prop · H40313 · 2016-09-27 00:00:00 — Inspektionen föreslår att nätkoncessionshavaren ska utse den anvisade elleverantören, för en period om högst , på ett öppet, icke- diskriminerande och marknadsorienterat sätt. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: förslag tillstyrks av Oberoende Elhandlare tillstyrker förslaget som en tillfällig lösning. ställer sig principiellt bakom för- slaget men pekar på oklarheter. anser att en regle- ring av anvisningsprocessen är en intressant lösning. förbund delar positiva inställning till denna reform men förordar en regelrätt upphandling. sig frågande till förslagets närmare innebörd. inte någon av de åtgärder som övervägt för att minska prisskillnaden mellan anvisningsavtal och andra avtal är lämp- lig eller tillräckligt analyserad för att kunna stödjas. anser att det kan vara befogat att avvakta med förslaget till dess att den samhällsekonomiska effekten samt eventuella bieffekter och förändrade incitamentstrukturer är bättre utredda. förslaget inte är utrett på ett fullständigt sätt och kan inte slutligt ta ställning till nyttan av en sådan lagstiftning. reglering av marginal alternativt pris i anvisad avtalsform är att föredra framför denna typ av reglering och att föreslagna åtgärder bör begränsas Övriga remissinstanser har inte några särskilda invänd- ningar mot förslag. Promemorians förslag tillstyrks av Ekonomihögskolan vid Lunds uni- versitet, , , Skellef- teå och Svenska . åtgärden att stärka konsumentens ställning på elmarknaden. gimyndighet anser att begreppet ”skäliga villkor” är svårtolkat men ändå kan fylla en funktion då det hindrar att orealistiska priser sätts i de anvi- Oberoende Elhandlare ser problem med hur man i prakti- ken kan avgöra om villkoren är skäliga. organisation anser att lagen bör innehålla bestämmelser om att elleveran- tören får ta ut anvisat pris , varefter leverans- avtalet automatiskt ska övergå till rörligt pris utan att kunden behöver vidta någon åtgärd. giföretagen , , , E.ON Sve- rige AB, , och avstyr- ställer sig tveksamt till förslaget. remissinstanser har inga synpunkter som särskilt gäller förslaget. Skälen för regeringens förslag Det finns inga bestämmelser om hur nätkoncessionshavaren ska utse den anvisade elleverantören. I förarbetena anges att de närmare detaljer som kan behöva regleras i detta sammanhang bör hanteras i avtal mellan nätägaren, anvisad elleverantör och i avtal med elanvändaren (prop. 1998/99:137 s. 32). En tänkbar åtgärd för att minska prisskillnaderna mellan inaktiva och aktiva kunder är att reglera vilket avtal elleverantörerna ska ge till sina anvisade kunder. konstaterar dock att en sådan reglering skulle vara ett främmande institut på den svenska elmarknaden och dessutom ytterst svår att genomföra i praktiken. Upphandling av anvisad elleverantör En bidragande orsak till att de anvisade priserna är omotiverat höga är att det inte finns någon reell konkurrens mellan elhandelsföretagen när nätkoncessionshavaren utser en anvisad elleverantör. Nätkoncessionshavaren är inte skyldig att utse den elleverantör som erbjuder kunderna det lägsta priset. I normalfallet utser nätkoncessionshavaren en elleverantör som finns i koncessionshavarens egen koncern. En tänkbar åtgärd för att öka konkurrensen mellan elleverantörerna i samband med anvisning är att införa ett krav på att nätkoncessionshavaren ska upphandla tjänsten som anvisad elleverantör. En annan möjlighet är att en ensam aktör, t.ex. , ansvarar för upphandlingen. avråder dock från att införa ett regelrätt upphandlingsförfarande med hänvisning till osäkerheter och kostnader. Systemet skulle innebära en stor administrativ kostnad för de 170 nätkoncessionshavarna. Kostnaden skulle i slutändan läggas på nätkunderna. Den administrativa kostnaden blir sannolikt mindre om genomför upphandlingen. anser dock att det är olämpligt att myndigheten både utser den anvisade elleverantören och har tillsyn över processen. har föreslagit att det ska införas bestämmelser som innebär att nätkoncessionshavaren ska utse den anvisade elleverantören för en period om högst och på ett öppet, icke-diskrimi- nerande och marknadsorienterat sätt. bedömer att en reglering av anvisningsprocessen är ett effektivt och förhållandevis okomplicerat sätt att stärka konkurrensen på elmarknaden och minska prisskillnaden mellan anvisade elavtal och övriga avtalsformer. Regleringen skulle innebära att nätkoncessionshavaren måste vända sig till marknaden för att anskaffa en anvisad elleverantör. Ett icke-diskrimi- nerande förfarande skulle innebära att angivna bud måste bedömas på samma sätt och att någon diskriminerande åtskillnad till förmån för ett närstående eller annat företag inte fick ske. tering skulle innebära att nätkoncessionshavaren måste undersöka de ekonomiska villkor som kan erhållas på marknaden och ingå avtal från rationella överväganden om pris och övriga villkor. Ett flertal remissinstanser avstyrker förslaget. anser att det är oklart om reduktionen av prisskillnaden mellan anvisningsavtal och övriga avtal kommer att vara tillräcklig för att överstiga de kostnader som regleringen kommer att medföra för elleverantörer, nätkoncessionshavare och tillsynsmyndigheten. Enligt uppfattning är det även oklart vilka bieffekter som kan förväntas och vilka förändrade incitament förslaget för med sig för elmarknadens aktörer. delar tvekan i dessa frågor och anför att det för övrigt är svårt att se någon egentlig skillnad i praktiken mellan ett krav på ”upphandling av anvisade elhandlare” och att ”den anvisade elhandlaren ska utses på ett öppet, icke-diskriminerande och marknadsorienterat sätt”. Remissinstanserna pekar på förhållanden som talar starkt emot en sådan reglering av anvisningsprocessen som har föreslagit. Det utesluter dock inte att processen kan regleras på annat sätt. Det finns utrymme för att ställa krav på nätkoncessionshavaren utan att detta medför några stora administrativa kostnader för aktörerna. I promemorian redovisas ett förslag som innebär att nätkoncessionshavaren kontrollerar villkoren i de anvisade elavtalen. Nätkoncessionshavaren ska enligt förslaget inte få ingå avtal med en elleverantör enligt 8 kap. 8 § första stycket ellagen (1997:857) utan att elleverantören i avtalet åtar sig att leverera el på skäliga villkor. Frågan om hur det anvisade priset ska bestämmas skulle då regleras i avtalet mellan nätkoncessionshavaren och elleverantören. Som Lagrådet noterar innebär en sådan ordning inte att nätkoncessionshavaren är skyldig att kontrollera att elleverantören fullgör sitt åtagande. Lagrådet noterar att 36 § avtalslagen (lagen [1915:218] om avtal och andra rättshandlingar på förmögenhetsrättens område) är tillämplig på avtal mellan elleverantörer och elanvändare och efterlyser dels en förklaring till varför den regleringen inte är tillräcklig, dels en analys av förhållandet mellan avtalslagen och lagförslaget. Bestämmelserna i 36 § avtalslagen gör det möjligt för en allmän domstol att jämka ett avtalsvillkor eller lämna det utan avseende, om villkoret är oskäligt med hänsyn till avtalets innehåll, omständigheterna vid avtalets tillkomst, senare inträffade förhållanden och omständigheterna i övrigt. Vid prövningen ska särskild hänsyn tas till behovet av skydd för den som i egenskap av konsument eller på annat sätt intar en underlägsen ställning i avtalsförhållandet. Avtalslagen är en civilrättslig reglering, och frågan om tillämpning av 36 § kommer i praktiken upp först när det uppstår en tvist mellan parterna i avtalsförhållandet. Omotiverade prisskillnader uppkommer på grund av att en del av de anvisade elleverantörerna missbrukar elkundernas passivitet. att se att det går att åtgärda missförhållandet utan någon form av offentligrättslig reglering, som dels innebär att en elleverantör redan före anvisningen har åtagit sig att tillämpa skäliga avtalsvillkor gentemot elanvändaren, dels gör det möjligt för en tillsynsmyndighet att ingripa. Vid tillämpningen av 36 § avtalslagen utgår prövningen från förhållanden som är knutna till det enskilda avtalet. När det gäller villkoren i anvisade elavtal bör regleringen tydligare ta sikte på avtalsvillkor som typiskt sett är oskäliga. Det finns bestämmelser i ellagen som innehåller krav på att avtalsvillkor ska vara skäliga. Bestämmelserna gäller villkoren för anslutning till elnätet (3 kap. 6 § första stycket och 7 § första stycket ellagen) och för överföring av el (3 kap. 9 § ellagen). Även när det gäller sådana avtalsförhållanden är 36 § avtalslagen tillämplig. Till skillnad från avtalslagen är ellagens bestämmelser av offentligrättslig karaktär. Lagförslaget innebär att det införs en offentligrättslig reglering som tar sikte på villkoren i anvisade elavtal. Ett antal remissinstanser anser att det är svårt att avgöra vad som är skäliga villkor. framhåller exempelvis att inspektionen har negativa erfarenheter av att avgifter ska vara ”skäliga” och ”rimliga” från elnätsregleringen och regleringen av anslutningsvillkor. Det har enligt visat sig vara mycket svårt att genom tillsyn och domstolspraxis slå fast vad som avses med ”skäliga” och ”rimliga”. När det gäller elpriset och övriga leveransvillkor är förutsättningarna väsentligt annorlunda än i fråga om avgifter och övriga villkor för tillträde till elnätet. Nätverksamhet är en monopolverksamhet där regleringen utgår från kostnaderna för verksamheten och avkastningen på kapitalbasen. När det gäller priset på el finns däremot en i huvudsak välfungerande marknad där tillgång och efterfrågan bestämmer priset. En naturlig utgångspunkt för en skälighetsbedömning är de leveransvillkor som är allmänt förekommande. De villkoren är lätt tillgängliga genom prisjämförelsesajter och etablerade standardavtal. Det är bara när ett anvisat elavtal innehåller villkor som på ett påtagligt sätt avviker från de villkor som förekommer på elmarknaden i övrigt och avvikelsen är betungande för elanvändaren som frågan uppkommer om villkoren kan vara oskäliga. enkätundersökning visar också att det finns elleverantörer som är beredda att erbjuda anvisade priser som väsentligt understiger de höga priser som tas ut av en del leverantörer. Det är därför svårt att se att en skälighetsbedömning behöver vara komplicerad eller resurskrävande för nätkoncessionshavarna. En nätkoncessionshavare som är beredd att vända sig till flera olika elleverantörer bör alltså inte ha några särskilda svårigheter att anvisa en leverantör som tillämpar skäliga villkor. Några remissinstanser efterlyser en tydlig definition av vad som är skäliga villkor. Med hänsyn till det sagda bedömer regeringen dock att en sådan definition är onödig. Förslaget tar framför allt sikte på den mer eller mindre uppenbara överprissättning som tillämpas av en del anvisade elleverantörer. I övrigt bör det även finnas ett utrymme för variation mellan olika anvisade elavtal. En närmare definition framstår också mot den bakgrunden som olämplig. Bör det alltid vara dyrare att ha ett anvisat elavtal? påpekar att förslaget inte garanterar att alla kunder får ett lägre pris. Det är inte heller avsikten med förslaget. Alla kunder med anvisade elavtal betalar inte överpriser . har även, liksom , pekat på den motsatta problematiken. Om förslaget leder till att prisskillnaderna mellan anvisade avtal och övriga elavtal blir små eller försvinner helt minskar elanvändarnas incitament att byta elleverantör, vilket i slutändan skulle försämra konkurrensen på elmarknaden. Det bör vara tillåtet för elleverantörer att erbjuda kunder med anvisade elavtal villkor som är identiska med andra avtal. En sådan skälighetsbedömning som föreslås i promemorian kan dock tagen för sig inte antas medföra att prisskillnaderna försvinner helt. Förslaget lämnar utrymme för att ta ut något högre priser enligt anvisade elavtal, och det finns ingen anledning att tro att nätkoncessionshavarna i allmänhet kommer att motsätta sig att de anvisade elleverantörerna utnyttjar den möjligheten. Som nämnts i avsnitt 4.1 kan alla åtgärder som minskar prisskillnaderna tänkas minska kundernas incitament att byta elleverantör. Det gäller även de fyra möjligheter som redovisar i rapporten med anvisad elhandlare. Sammanblandning mellan reglerad och oreglerad verksamhet Energiföretagen , , och Mä- larenergi AB anser att förslaget ger nätföretagen en myndighetsutövande roll. Energiföretagen menar att det skulle innebära en oönskad sammanblandning mellan reglerad respektive avreglerad verksamhet där den reglerade verksamheten sätter villkoren på en avreglerad marknad. Ordningen med anvisad elleverantör innebär redan enligt gällande bestämmelser en sammanblandning av reglerad och oreglerad verksamhet på det sättet att nätkoncessionshavaren, som bedriver en reglerad monopolverksamhet, utser en anvisad elleverantör, som är verksam på en konkurrensutsatt marknad. Det är nätkoncessionshavaren som är skyldig att hitta en elleverantör som åtar sig att leverera el till elanvändare som saknar leveransavtal. Ingen elleverantör är skyldig att åta sig ett sådant uppdrag. Ett elhandelsföretag kan inte heller med stöd av ellagen kräva att få utses till anvisad elleverantör. Förhållandet mellan nätkoncessionshavaren och den anvisade elleverantören regleras genom ett civilrättsligt avtal. Ingenting av detta ändras genom förslaget. I grunden är nätkoncessionshavarens roll densamma som enligt gällande bestämmelser. anser att det finns en risk för rättsosäkerhet där olika elhandelsföretag riskerar att bedömas olika av en och samma nätkoncessionshavare. menar att förslaget stör neutraliteten på elmarknaden genom att den neutrala parten, dvs. nätföretaget, ska agera priskontrollant. Det är dock svårt att se på vilket sätt förslaget innebär ökad rättsosäkerhet för elhandelsföretagen eller stör neutraliteten på elmarknaden. Som redan sagts är det vanligt att en nätkoncessionshavare utser det koncernegna elhandelsföretaget till anvisad elleverantör. Inte heller har andra elleverantörer någon möjlighet att på rättslig väg påverka valet, som inte behöver motiveras av nätkoncessionshavaren. Ett elhandelsföretag som anser sig missgynnat kan varken enligt nu gällande bestämmelser eller enligt förslaget kräva att utses till anvisad elleverantör. Detta gäller alldeles oavsett vilka leveransvillkor som elhandelsföretaget vill tillämpa. Att nätkoncessionshavare väljer företag i samma koncern hellre än fristående elleverantörer är ett problem för konkurrensen på elmarknaden. En sådan snedvriden konkurrens åtgärdas inte med det aktuella förslaget. Att åtgärda problemet kräver dock ingripande åtgärder. Det saknas förutsättningar att föreslå sådana åtgärder på det beredningsunderlag som finns i lagstiftningsärendet. anser att förslaget riskerar att öka förvirringen för kunderna. Olika bedömningar av vad som anses vara skäliga priser leder enligt bolaget till prisskillnader mellan anvisade kunder i olika elnätsområden som är svåra att förstå för kunderna. Kravet att leveransvillkoren ska vara skäliga innebär inte att alla anvisade elleverantörer måste ha identiska villkor. Av Energimarknadsinspektionens enkätundersökning framgår att villkoren varierar påtagligt mellan olika anvisade elleverantörer utan att det står klart för elanvändare eller andra vad skillnaderna beror på. Det ligger nära till hands att anta att förslaget kan leda till att prisskillnaderna mellan olika elnätsområden minskar. Det är alltså svårt att se att förvirringen skulle öka bland kunderna. Nätkoncessionshavarens skyldigheter enligt 8 kap. 8 § ellagen omfattas av tillsyn enligt 12 kap. 1 § samma lag. Några remissinstanser befarar att tillsynen kommer att ta stora resurser i anspråk. Regeringen gör dock en annan bedömning. Till skillnad från den reglering som finns när det gäller nättariffer kräver inte tillsynen att redan i förväg fastställer en intäktsram eller på något annat sätt tar ställning till hur avgifter och övriga villkor ska utformas. Närmare tillsyn är motiverad bara när det visar sig att ett nätföretag anvisar en elleverantör som tillämpar villkor som tydligt avviker från de villkor som är allmänt etablerade för elleveranser i övrigt. Flera remissinstanser pekar särskilt på möjligheten att förslaget kan medföra ett betydande antal anmälningar till från enskilda elkunder eller elleverantörer riktade mot nätkoncessionshavare. Regeringen bedömer dock att mängden anmälningar kan antas bli fullt hanterlig för . En elanvändare som är missnöjd med villkoren i det anvisade elavtalet kan lätt åtgärda detta genom att byta elleverantör eller avtalstyp. Att vända sig till framstår alltså som en omväg, i synnerhet som anmälan i så fall riktar sig mot nätkoncessionshavaren i stället för den Ett elhandelsföretag har ingen stark motivation att anmäla en nätkoncessionshavare med hänsyn till att inte kan tvinga nätkoncessionshavaren att utse anmälaren till anvisad elleverantör. För att förslaget ska fylla sitt syfte krävs att har praktisk möjlighet att ingripa om en nätkoncessionshavare anvisar en elleverantör som inte har åtagit sig att tillämpa skäliga villkor. Ett sådant ingripande kan ske med stöd av 12 kap. 3 § ellagen. kan besluta om de förelägganden som behövs för att se till att en nätkoncessionshavare följer den aktuella bestämmelsen. Föreläggandet riktar sig i så fall mot nätkoncessionshavaren och tar sikte på de anvisningar som sker efter föreläggandet. Konsekvensen blir att nätkoncessionshavaren måste omförhandla avtalet med den anvisade elleverantören eller välja en annan elleverantör. Frågan om vad som händer vid eventuella tillsynsåtgärder bör kunna regleras i avtalet mellan nätkoncessionshavaren och elleverantören. Genom förslaget införs det inte någon möjlighet för att ingripa direkt mot en anvisad elleverantör som tillämpar oskäliga leveransvillkor. De anvisade elavtal som redan har ingåtts påverkas alltså inte av tillsynsbeslutet. Nätkoncessionshavaren är inte part i ett sådant avtal. Energiföretagen pekar på frågan om elleverantören, som inte är föremål för tillsynsbeslutet men påverkas av det, kan överklaga beslutet till allmän förvaltningsdomstol. Regeringen bedömer att frågan om klagorätt kan överlämnas till förvaltningsdomstolarnas bedömning, om den skulle uppkomma i praktiken. Några remissinstanser befarar att förslaget kan leda till processer vid allmän domstol. Energiföretagen anser exempelvis att det kan bli aktuellt med civilrättsliga processer om elhandelsföretag eller kunder anser att de lidit ekonomisk förlust på grund av brister i nätkoncessionshavarnas skälighetsbedömningar. menar att det kan ifrågasättas om inte ett pris som är oskäligt enligt ellagen skulle kunna få civilrättsliga konsekvenser om kunden angriper avtalet civilrättsligt. De aktuella bestämmelserna har offentligrättslig karaktär. Det utesluter inte helt att de kan få civilrättsliga konsekvenser, och det är en fråga som bör överlämnas till de allmänna domstolarnas bedömning. Att nätkoncessionshavare eller elleverantörer som missköter sig drabbas av civilrättsliga konsekvenser behöver inte heller taget för sig vara någonting negativt. Regeringen måste dock även ta ställning till om förslaget kan leda till ett ökat resursbehov för de allmänna domstolarna. Ett sådant resursbehov framstår som osannolikt. Som redan sagts innebär förslaget inte att ett elhandelsföretag tillerkänns en rätt att under vissa förutsättningar utses till anvisad elleverantör. Det är svårt att se hur förslaget skulle skapa en civilrättslig grund för ett elhandelsföretag att kräva kompensation eller annan rättelse från en nätkoncessionshavare som utser ett annat företag. En elkund som är miss- nöjd med sitt anvisade elavtal kan byta elleverantör. Även i ett fall där en Prop. 2016/17:13 kund betalat överpriser är det osannolikt att det totala beloppet är så stort att det motiverar kunden att föra talan om återbetalning. Regeringen bedömer inte att förslaget kan antas leda till ett ökat resursbehov för domstolarna. En ordning där nätkoncessionshavaren endast får anvisa en elanvändare en elleverantör som har åtagit sig att leverera el på skäliga villkor kan leda till att prisskillnaderna minskar mellan anvisade avtal och övriga elavtal. Med hänsyn till att skälighetsbedömningen kan göras med utgångspunkt i de villkor som tillämpas på marknaden i övrigt bör bedömningen inte vara oproportionerligt resurskrävande för företagen eller myndigheterna. Inte heller i övrigt har det framkommit tungt vägande skäl mot förslaget. För att förslaget ska få avsedd verkan måste leveransvillkoren eller i varje fall metoderna för att utforma leveransvillkoren framgå av avtalet mellan nätkoncessionshavaren och elleverantören. Som Lagrådet påpekar bör lagtexten få en sådan utformning att den avsedda innebörden framgår. Regeringens förslag: Regeringen ska få meddela föreskrifter om att de priser som en anvisad elleverantör tillämpar för leverans till en elanvändare inte får överstiga vissa nivåer efter det att anvisning skett. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ekonomihögskolan vid , , Svenska och tillstyrker förslaget. Sveriges Energiföreningars anser att vid utformningen av regelverket är det viktigt att fastställa vilken källa grundpriset ska utgå ifrån samt högsta acceptabla tillägg. , , , , , Energiföretagen , Fastighetsägarna , Oberoende Elhandlare, , , , , och Mä- larenergi AB avstyrker förslaget. är utifrån erfarenhet av uppfattningen att införandet av en prisreglering i slutkundledet är en utmaning. anser att en begränsad prisreglering möjligen kan införas under förutsättning att de problem som adresseras verkligen har en sådan dignitet att särskild reglering över huvud taget bör övervägas och först om alternativen till prisreglering inte ger önskad effekt och inte sjunkande andel med anvisade elavtal fortsätter. Övriga remissinstanser har inte några särskilda invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag Arbetet med att komma till rätta med de aktuella missförhållandena har pågått länge och nått en god bit på vägen. Regeringen bedömer dock att situationen fortfarande inte är godtagbar och att det inte räcker med frivilliga åtaganden från elbranschens sida. Förslagen innebär en rad åtgärder som sammantaget kan medföra en minskning av skillnaden mellan anvisat elpris och priset för kunder som gjort ett aktivt val. Det är dock svårt att i förväg bedöma i vilken utsträckning den effekten kommer att infinna sig. Det är motiverat att redan nu se till att det finns förutsättningar för ytterligare åtgärder för att kunder med anvisade elleverantörer inte ska betala omotiverat höga elpriser. Den mest direkta åtgärden för att uppnå en sänkning av de anvisade priserna är att införa en prisreglering i författning. Prisregleringen kan utformas på många olika sätt. Ett förhållandevis okomplicerat sätt, som nämner i rapporten med anvisad elhandlare, är att utgå från priset på Spot och därefter reglera hur stort påslag de anvisade elleverantörerna har rätt att lägga på. Må- nadspriset på Spot plus det reglerade påslaget skulle då utgöra det högsta tillåtna anvisade priset. Att införa ett reglerat anvisat pris kan leda till att prisnivån för inaktiva kunder sjunker. En reglering skulle medföra att de anvisade priserna jämnades ut över landet och att de högsta anvisade priserna blev lägre. En prisreglering kan också innebära att anvisade elleverantörer inte längre har sådana konkurrensfördelar i förhållande till övriga leverantörer som nämns i avsnitt 4.1. Prisreglering är inget alternativ till konkurrens Det finns viktiga skäl till att en omfattande prisreglering inte bör komma i fråga på den svenska elmarknaden, som bygger på fri prissättning och i huvudsak är en marknad med fungerande konkurrens. En prisreglering riskerar att sätta marknadens funktion ur spel genom att snedvrida konkurrensen. Att begränsa kundernas incitament att göra egna val kan få negativa konsekvenser för marknaden som helhet då konkurrenstrycket minskar.