prop · H40353 · 2016-12-19 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:53 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation är ändamålsenlig och har förutsättningar att hantera en större konsulär kris utomlands på ett effektivt sätt. Den övergripande slutsatsen är att den konsulära krisberedskapsorganisationen har goda förutsättningar att hantera konsulära kriser utomlands och att organisationen använder sina resurser på ett effektivt sätt. Det finns några områden som anser kan förbättras för att ytterligare stärka krisberedskapen inom utrikesförvaltningen. följer bland annat upp de förbättringsförlag som (2005:104) presenterade 2005 om UD:s roll och konsulära frågor och det konstateras att samtliga av dessa förslag har genomförts. Ett omfattande förändringsarbete har gjorts inom utrikesförvaltningen för att höja förmåga att hantera kris- och katastrofsituationer utomlands där svenskardrabbats. Ärendet och dess beredning .............................................................. granskning och slutsatser........................................ Den konsulära krisberedskapen – organisation .................. Utbildnings- och övningsverksamhet ................................. Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris .................... Dokumentation av krisarbete och utvärdering.................... Regeringens bedömning av iakttagelser och Den konsulära krisberedskapen – Utbildnings - och övningsverksamheten ............ Hur beredskapsorganisationen fungerat i Dokumentation av krisarbete och 4 Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Årligt återkommande krisberedskapsövningar ................. Dokumentation av utvärderingar...................................... konsulära krisberedskap (RiR Undersökning av krisberedskapsarbetet på svenska Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Ärendet och dess beredning har granskat om utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation är ändamålsenlig och har förutsättningar att hantera en större kris utomlands där svenskar1 drabbats på ett effektivt sätt (RiR 2016:13), se bilagorna 1, 2 och 3. Inom ramen för granskningen har genomfört intervjuer med chefer och handläggare på enheten för konsulära och civilrättsliga frågor (UD KC) och nyckelpersoner på Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB). har även deltagit i krisberedskapsutbildningar och krisövningar som genomförts av UD KC. För att inkludera utlandsmyndigheterna skickades en enkät till beredskapsansvariga på dessa, och granskningen omfattar även genomgång av enkätsvaren. överlämnades av till regeringen . 1 Begreppen ”svenskar” och ”svenska medborgare” används i denna skrivelse som samlingsbegrepp för samtliga som omfattas av lagen (2003:491) om konsulärt ekonomiskt bistånd) samt lagen (2010:813) om konsulära katastrofinsatser. 2Riksrevisionens granskning och slutsatser huvudslutsatser är att utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation har goda förutsättningar att hantera konsulära kriser utomlands och att de resurser som står till utrikesförvaltningens förfogande används på ett effektivt sätt. Det finns dock några områden som anser kan förbättras för att ytterligare stärka krisberedskapen, framför allt på utlandsmyndigheterna. utgår från fem övergripande frågeställningar i sin granskning: 1.Är den konsulära krisberedskapsorganisationen ändamålsenligt utformad? 2.År beredskapsplaneringen ändamålsenlig? 3.Är krisberedskapsorganisationen utbildad och övad på ett ändamålsenligt sätt? 4.Har krisberedskapsorganisationen fungerat som avsett i kris? 5.Omhändertas erfarenheter från verkliga händelser och övningar på ett systematiskt sätt? Nedan redogörs för bedömningar och rekommendationer på dessa fem områden. 2.1Den konsulära krisberedskapen – organisation bedömer att den konsulära krisberedskapen är ändamålsenligt utformad. Det finns en tydlig ansvarsfördelning inom utrikesförvaltningen, löpande arbete med krisberedskapsfrågor och förstärkningsstyrkor som kan kallas in vid behov med kort varsel. Insatser kan på så sätt anpassas efter en specifik kris som den fasta organisationen hålls nere. bedömer att detta är ett resurseffektivt sätt att organisera den konsulära krisberedskapen. bedömer att beredskapsplaneringen är ändamålsenlig. Inom utrikesförvaltningen tillämpas en gemensam krisberedskapsmodell som innebär att krisberedskapen organiseras på ett likartat sätt på alla utlandsmyndigheter och att beredskapsplanerna följer samma struktur, vilket ger igenkänning. Detta är viktigt i en organisation där personalen roterar med jämna mellanrum. bedömer att den gemensamma krisberedskapsmodellen utgör en god grund för beredskapsplaneringen inom utrikesförvaltningen men att utlandsmyndigheterna kan förbättra delar av sin beredskapsplanering. flesta utlandsmyndigheter följer beredskapsplansmallen men anser att det finns utrymme för förbättring. 2016/17:53 lyfter fram att fler utlandsmyndigheter bör uppdatera planen , enligt rådande mall, och fler bör genomföra beredskapsövningar. Personalens kännedom om beredskapsplanen på utlandsmyndigheterna kan också förbättras. anser att utbildnings- och övningsverksamheten har utvecklats på ett målmedvetet och resurseffektivt sätt och den bedöms vara ändamålsenligt utformad. utrycker tveksamhet över om utbildning och övning inom utrikesförvaltningen sker i tillräcklig omfattning. 2.4Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris har hanterat en rad konsulära kriser som alla ger viktig information om förutsättningarna för att hantera kriser . har inte funnit något som tyder på att beredskapsorganisationen inte fungerat väl i kris. har läst skriftliga utvärderingar av konsulära kriser som inträffat . anser dock att underlaget inte är tillräckligt utförligt för att det ska gå att dra några slutsatser om förutsättningarna för hantering av framtida kriser. 2.5Dokumentation av krisarbete och utvärdering Slutligen har utvärderat om erfarenheter från verkliga händelser och övningar omhändertas på ett systematiskt sätt. anser att det finns brister och att de viktigaste erfarenheterna från krisarbete och övningar inte dokumenteras skriftligt på ett systematiskt sätt. I sina sammanfattande iakttagelser konstaterar att det finns indikationer på att beredskapsansvaret kan behöva förtydligas i vissa fall för beredskapsansvariga på utlandsmyndigheterna och att inte tillräckligt med tid och prioritet ges till beredskapsansvaret på alla dessa myndigheter. uppmanas att identifiera hur detta kan rättas till. anser att den konsulära krisberedskapsorganisationens förutsättningar att hantera större kriser utomlands i huvudsak är goda men att det finns utrymme för förbättringar och ger följande rekommendationer: • UD bör överväga att föra in ett krav på årligt återkommande konsulära krisberedskapsövningar i föreskrifterna för utrikes- förvaltningen (UF 2011:5). Utlandsmyndigheter som inte övat under bör följas upp. • UD bör fortsätta att utveckla systematiken, strukturen och dokumentationen när det gäller utvärderingar. Detta är viktigt för att säkerställa att viktiga lärdomar och erfarenheter fångas upp och inte förloras i samband med att personal roterar. utvärdering som dokumenteras skriftligt kan också förbättra öppenheten i krishanteringen. • UD bör säkerställa att samtliga beredskapsansvariga är införstådda med uppdraget och får tillräcklig utbildning för att kunna fullgöra det ansvar de har för beredskapsfrågor vid utlandsmyndigheterna. 3 Regeringens bedömning av iakttagelser och rekommendationer Samhällets krisberedskap är en ständigt prioriterad fråga för regeringen, så även beredskapen för att hantera större kriser som inträffar utomlands som berör svenska medborgare och deras anhöriga. Beredskapen att kunna bistå svenskar vid större kris- och katastrofsituationer utomlands hanteras av utrikesförvaltningen (och utlandsmyndigheterna) inom ramen för den konsulära verksamheten. Den konsulära verksamheten är en viktig och omfattande uppgift för utrikesförvaltningen. Flodvågskatastrofen 2004 visade brister i förmåga att hantera större kriser utomlands med många drabbade svenskar. Denna hantering granskades 2005 av . har en rad förändringar gjorts för att utrikesförvaltningen ska vara bättre för att kunna hantera olika större kriser som berör svenskar utomlands. konstaterar att samtliga av (SOU 2005:104) förslag som avsåg roll och konsulära frågor har genomförts, till exempel följande: –finns en tydlig ansvars- och uppgiftsfördelning för krishantering som är fastslagen i arbetsordningen för (UF 2016:1). –Den konsulära och civilrättsliga enheten (UD KC) har utvidgats. En del av enheten arbetar uteslutande med krisberedskap och krishantering och en konsulär jour har inrättats för att hantera konsulära nödsituationer dygnet runt. är UD alltid nåbart och det finns rutiner för att larma och starta upp krisarbete och sprida information dygnet runt. UD KC och UD har alltid en chef i beredskap utanför arbetstid. –Det finns flera förstärkningsresurser med förberedd personal som kan kallas in för att snabbt förstärka UD eller aktuell Genom samarbeten med andra relevanta myndigheter kan UD och utlandsmyndigheterna även förstärkas med Skr. 2016/17:53 annan expertkompetens vid behov. –Hela utrikesförvaltningen arbetar efter en sammanhållen krishanteringsmodell. Utlandsmyndigheternas krisberedskap är uppbyggd enligt samma struktur, och i en kris arbetar UD och utlandsorganisationen i en gemensam krisorganisation. –UD och utlandsmyndigheterna har tydliga rutiner och organisationen är byggd för att vara flexibel och kunna anpassas till olika kriser. Krismedvetenheten har höjts inom hela utrikesförvaltningen, vilket gör att reaktionstiden kan förkortas. 3.1Regeringens bedömning av övergripande slutsatser 3.1.1Den konsulära krisberedskapen – organisation De kriser som utrikesförvaltningen arbetat med stöder bedömning att den konsulära krisberedskapen är ändamålsenligt utformad. Alla kriser är olika men utrikesförvaltningens uppdrag att bistå svenskar vid större krissituationer utomlands genererar ofta likartade uppgifter. Det handlar bland annat om att –besvara telefonsamtal och frågor från drabbade, anhöriga, myndigheter, allmänhet och massmedier, –och kontinuerligt göra en lägesanalys med utgångspunkt från svenskars behov (liv och hälsa) och utifrån den ta ställning till vilka åtgärder regeringen eventuellt behöver vidta för att komplettera andra aktörer på plats, –söka information och förmedla den vidare till berörda genom olika kommunikationskanaler internt och externt, –handlägga enskilda konsulära ärenden, –samordna och analysera information från olika lokala källor, –utbyta information med andra ambassader och –hålla kontakt med lokala myndigheter i det aktuella landet, med reseföretag, svenska myndigheter, kommuner, drabbade och deras anhöriga. Den gemensamma krisberedskapsmodellen är utformad för att förbereda organisationen för att i kris snabbt kunna utföra dessa olika uppgifter på ett samordnat sätt. De olika förstärkningsresurserna har använts vid flertalet tillfällen för att stödja UD och utlandsmyndigheterna. Förstärkning har även sänts direkt till krisområden för att ingå i en utlandsmyndighets kristeam på plats. bedömer att även beredskapsplaneringen är ändamålsenlig. Inom utrikesförvaltningen tillämpas en gemensam krisberedskapsmodell som innebär att krisberedskapen organiseras på ett likartat sätt på alla utlandsmyndigheter och att beredskapsplanerna följer 2016/17:53 samma struktur, vilket ger igenkänning. Detta är viktigt i en organisation där personalen roterar med jämna mellanrum. bedömer att den gemensamma krisberedskapsmodellen utgör en god grund för beredskapsplanering inom utrikesförvaltningen men att det finns utrymme för förbättringar framför allt på utlandsmyndigheterna. Syftet med den nuvarande för beredskapsplanering är att vara ett stöd och verktyg i både krisberedskapsplaneringen och krishanteringen. Att hålla god beredskap innebär att utlandsmyndigheterna ska göra en beredskapsplan enligt gällande mall som uppdateras , att en uppskattning av antalet svenskar i landet över året görs och att information och råd till svenska resenärer löpande uppdateras. Det innebär även att vara väl orienterad i hur verksamhetslandet fungerar och hanterar krissituationer, att bygga upp ett kontaktnät för snabba informationsvägar samt att göra bedömningar av risker i landet som kan få konsulära konsekvenser med mera. Som konstaterar hade inte alla utlandmyndigheter uppdaterat beredskapsplanen enligt rådande mall när enkäten besvarades. Detta ses över (se nedan). Målsättningen är att alla utlandsmyndigheter ska arbeta löpande med sitt beredskapsarbete och uppdatera beredskapsplanen enligt rådande mall en gång . Enligt svaren på den enkät som skickade till utlandsmyndigheterna har angett att de uppdaterat beredskapsplanen. anser att utbildnings- och övningsverksamheten har utvecklats på ett målmedvetet och resurseffektivt sätt och bedöms vara ändamålsenligt utformad. uttrycker tveksamhet över om utbildning och övning inom utrikesförvaltningen sker i tillräcklig omfattning. Alla som ska arbeta med konsulära frågor (inklusive beredskapsfrågor) på en utlandsmyndighet uppmanas och förväntas genomgå en konsulär grundkurs före påbörjad utlandsstationering, om de inte gått en sådan kurs. Alla som ska stationeras utomlands erbjuds att gå en översiktskurs som ger en överblick även av krisberedskapsfrågorna och även nya myndighetschefer erbjuds utbildning där krisberedskapsfrågor ingår. arrangerar UD KC två konsulära regionmöten . Alla konsulärt ansvariga och beredskapsansvariga i regionen bjuds in till fördjupning och utbyte med UD KC och med kollegorna i regionen. Utlandsmyndigheterna uppmanas att utföra årliga krisberedskapsövningar. Det kan vara egna övningar på myndigheten eller övningar med stöd av UD KC. En del ambassader gör även samövningar med andra nordiska ambassader och EU-ambassader. På UD KC finns en särskild grupp, Beredskapsgruppen, som bland annat arbetar med att stödja utlandsmyndigheterna i deras beredskapsarbete. En viktig del av beredskapsarbetet är att genomföra krisövningar och Beredskapsgruppen har som målsättning att genomföra ett tiotal övningar . Främst används två olika typer av övningar: fördjupningsövningar och Skr. 2016/17:53 simuleringsövningar. Fördjupningsövningar är diskussionsövningar med De har tagits fram för att särskilt öva nyckelmoment i krishanteringen men även för att ge en helhetsbild av myndighetens uppdrag och krisarbete. Det är ett resurseffektivt format som gör det möjligt för UD KC att genomföra flera övningar . Simuleringsövningar är mer omfattande. Genom motspel i och på orten simuleras en kris. ska agera på samma sätt som i en riktig kris och utföra de moment och uppgifter som beskrivs i myndighetens beredskapsplan. Simuleringsövningar genomförs med stöd av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och kräver mer förberedelser och personal vid genomförandet. genomfördes sex fördjupningsövningar och två simuleringsövningar och planeras totalt nio fördjupningsövningar och två simuleringsövningar. UD KC har även tagit fram diskussionsövningar med handledning för att underlätta för utlandsmyndigheterna att göra egna övningar. Alla utlandsmyndigheter har inte övat , vilket påpekar. Detta kan ha flera förklaringar, till exempel att endast ett mycket begränsat antal svenska medborgare normalt befinner sig i landet i fråga. Flera myndigheter har även hanterat riktiga krissituationer som i sig ger övning och lärdom för framtida krishändelser. 3.1.4Hur beredskapsorganisationen fungerat i kris har hanterat en rad konsulära kriser . Inriktningen är tydlig: Om det finns information eller misstankar om att svenskar kan vara drabbade av en konsulär kris utomlands, ska UD och aktuell utlandsmyndighet agera direkt och med kraft för att efter hand kunna skala ner krisarbetet om det visar sig inte behövas. Samtliga aktuella kriser har varit av mindre eller medelstor karaktär och inte drabbat många svenskar. Men även mindre kriser kan generera ett omfattande krisarbete för UD och aktuell utlandsmyndighet. Det finns till exempel ofta ett stort behov av information om händelsen, dess olika konsekvenser och utrikesförvaltningens arbete och åtgärder internt inom och externt från drabbade, anhöriga, massmedierna och allmänheten i stort. har inte funnit något som tyder på att beredskapsorganisationen inte fungerat väl i kris men anser sig inte kunna dra några slutsatser om förutsättningarna för att hantera framtida kriser utifrån det skriftliga material som granskat. Regeringens uppfattning är att krisorganisationen har fungerat väl i kris. måste kunna anpassas efter olika händelser men även eventuella nya hot och risker i omvärlden och svenskars resebeteende som kan ändras . 2016/17:53 3.1.5 Dokumentation av krisarbete och utvärdering anser att det finns vissa brister i utrikesförvaltningens skriftliga dokumentation från krisarbete och övningar. Regeringen noterar detta, men vill framhålla att lärdomar och erfarenheter alltid tillvaratas i samband med kriser och övningar. Efter avslutat krisarbete samlas berörda medarbetare direkt för en inledande muntlig utvärdering av den egna insatsen och av hur krisarbetet fungerat. Detta har lett till att beredskapsplaner har uppdaterats i de fall brister i rutiner har kunnat identifieras, och åtgärder har omhändertagits i det löpande beredskapsarbetet. I samband med simuleringsövningar har muntliga utvärderingar gjorts på plats tillsammans med utlandsmyndigheten. Aktuell myndighet har ansvarat för att ta om hand lärdomar och föra in eventuella ändringar i sin beredskapsplan. Övningsformen fördjupningsövningar har kommit till som en följd av erfarenheter och utvärderingar av tidigare övningar och krishanteringar, och således fokuserat på just de svårigheter som därigenom identifierats. I samband med fördjupningsövningar ges alla som deltagit möjlighet att utvärdera övningen och den egna insatsen genom en enkät. Detta sker även efter konsulär grundkurs och regionmöten. Behovet av kompletterande och mer systematisk skriftlig dokumentation är uppmärksammat och inleddes därför ett arbete på UD KC med att ta fram ett utvärderingsformat som kan användas efter avslutat krisarbete för att utvärdera den konsulära enhetens krisarbete. Formatet användes efter terroristattentaten i , efter terroristattentatet i och kuppförsöket i och kommer att fastställas . 4Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av rekommendationer Regeringen noterar att anser att det är rimligt att utlandsmyndigheterna genomför en krisövning och att UD bör överväga hur de kan förmås att göra det. föreslår att krav på årlig övning förs in i föreskrifterna för utrikesförvaltningen och att detta följs upp. Regeringen delar uppfattningen att krisberedskapen bör övas . avser därför att följa rekommendation och föra in årlig övning av krisberedskapen i föreskrifterna för utrikesförvaltningen. finns en checklista för verksamhetsstöd för utlandsmyndigheterna där bland annat årlig Att använda checklistan är obligatoriskt för utlandsmyndigheterna (RK-beslut UD2016/00427/PLAN). UD KC Skr. 2016/17:53 kommer även i dialog med utlandsmyndigheterna att se över hur beredskapsövningar kan ges högre prioritet. UD KC ser löpande över det övningsmaterial som finns för utlandsmyndigheterna. har tagit fram en modell för utvärdering av den konsulära enhetens arbete i samband med kriser som testats . Utvärderingsmodellen kommer att fastställas . Vidare utveckling och justering av formatet kommer sedan att göras i det löpande arbetet. Utvärderingar från utbildningar, vissa övningar och regionmöten kommer att dokumenteras på ett mer systematiskt sätt och ligga till grund för vidareutveckling av utbildningar och övningar. UD anser att den konsulära grundutbildningen ger en god bild av vad det innebär att hålla beredskap på en utlandsmyndighet. Genom dialog med myndighetschefer och beredskapsansvariga på utlandsmyndigheterna kommer UD KC att följa upp synpunkter och förslag som framkommit i enkät för att bedöma behovet av ytterligare stöd och utbildningsinsatser. Regeringen anser att är slutbehandlad i och med denna skrivelse. – förutsättningar för effektiv insats? är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-406-3 rir 2016:13 tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 6 - 2 0 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 1 5 5 R I R 2 0 1 6 : 1 3 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – förutsättningar för effektiv insats? har granskat utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och utlandsmyndigheterna (ambassader och generalkonsulat). Företrädare för och Myndigheten för samhällsskydd och beredskap har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen docent samt seminariedeltagare vid och medarbetare vid för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagorna 1–2 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor har varit projektledare för granskningen till och med . Myndigheten för samhällsskydd och beredskap R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vilket ansvar har staten vid en kris utomlands? Vilket ansvar har utrikesförvaltningen? Vad säger litteraturen om konsulär krisberedskap? Är krisberedskapsorganisationen ändamålsenligt utformad? Utformning och dimensionering av utrikesförvaltningens beredskapsorganisation Ansvars- och uppgiftsfördelningen inom utrikesförvaltningen förslag har tagits om hand Är beredskapsplaneringen ändamålsenlig? Hur är organisationen utbildad och övad? Utbildnings- och övningsverksamheten har utvecklats över tid Utlandsmyndigheterna kan göra mer Har organisationen fungerat som avsett i kris? Hur omhändertas erfarenheter från verkliga händelser och övningar? UD-KC:s arbete med utvärdering och lärande Utlandsmyndigheternas arbete med utvärdering och lärande R I K S R E V I S I O N E N U T R I K E S F Ö R V A L T N I N G E N S K O N S U L Ä R A K R I S B E R E D S K A P Till rapporten finns två elektroniska bilagor att ladda ned från . Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Undersökning av krisberedskapsarbetet på svenska utlandsmyndigheter Genomgång av utlandsmyndigheternas beredskapsplaner R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningens bakgrund och motiv I samband med flodvågskatastrofen i blottades stora brister i utrikesförvaltningens konsulära krisberedskapsorganisation. Regeringen och berörda myndigheter fick utstå hård kritik, framförallt för att de agerade sent. Efter katastrofen inleddes ett intensivt arbete med att utreda vad som gått fel och hur bristerna kunde åtgärdas.