prop · H4038 · 2016-10-10 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:8 Tydligare tillståndsgivning enligt lotterilagen Prop. Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås vissa ändringar i lotterilagen (1994:1000). För att åstadkomma en mer transparent handläggning av regeringens ärenden om tillstånd att anordna lotteri enligt 45 § lotterilagen föreslås att det tydliggörs att det endast är spelföretag som ägs av staten och spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet som kan beviljas tillstånd enligt denna lag. Vidare föreslås att ett generellt krav införs i lotterilagen om att den som anordnar lotteri ska säkerställa att sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. I propositionen föreslås också att det införs ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter och en bestämmelse om att sådan marknadsföring inte särskilt får riktas till barn och ungdomar . Slutligen föreslås en åldersgräns för att delta i ett tillståndspliktigt lotteri. Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) ........ Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) .......................................................................... 3 Ärendet och dess beredning .............................................................. Den nationella lagstiftningens förhållande till EU - Vadhållning på idrottsevenemang och Kasinotjänster, landbaserade och över Europeiska kommissionens rekommendation med gemensamma principer för att skydda konsumenter i 5 En tydligare ..................................reglering av tillståndsgivningen Tillstånd enligt 45 § lotterilagen Ett tydligare ...................................................................spelansvar Befintlig reglering om spelansvar Krav på förebyggande åtgärder överväganden om behovet av Begränsning av marknadsföring till barn och Ikraftträdande ...................................- och övergångsbestämmelser Förslag till lag om ändring i lotterilagen ......................... Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen ........ Tydligare tillståndsgivning i lotterilagen (Ds 2015:46).................................................................... Författningsförslag i promemorian.................................. Förteckning över remissinstanserna ................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till 1.lag om ändring i lotterilagen (1994:1000), 2.lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486). Regeringen har följande förslag till lagtext. 2.1Förslag till lag om ändring i lotterilagen (1994:1000) Härigenom föreskrivs i fråga om lotterilagen (1994:1000) dels att 10, 21 d, 35 och 45 §§ och rubriken närmast före 35 § ska ha följande lydelse, dels att det ska införas två nya paragrafer, 47 a och 47 b §§, och närmast före 47 a § en ny rubrik av följande lydelse. Tillstånd att anordna ett lotteri Tillstånd att anordna ett lotteri får lämnas endast om det kan antas får lämnas endast om det kan antas att verksamheten kommer att be- att verksamheten kommer att be- drivas på ett från allmän synpunkt drivas på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt samt enligt med- lämpligt sätt, som även säkerställer att nödvändiga sociala och hälso- mässiga skyddshänsyn tas, samt enligt meddelade föreskrifter, vill- kor och bestämmelser. Regeringen eller den myndighet Regeringen eller den myndighet regeringen bestämmer får, be- regeringen bestämmer får, be- som förmedlas med hjälp av som förmedlas med hjälp av elektromagnetiska vågor, meddela elektromagnetiska vågor, meddela föreskrifter i fråga om åldersgräns föreskrifter i fråga om folkbok- föring för deltagande, andra krav andra krav för anordnande av för anordnande av lotteri samt krav lotteri samt krav på utrustning som på utrustning som används av an- används av anordnaren. Förbud att delta i vissa lotterier Förbud att delta i lotterier Den som anordnar vadhållning i Den som anordnar lotteri får inte samband med hästtävling eller an- låta någon som är delta tärningsspel eller kortspel får inte som är ombud för den som an- låta någon som är delta 1Senaste lydelse 2002:592. 2Senaste lydelse 2001:1045. 2016/17:8 i lotteriet. Detsamma gäller den som är ombud för den som anordnar lotteriet. Första stycket gäller inte för 19–21 §§ och 21 c §. stycket eller den högre gräns som enligt villkor i tillstånd gäller för ett lotteri ska tydligt anges på plat- ser där försäljning av spelpro- Regeringen får meddela särskilt Regeringen får meddela särskilt tillstånd att anordna lotteri i andra tillstånd att anordna lotteri i andra fall och annan ordning än som fall och annan ordning än som anges i denna lag. 11–13 §§, 15–24 §§ och får dock inte avse kedjebrevsspel 32–34 §§. Sådant tillstånd får dock eller liknande spel eller automat- inte avse kedjebrevsspel eller lik- spel som ger vinst i form av pengar, värdebevis, spelpolletter Tillstånd att anordna lotteri en- ligt första stycket får endast med- delas spelföretag som ägs av staten eller spelföretag där staten har det rättsligt bestämmande inflytandet. stycket får inte rikta sig särskilt till barn eller ungdomar som inte har Marknadsföring som strider mot 47 a § ska vid tillämpningen av 5, 23 och 26 §§ marknadsföringslagen (2008:486) anses som otillbörlig mot konsumenter. Denna lag träder i kraft . 2.2Förslag till lag om ändring i marknadsföringslagen (2008:486) Härigenom föreskrivs att 1 § marknadsföringslagen ska ha följande lydelse. Denna lag har till syfte att främja konsumenternas och näringslivets intressen i samband med marknadsföring av produkter och att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Bestämmelser om marknadsföring finns bl.a. i – lagen (1992:1672) om paketresor, – tobakslagen (1993:581), – lotterilagen (1994:1000), – sjölagen (1994:1009), – lagen (1995:1571) om insättningsgaranti, – lagen (1996:1006) om anmälningsplikt avseende viss finansiell verksamhet, ─ lagen (1996:1118) om marknadsföring av kristallglas, – lagen (1999:158) om investerarskydd, ─ lagen (1999:268) om betalningsöverföringar inom –lagen (2002:562) om elektronisk handel och andra informationssamhällets tjänster, –lagen (2004:299) om inlåningsverksamhet, –prisinformationslagen (2004:347), –lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler, –försäkringsavtalslagen (2005:104), –lagen (2005:405) om försäkringsförmedling, –lagen (2006:484) om franchisegivares informationsskyldighet, –lagen (2010:510) om lufttransporter, –radio- och tv-lagen (2010:696), –alkohollagen (2010:1622), –konsumentkreditlagen (2010:1846), –lagen (2011:914) om konsumentskydd vid avtal om tidsdelat boende eller långfristig semesterprodukt, ─lagen (2013:1054) om marknadsföring av modersmjölksersättning och tillskottsnäring, – lagen (2014:1344) med kompletterande bestämmelser till EU:s tåg-, fartygs- och busspassagerarförordningar, ─lagen (2015:671) om alternativ tvistlösning i konsumentförhållanden, ─ lagen (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter. 1 Senaste lydelse 2015:955. Denna lag träder i kraft . Ärendet och dess beredning Europeiska kommissionen har i tre ärenden angående vadhållning på idrottsevenemang, poker i lokal och över internet respektive kasinotjänster (2004/4087, 2006/4160 och 2008/4010) bedömt att regeringens tillståndsgivning enligt 45 § lotterilagen (1994:1000) bl.a. brister i öppenhet, då förutsättningarna för att bevilja tillstånd inte framgår av lagen. Vidare har kommissionen påpekat att lotterilagen saknar bestämmelser om sociala skyddskrav och regler om vad som gäller vid marknadsföring av lotteri. har bl.a. mot bakgrund av de ovan nämnda ärendena upprättat en promemoria med förslag till lagändringar för att öka transparensen i tillståndsgivningen och införa bestämmelser om socialt ansvar och marknadsföring. En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena och en sammanställning av remissvaren finns tillgängliga i (Fi2015/04513/OU). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 4. Lagrådets yttrande finns i bilaga 5. Lagrådets synpunkter, som följts, behandlas i avsnitt 5.2 och i författningskommentaren. Anmälan till Europeiska kommissionen Lagförslaget anmäldes enligt och rådets direktiv (EU) 2015/1535 om ett informationsförfarande beträffande tekniska föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster till Europeiska kommissionen. Under anmälningsförfarandet har Europeiska kommissionen och kommit in med kommentarer, som besvarats (Fi2016/03191/OU). har en reglerad spel- och lotterimarknad som är förbehållen staten, trav- och galoppsporten samt ideella organisationer. är att privata vinstintressen är uteslutna från denna marknad. Bestämmelser om lotterier har funnits i åtminstone sedan 1844, då förordningen (1844:12) angående förbud mot lotteriinrättningar samt mot försäljning av lotter för in- eller utländska lotteriers räkning Den nu gällande lotterilagen antogs 1994 och trädde i kraft den Syftet med regleringen är att skapa en sund och säker spelmarknad, där sociala skyddsintressen och efterfrågan på spel tillgodoses under kon- 2016/17:8 trollerade former. Överskott från spel bör värnas och vara förbehållet det allmänna eller allmännyttiga ändamål, dvs. staten, föreningslivet och hästsporten. Sociala skyddshänsyn ska prioriteras, som intresset av ett varierat spelutbud samt risker för bedrägerier och olagligt spel beaktas (prop. 2002/03:93 s. 15 och bet. 2002/03:KrU8 s. 12, rskr. 2002/03:212). Lotterier anses vara en verksamhet som kräver strikt reglering. Huvudregeln är därför att det är förbjudet att anordna lotterier. Tillstånd till detta kan dock erhållas under vissa förutsättningar. Enligt lotterilagen kan som huvudregel endast ideella föreningar med syfte att främja allmännyttiga ändamål få tillstånd att anordna lotteri. Denna huvudregel har funnits med i lagstiftningen sedan 1844 års förordning. Regeringen har därutöver, genom ett undantag i 45 § lotterilagen, möjlighet att bevilja tillstånd att anordna lotteri i andra fall och i annan ordning än som anges i lagen. Det är med stöd av denna undantagsbestämmelse som tillstånd att bedriva lotteriverksamhet har getts till det av staten helägda bolaget och till AB Trav och Galopp (ATG), som står under statligt inflytande. Kravet på att lotteriverksamheten ska bedrivas av ideella föreningar gäller inte för anordnande av kasinospel i restaurangmiljö, t.ex. . Sådant spel bedrivs med låga insatser och vinster. Bestämmelser om kasinospel med internationella regler, där insatserna och vinsterna är betydligt högre, finns i kasinolagen (1999:355). Tillstånd att bedriva kasino enligt kasinolagen har getts till , vars dotterbolag , ansvarar för driften av de landbaserade kasinona. Spelautomater, s.k. förströelsespel, som inte ger vinst eller endast ger vinst i form av frispel regleras i lagen (1982:636) om anordnande av visst automatspel. Därutöver finns bestämmelser om beskattning i lagen (1972:820) om skatt på spel, lagen (1991:1482) om lotteriskatt och lagen (1991:1483) om skatt på vinstsparande m.m. EU-medlemskap och den tekniska utvecklingen har förändrat förutsättningarna för lotterimarknaden, på både nationell och internationell nivå. Lotterilagens räckvidd och utformning har därför varit föremål för flera utredningar. överlämnade sitt slutbetänkande Spel i en föränderlig värld (SOU 2006:11) till regeringen. Utredningen bedömde i betänkandet att den nuvarande regleringen inte kunde anses vara ändamålsenlig för att i ett längre perspektiv upprätthålla en tillräcklig kontroll över spelandet i samt säkra de sociala skyddshänsynen och intäkterna från lotterier. Regleringen ansågs inte heller vara tillräcklig för att möta den internationella konkurrensen, särskilt över inter- Vissa spel och lotterier föreslogs därför få anordnas med licens, Prop. 2016/17:8 under förutsättning att spelanordnaren uppfyllde lagstiftningens krav. kunde på grund av tidsbrist inte lämna ett heltäckande förslag till ny reglering. Utredningens betänkande har remissbehandlats, men inte resulterat i någon lagstiftning. lämnade sitt betänkande En framtida spelreglering (SOU 2008:124) till regeringen. Utredningen konstaterade i betänkandet att den tekniska utvecklingen hade lett till omfattande internationell konkurrens på spel över internet, vilket i sin tur hade inneburit att spel på utländska webbsidor stod utanför offentlig kontroll. Utredningen ansåg därför att den svenska regleringens skyddssyften inte kunde tillgodoses. Utredningen gjorde mot denna bakgrund bedömningen att det fanns två alternativ vid framtagandet av en ny reglering; att behålla och strama upp den gällande regleringen eller att öppna upp vissa spelformer för nya aktörer. Det första alternativet omfattade införandet av en ny lotterilag. Det förslag som togs fram var en ramlag som reglerade samtliga spel om pengar. I den nya lagen skulle de mest problematiska spelen, såsom kasinospel, spel på värdeautomater och interaktiva spel, vara förbehållna . Folkrörelserna skulle inte längre få anordna interaktiva spel på internet. De statliga och statskontrollerade bolagens verksamheter skulle regleras i lagen och regeringens möjlighet att ge tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen skulle slopas. Vidare föreslogs en ny tillstånds- och tillsynsmodell för lotterier, där all tillståndsgivning och tillsyn skulle centraliseras till en myndighet. Utredningen föreslog också att all marknadsföring av lotterier skulle vara måttfull och inte rikta sig särskilt till, eller skildra, barn eller ungdomar som inte fyllt . Marknadsföring av interaktiva spel och spel på värdeautomater skulle helt förbjudas. Vidare föreslogs en generell åldersgräns för att få delta i lotteri. Som ett andra alternativ föreslog utredningen en delvis ny modell för tillståndsgivning för nya aktörer. Vadhållning i form av oddsspel och tipsspel, med undantag för vadhållning i samband med hästtävlingar, skulle omfattas av ett licenssystem som skulle ge licensinnehavare rätt att tillhandahålla spelformerna, både hos spelombud och över internet. Förslaget innebar även att inte skulle få bedriva de spelformer som hade öppnats upp för andra aktörer. En allmän förutsättning för att få tillstånd att anordna ett lotteri skulle vara att det kunde antas att verksamheten skulle bedrivas sunt och säkert och på ett från allmän synpunkt lämpligt sätt. Även betänkande har remissbehandlats, men inte heller föranlett någon ny lagstiftning. lämnade sitt betänkande Ett effektivare främjandeförbud i lotterilagen (SOU 2015:34) till regeringen den 2016/17:8 . Utredningen har i sitt betänkande föreslagit att uppdelningen mellan svenska lotterier utan tillstånd och utländska lotterier i bestämmelsen om främjandeförbud i 38 § lotterilagen tas bort. Förslaget innebär att det blir tydligt att det, oavsett var lotteriet är anordnat, inte är tillåtet att yrkesmässigt eller annars i förvärvssyfte främja deltagande i ett lotteri som inte anordnats med stöd av lotterilagen. Sanktionsbestämmelserna i 54 § andra stycket lotterilagen föreslås vidare få en ny utformning, som innebär att de omfattar allt främjande av deltagande i lotterier som inte anordnats med stöd i lotterilagen, utan att någon skillnad görs mellan svenska och utländska lotterier. Den nya lydelsen innebär vidare en viss utvidgning av det straffbara området för svenska lotterier som bedrivs utan tillstånd. Slutligen har utredningen föreslagit att Lotteriinspektionen ges rätt att besluta att ett föreläggande eller förbud vid vite som meddelats med stöd av främjandeförbudet i 38 § lotterilagen ska kunna gälla . Betänkandet har remitterats. Förslaget och remissynpunkterna bereds i . Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att lämna förslag till en ny spelreglering som ska syfta till att skapa en spelmarknad präglad av ett högt konsumentskydd, hög säkerhet i spelen och tydliga förutsättningar för att få verka på marknaden (dir. 2015:95). Regleringen ska enligt utredningens direktiv bygga på ett licenssystem där alla som agerar på den svenska spelmarknaden gör det med behöriga tillstånd och där aktörer utan tillstånd stängs ute. De negativa konsekvenserna av spelandet ska begränsas och förutsättningarna för finansiering av statens verksamhet och allmännyttiga ändamål ska bevaras i så hög utsträckning som möjligt. Utredningen ska beakta den marknadsmässiga och tekniska utvecklingen, liksom folkhälsopolitiska mål och . Därtill ska bl.a. en analys göras av vilken roll staten bör ha på en omreglerad spelmarknad. Utredningen, som antagit namnet (Fi 2015:11), ska redovisa sitt uppdrag . Den nationella lagstiftningens förhållande till Lagstiftningen om spel är inte harmoniserad inom EU. medlemsstaterna får lagstifta på området, under förutsättning att den nationella lagstiftningen uppfyller de krav som följer av fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt artikel 56 i EUF-fördraget är det inte tillåtet att göra inskränkningar i friheten att tillhandahålla tjänster inom unionen. Av praxis följer dock att undantag från denna regel kan tillåtas, t.ex. för att värna folkhälsan eller om det annars föreligger tvingande skäl av allmänintresse. ska få göras krävs dock att de är ägnade att säkerställa förverkligandet av de mål som regleringen ska uppnå och att åtgärden inte går utöver vad som är nödvändigt för att uppnå detta mål. har i ett antal domar prövat olika medlemsstaters spelregleringar och konstaterat att den som bedriver verksamhet som innebär att mot ersättning låta användare delta i spel om pengar tillhandahåller en tjänst enligt EUF-för- draget. Detsamma gäller produktion av reklam för och förmedling av spel om pengar, eftersom sådan verksamhet utgör konkreta steg i den större verksamheten att anordna och driva sådana spel (Dom , C-275/92, EU:C:1994:119 och Dom Stoß, C-316/07, EU:C:2010:504). har uttalat att det är de nationella myndigheternas sak att, inom ramen för det mål som eftersträvas, bedöma om det är nödvändigt att helt eller delvis förbjuda vissa lotterier och andra spel om pengar, eller att endast inskränka dem, och i det syftet föreskriva mer eller mindre strikta kontrollmetoder (Dom , C-275/92, EU:C:1994:119 och Dom Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514). Domstolen har vidare framhållit att man inte kan bortse från sådana moraliska, religiösa eller kulturella betänkligheter som finns i olika medlemsstater när det gäller lotterier och andra typer av spel om pengar. Förekomsten av lotterier innebär ökade risker för brott och bedrägerier och kan få skadliga konsekvenser för enskilda och för samhället. Det är enligt domstolen inte heller utan betydelse, även om det i sig inte kan utgöra ett objektivt berättigande av förbud eller inskränkningar, att lotterierna på ett avgörande sätt kan bidra till finansieringen av ideella eller allmännyttiga verksamheter, såsom socialt arbete, välgörenhetsarbete, idrott och kultur (Dom , C-275/92, EU:C:1994:119). Även en sådan ingripande åtgärd som ett monopol kan uppfylla de krav som ställer, under förutsättning att inskränkningarna kan motiveras av hänsyn till ett tvingande allmänintresse och är proportionerliga. Åtgärderna måste vidare vara ägnade att uppfylla den målsättning som eftersträvas med regleringen, får inte gå utöver vad som är nödvändigt för att uppnå denna målsättning och måste tillämpas på ett icke-diskri- minerande sätt. En inskränkande åtgärd måste åtföljas av ett regelverk som garanterar att monopolinnehavaren på ett sammanhängande och systematiskt sätt kan sträva mot det fastställda målet genom ett utbud som är kvantitativt begränsat och kvalitativt utformat i förhållande till nämnda mål, och som strikt kontrolleras av behöriga myndigheter (Dom Stoß, C-316/07, EU:C:2010:504 och Dom Gambelli, C-243/01, EU:C:2003:597). Enbart den omständigheten att en medlemsstat har valt ett annat skyddssystem än en annan påverkar i sig inte bedömningen av om bestämmelserna på området är nödvändiga och står i proportion till sitt syfte. Bestämmelserna ska bedömas med hänsyn till de ändamål som de nationella myndigheterna i den berörda medlemsstaten eftersträvar och den skyddsnivå som de avser att garantera (Dom Läärä, C-124/97, EU:C:1999:435 och Dom Zenatti, C-67/98, EU:C:1999:514). har i förhandsavgörandena i de förenade målen och (Dom och , C-447/08 och C-448/08, EU:C:2010:415) prövat den svenska regleringen av vadhållning i samband med idrottstävlingar och kommit fram till att den är förenlig med den fria rörligheten för tjänster. Domstolen angav i sina skäl att spelområdet är ett sådant område där det föreligger avsevärda moraliska, religiösa och kulturella skiljaktigheter mellan medlemsstaterna. 2016/17:8 stolen slog vidare fast att det ankommer på varje medlemsstat att på dessa områden, i enlighet med sin egen värdeskala, fastställa vad som krävs för att skydda de berörda intressena, samt att medlemsstaterna är fria att fastställa målsättningarna för sin politik i fråga om hasardspel och, vid behov, exakt fastställa den eftersträvade skyddsnivån, men att de inskränkningar som föreskrivs ska uppfylla de krav på proportionalitet som följer av domstolens praxis. Domstolen gjorde sammanfattningsvis bedömningen att ett förbud mot att främja tjänster som privatägda spelbolag som drivs i vinstsyfte, och som är etablerade i en annan medlemsstat, tillhandahåller konsumenter i svarar mot ändamålet att utesluta privata vinstintressen från spelbranschen, och att ett sådant förbud kunde anses vara nödvändigt för att uppnå detta ändamål. 4.4.1Vadhållning på idrottsevenemang och poker över internet Europeiska kommissionen har, som anförts i avsnitt 3, i två ärenden rörande vadhållning på idrottsevenemang och poker i lokal och över internet (2004/4087 respektive 2006/4160) ifrågasatt om tillämpningen av 9, 38 och 45 §§ lotterilagen är förenlig med EUF-fördraget, då dessa bestämmelser enligt kommissionen innebär en inskränkning i friheten för utländska spelbolag att tillhandahålla sina tjänster i . Kommissionen menar att de närmare villkoren för i vilka fall tillstånd med stöd av 45 § lotterilagen kan beviljas inte specificeras i lagstiftningen och har framhållit att tillståndsordningen, för att begränsa myndigheternas utrymme för skönsmässig bedömning, och förhindra att bedömningen blir godtycklig, måste grundas på objektiva kriterier som inte är diskriminerande och som är kända på förhand. Kommissionen har även kritiserat den svenska regleringen för att den inte motverkar att allmänheten lockas till överdrivna utgifter eller bekämpar spelberoende, eftersom mängden lockande marknadsföring och lotteriutbud ökar. De svenska myndigheterna kontrollerar enligt kommissionen inte lotteriverksamheterna ordentligt och ger heller inte spelarna tillräcklig information. har anfört att den svenska regleringen är förenlig med EUF- fördraget och att det vid en helhetsbedömning framgår att regelverket är ändamålsenligt och konsekvent samt att det tillgodoser syftena med regleringen. har vidare framhållit att de inskränkningar som förekommer i regelverket är nödvändiga och proportionerliga för att säkerställa den skyddsnivå som ska gälla i landet. Kommissionen har i ett pressmeddelande meddelat att den beslutat att väcka talan mot i för fördragsbrott i de ovan nämnda ärendena. Kasinotjänster, landbaserade och över internet Kommissionen har, som anförts i avsnitt 3, i ett ärende om kasinotjänster (2008/4010) ifrågasatt om bestämmelserna i 2, 3 och 11 §§ kasinolagen (1999:355) samt i 9, 15 och 45 §§ lotterilagen är förenliga med EUF- fördraget.