prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — bevismedel som den enskilde kan använda sig av för att uppfylla sin bevisbörda i fråga om ålder och resultatet måste värderas tillsammans med övrig bevisning (MIG 2014:1). I svensk rätt gäller den inom asyl- rätten internationellt vedertagna bevislättnadsregeln benefit of the doubt, som framgår av bl.a. om förfarandet och kriterierna vid fastställande av flyktingars rättsliga ställning enligt kon- vention och protokoll angående flyktingars rättsliga ställning. Principen innebär att en sökandes uppgifter ska läggas till grund för beslut om han eller hon gjort vad som varit möjligt för att göra sin berät- telse sannolik och den inte präglas av bristande trovärdighet eller inkon- Principen gäller även i fråga om sökandens eventuella underå- Det innebär att sökandens uppgifter ska läggas till grund för bedömningen om de framstår som rimliga och de faktiska förhållandena inte kan klarläggas. Sista meningen i det första stycket i bestämmelsen i artikel 25.5 i det omarbetade asylprocedurdirektivet måste ses som ett uttryck för denna bevislättnadsregel. Ett flertal remissinstanser anser att principen bör införas i lag. Regeringen konstaterar dock att även om det saknas uttryckligt författningsstöd för principen i svensk rätt har det kommit till klart uttryck i förarbetena till utlänningslag att denna bevislättnadsregel till den sökandes fördel ska tillämpas vid pröv- ningen av huruvida någon är att anse som flykting eller annan skydds- behövande (prop. 1979/80:96 s. 88, se även prop. 1996/97:25 s. 98 och Att principen ska tillämpas följer också av praxis från Migrations- överdomstolen (MIG 2007:12 och 2007:37). Det rör sig således om en princip som är vedertagen i svensk rätt och det finns en väl etablerad praxis rörande tillämpningen av denna princip. Regeringen anser därför, till skillnad mot vad vissa remissinstanser anför, att det inte är nödvän- digt att införa principen om benefit of the doubt i lag för att genomföra det omarbetade asylprocedurdirektivet. Vissa remissinstanser anför vidare att det bör förtydligas i lag vad som gäller angående läkarunder- sökningar i fråga om deras effekt och inverkan på utredningen. Rege- ringen anser dock att, eftersom principen om fri bevisvärdering tillämpas i svensk rätt kan någon sådan reglering som remissinstanserna föresprå- kar inte komma i fråga. Hur en läkarundersökning ska inverka på utred- ningen och vilket bevisvärde den ska tillmätas måste avgöras av den beslutande myndigheten i varje enskilt fall. De medicinska utredningar som görs för att bedöma ålder utförs av kvalificerade medicinska yrkesutövare. Den svenska ordningen för medi- cinska utredningar uppfyller därmed direktivets krav. Det är inte lämpligt att, så som UNHCR föreslår, i lag föreskriva att åldersbedömningarna ska bestå av helhetsbedömningar som ska göras av personer med olika kom- petenser. I detta sammanhang kan nämnas att regeringen har gett i uppdrag att skyndsamt påbörja genomförandet av medicinska åldersbedömningar och öka förmågan och kapaciteten för att möta behovet på detta område. ska också redovisa processen för hur medicinska åldersbedömningar ska genomföras . och anser att bestämmelser om information om läkarundersökningen och dess syfte bör införas i lag. Som konstaterats ovan anges i 8 kap. 10 h § UtlF att , i samband med att ett ensamkommande barn ansöker om uppehållstillstånd som skydds- behövande, ska informera barnet om möjligheten att genomgå en läkar- undersökning för att fastställa barnets ålder. Det finns således bestämmelser om information på förordningsnivå. Skäl att med anled- ning av direktivet överföra bestämmelsen till lag finns, enligt regeringens mening, inte. När det gäller frågan om barnets samtycke till en läkar- undersökning kan konstateras att frågan om läkarundersökning blir aktu- ell i s.k. ansökningsärenden där sökanden har bevisbördan och en skyl- dighet att medverka till utredningen. har enligt gällande rätt inte några möjligheter att genomföra en läkarundersökning mot sökandens vilja utan det står den sökande fritt att genomgå en läkarun- dersökning. Någon särskild bestämmelse om samtycke behöver därför inte införas för direktivets genomförande. framhåller att det bör anges i lag att ett beslut om avslag på en ansökan om internationellt skydd inte får grundas enbart på sökandens vägran att genomgå en läkarundersökning. När det gäller denna fråga kan konsta- teras att en läkarundersökning är ett bevismedel som tillför ärendet utredning. Även om en undersökning inte genomförs har Migrations- verket en skyldighet att pröva ansökan och då utifrån det material som finns tillgängligt i ärendet. En ansökan kan inte avslås enbart på grund av att sökanden inte vill genomgå en läkarundersökning. Däremot kan ofta bevisläget i ärendet rörande åldersfrågan påverkas. Att så sker kan dock inte anses vara i strid med direktivet. Någon särskild författningsregle- ring avseende denna fråga behöver inte införas för direktivets genom- förande. och kristna råd anser att det ska vara möjligt för sökanden att överklaga resultatet från läkarundersökningen. gäller denna fråga konstaterar regeringen att ett resultat från en läkar- undersökning är en medicinsk bedömning och inte ett myndighetsbeslut. Även om resultatet från läkarundersökningen har inverkan på prövningen av asylärendet har resultatet i sig inte någon rättslig verkan och det är inte bindande för den enskilde. Att införa en ordning som innebär att sökanden kan överklaga resultatet från läkarundersökningen framstår som främmande. En sådan ordning föreslås därför inte. I detta samman- hang kan dock nämnas att den enskilde har möjlighet att överklaga beslut om uppehållstillstånd som kan innehålla en bedömning av sökandens ålder. Enligt regeringens mening är denna ordning tillräcklig för direktivets genomförande. Sammanfattningsvis krävs inte några författningsändringar för att upp- fylla bestämmelserna i det omarbetade asylprocedurdirektivet om läkar- undersökning av ensamkommande barn. Nekande av prövning av en asylansökan Enligt 1 kap. 10 § UtlL ska i fall som rör ett barn särskilt beaktas vad hänsyn till barnets hälsa och utveckling samt barnets bästa i övrigt kräver. I 5 kap. 1 b § UtlL finns bestämmelser om att en asylansökan under vissa förutsättningar får avvisas, t.ex. när det finns ett säkert tred- jeland dit den sökande kan sändas. Denna bestämmelse ska, liksom alla andra bestämmelser i utlänningslagen, tillämpas med beaktande av portalparagrafen i 1 kap. 10 § UtlL om barnets bästa. Det innebär att redan enligt gällande svensk rätt ska principen om barnets bästa beaktas vid bedömningen av om ett ensamkommande barn kan sändas till ett säkert tredjeland. Att, så som anför, särskilt ange att bestäm- melsen ska tillämpas vid beslut om avvisning till säkert tredjeland behö- ver inte göras. Att göra en sådan ändring riskerar också att urholka portalparagrafens betydelse. Regeringen anser att gällande rätt uppfyller kraven i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Några författningsänd- ringar är därför inte nödvändiga. Regeringen delar inte Lunds universitets uppfattning att det är tveksamt om hänvisningar till 1 kap. 10 § UtlL möter syftet med direktivets krav. anser att en bedömning av vad som är barnets bästa bör dokumenteras inför varje beslut som påverkar barnets liv på ett avgörande sätt. ska, enligt 2 § förordningen (2007:996) med instruktion för , inför beslut eller andra åtgärder som kan röra barn göra en barnkonsekvensanalys. Vidare har Migrat- ionsverket, enligt 13 kap. 10 § UtlL, en skyldighet att motivera beslut som bl.a. rör frågor om avvisning och utvisning. Någon ytterligare skyl- dighet för att dokumentera bedömningar av barnets bästa bör enligt regeringens mening inte införas. Rätt till kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde Enligt 18 kap. 1 § UtlL ska offentligt biträde förordnas för den som åtgärden avser, om det inte måste antas att behov av biträde saknas, bl.a. i mål och ärenden om avvisning och utvisning hos och i mål och ärenden om verkställighet av beslut om avvisning eller utvisning enligt utlänningslagen om ny prövning beviljats. Av 18 kap. 1 a § UtlL framgår att i mål som rör överklagande av beslut i fråga om statusförklaring ska offentligt biträde förordnas på utlänningens Prop. 2016/17:17 begäran om utlänningen befinner sig i och det inte är uppenbart att utlänningen inte kommer att beviljas yrkad statusförklaring. Den som utses till god man för ett ensamkommande barn behöver inte ha juridisk utbildning. För ett asylsökande ensamkommande barn förordnas dock i princip undantagslöst ett offentligt biträde (prop. 2004/05:136 s. 18 f.). I praktiken uppfyller därmed gällande svensk rätt kravet på kostnadsfritt rättsligt bistånd eller biträde till ensamkommande barn. Det kan ändå finnas skäl att författningsreglera ensamkommande barns rätt till offent- ligt biträde. I utlänningslagen bör därför föras in bestämmelser om att offentligt biträde alltid ska förordnas i mål och ärenden om avvisning och utvisning hos för ensamkommande barn som har ansökt om uppehållstillstånd på grund av skyddsbehov och om ny pröv- ning beviljats enligt 12 kap. 19 § UtlL. Detsamma bör också gälla i mål som rör överklagande av beslut i fråga om statusför- och beslut att inte bevilja ny prövning för ensamkommande barn som befinner sig i . Ett ensamkommande barn som har ansökt om asyl ska också ha rätt till ett offentligt biträde om ärendet handläggs enligt lagen om särskild utlänningskontroll. män Vårdnadshavare anser att det ska ligga i det offentliga biträdets uppdrag att företräda det ensamkommande barnet vid anmälan om verkställighetshinder . Regeringen konstaterar dock att en sådan ordning går utöver vad som föreskrivs i det omarbetade asylprocedurdirektivet och föreslår därför inte någon sådan förändring. 6.2.12Insamling av uppgifter om enskilda ärenden Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om insamling av uppgifter om enskilda ärenden kräver inte några författningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: och Svenska Röda Kor- set anser att det krävs en vidare analys och ytterligare förtydliganden av hur svenska bestämmelser förhåller sig till artikel 30 a i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Remissinstanserna framhåller också att det tydligt måste framgå att överföring av personuppgifter till tredjeland aldrig får ske om det finns risk att uppgifter om enskilda ansökningar röjs till de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada. Samma sak gäller för inhämtande av uppgifter. Skälen för regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedur- direktivet innehåller bestämmelser om insamling av uppgifter i enskilda ärenden (artikel 30). Bestämmelsen innebär att medlemsstaterna, vid prövning av enskilda ärenden, inte får röja uppgifter om enskilda ansök- ningar om internationellt skydd till den eller de påstådda aktörer som bedriver förföljelse eller orsakar allvarlig skada. Inte heller uppgifter om att en ansökan har lämnats in får röjas (artikel 30 a). Det som är nytt i förhållande till det första direktivet är att även indirekt röjande nu omfattas. 2016/17:17 Vid genomförandet av det första asylprocedurdirektivet bedömdes de svenska bestämmelserna om utlänningssekretess i 21 kap. 5 § och 37 kap. 1 § OSL uppfylla kraven i det direktivet. Vid genomförandet framhölls att röjande av en uppgift i ett enskilt ärende till en aktör som påstås bedriva förföljelse eller orsaka allvarlig skada typiskt sett innebär en risk för den enskilde eller dennes närstående. En sådan uppgift omfattas av sekretess och ska därmed inte röjas (jfr prop. 2009/10:31 s. 204). De svenska bestämmelserna om utlänningssekretess avser både direkt och indirekt röjande av uppgifter. Några författningsändringar med anledning av att även indirekt röjande omfattas av det omarbetade asyl- procedurdirektivet behövs därför inte. och Svenska Röda Korset anser att en vidare analys måste göras av hur svenska bestämmelser, bl.a. 21 § utlänningsdatalagen (2016:27) om över- föring av personuppgifter till tredjeland, förhåller sig till det omarbetade asylprocedurdirektivet. I 21 § utlänningsdatalagen anges att det ska vara tillåtet att även utan den registrerades samtycke föra över personuppgifter till tredjeland om överföringen är absolut nödvändig för vissa angivna ändamål, bl.a. för handläggning av ärenden och kontroll av utlänning vid in- och utresa. Detta ska dock bara gälla så länge sekretess inte utgör hinder enligt offentlighets- och sekretesslagen. Offentlighets- och sekretesslagen har ovan bedömts vara förenlig med det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser. Sammanfattningsvis anser regeringen att kraven i det omarbetade asyl- procedurdirektivet om insamling av uppgifter om enskilda ärenden är uppfyllda i svensk rätt och att några författningsändringar därför inte är nödvändiga. 6.3Förfaranden i första instans Regeringens förslag: Det ska preciseras i lag att en asylansökan kan anses uppenbart ogrundad om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet. Promemorians förslag överensstämmer i sak med regeringens men har en något annorlunda lagteknisk utformning. I promemorian anges vidare att en asylansökan kan anses uppenbart ogrundad om de skäl som utlänningen åberopar är otillräckliga eller saknar trovärdighet. Regeringens förslag innehåller en annan formulering. Remissinstanserna: anser att vissa skrivningar i promemorian kan missuppfattas och tolkas som att en ansökan alltid ska anses vara uppenbart ogrundad när de skäl som åberopas bedöms vara otillräckliga eller sakna trovärdighet. Det föreslagna andra stycket är tillräckligt för att syftet med den föreslagna ändringen ska uppnås. Kam- marrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i och Förvaltningsrätten i framhåller att begreppet ”trovärdighet” mer och mer har ersatts av begreppet ”till- förlitlighet” i migrationsrättsliga sammanhang. Det bör därför övervägas om begreppet ”saknar trovärdighet” bör bytas ut mot begreppet ”saknar tillförlitlighet”. Därtill anser Förvaltningsrätten i , Förvaltnings- rätten i och Förvaltningsrätten i att begreppet ”otillräcklig- het”, som föreslås enligt promemorian, inbegriper mer än direktivets begrepp ”uppgifter som saknar betydelse”. Att direktivet inte längre innehåller begreppet ”otillräckliga uppgifter” talar mot att införa begrep- pet i utlänningslagen. Förvaltningsrätten i och Förvaltnings- rätten i anser även att det bör införas en definition i 8 kap. 19 § UtlL som närmare motsvarar lydelsen i det omarbetade asylprocedur- direktivet. Även anser att man, för att precisera inne- börden av begreppet uppenbart ogrundad ansökan, bör använda de termer och utryck som används i direktivet då de är mer precisa och begrän- sande. Förvaltningsrätten i anser att 8 kap. 19 § UtlL bör innehålla en punktlista för att förbättra läsbarheten. Skälen för regeringens förslag: En ansökan får anses som ogrundad om den beslutande myndigheten har konstaterat att sökanden inte har rätt till internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. I vissa fall får en ansökan även anses vara uppenbart ogrundad om ansö- kan definieras på det sättet i nationell lagstiftning (artikel 32). De situa- tioner när en ansökan kan anses som uppenbart ogrundad räknas upp i artikel 31.8. Endast de situationer som berör svensk rätt kommer att berö- ras här. Den rättsföljd som i det omarbetade asylprocedurdirektivet är knuten till att en ansökan anses som uppenbart ogrundad är att sökanden inte har rätt att stanna kvar i medlemsstaten ett överklagande prövas i en domstol (artikel 46.6 a). Enligt artikel 31.8 kan en ansökan anses som uppenbart ogrundad om (a) sökanden vid inlämnandet av sin ansökan och framläggandet av de faktiska omständigheterna endast tagit med uppgifter som saknar bety- delse för prövningen av hans eller hennes rätt att betraktas som en person som beviljats internationellt skydd, eller (e) sökanden har lämnat uppen- bart inkonsekventa och motsägelsefulla, klart falska eller uppenbart osannolika uppgifter som motsäger tillräckligt kontrollerad information om ursprungslandet på ett sätt som gör att hans eller hennes påstående om rätt till internationellt skydd uppenbart är föga övertygande. I förhållande till det första asylprocedurdirektivet har några av de omständigheter som kan utgöra grund för att anse en ansökan om inter- nationellt skydd som uppenbart ogrundad tagits bort, t.ex. att det finns ett säkert tredjeland för sökanden. Några av de andra omständigheterna har formulerats om i det omarbetade asylprocedurdirektivet, t.ex. punkten (a) enligt vilken det förhållandet att sökanden har lämnat uppgifter som har en mycket liten betydelse för prövningen kan ligga till grund för att anse en ansökan som uppenbart ogrundad. Även punkten (e) har formulerats om. Enligt tidigare lydelse var det tillräckligt för att ansökan skulle kunna anses som uppenbart ogrundad att sökanden lämnade inkonsekventa, motsägelsefulla, osannolika eller otillräckliga uppgifter. I 8 kap. 19 § UtlL anges att får besluta att verkets beslut om avvisning enligt 17 § första stycket (bl.a. när utlänningen söker asyl eller har en nära familjemedlem som söker asyl) får verkställas även om det inte har fått laga kraft (avvisning med omedelbar verkställighet), om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstill- stånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. infördes angavs i förarbetena (prop. 1988/89:86 s. 124 och s. 198 f.) att en ansökan kan anses som uppenbart ogrundad och att omedelbar verk- ställighet därmed kan ske när de skäl som sökanden åberopar antingen är otillräckliga eller saknar trovärdighet, eller när sökanden kan sändas till ett s.k. första asylland. Det som då utgjorde första asylland motsvarar både första asylland och säkert tredjeland enligt nu gällande svensk rätt och det omarbetade asylprocedurdirektivet (se avsnitt 6.3.2). sen om uppenbart ogrundade ansökningar i 8 kap. 19 § UtlL kan också tillämpas om sökanden har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i en annan EU-stat. I det omarbetade asylprocedurdirektivet har den omständigheten att sökanden kan sändas till ett säkert tredjeland tagits bort som grund för att en ansökan ska kunna anses vara uppenbart ogrundad. heten att en annan medlemsstat har beviljat internationellt skydd eller att det finns ett första asylland utgör inte heller, enligt direktivet, en grund för att en ansökan ska kunna anses vara uppenbart ogrundad. uppfylla kraven i direktivet måste därför utlänningslagen ändras på så sätt att en ansökan från en sökande som har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande i en annan EU-stat eller som kan skickas till ett första asylland inte kan anses vara uppenbart ogrundad. bör gälla för sökande som kan sändas till ett säkert tredjeland. därför preciseras i utlänningslagen vilka omständigheter som kan ligga till grund för att en ansökan kan anses vara uppenbart ogrundad. De grunder som enligt gällande rätt kvarstår för att betrakta en ansökan som uppenbart ogrundad är att sökanden har åberopat skäl som är otill- räckliga eller som saknar trovärdighet. Att en ansökan kan anses som uppenbart ogrundad på grund av att uppgifterna saknar trovärdighet stämmer överens med vad som anges i artikel 31.8 e i det omarbetade Däremot har grunden att sökanden har lämnat otillräckliga uppgifter tagits bort i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Det kan därför ifrågasättas om svensk rätt är förenlig med direktivet och några remissinstanser anför att lydelsen i direktivet är snävare än begrep- Enligt artikel 31.8 a får en ansökan anses vara uppenbart ogrundad om sökanden endast har tagit med uppgifter som saknar bety- delse för prövningen av hans eller hennes rätt att betraktas som en person som har behov av internationellt skydd. Artikeltexten skiljer sig inte mycket från hur formulerade sina slutsatser 1982 (Conclusion No.28 XXXIII). skrev då att en ansökan kan betraktas som uppenbart ogrundad bl.a. om den grundas på omständigheter som saknar samband med de kriterier som gäller för beviljande av flyktingstatus. Svenska bestämmelser om asyl tillämpas med beaktande av och hur den ska tolkas enligt I förarbetena till bestämmelsen om uppenbart ogrundade ansökningar framhålls att det, för att det ska vara uppenbart att grund för asyl inte finns, måste vara helt klart att utlänningen inte kan komma att bli utsatt för förföljelse, trakasserier eller tvingas delta i krig. duell bedömning måste alltid göras. även att bedömningen är helt klar och att några mer ingående övervägan- den inte behöver göras (prop. 1988/89:86 s. 198). Detta har också slagits fast i praxis från Migrationsöverdomstolen (MIG 2006:7). att anse en ansökan om asyl som uppenbart ogrundad är mycket begrän- Regeringen anser mot denna bakgrund att innebörden av gällande Prop. 2016/17:17 svensk rätt i fråga om uppenbart ogrundade ansökningar på grund av otillräckliga uppgifter från sökanden motsvarar vad som avses i artikel 31.8 i det omarbetade asylprocedurdirektivet. Svensk rätt överensstäm- mer alltså med direktivet i dessa delar. I promemorian föreslås att det ska preciseras i lag att en asylansökan kan anses uppenbart ogrundad om de skäl som utlänningen åberopar är otillräckliga eller saknar trovärdighet. Kammarrätten i och flera av migrationsdomstolarna anför att begreppet trovärdighet har ersatts av tillförlitlighet och att det begreppet bör användas i stället. Några remissinstanser anser att uttryck som närmare motsvarar lydelsen i det omarbetade asylprocedurdirektivet bör användas. Rege- ringen instämmer i att vedertagna begrepp bör användas när utlännings- lagen preciseras. Däremot är det inte lämpligt att föra in hela texten från direktivet i svensk lag, eftersom de olika kumulativa och alternativa rek- visit som anges i direktivets bestämmelser riskerar att skapa otydlighet. För att ändå tydliggöra att svensk rätt överensstämmer med direktivet anser regeringen att en lämplig justering av ordalydelsen av lagtexten i utlänningslagen är att ange att en asylansökan kan anses uppenbart ogrundad om de uppgifter som utlänningen åberopar saknar betydelse för prövningen av ansökan eller saknar tillförlitlighet. anför att den skrivning som föreslås i promemorian skulle kunna tolkas som att en ansökan alltid ska anses vara uppenbart ogrundad när de uppgifter som åberopas bedöms vara otillräckliga eller saknar trovärdighet. Bedömningen av om en ansökan är uppenbart ogrundad ska dock även i fortsättningen göras utifrån de förarbetsuttalanden och den praxis som redogörs för ovan. Något förtydligande som tar sikte på detta behövs enligt regeringens uppfattning inte. Rätten att stanna kvar i medlemsstaten ett överklagande prövas i domstol behandlas i avsnitt 6.5. 6.3.2Begreppen första asylland och säkert tredjeland Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om begreppen första asylland och säkert tredjeland är uppfyllda genom gällande rätt och kräver inte några författningsänd- ringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset anser att det vore lämpligt att svensk lagstiftning ändras på så sätt att artikel 35 i det omarbetade asylprocedurdirektivet införs och att bl.a. kravet på tillräckligt skydd framgår av lagstiftningen. Detsamma gäller möjligheten som direktivet ger att i det enskilda fallet bestrida användningen av principen om ett UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att det måste förtydligas att det skydd som ska finnas för den enskilde vid en hänvisning till ett första asylland måste Om en lägre grad av skydd är tillräckligt bör det införas en definition av vilket skydd som krävs. som ställs upp i artikel 38.1 och 38.2 i det omarbetade asylprocedur-