prop · H303100 · 2016-04-13 00:00:00 — Det var en relativt stor spridning mellan kommunerna respektive mellan landstingen avseende resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag (se tabell 8.4). Tabell 8.4 Resultatets andel av skatteintäkter och generella statsbidrag -6,5 Balanskravet innebär att enskilda kommuner och landsting inte får besluta om en budget där kostnaderna överstiger intäkterna. Om resultatet ändå blir negativt måste det regleras , om det inte föreligger synnerliga skäl. Innan resultatet kan stämmas av mot balans- kravet ska det bl.a. justeras för realisations- vinster och realisationsförluster i en s.k. balans- kravsutredning. Det finns också en möjlighet för kommunerna och landstingen att genom resultatutjämningsreserver sätta av en del av överskottet i goda tider för att täcka negativa resultat i en lågkonjunktur. för inrapporteringen av det preliminära bokslutet hade inte alla kommuner och landsting tagit ställning till om det förelåg synnerliga skäl att inte återställa ett underskott inom angiven tid. Det innebär att det sammanlagda negativa resultatet som ska återställas per ännu inte kan redovisas. Vid utgången av 2014 var det totalt 30 kommuner som angav att de sammanlagt hade i acku- mulerade negativa resultat som skulle åter- ställas. Landstingen hade ett sämre resultat än kommunerna 2014 och flera åberopade synnerliga skäl för att underlåta att återställa underskotten. Det var 7 landsting som angav att de vid utgången av 2014 hade ett under- skott på sammanlagt att återställa. 8.3Kommunsektorns tillgångar och skulder Kommunernas och landstingens balansräkningar visar den finansiella ställningen . Balansräkningen ger en bild av vilka tillgångar som kommunerna respektive landstingen för- fogar över och hur de har finansierats (se tabell 8.5). Tabell 8.5 Kommunsektorns balansräkning 2011–2015 inte ingår i balans- Anm.: Utfallet är preliminärt. Värdet är per aktuellt år. Varje enskild rad är avrundad till miljarder kronor. Det innebär att det inte alltid går att summera delraderna till totalsumman. Kommunsektorns tillgångar utgörs till största delen av anläggningstillgångar, bl.a. mark, bygg- nader, gator, vägar, vatten- och avloppsnät och långfristiga fordringar på kommunala företag. När det gäller värderingen av kommunala anläggningstillgångar är det viktigt att beakta att dessa enligt redovisning inte värderas utifrån marknadsvärdet. Det är i stället det historiska anskaffningsvärdet som ligger till grund för värderingen. Det innebär att tillgångar redovisas till utgiften vid anskaffningstillfället, med avdrag för årliga avskrivningar och event- uella nedskrivningar. Övriga tillgångar är främst omsättningstillgångar, som utgörs av förråd, lager, kortfristiga fordringar och placeringar samt kapital i kassa eller bank. Kommunsektorns totala tillgångar uppgick till 2015 (se tabell 8.5). Kommunernas tillgångar uppgick till 869 mil- jarder kronor och landstingens till . Tillgångarna hade därmed ökat för sektorn som helhet jämfört med Det var något mer än genomsnittet –2015, som uppgick till . Investeringsnivån är hög i kommunsektorn, vilket bidrar till ökade till- gångar, men också till ökade lån. Den snabba investeringstakten är främst en följd av urbani- seringen, som kräver nybyggnation av bl.a. bostäder och verksamhetslokaler, samt av att stora delar av kommunernas fastighetsinnehav och infrastruktur byggdes och är i behov av renovering. Kommunernas investeringsutgifter uppgick till 2015, och låg därmed på samma nivå som 2014. Landstingens invest- eringsutgifter uppgick till , vilket var en ökning med jämfört med . En stor del av investeringarna sker även i de kommunala och landstingsägda företagen. Dessa investeringar uppgick till 201324 för kommunernas företag och till för landstingens företag. När kommunerna och landstingen lånar ut medel till företagen för att investera ökar de långfristiga fordringarna, som är en del av anläggnings- tillgångarna. Dessa fordringar ökade 201425, vilket tyder på att invest- eringsnivåerna inom de kommunala företagen ligger på en fortsatt hög nivå. Eget kapital och resultatutjämningsreserver ökade Kommunsektorns egna kapital uppgick till 2015, vilket var en ökning jämfört med . Den genom- snittliga ökningen 2011–2015 var . Om den del av pensionsskulden som avser pensionsförpliktelser intjänade , och som redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen, inkluderas skulle det egna kapitalet vara negativt för landstingen, men inte för kommunerna eller för kommunsektorn som helhet. 24 Det saknas uppgifter . 25 Uppgift avseende 2015 publiceras . Kommuner och landsting tillåts, som ovan anförts, att bygga upp resultat- utjämningsreserver inom ramen för det egna kapitalet. Den sammanlagda storleken på resultatutjämningsreserverna bedöms 2015 ha ökat med jämfört med . Kommunerna har ännu inte redovisat sina balanskravsutredningar , men för- ändringen av resultatutjämningsreserverna i balansräkningarna indikerar en ökning av reserverna med 2015 för Det var totalt 121 kommuner och 5 landsting som hade reserver som översteg . Den kommun respektive det landsting som hade de största reserverna hade Kommunsektorns skulder uppgick till 674 mil- jarder kronor 2015, vilket var en ökning jämfört med . Skulderna består av avsättningar samt långfristiga och kortfristiga skulder. Avsättningar är långfristiga skulder som är okända till exakt belopp och/eller vilket datum de förfaller till betalning. Av avsättningarna på totalt i kommunsektorn svarade pensionsskulderna för den största delen, . Pensionsskulderna ökade jämfört med . Med pensionsskulder avses här pensionsförpliktelser intjänade . Diagram 8.4 Långfristiga skulder 2000–2015 De långfristiga skulderna i kommunsektorn uppgick till 2015 (se diagram 8.4). Den största delen utgjordes av lån i banker och kreditinstitut. Kommunsektorns långfristiga skulder ökade med , eller i genomsnitt , 2011–2015. ökade kommunernas långfristiga skulder med 85 mil- jarder kronor eller i genomsnitt . Landstingens långfristiga skulder ökade 2011–2015 med eller i genomsnitt . Ökningen av de långfristiga skulderna kan till stor del förklaras av att kommunernas och landstingens investeringar ökat och att de inte har kunnat finansieras med egna medel. Ytterligare en förklaring är att ökade investeringsutgifter hos kommunala företag även påverkat skuldsidan hos kommuner och landsting, eftersom det har skett en ökning av vidareförmedlade lån från kommuner och landsting till de kommunala företagen.26 De totala långfristiga skulderna varierade mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.6). 26 De långfristiga lånen som vidareförmedlats utgör också en långfristig fordran på tillgångssidan. Tabell 8.6 Långfristiga skulder Pensionsförpliktelser intjänade redovisas som en ansvarsförbindelse utanför balansräkningen. Detta åtagande är relativt stort jämfört med de totala skulderna i balans- räkningen, men ska också utbetalas . Kommunsektorns ansvarsförbindelser avseende pensionsförpliktelser uppgick till 2015, vilket var en minsk- ning med jämfört med . Minskningen beror på att utbetalningar av pensioner normalt kommer att vara högre än uppräkningen av skulden i takt med att de som tjänat in pensionsmedlen går i pension. Skulden har också minskat genom att vissa kommuner har försäkrat bort en del av sin tidigare skuld. minskade ansvarsförbindelserna avseende pensionsför- pliktelser med eller med i genomsnitt -0,. ökade pensionsskuldsavsättningarna i balansräkningen med eller med i genomsnitt . Det totala pensionsåtagandet varierar mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.7). Förklaringen till den låga skulden hos kommunen med lägst pensionsskuld per invånare är att pensions- skulden till stora delar har försäkrats bort. Tabell 8.7 Totala pensionsförpliktelser Källa: och egna beräkningar. Soliditeten, inklusive hela pensionsförpliktelsen, förbättrades Soliditet är ett nyckeltal som anger hur stor del av de totala tillgångarna som är finansierade med eget kapital och är ett mått på det långsiktiga finansiella utrymmet. försämrades soliditeten enligt balans- räkningen för kommunsektorn som helhet något För kommunerna försämrades soliditeten från till . För lands- tingen försämrades soliditeten från till mellan . Diagram 8.5 Soliditet inklusive samtliga pensions- förpliktelser 2000–2015 Soliditeten för kommunsektorn kan också re- dovisas inklusive hela pensionsförpliktelsen, dvs. inklusive den del av pensionerna som tjänats in och som redovisas som en ansvars- förbindelse (se diagram 8.5). Inklusive dessa pensionsförpliktelser intjänade upp- gick soliditeten för kommun- sektorn som helhet. Det var en förbättring . Soliditeten varierade mellan kommuner och mellan landsting (se tabell 8.8). Tabell 8.8 Soliditet inklusive hela pensionsförpliktelsen Utmaningar för kommunernas ekonomi Kommunerna ansvarar för en stor del av de skattefinansierade välfärdstjänsterna och utgör därmed en viktig del av svensk ekonomi. Kommunernas ekonomi har som helhet varit relativt god under . finns det kommuner med ekonomiska problem. Det är många faktorer som påverkar kommunernas ekonomi. Analyser av samband mellan olika variabler, såsom demografi och ekonomiska nyckeltal, visar dock att det inte finns några tydliga samband som förklarar en kommuns ekonomiska ställning. En indikation på vilka kommuner som har en svag ekonomi är balanskravsresultatet. Balans- kravet anger den lägsta godtagbara resultatnivån på kort sikt. Vid utgången av 2014 var det närmare 30 kommuner som hade ett genom- snittligt negativt balanskravsresultat och ett negativt resultat . Av dessa kommuner hade knappt en tredjedel dessutom en negativ soliditet i kommunkoncernen (kommunerna och dess företag) när hela pensionsskulden inkluderades. Hälften av de närmare 30 kommunerna hade en befolkningsminskning och ett invånarantal under 10 000 invånare. Flertalet av kommunerna finns i de fyra nordligaste länen. De framtida utmaningarna för kommunerna är stora, bl.a. till följd av urbaniseringen, den demografiska utvecklingen med fler barn och fler äldre i befolkningen och det stora antalet asylsökande. De asylsökande är dock ojämnt fördelade mellan kommunerna. Dessa faktorer påverkar kommunernas ekonomiska förut- sättningar i varierande grad. Det går därför inte att utesluta att fler kommuner kan få svårigheter att upprätthålla en hög nivå på den kommunala servicen. För de kommuner som har en svag ekonomi kan förut- sättningarna för att möta de framtida utman- ingarna vara sämre. har befolkningen minskat i nästan hälften av landets kommuner, vilket till stor del kan förklaras av urbaniseringen. Ett minskande befolknings- underlag, och en större andel äldre i dessa kommuner, ställer krav på effektivisering och anpassning av verksamheten. Flertalet av de kommuner som haft en minskande befolkning och har en svagare ekonomi än genomsnitts- kommunen finns i de fyra nordligaste länen samt i , och . Ökade investeringsbehov kan också vara en utmaning för den kommunala ekonomin. Den snabba investeringstakt som finns i kommunsektorn är främst en följd av urbaniseringen och den demografiska utveck- lingen som ställer krav på nybyggnation, bl.a. bostäder och verksamhetslokaler. Även det faktum att stora delar av kommunernas fastig- hetsinnehav och infrastruktur byggdes , och är i behov av renovering, ökar investeringarna. En stor del av investeringarna sker i de kommunala företagen. Investeringar kan finansieras genom egna medel eller via upplåning. Kommuner med hög inves- teringstakt finns i hela landet och utgörs av såväl små som större kommuner. En majoritet tillhör dock storstadskommunerna och förorts- kommuner till storstäderna. Det är också dessa kommuner som ökat sin skuldsättning mest. Det finns olika orsaker till att vissa kommuner har en svag ekonomi och det kan ofta vara en kombination av flera orsaker. Det gör att varje enskild kommuns situation är unik. Till följd av de utmaningar som kommunerna står inför är det viktigt att enskilda kommuner har fram- förhållning och anpassningsförmåga samt antar och uppnår mål och riktlinjer för att nå god ekonomisk hushållning på både kort och lång sikt. Ovanstående exempel på olika effekter som de framtida utmaningarna kan leda till för kommunerna visar även att det finns skäl för regeringen att även fortsättningsvis noga följa den ekonomiska utvecklingen i kommun- sektorn. 8.4Kommunsektorns finanser 2015–2020 Kommunsektorns skatteinkomster bestäms av de skattesatser som kommunerna och lands- tingen fastställt samt av utvecklingen av det kommunala skatteunderlaget. Det kommunala skatteunderlaget består främst av summan av utbetalda löner, , och pensioner, . Lönesumman bestäms i sin tur av antalet arbetade timmar och av timlönerna. Som tidigare nämnts påverkas därmed kommun- sektorns ekonomi i hög grad av utvecklingen på arbetsmarknaden, eftersom två tredjedelar av sektorns inkomster utgörs av skatt på inkomster inkomster har en stor påverkan på utvecklingen av konsumtionsutgifterna. Skillnaden mellan resultat och finansiellt sparande I regeringens prognos för kommunsektorns finanser antas sektorn bedriva en utgiftspolitik som är förenlig med balanskravet. Vidare antas den genomsnittliga kommunalskattesatsen vara oförändrad. Prognosen grundar sig på ett antagande om oförändrad politik, inklusive be- slutade, föreslagna och aviserade förändringar av statsbidragen. De riktade statsbidragen kan dock variera på grund av vissa utgifter som är kopplade till antalet personer i olika ersättnings- och transfereringssystem, t.ex. antalet asyl- sökande. Sammantaget blir skatteunderlagets tillväxt viktig för utvecklingen av inkomsterna i prog- nosen. antas i normalfallet kommunsektorn som helhet redovisa ett resultat som är i linje med god ekonomisk hushållning.28 Den prognostiserade utvecklingen av skatte- underlaget blir därmed styrande för prognosen för utgifterna . Finansiellt sparande och ekonomiskt resultat Balanskravet och kravet på god ekonomisk hushållning för kommuner och landsting är kopplade till resultatet, medan det finansiella sparandet är kopplat till målet för den offentliga sektorns finansiella sparande. Det finansiella sparandet motsvarar skillnaden mellan in- komsterna och utgifterna.27 Den större delen av skillnaden mellan resultatet och det finansiella sparandet förklaras av redovisningen av invest- eringar och avskrivningar. I resultatet ingår endast årets avskrivningar, och således inte årets investeringsutgifter. I det finansiella sparandet ingår däremot investeringarna som en utgift, vilket drar ned det finansiella sparandet som investeringen görs. Däremot belastar inte avskrivningarna det finansiella sparandet. har kommunsektorn redo- visat starkare finanser än och . Det ekonomiska resultatet har varit positivt alla år (se diagram 8.6). Skillnaden mellan det finansiella sparandet och resultatet har ökat, främst på grund av högre investeringsutgifter.29 27 Det finansiella sparandet definieras av det internationella regelverket för nationalräkenskaperna. Det är nationalräkenskaperna som är grunden för regeringens utfallsredovisning av det finansiella sparandet och prognos för kommunsektorns finanser. 28God ekonomisk hushållning antas i normalfallet motsvara ett resultat som motsvarar av skatteintäkterna och de generella statsbidragen, vilket också är ett vanligt förekommande mål inom kommunsektorn (se avsnitt 8.2). 29Kommunsektorns finanser har även påverkats av tillfälliga poster, exempelvis pensionsskuldsökningar till följd av förändringar av diskonteringsräntan för pensioner, som påverkar jämförelsen mellan resultatet och det finansiella sparandet. Diagram 8.6 Finansiellt sparande och resultat 1993–2020 Utfall –2015, prognos –2020 Resultat före extraordinära poster 93 95 97 99 01 03 05 07 09 11 13 15 17 19 Källor: och egna beräkningar. Det finansiella sparandet i kommunsektorn uppgick preliminärt till -2015, eller -0,av BNP, vilket var en tydlig förbättring jämfört med . Det förbättrade finansiella sparandet berodde till stor del på det tillfälliga stöd till kommunsektorn om 9,8 mil- jarder kronor som beslutade om . Hela beloppet redovisas som en inkomst för kommunsektorn 2015 i termer av finansiellt sparande, som förbruk- ningen av resurserna kan ske både 2015 och 2016. I resultattermer har kommunsektorn redo- visat av intäkten 2015, medan resterande del kommer att redovisas som en intäkt 2016, vilket bidrar till ett förbättrat resultat detta år. ökade både inkomsterna, även exklusive det tillfälliga stödet, och utgifterna i en högre årstakt än den genomsnittliga ökningen . Såväl skatteinkomsterna som konsumtionsutgifterna ökade starkt. Det be- rodde bl.a. på en stark utveckling på arbets- marknaden och på det stora antalet asylsökande. Försämrat finansiellt sparande 2016–2020 bedöms kommunsektorn redovisa ett försämrat finansiellt sparande jämfört med föregående år. Till stor del beror det på att det tillfälliga stödet som beslutades inte tas upp som en inkomst 2016, men däremot till stor del väntas förbrukas och därmed belasta utgiftssidan . utvecklas skatteunderlaget i kommunsektorn starkt 2016 och 2017 till följd av det förbättrade läget på arbetsmarknaden. Vidare höjdes den genomsnittliga skattesatsen i kommunsektorn med 0,11 procent- enheter eller per i beskatt- ningsbar inkomst. Även statsbidragen ökar i hög takt 2016 och 2017, främst till följd av det stora antalet asylsökande men även till följd av satsningar inom bl.a. utbildningsområdet. Skatteinkomsternas utveckling dämpas något 2018–2020 och ligger nära den genomsnittliga årliga ökningstakten 1994–2015. Det beror i huvudsak på att lönesumman ökar långsammare när arbetsmarknaden når balans och på att skattesatserna i kommunsektorn, enligt tidigare nämnd prognosprincip, antas vara oförändrade. avtar ökningen av statsbidragen . Den starka inkomstutvecklingen och 2017 ger utrymme för en stark ökning av den kommunala konsumtionen (se tabell 8.9). Sam- tidigt bidrar den demografiska utvecklingen, med fler barn och fler äldre samt den senaste tidens stora antal asylsökande, till att de kommunala konsumtionsutgifterna ökar succes- sivt . Det finansiella spar- andet och resultatet bedöms därmed komma att försämras successivt 2017–2020. Kommunsektorn bedöms som helhet uppnå ett resultat som är något sämre än vad som normalt anses vara i linje med god ekonomisk hushållning. Tabell 8.9 Kommunsektorns finanser 2015–2020 Stark tillväxt i sysselsättningen ökar Miljarder kronor om inte annat anges Utfall , prognos för 2016-202 I regeringens prognos bedöms sysselsättningen öka i hög takt . med i genomsnitt 2016–2020, 2000–2015. Pensionerna ökar också starkt, med i genomsnitt underlaget för kommuner och landsting ökar i god takt 2016–2020 (se diagram 8.7). Diagram 8.7 Lönesumma och beskattningsbar förvärvsinkomst 1994–2020 Utfall –2015, prognos –2020 Källor: och egna beräkningar. Vid förändringar av skattelagstiftningen som neutraliseras som regel effekterna av dessa Anm.: Beloppen är avrundade och stämmer därför inte alltid överens med genom att nivån på det generella statsbidraget 1 Utfall 2015 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på höjs eller sänks (s.k. skattereglering). offentliga sektorns skatteintäkter som redovisas i avsnitt 5.2. 2 Kommunsektorns kompensation för mervärdesskatten är inkluderad i övriga begränsades avdragsrätten för privat inkomster och inte i statsbidragen. 3 Inkluderar nettoköp av mark och fastigheter. överstiger köp är denna nettopost negativ, vilket minskar de redovisade Detta beräknas öka de kommunala utgifterna med några miljarder kronor . Källor: och egna beräkningar. höjdes grundavdraget för pensionärer över 65 år i statens budget , vilket minskar skatte- Kommunsektorns inkomster består framför allt Båda dessa förändringar neutraliseras genom En samlad bild av utvecklingen Skatteinkomsterna är till stor del be- skatteregleringar, redovisas i tabell 8.10. beslutade, föreslagna och aviserade förändringar till följd av ny politik, men även av demografiska underlaget, bedöms öka 2016. Den starka utvecklingen jämfört med beror till viss del på att den genomsnittliga kommunal- skatten höjs, men den främsta förklaringen är att Skatteinkomsterna, justerat för regel- ändringar som påverkar det kommunala skatte- underlaget, bedöms fortsätta att öka i god takt, med i genomsnitt 2017–2020, även om utvecklingen mattas av något mot slutet av prognosperioden till följd av att antalet arbetade timmar ökar i en långsammare takt (se tabell 8.10). Tabell 8.10 Skatter och statsbidrag 2015–2020 Utfall i miljarder kronor Prognos, procentuell förändring -0,4 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av statsbidrag exklusive ersättning för mervärdesskatt. –2020 antas oförändrad skattesats. Redovisningen av skatter och bidrag exkluderar fastighetsavgift. 1 Utfall 2015 enligt NR, vilket kan skilja sig från regeringens prognos på offentliga sektorns skatteintäkter som redovisas i avsnitt 5.2. Källor: och egna beräkningar. Kraftig ökning av de riktade statsbidragen Kommuner och landsting får bidrag från staten i form av dels ett generellt statsbidrag, dels riktade statsbidrag. De riktade statsbidragen finansieras från ett flertal olika utgiftsområden. Bidragen från utgiftsområdena 8 Migration och 13 Jäm- ställdhet och nyanlända invandrares etablering beräknas öka från ca 35 miljarder till 2016–2020, vilket motsvarar 35–av de totala riktade statbidragen. Bidraget till landstingen för läkemedelsförmånen under utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg beräknas uppgå till 22–24 milj- arder kronor 2016–2020 och utgör ungefär en fjärdedel av de totala riktade statsbidragen. Kommunsektorn får också transfereringar från staten som avser kompensation för mervärdes- skattekostnader i verksamhet som inte är skattepliktig. Tabell 8.11 visar den beräknade utvecklingen av de generella och riktade statsbidragen 2016– 2020. Minskningen av det generella statsbidraget 2016 beror till stor del på det tillfälliga stöd till kommunsektorn om som beslutades . Det generella statsbidraget ökar något 2017, men är därefter i princip oförändrat. Kommuner och landsting kompenseras för avskaffandet av nedsättningen av socialavgifter för unga och för det höjda grundavdraget för pensionärer. innebär andra justeringar, exempelvis till följd av den beslutade begränsningen av avdragsrätten för privat pensionssparande (som förbättrade skatteunderlaget), sänkningar av det generella statsbidraget. Tabell 8.11 Årlig förändring av statsbidragen 2015–2020 Utfall i nivå , prognos –2020 Förändring, miljarder kronor -8,7 -1,0 -0,9 -0,9 Anm.: I tabellen redovisas utvecklingen av generella och riktade statsbidrag exklusive kompensation för mervärdesskatt. De specialdestinerade statsbidragen inkluderar också kapitaltransfereringar på ungefär några miljarder kronor . Skatteregleringar avser kompensation för regeländringar som påverkar det kommunala skatteunderlaget. Källor: och egna beräkningar. De riktade statsbidragen ökar kraftigt –2018 för att sedan vara nästan oförändrade 2019 och 2020 (se tabell 8.11). Den tydliga ökningen 2016–2018 beror främst på att antalet asyl- sökande ökade kraftigt . De riktade bidragen ökar också till följd av beslutade sats- ningar, främst inom sjukvård, utbildning och äldreomsorg. Generella statsbidrag bör vara utgångspunkten när staten förmedlar pengar till kommunerna, även om det finns tillfällen när riktade bidrag är lämpligt. För regeringen är det viktigt att minska det totala antalet styrsignaler som kommuner och landsting får. Kommunsektorns inkomster bedöms också öka när kommuner och landsting anställer ungdomar eller långtidsarbetslösa på traineejobb och extratjänster. Kommunsektorns utgifter fördelas mellan ett antal olika verksamhetsområden. Störst andel av utgifterna går till hälso- och sjukvård. följer utgifter för omsorg (främst för barn, äldre och funktionshindrade) och för utbildning (se diagram 8.8).