prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Regeringens bedömning är att förslagen inte medför några övriga konsekvenser som påverkan på det kommunala självstyret, betydelse för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet eller möjligheten att nå de integrationspolitiska målen. Regeringen bedömer att de nya reglerna bör kunna träda i kraft . Den nya lagen bör bli tillämplig i fråga om skadestånd med anledning av repressalier som vidtas efter ikraftträdandet. Information om lagändringarna kommer att ske på sedvanligt sätt. Regeringen bedömer inte att det behövs några ytterligare särskilda insatser i detta hänseende från det offentliga. 2015/16:128 7 7.1Förslaget till lag om särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.1–4.3.3 och 4.3.5. Av första stycket framgår att lagen ger ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Med ett särskilt skydd mot repressalier menas att lagen i vissa fall ger ett skydd utöver det skydd som kan följa av andra regler. Lagtexten innehåller en upplysning om att lagen inte begränsar det skydd som arbetstagaren kan ha på annan grund. Lagen tillämpas parallellt med andra regelverk, beroende på hur arbetstagaren väljer att föra sin talan i domstol. Lagen ska inte påverka tillämpningen av andra regelverk, t.ex. om anställningsskydd, skyldigheter att rapportera eller system för rapportering inom arbetsmiljölagstiftningen. Den ger inte någon självständig rätt att slå larm, och reglerar inte heller i övrigt arbetstagares rätt att yttra sig eller att avslöja exempelvis företagshemligheter. Lagen inskränker självfallet inte de rättigheter som följer av grundlagarna. Lagen begränsar inte heller arbetstagares befintliga möjligheter att vända sig till myndigheter, media, fackliga organisationer eller andra. Lagen gäller alltså parallellt med övriga regler som kan aktualiseras då arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden. Den ska med andra ord inte motsatsvis förstås så att arbetstagare inte har något skydd alls vid uppgiftslämnande som av någon anledning inte faller under lagens kriterier. Av första stycket framgår också att lagen gäller arbetstagare. Se dock även 2 § där det framgår att den som utför arbete som inhyrd jämställs med arbetstagare under vissa förutsättningar. Lagen bygger på det civilrättsliga arbetstagarbegreppet. Med arbetstagare avses den som är att betrakta som sådan i enlighet med det arbetstagarbegrepp som kommer till uttryck vid tillämpningen av arbetsrättslig lagstiftning, t.ex. i Arbetsdomstolens praxis avseende lagen (1982:80) om anställningsskydd. Arbetstagarbegreppet betraktas som tvingande. Avtalets rubricering och parternas uppfattning om rättsförhållandena saknar avgörande betydelse. Det är i stället avtalets reella innebörd som är styrande. Den som genom lagstiftning uttryckligen förklarats inte vara att anse som arbetstagare omfattas däremot inte av lagen. Det gäller t.ex. vissa personer som deltar i arbetsmarknadspolitiska åtgärder, se 7 § lagen (2000:625) om arbetsmarknadspolitiska program. Inte heller den som deltar i praktik eller annan kompetenshöjande verksamhet enligt 4 kap. 4 § socialtjänstlagen (2001:453) ska i det sammanhanget anses som arbetstagare, se 4 kap. 6 § den lagen. Eftersom lagen gäller när arbetstagare slår larm är den inte tillämplig om någon inom verksamheten uttalar sig i egenskap av företrädare för Det avgörande är att det är en arbetstagare som slår larm. Sker ett uttalande i stället av arbetsgivaren, t.ex. ett bolag genom en företrädare för bolaget, är lagen inte tillämplig. Om en arbetstagares uttalande ska anses ha gjorts i egenskap av företrädare för arbetsgivaren eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Med att slå larm kan avses både att arbetstagaren vänder sig utanför verksamheten med uppgifterna och att saken påtalas för arbetsgivaren. Att slå larm innebär något annat än att endast i förbigående nämna ett visst förhållande för någon annan. I själva begreppet att slå larm ligger att någon på ett tydligt sätt uppmärksammar någon annan på ett förhållande som kan uppfattas som ett missförhållande. Sådant som framförs i ett vanligt samtal anses alltså inte utgöra något larm, om inte avsikten har varit att just slå larm. En sådan avsikt måste dock kunna uppfattas av mottagaren av larmet. I begreppet slå larm ligger även en tidsaspekt såtillvida att det i vissa fall inte kan anses vara ett larm när en arbetstagare påtalar ett missförhållande som ligger längre tillbaka i tiden. Under begreppet faller dock i allmänhet situationer där arbetstagaren dröjer med att påtala ett missförhållande därför att arbetstagaren behövt för att överväga hur arbetstagaren bör agera eller valt att själv utreda vad som faktiskt har hänt. Detsamma gäller om arbetstagaren avvaktat för att se om arbetsgivaren självmant åtgärdar missförhållandet. Det kan även förekomma andra fall där arbetstagaren anses slå larm trots att det gått en inte obetydlig tid sedan arbetstagaren iakttagit missförhållandet. Utanför begreppet slå larm faller dock i allmänhet påtalanden av missförhållanden som ligger väldigt långt tillbaka i tiden och som för larmet närmast har ett historiskt intresse. I allmänhet faller ett påtalande av missförhållanden under begreppet slå larm även om arbetstagaren redan tidigare påtalat det aktuella missförhållandet. Ju fler gånger arbetstagaren påtalar samma missförhållande desto mer uttunnat blir dock larmmomentet. I något skede kan larmmomentet vara så uttunnat att det knappast längre kan anses vara fråga om ett larm. För att ett påtalande av missförhållanden ska anses utgöra ett larm i lagens mening ställs det inte några särskilda krav på att det förhållande som larmet avser verkligen har inträffat eller att arbetstagaren har något särskilt kunskapsunderlag i det avseendet, se nedan kommentaren till andra stycket. Det kan dock i ytterlighetsfall vara så att arbetstagarens påtalande av missförhållanden inte kan anses utgöra något larm över huvud taget om arbetstagaren uppenbart inser att uppgifterna om allvarliga missförhållanden är oriktiga. Frågan om ett påtalande av missförhållanden utgör ett larm eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. För att lagen ska vara tillämplig krävs därutöver att larmet gäller allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Begreppet i arbetsgivarens verksamhet rymmer, för det första, allt som förekommer inom ramen för själva verksamheten, det vill säga sådant som handlar om arbetsgivarens produktion, uppdrag, affärs- eller driftsförhållanden etc. Till arbetsgivarens verksamhet räknas också alla åtgärder med verksamhetsanknytning som vidtas av arbetsgivaren, företrädare för arbetsgivaren eller andra personer som deltar i verksamheten. 2015/16:128 Tillämpningen och efterlevnaden av bestämmelser av olika slag med närmare krav på verksamheten är också förhållanden i arbetsgivares Även arbetsmiljöfrågor och frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare omfattas. Om en arbetstagare gör sig skyldig till ett brott som har koppling till arbetsgivarens verksamhet på det sätt som framgår ovan ska det anses ske i arbetsgivarens verksamhet. Även en koppling till arbetsgivarens verksamhet på annat sätt, t.ex. genom att ett brott begås i arbetsgivarens lokal eller på arbetstid, kan omfattas. Ageranden som helt saknar samband med verksamheten faller däremot utanför. Om det är fråga om ett missförhållande i arbetsgivarens verksamhet får avgöras genom en bedömning i det enskilda fallet. Det kan då också ha betydelse vilken typ av missförhållande det är fråga om. Andra stycket innehåller en definition av begreppet allvarliga Det kan vara fråga om missförhållanden av två olika För det första kan larmet avse brott med fängelse i straffskalan, för det andra kan det gälla något som anses utgöra ett därmed jämförligt missförhållande i arbetsgivarens verksamhet. Av andra stycket framgår också att det är tillräckligt att arbetstagaren genom larmet framför konkreta misstankar om allvarliga Det innebär att bedömningen av om det är fråga om allvarliga missförhållanden utgår helt från arbetstagarens påståenden. har alltså inte någon betydelse för bedömningen av om ett larm avser allvarliga missförhållanden om ett brott verkligen har begåtts, eller vilket kunskapsunderlag arbetstagaren har. För att det särskilda skyddet mot repressalier ska inträda krävs emellertid även att lagens övriga förutsättningar är uppfyllda. Enligt 7 § krävs vid externa larm t.ex. att arbetstagaren ska ha fog för påståendet om allvarliga missförhållanden. Skyddet mot repressalier gäller inte heller om arbetstagaren genom att slå larm själv gör sig skyldig till brott, se kommentaren till 8 §. där innebär det att den arbetstagare som genom larmet gör sig skyldig till exempelvis förtal inte omfattas av lagens skydd. Med brott avses såväl brotten i som i andra författningar. Eftersom det räcker att fängelse ingår i straffskalan behöver det inte framstå som sannolikt att fängelse skulle komma att utdömas vid en Även om resultatet av en eventuell brottmåls- process skulle bli en frikännande dom kan kravet vara uppfyllt. När det gäller brottsliga förfaranden omfattas till att börja med situationen att arbetstagaren genom larmet påstår att ett visst brott, med fängelse i straffskalan, har begåtts i arbetsgivarens verksamhet. gäller, för det första, när arbetstagaren genom larmet beskriver något som objektivt faller in under en straffbestämmelse där fängelse ingår i Det krävs alltså inte att arbetstagarens påstående innefattar Om arbetstagaren själv rubricerar något som ett visst brott kan det också omfattas, om det är ett brott med fängelse i straffskalan. om att det inom styrelsen i ett företag har förekommit förskingring av bolagets medel kan alltså utgöra ett larm om allvarliga missförhållanden. Detta gäller även om det inte anges närmare vad som förekommit eller hur arbetstagaren kommit fram till den slutsatsen. slår larm kan emellertid inte förväntas ha några särskilda kunskaper om Det kan därför inte ställas krav på att en eventuell brottsrubri- Prop. 2015/16:128 cering är korrekt. Därutöver kan även larm om misstänkta brott falla inom lagens tillämpningsområde. Att det ska vara fråga om konkreta misstankar innebär att vaga eller allmänna påståenden som innebär att brott kan ha begåtts i arbetsgivarens verksamhet inte ska falla inom lagens tillämpningsområde. Med därmed jämförliga missförhållanden avses att allvarlighetsgraden i det här sammanhanget, det vill säga när de förekommer i arbetsgivarens verksamhet, ska vara jämförbar med förfaranden som utgör brott med fängelse i straffskalan. Det ska vara fråga om så kvalificerade överträdelser av gällande normer och föreskrifter, eller så stora brister i övrigt att missförhållandet objektivt sett kan betraktas som allvarligt. bedömningen ska hänsyn tas till graden av allmänintresse av att missförhållandet kommer fram och kan åtgärdas. intresset av att uppgifterna offentliggörs och att missförhållandena kommer arbetsgivaren eller en myndighet till del och därmed kan komma Arbetsgivarens åtgärd att försöka städa undan bevis eller dölja ett brott eller annat allvarligt missförhållande kan i sig kunna utgöra ett allvarligt missförhållande. Mindre allvarliga eller bagatellartade missförhållanden omfattas inte. Konflikter mellan arbetstagare, allmänna missnöjesyttringar och liknande utgör normalt inte allvarliga Utifrån omständigheterna i det enskilda fallet kan dock t.ex. samarbetsproblem utgöra allvarliga missförhållanden, t.ex. om de innebär risker för liv och hälsa inom sjukvården. Andra exempel på vad som kan omfattas är situationer då något rekvisit i en straffbestämmelse inte är uppfyllt och förfarandet därför inte kan sägas avse brott, men det ändå strider mot allmänt vedertagna normer eller kan medföra allvarliga risker för något allmänt intresse. I det följande ges exempel på vad som kan utgöra sådana allvarliga De uppräknade kategorierna är inte avsedda att vara uttömmande utan endast exemplifierande. Kränkningar av grundläggande fri- och rättigheter Om det i arbetsgivarens verksamhet förekommer kränkningar av enskildas grundläggande fri- och rättigheter kan sådana kränkningar ses som allvarliga missförhållanden. domstolars tillämpning av 2 kap. regeringsformen, tryckfrihets- förordningen och yttrandefrihetsgrundlagen kan utgöra ledning vid en bedömning av om enskildas grundläggande fri- och rättigheter har Underlåtenhet att följa gällande föreskrifter Ett allvarligt missförhållande kan bestå i att arbetsgivaren inte följer gällande föreskrifter för verksamheten som meddelats av , regeringen eller annan myndighet. Underlåtenhet att följa bindande föreskrifter från EU kan också utgöra allvarliga missförhållanden. Sådana föreskrifter kan t.ex. utgöras av tekniska föreskrifter som anger vilka egenskaper produkterna ska ha och hur de ska märkas för att få Ett närliggande exempel är föreskrifter om hantering, införsel eller utförsel av kemiska produkter. Ytterligare exempel är föreskrifter om livsmedelshygien eller hygienföreskrifter för hälso- och sjukvården. Varje underlåtelse att följa gällande föreskrifter bör dock inte ses som ett allvarligt missförhållande. En bedömning av allvaret ska därför i det enskilda fallet göras i ljuset av föreskriftens syfte och konsekvensen av underlåtelsen. En faktor av betydelse vid denna bedömning kan vara om det är fråga om verksamhet för vilken det krävs tillstånd eller som är anmälningspliktig. Arbetstagare som slår larm om olika former av korruption ska ha ett särskilt skydd. Korrupta handlingar är i allmänhet kriminaliserade, men även fall av vad som kan kallas korrupt beteende som inte faller under det kriminaliserade området kan utgöra ett allvarligt missförhållande. Risker för liv, säkerhet och hälsa Det särskilda skyddet mot repressalier för arbetstagare som slår larm kan omfatta larm om förhållanden som innebär risker för liv, säkerhet och hälsa. Uppgifter om sådana missförhållanden kan avse t.ex. hälsorisker orsakade av livsmedel eller läkemedel. Fråga kan också vara om att arbetstagare inom transportsektorn påtalar brister i transportmedel, t.ex. skador på flygplan eller på tågräls. Sådana skador kan leda till allvarliga personskador och dödsfall om de inte åtgärdas. Det kan också handla om missförhållanden inom vården som påverkar patientsäkerheten. I många fall kan sådana risker förekomma utan att det är fråga om några brottsliga förhållanden. Ju akutare och allvarligare riskerna är desto allvarligare missförhållanden bör det vara fråga om. Skador och risker för skador på miljön Precis som med risker för liv, säkerhet och hälsa kan en verksamhet orsaka miljöskador eller innebära risker för sådana skador utan att något brott har begåtts. Ju allvarligare skadorna respektive akutare riskerna är desto allvarligare missförhållande är det fråga om. Helt bagatellartad inverkan på miljön eller risker för sådan inverkan ska dock inte anses utgöra något allvarligt missförhållande. Felaktigt eller obehörigt användande av allmänna tillgångar I många fall är ett förfarande där allmänna tillgångar hanteras på ett felaktigt eller obehörigt sätt kriminaliserat, men det kan också finnas fall då något brott inte förövats. Även sådana fall kan utgöra allvarliga missförhållanden. Regler till skydd för fungerande marknader På finansmarknadsområdet finns bestämmelser som kan leda till ingripande sanktioner, både mot enskilda personer och mot företag. Många regler på området syftar till att upprätthålla stabilitet, sundhet och ordning på finansmarknaden, t.ex. regler om s.k. kapitaltäckning hos kreditinstitut och om marknadsmissbruk. Överträdelser av sådana regler kan utgöra allvarliga missförhållanden. Det finns även andra regler som syftar till att konsumenter och andra investerare ska tillförsäkras ett adekvat skydd i samband med att de gör investeringar på finans- Prop. 2015/16:128 marknaden, t.ex. om vilken information en bank ska lämna till sina kunder som vill investera i någon av bankens produkter. Syftet med dessa regler är att skapa förtroende för finansmarknaden och därigenom lägga grunden för goda investeringar för kunderna, men också för en god kapitalförsörjning för de företag som väljer att finansiera sig själva på finansmarknaden. I vart fall mer kvalificerade överträdelser av dessa regler, som sker med viss systematik eller berör en stor krets av t.ex. konsumenter, kan utgöra allvarliga missförhållanden. Även överträdelser av konkurrensreglerna och lagarna om offentlig upphandling kan utgöra allvarliga missförhållanden. Brott mot interna regler och principer Många företag har upprättat interna regler och principer i form av uppförandekoder, företagsetiska koder, interna reglementen och liknande. Allmänintresset av att brott mot interna regler avslöjas kan i många fall vara relativt svagt. Beroende på vad dessa interna principer föreskriver behöver det inte innebära något allvarligt missförhållande att bryta mot dem i sig självt. Principerna kan föreskriva en så hög moralisk standard att mindre avvikelser knappast kan anses vara något missförhållande. kan det finnas ett bredare intresse av att även brott mot interna regler avslöjas. Arbetstagare har t.ex. ett intresse av att interna regler som är gynnande för arbetstagarna följs. Även utomstående kan ha ett intresse av att interna regler och principer följs, t.ex. konsumenter eller ägare. Långtgående interna regler och principer kan tyda på att företaget gjort ett särskilt moraliskt åtagande, vilket kan ge företaget en konkurrensfördel. Ett agerande som i sig självt inte utgör något allvarligt missförhållande kan vara att bedöma strängare om det innebär att bolaget flagrant bryter mot interna principer och åtaganden om ett särskilt samhällsansvar, vilka tydligt gjorts kända för allmänheten. Utifrån omständigheterna kan brott mot interna regler och principer även utgöra ett allvarligt missförhållande. Brottsliga förfaranden och ageranden som enligt vad som ovan anförts kan utgöra allvarliga missförhållanden kan normalt också beskrivas som Vad som uppfattas som oetiskt kan skilja sig från person till person och variera . emellertid också vara mer eller mindre vedertagna i samhället. anden kan vara grovt stötande för en stor majoritet av allmänheten utan att vara kriminaliserade. Det kan finnas ett allmänintresse av att oetiska förhållanden avslöjas, som inte minst ligger i intresset av allmän upplysning och en informerad samhällsdebatt om sådana förhållanden. Gravt oetiska förhållanden kan utgöra allvarliga missförhållanden. Däremot ska inte alla ageranden vara att anse som allvarliga missförhållanden redan på den grunden att de kan uppfattas som oetiska. Enskilda arbetstagares personliga etiska övertygelser ska inte tillmätas Viss ledning för vad som enligt en allmängiltig uppfattning utgör oetiska förhållanden fås genom de väl etablerade etiska koder och regler som omnämns ovan. Även när det gäller andra allvarliga missförhållanden än brott är det tillräckligt med konkreta misstankar. Eftersom tillämpningsområdet i den här delen inte är lika väl avgränsat måste det i praktiken ställas ännu högre krav på konkretion än vid brottsliga förfaranden för att det ska vara möjligt att avgöra om det faller inom lagens tillämpningsområde. Misstankarna måste vara så konkreta att det är möjligt att avgöra om det är fråga om något som objektivt sett utgör ett allvarligt missförhållande. Bedömningen av det är fråga om ett allvarligt missförhållande ska göras utifrån en objektiv måttstock. Paragrafen har utformats med beaktande av synpunkter från Lagrådet. Förslaget behandlas i avsnitt 4.3.4. Paragrafen innebär att lagen också är tillämplig på inhyrda arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet. Bestämmelsen innebär att inhyrda arbetstagare kan ha ett särskilt skydd mot repressalier från inhyraren. När en inhyrd arbetstagare slår larm om allvarliga missförhållanden i inhyrarens verksamhet jämställs han eller hon med arbetstagare i förhållande till inhyraren. Det som sägs i lagen om arbetsgivare gäller då inhyraren. Om en inhyrd arbetstagare slår larm om missförhållanden i inhyrarens verksamhet ska alltså lagens bestämmelser tillämpas som om inhyraren vore arbetsgivare. Det är mot repressalier från inhyraren arbetstagaren skyddas, och det är inhyraren som blir skadeståndsskyldig. Vid ett externt larm är det till inhyraren som ett föregående internt larm ska ha gjorts. Att en anställd i ett bemanningsföretag som slår larm om allvarliga missförhållanden i bemanningsföretagets verksamhet kan ha ett skydd mot repressalier från bemanningsföretaget, det vill säga arbetsgivaren, följer direkt av att lagen är tillämplig på arbetstagare. I sådana fall är det arbetsgivaren och ingen annan som ska beaktas vid tillämpning av lagen. Det innebär att man inte kan låta olika verksamheter uppträda som arbetsgivare vid tillämpning av olika delar av lagen. En person har alltså inte något särskilt skydd enligt lagen i förhållande till arbetsgivaren om larmet avser missförhållanden i inhyrarens verksamhet men det är arbetsgivaren som vidtar en repressalie. Av andra stycket framgår att med inhyrd avses en arbetstagare som lagen (2012:854) om uthyrning av arbetstagare är tillämplig på, det vill säga en arbetstagare som är anställd av ett bemanningsföretag i syfte att hyras ut, och som utför arbete under inhyrarens kontroll och ledning på det sätt som avses i den lagen. Med inhyrare avses detsamma som med kundföretag enligt den lagen. Förslaget behandlas i avsnitt 4.4. Av paragrafen framgår att lagen är tvingande, det vill säga att avtal är ogiltiga i den utsträckning som de upphäver eller inskränker arbets- tagares skydd mot repressalier enligt lagen. Det finns dock inte något Prop. 2015/16:128 hinder mot att ett avtal ger arbetstagare ett mer långtgående skydd än vad som följer av lagen. Det skydd lagen ger är en rätt till skadestånd om arbetstagaren drabbas av repressalier på grund av att arbetstagaren slagit larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet under vissa förutsättningar. Det är således detta skydd som inte får inskränkas eller upphävas. Lagen reglerar inte arbetstagares rätt att slå larm och inte heller rätten att kritisera arbetsgivaren eller att yttra sig i övrigt, se kommentaren till 1 §. Någon grund att ogiltigförklara ett avtal eller ett avtalsvillkor som reglerar exempelvis tystnadsplikt eller viss rätt att yttra sig följer alltså inte av bestämmelsen. Vad lagen skyddar mot Förslaget behandlas i avsnitt 4.5. Paragrafens första stycke anger vad lagen skyddar mot. i att arbetsgivaren inte får vidta repressalier mot arbetstagaren på grund av att arbetstagaren slår larm om allvarliga missförhållanden i arbets- Vad som avses med att slå larm om allvarliga miss- förhållanden i arbetsgivarens verksamhet behandlas i kommentaren till För att skyddet mot repressalier ska inträda ska arbetstagaren slå larm internt, till sin arbetstagarorganisation eller externt enligt 5–7 §§. Av 8 § framgår att skyddet bortfaller om arbetstagaren genom att slå larm gör sig skyldig till brott. Som framgår av 9 § är sanktionen Paragrafen är inte avsedd att ha några rättsverkningar utanför Förbudet gäller repressalier. Det rör sig som utgångspunkt om samma typer av åtgärder som omfattas av repressalieförbudet i 2 kap. 18 § diskrimineringslagen (2008:567). Ledning kan också hämtas från det tryck- och yttrandefrihetsrättsliga repressalieförbudet, såsom det utveck- lats i bl.a. praxis från ombudsmän () och Justitiekanslern. Som repressalier räknas bl.a. sådana mer ingripande åtgärder som uppsägning, avskedande och omplaceringar. fråntagande av arbetsuppgifter, orimligt hög arbetsbelastning, försämrade förmåner, andra negativa förändringar av anställningsförhållandena,