prop · H303162 · 2016-04-07 00:00:00 — ska i försvårande riktning särskilt beakta om den som har begått överträdelsen har gjort sig skyldig till en eller flera överträdelser. När sanktionsavgiftens storlek fastställs ska särskild hänsyn tas till de angivna omständigheterna samt den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och den vinst som har gjorts eller de kostnader som har undvikits till följd av överträdelsen. Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- ingens förslag (se betänkandet s. 825 f.). Remissinstanserna: Remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invänd- ning mot den. När det gäller utformningen av utredningens alternativa förslag anför att en anställd som har följt företagets rutiner och riktlinjer inte bör åläggas några administrativa sanktioner. Skälen för regeringens förslag: Vid bedömningen av vilken åtgärd eller sanktion som ska beslutas och av sanktionsavgiftens storlek ska samtliga relevanta omständigheter beaktas (artikel 30b i revisorsdirektiv- et). Bestämmelser av denna innebörd bör införas i den nya lagen. I kapitaltäckningsdirektivet finns regler som i hög grad liknar de nämnda reglerna i revisorsdirektivet. Beträffande revisorstillsynen be- handlas frågan i avsnitt 11.4. Vad som sägs där, samt i prop. 2013/14:228 s. 237 f. och 2014/15:57 s. 52 f. beträffande kapitaltäckningsdirektivet, har motsvarande giltighet i detta sammanhang. Sammanfattningsvis innebär det att de omständigheter som enligt revi- sorsdirektivet ska beaktas vid valet av sanktion och när sanktionsavgift- ens storlek fastställs bör anges i den nya lagen. Uppräkningen av omständigheter bör vara exemplifierande och inte hindra att hänsyn tas till särskilda omständigheter i det enskilda fallet. Sådana omständigheter som är hänförliga till själva överträdelsen bör bilda utgångspunkt för bedömningen och därefter får det slutliga utfallet 2015/16:162 påverkas av faktorer som inte är att hänföra till själva överträdelsen. Till den första kategorin hör överträdelsens allvar och varaktighet samt grad- en av ansvar för den som har begått överträdelsen. Till den andra kate- gorin hör sådana omständigheter som att den som har begått överträdel- sen har gjort sig skyldig till överträdelser eller att han eller hon genom ett aktivt samarbete i väsentlig mån har underlättat utredningen. När sanktionsavgiftens storlek fastställs bör särskild hänsyn tas till dessa omständigheter och den finansiella ställningen hos den som har begått överträdelsen och, om det går att fastställa, den vinst som har gjorts eller de kostnader som har undvikits till följd av överträdelsen. Beträffande Lagrådets förslag att i stället för den kostnad som har undvikits ska beakta den förlust som undvikits, se avsnitt 11.4. Mot bakgrund av vad anför om betydelsen av företag- ets rutiner och riktlinjer för anställda finns det anledning att framhålla att reglerna om ansvar för fysiska personer gäller för företagets styrelseleda- möter och verkställande direktör i deras egenskap av ställföreträdare för företaget. Att en sådan person har följt företagets rutiner och riktlinjer kan beaktas till personens fördel både inom ramen för prövningen av om personen orsakat överträdelsen uppsåtligen eller av grov oaktsamhet och vid valet av ingripande, i varje fall om personen inte själv har ett ansvar för utformningen av riktlinjerna. 14.11Hur sanktionerna ska beslutas Regeringens förslag: ska besluta om ingripanden och sanktioner mot företag av allmänt intresse. ska genom sanktionsföreläggande pröva frågor om ingripanden mot ansvariga fysiska personer vid överträdelser från företagets sida. Om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, ska få ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. En sådan ansökan ska ske hos den förvalt- ningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av Finansinspek- tionens beslut om ingripande mot företaget för samma överträdelse. En sanktion mot en fysisk person ska bara få beslutas om den som sanktionen riktas mot har delgetts sanktionsföreläggandet från det att överträdelsen ägde rum. En sanktionsavgift ska betalas till från det att beslutet om den fick laga kraft eller sanktions- föreläggandet godkändes eller inom den som anges i be- slutet eller föreläggandet. Ett beslut om sanktionsavgift och ett godkänt föreläggande om sanktionsavgift ska få verkställas enligt utsökningsbalken, om avgift- en inte har betalats . Om verkställighet inte har skett , preskriberas fordran. Regeringens bedömning: Skyldigheten för att publicera sanktionsbeslut bör genomföras på förordningsnivå. Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer med reger- ingens förslag (se betänkandet s. 825 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna delar utredningens bedömning att det alternativa förslaget inte bör genomföras eller har ingen invändning mot den. När det gäller utformningen av utredningens alternativa förslag anför att beslut om sanktioner mot fysiska personer av rättssäkerhetsskäl bör prövas av allmän domstol och inte av allmän förvaltningsdomstol. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Revisionspaketet innebär att administrativa sanktioner ska kunna vidtas inte bara mot före- tag av allmänt intresse utan även mot personer i ett företags lednings- organ. Paketet ställer dock inte upp några krav på en viss utformning av förfarandet vid beslut om sanktioner utan medlemsstaterna kan själva välja beslutsordning i enlighet med respektive rättsordning. Till skillnad från vad som gäller för de sanktioner som riktas mot revi- sorer, där det är revisorns egna överträdelser av regelsystemet som sank- tioneras, är det i de nu aktuella fallen fråga om att fysiska personer i före- tagets ledning ska sanktioneras för företagets överträdelser. beslutar om ingripandeåtgärder och sanktioner på finansmarknadsområdet, både avseende finansiella företag och fysiska personer. Revisionspaketets bestämmelser om sanktioner mot fysiska personer, som enligt förslagen i denna proposition ska införas i den nya lagen, har stora likheter med de bestämmelser som har införts i lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappers- marknaden för att i svensk rätt genomföra motsvarande regler om sanktioner mot fysiska personer i kapitaltäckningsdirektivet (se prop. 2014/15:57). Enligt nämnda lagar ska ingripanden mot fysiska personer för kredit- instituts och värdepappersbolags överträdelser prövas av Finansinspek- tionen genom ett sanktionsföreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en dom som har fått laga kraft. Regeringen gör i förevar- ande lagstiftningsärende inte någon annan bedömning i denna fråga än den som regeringen gjorde i det lagstiftningsärendet (prop. 2014/15:57 s. 56 f.). bör således själv besluta om ingripanden och sanktioner mot företag av allmänt intresse vid överträdelser av revi- sionspaketets bestämmelser. När det gäller ingripanden mot ansvariga fysiska personer bör inspektionen använda sig av sanktionsföreläggan- den. beslut om ingripanden enligt den finansmarknads- rättsliga lagstiftningen överklagas till allmän förvaltningsdomstol. En sådan instansordning gäller vanligtvis även utanför finansmarknadsom- rådet vid överklagande av en förvaltningsmyndighets beslut om admi- nistrativa sanktioner. Till skillnad mot anser regering- en att även en ansökan om påförande av sanktioner för fysiska personer i de granskade företagens ledning bör göras hos allmän förvaltnings- domstol, i de fall ett sanktionsföreläggande enligt nu aktuella lagstiftning inte har godkänts (jfr prop. 2014/15:57 s. 61 f.). Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll bör regleras på motsvarande sätt som i bl.a. lagen om bank- och finansieringsrörelse och lagen om värdepappersmarknaden (jfr prop. 2014/15:57 s. 59 f.). 2015/16:162 innebär att , om ett sanktionsföreläggande inte har godkänts inom utsatt tid, får ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. Innan en sådan ansökan ges in bör Finans- inspektionen göra en förnyad prövning i frågan och bl.a. beakta eventu- ella invändningar som den berörda personen framför mot föreläggandet. Ofta torde en sådan prövning leda till att en ansökan ges in till domstolen men ett sakligt och relevant bestridande skulle kunna leda till en annan slutsats. Det kan t.ex. visa sig att ett lindrigare ingripande än det som om- fattas av sanktionsföreläggandet bör komma i fråga eller att det inte alls är aktuellt med någon sanktion. En sanktion mot en fysisk person bör inte få beslutas om den som sanktionen riktas mot inte har delgetts sanktionsföreläggandet från det att överträdelsen ägde rum (jfr prop. 2014/15:57 s. 63 f.). När ett beslut om en sanktionsavgift har fått laga kraft eller när ett sanktionsföreläggande har godkänts, bör den som sanktionen riktar sig mot vara skyldig att betala avgiften . Det bör dock vara möjligt att ange i beslutet eller föreläggandet. Betalas inte avgiften , ska beslutet eller sanktionsföreläggandet kunna verkställas enligt utsökningsbalken. Om verkställighet inte har skett , bör fordran preskriberas (jfr prop. 2014/15:57 s. 63 f.). beslut att utfärda ett sanktionsföreläggande bör inte kunna överklagas. Någon möjlighet att med ordinära rättsmedel an- gripa ett föreläggande som har godkänts finns inte heller. Däremot kan det vara möjligt att ansöka om resning och få sanktionsföreläggandet undanröjt (37 b § förvaltningsprocesslagen [1971:291]). Detta förutsätter dock att det av något särskilt förhållande finns synnerliga skäl att pröva saken på nytt (jfr prop. 2014/15:57 s. 64 f.). Enligt revisorsdirektivet ska behöriga myndigheter på sin webbplats offentliggöra administrativa sanktioner som ålagts dem vid överträdelser av direktivet eller revisorsförordningen (artikel 30c). Detta bör gälla även för . beslut i fråga om ingripan- den mot företag av allmänt intresse och mot fysiska personer som före- träder sådana företag bör alltså offentliggöras. Skyldigheten att offentlig- göra sanktionsbeslut bör tillgodoses genom föreskrifter på förordnings- nivå. I avsnitt 11.5 gör regeringen motsvarande bedömning avseende Re- visorsnämndens beslut. Beträffande frågor om sekretess och personupp- gifter, se prop. 2014/15:57 s. 49 f. och 2015/16:10 s. 244 f. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . De nya bestämmelserna om revisionsberättelsens innehåll, gemen- sam revisionsberättelse och koncernrevision ska tillämpas första gång- en för det räkenskapsår som inleds närmast efter . För företag som inte har varit skyldiga att ha ett revisions- utskott ska de bestämmelser som innebär att minst en styrelseledamot ska ha redovisningskompetens eller revisionskompetens inte behöva tillämpas förrän efter den första årsstämma eller motsvarande som hålls efter ikraftträdandet. Ett avtalsvillkor som begränsar stämmans möjlighet att välja revisor ska vara ogiltigt även om villkoret har avtalats före ikraftträdandet. Detsamma ska gälla en sådan begränsning i bolagsordningen eller motsvarande. Vad gäller kravet på revisorsrotation för fondbolag, värdepappersbolag och vissa AIF-förvaltare som inte är företag av allmänt intresse ska den första sjuårsperioden, för de företag som vid ikraftträdandet har haft samma revisor , räknas från den stämma som hölls före ikraftträdandet. En fråga om ett discipliningripande mot en revisor på grund av en åtgärd eller underlåtenhet före lagens ikraftträdande ska som utgångs- punkt prövas enligt äldre bestämmelser. Ett ingripande enligt lagen om tillsyn över företag av allmänt intresse i fråga om revision ska inte få ske om överträdelsen har ägt rum före ikraftträdandet. Förbudet mot tillträde av befattning hos en tidigare revisionsklient ska inte tillämpas om revisorns auktorisation har upphört att gälla före lagens ikraftträdande. Att inte längre ska jämställas med en EES-stat ska inte påverka revisorer som vid ikraftträdandet var bosatta i eller som innehade ett sådant utländskt examensbevis som krävs för att få utföra lagstadgad revision i . Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens för- slag (se betänkandet s. 543 och i fråga om utredningens alternativa för- slag s. 816 och 832). Utredningen föreslår inte att tillämpningen av bestämmelserna om bl.a. revisionsberättelsen ska få skjutas upp till det räkenskapsår som inleds närmast efter lagändringarnas ikraftträdande. Utredningen föreslår inte heller några övergångsbestämmelser när det gäller avtalsvillkor eller begränsningar i bolagsordningen eller motsvar- ande, revisionsutskott, förbudet mot tillträde av befattning eller . Remissinstanserna: Många av remissinstanserna, däribland , , , , Juri- diska fakultetsstyrelsen vid , , , Kollegiet för svensk bolagsstyrning, StyrelseAkademien och , anser att förslagen helt eller delvis bör till- lämpas först från och med det första räkenskapsåret efter ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: EU:s revisorsförordning är direkt till- lämplig och träder i kraft , som revisors- direktivet ska vara genomfört i medlemsstaternas nationella lagstiftning. Förslagen bör träda i kraft . En vedertagen princip för lagstiftning på redovisningsområdet är att de bestämmelser som företagen ska följa inte ändras under löpande räken- skapsår. Lagändringar träder som regel i kraft ett visst datum och tilläm- pas på räkenskapsår som inleds eller . Det finns inte anledning att nu avvika från denna princip, som gör sig gällande även i fråga om revision. Ändringsdirektivets lydelse kan inte heller antas vara 2015/16:162 avsedd att förhindra en sådan ändamålsenlig lösning (artikel 2.1). Lag- ändringarna bör därför, som många remissinstanser föreslår, när det är lämpligt tillämpas första gången för det räkenskapsår som inleds närmast efter . Så är fallet när det gäller de nya bestämmelserna om revisionsberättelsens utformning, om gemensam revisionsberättelse och om koncernrevision. Europeiska kommissionen har gett uttryck för samma synsätt, inbegripet de bestämmelser om revisionsberättelsen som finns i EU:s revisorsförordning.17 Det finns behov av övergångsbestämmelser även i några andra avse- enden. Revisionspaketet innebär att finansiella företag som är företag av allmänt intresse, oavsett om företaget är noterat eller inte, antingen ska ha ett revi- sionsutskott eller låta styrelsen som helhet utföra utskottets uppgifter. Det ställs därmed också ett krav på att åtminstone en ledamot ska ha redovis- ningskompetens eller revisionskompetens. Visserligen torde det stora fler- talet av de berörda företagen redan leva upp till kravet. För att i förekom- mande fall ge företagen den tid som behövs för att bereda frågan bör kravet dock tillämpas först från den första årsstämma eller motsvarande som hålls efter ikraftträdandet. Ett avtalsvillkor som syftar till att begränsa stämmans fria val av revisor föreslås i propositionen vara ogiltigt. Detsamma föreslås gälla sådana begränsningar i bolagsordningen eller motsvarande. Direktivet anger ut- tryckligen att detta ska gälla även redan avtalade sådana villkor eller bestämmelser (artikel 37.3). Detta bör framgå av en särskild övergångs- bestämmelse. I propositionen föreslås att vissa finansiella företag som inte är företag av allmänt intresse (fondbolag, värdepappersbolag och vissa AIF-förvalt- are) ska omfattas av ett nytt krav på revisorsrotation . En rim- lig övergångsreglering är att den första sjuårsperioden, för de företag som vid ikraftträdandet har haft samma revisor , börjar räknas från den stämma som hölls före ikraftträdandet. Reglerna om discipliningripanden mot revisorer får en ny utformning, bl.a. genom att det införs två nya disciplinära åtgärder. Det bör i en över- gångsbestämmelse anges att äldre bestämmelser som utgångspunkt ska tillämpas i fråga om en revisors överträdelse som skett före ikraftträdan- det. Likaså bör det klargöras att några sanktioner inte kan komma i fråga enligt lagen om tillsyn över företag av allmänt intresse i fråga om revi- sion, om överträdelsen har skett före ikraftträdandet. En revisor vars auktorisation har upphört att gälla har tidigare inte i något avseende stått under tillsyn. Har auktorisation- en upphört före ikraftträdandet, bör förbudet mot tillträde av befattning hos en tidigare revisionsklient inte tillämpas. , som är ett tredjeland i revisorslagens mening, har i lagen ändå i olika avseenden jämställts med stater inom EES. Att detta ändras bör inte påverka revisorer som vid ikraftträdandet var bosatta i eller som vid ikraftträdandet innehade ett sådant utländskt 17 Q&A – Implementation of the New Statutory Audit Framework, , examensbevis som krävs för att få utföra lagstadgad revision i . 2015/16:162 Äldre bestämmelser bör alltså fortfarande tillämpas. När det gäller de nya bestämmelserna om prövningen av revisorns opartiskhet och självständighet kan det konstateras att de ekonomiska kopplingar mellan revisorn och revisionsklienten som förbjuds genom de nya bestämmelserna i hög utsträckning redan är otillåtna enligt den s.k. analysmodellen eller enligt de associationsrättsliga jävsreglerna. Obero- endefrågor ska dessutom alltid prövas löpande under revisionsuppdraget och det bör därför, som utredningen påpekar, vara möjligt att under ett pågående uppdrag hantera att reglerna ändras. Någon särskild övergångs- bestämmelse behövs därför inte. Det kan påpekas att även analysmodell- en tillämpades från och med ikraftträdandet (se prop. 2000/01:146). EU:s revisorsförordning innehåller vissa övergångsbestämmelser, se artikel 41. Det ankommer inte på regeringen att tolka dem eller att i övrigt ge anvisningar för hur förordningen ska tillämpas i övergångs- hänseende. Som nämns ovan har Europeiska kommissionen dock gjort vissa uttalanden i frågan. Ytterst är det som har att tolka förordningen. Regeringens bedömning: Revisionspaketet leder till ökat förtroende för företagen och har positiva effekter för deras konkurrenskraft. Ökad konkurrenskraft ger förutsättningar för en ökad sysselsättning. Förslagen kan också leda till en ökad konkurrens mellan revisions- byråerna i fråga om revisionsuppdrag i företag av allmänt intresse. De nya kraven på revisionen kan antas leda till ökade kostnader för de företag som omfattas, särskilt företag av allmänt intresse. Förslagen kan vidare antas leda till högre administrativa kostnader för revisorer och registrerade revisionsbolag. och kommer att få utökade arbetsuppgifter. Dessa kan hanteras genom ökade avgifter eller inom befintliga ramar. Måltillströmningen till domstolarna på grund av förslagen kan antas bli begränsad. Den kan hanteras inom befintliga ramar. Utredningens bedömning: Överensstämmer huvudsakligen med reg- eringens (se betänkandet s. 551 f. och 832 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna yttrar sig inte sär- skilt över utredningens bedömning. anser att konsekvens- analysen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ förordningen (2007:1244) om konsekvensutredning vid regelgivning. anför vidare att inga beräkningar redovisas av möjliga effekter på kostnader till följd av undantag till EU:s revisorsförordning, jämfört med om förordningen skulle ha tillämpats utan undantag. Enligt saknas det också en redovisning av behovet av speciella informationsinsatser och av förslag- ets påverkan på konkurrensförhållandena för berörda företag, liksom av påverkan på företagen i andra avseenden, särskilt i fråga om byrårotation. 2015/16:162 Dessutom efterlyser en redovisning av på vilket sätt särskild hänsyn har tagits till små företag och en tydligare redovisning av andra kostnader än administrativa kostnader. FAR anser att konsekvensanalys- en borde omfatta såväl direktivets som förordningens effekter. noterar att betänkandet inte redovisar tillkommande kostnader för tillsynen över revisionsbyråer från andra EES-stater och för den förteckning över revisorer och revisionsbyråer som myndigheten ska offentliggöra. Nämnden anför vidare att en möjlighet att besluta om sanktionsavgifter för med sig en ökad administrativ kostnad för nämnden som inte redovisas i betänkandet. Förvaltningsrätten i anser att antalet överklagade beslut av kan beräknas öka och att det krävs ökade resurser till de allmänna förvaltningsdomstolarna. Även Kammarrätten i bedömer att förslaget medför en viss måltillströmning till de allmänna förvaltningsdomstolarna och förutsätter att domstolarna garanteras ekonomiska resurser för att täcka de ökade kostnaderna. räknar med att förslagen inte kommer att leda till ett behov av ökat anslag för de allmänna domstolarna. Skälen för regeringens bedömning De förändringar i den svenska lagstiftningen om revisorer och revision som förslagen innebär är i allt väsentligt påkallade av revisionspaketet. Det finns inte något alternativ till att genomföra revisionspaketet i Revisionspaketet får antas ha gynnsamma effekter för företagens kon- kurrenskraft, särskilt i fråga om företag av allmänt intresse. säkerställer en hög kvalitet på revision och finansiell rapportering och därmed stärks också skyddet för investerare på kapitalmarknaderna och andra som kommer i kontakt med företagen. Detta är ägnat att ytterligare öka allmänhetens förtroende för dessa företag och därmed förbättra deras Ett ökat förtroende leder också till en lägre kostnad för Att graden av harmonisering inom EU på revisionsområdet stärks underlättar vidare för företag med gränsöverskridande verksamhet och Enligt regeringens mening är det inte möjligt att beräkna värdet av dessa positiva effekter. Allmänt sett kan dock sägas att en högkvalitativ och oberoende revision är av mycket stor betydelse för näringsliv och Ökad konkurrenskraft ger förutsättningar för en ökad syssel- En av utgångspunkterna för regeringens förslag har varit att förslagen ska utformas så att företagens administrativa börda inte ökar mer än nöd- Revisorsdirektivet är ett minimiharmoniseringsdirektiv, dvs. är möjligt att i nationell rätt införa strängare regler än de som föreskrivs i Även revisorsförordningen öppnar i flera avseenden möjlig- heter för medlemsstaterna att införa mer ingripande eller strängare bestämmelser än de som anges i förordningen. endast i ett fall av större betydelse valt att föreslå nya regler som går längre än vad oundgängligen kräver. I det fallet rör det sig om att avstå från att utnyttja en möjlighet att medge undantag från vissa krav som ställs i revisorsförordningen (byrårotation med avseende på finans- Prop. 2015/16:162 iella företag av allmänt intresse, se vidare avsnitt 12.2). I några fall anses det inte vara lämpligt att ta bort befintliga svenska regler, där detta i och för sig skulle vara förenligt med direktivet. I dessa fall rör det sig om bestämmelser som regeringen uppfattar som viktiga för revisionskvaliteten. I övrigt håller sig regeringens förslag i stort på den miniminivå som föreskrivs i unionsrätten. Dessutom har regeringen genomgående haft ambitionen att utnyttja de möjligheter till lättnader i olika avseenden som förordningen öppnar för. Vid utformningen av de förslag som gäller det granskade företaget har regeringen så långt möjligt utgått från den svenska modellen för bolagsstyrning. Europeiska kommissionen har upprättat en omfattande konsekvens- analys av sitt förslag, som i några avseenden var betydligt mer långt- gående än de beslutade rättsakterna.18 I analysen konstaterar kommis- sionen att flera av förslagen leder till högre kostnader och ökade admini- strativa pålagor för revisorerna och de reviderade företagen. räknar kommissionen med att förändringarna kommer att leda till bättre tilltro till marknaden och därmed lägre kostnader för dess aktörer, t.ex. för kapitalanskaffning. Kommissionen menar att revisionsarvodena också kan bli lägre med anledning av att revisionsmarknaden blir mer kon- kurrensutsatt.