prop · H40317 · 2016-10-11 00:00:00 — det har förekommit muntlig handläggning hos verket. handläggning ska även annars företas på begäran av utlänningen, om inte en sådan handläggning skulle sakna betydelse för att avgöra asylärendet. Handläggningen kan ske i form av muntlig förhandling eller i annan I 13 kap. 3 § UtlL anges att de omständigheter som behöver klarläggas noga ska utredas vid den muntliga handläggningen och vidare att utlänningen ska få tillfälle att redogöra för sin ståndpunkt och att uttala sig om de omständigheter som åberopas i ärendet. I 13 kap. 4 § UtlL anges att vid en muntlig förhandling ska utlänningen höras och att myndigheten får bestämma att även andra personer än utlänningen ska höras vid förhandlingen. Enligt den allmänna bestämmelsen om kommunikation i 17 § FL får ett ärende inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon Myndigheten får dock i vissa i paragrafen angivna fall avgöra Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), När inleder ett ärende om återkallelse av statusförklaring ska utlänningen enligt 13 kap. 9 a § UtlL underrättas. statusförklaring får inte återkallas utan att utlänningen har fått tillfälle att Beslut om bl.a. uppehållstillstånd och statusförklaring ska enligt 13 kap. 10 § UtlL vara skriftliga och alltid innehålla de skäl som ligger till grund för beslutet. I 18 kap. UtlL finns bestämmelser om att offentligt biträde ska förordnas i vissa fall. I lagen (2005:429) om god man för ensamkommande barn finns bestämmelser om god man i vissa fall för den som är och som är utländsk medborgare eller statslös. Under vissa förutsättningar får en asylansökan avvisas, dvs. Så är fallet enligt 5 kap. 1 b § första stycket UtlL om sökanden 1. i en annan EU-stat har förklarats vara flykting eller alternativt skyddsbehövande, 2. i ett land som inte är en EU-stat har förklarats vara flykting eller har motsvarande skydd, om sökanden kommer att släppas in i det landet och där är skyddad mot förföljelse och mot att sändas vidare till annat land där han eller hon riskerar förföljelse (s.k. första asylland), eller 3. kan sändas till ett land där han eller hon inte riskerar att utsättas för förföljelse, inte riskerar att utsättas för dödsstraff, kroppsstraff, tortyr eller annan omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning, är skyddad mot att sändas vidare till ett land där han eller hon inte har motsvarande skydd, har möjlighet att ansöka om skydd som flykting, och har en sådan anknytning till det aktuella landet att det är rimligt för honom eller henne att resa dit (s.k. säkert tredjeland). undantag från denna bestämmelse finns i 5 kap. 1 b § andra stycket UtlL. Bestämmelserna i avgör vilken medlemsstat som ska pröva en asylansökan. Om en asylansökan lämnas in i men en annan medlemsstat är ansvarig för prövningen ska den sökande överföras Asylansökan ska då avvisas enligt 5 kap. 1 c § andra stycket UtlL. Enligt 4 kap. 3 b § UtlL får frågan om statusförklaring inte prövas om asylansökan avvisas enligt 5 kap. 1 b eller 1 c § andra stycket UtlL. Om en utlännings asylansökan har avvisats enligt 5 kap. 1 b § första stycket 2 eller 3 UtlL, ska utlänningen, enligt 4 kap. 4 § UtlF, få en särskild handling av vilken det framgår att de skäl för asyl som han eller hon har anfört inte har prövats i sak i . beslut om avvisning eller utvisning, avslag på en ansökan om uppehållstillstånd och återkallelse av uppehållstillstånd får enligt 14 kap. 3 § UtlL överklagas till en migrationsdomstol. Detsamma gäller enligt 14 kap. 14 a § UtlL verkets beslut att avvisa en asylansökan med tillämpning av 5 kap. 1 b § eller 1 c § andra stycket och enligt 14 kap. 6 § UtlL verkets beslut i fråga om statusförklaring eller återkallelse av statusförklaring. Migrationsdomstolens beslut får enligt 16 kap. 9 § UtlL överklagas till Migrationsöverdomstolen där det enligt 16 kap. 11 § UtlL som huvudregel krävs prövningstillstånd. Prövningstillstånd meddelas enligt 16 kap. 12 § UtlL om det är av vikt för ledning av rättstillämpningen att överklagandet prövas av Migrationsöverdomstolen, eller om det annars finns synnerliga skäl att pröva överklagandet. Handläggningen hos domstolarna regleras av bl.a. bestämmelserna i förvaltningsprocesslagen (1971:291), förkortad FPL, och bestämmelserna i 16 kap. UtlL. Förfarandet hos domstolen är enligt 16 kap. 5 § UtlL skriftligt men i handläggningen får ingå muntlig förhandling i en viss fråga när det kan antas vara till fördel för utredningen eller främja ett snabbt avgörande av målet. I en migrationsdomstol ska muntlig förhandling hållas bl.a. om en utlänning som för talan i målet begär det samt förhandlingen inte är obehövlig och inte heller särskilda skäl talar emot det. Om en utlänning har ansökt om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § UtlL, får enligt 12 kap. 8 a § UtlL ett beslut om avvisning eller utvisning inte verkställas innan ansökan har prövats och då avslagits genom ett beslut som har fått laga kraft eller innan ett beslut att avvisa ansökan enligt 5 kap. 1 b § UtlL har fått laga kraft. Detta gäller dock inte om har beslutat om omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § UtlL eller om utlänningen har utvisats på grund av brott. I dessa fall får beslutet om avvisning eller utvisning verkställas när ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och då avslagits. får enligt 8 kap. 19 § UtlL besluta om avvisning med omedelbar verkställighet, dvs. att ett beslut om avvisning får verkställas även om det inte har fått laga kraft, om det är uppenbart att det inte finns grund för asyl och att uppehållstillstånd inte heller ska beviljas på någon annan grund. Om en utlänning har överklagat ett beslut om att han eller hon ska avvisas med omedelbar verkställighet enligt 8 kap. 19 § UtlL ska, enligt 12 kap. 10 § UtlL, pröva om verkställigheten av beslutet tills vidare ska avbrytas (inhibition). Även i andra fall när omprövar ett avvisningsbeslut ska verket pröva frågan om inhibition. 2016/17:17 5.6 Särskilda förfarandebestämmelser när den asylsökande har utvisats på grund av brott Enligt 5 kap. 20 § andra stycket UtlL får inte bevilja uppehållstillstånd för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om finner att en sådan utlänning bör beviljas uppehållstillstånd, ska verket inte besluta i ärendet utan med ett eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. I 12 kap. 16 b § UtlL anges förutsättningarna för att den som utvisats på grund av brott ska kunna beviljas uppehållstillstånd. Enligt 4 kap. 6 § andra stycket UtlL får inte bevilja statusförklaring för en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott. Om en sådan utlänning ansöker om statusförklaring och finner att han eller hon bör beviljas statusförklaring, ska verket inte besluta i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut om statusförklaring hade kunnat överklagas. Enligt 12 kap. 8 a § andra stycket UtlL får ett beslut om utvisning på grund av brott av en utlänning som ansöker om uppehållstillstånd som skyddsbehövande verkställas när en ansökan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och då avslagits. Av 12 kap. 19 a § första stycket UtlL framgår att om en utlänning som av allmän domstol har utvisats på grund av brott åberopar bestående verkställighetshinder enligt 1, 2 eller 3 § (se avsnitt 5.3) och dessa omständigheter inte kunnat åberopas av utlänningen tidigare, eller utlänningen visar giltig ursäkt för att inte ha åberopat omständigheterna tidigare, ska ta upp frågan om uppehållstillstånd till prövning. Är förutsättningarna inte uppfyllda ska verket enligt 12 kap. 19 a § andra stycket UtlL besluta att inte bevilja prövning. Utvisningsbeslutet får enligt 12 kap. 19 a § tredje stycket UtlL inte verkställas innan verket har avgjort frågan om prövning ska ske eller, om prövning beviljas, innan frågan om uppehållstillstånd har prövats i en instans och ansökan då avslagits. Enligt 12 kap. 19 a § fjärde stycket UtlL gäller vad som sägs i första stycket inte om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd som flykting enligt 4 kap. 1 § eller som annan skyddsbehövande enligt 4 kap. 2 eller 2 a § och en sådan ansökan inte tidigare under utlänningens vistelse i har prövats genom ett lagakraftvunnet beslut. I ett sådant fall ska pröva ansökan. Av 12 kap. 20 § UtlL framgår att om det i ett ärende som avser en allmän domstols beslut om utvisning på grund av brott kommer fram sådana skäl som kan ligga till grund för uppehållstillstånd enligt 16 b §, ska inte fatta beslut i ärendet utan med eget yttrande lämna över detta till den migrationsdomstol till vilken verkets beslut i fråga om uppehållstillstånd hade kunnat överklagas. I ett sådant ärende får besluta om inhibition. Det finns två olika typer av säkerhetsärenden: säkerhetsärenden enligt utlänningslagen och säkerhetsärenden enligt lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll, förkortad LSU. De flesta säkerhetsärenden handläggs enligt utlänningslagen. Enligt 1 kap. 7 § UtlL utgörs säkerhetsärenden enligt utlänningslagen av ärenden där Säkerhetspolisen av skäl som rör rikets säkerhet eller som annars har betydelse för allmän säkerhet förordar att en utlänning ska avvisas eller utvisas, att en utlännings ansökan om uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska avslås eller att en utlännings uppehållstillstånd eller arbetstillstånd ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas statusförklaring eller att en utlännings statusförklaring ska återkallas, att en utlänning inte ska beviljas resedokument, eller att en utlännings ansökan om ställning som varaktigt bosatt ska avslås eller att en utlännings ställning som varaktigt bosatt ska återkallas. Därtill är ett ärende hos om huruvida ny prövning ska beviljas enligt 12 kap. 19 eller 19 a § ett säkerhetsärende om beslutet om avvisning eller utvisning har fattats i ett säkerhetsärende. För säkerhetsärenden enligt utlänningslagen gäller med några undantag samma bestämmelser som för motsvarande ärenden som inte är säkerhetsärenden enligt lagen. Bestämmelserna i lagen om särskild utlänningskontroll är avsedda för kvalificerade säkerhetsärenden, dvs. ärenden som är av sådan karaktär att deras utgång har särskilt stor betydelse för den nationella säkerheten. En utlänning får enligt 1 § LSU utvisas ur landet enligt den lagen om det är särskilt påkallat av hänsyn till rikets säkerhet, eller om det med hänsyn till vad som är känt om utlänningens tidigare verksamhet och övriga omständigheter kan befaras att han eller hon kommer att begå eller medverka till terroristbrott enligt 2 § lagen (2003:148) om straff för terroristbrott eller försök, förberedelse eller stämpling till sådant brott. Beslut om utvisning enligt lagen om särskild utlänningskontroll meddelas enligt 2 § första stycket LSU av på ansökan av Säkerhetspolisen. Enligt 2 § tredje stycket LSU gäller att om Säkerhetspolisen har ansökt om utvisning enligt 1 § och utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, ska ansökningarna handläggas tillsammans enligt lagen. Detsamma gäller om utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt under handläggningen av ärendet om utvisning. Även en ansökan om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt som görs av en utlänning som är utvisad enligt 1 § eller har meddelats motsvarande beslut enligt äldre lag ska enligt 2 § fjärde stycket LSU handläggas enligt denna lag om utlänningen befinner sig i . beslut enligt lagen om särskild utlänningskontroll i fråga om utvisning, uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt får enligt 2 a § första stycket LSU överklagas till regeringen. Har beslutat att en utlänning som har ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt inte ska utvisas enligt lagen, ska enligt 2 b § LSU ett överklagande från utlänningen handläggas enligt 2016/17:17 utlänningslagen, om inte Säkerhetspolisen överklagar beslut. När beslut i fråga om utvisning överklagas, ska verket enligt 3 § första stycket LSU skyndsamt lämna över handlingarna i ärendet till Migrationsöverdomstolen. Migrationsöverdomstolen ska enligt 3 § andra stycket LSU med ett eget yttrande lämna handlingarna vidare till regeringen. I yttrandet ska det enligt 3 § tredje stycket LSU särskilt anges om det finns hinder enligt 12 kap. 1, 2 eller 3 § UtlL (se avsnitt 5.3) mot att beslutet verkställs. Finner Migrationsöverdomstolen att sådant hinder mot verkställighet finns, får regeringen inte avvika från den bedömningen. Om regeringen handlägger ett ärende om utvisning och utlänningen ansöker om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt ska regeringen enligt 3 a § LSU upphäva det överklagade beslutet och överlämna ärendet till för handläggning. Beslutar regeringen att en utlänning inte ska utvisas enligt lagen om särskild utlänningskontroll och har utlänningen ansökt om uppehållstillstånd, statusförklaring, resedokument eller ställning som varaktigt bosatt, får regeringen enligt 3 b § LSU överlämna ärendet i dessa delar till för prövning enligt utlänningslagen. I 5 § LSU anges de föreskrifter i utlänningslagen som i tillämpliga delar gäller i ärenden enligt lagen som särskild utlänningskontroll. Bland dessa föreskrifter finns bl.a. bestämmelser om flyktingar och andra skyddsbehövande, verkställighetshinder, muntlig handläggning och motivering av beslut. Enligt 13 § första stycket LSU ska som huvudregel ett beslut enligt denna lag verkställas så snart det kan ske efter det att beslutet fått laga kraft. I 10 och 13 a §§ LSU finns bestämmelser om verkställighetshinder och inhibition. Enligt 13 b § första stycket LSU ska Migrationsöverdomstolen som huvudregel hålla muntlig förhandling innan den yttrar sig enligt denna lag. I 27 § LSU finns bestämmelser om rätt till offentligt biträde. 5.8Tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i Lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i trädde i kraft . Lagen är tidsbegränsad och gäller till och med . Lagen innehåller bl.a. bestämmelser om tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, och begränsade möjligheter till anhöriginvandring för skyddsbehövande som har tidsbegränsade tillstånd. Dessutom är det inte möjligt att bevilja uppehållstillstånd till övriga skyddsbehövande som den tidsbegränsade lagen gäller. Som en följd av detta är det inte heller möjligt att bevilja ny prövning om de omständigheter som utlänningen åberopar till stöd för att ny prövning ska beviljas endast är sådana omständigheter som kan ligga till grund för övrigt skyddsbehov enligt 4 kap. 2 a § UtlL. 6 Svensk rätt anpassas till det omarbetade asylprocedurdirektivet 6.1Allmänt om direktivet och dess genomförande i svensk rätt Syftet med det omarbetade asylprocedurdirektivet är enligt artikel 1 att fastställa gemensamma förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd enligt det omarbetade skyddsgrundsdirektivet. Omarbetningen av direktivet har bl.a. syftat till att beslut om internatio- nellt skydd ska fattas snabbare, vara rättvisare och hålla högre kvalitet. Medlemsstaterna får enligt artikel 5 i det omarbetade asylprocedurdirek- tivet införa eller behålla förmånligare bestämmelser för förfaranden för beviljande och återkallande av internationellt skydd, förutsatt att de är förenliga med direktivet. Av skälen till det omarbetade asylprocedur- direktivet framgår att skyldigheten att införliva direktivet med nationell lagstiftning endast bör gälla de bestämmelser som utgör en innehålls- mässig ändring i förhållande till det första asylprocedurdirektivet. Det första asylprocedurdirektivet genomfördes i svensk rätt genom författ- ningsändringar som trädde i kraft . Det omarbetade asylprocedurdirektivet är tillämpligt på ansökningar om internationellt skydd (dvs. status som flykting eller alternativt skyddsbehövande), till skillnad från det första asylprocedurdirektivet vars utgångspunkt är att det är tillämpligt endast på asylansökningar (vilket enligt direktivet är ansökningar om skydd som flykting enligt ). I svensk rätt gäller dock samma förfaranderegler för alla ansökningar om uppehållstillstånd där skyddsbehov åberopas. Regeringen delar därför promemorians bedömning att direktivets vidgade tillämpningsområde inte kräver några förändringar i författningshän- seende. En genomgående ändring i det omarbetade asylprocedurdirektivet med anledning av det vidgade tillämpningsområdet är att begrepp som t.ex. asylsökande, asylansökan och återkallande av flyktingstatus har ersatts med sökande, ansökan om internationellt skydd och återkallande av internationellt skydd. I detta sammanhang bör därför påpekas att begrep- pet asylansökan i svensk rätt motsvarar begreppet ansökan om internat- ionellt skydd i det omarbetade asylprocedurdirektivet och kommer att användas vid redogörelse för svensk rätt. Begreppet person eligible for subsidiary protection översattes i det första asylprocedurdirektivet med alternativt skyddsbehövande, vilket också är det uttryck som förekommer i svensk rätt. I den svenska vers- ionen av det omarbetade asylprocedurdirektivet översätts person eligible for subsidiary protection med subsidiärt skyddsbehövande. Det är endast den svenska översättningen av begreppet i direktivet som har ändrats och direktivet har inte i detta avseende ändrats i sak eller innehåll. För att inte onödigt komplicera texten kommer i det följande endast begreppet alter- nativt skyddsbehövande att användas även när det redogörs för eller hän- visas till artiklar i det omarbetade asylprocedurdirektivet. 2016/17:17 Förvaltningsrätten i , och anser att en allmän översyn av utlänningslagstiftningen bör göras där större hän- syn tas till det omarbetade asylprocedurdirektivets processer och begrepp. Förvaltningsrätten i framhåller att en materiell och lagteknisk översyn är mycket angelägen. Regeringen delar uppfattningen att det finns behov av att se över utlänningslagen i tekniskt hänseende och anser att det finns anledning att återkomma till den frågan i ett annat sammanhang. anser att vissa ändringar bör göras i utlännings- lagen med anledning av att FN:s konvention om barnets rättigheter, för- kortad , ska bli svensk lag. har i ett betänkande (SOU 2016:19) föreslagit att ska göras till svensk lag. Betänkandet har remitterats och förslagen kommer därefter att beredas inom . Det finns inte någon anled- ning att i detta ärende göra några författningsändringar med anledning av att föreslås bli svensk lag. Det omarbetade asylprocedurdirektivet innehåller bestämmelser kring säkra ursprungsländer och några remissinstanser yttrar sig avseende den frågan. I svensk rätt finns inte någon reglering kring säkra ursprungs- länder och någon sådan ordning föreslås inte heller i detta ärende. Det saknas mot den bakgrunden anledning att närmare gå in på frågor rörande säkra ursprungsländer. I det följande kommer inte någon full- ständig redogörelse för bestämmelserna i det omarbetade asylprocedur- direktivet att göras. De bestämmelser som inte tas upp är bl.a. bestäm- melser om förvar, om vilka krav som ställs på beslut av den beslutande myndigheten, om vilka skyldigheter som åligger sökanden och om räck- vidden för offentligt biträde. I promemorian görs bedömningen att fler- talet av det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser redan är uppfyllda genom gällande rätt eller är frivilliga att genomföra. Rege- ringen delar denna bedömning och dessa bestämmelser kommer att berö- ras endast i den mån remissinstanserna har invänt mot promemorians bedömning. Vidare kommer vissa krav i det omarbetade asylprocedur- direktivet att hanteras i form av förordningsändringar. Dessa kommer endast i undantagsfall att tas upp här. 6.2Grundläggande principer och garantier 6.2.1Rätt till prövning av ansökan Regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdirektivets bestämmelser om rätt till prövning av ansökan kräver inte några för- fattningsändringar. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Svenska Röda Korset och UNHCR:s regionkontor för de baltiska och nordiska länderna (UNHCR) anser att tidsfristen för registrering av en ansökan bör framgå av lag. Svenska Röda Korset anser också att tidsfristen för överlämnande av en ansökan från en myndighet till bör lagregleras. omarbetade asylprocedurdirektivet ger rättigheter på ett tidigare stadium än svensk rätt och anser att direktivets regler om ansökan om internatio- nellt skydd därför bör få en tydlig reglering. anser också att direktivets möjlighet till en utsträckt registreringstid vid ett stort antal asylansökningar bör utnyttjas. framför att inte kan läggas till grund för bedömningen att det råder normharmoni mellan det omar- betade asylprocedurdirektivet och svensk rätt. Skälen för regeringens bedömning: Det omarbetade asylprocedurdi- rektivet innehåller bestämmelser om rätt till prövning av ansökan om internationellt skydd (artikel 6). Nytt är att det omarbetade direktivet innehåller bestämmelser om registrering av en ansökan. Direktivet anger att en ansökan om internationellt skydd ska diarieföras senast tre arbets- dagar efter det att ansökan gjorts om ansökan görs vid en myndighet som är behörig att registrera den. Om ansökan görs vid en myndighet som kan förväntas få ta emot sådana ansökningar men som inte är behörig att registrera dem, ska diarieföring ske senast efter det att ansökan gjorts. Nytt i det omarbetade direktivet är också att det finns en skyldighet för de andra myndigheter som kan förväntas få ta emot ansök- ningar om internationellt skydd att ha relevant information och att perso- nalen ska erhålla nödvändig utbildning. De ska instrueras att upplysa sökande om var och hur ansökningar om internationellt skydd kan läm- nas in (artikel 6.1). Till skillnad från tidigare anges i det omarbetade direktivet att en person som har ansökt om internationellt skydd ska ha en faktisk möjlighet att lämna in sin ansökan (artikel 6.2). Liksom tidigare gäller dock att det får ställas som krav att ansök- ningar om internationellt skydd ska lämnas in personligen och/eller på angiven plats (artikel 6.3). Det är däremot nytt att en ansökan om inter- nationellt skydd ska anses ha lämnats in när en blankett har lämnats in av sökanden (artikel 6.4). Nytt är också att tidsfristen för diarieföring får förlängas om ett stort antal personer ansöker om internationellt skydd med följden att det blir svårt att respektera före- skriven tidsfrist (artikel 6.5). En asylansökan ska enligt 4 kap. 20 § UtlF ges in till . Om en person ansöker om asyl hos sker en registrering av ansökan. Enligt tionsärenden ska en sökande som uppsöker någon av verkets ansöknings- enheter i syfte att söka asyl ha blivit registrerad innan han eller hon läm- nar lokalerna. Det som utgör tre olika moment i det omarbetade asylpro- cedurdirektivet – ansökan om asyl, registrering av ansökan och inläm- nande av ansökan – utgör normalt ett sammanhållet moment hos . En skriftlig asylansökan som getts in till Migrations- verket är en allmän handling (jfr 2 kap. 3 § första stycket tryckfrihetsför- ordningen, förkortad TF) på vilken bestämmelserna om allmänna hand- lingar är tillämpliga. Bestämmelser om registrering av allmänna hand- lingar finns i 5 kap. OSL.