsägare och som i regel är med självhushåll. •ABT – tillfälligt boende som upphandlat, vanligtvis med helpension. Under den ansträngda flyktingsituationen fick många dessutom bo i kommunernas evakueringsboenden (EVAK) som bestod av sovsalar och andra enklare sovplatser. 1.2 Bedömningsgrunder i granskningen Den övergripande utgångspunkten för granskningen är budgetlagen (2011:203) och dess krav på hög effektivitet och god hushållning inom den statliga verksamheten.8 Av lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. framgår att har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande. ska erbjuda plats på anläggningsboende för asylsökande som inte kan ordna eget boende och får även uppdra åt andra att driva förläggningar.9 De senaste riksdagsuttalandena om ordnande av asylboenden återfinns i betänkande till lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl.10 Där framkommer följande: •Inslaget av entreprenörer i verksamheten bör öka, och ökad konkurrens och mångfald i förläggningsverksamheten gör verksamheten mer kostnadseffektiv och utvecklar kvaliteten. •Myndigheten bör formulera målen för verksamheten och ange vad entreprenaden ska innehålla. Målen bör vara konkreta och mätbara. •Kostnadskalkylerna för verksamhet driven i myndighetens regi bör vara jämförbara med övriga anbudsgivares, för att konkurrensen ska bli effektiv. •Vid granskningen av anbuden bör inte bara priset utan även entreprenörens möjligheter att nå de uppsatta målen bedömas. •Myndigheten bör kontinuerligt följa upp om verksamheten bedrivs i enlighet med mål och avtal. •Förläggningsverksamheten måste kunna fungera flexibelt och så långt som möjligt klara de kraftiga svängningarna i asylmottagandet som kan uppstå. •Helpensionsboende bör så långt som möjligt ersättas med boende i självhushåll i vanliga lägenheter. 81 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 9Se 2 och 3 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 1993/94:SfU11 Mottagande av asylsökande m.m. När vi i rapporten hänvisar till vad har uttalat så avses detta betänkande. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N •Vid förändringar i verksamheten bör man så långt möjligt undvika att familjer med barn som går i skolan måste flytta mellan olika asylförläggningar. Upphandlingar av asylboenden regleras av lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (). Enligt ska upphandlande myndigheter behandla leverantörer på ett likvärdigt och icke-diskriminerande sätt samt genomföra upphandlingar på ett öppet sätt. Vidare ska principerna om ömsesidigt erkännande och proportionalitet iakttas.11 Regeringens styrning av uppdrag att ordna asylboende har varit återhållsam. I instruktion anges inget specifikt om myndighetens ordnande av asylboende.12 –2014 innehåller regleringsbreven till inte heller något om ordnandet av boende. Det är först i regleringsbrevet som ges en specifik styrsignal om detta. Regeringen anger då att särskilt ska lägga vikt vid att eftersträva långsiktiga och kostnadseffektiva lösningar när det gäller asylsökandes boende. ska även återrapportera sitt arbete kring detta. Enligt företrädare för har denna styrning blivit aktuell först när antalet upphandlade boenden (ABT) blivit högt.13 innehåller ingen styrning av ordnande av asylboenden.I november 2015 gav regeringen en särskild utredare i uppdrag att föreslå åtgärder för ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. Uppdraget ska delredovisas och slutredovisas i oktober 2017.14 1.3 Syfte och granskningsfrågor Syftet med granskningen är att undersöka hur har genomfört sitt uppdrag att ordna asylboenden. Fokus är på hur hanterat detta uppdrag –2015, vilket även inbegriper hur genomförde sitt uppdrag under den ansträngda flyktingsituationen . 111 kap. 9 § . 12Förordningen (2007:996) med instruktion för . 13Intervju med , enheten för styrning inom migrationsområdet (). 2015:107 Översyn av mottagande och bosättning av asylsökande och nyanlända. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N har i granskningen utgått från följande frågeställningar: 1.Hur har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande? 2.Kan arbete med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras genom att utveckla a.anskaffningen av hyresbostäder (och ) b.upphandlingen av tillfälliga boenden (ABT) c.kontrollerna av upphandlade boenden (ABT) d.den ekonomiska uppföljningen och kontrollen? har granskat hur löser boendefrågan åt asylsökande och har inte granskat Arbetsförmedlingens uppdrag att erbjuda boenden åt nyanlända. Vi har inte heller granskat boenden för ensamkommande asylsökande barn. För dem gäller andra regler än för övriga asylsökande och betalar endast ersättning till kommunerna, som ansvarar för att ordna boende åt denna grupp. I granskningen ingår inte ankomstboenden, där asylsökande ska vistas tills de registrerat sin ansökan på , utan endast de asylboenden där de asylsökande bor för asylprövning. Inte heller utreseboenden och förvar ingår i granskningen. För de nya typer av boenden som användes , till exempel kommunernas evakueringsplatser och tält, har vi inte granskat själva anskaffningsprocessen utan beskriver endast hur många platser som använts. Granskningen omfattar inte integrationsaspekter av ordnandet av asylboenden. Exempelvis granskar vi inte betydelsen av geografisk placering av boendena eller aktiviteter på boendena som syftar till att främja integreringen. 1.5 Metod och genomförande I granskningen har flera metoder använts. har genomfört drygt 40 intervjuer med personer på olika befattningar vid som har ansvar för boendefrågor. På central nivå har intervjuer bland annat gjorts med operativa chefen, biträdande operativa chefen, chefen för avdelningen för verksamhetsstöd och andra chefer och experter vid operativa avdelningen samt vid avdelningen för verksamhetsstöd. Vi har också genomfört intervjuer vid fyra mottagningsenheter och tillhörande regionkontor samt företrädare för kommuner. Vid mottagningsenheterna har vi i de flesta fall intervjuat enhetschefen och teamledare för boendeteamen. Utifrån de iakttagelser som framkom i dessa intervjuer har vi genomfört en enkätundersökning ställd till enhetschefer vid samtliga mottagningsenheter för att kunna generalisera iakttagelserna från intervjuerna. Svarsfrekvensen i enkäten var . 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vi har också gjort en totalundersökning av samtliga upphandlingar av ABT sedan den första upphandlingen . Vi har anlitat , docent i offentlig rätt vid , för att granska upphandlingarna, särskilt avseende kravens utformning, samt lämna synpunkter på rapportutkast. För att undersöka de kontroller och besiktningar som har gjort på ABT-boendena har en aktgranskning av 30 slumpmässigt utvalda boenden genomförts. Vi har också genomfört en genomgång av styr-, planerings-, och uppföljningsdokument avseende boendeverksamhet. Vi har dessutom kartlagt agerande under den extraordinära flyktingsituationen genom att gå igenom beslutsprotokoll från den perioden. För att belysa regeringens styrning och åtgärder har vi gått igenom dokument över vidtagna åtgärder 2012–2015 och intervjuat enheten för styrning inom migrationsområdet (SIM) vid . En mer utförlig beskrivning av granskningens genomförande, enkätfrågor samt tabeller över de resultat från enkäten och aktgranskningen som används i granskningsrapporten återfinns i elektroniskt publicerade bilagor. 1.6 organisering av boendeverksamheten Den operativa verksamheten leds av den operativa chefen. Under den biträdande operativa chefen finns enheten för boendeplanering, etablering och statliga ersättningar, som ansvarar för den strategiska planeringen av olika boendeformer, samt boendesekretariatet som ansvarar för att placera asylsökanden i ABT. Centralt finns också enheten för omvärldsanalys som bland annat ansvarar för prognosverksamheten. Den operativa verksamheten är indelad i sex geografiska regioner med flera lokalt placerade mottagningsenheter, som bland annat tecknar hyresavtal för samt utför besiktningar och ekonomisk kontroll av boenden.15,16 På central nivå inom är det avdelningen för verksamhetsstöd som ansvarar för anskaffning av ABK och upphandling av ABT. Under denna avdelning finns i sin tur två enheter som har olika ansvarsområden för anskaffningen. Upphandlings- och inköpsenheten ansvarar för att publicera förfrågningsunderlag och genomföra den första kontrollen av inkomna anbud. De fattar även beslut om tilldelning och rangordning av tilldelade leverantörer. Boendeenheten, som ligger under sektionen för operativt verksamhetsstöd, ansvarar för att genomföra ytterligare 15Migrationsverkets handläggningsordning – Operativa verksamheten (). 16Migrationsverket genomförde en omorganisation som innebar att myndigheten övergick i en regional organisation till skillnad från tidigare uppdelning i nationella verksamhetsområden. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N kontroller av anbud och leverantörer samt teckna . Enheten ansvarar även för att teckna ABK-avtal.17 Figur 1 organisation för anskaffning av asylboenden Källa: Dokument från , och . 17Migrationsverkets handläggningsordning – Avdelningen för verksamhetsstöd (senast reviderad ). 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2Hur har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande? Antalet asylsökande som kommer till varierar och därför behöver kunna möta även kraftiga variationer i behovet av asylboenden. har inte befogenhet att förvalta fastigheter och får därför inte bygga egna asylboenden. Myndigheten är istället hänvisade till att använda det befintliga bostadsbeståndet genom att hyra lägenheter eller andra lämpliga lokaler.18 I första hand erbjuder boende i , i andra hand ABK-boende och i tredje hand ABT-boende. Under den ansträngda flyktingsituationen fick även många asylsökande bo i kommunernas evakueringsboenden, bland annat i skolor och gymnastiksalar. 2.1 Ökat behov av asylboenden och ökade kostnader Antalet personer boende i ABO har succesivt ökat , och fördubblades nästan antalet personer boende i ABO. Det stora behovet av boende i kombination med brist på och har medfört att har behövt upphandla ett stort antal ABT. har antalet boendeplatser i ABT nästan fördubblats. fanns en ambition att ABT skulle vara avvecklat 2017.19 Tabell 1 Antalet boendeplatser i ABO totalt och uppdelat på , ABK och ABT 2012–2015 Källa: E-post från , . 18Förordning (1993:527) om förvaltning av statliga fastigheter, m.m. Det är regeringen som beslutar om vilka myndigheter som ska förvalta fastigheter. 19Migrationsverket (rapport ) Utvärdering av boendeformer – Svar på beställning och intervju med upphandlings- och inköpsenheten (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N , när antalet asylsökande gick från runt 2 000 till som mest 10 500 , försvårades uppdrag att ordna boende ytterligare.20 behövde ordna uppemot 1 000 nya boendeplatser . har kostnaderna för ABO ökat kraftigt och uppgick kostnader för ABO till . De ökade kostnaderna förklaras till stor del av ett ökat antal asylsökande och längre handläggningstider, som gör att de asylsökande bor på asylboendena. Tiden från asylansökan till beslut är lång och att det tar även för Arbetsförmedlingen att ordna bosättning i kommuner åt dem som har fått uppehållstillstånd. Därtill bor många personer kvar i asylboenden efter avslag på asylansökan.21 Tabell 2 boendekostnader för ABO totalt och uppdelat på , ABK och ABT 2012–2015 (i ) Källa: E-post från , . Ytterligare en förklaring till de ökade boendekostnaderna är att en högre andel boendeplatser har utgjorts av ABT. har svårt att ta fram jämförbara uppgifter om dygnskostnader för de olika boendeformerna eftersom myndigheten inte kan särskilja alla kostnader som är relaterat till boende, till exempel personalkostnad. Det finns också en viss risk att boendekostnader inte har konterats på rätt aktivitetskod. (Se mer i avsnitt 3.4.) Utifrån de uppgifter om dygnskostnader som har lämnat till framgår det att ABT är mer än dubbelt så dyrt som . ABT är också betydligt dyrare än ABK. 20Dokument från , : Inkomna och avgjorda asylärenden. 21Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos (). 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 3 genomsnittliga dygnskostnader, inklusive dagersättning, för , ABK, ABT, EVAK och EBO 2012–2015 Källa: E-post från , , och intervju med (). Kommentar: Uppgiften om dygnskostnaden för EVAK är mycket osäker och baseras endast på beräkning utifrån uppgift om att EVAK är dubbelt så dyr som ABT vid intervju med (). Dygnskostnaden för EBO avser endast dagersättning. Ju högre andel av asylboendena som utgörs av de billigare boendeformerna och , desto lägre blir kostnader. beräkningar utifrån uppgifter om dygnskostnader visar att om hade lyckats ersätta 100 av sina platser i ABT med motsvarande antal platser i eller ABK, skulle boendekostnaderna ha varit omkring sju respektive lägre. På motsvarande sätt skulle kostnaden för asylboenden ha varit lägre om hade haft fler och samt ett större utbud av ABT. De kommunala evakueringsboenden som många asylsökanden fick bo i utgjordes av skolor, gymnastiksalar, campingplatser eller stugbyar. Det är kommunerna som har ansvaret för driften av evakueringsboendena, vilket exempelvis innebär iordningsställande av lokalen, att ordna med madrasser och sängkläder, mat och dryck samt städning. Kommunerna får ersättning för detta av Migrationsverket.22 Evakueringsboendena har varit kostsamma. räknar med att en plats i evakueringsboende kostar ungefär dubbelt så mycket som en ABT-plats.23 beräkningar, utifrån uppgifter om dygnskostnader, visar att varje evakueringsplats kostade mer än en plats i ABT. Vad gäller de beredskapsplatser som Försvarsmakten tillhandahöll uppgick enligt endast kostnaden för kost till per person och dygn.24 22Migrationsverkets hemsida () Kommuners evakueringsplatser för asylsökande. 23Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos (), s. 36f och intervju med upphandlings- och inköpsenheten samt operativa chefens kansli (). R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N 2.2 har klarat att ordna asylboenden har i stort klarat att ge boende åt de asylsökande –2015, trots stora variationer och snabba ökningar i antalet asylsökande och trots att var relativt oförberedda på den situation som uppstod . Det var endast som ett antal asylsökande inte kunde erbjudas boende.25 har särskilt granskat hur mötte det snabbt ökade behovet av asylboenden under den ansträngda flyktingsituationen . För att klara den extraordinära flyktingsituationen fick personal arbeta mycket hårt. Även kommunerna och civilsamhället tog ett mycket stort ansvar. arbete inriktades på att registrera de asylsökande och snabbt ordna boenden åt dem. Annat arbete som personal vid mottagningsenheterna vanligtvis gör prioriterades ned.26 vidtog flera organisatoriska åtgärder för att klara den situation som uppstod. upprättade en särskild ledningsstab (SLS) till följd av det ökande antalet asylsökande, och beredskapsplanerna aktiverades för femte året i rad.27 upprättade en operativ ledningsstab (). sammankallades också Mi- grationsverkets krisledningsgrupp, bestående av olika chefer vid myndigheten.28 utsågs också fyra nationella beredskapsansvariga med ansvar dygnet runt, i veckan.29 För att kunna erbjuda boenden åt alla asylsökande förtätade Mi- grationsverket i sina befintliga boenden. En första inventering gav inte mer än 300 extra ABE-platser.30 I ett andra förtätningsuppdrag förtydligades riktlinjerna om hur många boendeplatser som skulle finnas beroende på antal rum i en lägenhet. En etta som i vanliga fall har haft två boendeplatser fick nu tre platser. En tvåa som i vanliga fall har fyra platser fick nu sex platser och så vidare.31 ut-