prop · H40353 · 2016-12-19 00:00:00 — Ytterligare en möjlig förklaring, speciellt där vi registrerat att planen inte uppdaterats på länge, men enkätsvaret anger att planen uppdaterats , är att UD inte har den beredskapsplan utlandsmyndigheten skulle följa i händelse av kris. Enligt ska alla utlandsmyndigheter sända sina beredskapsplaner till UD i för att de medarbetare som ingår i krisorganisationen på hemmaplan ska kunna ta del av denna vid en eventuell krissituation. Om aktuella planer inte finns tillgängliga på UD, eller inte följer , är båda faktorer som kan förhindra en effektiv krishantering. Skillnader i uppgift om senaste uppdatering mellan enkät och genomgång Kan ha besvarat enkäten före det att vi gjorde vår genomgång 2006 (1) Kan ha uppdaterat planen efter vår genomgång och därefter 2012 (2) 2013 (2) 2015 (3) 2013 (2) Möjligt att senaste planen inte finns på UD 2007 (1) 2006 (1) Källa: Egen bearbetning av enkätsvar De flesta planer följer den senaste Hela nio av tio utlandsmyndigheter har en beredskapsplan som är upprättad i enlighet med den senaste , vilket framgår av Tabell 3. Sex utlandsmyndigheter följer inte och två vet inte om de gör det. Följer beredskapsplanen den senaste ? Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Vid vår genomgång av utlandsmyndigheternas beredskapsplaner registrerade vi att 71 av 88 genomgångna planer följde den senaste . Att siffran är högre i enkäten kan förklaras av att utlandsmyndigheterna uppdaterat sina planer och att de uppdaterade planerna inte inkommit till UD innan då vår genomgång av beredskapsplanerna avslutades. De flesta planer finns på annat språk än svenska Av utlandsmyndigheterna som besvarat enkäten har (52 stycken) hela eller delar av sina beredskapsplaner på annat språk än svenska, medan (38 stycken) endast har en beredskapsplan på svenska. Frågan om beredskapsplanerna helt eller delvis finns på annat språk än svenska motiverades av att lokalanställda förväntas delta i ett eventuellt krisarbete på myndigheten. Att lokalanställda själva kan ta del av beredskapsplanen, även vid övningstillfällen, menar vi stärker utlandsmyndighetens samlade förmåga att agera effektivt i en verklig krissituation. Det finns dock inget krav från UD:s sida om att beredskapsplanerna ska finnas tillgängliga på något annat språk. för utlandsmyndigheternas beredskapsplan består av tre delar: •Del 1: Operativ krishantering med instruktion om uppstartsfas och information om hur utlandsmyndigheten ska organisera sig för ett effektivt krisarbete •Del 2: Beredskapsplanering med information om vad utlandsmyndigheten fortlöpande bör göra för att vara inför en kris •Del 3: Bilagor (t.ex. relevanta telefon- och kontaktnummer, funktionskort, mall för loggbok, lagar och riktlinjer) omfattar 41 sidor. Med ledning av olika frågeställningar ska utlandsmyndigheterna föra in egna uppgifter i rödmarkerade rutor och komplettera med bilagor. Om ingen bearbetning av görs, kan sidantalet för myndighetens beredskapsplan därmed överstiga 41. Del 1 i fokuserar på uppstart och organisering av det aktiva krisarbetet och del 2 på fortlöpande förberedelser. intryck efter att ha tagit del av är emellertid att uppgifter under flertalet rubriker i del 2 är relevanta för ett aktivt krisarbete, som exempelvis beskrivning av larmrutin, uppgifter om svenskar i verksamhetslandet och platser för uppsamling och evakuering. bedömer därför att samtliga delar av en beredskapsplan som baseras på gällande mall är relevanta för aktivt krisarbete. Delade meningar om som stöd för beredskapsplaneringen Utifrån utformning med olika delar samt mycket allmänt hållen text, ville vi ta reda på beredskapsansvarigas uppfattningar om och den egna beredskapsplaneringen som bygger på . Notera att minimyndigheterna följer en förkortad tresidig version av som omfattar endast två delar: fortlöpande beredskapsplanering och bilagor. Minimyndigheternas svar på dessa frågor har därför exkluderats från sammanställningen i Tabell 4. De sju minimyndigheterna bedömer dock att de följer fungerar ganska bra (2) eller mycket bra (5). får ett gott betyg av beredskapsansvariga vid utlandsmyndigheterna som stöd för den egna beredskapsplaneringen, vilket framgår av Tabell 4. Drygt hälften () upplever att fungerar mycket bra och att den fungerar ganska bra. Hur upplever beredskapsansvariga att fungerar som stöd för att utarbeta en beredskapsplan som är användbar för utlandsmyndigheten i händelse av kris? Andel (%) Har aldrig tagit del av . Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Respondenterna hade också möjlighet att kommentera sina svar. Av de 41 fritextsvar som lämnats framgår att det finns delade meningar om hur bra är för att ta fram en beredskapsplan som skulle vara användbar för myndigheten vid hantering av en verklig krissituation. Det finns ungefär lika många positiva som negativa omdömen, och en del är blandade. Här är några typexempel: ”Det är bra med mycket malltext som därmed gör det lättare att sätta sig in i de olika planerna samt att beredskapsarbetet blir mer likvärdigt.” ”Tydlig, bra med tydlig uppdelning mellan del 1 och 2 samt mellan allmängiltiga checklistor och utlandsmyndighetens egen planering. Bra användbara bilagor.” ”är bra och förklarar utförligt vilka moment som bör finnas med i krisarbetet. Möjligtvis så är inte så väl utformad när det gäller hur operationalisera en krisplan. Upplevs som lite rörig då den blandar generisk information gällande krisarbete med de specifika instruktioner som gäller för enskild utlandsmyndighet.” ”är mycket bra, men möjligtvis för detaljerad. Vid en kris kommer en kondenserad version att behöva användas, det går inte att slå i ett 30-sidigt dokument med 30-sidiga bilagor när det är bråttom.” ”är komplicerad och ej användarvänlig. Den innehåller för mycket text och är för lång vilket gör den svår att ha som manual i en krissituation.” Vi ställde också frågor om beredskapsplanens relevans för att dels förbereda myndigheten för en kris och dels för aktivt krisarbete. I Tabell 5 redovisas endast svaren för de utlandsmyndigheter som säkert följer den fullständiga versionen av . Bedömning av beredskapsplanens relevans (N = 75) Förbereda myndigheten för en I viss mån relevant Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Av tabellen framgår att en klar majoritet (70,) av respondenterna upplever att beredskapsplanen är ”mycket relevant” för att förbereda myndigheten inför en kris och att den är ”ganska relevant”. När det gäller beredskapsplanens relevans för aktivt krisarbete upplever betydligt färre, , beredskapsplanen som ”mycket relevant” och en nästan lika stor andel, , upplever den som ”ganska relevant”. Detta tyder på att det finns förbättringspotential av beredskapsplanerna, framförallt vad gäller beredskapsplanernas utformning för att fungera som ett relevant verktyg i det aktiva krishanteringsarbetet. I och med att beredskapsplanerna utgår från , kan dessa omdömen behöva tas om hand i en uppdatering av nuvarande mall. Vi bad också respondenterna att ange hur stor praktisk användning de bedömde att utlandsmyndigheten skulle ha av den befintliga beredskapsplanen i händelse av kris. Svaren redovisas i Tabell 6. En mindre andel (14,) bedömde att de endast skulle ha viss praktisk användning av beredskapsplanen för att hantera en verklig krissituation medan desto fler anser att de skulle ha ganska stor (45,) användning av planen i ett sådant läge. Sammantaget innebär detta att totalt av respondenterna inte ger sina beredskapsplaner högsta möjlig betyg: mycket stor användning. Detta omdöme om beredskapsplanen anges av av respondenterna. Det torde således finnas möjligheter att förbättra beredskapsplanernas utformning så att de fungerar ännu bättre som stöd för aktiv krishantering om en kris eller katastrofsituation skulle inträffa. Bedömning av praktisk användning av beredskapsplanen Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Uppgifter och rapportering i särskild organisation I händelse av kris ska utlandsmyndigheten gå in i en så kallad ”särskild organisation” som enligt innebär att ett antal funktioner aktiveras. För att krisorganisationen ska fungera ändamålsenligt anser att det måste vara tydligt vilket ansvar de olika funktionerna har, och likaså att kommunikationsvägarna inom krisorganisationen är tydliga. Utöver de olika funktioner som anger, inkluderades även ”Kristeam”. Ett kristeam kan behöva sändas ut för att bistå svenskar i det krisdrabbade området, vilket tas upp under särskild rubrik i del 1 i . Tydliga uppgifter och kommunikationsvägar i särskild organisation De olika funktionernas uppgifter bedöms överlag vara mycket eller ganska tydliga, med genomgående stor övervikt på svarsalternativet ”mycket tydligt” vilket framgår av Tabell 7. Jämför vi Tabell 7 med efterföljande Tabell 8, noterar vi en upplevd minskad tydlighet i funktionernas rapportering jämfört med deras respektive uppgifter; de flesta upplever att kommunikationsvägarna är mycket tydliga men relativt många väljer svarsalternativet ”ganska tydligt” och en mindre andel upplever att det är otydligt till vem eller vilka de olika funktionerna ska rapportera. Respondenterna gavs möjlighet att kommentera sina svar på frågorna om uppgifter och rapportering i särskild organisation. Att uppgifterna för de olika funktionerna upplevs som tydliga och ett bra stöd bekräftas av fritextsvaren som överlag är positiva. Flera utlandsmyndigheter av mindre storlek kommenterar emellertid att det kan vara svårt att upprätthålla de olika funktionerna i en krissituation och hålla hög kompetens inom dem; personalstyrkan är begränsad från början och givet arbetets natur med många tjänsteresor är sällan samtliga utsända på plats på utlandsmyndigheten. En medarbetare kan få ansvara för flera funktioner och det kan då bli svårt för denne att prioritera mellan de olika uppgifterna i en ansträngd situation. Hur tydliga är uppgifterna för de olika funktionerna i den särskilda krisorganisationen? (procent, N = 75) Den strategiska ledningen (myndighetschefen) Den operativa ledningen (stabschefen) Call center och registrering Analys och konsulär lägesbild Personal, logistik och administration Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Hur tydligt är det till vem eller vilka de olika funktionerna ska rapportera? (procent, N = 75) Den strategiska ledningen (myndighetschefen) Den operativa ledningen (stabschefen) Call center och registrering Analys och konsulär lägesbild Personal, logistik och administration Källa: Egen bearbetning av enkätsvar När det gäller kommunikationsvägar indikerar fritextsvaren att kommunikationsvägarna i många fall kan bli tydligare. framkommer goda exempel där till exempel en ambassad har en bilaga i beredskapsplanen som illustrerar informationsflödet och en utlandsmyndighet har uppgett att de själva explicit uttryckt till vem eller vilka de olika funktionerna ska rapportera till där de upplevt att varit otydlig. Även om kommunikationsvägarna är tydliga i teorin, poängteras i fritextsvaren att det kan vara svårt att få informationsspridningen att fungera i praktiken, t.ex. på grund av hur lokalerna är utformade med fysiska avstånd mellan olika funktioner, eller att personalstyrkan är liten och en person bemannar flera funktioner. I sammanhanget omnämns också vikten av övning för att testa att rapporteringen mellan de olika funktionerna fungerar. När det gäller en funktion – callcenter – som omnämner i sitt slutbetänkande (SOU 2005:104) görs en viktig poäng i fritextsvaren, närmare bestämt att betydelsen av att utlandsmyndigheterna själva i alla lägen upprättar en callcenterfunktion har minskat av framförallt av två anledningar. För det första har jourfunktionen på UD i förstärks och UD-jouren kan därför nyttjas för att avlasta utlandsmyndigheten när det kommer an på att besvara samtal. För det andra har de flesta svenskar som befinner sig utomlands mobiltelefoner och bedöms vara duktiga på att informera hem, även via sociala medier.3 På så sätt minskar behovet för familj och vänner att kontakta UD för att få information om sina anhöriga. I beskrivs övning som den mest framgångsrika metoden för kompetenshöjning inom krishanteringsarbetet. Där står också att utlandsmyndigheterna bör genomföra minst en övning där hela eller delar av krisorganisationen övas. Små övningar som genomförs regelbundet framhålls som särskilt betydelsefulla för att stärka personalens kompetens i krishantering. De flesta utlandsmyndigheter har inte övat De flesta utlandsmyndigheterna efterlever inte utrikesförvaltningens riktlinjer om övning som finns i . Drygt hälften, , av utlandsmyndigheterna har inte genomfört någon krisövning vilket omvänt innebär att det endast är av dem som genomfört någon form av övning eller . Tidpunkten för senaste övningen vid utlandsmyndigheten redovisas i Tabell 9. Faktum är att beredskapsansvariga vid vissa utlandsmyndigheter (13,) inte vet 3Ett exempel på detta är Facebook-funktionen ”Safety Check” som aktiveras då en användare befinner sig inom ett område som drabbats av någon form av katastrof eller kris. Användaren får ett meddelande på sin mobilskärm där de kan bekräfta att de är i säkerhet. Om de då markerar att de är okej får deras Facebook-vänner meddelande om detta i sina flöden. när den senaste övningen hölls på den utlandsmyndighet där de nu tjänstgör och inte heller tycks nu tjänstgörande personal (inklusive lokalanställda) minnas detta.4 De flesta utlandsmyndigheter har inte övat Tidpunkt för senaste övningen Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Seminarieövningar i egen regi är den vanligaste övningstypen Oavsett tidpunkt, ville vi ta reda på vad utlandsmyndigheterna övade senast för att få ett tvärsnitt av vilka typer av övningar som förekommer på utlandsmyndigheterna. Svaren redovisas i Tabell 10. I tabellen har svarsalternativet ”Annan övning, nämligen: ” kodats om till ursprungliga svarskategorier där så varit möjligt. För att lista de olika typer av övningar som förekommer har ytterligare kategorier skapats utifrån fritextsvaren. Vilka typer av övning genomfördes senast på utlandsmyndigheten? (N = 89) Seminarieövning, egen regi Seminarieövning, med KC-B Simuleringsövning, egen regi Simuleringsövning, med KC-B och MSB Övning med nordiska beskickningar, oklar typ Övning med nordiska beskickningar, simuleringsövn. Övning med lokala myndigheter, seminarieövn. Övning med lokala myndigheter, simuleringsövn. 4Enkäten kunde pausas och beredskapsansvariga uppmanades att ta hjälp av någon ur personalen för att besvara frågor om den senaste övningen om de själva inte deltog i denna. Övning med lokala myndigheter, oklar typ Övning med EU-kretsen, seminarieövn. Övning med flygbolag/researrangör, seminarieövn. Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Seminarieövningar i egen regi är den övningstyp som tycks dominera. Med seminarieövning avses en övning där en övningsledare leder diskussioner med de övade kring en viss frågeställning eller ett scenario. Seminarieövningar kan också kallas tabletop eller diskussionsövningar. Simuleringsövningar förekommer också i viss utsträckning. Med simuleringsövning avses en övning som i så stor utsträckning som möjligt imiterar en verklig händelse. I övningen ingår ett så kallat motspel, som förser de övade med händelser som de måste hantera under övningens gång. KC-B genomför simuleringsövningar på utlandsmyndigheterna med stöd av MSB (Myndigheten för samhällsskydd och beredskap) och som framgår av svaren förekommer det också att utlandsmyndigheterna deltar i simuleringsövningar med lokala myndigheter, nordiska eller andra EU-länders beskickningar. Det ska också noteras att tre utlandsmyndigheter anger en verklig händelse som det senaste övningstillfället, vilket indikerar att skarpa händelser också uppfattas som tillfällen till utveckling och lärande. Respondenterna gavs också möjlighet att beskriva vad myndigheten övat . Fritextsvaren innehåller emellertid beskrivningar av övningar som skett även vilka också beaktats. Flera svar vittnar om samarbete med nordiska beskickningar i krisberedskapsfrågor i allt från samtal till seminarier och övningar. Fyra utlandsmyndigheter beskriver att de har genomfört större krisövningar med nordiska kollegor. Övning med lokala myndigheter förekommer också men förefaller inte vara lika utbrett som det nordiska samarbetet. till vad som övas, finns flera exempel på att larmkedjorna testas regelbundet. Larmkedjorna används även i praktiken för andra händelser än konsulära kriser av det slag som den här granskningen fokuserar på. Larm och uppstart av särskild organisation samt riggande av callcenter omnämns också av många, liksom hantering av satellittelefon och portabel passutrustning. Det är dock endast vid större seminarieövningar och simuleringsövningar som samtliga funktioner övas . Vid dessa övningar kan också ingå kommunikation över satellittelefon, hantering av passutrustning, samtal med människor i kris, samordning med nordiska länder och kontakter med lokala myndigheter. Några utlandsmyndigheter nämner att de övat evakuering. I ett par fall rör det sig dock om evakuering av ambassaden och inte svenska medborgare, i andra fall är det oklart vilken typ av evakuering som övats. Ett par ambassader har i närtid genomfört evakueringar av svenska medborgare (från och Juba) vilka tjänat som utbildningstillfällen i skarpt krishanteringsläge. Andra myndigheter nämner brandövningar och hjärt- och lungräddning som exempel på genomförda krisövningar, men denna typ av övningar faller dock utanför vad anser vara ändamålsenlig övningsverksamhet med avseende på hantering av större konsulära kriser som berör många svenskar. I instruktionen till frågan specificerades även att sådana övningar som gällde säkerhet på ambassaden och ambassadens egen personal inte skulle inkluderas, vilket också de flesta respondenter tycks ha noterat. De flesta men inte alla deltar i övningarna Budskapet från KC-B är att alla som kan tänkas involveras i ett krisarbete också ska delta i övningarna. Även MSB poängterar vikten av att hela personalen deltar; såväl lokalanställd kökspersonal som utsända ambassadör. Denna ambition förefaller också slå igenom på det verkliga utfallet. På av de utlandsmyndigheter som besvarat frågan har all utsänd personal deltagit vid den senaste övningen och vid har all lokalanställd personal varit med, vilket framgår av Tabell 11. På drygt en tredjedel av utlandsmyndigheterna (36,) har all personal – utsänd såväl som lokalanställd – deltagit i den senaste övningen, och inkluderas även ”de flesta” blir siffran för lokalanställda och utsända tillsammans. Det är dock vanligare att de flesta eller alla utsända deltar i övning (72,) än lokalanställda (64,). Att några utlandsmyndigheter svarat att ”ingen” i den utsända personalen deltog i den senaste övningen tyder på att frågan kan ha förståtts som om den gäller den nu anställda personalen, och att ingen i den nuvarande utsända personalstyrkan deltog i den senaste övningen. Det är således möjligt att deltagandet i den senaste övningen, för den personal som var anställd på utlandsmyndigheten , är högre än vad som framgår av tabellen. Att ingen i den nuvarande utsända eller lokalanställda personalen deltagit i den senaste övningen gäller dock bara för fyra utlandsmyndigheter, varav en är en minimyndighet och övriga tre i länder där få svenskar befinner sig. De flesta men inte alla deltar i övning (Procent, N = 86) Källa: Egen sammanställning av enkätsvar I Tabell 12 redovisas en sammanställning av ja-svar på frågan om vilka deltagare som förekommit vid den senaste övningen utöver utlandsmyndigheternas egen utsända och lokalanställda personal. De fyra översta raderna är de svarsalternativ som fanns i enkäten. Övriga kategorier har skapats utifrån fritextsvaren på svarsalternativet ”Annan aktör/ representant, nämligen: ”. Där så varit möjligt har svaren korrigerats och kodats om till ursprungliga svarskategorier. Tabellen ligger i linje med tidigare svar om samövning där det nordiska samarbetet dominerar; när andra än utlandsmyndighetens egen utsända och lokalanställda personal deltar vid övning rör det sig oftast om representanter från andra nordiska ambassader eller konsulat. Deltagande av representanter från utomnordiska utlandsmyndigheter eller värdlandets myndigheter förekommer också men inte i samma utsträckning. Totalt åtta utlandsmyndigheter uppger att honorärkonsuler i värdlandet eller närliggande länder deltagit vid den senaste övningen och två utlandsmyndigheter att personal från andra svenska beskickningar i närliggande länder varit med vid det senaste övningstillfället. I en handfull fall uppges att deltagare från vad som kan beskrivas som ”svenskkolonin” deltagit; medföljande, representanter för svenska företag och svenska kontaktpersoner bosatta i landet. Vid ett par övningar har präst/deltagit. Övriga deltagare vid övning Representant från nordisk ambassad eller konsulat Representant från utomnordisk ambassad eller konsulat Honorärkonsul i landet eller regionen Personal vid annan svensk utlandsmyndighet i landet eller regionen * Kategorier skapades för två eller fler svar. Dessa tre svar utgörs av kommentarerna "Värdlandets myndigheter, präst, psykolog och media"; "FN"; "MSB". Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Övningsverksamheten uppfyller till stor del uppsatta kriterier för ändamålsenlighet Beredskapsplanen ska ligga till grund för övningarna vid utlandsmyndigheterna. I beredskapsplanerna (Del 2) ska även lämnas uppgift om utlandsmyndighetens övningsbehov. Vidare har det amerikanska revisionsorganet (Government Accountability Office) i sin granskning av utrikesförvaltning5 identifierat att övningar som upplevs som relevanta av dem som deltar också betraktas som mest givande. Utifrån detta har vi ställt tre frågor till utlandsmyndigheterna som knyter an till tre kriterier som vi angett för en ändamålsenlig övnings- och utbildningsverksamhet, nämligen att övningar ska vara anpassade till utlandsmyndighetens behov, ha en tydlig koppling till beredskapsplanen, och upplevas som relevanta av dem som deltar. Svaren på dessa tre frågor summeras i Tabell 13 och i Tabell 14 redovisas antalet respondenter som svarat antingen ”till ganska stor del” eller ”mycket stor del” på samtliga tre frågor. Som framgår av tabellerna har drygt hälften av respondenterna på varje fråga uppgett att den senaste övningen var anpassad efter utlandsmyndighetens behov, hade en tydlig koppling till beredskapsplanen och upplevdes som relevant av dem som deltog. Totalt av utlandsmyndigheterna ger omdömet till ganska eller mycket stor del på samtliga tre frågor, och drygt en tredjedel ger högsta möjliga omdöme på samtliga tre kriterier för ändamålsenlighet. (2007). Evacuation Planning and Preparations for Can Be Improved. Övningsverksamheten uppfyller till stor del uppsatta kriterier för ändamålsenlighet (Procent, N = 90) Övningen var anpassad efter Övningen hade en tydlig koppling Övningen upplevdes som relevant av dem som deltog Källa: Egen sammanställning av enkätsvar Sammantagna omdömen om ändamålsenlighet (N = 90) Genomgående ”till ganska stor del” ”Till ganska stor” eller ”till mycket stor del” Genomgående ”till mycket stor del” Källa: Egen bearbetning av enkätsvar Vi tittade därefter närmare på vilken typ av övning de utlandsmyndigheter som genomgående avgett höga omdömen om ändamålsenlighet senast genomfört (ej redovisat i tabell). Det visade sig att dessa framförallt övat i egen regi eller med stöd av KC-B eller KC-B och MSB, samt i tre fall tillsammans med andra nordiska beskickningar. De som gett den senaste övningen låga omdömen med avseende på ändamålsenlighet hade också de genomfört övningar i egen regi, men de hade även samövat med nordiska beskickningar, lokala myndigheter eller flygbolag/researrangörer. Detta indikerar att de övningar som bäst uppfyller de uppställda kriterierna för ändamålsenlighet är de som genomförs i utlandsmyndighetens egen eller utrikesförvaltningens regi, med eller utan stöd från MSB. Övning visar ofta på att delar av planen bör revideras