prop · H40335 · 2016-11-01 00:00:00 — Regeringens proposition 2016/17:35 En avgiftsfri filmgranskning och utvidgad Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt som innebär att kravet på tillståndskort avskaffas och att avgiften för fastställande av åldersgränser för film tas bort. Dessutom föreslås att ledsagarregeln utvidgas så att barn som fyllt elva men inte och som är i sällskap med en person som är eller äldre får medges tillträde till visning av en film som inte är tillåten för barn . Lagändringarna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt ................................. Ärendet och dess beredning .............................................................. En avgiftsfri åldersklassificering av film .......................................... Kravet på tillståndskort tas bort ........................................................ Sammanfattning av promemorian Uppdrag till om ett nytt avgiftssystem för fastställande av åldersgränser för film och (dnr Ku2015/02477/MF) .................................................. Lagförslaget i promemorian ............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Sammanfattning av promemorian Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt (dnr Ku2016/01350/MF) .................................................. Lagförslaget i promemorian ............................................. Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde 1 Förslag till riksdagsbeslut Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. 2Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt Härigenom föreskrivs i fråga om lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt1 dels att 9 och 10 §§ ska upphöra att gälla, dels att rubrikerna närmast före 9 och 10 §§ ska utgå, dels att 6 och 12 §§ ska ha följande lydelse. Vid en allmän sammankomst eller en offentlig tillställning där en visning av en framställning i en film förekommer får tillträde inte medges någon som inte har uppnått den lägsta ålder som myndigheten bestämt enligt 5 §, om inte något annat följer av andra stycket. Barn som inte fyllt och Barn som inte fyllt och som är i sällskap med en person som är i sällskap med en person som fyllt får medges som fyllt får medges tillträde till visning av en tillträde till visning av en framställning som är tillåten för framställning som är tillåten för Barn som fyllt sju Barn som fyllt sju men inte och som är i men inte och som är i sällskap med en person som fyllt sällskap med en person som fyllt får medges tillträde till får medges tillträde till visning av en framställning som är visning av en framställning som är tillåten för barn . tillåten för barn . som fyllt elva men inte femton år och som är i sällskap med en person som fyllt får medges tillträde till visning av en framställning som är tillåten för Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om anslag om åldersgränser. överklagas till allmän förvaltnings- I övrigt får beslut enligt övrigt får beslut enligt denna lag denna lag inte överklagas. Prövningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. 1Senaste lydelse av 10 § 2013:1132. 2Senaste lydelse 2013:114. Denna lag träder i kraft . 2016/17:35 3 Ärendet och dess beredning Regeringen beslutade att ge en särskild utredare i uppdrag att se över dagens system för att fastställa åldersgränser för film som ska visas offentligt (dir. 2013:77). överlämnade utredningen betänkandet En ny modell för åldersklassificering av film för barn och unga (SOU 2014:64). Betänkandet innehåller ett lagförslag om ett nytt avgiftssystem för fastställande av åldersgränser för film. För att komplettera beredningsunderlaget beslutade regeringen att ge i uppdrag att lämna förslag till ett avgiftssystem för fastställande av åldersgränser för film som baseras på biljettintäkter, och att överväga och eventuellt föreslå en utvidgning av ledsagarregeln till att gälla åldersgränsen (dnr Ku2015/01669/MF). Uppdraget redovisades i promemorian Uppdrag till om ett nytt avgiftssystem för fastställande av åldersgränser för film och utvidgning av ledsagarregeln (dnr Ku2015/02477/MF). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 3. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (Ku2015/02477/MF). I detta lagstiftningsärende behandlar regeringen lagförslagen i promemorian om att utvidga ledsagarregeln. Inom har det därefter tagits fram en promemoria, Förslag till lag om ändring i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt (Ku2016/01350/MF). En sammanfattning av promemorian finns i bilaga 4 och promemorians lagförslag finns i bilaga 5. Promemorian har remissbehandlats. En förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 6. En sammanställning av remissvaren finns tillgänglig i (Ku2016/01350/MF). Promemorian ligger till grund för förslagen i detta lagstiftningsärende om att avskaffa avgifterna för åldersklassificering liksom kravet på tillståndskort. Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som överensstämmer med propositionens lagförslag. Lagrådets yttrande finns i bilaga 7. Lagrådet har lämnat förslagen utan erinran. En avgiftsfri åldersklassificering av film . Regeringens förslag: Avgiften för fastställande av åldersgränser för film ska avskaffas och bestämmelsen som reglerar detta ska tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inte några synpunkter på det. Förvaltningsrätten i har påtalat att en ökning av antalet filmer som lämnas för granskning kan komma att medföra en ökning av antalet överklaganden till förvaltningsrätten. Skälen för regeringens förslag Allmänt om beslut om åldersgränser för film Den obligatoriska förhandsgranskningen av film (vuxencensuren) avskaffades då lagen (1990:886) om granskning och kontroll av filmer och videogram upphörde att gälla. Förhandsgranskningen av filmer som är avsedda att visas för barn finns dock kvar. Bestämmelser om åldersgränser finns i lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt. Det är myndigheten som beslutar om åldersgränser enligt lagen. En film kan godkännas för visning för alla barn, för barn , från eller från . En film får enligt 5 § i lagen inte godkännas för visning om den kan vara till skada för välbefinnandet för barn i den aktuella åldersgruppen. Från denna huvudregel finns enligt 4 och 7 §§ i lagen vissa undantag. Dagens system med åldersgränser innebär att en filmdistributör själv avgör om en film ska ges in till för granskning och fastställande av åldersgräns eller inte. Lämnas en film inte in för granskning får filmen inte visas offentligt för barn . Det innebär att filmer som inte granskas får en ”automatisk” femtonårsgräns. Enligt 10 § i lagen ska en avgift tas ut för fastställande av åldersgränser. Avgiften tas ut av . Hur avgiften bestäms framgår av 10 § första stycket. Där anges att avgiften tas ut med en 1.grundavgift (), 2.tidsavgift (vid normal visningshastighet, dock ), och 3.avgift för varje tillståndskort utöver det första (). Avgiften för åldersklassificering av film hör samman med det krav på tillståndskort som finns i 9 § (se nedan avsnitt 5). Konstruktionen av avgiftssystemet med tillståndskort innebär att film som inte når en bred publik, dvs. film som visas på ett fåtal biografer och där ett fåtal tillståndskort krävs, får betala en låg avgift. De kommersiellt mer framgångsrika filmerna som visas på många biografer bär merparten av kostnaderna för granskningsverksamheten. 2016/17:35 ficeringen av små distributörers filmer kan därför sägas vara subventionerad av de s.k. storfilmerna. Avgiftssystemet i dess nuvarande utformning har varit detsamma . Storleken på avgifterna ska i princip motsvara Statens medieråds kostnader för granskningsverksamheten (prop. 1989/90:70 s. 57). Intäkterna från avgifterna disponeras inte av utan redovisas på statsbudgetens inkomstsida under inkomsttitel. Eftersom storleken på avgifterna bygger på prognoser om antalet filmer som kommer att lämnas in för granskning och antalet tillståndskort som kommer att beställas har en viss obalans mellan avgifter och kostnader varit ofrånkomlig. Storleken på gransknings-avgifterna har därför också fått ändras ett antal gånger . har storleken på avgifterna justerats nedåt när det visat sig att avgiftsintäkterna överstigit kostnaderna för granskningsverksamheten (se prop. 2009/10:228 s. 55). Efter att avgifterna sänktes har dock avgiftsintäkterna understigit kostnaderna. Frågan om avgiftssystem för åldersklassificering av film har utretts ett flertal gånger (se t.ex. SOU 2014:64). Det har visat sig svårt att hitta ett avgiftssystem som främjar att även mindre kommersiellt framgångsrik film lämnas in för åldersklassificering. Att filmer inte lämnas in för granskning av kostnadsskäl, trots att de inte skulle bedömas som skadliga för barns välbefinnande, leder enligt regeringens uppfattning till att tillgången till film för barn minskar. Det gäller särskilt mindre kommersiellt framgångsrika och s.k. smala filmer från andra icke engelskspråkiga länder. Att en film får en automatisk femtonårsgräns trots att den inte skulle vara skadlig för yngre barns välbefinnande begränsar den rätt till information barn har enligt FN:s konvention om barnets rättigheter (). Åldersgränserna i sig innebär en inskränkning av barns informationsfrihet, och barn bör inte undanhållas mer information än vad som motiveras av skyddet för deras välbefinnande. Dagens system är därför problematiskt. En avgiftsfri åldersklassificering skulle leda till att det saknas anledning för distributörer att avstå från att granska filmer som bedöms kunna få en lägre åldersgräns än . Därigenom skulle barns och ungas tillgång till information och kultur öka. Regeringen anser därför att den mest ändamålsenliga lösningen för att möta problemet med att filmer inte lämnas för granskning – även om de sannolikt inte är skadliga för barn – är att avgifterna för åldersklassificeringen avskaffas. Det föreslås därför att avgiftssystemet upphävs. En bedömning av förslagets förväntade konsekvenser för de allmänna förvaltningsdomstolarna görs i avsnitt 8. Kravet på tillståndskort tas bort Regeringens förslag: Det ska inte längre krävas att ett tillståndskort ska finnas tillgängligt när en framställning som har granskats av och som har godkänts för barn visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Bestämmelsen om tillståndskort i lagen ska tas bort. Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser som har yttrat sig över förslaget tillstyrker eller har inte några synpunkter på det. Skälen för regeringens förslag: I 9 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt anges att ett tillståndskort ska finnas tillgängligt när en film som godkänts för visning för barn visas vid en allmän sammankomst eller offentlig tillställning. Tillståndskorten utfärdas av och ska innehålla bl.a. uppgift om distributörens namn, en kortfattad beskrivning av filmen, längden på denna och den åldersgräns som filmen har godkänts för (se 3 § förordningen [2010:1925] om åldersgränser för film som ska visas offentligt). Om en film ska visas på flera ställen måste den som vill visa filmen således beställa motsvarande antal tillståndskort. Kravet på tillståndskort finns kvar sedan distributionen av biograffilm var analog och filmgranskningen obligatorisk. Att ett tillståndskort utfärdades för varje kopia av en film innebar att ett beslut i ett granskningsärende alltid fanns tillgängligt tillsammans med den granskade filmen. , som var den myndighet som då granskade filmer, hade också ett tillsynsuppdrag. Att ett tillståndskort fanns tillgängligt underlättade biografbyråns kontroll av den aktuella filmen (se prop. 1989/90:70 s. 54). Det var tidigare straffbelagt att inte ha ett tillståndskort tillgängligt när en film visades. När filmcensuren avskaffades 2011 och filmgranskningslagen upphörde att gälla avskaffades också tillsynen. , som åldersklassificerar filmer, har således inget uppdrag att utöva tillsyn. är tillståndskortens huvudsakliga kvarvarande funktion i stället att upprätthålla nuvarande avgiftssystem. Systemet med tillståndskort framstår med hänsyn till den snabba digitaliseringen av film som administrativt krångligt och otidsenligt. Tillståndskort i form av papperskopior måste distribueras runt om i landet där en film visas trots att korten efter digitalisering av filmen inte längre åtföljer analoga visningskopior. Den flexibilitet som följer av digitaliseringen och som möjliggör ett mer varierat och lokalt filmutbud riskerar att begränsas av kravet på att ett tillståndskort ska finnas tillgängligt. De uppgifter som tillståndskorten innehåller finns dessutom allmänt tillgängliga i Statens medieråds databas. Det kan dessutom förutsättas att distributörerna informerar biografägarna om vilken åldersgräns en film har fått. Kravet på tillståndskort ska därför tas bort. 2016/17:35 6 Regeringens förslag: Ledsagarregeln ska utvidgas så att barn som fyllt elva men inte och som är i sällskap med en person som fyllt får medges tillträde till visning av en framställning som inte är tillåten för barn . Promemorians förslag: Överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inte några synpunkter på det. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i framhåller att en utvidgning kommer att främja barns rätt till information. delar bedömningen i promemorian att fördelarna med en utvidgning av ledsagarregeln överväger nackdelarna och anser att det är rimligt att föräldraansvaret för barns medieupplevelser ska gälla både i och utanför hemmet. betonar vikten av föräldraansvar och instämmer till viss del i förslaget men anser att ledsagarregeln enbart ska utvidgas för vissa filmer. En del filmer är enligt inte lämpliga för yngre barn ens i vuxnas sällskap, och möjligheten att ha en ”strikt” femtonårsgräns bör därför behållas för visning av filmer med exempelvis skadliga våldsskildringar. Enligt är det inte heller rimligt att öppna för att alla filmer ska kunna visas för barn i vuxens sällskap mot bakgrund av att det inte går att kräva eller kontrollera att det faktiskt är barnets vårdnadshavare som följer med sitt barn på bio. Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor (MUCF) är positiv till förslaget eftersom det ger en ökad möjlighet för barn och ungdomar att få tillgång till mer kunskap och kultur, vilket i sin tur kan komma att öka barns och ungdomars inflytande och makt. MUCF ställer sig dock även positiv till möjligheten att ha en strikt femtonårsgräns för filmer med skadliga konsekvenser för barn. Nordicom är försiktigt positivt till förslaget eftersom det ökar barns tillgång till information och innebär att ansvaret för skyddet av barn i större utsträckning tas över av vårdnadshavare. Däremot borde enligt Nordicom aspekten som rör barns skydd mot innehåll som kan vara skadligt för dem ha belysts utförligare i rapporten. Också är försiktigt positivt till förslaget, eftersom det ökar möjligheten för unga att ta del av filmer, dock utifrån en vuxens bedömning av lämplighet. anser att det är förnuftigt att föräldrar och andra vuxna ansvarar för om ett barn kan se en film med närmast överliggande åldersgräns. i avstyrker förslaget och anser att barns behov av skydd från skadlig exponering väger tyngre än barns rätt att se film tillåten tillsammans med en vuxen person. Film&TV-Producenterna, och avstyrker förslaget eftersom de ser en fara i att en utvidgning kan öppna för en diskussion kring att strängare åldersgränser bör införas. Skälen för regeringens förslag Ett barn som inte uppnått den lägsta tillåtna åldersgränsen för en film får enligt 6 § lagen (2010:1882) om åldersgränser för film som ska visas offentligt inte medges tillträde till en allmän sammankomst eller offentlig tillställning där filmen visas. I 6 § andra stycket i lagen finns ledsagarregeln som innebär ett undantag från detta tillträdesförbud. Enligt denna bestämmelse får ett barn yngre än i sällskap med en person som fyllt medges tillträde till en film som är tillåten . Ett barn som fyllt sju men inte får vidare, i sällskap med en person som fyllt , medges tillträde till en film som är tillåten . Ledsagarregeln infördes och motiverades bl.a. med att ett barns föräldrar bestämmer vad ett barn ska se i hemmet och att starka skäl därför talade för att öka utrymmet för föräldrarnas ansvar även när det gällde val av film på bio. Ett barns föräldrar fick anses ha den bästa kunskapen om barnets mognad. Det ansågs vidare allmänt sett vara en fördel om föräldrar och barn kunde se film tillsammans. Även från kulturpolitisk synpunkt ansågs det viktigt att biograffilmen inte blev ett sekundärt och underordnat medium i förhållande till tv och hemvideo. Eftersom femtonårsgränsen utgjorde gränsen för vuxenfilm ansågs det dock inte lämpligt att ledsagarregeln skulle gälla för barn mellan elva och (se prop. 1989/90:70 s. 53). När vuxencensuren avskaffades 2011 behölls både nuvarande åldersgränser och ledsagarregeln oförändrade. Att femtonårsgränsen fortfarande skulle vara absolut motiverades särskilt med att dessa filmer efter att vuxencensuren avskaffats inte skulle behöva vara föremål för någon granskning (se prop. 2009/10:228 s. 43). Barns rätt till yttrandefrihet och information I slås barns rätt till yttrandefrihet och information fast. Av konventionen framgår bl.a. att barn har rätt att söka, ta emot och sprida information. ska konventionsstaterna uppmuntra utvecklingen av lämpliga riktlinjer för att skydda barnet mot information och material som är till skada för barnets välfärd. Det måste alltså göras en avvägning mellan barnets behov av skydd och dess rätt till informationsfrihet. Vid denna avvägning spelar barnets ålder in på ett sådant sätt att ju äldre barnet blir desto mindre blir dess behov av skydd och desto större tyngd ska tillmätas rätten till informationsfrihet. Anledningen till att det finns bestämmelser om åldersgränser för film som visas offentligt är att det allmänt sett anses värdefullt med en norm för vad som, med hänsyn till barns välbefinnande, är acceptabelt att visa för barn i det offentliga rummet. Åldersgränserna anses vidare vara en hjälp för vuxna i barnets närhet när det gäller att bedöma en films eventuella skadlighet för barn i en viss ålder. Dessa skäl lyftes också fram för att motivera att åldersgranskningen behölls när filmcensuren för vuxna avskaffades (se prop. 2009/10:228 s. 41). I samma lagstiftningsärende ansåg regeringen, som nämnts, att ledsagarregeln skulle vara 2016/17:35 oförändrad och att femtonårsgränsen således även fortsättningsvis skulle vara absolut. Redan då ansåg dock den myndighet som då beslutade om åldersgränser, , att ledsagarregeln borde utvidgas till att gälla även filmer från . Enligt myndigheten skulle en sådan utvidgning visa att ansvaret för bedömningen av det enskilda barnets välbefinnande vilar på vårdnadshavaren. Av enkätundersökningar bland föräldrar (publicerade under titeln ”Föräldrar & medier 2015”) som har gjort framgår att de tillfrågade föräldrarna anser att det ideala systemet är en kombination av lagstadgade åldersgränser och ett större föräldraansvar. Enligt myndigheten är det också vanligt förekommande med klagomål från föräldrar som uttrycker besvikelse över att inte kunna ta med sitt barn i åldrarna på en viss film på bio. Genom ledsagarregeln har vårdnadshavare ett ansvar för barns välbefinnande och skydd från skadlig mediepåverkan upp till när det gäller filmer på bio. De skäl som anfördes vid införandet av ledsagarregeln kan enligt regeringens uppfattning göra sig lika starkt gällande i åldersgruppen , särskilt mot bakgrund av den förändrade medieanvändningen bland barn och unga (se närmare om detta nedan). Även i denna åldersgrupp är det barnets vårdnadshavare som får anses ha den bästa kunskapen om barnets mognad och vad som kan anses vara skadligt för barnet. Precis som för yngre barn skiljer sig dessutom mognadsgraden åt mellan barn i denna åldersgrupp. Det innebär t.ex. att en film som inte är skadlig för välbefinnandet för ett barn kan vara skrämmande för ett annat barn i samma ålder. Det måste vidare anses som positivt att barn även i denna åldersgrupp kan se på film på bio tillsammans med en vårdnadshavare eller annan vuxen. Det är därför rimligt att det ansvar som vilar på vårdnadshavare för barns välbefinnande och skydd från skadlig mediepåverkan vid visning av filmer på bio ska gälla även barn som fyllt elva men inte . Detta harmonierar också med vad som gäller i våra grannländer. Även om det största ansvaret för att skydda barn mot skadlig mediepåverkan ligger på vårdnadshavarna har staten, som påpekar, ett ansvar för att skydda barn när de vistas i offentliga miljöer. Detta får dock enligt regeringens mening främst anses gälla barn utan sällskap av någon vuxen. Tanken bakom åldersgränserna i lagen är också att skydda ensamma barn i respektive åldersgrupp i det offentliga rummet. För det ensamma barnet bör åldersgränsen vara absolut och någon ändring i detta avseende är inte aktuell. Ökad mångfald och bredd i filmutbudet för barn Som nämnts ovan anfördes i samband med avskaffandet av vuxencensuren att femtonårsgränsen borde fortsätta vara absolut, eftersom dessa filmer inte längre skulle vara föremål för någon granskning. Det finns anledning att ifrågasätta bärkraften i det argumentet. Det enda som skiljer en film som har granskats av och fått en femtonårsgräns från en film som fått en automatisk femtonårsgräns eftersom den inte granskats är att den granskade filmen har en beslutsmotivering. Det finns inget som talar för att en film skulle vara mer skadlig för ett barns välbefinnande för att den inte har granskats, eller för den delen att en film skulle vara mindre skadlig för att den granskats. Det kan alltså vara så att en film får en automatisk femtonårsgräns utan att den är skadlig för ett barns välbefinnande. I avsnitt 4 föreslås att avgiftssystemet upphävs, vilket bör leda till att fler filmer lämnas in för åldersklassificering. Antalet filmer som får en automatisk femtonårsgräns eftersom de inte granskats bedöms därmed minska, med en ökad tillgång till kultur för barn och unga som följd. Även utan avgiftsbaserad granskning kommer emellertid sannolikt ett antal filmer inte att lämnas in för åldersklassificering och därmed få en automatisk femtonårsgräns. Anledningen till att en film inte lämnas in för granskning behöver inte alltid vara ekonomisk eller att en distributör själv bedömt filmen som skadlig för barns välbefinnande. Andra överväganden kan tänkas ligga bakom ett sådant beslut, t.ex. att distributören inte anser att barn ingår i en films målgrupp och att den saknar värde för barn – även om filmen i och för sig inte är skadlig för välbefinnandet hos barn. Det kommer följaktligen även fortsättningsvis förekomma fall då distributörer trots avskaffande av granskningsavgifterna kommer att avstå från att lämna in en film för granskning. I dessa fall riskerar barn att utestängas från vissa filmer trots att de inte är skadliga för deras välbefinnande.