prop · H303162 · 2016-04-07 00:00:00 — •Behandlingen får inte vara i strid med svensk arbetsrättslig lag- stiftning eller gällande kollektivavtal. •Behandlingen måste vara i enlighet med god sed på svensk arbets- marknad. •Systemet måste inrättas på ett sådant sätt att det inte finns risk för att fler personuppgifter än vad som är nödvändigt eller relevant med hänsyn till ändamålet behandlas, eller att känsliga person- Prop. 2015/16:162 uppgifter behandlas i strid med personuppgiftslagen. •Uppgifter som samlas in och bevaras måste vara riktiga, adekvata och relevanta. Det innebär att bolaget skyndsamt kan behöva göra en första granskning och bedömning av de inkomna uppgifterna. •Uppgifter får inte bevaras än vad som är nöd- vändigt med hänsyn till ändamålet med behandlingen. En anmälan som befinns vara ogrundad bör tas bort . Om en anmälan leder till utredning, bör uppgifterna tas bort när utred- ningen är avslutad eller, om utredningen leder till åtgärder mot den registrerade, när uppgifterna inte längre behövs för detta ändamål. Det finns således vägledning för revisionsbyråerna i fråga om vilka krav som gäller för att det ska vara tillåtet för byrån att behandla personupp- gifter inom ramen för ett rapporteringssystem. Som framgått innebär reg- leringen begränsningar av vilka uppgifter som får behandlas inom ramen för system för visselblåsare. Utöver det som följer av de nämnda före- skrifterna från Datainspektionen kan det nämnas att det som huvudregel är förbjudet att behandla känsliga personuppgifter om bl.a. etniskt ursprung, politiska åsikter och medlemskap i fackförening (13 § person- uppgiftslagen). Begränsningarna får anses förenliga med revisorsdirek- tivet (jfr prop. 2015/16:10 s. 221 f.). De anmälningar om regelöverträdelser som avses gäller i första hand överträdelser av revisionspaketet. Det är emellertid svårt att av- gränsa regleringen till att avse enbart anmälningar och utsagor som rör överträdelser direkt knutna till det regelverket, och inte till exempelvis revisionsstandarder. Direktivet bör därför genomföras så att kravet på interna rutiner omfattar överträdelser av alla bestämmelser som gäller för revisionsbyråns verksamhet. Detta innebär att tillämpningsområdet blir något vidare än vad direktivet kräver. Men besvärliga gränsdragnings- problem kan undvikas som skyddet för anmälaren blir både tydligare och säkrare. I revisorslagen bör det således införas ett krav på revisionsbyråer (reg- istrerade revisionsbolag) att ha ändamålsenliga rutiner för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för verksamheten. Den närmare utformningen av de interna rutin- erna bör överlämnas åt revisionsbyråerna. Denna lösning motsvarar vad som gäller på finansmarknadsområdet (se t.ex. 6 kap. 2 a § lagen om bank- och finansieringsrörelse). I sammanhanget kan det påpekas att regeringen i prop. 2015/16:128 (se ovan) föreslår ett särskilt skydd mot repressalier bl.a. för den arbetstagare som slår larm genom att använda sig av arbetsgivarens interna rutiner för rapportering av missförhållanden. Det skyddet kan alltså komma att omfatta även den som använder en revisionsbyrås interna rutiner för att slå larm, i de fall det handlar om allvarliga missförhållanden enligt den i den propositionen föreslagna lagstiftningen (jfr s. 52 f. i propositionen). Samarbetet med utländska tillsynsmyndigheter Regeringens förslag: Genom Revisorsnämndens samarbetsavtal med ett tillsynsorgan i ett tredjeland ska det säkerställas att revisionsklient- ens affärsintressen inte skadas. Regeringens bedömning: De författningsändringar som revisions- paketet föranleder i fråga om deltagande i kom- mittén för europeiska tillsynsorgan för revisorer bör göras på förord- Utredningens förslag och bedömning: Överensstämmer huvudsaklig- en med regeringens förslag och bedömning (se betänkandet s. 189 f., 367, 449, 456, 457 och 470). Utredningen uttrycker skyddet för det granskade företagets affärsintressen något annorlunda; enligt dess förslag är det en sekretessbestämmelse. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker förslag- en och delar bedömningen eller har ingen invändning mot dem. är det skydd som revisorsdirektivet ger det granskade företagets affärsintressen inte en fråga om sekretess. Skälen för regeringens förslag och bedömning samarbete med andra tillsynsmyndigheter inom EES Enligt revisionspaketet ska de behöriga myndigheterna inom EU – i Sve- rige och i vissa avseenden – och de europeiska tillsynsmyndigheterna samarbeta för att fullgöra sina upp- En behörig myndighet ska bistå såväl andra behöriga myndigheter inom EES som de europeiska tillsynsmyndigheterna (artikel 36.1 i direk- tivet och artiklarna 29 och 31 i förordningen). utbytet av konfidentiella uppgifter (artikel 36.2–36.4a i direktivet och artikel 22 i förordningen), underrättelseskyldighet (artikel 36.5 i direktiv- et) och när en behörig myndighet får begära att en annan behörig mynd- ighet ska biträda med en utredning (artikel 36.6 i direktivet). tillsynsmyndigheter är Europeiska värdepappers- och marknadsmyndig- heten (), Europeiska bankmyndigheten () och Europeiska för- säkrings- och tjänstepensionsmyndigheten (Eiopa). Enligt revisionspaketet ska alltså , Finansinspektion- en, andra tillsynsmyndigheter inom EES och de europeiska tillsynsmynd- igheterna samarbeta och utbyta information. Verktyg för ett sådant sam- arbete och utbyte av information finns inom ramen för befintlig lagstift- Regeringen ser inga skäl för att införa någon utökad rätt att lämna ut konfidentiell information (artikel 36.4a i revisorsdirektivet). Samarbetet mellan de behöriga myndigheterna inom EU ska vidare ske inom ramen för kommittén för europeiska tillsynsorgan för revisorer (”CEAOB”; se t.ex. artiklarna 6 och 14 i revisorsdirektivet). I kommittén ska det ingå en ledamot från varje medlemsstat. en ska vara en företrädare på hög nivå från den behöriga myndigheten, (artikel 30 i förordningen). Kommitténs uppgift är att samordna tillsynen inom EU och att utarbeta i olika sammanhang (artikel 30, artikel 31.7, artikel 32 och artikel 36.4 i förordningen). Medlemsstaterna ska informera kommittén om hur revisionspaketet tillämpas, bl.a. i fråga om informationsutbyte, Prop. 2015/16:162 beslutade disciplinära åtgärder och om revisionsmarknadens utveckling i fråga om företag av allmänt intresse (artikel 30f i direktivet och artiklar- na 2, 27 och 36 i förordningen). deltagande i kommittén bör regleras på förordnings- nivå. samarbete med tillsynsmyndigheter utanför EES ska enligt revisionspaketet även samarbeta med mot- svarande tillsynsorgan i tredjeländer, dvs. stater utanför EES (artikel 47 i direktivet och artiklarna 36–38 i förordningen). ska inte längre jämställas med stater inom EES, se avsnitt 6. ska på begäran lämna ut uppgifter till tillsynsorgan i ett land utanför EES (27 c § revisorslagen). Förutsättningar för detta är bl.a. att har träffat ett samarbetsavtal med tillsyns- organet och att uppgifterna har samband med revisionen av ett företag med säte inom EES som är börsnoterat i tredjelandet (se vidare prop. 2008/09:135 s. 125 f.). En nyhet jämfört med den hittillsvarande lydelsen av revisorsdirektivet är att det uttryckligen anges att det granskade företagets affärsintressen inte får skadas av myndighetssamarbetet (artikel 47.2 ba i direktivet). Det samarbetsavtal som ska ingås med tillsynsorganet i tredjelandet bör sålunda säkerställa att så inte sker. Revisorslagen bör kompletteras i enlighet med detta. 10.5Övervakning av kvalitet och konkurrens Regeringens bedömning: Skyldigheten enligt EU:s revisorsförord- ning för behöriga myndigheter att upprätta en rapport om utveck- lingen på marknaden för revision av företag av allmänt intresse bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 365 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna instämmer i bedömningen eller har ingen invändning mot den. Enligt Revisorsnämnd- en bör andra myndigheters ansvar för att bidra med upplysningar för upp- rättandet av rapporten komma till uttryck i de myndigheternas instruk- tioner. avstyrker att verket regelbundet ska bidra med underlag till rapporten. Skälen för regeringens bedömning: Revisorsförordningen innehåller ett krav på att en behörig myndighet ska övervaka kvaliteten och kon- kurrensen på revisionsmarknaden (artikel 27). Myndigheten ska följa utvecklingen på marknaden för revision av företag av allmänt intresse och särskilt bedöma följande: •Risker till följd av stor förekomst av kvalitetsbrister hos en revisor eller revisionsbyrå och hur sådana risker påverkar den allmänna stabiliteten inom finanssektorn. •Behovet av att vidta åtgärder för att minska sådana risker. • Hur väl revisionsutskotten utför sitt arbete. Myndigheten ska och därefter minst vart tredje år utarbeta en rapport om utvecklingen på marknaden för revision av företag av allmänt intresse. Rapporten ska överlämnas till kommittén för europeiska tillsynsorgan för revisorer, för finansmarknaden och kommissionen. Kommissionen ska därefter ta fram en rapport om utvecklingen på unionsnivå. Förordningens regler om övervakning av kvalitet och konkurrens på marknaden gäller direkt i och kräver inga införlivandeåtgärder. bör ha huvudansvaret för övervakningen och för upp- rättandet av rapporten. Enligt regeringens uppfattning kan de bedömning- ar som ska göras i hög grad utföras av nämnden själv. uppgifter som behöver för att sammanställa rapporten är sådana som myndigheten redan har eller kan få från de berörda revi- bör dock i viss mån kunna bidra med uppgifter om hur väl revisionsutskotten i företag av allmänt intresse utför sitt arbete och med annan relevant information som inspektionen kan få inom ramen för sin tillsyn. Detta bör regleras på förordningsnivå. Av myndighetsförordningen följer att även andra myndigheter är skyldiga att bistå med upprättandet av rapporten (6 §). Det kan bl.a., som pekar på, bli aktuellt för verket att lämna metodstöd för exempelvis bedömningarna av marknadskoncentra- tionen på revisionsmarknaden. Någon mer långtgående skyldighet för andra myndigheter än och att delta i arbetet behöver dock inte införas. 11 Disciplinära åtgärder mot revisorer Regeringens bedömning: De nya disciplinära åtgärder som revi- sionspaketet föreskriver bör i möjligaste mån inordnas bland de befintliga åtgärder som enligt revisorslagen står till Revisorsnämnd- ens förfogande. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens bedöm- ning (se betänkandet s. 414 f. och 809). Remissinstanserna: Remissinstanserna instämmer i bedömningen eller har ingen invändning mot den. Skälen för regeringens bedömning Disciplinsystemets syfte och utformning Revisorskåren spelar en central roll i näringslivet och i samhället i stort. Dess arbete är en förutsättning för att företagens ägare, kunder, leverant- örer och kreditgivare ska kunna få en rättvisande bild av företagens eko- nomiska resultat och ställning. Den ökade öppenhet som revisionen bidrar till stärker också möjligheten för myndigheterna att bedriva sin verksamhet. Det är mot denna bakgrund som den offentliga tillsynen över revisorer och revisionsbyråer (registrerade revisionsbolag) ska ses. Revisors- nämndens tillsyn är av avgörande betydelse för att förtroendet för revi- sorerna – och i förlängningen för företagens finansiella rapportering – ska kunna upprätthållas. Genom revisionspaketet utvecklas både reglerna om tillsynsbefogenheter (se avsnitt 10.2) och reglerna om vilka disciplinära åtgärder som nämnden kan besluta om ifall en revi- sor eller revisionsbyrå gör sig skyldig till en regelöverträdelse. Den sen- are frågan behandlas i detta avsnitt. I avsnitt 14 behandlas revisions- paketets bestämmelser om tillsyn över och ingripanden mot revisions- klienter som är företag av allmänt intresse. Med stöd av revisorslagen, förordningen om revisorer och Revisors- nämndens föreskrifter bedriver ett omfattande arbete för att beivra överträdelser av de regler som gäller för revisorers verk- samhet och särskilt för att ingripa mot revisorer som inte är lämpliga att utöva revisionsverksamhet. Inom ramen för detta arbete bedriver nämnd- en utredningsverksamhet som bl.a. omfattar systematisk och uppsökande tillsyn. De disciplinära åtgärderna är yttersta medel för att tillrättaföra en revisor som har brutit mot någon av reglerna för revisorer- nas verksamhet. Ett beslut om en disciplinär åtgärd fungerar också hand- lingsdirigerande för hela revisorskåren och utgör därmed ett skydd för företagen och deras intressenter. Bestämmelser om disciplinära åtgärder m.m. finns i 32–35 §§ revisors- lagen. En auktorisation (eller ett godkännande) kan upphävas, om en revisor uppsåtligen gör orätt i sin revisionsverksamhet eller på annat sätt förfar oredligt. Detsamma gäller om avgifterna till inte betalas. Om det finns förmildrande omständigheter, får i stället ge revisorn en varning (32 § första stycket). Om en revisor på något annat sätt åsidosätter sina skyldigheter som revisor eller som ställ- företrädare för en revisionsbyrå, får en varning ges. Om det är tillräck- ligt, får i stället ge en erinran. Är omständigheterna synnerligen försvårande, får auktorisationen även i ett sådant fall upp- hävas (32 § andra stycket). Motsvarande regler gäller för revisionsbyråer. För att tillsynen ska kunna fungera effektivt krävs att har god insyn i revisorernas verksamhet och organisation. Revisorerna och revisionsbyråerna är därför skyldiga att låta nämnden granska hand- lingar som hör till verksamheten och lämna de uppgifter som behövs för tillsynen (28 §). I avsnitt 10.2 föreslås att uppgiftsskyldigheten utökas för att anpassa den till revisionspaketets krav. EU-reglerna om disciplinära åtgärder I revisorsdirektivets hittillsvarande lydelse anges att medlemsstaterna ska se till att det finns effektiva system för utredningar och sanktioner så att bristfällig revision kan upptäckas, rättas till och förhindras. Utan att det påverkar medlemsstaternas system för civilrättsligt ansvar ska medlems- staterna föreskriva effektiva, proportionella och avskräckande discipli- 2015/16:162 nära sanktioner mot revisorer och revisionsbyråer, om lagstadgad revi- sion inte utförs i enlighet med de bestämmelser som antas för att genom- föra direktivet (artikel 30). När direktivet genomfördes i gjordes bedömningen att de svenska reglerna om disciplinära åtgärder uppfyller direktivets krav (se prop. 2008/09:135 s. 98 f.). Genom revisionspaketet införs nya disciplinåtgärder som ska kunna tillgripas mot revisorer och revisionsbyråer vid överträdelser av de bestämmelser som gäller för dem. Medlemsstaterna ska föreskriva att de behöriga myndigheterna åtminstone ska kunna använda sig av följande verktyg vid överträdelser av revisorsdirektivet och revisorsförordningen (artikel 30a.1 i revisorsdirektivet): •Ett åläggande för den fysiska eller juridiska person som är skyldig till överträdelsen att upphöra med sitt handlande och att inte upp- repa det. •Ett offentligt uttalande på den behöriga myndighetens webbplats som anger vem som är skyldig till överträdelsen och överträdelsens art. •Ett tidsbegränsat förbud under högst för revisorn att utföra lagstadgad revision eller att underteckna revisionsberättelser. •En förklaring om att revisionsberättelsen inte uppfyller kraven i direktivet eller förordningen. •Ett tidsbegränsat förbud under högst för en person som är en av de yrkesverksamma revisorerna i revisionsföretaget att utöva uppdrag i ett revisionsföretag. •En administrativ sanktionsavgift för fysiska och juridiska personer. Av direktivet följer även att det ska finnas en möjlighet för att återkalla en auktorisation (artikel 30.3). I revisorsförordningen sägs att tillsyns- och utredningsbefogenheterna ska utövas i full överensstämmelse med nationell rätt, särskilt med prin- ciperna om respekt för privatlivet och rätten till försvar (artikel 23.5). Enligt regeringens mening kan det inte komma på fråga att införa ett disciplinärt system som inte lever upp till högt ställda rättssäkerhetskrav. Såväl revisorsdirektivet som revisorsförordningen medger att med- lemsstaternas behöriga myndigheter har ytterligare befogenheter än de som följer av direktivet och förordningen. Men medlemsstaterna ska enligt förordningen se till att de behöriga myndigheterna tilldelas åtmin- stone de i förordningen angivna tillsyns- och utredningsbefogenheterna i fråga om revision av företag av allmänt intresse (artikel 23). Detta får anses innebära att förordningen i denna del kräver kompletterande regler i svensk rätt. Bland de befogenheter som räknas upp i förordningen finns befogenheten att vidta de administrativa åtgärder och påföra de sank- tioner som avses i artikel 30a i direktivet. Den gällande ordningen för vilka disciplinära åtgärder som får vidta är effektiv och fungerar väl. En utgångspunkt vid införlivandet av de nya sanktionerna enligt bör enligt regering- ens mening vara att de i möjligaste mån inordnas bland och samordnas med de befintliga disciplinära åtgärder som föreskrivs i revisorslagen. bör alltså, utöver upphävande av auktorisation och registrering, Prop. 2015/16:162 behålla de disciplinära åtgärderna varning och erinran, som saknar mot- svarighet i EU-regleringen. Dessa tre åtgärder bör bilda ett ramverk, inom vilket de nya sanktioner som revisionspaketet föreskriver inordnas. bör, liksom , som utgångspunkt ges möjlighet att i varje enskilt fall välja vilken eller vilka av disciplinåtgärderna som bör påföras vid en överträdelse av reglerna. Även om i sin verksamhet ofta bör kunna hålla sig till erinran, varning och upphävande som disciplinära åtgärder även i fortsättningen, medför revisionspaketet att det disciplinära systemet blir mer komplext. I följande avsnitt behandlas de nya disciplinåtgärder som revisionspaketet föreskriver. Där, och i författningskommentaren, beskrivs också vilka utgångspunkter som bör gälla för val av åtgärd. De två nya sanktioner som enligt regeringens mening aktualiseras för ett genomförande är sanktionsavgifter och tidsbegränsat förbud att utöva revisionsverksamhet m.m. De övriga sanktioner som revisorsdirektivet innehåller får, som utredningen anför, anses motsvaras av Revisors- nämndens befintliga befogenheter. möjlighet att göra ett offentligt uttalande på sin webbplats behandlas i avsnitt 11.5. Regeringens förslag: beslutar att ge en revisor eller en revisionsbyrå (registrerat revisionsbolag) en varning och det finns särskilda skäl, ska nämnden även kunna besluta om en sank- Sanktionsavgiften ska vara lägst . ska för en revisor kunna uppgå till högst och för en revisionsbyrå till högst av byråns årsomsättning. ska kunna besluta att en sanktionsavgift ska tas ut även av en före detta revisor som, trots förbudet mot det, tillträder en ledande befattning hos en tidigare uppdragsgivare. Om överträdelsen enbart består i att revisorn inte har fullgjort sin skyldighet att medverka till utredning, ska någon sanktionsavgift inte få beslutas. Utredningens förslag: Överensstämmer inte med regeringens förslag. Enligt utredningen ska sanktionsavgifter enbart kunna tas ut av den revi- sor eller före detta revisor som lagstridigt tillträder en befattning hos en tidigare uppdragsgivare (se betänkandet s. 414 f.). Utredningens alternativa förslag: Utredningens alternativa förslag, som utredningen anser inte bör genomföras, överensstämmer delvis med Enligt utredningens förslag ska en sanktionsavgift också kunna tas ut vid upphävande av en auktorisation eller en registrer- Förslaget saknar krav på att det ska finnas särskilda skäl för att en sanktionsavgift ska kunna tas ut. Utredningen föreslår en uttrycklig lag- regel om att en sanktionsavgift inte ska få beslutas om överträdelsen omfattas av ett åtal för brott eller om anmäler över- trädelsen till åtal. Enligt utredningens förslag ska sanktionsavgiften för 2015/16:162 en revisor uppgå till högst , om överträdelsen har skett vid revisionen av ett företag av allmänt intresse, och annars . För ett registrerat revisionsbolag ska avgiften uppgå till högst en procent av bolagets omsättning, eller högst av omsättningen om överträdelsen har skett vid revisionen av ett företag av allmänt intresse (se betänkandet s. 809 f.). Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot utredningens huvudförslag att sanktionsavgift endast ska kunna tillämpas i ett visst fall. anför dock att utredningens bedömning ter sig som en överprövning av det som har beslutats på EU-nivå och att ett genomförande enligt utredningens förslag underminerar möjligheten att skapa en tillsyn som är likartad inom EU. påpekar att utgångspunkten för tillsynsverksamhet över hela världen är att myndigheterna kan få information från de företag och personer som står under tillsyn. Enligt inspektionen förefaller utred- ningens alternativa förslag vara mer i linje med EU-reglerna. vid instämmer och anför att till- synsdimensionen inte är tillräckligt beaktad av utredningen samt att en sanktionsavgift inte kan anses ha ett bestraffande syfte i verklig mening – den är i själva verket det enda sättet att tillrättaföra en ekonomisk verk- samhet som är lindrigare än indraget tillstånd. Kammarrätten i anför att utredningens förslag leder till att syftet med sanktionssystemet går nästan helt förlorat och menar att tillsynsarbetet försvåras om det inte går att använda avgifter som påtryckningsmedel för att få en revisor att lämna upplysningar. Kammarrätten anser att frågan om sanktionsavgift- ernas förenlighet med borde ha analyserats mer ingående och ur fler perspektiv. När det gäller utformningen av utredningens alternativa förslag anför några remissinstanser, däribland FAR, att sanktionsavgiftens högsta belopp bör vara lägre än vad utredningen föreslår. FAR menar bl.a. att hänsyn måste tas till att en revisor vid sidan av sanktionsavgiften också riskerar andra disciplinära åtgärder och höga skadestånd. Med utgångs- punkt i att sanktionsavgiften är straffrättslig anser , med instämmande av , att förslaget inte innehåller någon lösning på problemet med två parallella förfaranden och pekar bl.a. på att åklagaren har en absolut åtals- och förundersökningsplikt som innebär att en förundersökning måste drivas framåt och åtal väckas även om det pågår en utredning hos . Om nämnden beslutar om en sanktionsavgift, kan ett åtal hindras. Enligt Ekobrotts- myndigheten bör ett beslut om sanktionsavgift hindras inte bara av ett åtal utan även av ett strafföreläggande eller ett beslut om åtalsunderlåtel- se. Kammarrätten i anser att utredningen mer ingående borde ha analyserat vad som kan göras för att minska risken för att en revisor helt undgår påföljd. anför att ett sätt att minska risken för att sanktionsavgifterna ska anses vara straffrättsliga enligt Europa- konventionen är att begränsa dem så att de inte får överstiga den vinst som revisorn har gjort genom regelöverträdelsen. Skälen för regeringens förslag Den tidigare avgiften togs bort Som framgår av föregående avsnitt har den närmare utformningen av ingripandeåtgärder på revisionsområdet varit en fråga för varje medlemsstat att avgöra. Revisionspaketet innebär att nu ställer krav på att medlemsstaterna i sin nationella lagstiftning inför regler som gör det möjligt för de behöriga myndigheterna att vid regelöverträdelser besluta om vissa angivna disciplinåtgärder. En åtgärd som därmed aktualiseras är sanktionsavgifter (artikel 30a.1 f). hade möjlighet att utöver en varning besluta om en s.k. straffavgift. Avgiften kunde beslutas i förening med en var- ning om det fanns särskilda skäl. Straffavgiften ansågs fylla ett behov av en ingripande påföljd för de fall då en revisor skaffar sig inkomster på ett sätt som strider mot gällande revisorsregler eller på annat sätt gör sig skyldig till en allvarlig överträdelse av reglerna som grund för upphävande av hans eller hennes auktorisation inte föreligger (se prop.