prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — Samma bedömning gjordes när det gäller motsvarande regler om offentliggörande av beslut i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2013/14:228 s. 233 f.). Kraven på offentliggörande av sanktioner som be- slutas för enskilda och ett offentliggörande av besluten på Finansinspek- tionens webbplats kommer att utgöra en behandling av personuppgifter enligt personuppgiftslagen. De nya reglerna i UCITS-direktivet inne- håller, genom möjligheten att i vissa fall offentliggöra besluten anonymt, mekanismer för att tillgodose skyddet för personuppgifter. Om det ändå anses föreligga skäl för att offentliggöra personuppgifter, ställs krav på att uppgifterna inte behålls på myndighetens webbplats under en längre 2015/16:170 tid än vad som är förenligt med tillämpliga regler om uppgiftsskydd. Frågan om personuppgiftslagen utgör ett hinder för att offentliggöra be- slut på det sätt som anges i UCITS-direktivet har bl.a. varit föremål för överväganden i samband med genomförandet i svensk rätt av motsvar- ande regler i kapitaltäckningsdirektivet och förordningen om värdepap- perscentraler (se a. prop. s. 233 och 3 § 6 förordningen [2014:993] om särskild tillsyn och kapitalbuffertar respektive prop. 2015/16:10 s. 244 f. och 3 § förordningen [2016:69] om värdepapperscentraler och konto- föring av finansiella instrument). Regeringen konstaterade därvid att det i personuppgiftslagen anges att avvikande bestämmelser i en annan lag eller förordning har företräde framför personuppgiftslagen och att det alltså inte är nödvändigt att frågan regleras i lag. Kravet i UCITS- direktivet på att offentliggöra vissa beslut bör därför tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Regeringens förslag: ska även fortsättningsvis besluta om sanktioner och andra administrativa åtgärder vid regelöver- trädelser i fråga om fondbolag. ska få möjlighet att besluta om sådana åtgärder enligt lagen om värdepappersfonder även vid överträdelser i fråga om förvaringsinstitut samt vid överträdelser av bestämmelserna om tillståndsplikt och åsidosättande av tillstånds- och underrättelseskyldigheterna för prövning av ägares lämplighet. ska genom sanktionsföreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från fondbolags eller förvaringsinstituts sida. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktion ska beslutas. En sådan ansökan ska ske hos den förvaltnings- rätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot fondbolaget eller överträdelse. Prövningstillstånd ska krävas vid överklagande till kammarrätten. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Tredje AP-fonden, , och anför att allmän domstol är bäst lämpad att pröva sanktioner mot fysiska personer. delar denna uppfattning och an- ser att sanktionsförelägganden bör prövas under straffprocessuella former i den tingsrätt där den tilltalade har att svara för andra brott som behörigt forum. och () anför att ett sanktionssystem som rör fysiska personer bör vara väl för- ankrat hos allmänheten och vara rättssäkert, exempelvis bör den som ålagts en sanktion ha möjlighet att få sin sak prövad i domstol. livets tillstyrker utredningens förslag på beslutsordning men Prop. 2015/16:170 efterlyser en jämförelse med hur reglerna har genomförts i andra länder. Skälen för regeringens förslag Handläggningen av sanktionsärenden har behandlats i flera lagstiftningsärenden, t.ex. vid genomförandet i svensk rätt av kapitaltäck- ningsdirektivet och öppenhetsdirektivet (se prop. 2014/15:57 s. 55–63 och prop. 2015/16:26 s. 113–116). Som framgår av det följande är det framför allt frågan om hur beslut ska fattas om sanktioner mot fysiska personer i finansiella företags ledning som har varit föremål för över- väganden. Beslutsordning i fråga om fondbolag och förvaringsinstitut När det gäller beslut om sanktioner och andra administrativa åtgärder mot fondbolag och förvaringsinstitut förutsätter de nya regler som har införts i UCITS-direktivet inte någon ändring av gällande svensk rätt (se avsnitt 9.2.3). Sanktionsavgifterna kan dock komma att uppgå till högre belopp än (se avsnitt 9.3.2), vilket kan vara ett skäl att överväga en annan beslutsordning. Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte finns anledning att föreslå en annan beslutsordning för fondbolag och förvaringsinstitut än den som gäller . bör därför, i likhet med , fatta det första rättsligt bindande beslutet om sanktioner eller andra administrativa åtgärder gentemot fondbolag. Motsvarande bör gälla även vid regelöverträdelser av förvaringsinstitut, liksom för beslut om ingripande mot den (fysiska eller juridiska person) som driver verksam- het utan tillstånd och mot ägare (fysiska eller juridiska personer) som underlåter att hos ansöka om tillstånd för ett förvärv eller en ökning av ett kvalificerat innehav i ett fondbolag eller låter bli att göra en underrättelse om en minskning eller en avyttring av ett sådant innehav (11 kap. 1 och 4 §§ lagen om värdepappersfonder). Beslutsordningen i fråga om fysiska personer i ledningen för fondbolag De nya reglerna i UCITS-direktivet om ingripanden innebär, som fram- går i avsnitt 9.2.5, att sanktioner och andra administrativa åtgärder ska kunna vidtas inte bara mot juridiska personer utan även mot fysiska personer i ett fondbolags eller ett utsett förvaringsinstituts ledningsorgan. Enligt reglerna ska medlemsstaterna bl.a. fastställa bestämmelser om sanktioner samt säkerställa att sådana fysiska personer kan påföras sank- tioner vid företagens regelöverträdelser. De nya reglerna ställer således inte upp några krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning. lyser i detta sammanhang en närmare redogörelse för hur reglerna om beslutsordning har införlivats i olika länder inom EES. konstaterar att det inom ramen för detta lagstiftningsärende inte finns något utrymme för att göra en sådan kartläggning. 2015/16:170 fattar beslut om sanktioner och andra ingrip- andeåtgärder på finansmarknadsområdet, både avseende finansiella före- tag och fysiska personer. De nya reglerna i UCITS-direktivet om sanktioner mot fysiska per- soner vid fondbolags och förvaringsinstituts regelöverträdelser skiljer sig väsentligt från nuvarande bestämmelser om administrativa sanktioner i lagen om värdepappersfonder. Reglerna i direktivet överensstämmer där- emot i huvudsak med motsvarande regler i andra EU-rättsakter på finans- marknadsområdet (t.ex. kapitaltäckningsdirektivet, förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet). Av dessa regler är det dem i kapitaltäckningsdirektivet som har genomförts i svensk rätt först (se prop. 2014/15:57). De regler om ingripanden mot fysiska personer i kreditinstituts och värdepappersbolags ledningsorgan, som har genom- förts i nya bestämmelser i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden, bygger på en modell med sanktions- föreläggande. ges därigenom möjlighet att utfärda ett sanktionsföreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en dom som fått laga kraft. För det fall ett sådant föreläggande inte godtas måste inspektionen ansöka hos domstol om att sanktion ska utdömas. De nya bestämmelserna om ingripande mot fysiska personer i ledningen för kreditinstitut och värdepappersbolag trädde i kraft . Som skäl för denna ordning anges bl.a. följande (a. prop. s. 59): Regeringen anser att det genom ett förfarande med sanktionsföreläggande går att kombinera fördelarna med att kunna använda domstolarnas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av Finansinspekt- ionen innebär. Den kompetens om finansmarknaderna som finns hos in- spektionen kommer till sin rätt, och på samma sätt som när bindande beslut fattas kan inspektionen utforma rättsbildande praxis. En ordning med sank- tionsföreläggande är därför att föredra när det gäller överträdelseärenden mot fysiska personer i företagens ledningsorgan. Därmed är prövning i domstol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas. Samma ordning valdes även när motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2015/16:10 s. 262–266 och prop. 2015/16:26 s. 113–116). Anförda omständigheter och skäl är av relevans även beträffande de nya reglerna i UCITS-direktivet om ingripanden mot personer i led- ningen för fondbolag och förvaringsinstitut, eftersom dessa regler i sak överensstämmer med dem i kapitaltäckningsdirektivet. Även ingripanden mot fysiska personer för sådana företags överträdelser bör därför prövas av genom sanktionsföreläggande som, om det god- känns, blir att jämställa med en dom som har fått laga kraft. Därmed är prövning i domstol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas. Om denna ordning införs också på fondområdet förbättras förutsättningarna för ett likformigt sanktionsförfarande på finansmark- nadsområdet. Prövning i allmän domstol eller i allmän förvaltningsdomstol? beslut om sanktioner vid överträdelser av de skyl- digheter som följer av lagen om värdepappersfonder överklagas enligt gällande rätt till allmän förvaltningsdomstol (14 kap. 1 §). annan lagstiftning på finansmarknadsområdet överklagas Finansinspek- Prop. 2015/16:170 tionens beslut om ingripanden till allmän förvaltningsdomstol. instansordning gäller som regel även utanför finansmarknadsområdet vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om administrativa sanktioner. Flera remissinstanser invänder mot den föreslagna beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer. Mot bakgrund av sanktionernas straff- rättsliga karaktär och med tanke på dels de subjektiva rekvisit som införs, dels de mycket stora belopp som kan bli aktuella, anser bl.a. och att allmän dom- stol är bäst lämpad att pröva sådana sanktioner. Historiskt sett har processordningen för förvaltningsdomstolar skilt sig från den i allmänna domstolar genom att oftast ha varit en enpartspro- cess. är dock förvaltningsrätten helt kontradiktorisk. Utrym- met för den s.k. muntlighetsprincipen är visserligen större i processerna vid allmän domstol. Utvecklingen har medfört att förhand- lingarna i de båda domstolarna har närmat sig varandra. För att uppnå den eftersträvade fördelen med en sammanhållen dom- stolsprocess och för att tillvarata befintlig finansmarknadsrättslig kom- petens föreslog regeringen, när det gäller beslutsordningen för sanktioner mot fysiska personer för överträdelser av de bestämmelser som i svensk rätt genomför kapitaltäckningsdirektivet, att ansökan bör ske hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finans- inspektionens beslut om sanktion mot den juridiska personen för samma överträdelse, dvs. Förvaltningsrätten i (prop. 2014/15:57 s. 55 och 61 f.). Genom denna forumregel tas den kompetens som redan finns hos Förvaltningsrätten i att pröva överträdelser av aktu- ellt regelverk tillvara. Samma bedömning gjordes även när motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och öppenhetsdirektivet genomfördes i svensk rätt (prop. 2015/16:10 s. 262 och 265 f. samt prop. 2015/16:26 s. 113 och 115). Samma skäl är enligt regeringens uppfatt- ning giltiga även beträffande den beslutsordning som bör gälla för på- förande av sanktioner mot fysiska personer i ledningen för fondbolag och förvaringsinstitut. Prövningstillstånd bör krävas vid överklagande till kammarrätten. 9.6.2Närmare om förfarandet med sanktionsföreläggande Regeringens förslag: I lagen om värdepappersfonder anges vilka uppgifter ett sanktionsföreläggande ska innehålla. beslut om sanktionsföreläggande får inte över- klagas. Regeringens bedömning: Det finns inom ramen för gällande rätt möjlighet att undanröja ett godkänt sanktionsföreläggande enligt bestämmelserna om resning. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att det enligt utredningens föreslag ska införas regler om undan- röjande av sanktionsföreläggande. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Kammarrätten i efterfrågar en mer detaljerad reglering kring förfarandet med sanktionsföreläggande. Förvaltningsrätten i anför att förslaget att det ska vara möjligt att genom klagan angripa ett godkänt sanktionsföreläggande skiljer sig från regeringens bedömning i tidigare lagstiftningsärenden och att det kan ifrågasättas om det är lämpligt att ha olika synsätt när det gäller sanktionsförelägganden mot fysiska personer. Skälen för regeringens förslag och bedömning Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I lik- het med det som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § rätte- gångsbalken bör föreläggandet innehålla uppgift om den fysiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omständigheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sanktion som föreläggs personen. Några ytter- ligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. Ett föreläggande bör bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av inom ramen för ett över- trädelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utred- ningen i ärendet (jfr 17 § förvaltningslagen [1986:223]). Först kan ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka konsekvenser en domstolsprövning skulle kunna innebära (jfr prop. 2007/08:135 s. 87 f. och prop. 2014/15:57 s. 59–61). Kammarrätten i anser att det är oklart om användning av sanktionsförfarandet ska följas upp på något sätt. Regeringen ser inte några skäl för att, utöver den uppföljning och granskning som görs av myndighetens verksamhet, ta initiativ till någon sådan särskild uppföljning. För att undvika att ansöker om sanktion hos dom- stol måste personen i fråga, inom den tid som inspektionen bestämmer, skriftligen godkänna ett ingripande som är bestämt till tid och belopp. Om den som sanktionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör Finansin- spektionen ta ställning till huruvida en ansökan om att sanktion ska be- slutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sank- tionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. Huvudregeln bör vara att ska ansöka om sanktion hos domstol om förutsätt- ningarna för detta föreligger. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken kommer i en annan dager. bör i sådana fall bedöma om förutsättningarna för en sanktion fortfarande föreligger eller om en lindrigare form av ingripande bör komma i fråga och i så fall helt avstå från att ge in en ansökan till domstol, alternativt utfärda ett nytt föreläggande med den lindrigare sanktionen. rätten i anser att en sådan situation närmast är att betrakta som en omprövning och bör medföra någon form av beslut från Finansinspek- tionen i ärendet. Enligt regeringens uppfattning torde en sådan situation uppkomma endast i fråga om rena undantagsfall. Om en sådan situation trots det skulle uppkomma, bör det ankomma på att ta ställning till hur den bör hanteras med hänsyn till omständigheterna i det enskilda ärendet. Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör sakna verkan. Kammarrätten i anser att , då ett föreläggande inte godkänts, bör ansöka om sanktion hos domstol om förutsättningarna för detta föreligger. I annat fall bör Finansinspek- tionen avsluta ärendet och fatta beslut om det. Avsikten kan inte vara att ska fortsätta utfärda förelägganden till dess att ett sådant godkänts. Regeringen instämmer med kammarrätten. Det finns i och för sig inget som hindrar från att utfärda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom föreskriven tid. I så fall bör det emellertid inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktionsavgifts storlek, och det bör endast komma i fråga i rena undan- tagssituationer, t.ex. då ett godkännande formellt har skett efter den ut- satta tiden, men att avsikten hos den som föreläggandet riktar sig mot har varit att godkänna det inom tidsfristen. Rent formellt är inte bunden av den sanktion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts. Utgångspunkten bör dock vara att inspektionen vid tiden för föreläggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. Den bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte god- känns. Den sanktion som ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet (jfr prop. 2014/15:57 s. 61). Kammarrätten i hänvisar i detta sammanhang till Lagrådets påpekande i yttrande över lagrådsremissen Nya administrativa sanktioner på finansmarknadsområdet när det gäller vikten av att skilja mellan ändringar till den enskildes förmån och ändringar till dennes nackdel. Lagrådet anför att gällande princip för avgiftsföreläggande enligt 3 kap. konkurrenslagen bör gälla även för sanktionsföreläggande enligt lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmark- naden, dvs. att systemet med avgiftsföreläggande måste tillgodose rimliga krav på rättssäkerhet och att företag som väljer ett domstols- förfarande framför ett avgiftsföreläggande inte bör missgynnas genom att riskera att betala högre avgift än vad som skulle ha blivit fallet om ett föreläggande hade godkänts (se a. prop. s. 572). Regeringen hänvisar därvid till att regeringen i det lagstiftningsärendet inte gjorde någon annan bedömning än Lagrådet i den frågan och konstaterade att även om inte formellt är förhindrad att i domstol ansöka om en strängare sanktion än den som angetts i sanktionsföreläggandet, talar alltså starka rättssäkerhetsskäl för att så inte bör ske (a. prop. s. 60 f.). Det saknas skäl att göra en annan bedömning i det förevarande lagstift- ningsärendet. 2015/16:170 Möjlighet att undanröja oriktiga sanktionsförelägganden Ett sanktionsföreläggande bör enligt regeringens uppfattning inte kunna överklagas (jfr prop. 2014/15:57 s. 65). En fråga som uppkommer är hur man ska hantera godkända sanktionsförelägganden som visar sig vara felaktiga. Enligt gällande rätt finns det en möjlighet att undanröja sådana föreläg- ganden genom beslut om resning. Förutsättningarna för att bevilja res- ning regleras i 37 b § förvaltningsprocesslagen (1971:291). Av bestäm- melserna följer att resning får ske om det på grund av något särskilt för- hållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt. I förarbetena utta- las att resning kan begäras i en mängd olika fall, och att även t.ex. beslut som inte kan överklagas utan fått laga kraft ansetts kunna bli föremål för resning (prop. 1994/95:27 s. 165). Genom att ett godkänt sanktionsföreläggande är slutligen avgjort av är det enligt 8 § 3 lagen (1971:289) om allmänna förvaltningsdomstolar kammarrätten som prövar rensningsansökan. Kammarrättens beslut kan därefter överklagas till Högsta förvaltnings- domstolen, där det krävs prövningstillstånd (33 och 35 §§ förvaltnings- processlagen). Enligt utredningens förslag bör ett sanktionsföreläggande kunna undanröjas under vissa förutsättningar. Förvaltningsrätten i påpekar att det förslaget skiljer sig från regeringens bedömning i tidigare lagstiftningsärenden och ifrågasätter om det är lämpligt att ha olika syn- sätt när det gäller sanktionsförelägganden mot fysiska personer. Rege- ringen instämmer med förvaltningsrätten. Regeringen har i tidigare lag- stiftningsärenden gjort bedömningen att resningsinstitutet, för det fåtal fall det kan tänkas bli fråga om, får anses ge ett tillräckligt skydd för den fysiska personen och att ett införande av möjlighet till undanröjande skulle innebära ett nytt förfarande i de allmänna förvaltningsdomstolarna (prop. 2014/15:57 s. 64 f., prop. 2015/16:10 s. 267 f. och prop. 2015/16:26 s. 118 f.). Det saknas skäl att göra en annan bedömning i det förevarande lagstiftningsärendet. Möjlighet till gemensam handläggning av ingripandeärenden och ärenden om återkallelse av tillstånd på frivillig grund Regeringens bedömning: Det bör i lagen om värdepappersfonder inte införas någon bestämmelse som ger möjlighet att förena ärenden för gemensam handläggning i vissa fall. Utredningens förslag avviker från regeringens bedömning. ningen föreslår att det i lagen om värdepappersfonder införs en bestäm- melse om möjlighet till gemensam handläggning i vissa fall. fondbolag har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att driva fondverk- samhet och det pågår ett ärende om ingripande mot bolaget i fråga, eller mot en fysisk person i dess ledning, får , om det är till nytta för utredningen i ingripandeärendet, förena ärendena för gemensam handläggning. I ett sådant fall får , om det kan ske utan betydande olägenhet för fondbolaget, avgöra frågan om ingripande innan inspektionen avgör om tillståndet ska återkallas på frivillig grund. Om det finns skäl för det får besluta om att ärendena inte längre ska handläggas gemensamt. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att förslaget minskar risken för att resurser läggs på ärenden som måste avvisas på grund av att ett bolag återkallar sitt tillstånd. Skälen för regeringens bedömning: kan undgå fortsatta konsekvenser av bristande regelefterlevnad genom att bolaget förklarar sig frivilligt avstå från tillståndet att driva fondverksamhet (jfr 12 kap. 4 § första stycket 3 lagen om värdepappersfonder). I sin tillsyns- verksamhet har konstaterat att så har skett i fråga om t.ex. försäkringsförmedlare, som alltså efter det att inspektionen har inlett ett ärende om ingripande mot förmedlaren har förklarat sig avstå från sitt tillstånd att utöva försäkringsförmedling. I promemorian Stärkt konsu- mentskydd vid försäkringsförmedling (Ds 2014:22), som har tagits fram inom , finns bl.a. förslag om ändring av förfarandet för beslut om återkallelse av tillstånd att utöva försäkringsförmedling. Förslaget innebär att det i ett enskilt fall ska vara möjligt att besluta att frågan om återkallelse av tillstånd på frivillig grund ska handläggas gemensamt med ärendet om ingripande, och att får avgöra sistnämnda ärende innan beslut om återkallelse fattas. I prome- anförs att det inte är möjligt att skjuta upp ett beslut om åter- kallelse av tillstånd att utöva försäkringsförmedling på den grunden att ett ärende om ingripande pågår (s. 34). Det skulle stå i strid mot de all- männa krav på handläggningen av ärenden hos förvaltningsmyndighet som anges i 7 § förvaltningslagen, bl.a. att varje ärende ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. I ett ärende om begäran om återkallelse av tillstånd torde förutsättning- arna för att fatta ett sådant beslut vara uppfyllt redan när en korrekt undertecknad handling inkommit till . Ett ärende om ingripande tar i regel betydligt att handlägga. Det kan därför antas att det sällan finns förutsättningar för att fatta beslut om en eventuell sanktion i ingripandeärendet innan begäran om återkallelse av tillstånd prövas.