prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Enligt ska prövningen utgå från de fakta som bildar en uppsättning konkreta fakta som berör samma svarande och är oupplösligt förbundna med varandra till tid och rum och vars existens måste bevisas för att en fällande dom ska uppnås eller ett straffrättsligt förfarande inledas. Det kan nämnas att Zolotukhin- domen inte avsåg skatteförfarandet utan sanktioner till följd av en persons agerande inne på ett militärt område. Förändringen av praxis har sedermera bekräftats i ett antal domar (se t.ex. mot , Maresti mot och Tsonyo Tsonev mot ). Praxisförändringen bekräftades i svensk rätt i NJA 2010 s. 168 I och II. uttalade där att tidigare praxis gällande bedömningen av vad som utgör samma brott enligt artikel 4 i sjunde tilläggsprotokollet numera är överspelad. Av olika anledningar ansåg domstolen dock att det inte fanns skäl att anse det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Om svensk praxis, se nedan under rubrik ”Dubbelprövningsförbudet i svensk praxis”. I Europa- domstolens avgörande Pirttimäki mot , där en person dels dömts för skattebedrägeri i sin egenskap av företrädare för ett bolag, dels påförts ett skattetillägg, ansågs det inte vara fråga om samma brott dels då det gällde två olika personer, ”legal entities” (ett bolag och en person), dels då det gällde olika ageranden: Skattebedrägeriet avsåg oriktigt uppgiftslämnande i bolagets deklaration och skatteförhöjningen avsåg den enskilde personens deklarationsförfarande. Någon kränkning av dubbelprövningsförbudet hade således inte skett. kom så ett avgörande även avseende . I det ovan nämnda målet mot ansåg domstolen att på- förandet av skattetillägg och åtalet för skattebrott avsåg samma brott. För att komma fram till detta tog uttryckligen vägledning av uttalanden i Zolotukhin-domen (p. 82) och anförde att klagandens åtal och uttag av skattetillägg grundades på samma underlåtenhet att dekla- rera inkomster från affärsverksamhet och mervärdesskatt. Dessutom avsåg skatteförfarandet och brottmålsförfarandet och väsentligen samma belopp undandragna skatter. Därmed var idem- momentet av dubbelprövningsförbudet uppfyllt (p. Det aktuella klagomålet omfattade också en påstådd kränkning avseende bokförings- brott och skattetillägg. Processen avseende bokföringsbrott befanns dock av röra en annan gärning än den som var aktuell i pro- cessen om skattetillägg och kombinationen av dessa förfaranden hade därför inte innefattat någon kränkning av dubbelprövningsförbudet (p. Den svenska ordalydelsen av bestämmelsen anger att man inte får lag- föras eller straffas på nytt. Det engelska uttrycket är ”tried or punished again”. Dubbelprövningsförbudet syftar till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt av- görande (Gradinger mot ). Ett avgörande spärrar således mot ny lagföring endast om det innebär att den tilltalade blir fälld eller frikänd från brottet, se t.ex. Smirnova och Smirnova mot och Wassdahl mot den 29 novem- ber 2005. Dubbelprövningsförbudet hindrar alltså inte bara ett andra straff utan även en andra prövning för samma brott. Det är således inte av betydelse om personen verkligen döms för ett brott, utan själva prövningen utgör hinder för en andra prövning. Att en person frikänns från ett åtal utgör också hinder för en andra prövning av samma brott, se också mot (p. Lagföringen eller prövningen ska alltså innebära att man prövar den enskildes skuld slutligt. Sådana förfaranden som inte innebär en slutlig prövning av den enskildes skuld är inte hinder för ett andra förfarande. Dubbelprövningsförbudet är utformat som en res judicata-regel och som nämns under föregående rubrik syftar det till att förhindra upprepandet av ett straffrättsligt förfarande som har avslutats genom ett slutligt avgörande (Gradinger mot p. Ett avgörande är slutligt om det har ”acquired the force of res judicata” (Zolotukhin mot p. Så är fallet när avgörandet är oåterkalleligt, dvs. när inga ordinarie rättsmedel är tillgängliga eller när parterna har uttömt sådana rättsmedel eller har låtit tidfristen löpa ut utan att göra bruk av dem (Zolotukhin mot p. Även Explanatory Report till sjunde tilläggsprotokollet (ETS No. 117) betonar att principen bara är tillämplig om det finns ett slutligt avgörande (p. 29 jämfört med p. Det handlar således om att ett förfarande inte får upprepas efter att ett avgörande fått laga kraft. Se mer under nästa rubrik. Parallella förfaranden och förfaranden med nära samband Frågan om vad som är samma brott (idem) kan sägas ha klargjorts i stora delar genom Zolotukhin mot . Innebörden av förbudet mot upp- repningen (bis), har dock inte varit lika klar. Det finns exempel på när straff utdömda i olika förfaranden har ansetts förenligt med dubbelpröv- ningsförbudet, såsom RT mot , mot och Maszni mot som alla avser indragningar av körkort i en annan process än brottmålet. I vissa fall har det varit fråga om parallella för- faranden. I vissa fall har grunden för bedömningen att förfarandet är förenligt med förbudet angetts vara att förfarandena haft en tillräckligt nära koppling, eller att det andra förfarandet inte inneburit en själv- ständig prövning av skuldfrågan. Det finns senare praxis där parallella förfaranden har bedömts som oförenliga med förbudet, på så sätt att det andra, pågående förfarandet borde ha avbrutits när det första förfarandet fick laga kraft, se t.ex. mot , Muslija mot Bosnien- , Grande m.fl. mot och Glantz mot och mot . I Häkkä mot som också gäller parallella förfaranden befanns ingen kränkning ha ägt rum trots att ett av förfarandena fick laga kraft. Skälet synes vara att det kvarstående för- farandet inte var föremål för klagomål av den enskilde (p. Frågan om vad som gäller för parallella förfaranden i relation till det svenska systemet med skattetillägg och skattebrott som gällde fram till klargjordes också genom domen mot I domen sades bl.a. följande. Artikel 4 i sjunde tilläggs- protokollet hindrar inte att parallella förfaranden pågår före dess att det finns ett slutligt avgörande. I de fallen kan det inte sägas att den enskilde har prövats för ett brott för vilket han redan har slutligt blivit frikänd från eller dömts för (p. Artikel 4 utgör inget skydd mot lis noterar att de svenska högsta domstolarna har ansett att även pågående, ej avslutade förfaranden hindrar att ett andra förfarande avseende samma brott påbörjas och att de har ansett att hindret uppstår när beslutar att ta ut skattetillägg eller när ett Denna garanti mot parallella förfaranden kan dock inte här- ledas från artikel 4 (p. I det ovan nämnda avgörandet Grande m.fl. mot fick ytterligare en möjlighet att klargöra frågor om tillämp- ningen av dubbelprövningsförbudet. Målet gällde ett överklagande av administrativa sanktionsavgifter som den italienska tillsynsmyndigheten på finansmarknadsområdet, CONSOB, hade påfört sökandena, två ledningspersoner samt två företag, som sökandena var föremål för en brottmålprocess efter att ha anklagats för otillbörlig marknads- Sökandena hade påförts höga administrativa sanktioner för att ha ett lämnat ett pressmeddelande med beskedet att inga initiativ hade undersökts eller inletts med anledning av ett utgånget finansieringsavtal, trots att CONSOB hade begärt offentliggörande av uppgifter om even- I själva verket var förhandlingarna med en bank i ett långt väcktes brottmål mot sökandena. Enligt domstolen rörde brottmålsprocessen som fördes mot sökandena, omständigheter som var identiska med dem för vilka sökandena hade prövats slutligt ansvarig av CONSOB, med administrativa påföljder som Domstolen fastslog att de administrativa påföljder som CONSOB hade påfört sökandena skulle betraktas som straffrättsliga på- följder, i ljuset av syftet med . att ett påbörjat straffrättsligt förfarande för överträdelser som redan har varit föremål för CONSOB administrativa sanktioner utgör en ne bis in idem-situation, där rättsliga åtgärder inte kan väckas två gånger för Genom domen bekräftar domstolen att dubbelprövnings- förbudet även omfattar administrativa sanktioner genom att definiera dem som att vara av i huvudsak straffrättslig karaktär, även om de formellt klassificeras som icke-kriminella i nationell lagstiftning. 6.3.2 Dubbelprövningsförbudet i EU:s rättighetsstadga I Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna, be- nämnd EU:s rättighetsstadga, finns också en bestämmelse om dubbel- Stadgan är sedan Lissabonfördragets ikraftträdande en del av primärrätten och är således direkt tillämplig. Enligt artikel 50 i EU:s rättighetsstadga får ingen lagföras eller straffas på nytt för en lagöverträdelse för vilken han eller hon redan har blivit fri- känd eller dömd i unionen genom en lagakraftvunnen brottmålsdom i enlighet med lagen. Formuleringen är inte helt identisk med dubbelpröv- ningsförbudet i sjunde tilläggsprotokoll. Det är inte heller helt självklart att den har exakt samma innebörd som konven- tionens dubbelprövningsförbud. En viktig skillnad mot Europakonven- tionen med tillhörande lag är att EU:s rättighetsstadga bara gäller vid tillämpning av unionsrätten. Det är således av vikt vad som utgör unions- rätt. Det kan också nämnas att bestämmelsen har ett vidare tillämpnings- område, då det i stället för att begränsas till samma stat, gäller ”i unionen”. Med anledning av att begärt förhandsavgörande från avseende tolkningen av dubbel- prövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga meddelade EU- domstolen dom i mål C-617/10, . Av domen kan utläsas bl.a. följande. ansåg sig vara behörig att besvara de frågor som hade ställts och att lämna samtliga tolkningsfakta som var nödvändiga för att den hänskjutande domstolen skulle kunna avgöra om den nationella lagstiftningen är förenlig med dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i rättighetsstadgan (p. Ställningstagandet motiverades med att skatte- tillägg och åtal för skattebrott som grundats på att oriktiga uppgifter lämnats avseende mervärdesskatt utgör tillämpning av i den mening som avses i stadgan. I det sammanhanget uttalades att när en domstol i en medlemsstat har att – i ett fall där de åtgärder som vidtas av medlemsstaterna inte är fullständigt bestämda av unionsrätten – pröva om en bestämmelse eller en åtgärd i nationell rätt, som utgör en tillämp- ning av unionsrätten, är förenlig med de grundläggande rättigheterna, förblir nationella myndigheter och domstolar behöriga att tillämpa natio- nella normer för skydd av grundläggande rättigheter. Detta förutsatt att tillämpningen av dessa normer varken undergräver den skyddsnivå som föreskrivs i stadgan, såsom den tolkats av domstolen, eller unionsrättens företräde, enhetlighet och verkan (p. När det gäller frågan om dubbelprövningsförbudet i artikel 50 i EU:s rättighetsstadga ska tolkas så att den utgör hinder för att väcka åtal för skattebrott mot någon som redan har påförts skattetillägg för samma oriktiga uppgiftslämnande i deklarationen, förutsätter en sådan tillämp- ning att de åtgärder som redan vidtagits mot den tilltalade genom ett lagakraftvunnet avgörande är av straffrättslig karaktär (p. 32 och 33). Artikel 50 hindrar inte en medlemsstat från att, för samma gärning i form av underlåtenhet att deklarera mervärdesskatt, tillämpa en kombination av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner. I syfte att säkerställa upp- börden av samtliga inkomster från mervärdesskatt, och därigenom att värna unionens ekonomiska intressen, står det medlemsstaterna fritt att själva välja de sanktioner som ska vara tillämpliga. Det kan vara admi- nistrativa eller straffrättsliga sanktioner. Det är först när ett skattetillägg har straffrättslig karaktär, i den mening som avses i artikel 50 i stadgan, och skattetilläggsbeslutet fått laga kraft, som artikeln hindrar att en och samma person lagförs för samma gärning (p. Enligt ankom det på att bedöma huruvida det finns anledning att pröva den kombination av skatterättsliga och straffrättsliga sanktioner som är föreskriven i den nationella lagstift- ningen mot de nationella normerna. En sådan prövning kan utmynna i att finner att kombinationen strider mot dessa normer, förutsatt att återstående sanktioner är effektiva, proportionella och av- skräckande (p. 36, enligt lydelse efter rättelse 6.3.3 Dubbelprövningsförbudet i svensk rättspraxis Fram till hade både och ansett att det svenska systemet med skattetillägg och en straffrättslig sanktion inte var oförenligt med dubbelprövningsförbud (RÅ 2009 ref. 94 och NJA 2010 s. 168 I och II). Genom Högsta domstolens beslut i plenum ändrades praxis (NJA 2013 s. 502). att rätten att inte bli lagförd eller straffad två gånger för samma brott (gärning) omfattar systemet med skattetillägg och påföljd för brott mot Rätten omfattar såväl mervärdesskatt som andra skatter Den gäller när skattetillägg och påföljd för skattebrott aktualiseras för en och samma fysiska person, också i vissa situationer när en juridisk person är primärt ansvarig för skattetillägget. ligger hinder (lis pendens) mot åtal för skattebrott även om beslutet om skattetillägg inte har fått laga kraft. I avgörandet uttalades också att dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bok- föringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut. Härigenom bedömdes således systemet med skattetillägg och skatte- brott som oförenligt med dubbelprövningsförbudet och dubbelprövnings- förbudets innebörd nationellt konstaterats äga tillämpning även på lis Det kan nämnas att vad gäller dubbelprövningsförbudet enligt EU- stadgan bedömde att inne- bär att den som har fått ett skattetillägg avseende mervärdesskatt inte kan åtalas för ett motsvarande skattebrott, oavsett vilken bedömning som kan göras av de olika sanktionernas effektivitet. frångått sin tidigare praxis (HFD 2013 ref. 71). domstolen fann att när en skattskyldig har åtalats för skattebrott får beslut inte fattas om skattetillägg som grundas på samma oriktiga uppgifter som Högsta domstolens syn i NJA 2013 s. 502 att dubbelprövningsförbudet normalt inte hindrar åtal och dom för bokföringsbrott av det skälet att skattetillägg har tagits ut, har bekräftats av senare avgörande. domstolen undanröjde (NJA 2014 s. 377) en hovrätts- dom om avvisning av ett åtal för bl.a. bokföringsbrott på grund av tidig- are uttaget skattetillägg. fann att besluten om skatte- Prop. 2016/17:22 tillägg inte hindrade en prövning av åtalet för grovt bokföringsbrott. 6.3.4Nya regler om skattebrott och skattetillägg Som framgår ovan är enligt samtidiga skattetilläggs- och skattebrottsförfaranden inte oförenliga med dubbelprövningsförbudet utan en kränkning sker först om det kvarvarande förfarandet inte avbryts när ett förfarande får laga kraft. Reglerna om skattetillägg och skattebrott som tillåter prövningar vid två olika tillfällen har dock återkommande utsatts för kritik från olika håll. Medan en utredning pågick om att stärka rättssäkerheten förändrades rättsläget då systemet med skattetillägg och skattebrott av genom nämnda NJA 2013 s. 502 be- dömdes som oförenligt med dubbelprövningsförbudet. Högsta förvalt- ningsdomstolen följde efter med samma bedömning genom HFD 2013 ref. 71. Rättsutvecklingen gjorde därför att ändringar i lagstiftningen var mycket angelägna och regeringen lade därför fram ett lagförslag som i korthet innebär att åklagaren inte får inleda en process om skattebrott om har fattat beslut om skatte- tillägg i fråga om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person, se propositionen Skattetillägg: Dubbelprövningsförbudet och andra rättssäkerhetsfrågor (prop. 2014/15:131). Omvänt får inte fatta beslut om skattetillägg om åklagaren har inlett en skattebrottsprocess om samma felaktighet eller passivitet avseende samma person. Vidare har en reglering om ett samlat sanktionsförfarande i en domstol införts. Allmän domstol ska i samband med skattebrotts- processen på yrkande av åklagare kunna besluta om skattetillägg. Dessutom justerades reglerna om åtalsprövning i skattebrottslagen. De nya reglerna innebär att en åtalad person kan dömas i allmän domstol både till att betala skattetillägg och till fängelsestraff för skatte- brott för en och samma handling. De innebär dock att den enskilde slipper föra två olika processer rörande samma handling, dvs. både hos (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) gällande skattetillägg och i allmän domstol gällande sanktion för skattebrott. I stället sker en enda prövning antingen hos (eller vid överklagande i förvaltningsdomstol) eller i allmän domstol. De nya reglerna trädde i kraft (se lagen [2015:632] om talan om skattetillägg i vissa fall). 7 Några allmänna utgångspunkter 7.1Anpassningar av svensk rätt Den lösning som valts på EU-nivå med en marknadsmissbruksförordning som ersätter marknadsmissbruksdirektiv och ett nytt marknads- missbruksdirektiv som kompletterar förordningen får återverkningar även på svensk rätt. Det rör sig dels om behovet av ändringar i sak av nuvarande regler, dels om den lagtekniska lösningen på ett mer över- gripande plan. Den senare frågan behandlas i detta avsnitt. Ett viktigt syfte bakom marknadsmissbruksförordningen och mark- nadsmissbruksdirektivet är att uppnå harmoniserade och effektiva regler på marknadsmissbruksområdet (skälen 3–5 till förordningen och skälen 4, 7 och 8 till direktivet). En förutsättning för den eftersträvade harmoni- seringen är att medlemsstaternas nationella regelverk inte ställer upp ytterligare eller annorlunda krav än dem som följer av det gemensamma regelverket. En utgångspunkt vid anpassningen av svensk rätt till förord- ningen och genomförandet av direktivet bör därför vara att bestämmel- serna i lag och andra författningar ska motsvara dem i förordningen och direktivet. Även om det finns utrymme för avvikande nationella regler bör sådana behållas eller införas endast när det finns starka skäl för det. I marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet används en rad facktermer, förkortningar och uttryck, t.ex. utsläppsrätt, MTF-plattform och OTF-plattform. Flera av dessa härrör från andra EU- rättsakter på värdepappersmarknadsområdet. Dessa uttryck kan antingen anpassas så långt det är möjligt till ett språkbruk som ligger närmare svensk lagstiftningstradition eller så kan den terminologi som används i EU-rättsakterna användas även i den svenska lagstiftningen. Eftersom det till stor del är fråga om en direkt tillämplig EU-förordning som komp- letteras av delegerade rättsakter som också är direkt tillämpliga EU-för- ordningar, skulle det medföra problem om man i svensk lagstiftning skulle avvika alltför mycket från de termer och uttryck som används i EU-rättsakterna. Detta är i sig ett skäl att följa terminologin i marknads- missbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. I samman- hanget bör även beaktas förändringstakten i den lagstiftning som sker på EU-nivå. har en mängd EU-direktiv och EU-förord- ningar på värdepappersmarknadsområdet antagits och ändrats. I många fall är det grundläggande direktiv och förordningar som har tillkommit eller ändrats, t.ex. har och rådets direktiv /39/EG av om marknader för finansiella instru- ment (förkortat MiFID I) upphävts och ersatts av MiFID II och Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 600/2014 av om marknader för finansiella instrument och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 (förkortad MiFIR). En direktiv- och förordningsnära terminologi underlättar både anpassningen och tolkningen av svenska lagar och andra författningar i förhållande till de förändringar som sker på EU-nivå. Övervägande skäl talar således för att terminologin i svensk rätt så långt det är möjligt ska stämma överens med terminologin i marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet. Regeringens bedömning: bör även i fortsätt- ningen vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruks- förordningen. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt marknadsmissbruksför- ordningen (artikel 22) ska varje medlemsstat utse en behörig myndighet enligt förordningen. Den behöriga myndigheten ska övervaka att förord- ningens bestämmelser följs och besluta om sanktioner samt i övrigt full- göra de uppgifter som anges i förordningen. är den myndighet i som har tillsyn över värdepappersmarknaden och är behörig myndighet enligt marknadsmissbruksdirektiv (se 16 § marknadsmissbrukslagen). Finans- inspektionen har ett internationellt kontaktnät med andra tillsynsmyndig- heter, vilket är av stor betydelse för att kunna samarbeta på det sätt som krävs enligt marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 25 och 26). har också, genom de lagändringar som redan gjorts till följd av marknadsmissbruksförordningen, utsetts till behörig myn- dighet enligt marknadsmissbruksförordningen (17 § lagen om anmäl- ningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument). De lag- ändringar som föreslås i denna proposition ger inte anledning att ändra bedömningen att det är som bör vara den behöriga myndigheten enligt marknadsmissbruksförordningen (prop. 2015/16:120 s. 45 f.). Regeringens förslag: De bestämmelser som är nödvändiga till följd av marknadsmissbruksförordningen samlas i en ny lag med komplet- terande bestämmelser till EU:s marknadsmissbruksförordning. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud är direkt tillämpliga i medlemsstaterna och varken ska eller får genomföras i eller omvandlas till nationell rätt. åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser med nationell rätt får därför inte vidta. medlemsstaterna dock vidta nödvändiga åtgärder för att följa det som anges i förordningen om en behörig myndighet, de befogenheter som den myndigheten ska ha och de administrativa sanktioner som ska kunna påföras vid överträdelser av förordningen (se artikel 39.3). melser som krävs till följd av marknadsmissbruksförordningen bör sam- las i en ny lag med kompletterande bestämmelser till marknadsmiss- I några fall bör bestämmelser även införas i före- skrifter på förordningsnivå, se avsnitten 13.5 och 15.2. Eftersom flera av marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud har en motsvarighet marknadsmissbruksdirektiv, finns redan bestämmelser på området i svensk rätt. (artikel 16), emittenters offentliggörande av insiderinformation (arti- kel 17), och investeringsrekommendationer (artikel 20). melser bör antingen utmönstras ur lagstiftningen eller anpassas till förordningens bestämmelser (se avsnitt 17). lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru- ment om anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning och handelsförbud (artikel 19) samt insiderförteckningar (artikel 18) har redan utmönstrats ur svensk rätt med anledning av marknadsmissbruks- förordningen (se prop. 2015/16:120). 7.4 Genomförande av marknadsmissbruksdirektivet Regeringens förslag: Den straffrättsliga regleringen på marknads- missbruksområdet tas in i en ny lag om straff för marknadsmissbruk på värdepappersmarknaden, som ersätter marknadsmissbrukslagen. Utredningens förslag överensstämmer inte med regeringens förslag. Utredningen föreslår att marknadsmissbrukslagen ska finnas kvar och anpassas efter marknadsmissbruksdirektivet. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. vid anser att det vore önskvärt att så långt möjligt ge effekt åt marknadsmissbruksförordningen och marknadsmissbruksdirektivet i samma nationella lagstiftning, för att undvika en splittrad reglering. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot