prop · H303197 · 2016-07-20 00:00:00 — personal och interna rutiner för hantering av olika frågor. utredningen anser regeringen att dessa bestämmelser är av sådan närings- rättslig art att de, till skillnad från vad bl.a. föreslår, inte lämpligen bör genomföras i konsumentkreditlagen. Genom- förandet av dessa bestämmelser, som är jämförbara med regler som finns för andra aktörer på finansmarknadsområdet, bör i stället ske i närings- rättslig lagstiftning. Frågan är om genomförandet bör ske genom en ny näringsrättslig lag eller genom ändringar i befintlig reglering. ifrågasätter behovet av en ny lag och anser att det är lämpligare att före- slagna regler tas in i lagen (2014:275) om viss verksamhet med konsu- mentkrediter eller, när det gäller kreditinstitut, lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Till skillnad från vad som gäller för bolånedirektivets civil- och mark- nadsrättsliga delar, som föreslås genomföras i konsumentkreditlagen, finns det för direktivets näringsrättsliga regler ingen lag som omfattar samtliga kreditgivare eller kreditförmedlare av bostadskrediter. För kre- ditinstituten, som står för huvuddelen av kreditgivningen på den svenska bolånemarknaden, gäller lagen om bank- och finansieringsrörelse. För andra kreditgivare och kreditförmedlare finns bestämmelser i lagen om viss verksamhet med konsumentkrediter. Ett genomförande av bolåne- direktivets näringsrättsliga delar i befintlig reglering skulle innebära att särskilda regler om bostadskrediter skulle behöva införas i båda dessa lagar, som har ett mer generellt tillämpningsområde. Detta skulle dels leda till en sämre överblick av rättsordningen, dels till en ändrad syste- matik i befintliga lagar. Regeringen delar därför utredningens bedömning att det är mest ändamålsenligt med en sammanhållen näringsrättslig reg- lering i en ny särskild lag. Den nya lagen bör så långt som möjligt följa den struktur och systematik som är gemensam för de flesta lagar som reglerar finansmarknadens aktörer. Direktivets bestämmelser inordnas på så sätt i den svenska rättsystematiken. Detta främjar tillämpningen av lagarna, rättslikhet och konkurrensneutralitet. efterfrågar även en samlad finansmarknads- lagstiftning. Det är inte möjligt att överväga den frågan inom ramen för detta lagstiftningsärende. Vid genomförande av EU-direktiv bör utgångspunkten vara att direktiv- texten transformeras till svensk författningstext. I denna proposition har därför direktivtexten så långt som möjligt omarbetats till svensk författ- ningstext. I vissa delar görs dock hänvisningar till bolånedirektivet. Hän- visningarna till direktivet är statiska, dvs. avser direktivet i en viss angiven lydelse. Denna hänvisningsteknik har valts eftersom ändringar i direktivet bör föranleda överväganden av lagstiftaren om huruvida lag- texten behöver ändras. I propositionens författningstext finns även en hänvisning till förordning (EU) nr 1093/2010 av om inrättande av en europeisk tillsynsmyndighet (Europeiska bankmyn- digheten), om ändring av beslut nr 716/2009/EG och om upphävande av kommissionens beslut /78/EG, som innebär att tillsynsmyndigheten kan hänskjuta ett ärende till Europeiska bankmyndigheten och begära bistånd enligt artikel 19 i förordningen. Det är ändamålsenligt att hän- visningen till EU-förordningen i detta fall är dynamisk, dvs. avser förord- ningen i den gällande lydelsen. Regeringens förslag: De nya bestämmelserna om bostadskrediter i – krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvar- ande rätt i byggnad som inte hör till fastighet, och – krediter som tas i syfte att förvärva eller behålla äganderätt till sådan egendom, om det inte är fråga om en tillfällig finansierings- lösning under övergången till ett annat finansiellt arrangemang och krediten har en obestämd löptid eller ska återbetalas . En del av bestämmelserna om bostadskrediter ska inte tillämpas på vissa bostadskrediter som är avsedda att betalas först genom en fram- tida försäljning av säkerheten. Utöver en definition av begreppet bostadskredit införs en definition av ”bostadskredit i utländsk valuta” och det förtydligas vad som avses med begreppet kreditkostnad. Det införs även en generell bestämmelse om att näringsidkaren ska lämna information enligt lagen utan kostnad för konsumenten. I lagen om distansavtal och avtal utanför affärslokaler görs en följd- ändring med anledning av den nya definitionen av bostadskredit. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen föreslår ingen följdändring i bestämmelserna om ångerrätt i lagen (2005:59) om distansavtal och avtal utanför affärslokaler. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser tillstyrker utredningens förslag eller har ingen invändning mot dem. vid föreslår att de krediter som ska omfattas av de nya bestämmelserna bör benämnas något annat än bostadskrediter, efter- som det begreppet redan används i andra sammanhang. föreningen anser att bestämmelserna om bostadskrediter inte bör gälla handpenninglån och byggnadskrediter och att direktivet möjliggör detta. anser att kapitalfrigöringskrediter helt bör undantas från tillämpningsområdet för de nya bestämmelserna om bostadskrediter eller, i vart fall, definieras snävare och undantas från tillämpningen av vissa av de nya bestämmelserna. Skälen för regeringens förslag Uttrycket bostadskredit införs i lagen och de särskilda bestämmelserna om bostadskrediter får ett bredare tillämpningsområde Konsumentkreditlagen (2010:1846) omfattar i princip alla slag av kre- diter som näringsidkare lämnar konsumenter. Som nämnts omfattar lagen bostadskrediter och det finns vissa särskilda bestämmelser i lagen som gäller för sådana krediter. Eftersom bostadskrediter redan om- fattas av konsumentkreditlagen, och konsumentkreditdirektivet, som gen- omförts genom den lagen, i stor utsträckning överensstämmer med bo- lånedirektivet, kräver flera av bolånedirektivets bestämmelser inget sär- skilt genomförande i svensk rätt. finns det nya bestämmelser i bolånedirektivet som behöver genomföras i svensk rätt. Det gäller bl.a. i fråga om vilka krediter som ska omfattas av de särskilda regler som ska gälla för bostadskrediter. Enligt artikel 3.1 a i bolånedirektivet ska direktivet tillämpas på kredit- avtal som garanteras av en inteckning eller annan i en medlemsstat all- mänt förekommande jämförbar säkerhet i bostadsfastighet eller för vilka det som säkerhet finns en rättighet med anknytning till bostadsfastighet. Direktivet ska också enligt artikel 3.1 b tillämpas på kreditavtal som har som syfte att förvärva eller behålla äganderätt till mark eller till en befintlig eller planerad byggnad. Till skillnad från bolånedirektivet är konsumentkreditlagens reglering inte begränsad till krediter med anknytning till konsumentens bostad. Konsumentkreditlagens särskilda bestämmelser om bostadskrediter gäller för krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet. Bolånedirektivet hindrar dock inte att de nya regler som införs till följd av bolånedirektivet ges samma tillämpningsområde som den nuvarande svenska regleringen för fastig- hets- och byggnadsrelaterade krediter, dvs. att reglerna gäller även för annan egendom än bostäder. I direktivet sägs uttryckligen att medlems- staterna får tillämpa bestämmelserna även för kreditavtal som avser annan fast egendom än bostadsfastigheter (skäl 13). Regeringen bedömer mot denna bakgrund att det finns anledning att även fortsättningsvis behandla krediter med säkerhet i den aktuella typen av egendom på samma sätt, oavsett om det är fråga om en bostadsfastig- het eller inte. Vikten av ett gott konsumentskydd gör sig gällande med samma styrka. Det är ofta fråga om investeringar som är av avgörande betydelse för den enskilda konsumentens privatekonomi. Konsumentkreditlagens särskilda regler om bostadskrediter gäller inte krediter som lämnas i syfte att förvärva t.ex. en bostadsfastighet, om kre- diten inte också är förenad med säkerhet i egendomen. Sådana krediter omfattas dock av bolånedirektivets tillämpningsområde. För att genom- föra direktivet behöver konsumentkreditlagen anpassas till detta. De krediter som enligt regeringens bedömning bör omfattas av de nya bestämmelser som genomför bolånedirektivet är alltså krediter som är förenade med panträtt i fast egendom, tomträtt eller bostadsrätt eller liknande rätt eller som är förenade med motsvarande rätt i byggnad som inte hör till fastighet samt krediter som tagits i syfte att förvärva sådan egendom. För att göra regleringen mer lättillgänglig bör detta uttyckas på ett enklare sätt i de enskilda bestämmelserna. Detta bör lämpligen ske genom att en ny definition införs i lagen. I förarbetena till konsumentkreditlagen används uttrycket bostadskredit som ett samlingsnamn för huvuddelen av de krediter som avses (prop. 2009/10:242, se t.ex. s 89.). vid universitet påpekar har begreppet endast avsett krediter med säkerhet i viss egendom. Begreppet har alltså inte omfattat krediter som tas i syfte att förvärva viss egendom. Det framstår dock som natur- ligt att ett uttryck kan ges en delvis annan innebörd i samband med att regleringen på området ändras. Att använda uttrycket bostadskredit kan även kritiseras för att vara missvisande då även andra krediter än de som 2015/16:197 har ett samband med en bostad omfattas. Uttrycket används dock på det sättet och det har inte framkommit att det skulle vara förenat med tillämpningsproblem. Ett begrepp som definieras i lagen behöver inte heller helt avspegla det som omfattas av begreppet – i så fall går ju syftet att inte tynga lagtexten förlorat. Sammantaget delar regeringen utredningens bedömning att uttrycket bostadskredit bör användas eftersom det anknyter väl till både konsumentkreditlagens och bolånedirektivets terminologi. De aktuella krediterna bör alltså benämnas bostadskrediter och en definition bör införas i lagen. Vid bedömningen att begreppet bostadskredit bör definieras i konsu- mentkreditlagen behöver ställning tas till utformningen av de särskilda bestämmelser i konsumentkreditlagen som gäller för sådana kre- diter (4, 17, 19, 33 och 36 §§). Regeringen delar utredningens bedömning att uttrycket bostadskredit bör användas även i dessa bestämmelser och att det inte medför några nackdelar att bestämmelsernas tillämpningsom- råde därmed blir något bredare än vad som gäller . När det gäller 33 § i konsumentkreditlagen, som handlar om förtida betalning av en kredit, föreslår Lagrådet vissa andra ändringar i bestäm- melsen. Enligt Lagrådet är bestämmelsen utformad så att den anger en situation då det inte är fråga om en betalning . Regeringen konsta- terar att bestämmelsen i aktuella delar såvitt känt inte har lett till tillämp- ningsproblem. Utredningen har inte heller föreslagit någon sådan änd- ring. Det finns därför, trots Lagrådets synpunkter, inte skäl att göra någon annan ändring i bestämmelsen än den som regeringen nu föreslår. Bestämmelserna om bostadskrediter bör ha ett brett tillämpningsområde, men vissa undantag bör göras Den nya reglering som införs till följd av bolånedirektivet ska alltså omfatta bostadskrediter. I artikel 3.2 b–f anges att direktivets bestämmel- ser inte ska tillämpas på vissa kreditavtal. Medlemsstaterna är dock inte förhindrade att tillämpa direktivets bestämmelser på kreditformer som faller utanför direktivets tillämpningsområde. Utanför direktivets tillämp- ningsområde står det nämligen medlemsstaterna fritt att besluta vilka bestämmelser som ska tillämpas. Av artikel 3.3 framgår vidare att med- lemsstaterna har möjlighet att undanta ett antal kreditavtal från tillämp- ningsområdet. Om en medlemsstat använder sig av denna möjlighet, följ- er det av artikel 3.4 och 3.5 att andra lämpliga regelverk ändå ska finnas. Konsumentkreditlagen är utformad med utgångspunkt i att lagen ska gälla för alla konsumentkrediter, att undantag från dess tillämpnings- område ska göras endast om det finns speciella och tungt vägande skäl och att eventuella undantag i princip bör avse enskilda bestämmelser, inte hela lagen. Avgränsningsproblem, rättslikhetsprinciper och intresset av en effektiv konkurrens är några av de skäl som har framförts mot införandet av generella undantag från lagens tillämpningsområde (prop. 2009/10:242 s. 38 f.). Vid genomförandet av konsumentkreditdirektivet var utgångspunkten därför att de nya reglerna skulle gälla också för kreditavtal som faller utanför direktivets tillämpningsområde, om inte särskilda skäl talade mot det. Samma utgångspunkt gör sig gällande vid genomförandet av bolånedirektivet. Undantag från de konsumentskydd- ande regler som införs bör endast göras om det finns särskilda skäl. Flera av de kreditavtal som faller utanför eller som kan undantas från bolånedirektivets tillämpningsområde undantas också från konsument- kreditdirektivets tillämpningsområde. Det gäller vissa kreditavtal som beviljas en arbetstagare av en arbetsgivare (artikel 3.2 b), kreditavtal i form av kontokredit som ska betalas inom en månad (artikel 3.2 d), kreditavtal som är resultatet av en förlikning i domstol (artikel 3.2 e) och krediter lämnade av medlemsorganisationer som har ett författnings- reglerat socialt syfte och som erbjuder krediter endast till sina medlem- mar på mer förmånliga villkor än marknadens (artikel 3.3 e). Vid genom- förandet av konsumentkreditdirektivet gjordes bedömningen att det inte fanns skäl att undanta dessa från konsumentkreditlagens tillämpnings- område, i den mån de omfattades av detta (prop. 2009/10:242 s. 41 f.). Regeringen finner inte skäl att nu göra någon annan bedömning. Både konsumentkreditdirektivet och bolånedirektivet ställer också upp undantag för räntefria krediter under vissa förutsättningar (artikel 2.2 f respektive 3.2 c). Enligt båda direktiven undantas även krediter som av- ser uppskjuten betalning av en existerande skuld (artikel 2.2 j respektive 3.2 f). Något generellt undantag för dessa krediter gjordes inte vid gen- omförandet av konsumentkreditdirektivet (prop. 2009/10:242 s. 89). När det gäller den möjlighet som finns att undanta räntefria bostads- krediter och andra kostnadsfria bostadskrediter som avser betalning av en redan existerande skuld, bedömer regeringen att det inte finns skäl att undanta dessa från tillämpningsområdet för de svenska bestämmelserna. Sådana bostadskrediter torde vara ovanliga. I den mån de förekommer finns det dock starka konsumentskyddsaspekter. Enligt artikel 3.2 a i bolånedirektivet tillämpas direktivet inte på s.k. kapitalfrigöringskrediter. Motsvarande undantag finns inte i konsument- kreditdirektivet. En sådan bostadskredit innebär att kreditgivaren betalar ut lånesumman och återbetalning förutsätts ske först vid en framtida för- säljning av bostaden. Återbetalning kan dock inte krävas förrän en eller flera angivna situationer uppkommer i konsumentens liv. Medlemsstat- erna ska fastställa vilka situationer som avses. Sådana krediter förekom- mer på den svenska bolånemarknaden och kallas ibland för seniorlån. anser att begreppet kapitalfrigöringskre- diter bör definieras och endast avse krediter som ges till äldre personer, som löper till dess att kreditgivaren avlider eller blir tvungen att lämna bostaden, och som innebär att konsumenten aldrig behöver betala tillbaka ett större belopp än vad som inflyter vid en försäljning av den pantsatta egendomen. Hypotekspension anser vidare att dessa krediter helt eller i vart fall delvis bör undantas från tillämpningsområdet för de bestämmel- ser som ska gälla för bostadskrediter. Dessa krediter omfattas av konsumentkreditlagen och de sär- skilda bestämmelser som gäller för bostadskrediter. Om de undantas från bestämmelserna som ska gälla för bostadskrediter, skulle de fullt ut om- fattas av den reglering som gäller för konsumentkrediter i övrigt. En sådan ordning framstår som mindre lämplig. I huvudsak samma konsu- mentskyddsaspekter gör sig trots allt gällande för dessa krediter som för bostadskrediter i allmänhet. Regeringen anser därför att kapitalfrigör- ingskrediter även fortsättningsvis bör omfattas av de regler i konsument- kreditlagen som gäller bostadskrediter. Med hänsyn till dessa krediters särdrag, främst att det är kreditgivaren som betalar konsumenten under 2015/16:197 avtalets löptid och inte tvärtom, finns det dock anledning att undanta dessa krediter från vissa delar av regleringen. Denna fråga behandlas vidare i avsnitt 6.4 och 6.8. När det gäller frågan om begreppet kapitalfrigöringskrediter bör defini- eras, och i så fall hur, delar regeringen utredningens bedömning att någon särskild definition inte bör införas i konsumentkreditlagen. På bolåne- marknaden synes det råda olika uppfattningar om vad begreppet bör innefatta. De undantag som ska gälla för denna typ av bostadskrediter bör i stället utformas huvudsakligen i linje med utredningens förslag, dvs. avse en bostadskredit där kreditfordran ska betalas först i samband med att den egendom som utgör säkerhet överlåts med anledning av att låntagaren uppnår en viss ålder eller på grund av låntagarens sviktande hälsa eller död. Det möjliggör ett bredare produktutbud och ger större valmöjligheter för äldre personer som vill realisera en del av värdet i bostaden utan att behöva sälja den. Det ligger dock i sakens natur att det handlar om krediter som lämnas till äldre personer mot säkerhet i en bostad som de redan äger. Beroende på hur marknaden utvecklas kan det finnas anledning att återkomma till frågan om och i så fall hur dessa krediter bör definieras. Enligt artikel 3.3 a i bolånedirektivet har medlemsstaterna möjlighet att undanta kreditavtal som är förenade med säkerhet i en bostad, men vars syfte inte är förvärv av en bostad, från tillämpningen av direktivets be- stämmelser om standardinformation i reklam och det standardiserade . Med ett sådant undantag skulle konsumentkreditlagens allmänna bestämmelser i stället gälla för dessa krediter. Enligt regering- ens bedömning finns det inte skäl för att utforma konsumentskyddet på ett annat sätt för dessa krediter än vad som gäller för andra bostads- krediter. Undantagsmöjligheten bör alltså inte utnyttjas. Artikel 3.3 b ger vidare medlemsstaterna möjlighet att undanta bo- stadskrediter som syftar till att konsumenten ska förvärva en bostad för att hyra ut den till någon annan från direktivets tillämpningsområde. Sådana bostadskrediter torde vara relativt ovanliga i , men kan bli mer vanliga . Vid dessa bostadskrediter tas inte konsumentens egen betalningsförmåga i anspråk i första hand. Ränta och eventuella amorteringar täcks i stället av hyresintäkter. är det ändå konsu- menten som är personligt ansvarig för betalningarna och han eller hon kan behöva ta sitt betalningsutrymme i anspråk, t.ex. om en hyresgäst inte betalar hyran eller flyttar. Enligt regeringens bedömning finns det därför inte skäl att undanta dessa krediter från de konsumentskyddande regler som ska införas. I artikel 3.3 c undantas vissa bostadskreditavtal som enligt lag beviljas en begränsad målgrupp och med ett allmännyttigt syfte och för vilka rän- torna är begränsade. En motsvarande bestämmelse finns i konsument- kreditdirektivet och den medförde att det i konsumentkreditlagen inför- des ett undantag för författningsreglerade lån som lämnas av statsmedel (3 §). I bolånedirektivet tillkommer ett krav på medlemsstaterna att in- föra andra lämpliga arrangemang för sådana lån, om ett undantag görs. När det gäller bostadskrediter finns det dock inte några nya författnings- reglerade bolån i som betalas ut av statsmedel (jfr lagen [1996:1179] om statligt reglerade bostadslån, av vilken framgår att den avser lån som redan är utbetalade). Någon ändring av konsumentkredit- lagens undantag i denna del behöver alltså inte göras. Bolånedirektivet medger även i artikel 3.3 d att medlemsstaterna gör undantag för s.k. överbryggningskrediter. Med en överbryggningskredit avses enligt direktivet ett kreditavtal som har en obestämd löptid eller som ska betalas tillbaka och som används av konsu- menten som en tillfällig finansieringslösning under övergången till ett annat finansiellt arrangemang för den fasta egendomen (artikel 4.23). Även om den aktuella kreditformen inte är avsedd att finansiera ägandet till en bostad kan det ändå vara fråga om en kredit med en bostad som säkerhet. I dessa fall finns det enligt regeringens be- dömning skäl att tillämpa de konsumentskyddande bestämmelser som i övrigt kommer att gälla för bostadskrediter. Om krediten inte är förenad med någon säkerhet i egendom, framstår det däremot som mer naturligt att i stället tillämpa de konsumentskyddande bestämmelser som gäller för konsumentkrediter i allmänhet. Regeringen föreslår därför, i likhet med utredningen, att de särskilda bestämmelserna om bostadskrediter i konsu- mentkreditlagen inte ska gälla för s.k. överbryggningskrediter som inte är förenade med någon säkerhet i den aktuella typen av egendom. Detta bör lämpligen framgå genom att definitionen av begreppet bostadskredit und- antar dessa krediter. Utredningen föreslår att undantaget ska avse över- bryggningskrediter, men utan att definiera vad som avses. För att tydlig- göra vilka krediter som undantas från tillämpningsområdet bör lagtexten i stället ges en utformning som anknyter till direktivets definition av begreppet överbryggningskredit. anser att även handpenninglån och byggnads- krediter ryms i direktivets undantag för överbryggningskrediter då det är fråga om krediter med kort löptid som ska övergå i en mer långsiktigt finansiering . Som framgår ovan föreslår regeringen att alla krediter, dvs. även handpenninglån och byggnadskrediter som är förenade med säkerhet i konsumentens bostad bör behandlas på samma sätt som andra bostadskrediter med sådan säkerhet. I vilken utsträckning krediter som inte är förenade med sådan säkerhet omfattas av direktivets undantag för överbryggningskrediter, som alltså genomförs i svensk rätt, får avgöras i rättstillämpningen. Definitionen av en överbryggningskredit i direktivet synes i vart fall omfatta mer än vad som traditionellt avses med en sådan kredit. Konsumentkreditlagens definitioner behöver kompletteras i vissa delar Flera av de definitioner som finns i bolånedirektivet finns också i kon- sumentkreditdirektivet och är redan införda i konsumentkreditlagen. Det gäller bl.a. uttrycken konsument, kreditgivare, kreditavtal, effektiv ränta och kreditränta. Andra uttryck som finns i båda direktiven ansågs inte nödvändiga att definiera i lag i samband med genomförandet av konsu- mentkreditdirektivet. Det gäller t.ex. begreppet varaktigt medium, som inte definieras. I stället används uttrycket läsbar och varaktig form i konsumentkreditlagen (jfr t.ex. prop. 2013/14:15 s. 36). Det är lämpligt att använda det uttrycket även fortsättningsvis. I bolånedirektivet hänvisas till konsumentkreditdirektivets definition av begreppet konsumentens sammanlagda kreditkostnad, med tillägget 2015/16:197 att även kostnader för fastighetsvärdering omfattas. Regeringen delar ut- redningens bedömning att detta tillägg inte innebär någon ändring i sak och att kostnader för värdering av en säkerhet ingår i den sammanlagda kreditkostnaden enligt gällande rätt. Av tydlighetsskäl bör tillägget ändå återspeglas i definitionen i konsumentkreditlagen. En bestämmelse med denna innebörd föreslås. Någon särskild reglering om bostadskrediter i utländsk valuta finns inte i konsumentkreditdirektivet eller i konsumentkreditlagen. Sådana regler finns dock i bolånedirektivet och regeringen lämnar i avsnitt 6.10 förslag om hur de bör genomföras i svensk rätt. För att klargöra vilka krediter som kan beröras av de nya reglerna bör en definition av begreppet bo- stadskredit i utländsk valuta införas i konsumentkreditlagen. Denna fråga behandlas vidare i relevant avsnitt.