prop · H40328 · 2016-10-13 00:00:00 — omfattande myndighetsöversyn på området bör övervägas. Skälen för regeringens förslag: I 5 kap. kollektivtrafiklagen finns bestämmelser om tillsyn. Enligt vad som föreskrivs där ska tillsyn ske över efterlevnaden av den lagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. Regeringen har i förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik utsett Transportstyrelsen till tillsynsmyndighet enligt kollektivtrafiklagen. Det saknas emellertid bestämmelser om tillsyn över att bestämmelserna i kollektivtrafikförordning följs. Som vissa remissinstanser har påpekat finns det därför skäl att överväga i vilken utsträckning det befintliga tillsynsmandatet i kollektivtrafiklagen bör utökas till att också omfatta EU:s kollektivtrafikförordning. I fråga om omfattningen av en sådan tillsyn konstaterar regeringen inledningsvis att förordningen bl.a. innehåller regler för beviljande av ersättning för allmän trafik. Ett av syftena med förordningen är att sådan ersättning som följer förordningens bestämmelser är undantagen från kravet på förhandsanmälan till kommissionen enligt artikel 108.3 i EUF- fördraget. Generellt när det gäller ersättningar avseende tjänster av allmänt ekonomiskt intresse, är det den utbetalande myndigheten som har att säkerställa att ersättningen är förenlig med fördraget. Någon särskild tillsynsmyndighet är inte utsedd för sådana frågor. Det förefaller lämpligt att en liknande ordning ska gälla även på detta område. Det kan också erinras om att kommissionen enligt artikel 6.2 i förordningen kan begära in de uppgifter som kommissionen anser krävs för att avgöra om beviljad ersättning är förenlig med förordningen. Enligt regeringens uppfattning är det sålunda inte nödvändigt att utse en nationell myndighet som ska utöva tillsyn över de bestämmelser i förordningen som rör ersättning för allmän trafik. Enligt förslaget i avsnitt 12.1 kommer vidare sådana upphandlingar som omfattas av artikel 5 i EU:s kollektivtrafikförordning att omfattas av upphandlingslagstiftningens bestämmelser om tillsyn. När det gäller de övriga bestämmelserna i förordningen är det särskilt de behöriga myndigheternas skyldighet att offentliggöra viss information som har lyfts fram när det gäller behovet av tillsyn. För att säkerställa insyn när det gäller tilldelning av avtal om allmän trafik anser regeringen att det är av vikt att kraven på offentliggörande i förordningen följs. Mot bakgrund av att det inte framkommit behov av tillsyn i övrigt anser regeringen, till skillnad från vad som föreslås i utkastet, att tillsynen över EU:s kollektivtrafikförordning bör inskränkas till att avse efterlevnaden av bestämmelsen i artikel 7.1 om att behöriga myndigheter en gång ska offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom sitt behörighetsområde. påtalar att ansvaret för olika myndighetsuppgifter på kollektivtrafikområdet är utspritt på Transportstyrelsen, och Trafikanalys och menar att detta inte är ändamålsenligt. Regeringen konstaterar att i samband med att dagens kollektivtrafiklag infördes samlades och tydliggjordes också tillsynsansvaret på kollektivtrafikområdet (se prop. 2009/10:200 s. 97). Tillsyn över att de krav som ställs i kollektivtrafiklagen följs utövas av Transportstyrelsen. Tillsynen föreslås nu utökas till att även omfatta artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning. I händelse av att det framkommer behov av tillsyn även av andra delar av EU:s kollektivtrafikförordning kan regeringen komma att återkomma i denna fråga. Någon sådan mer allmän översyn i fråga om ansvarsfördelningen mellan olika myndigheter på kollektivtrafikområdet som efterfrågar är dock inte aktuell. När det gäller tillsynsmyndighetens befogenheter finns enligt kollektivtrafiklagen möjlighet att meddela de förelägganden och förbud som 2016/17:28 behövs och vid behov förena dem med vite. Även när det gäller tillsyn av att de behöriga myndigheterna följer skyldigheten i artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning bör det finnas möjligheter att vidta tydliga och effektiva åtgärder för att kravet i förordningen ska följas. Vid sådan tillsyn torde föreläggande vara den åtgärd som kan komma i fråga. Föreläggandet bör vid behov dock kunna förenas med vite. Regeringens förslag: De föreslagna bestämmelserna ska träda i kraft som de nya lagarna på upphandlingsområdet. Bestämmelserna ska dock inte tillämpas på upphandlingar av koncessioner för kollektivtrafik som har påbörjats före ikraftträdandet. I fråga om upphandlingar som avser tjänstekontrakt som har påbörjats före ikraftträdandet ska lagen (2007:1091) om offentlig upphandling och lagen (2007:1092) om upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster gälla. Upphandlingspromemorians och kollektivtrafikpromemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Remissinstanserna uttalar sig överlag inte i frågan. menar att det bör övervägas hur ett ikraftträdande för förbud mot direktupphandlingar bör se ut. Förslaget i utkastet till lagrådsremiss överensstämmer delvis med regeringens. Utkastet föreslår dock inga bestämmelser om vad som ska gälla för koncessioner för kollektivtrafik som har påbörjats före ikraftträdandet. Remissinstanserna: påtalar att de föreslagna övergångsbestämmelserna inte reglerar vad som gäller för koncessioner som påbörjats före ikraftträdandet. Skälen för regeringens förslag: Enligt artikel 8.3 i EU:s kollektivtrafikförordning ska avtal om allmän trafik tilldelas i enlighet med förordningens bestämmelser senast . ska medlemsstaterna dock vidta åtgärder för att successivt följa dessa bestämmelser. tillämpas och vid upphandling av tjänstekontrakt på kollektivtrafikområdet. Den nuvarande upphandlingslagstiftningen kommer dock att upphöra att gälla i samband med att de nya lagarna om offentlig upphandling och upphandling inom försörjningssektorerna träder i kraft. Dessa lagar föreslås i propositionen Nytt regelverk om upphandling träda i kraft . Även den nya lagen om upphandling av koncessioner föreslås träda i kraft det datumet. Det är lämpligt att de bestämmelser som föreslås i fråga om upphandlingar som avser tjänstekontrakt för kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana eller på vatten samt koncessioner som avser kollektivtrafik träder i kraft . I likhet med vad som föreslås vad avser de nya upphandlingslagarna ska bestämmelserna dock inte tillämpas på upphandlingar som har påbörjats före ikraftträdandet, oavsett vilken Prop. 2016/17:28 avtalstyp som upphandlingen avser. För påbörjade upphandlingar som avser tjänstekontrakt ska bestämmelserna i nuvarande och fortsätta att gälla. I fråga om när en upphandling ska anses ha påbörjats hänvisas till vad som anförs om detta i prop. 2015/16:195 del 2 s. 918 f. När det gäller förslaget att tillåta direkttilldelning av avtal om allmän trafik till en extern tredje part i vissa fall kan det konstateras att detta innebär en lättnad för de behöriga myndigheterna i förhållande till nuvarande reglering. Som regeringen påpekade i samband med att direktupphandlingsgränsen i och höjdes saknas därför behov av att stödja sig på äldre bestämmelser i fråga om under vilka gränsvärden direktupphandlingar är tillåtna (prop. 2013/14:133 s. 30). EU:s kollektivtrafikförordning syftar till att fastställa hur de behöriga myndigheterna kan ingripa på området för kollektivtrafik samt till att skapa en inre marknad för tillhandahållande av kollektivtrafik. ningen regleras bl.a. hur avtal om allmän trafik ska tilldelas och villkor för när den ersättning som betalas ut i enlighet med sådana avtal ska anses förenlig med den inre marknaden. är 21 regionala kollektivtrafikmyndigheter och behöriga myndigheter enligt EU:s kollektivtrafikförordning. 2 § kollektivtrafiklagen får en regional kollektivtrafikmyndighet över- lämna befogenheten att ingå avtal om allmän trafik till ett aktiebolag eller till en kommun. I förordningens artikel 5 finns bestämmelser om tilldelning av vissa typer av avtal om allmän trafik. Enligt huvudregeln ska sådana avtal tilldelas efter ett konkurrensutsatt anbudsförfarande. Det finns även möj- lighet att i vissa fall direkttilldela avtal eller vidta nödåtgärder. anges att medlemsstaterna ska vidta nödvändiga åtgärder för att garantera att beslut om tilldelning kan prövas effektivt och snabbt. Förslaget i propositionen kompletterar EU:s kollektivtrafikförordning i fråga om hur tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana och på vatten samt koncessioner som avser kollektivtrafik ska Regleringen syftar till att öka tydligheten och förutsägbar- heten i fråga om hur sådana avtal ska upphandlas, som de behöriga myndigheterna tillerkänns en betydande flexibilitet i fråga om hur förfarandet ska organiseras. Regleringen syftar vidare till att skapa en ökad rättssäkerhet kring upphandlingen och uppfylla förordningens krav på att beslut ska kunna överprövas. bör inte förbjudas att själva tillhandahålla kollektivtrafik eller att direkt- tilldela avtal till interna företag. Behöriga myndigheter föreslås vidare få direkttilldela avtal om allmän trafik som rör järnvägstransporter, om det årliga genomsnittsvärdet av avtalet uppskattas till mindre än 7 500 000 Andra behöriga myndigheter, dvs. sådana avtal utan begränsning. Andra typer av avtal om allmän trafik får direkttilldelas enligt artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafikförordning, dock 2016/17:28 endast om det årliga genomsnittsvärdet uppskattas till ett belopp motsvarande högst , såvida avtalet inte avser kollektivtrafik på vatten. I EU:s kollektivtrafikförordning finns vissa särskilda bestämmelser om hur ersättningen till kollektivtrafikföretaget ska beräknas vid direkttilldelningar, för att motverka alltför höga ersättningar. Slutligen innebär förslaget att efterlevnaden av de upphandlingsbestämmelser som kompletterar EU:s kollektivtrafikförordning och förordningens krav på offentliggörandet av en årlig rapport ska vara föremål för tillsyn. Förslagen påverkar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna och dem till vilka befogenhet att ingå avtal överlämnats, , Transportstyrelsen, kollektivtrafikföretag, och de allmänna förvaltningsdomstolarna. Effekter för behöriga myndigheter och kollektivtrafikföretag Kollektivtrafikmarknaden är konkurrensutsatt i . När tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg eller med tunnelbana ska upphandlas tillämpas bestämmelserna i 15 kap. LUF, som reglerar upphandlingar som inte omfattas av direktivet. Upphandling av sjötransporter regleras i stället genom den motsvarande regleringen i 15 kap. . I fråga om koncessioner på kollektivtrafikområdet tillämpas endast de allmänna unionsrättsliga principerna. Förslaget i denna proposition innebär som huvudregel att tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana och på vatten samt koncessioner som avser kollektivtrafik fortsatt ska konkurrensutsättas. När så sker ska de direktivstyrda bestämmelserna i förslaget till lag om upphandling av koncessioner som är nödvändiga för att komplettera EU:s kollektivtrafikförordning tillämpas. I fråga om upphandling av koncessioner som avser kollektivtrafik innebär den föreslagna regleringen en ökad tydlighet i fråga om hur de EU-rättsliga principerna ska tillämpas i förhållande till dagens rättsläge. I fråga om upphandling som avser tjänstekontrakt för kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana och på vatten får bestämmelserna, i förhållande till dagens reglering, anses medföra en viss ökad flexibilitet i fråga om hur de behöriga myndigheterna kan välja att organisera det konkurrensutsatta förfarandet. Förslagen i denna del väntas inte få några ekonomiska eller andra konsekvenser av betydelse för vare sig behöriga myndigheter eller för I propositionen görs bedömningen att möjligheten att direkttilldela avtal om allmän trafik till interna företag inte bör förbjudas. får anses motsvara dagens rättsläge och innebär alltså ingen förändring. De regionala kollektivtrafikmyndigheterna föreslås vidare få direkt- tilldela avtal som rör järnvägstransporter, om det årliga genomsnitts- värdet av avtalet uppskattas till . om allmän trafik får, inom ramen för artikel 5.4 i EU:s kollektivtrafik- förordning, direkttilldelas om det årliga genomsnittsvärdet av avtalet uppskattas till ett belopp motsvarande högst . Denna möjlighet får dock inte utnyttjas om avtalet avser kollektivtrafik på vatten. De kontrakt som i huvudsak kan komma i fråga att direkttilldela enligt artikel 5.4 bedöms främst utgöras av koncessioner för buss. Möjligheten att direkttilldela avtal innebär att de behöriga myndigheterna inte har en skyldighet att konkurrensutsätta avtalstilldelningen. I stället kan de t.ex. föra förhandlingar direkt med ett eller flera kollektivtrafikföretag utan att ha infordrat anbud genom annonsering. Genom möjligheten att i vissa fall kunna direkttilldela avtal har den behöriga myndigheten en större grad av frihet att anpassa valet av tilldelningsmetod till de olika förutsättningar som kan råda på den relevanta marknaden avseende det aktuella trafikslaget. En direkttilldelning kan i vissa fall vara motiverad om kostnaden för en formbunden upphandling inte står i paritet till avtalats värde. En betänklighet som kan finnas i fråga om direkttilldelning är att det kan tänkas gynna befintliga leverantörer, och därmed göra det svårare för nya leverantörer att ta sig in på marknaden. En annan farhåga kan handla om att den behöriga myndigheten utan ett konkurrensutsatt förfarande betalar ett överpris, och att skattemedlen därmed inte används effektivt. Från regionala kollektivtrafikmyndigheter har det i remissvaren framförts att direkttilldelning ska ses som ett av flera verktyg och att det handlar om att inte inskränka möjligheten för myndigheten när den bedömer att direkttilldelning kan vara motiverad. När det gäller kollektivtrafik på järnväg tillåts de regionala kollektivtrafikmyndigheterna direkttilldela mindre och medelstora avtal på järnvägsområdet. Konsekvenserna för tågoperatörer av att det införs en möjlighet att direkttilldela avtal rörande kollektivtrafik på järnväg är svåra att förutsäga, vilket framför allt beror på att det är okänt i vilken utsträckning behöriga myndigheter kommer att utnyttja denna nya möjlighet. Enligt Trafikanalys rapport och regional kollektivtrafik 2014 (LoRK) var de regionala kollektivtrafik- bygger på uppgifter från kollektivtrafikmyndigheterna själva, och att viss osäkerhet om siffrorna råder. Oaktat siffrornas osäkerhet kan det konstateras att det upphandlas avtal om allmän trafik gällande järnvägstransporter för betydande belopp. Av de tågavtal Trafikanalys har fått in framgår det också att avtalen varierar stort i storlek och omfattning, vilket är naturligt utifrån de olika geografiska, demografiska och ekonomiska förutsättningarna i länen. Det kan i vart fall konstateras att mer omfattande upphandlingar, såsom t.ex. pendeltågstrafiken i , och andra större avtal rörande region- och pendeltågstrafik, alltjämt måste konkurrensutsättas. Därutöver ges staten, genom , möjlighet att direkttilldela avtal som rör kollektivtrafik på järnväg oavsett värdet på avtalet. Sådan möjlighet för staten att ingripa på den nationella järnvägsmarknaden för persontrafik finns i många andra EU-länder och införs nu även för svensk del. Genom den möjlighet som tillerkänns , ges staten en 2016/17:28 möjlighet att välja hur ett avtal avseende kollektivtrafik på järnväg ska tilldelas. I fråga om andra avtal kan konstateras att dessa har ett högre värde än , varför de regionala kollektivtrafikmyndigheterna kommer fortsätta att upphandla den stora merparten av sådana avtal i konkurrens. Även i de fall de behöriga myndigheterna väljer att underlåta att genom annonsering infordra anbud, utesluter bestämmelserna om direkttilldelning inte att myndigheten kontaktar och förhandlar med flera olika leverantörer. Behöriga myndigheter ska anta riktlinjer för genomförande av direkttilldelningar. Det ska i sammanhanget särskilt framhållas att behöriga myndigheter senast innan ett avtal ska direkttilldelas, ska offentliggöra sin avsikt om det i Europeiska unionens tidning. Detta innebär att kollektivtrafikföretagen har möjlighet att få reda på vilka affärsmöjligheter som existerar på marknaden. Vidare ska de behöriga myndigheterna en gång offentliggöra en samlad rapport bl.a. avseende de utvalda kollektivtrafikföretagen och de ersättningar som beviljats. När det gäller direkttilldelningar av järnvägstrafik ska även vissa i EU:s kollektivtrafikförordning särskilt uppräknade uppgifter offentliggöras. Dessa möjligheter till insyn är av central betydelse ur ett konkurrens- och kontrollperspektiv. Som nämns ovan innehåller EU:s kollektivtrafikförordning också särskilda bestämmelser om hur ersättningen till kollektivtrafikföretag ska fastställas när avtal direkttilldelas för att förhindra att alltför höga ersättningar beviljas. Detta kan alltså väntas dämpa sådana negativa effekter för prisnivån som annars kan vara fallet vid direkttilldelningar. Upphandlingen som avser tjänstekontrakt för kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana och på vatten föreslås omfattas av den tillsyn som i övrigt gäller för upphandlingar. För de behöriga myndigheterna och kollektivtrafikföretagen väntas förslaget i denna del inte innebära någon större förändring i förhållande till dagens reglering, eftersom sådan upphandling redan står under tillsyn. Upphandling av tjänstekoncessioner omfattas inte av någon tillsyn. I likhet med vad som kommer att gälla för upphandling av koncessioner i övrigt medför förslaget att även upphandling av koncessioner för kollektivtrafik kommer att stå under tillsyn. Detta kan väntas leda till att kollektivtrafikföretagens förtroende för tilldelningsförfarandet avseende koncessioner ökar. Transportstyrelsen utövar redan tillsyn över efterlevnaden av kollektivtrafiklagen. Denna tillsyn är avgiftsbelagd. Tillsynsmandatet föreslås nu utökas till att även avse efterlevnaden av kravet i artikel 7.1 i EU:s kollektivtrafikförordning på offentliggörande av årliga rapporter. Förslaget väntas bl.a. leda till att årliga rapporter tas fram och publiceras i högre utsträckning. De ekonomiska effekterna för behöriga myndigheter och kollektivtrafikföretag av att tillsynsmandatet utökas bedöms vara marginella. Effekter för tillsynsmyndigheterna och domstolarna utövar redan tillsyn över sådan upphandling av kollektivtrafik som avser tjänstekontrakt, då dessa enligt nuvarande bestämmelser omfattas av och . Förslaget att tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik på järnväg, med tunnelbana och på vatten ska tilldelas enligt den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner kan därför inte anses innebära någon förändring i fråga om omfattningen av tillsyn. När det gäller upphandling av koncessioner för kollektivtrafik står sådan inte under någon tillsyn. Förslaget i denna del innebär därför att tillförs ytterligare uppgifter på tillsynsområdet. Som framgår av avsnitt 5 är dock koncessioner på kollektivtrafikområdet sällan förekommande. Även om det regelverk som föreslås kan tänkas medföra att antalet koncessioner som avser kollektivtrafik ökar något bör det inte leda till några sådana kostnadsökningar som inte kan rymmas inom befintliga budgetramar. Förslaget innebär också att direkttilldelningar tillåts i vissa fall. Detta kan tänkas innebära att tillsynsmyndigheten i viss mån kan komma att behöva granska huruvida sådan direkttilldelning är tillåten enligt bestämmelserna. Detta kan emellertid inte väntas leda till några ökade kostnader i förhållande till den tillsyn som sker enligt dagens reglering. Sammanfattningsvis bedömer regeringen att eventuella kostnadsökningar inte kan antas bli mer än marginella. Eventuella kostnader bör kunna rymmas inom befintliga anslag. Transportstyrelsen utövar tillsyn över efterlevnaden av kollektivtrafiklagen. I denna proposition föreslås att detta tillsynsmandat utökas så att tillsynen även ska omfatta kravet i EU:s kollektivtrafikförordning på att behöriga myndigheter ska offentliggöra en rapport. Styrelsens verksamhet i form av ärendehandläggning, tillsyn m.m. är i huvudsak finansierad med avgifter. Även kostnaderna för den tillsyn över EU:s kollektivtrafikförordning som föreslås ska täckas genom avgifter. Regeringen har för avsikt att meddela föreskrifter om avgifter för sådan tillsyn med stöd av det bemyndigande som finns i 4 kap. 5 § kollektivtrafiklagen. Intäkterna från dessa avgifter kommer, i enlighet med de principer som gäller för myndighetens finansiering, att redovisas mot inkomsttitel på statens budget. De kostnader som förslaget medför bedöms dock rymmas inom befintlig ram på Transportstyrelsens förvaltningsanslag. tilldelas tjänstekontrakt som avser kollektivtrafik enligt och . Sådana upphandlingar kan överprövas i enlighet med de nuvarande bestämmelserna om detta i respektive lag. Enligt förslaget ska i stället den föreslagna lagen om upphandling av koncessioner tillämpas när avtal om allmän trafik ska upphandlas enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Detta kan inte väntas leda till en ökad måltillströmning i domstolarna. I likhet med andra tjänstekoncessioner kommer även kon- 2016/17:28 cessioner som avser kollektivtrafik att framöver omfattas av lagen om upphandling av koncessioner. Som anges i propositionen Nytt regelverk om upphandling kan regleringen av upphandling av koncessioner och möjligheten att överpröva dessa överlag väntas leda till ett ökat antal mål i domstolarna (se prop. 2015/16:195 del 2 s. 930 f.). Som framgår av avsnitt 5 är dock koncessioner på kollektivtrafikområdet sällan förekommande. Mängden mål som kommer att röra koncessioner för kollektivtrafik bedöms därför enbart uppgå till ett fåtal. En ökning av antalet mål i domstolarna förväntas alltså vara marginell, varför eventuella kostnadsökningar för domstolarna ska tas inom ram. Förslaget innebär också att direkttilldelningar i vissa fall tillåts och ska kunna överprövas. Detta kan tänkas innebära att avtal som har direkttilldelats i viss mån kan komma att överprövas. Det är dock inte möjligt att förutse i vilken omfattning så kan komma att ske. Det är heller inte osannolikt att förslaget kan komma att medföra att antalet överprövningar överlag minskar. Slutligen innebär förslaget också att beslut att vidta nödåtgärder i form av ett åläggande att fullgöra viss allmän trafikplikt får överklagas av kollektivtrafikföretaget till allmän förvaltningsdomstol. Inte heller detta kan väntas leda till någon måltillströmning av betydelse. Sammantaget får en eventuell ökning av antalet mål i domstolarna förväntas vara marginell, varför tänkbara kostnadsökningar för Domstolar ska tas inom ram. 15.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2010:1065) om kollektivtrafik 1 kap 1 § Paragrafen, som är av upplysningskaraktär, har justerats i anledning av att det i lagen införs reglering i fråga om vilka bestämmelser som gäller när vissa kollektivtrafiktjänster ska upphandlas enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Paragrafen hänvisar till EU:s kollektivtrafikförordning i den gällande lydelsen av förordningen, en s.k. dynamisk hänvisning. Bestämmelsen har utformats i enlighet med Lagrådets förslag. Hänvisningstekniken kommenteras i avsnitt 9.1. I paragrafen finns uppgifter om innebörden av vissa termer som används i detta kapitel. I fråga om tjänstekontrakt och tjänstekoncession, har dessa termer samma innebörd som i de respektive upphandlingslagar som reglerar dessa avtalsformer. I fråga om direkttilldelning, internt företag och värde finns dessa termer definierade i artikel 2 i EU:s kollektivtrafik- Med upphandling avses i detta kapitel – och enligt vad som anges i 2 § första stycket 2 även vid tillämpning av lagen om upphandling av koncessioner och lagen (2011:846) om miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster – de åtgärder en behörig myndighet vidtar i syfte att anskaffa kollektivtrafik genom tilldelning av ett avtal om allmän trafik. Uttrycket upphandling omfattar alltså även direkttilldelning.