prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — Om en uppgift som avses i första stycket läggs fram vid en förhandling inom stängda dörrar, är sekretessbestämmelsen tillämplig även under domstolens fortsatta handläggning av målet eller ärendet, om domstolen inte beslutar annat. Sedan domstolen har skilt målet eller ärendet från sig fortsätter dock sekretessbe- stämmelsen att vara tillämplig endast i den utsträckning domstolen i sitt av- görande har beslutat det. Ett beslut enligt andra stycket om att en sekretessbestämmelse ska fortsätta att vara tillämplig ska alltid fattas i fråga om en uppgift som sekretess gäller för enligt 27 kap. 5 § andra och tredje styckena samt 34 kap. 4 §, om det skulle strida mot avtal som anges där att uppgiften röjs. Paragrafen innehåller regler om betydelsen i sekretesshänseende av att sekretessbelagda uppgifter läggs fram vid en domstolsförhandling. Över- vägandena finns i avsnitt 5.1.5. I första stycket görs ett tillägg i form av en hänvisning till 35 kap. 13 a § som innebär att sekretess för bilduppgift i en ljud- och bildupptag- ning av ett förhör i en förundersökning består även om bilduppgiften läggs fram vid en offentlig förhandling. Sammanfattning av betänkandet Partsinsyn enligt (SOU 2010:14) Detta är vårt slutbetänkande när det gäller frågor om insyn och sekretess inom vissa delar av rättsväsendet, m.m. Vi har i våra tidigare betänkan- den – Partsinsyn och ny teknik i domstol, m.m., SOU 2008:93, och Insyn och integritet i brottsbekämpningen – några frågor, SOU 2009:72 – mest behandlat särskilda frågor om partsinsyn eller sekretess under förunder- sökningen. I detta betänkande tar vi upp mer övergripande frågor om hur långt en misstänkts, en åtalads respektive dömd persons rätt till insyn i förundersökningsmaterialet och annat utredningsmaterial bör vara. I betänkandet överväger vi också frågor om en parts rätt till insyn i proces- sen i allmän domstol och frågan huruvida kommunikationsplikten i all- män domstol bör regleras generellt i . behandlar vi också frågan om det bör införas sekretess för bildupptagningar av domstolsförhör i allmän domstol till skydd för intresset att skydda rätts- processen. Vårt uppdrag när det gäller partsinsyn och förhållandet till sekretess rör ett komplicerat rättsområde där det förekommer delade meningar om vad gällande rätt innebär. Oklarheterna har till stor del samband med att en parts rätt till insyn i ett förfarande enligt rättegångs- balken inte är uttryckligt reglerad i balken utan följer indirekt av olika bestämmelser i balken eller av grunderna för de principer som rätte- gångsbalken bygger på. Detta har i sin tur föranlett tveksamheter när det gäller tolkningen av den kollisionsbestämmelse i sekretesslagstiftningen som reglerar konflikten mellan den rätt som en part har till insyn i mål ärenden enligt och reglerna om sekretess i sekretesslag- stiftningen (14 kap. 5 § sekretesslagstiftning [SekrL] och 10 kap. 3 § OSL). Kollisionsbestämmelsen i offentlighets- och sek- retesslagen, som i huvudsak har överförts oförändrad från SekrL, har följande lydelse. Sekretess hindrar inte att en enskild eller en myndighet som är part i ett mål eller ärende hos domstol eller annan myndighet och som på grund av sin partsställning har rätt till insyn i handläggningen, tar del av en handling eller annat material i målet eller ärendet. En sådan handling eller ett sådant material får dock inte lämnas ut till parten i den utsträckning det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. I sådana fall ska myndigheten på annat sätt lämna parten upplysning om vad materialet innehåller i den utsträckning det behövs för att parten ska kunna ta till vara sin rätt och det kan ske utan allvarlig skada för det intresse som sekretessen ska skydda. Sekretess hindrar aldrig att en part i mål eller ärende tar del av dom eller beslut i målet eller ärendet. Inte heller innebär sekretess begränsning i en parts rätt enligt att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende. Om det i lag finns bestämmelser som avviker från första eller andra stycket gäller de bestämmelserna. De delade meningar om partsinsynens innebörd i förfaranden enligt och sekretessen som framförts rör olika frågor. Några av dem kan lite förenklat beskrivas på följande sätt. Kan en rätt till insyn i ett mål eller ärende grundas på kollisionsbe- stämmelsen i 10 kap. 3 § OSL? Är kollisionsbestämmelsen alls tillämplig i fråga om den misstänktes rätt till insyn i förundersökningen enligt 23 kap. 18 § RB? Vilken rätt till insyn i domstolsförfarandet avses i kollisionsbestämmelsens andra stycke andra mening enligt vilken sekretess inte innebär någon begränsning i en parts rätt enligt rätte- gångsbalken att få del av alla omständigheter som läggs till grund för avgörande av mål eller ärende? Innebär en rätt enligt till insyn i förundersöknings- eller domstolshandlingar också en rätt att få ut ett eget exemplar av sådana handlingar som innehåller uppgifter för vilka gäller sekretess? Finns det något utrymme att då en part har rätt till insyn enligt rätte- gångsbalken lämna ut handlingar med sekretessbelagda uppgifter till parten med förbehåll? Eftersom lagstiftningen inte är uttrycklig eller entydig har vi inte alltid med någon säkerhet kunnat slå fast vad som i olika fall får anses utgöra gällande rätt. Det är och förblir ytterst en uppgift för domstolarna. Vi har emellertid utgått från att vårt uppdrag inte handlar om att föreslå några genomgripande förändringar av rättsläget, såsom vi uppfattar detta, när det gäller konflikten mellan parters rättssäkerhetsintressen och skyddet av olika sekretessintressen. Utgångspunkten för vårt arbete har i stället till stor del varit att försöka föreslå förtydliganden av gällande rätt. Sam- tidigt har vi i de fall som gällande rätt är otydlig och omdiskuterad sett det som vår främsta uppgift att ”tänka framåt” genom att överväga och lämna sådana förslag om insynsrättens omfattning som vi anser bör gälla. En given utgångspunkt har då varit att principen att en part ska ha full insyn i de omständigheter som domstol lägger till grund för en dom mot en part ska bestå. Misstänktas insyn i förundersökningar När det gäller misstänktas insyn i förundersökningsmaterial som finns hos en förundersökningsmyndighet under pågående förundersökning eller under pågående prövning av åtal föreslår vi framför allt olika för- tydliganden i gällande reglering. Till en början föreslås ett förtydligande i som klargör att den misstänkte vid delgivning av miss- tanke får en, såsom part i förundersökningsärendet, fortlöpande rätt till insyn i förundersökningsmaterialet samt att kollisionsbestämmelsen i 10 kap. 3 § OSL därmed blir tillämplig (23 kap. 18 § RB). Vidare klargör vi att den misstänktes rätt till insyn fr.o.m. slutdelgiv- ningen ovillkorligen omfattar allt material som kan antas ha betydelse som underlag för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan (23 kap. 18 a § RB och 10 kap. 3 a § första stycket OSL). material av det preliminära förundersökningsprotokollet samt bevisning som inte finns i protokollet men som åklagaren preliminärt avser att åberopa vid ett kommande positivt åtalsbeslut. Detta material får anses utgöra sådana omständigheter som läggs till grund för avgörandet av förundersökningsärendet och som avses i nuvarande 10 kap. 3 § andra stycket andra meningen OSL. Sekretess ska alltså aldrig kunna åberopas som skäl att begränsa den misstänktes eller försvararens rätt att ta del av När det däremot gäller sidomaterialet (alltså material som inte kan antas ha betydelse för beslutet i åtalsfrågan; ibland benämnt som ”slasken”) föreslår vi i nära anslutning till vad som gäller en gene- rell reglering som innebär att den misstänkte har rätt till insyn också i det materialet oberoende av sekretess. Denna insynsrätt kan dock undantags- vis vika, nämligen om det av ett allmänt eller enskilt intresse är av syn- nerlig vikt att sekretessbelagda uppgifter i materialet inte röjs och det dessutom står klart att detta sekretessintresse har företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgifterna. Vad här sagts om rätt till insyn efter slutdelgivning gäller i motsvarande mån även efter beslut om åtal fram till dess åtalet slutligt har prövats (10 kap. 3 a § tredje stycket När det gäller misstänktas insyn i förundersökningar har vi haft i upp- gift att särskilt uppmärksamma några frågor, nämligen frågor om en misstänkts insynsrätt i uppgifter om a) informatörer och andra uppgifts- källor, b) verklig identitet bakom en kvalificerad skyddsidentitet, c)adressuppgifter och telefonnummer till målsäganden och vittnen samt d)olika slags utredningsåtgärder såsom hemliga tvångsmedel. När det gäller dessa frågor och hur rätten till partsinsyn förhåller sig till våra generella förslag har vi gjort följande överväganden. Våra generella förslag om misstänktas insyn i förundersökningar inne- bär att det kommer att finnas möjligheter att hemlighålla uppgifter som kan röja informatörer och andra uppgiftskällor förutsatt att uppgifterna saknar betydelse som underlag för ställningstagandet i åtalsfrågan eller för den misstänktes försvar. I sådana fall ingår nämligen uppgifterna i förundersökningens sidomaterial, om de alls finns i förundersökningen, och kan hållas hemliga för den misstänkte under de förutsättningar som vi föreslår ska gälla generellt. Det finns därför enligt vår mening inget behov av någon särreglering som rör informatörer och andra uppgifts- källor. Däremot menar vi att det behövs ett förstärkt skydd för informatörer och andra uppgiftskällor mot att bli röjda genom vittnesförhör i domstol. Vi föreslår därför att ett frågeförbud införs i 36 kap. RB avseende sekre- tesskyddade uppgifter som kan röja en informatör eller annan uppgifts- lämnares identitet. Av rättssäkerhetsskäl förses dock regleringen med undantag från frågeförbudet. Ett viktigt undantag är att frågeförbudet inte gäller beträffande uppgiftslämnare vars uppgifter åberopas till stöd för åtalet, t.ex. genom andrahandsuppgifter från ett polisvittne. Ett annat viktigt undantag är en ventil som innebär att det i det enskilda fallet och utifrån de särskilda förutsättningarna i ett mål ska kunna göras en avväg- ning mellan å ena sidan den tilltalades behov av att få fram uppgiften för att kunna försvara sig på ett adekvat sätt och, å andra sidan, behovet av att uppgiften om identiteten inte röjs. Enligt vår mening bör denna pröv- ning om undantag från frågeförbudet göras av rätten. Våra generella regler bör vidare också ge ett rimligt skydd för uppgif- ten om den verkliga identiteten hos en person som har kvalificerad skyddsidentitet. Om en uppgift om verklig identitet alls förekommer i en förundersökning, bör den i princip alltid ingå i sidomaterialet. Den kan då normalt hållas hemlig för den misstänkte i enlighet med våra generella förslag. Någon särskild reglering för att skydda den verkliga identiteten för den som har kvalificerad skyddsidentitet behövs därför enligt vår mening inte. En misstänkt har under förundersökningen enligt gällande rätt inte någon ovillkorlig rätt att få kännedom om sekretessbelagda kontaktupp- gifter, som adresser och telefonnummer, till målsägande och vittnen. Bara om uppgiften har betydelse för brottsutredningen är rätten ovillkor- lig. Vi anser inte att man bör göra någon begränsning i det avseendet. Om kontaktuppgifterna saknar betydelse som underlag för åtalsbeslutet, får de anses hänförliga till förundersökningens sidomaterial. De kan då normalt hållas hemliga för den misstänkte enligt vår generella reglering av insynsrätten i sidomaterialet. Inte heller här finns det menar vi något behov av en särreglering. Vi menar även att våra generella förslag till reglering i fråga om den misstänktes insynsrätt är tillräckliga såvitt gäller uppgifter om olika slags utredningsåtgärder och arbetsmetoder som kan finnas i en förundersök- ning. Inte heller här har vi alltså funnit något behov av en särreglering. En annan fråga i detta sammanhang, som är av stor betydelse för en- skildas rättssäkerhet, är att det inte finns någon egentlig överpröv- ningsordning under pågående förundersökning för en misstänkt som inte fått del av sekretessbelagt sidomaterial i förundersökningen. Vi föreslår att en sådan ordning ska införas. I första hand är det förundersöknings- ledaren som ska pröva en begäran från den misstänkte, men den miss- tänkte ska alltså enligt våra förslag kunna begära en överprövning hos brottmålsdomstolen om hans eller hennes begäran avslås (23 kap. 21 a § RB). Nedlagda eller annars avslutade förundersökningar Viss osäkerhet har också rått om vilken insyn i en nedlagd förundersök- ning som en tidigare misstänkt person har. Även frågan om en dömd persons insyn i förundersökningsmaterialet har diskuterats. Vi föreslår att det införs sekretessbrytande bestämmelser i offentlighets- och sekretess- lagen som under vissa förutsättningar gör det möjligt dels för en tidigare misstänkt att ta del av uppgifter i nedlagda förundersökningar som rört den misstänkte, dels för en dömd person att ta del av uppgifter i en för- undersökning som föregått en lagakraftvunnen dom (35 kap. 8 a § och 10 kap. 4 a § OSL). Regleringen om insyn i nedlagda förundersökningar motsvarar i allt väsentligt den praxis som utbildats inom för- valtningsdomstolarna. Partsinsyn och kommunikationsplikt i domstol En fråga som har varit föremål för mycket diskussion är huruvida sekre- tess över huvud taget kan begränsa en parts rätt enligt eller allmänna rättsgrundsatser att ta del av uppgifter som finns i ett mål vid allmän domstol. Det har därför i olika sammanhang framförts att det finns behov av klargöranden beträffande gällande rätt. Kommunikations- plikten, dvs. domstolens skyldighet att självmant se till att en part får möjlighet att ta del av och kommentera utredningsmaterial som tillförts målet av någon annan än parten själv, har nära samband med partens rätt till insyn. Båda principerna är uttryck för den kontradiktoriska principen. Vi föreslår att det införs en bestämmelse i som klargör att en part har rätt att på begäran få insyn i samtliga handlingar som finns i ett mål eller ärende enligt balken, dvs. en rätt till aktinsyn. Om mål handläggs i en rättegång med fler parter än två, omfattar en parts rätt till insyn som huvudregel alla handlingar, dock inte sådana som enbart rör andra parter. Då domstol tar befattning med frågor under förundersök- ning och det finns flera medmisstänkta i ett upplagt brottmål, gäller även att den misstänktes rätt till aktinsyn kan begränsas enligt 23 kap. 18 § RB på grund av men för utredningen såvitt rör omständighet som åklagaren inte åberopat till grund för yrkande mot den misstänkte (6 kap. 1 § RB). Denna rätt till insyn är oberoende av om sekretess gäller för uppgifter i material som är att betrakta som processmaterial. Sekretessen kan inte hindra en part från att ta del av processmaterialet. Härmed avses inte bara det material som de facto läggs till grund för ett avgörande av ett mål eller ärende utan avser även material som som förberedelse eller liknande pågår kan antas komma att få betydelse för ett kommande avgörande i sak, exempelvis stämningsansökan med bilagor, parternas inlagor i sak, sakkunnigutlåtanden, protokoll från muntliga förberedelser m.m. Vidare föreslår vi att parternas rätt att närvara vid förhandling inom stängda dörrar och att ta del av domar och beslut ska vara ovillkorlig. Detta ska framgå mera tydligt i kollisionsregleringen än (10 kap. 3 b § OSL). Beträffande sådana handlingar i ett mål som inte utgör processmaterial, dvs. som inte kan antas få betydelse för ett avgörande i sak, föreslår vi att det ska framgå att en parts rätt till insyn ska kunna begränsas om ett sekretessintresse av synnerlig vikt kräver det. I sådana fall ska dock par- ten på annat sätt upplysas om det hemliga materialet om det undantagsvis behövs för partens talan och det kan ske utan allvarlig skada för det ak- tuella sekretessintresset. Denna generella undantagsregel, som alltså är tillämplig på uppgifter som är ovidkommande för saken och som inte bör röjas av hänsyn till ett sekretessintresse av synnerlig vikt, kan göra det möjligt att skydda bevispersoners hemliga adressuppgifter för en tilltalad. Har uppgifterna någon relevans för saken, är däremot undantagsregeln inte tillämplig. Vi föreslår – framför allt mot bakgrund av att kraven enligt rättegångs- balken på att mål ska avgöras efter huvudförhandling har uppmjukats genom olika reformer sedan balkens ikraftträdande – att det i rättegångs- balken införs en uttrycklig reglering av domstolens kommunikationsplikt i fråga om processmaterialet i mål och ärenden som avgörs på handling- arna. Kommunikationsplikten förses med vissa undantag. Förslaget är, som vi uppfattar det, närmast att se som en kodifiering i av gällande rätt enligt praxis och krav på upprätt- hållandet av den kontradiktoriska principen (17 kap. 2 § och 30 kap. 2 § RB). Partsinsynen och risken för obehörig spridning av kopior Parternas tillgång till egna exemplar av handlingar i ett mål eller ärende är en central rättssäkerhetsfråga. I allmänhet medför partens behov av kopior inget problem när det handlar om förfaranden enligt rättegångs- balken. Partens tillgång till kopior kan emellertid komma i konflikt med angelägna sekretessintressen, eftersom tillgången till kopior kan miss- brukas av en part. Det kan t.ex. handla om mycket integritetskänsligt material som utgör bevisning i ett sexualbrottsmål. Särskilt problematiskt uppfattas det att elektroniskt material är, eftersom det så lätt kan spridas till en obegränsad krets mottagare via t.ex. internet. Men även känsliga uppgifter i pappersdokument kan lätt skannas in i dator och därefter spridas på internet. Det kan också handla om material som inte är in- tegritetskänsligt men mycket viktigt för ett annat sekretessintresse, t.ex. en företagshemlighet eller en kvalificerad försvarshemlighet i ett spionerimål. Det finns en hel del oklarheter i fråga om främst vilken rätt till egna kopior som egentligen ger en misstänkt eller annan part såvitt avser olika slags handlingar samt vad som gäller i fråga om utläm- nande av elektroniska kopior m.m. Dessa frågor är mycket komplexa. Mot bakgrund av våra direktiv har vi inriktat våra förslag på de fråge- ställningar som vi ansett mest angelägna och möjliga att behandla inom ramen för vårt uppdrag. På två områden föreslår vi förtydliganden, näm- ligen när det gäller den misstänktes och försvararens rätt till kopior av en förundersöknings sidomaterial och möjligheten för domstol att till part lämna ut sekretessbelagda uppgifter i handlingar med förbehåll. Kopior av förundersökningens sidomaterial Enligt vår mening innebär till en början gällande rätt att den misstänktes eller försvararens rätt enligt att ta del av en förunder- söknings sidomaterial inte dessutom en rätt att få en kopia av materialet. Vi föreslår emellertid en reglering enligt vilken kopior av sidomaterialet efter positivt åtalsbeslut och på begäran ska lämnas ut till den misstänkte eller försvararen, om inte förundersökningsledaren anser det vara olämp- ligt på grund av fara för missbruk i form av att handling med sekretess- belagd uppgift obehörigen lämnas vidare. Bedömningen ska alltså avse om det finns en risk för att kopiorna missbrukas genom att de sprids eller lämnas vidare till skada för sekretessintresset. Eftersom sidomaterialet kan vara mycket omfattande eller bestå av material som av tekniska eller andra skäl inte är så enkelt att kopiera bör förundersökningsmyndigheten inte vara skyldig att kopiera sådant material, om det möter betydande hinder i verksamheten. Om kopior inte lämnas ut, får den misstänkte eller försvararen ta det av materialet vid besök hos förundersökningsmyndigheten. Någon ovillkor- lig rätt till kopior av sidomaterialet anser vi således inte bör finnas (23 kap. 21 § fjärde stycket RB). Utlämnande av sekretessbelagda uppgifter i handlingar med förbehåll När det gäller frågan om möjligheten att lämna ut sekretessbelagda upp- gifter i handlingar med förbehåll föreslår vi att det i offentlighets- och sekretesslagen görs ett tillägg som uttryckligen anger att förbehåll ska kunna meddelas även vid utlämnande enligt . Ett för- behåll får inskränka mottagarens möjligheter att förfoga över utlämnat material utöver vad som behövs för tillvaratagandet av partens intressen i ett mål eller ärende. Med tanke på tilltalades och andra parters rätt att själva föra sin talan och själva ta del av processmaterial får ett förbehåll vid utlämnande av material till en försvarare eller ett ombud inte inne- bära ett förbud att låta parten själv ta del av materialet. Däremot kan ett förbehåll innebära förbud för försvararen eller ombudet att låta huvud- mannen förfoga över eller själv hantera en kopia. Enligt vårt förslag ska förbehåll få meddelas om det behövs oavsett vad för slags handling det är som lämnas ut till part, ställföreträdare, ombud m.m. Det innebär bl.a. att inte bara sidomaterial och liknande utan också förundersökningsprotokoll och processmaterial i domstol, såsom t.ex. skriftlig bevisning eller åbe- ropade upptagningar, kan lämnas ut med förbehåll när det bedöms vara nödvändigt för att skydda ett sekretessintresse. Den åtalades rätt att själv få ett exemplar av förundersökningsprotokollet föreslås emellertid vara ovillkorlig (10 kap. 3 a § andra stycket OSL). Förbehåll kan dock göras då protokollet lämnas till den åtalade. Exempel på när förbehåll kan vara lämpligt för uppgifter i ett förundersökningsprotokoll kan vara när detta innehåller mycket integritetskänsliga bilder på avlidna personer eller personer med allvarliga synliga skador som ingår i ett förundersöknings- protokoll. Ett annat exempel kan vara handlingar med företagshemlig- heter eller handlingar med uppgifter av betydelse för rikets säkerhet. Även elektroniska upptagningar av olika slag kan lämnas ut med förbe- håll (10 kap. 4 § OSL). Ett förtydligande av kollisionsbestämmelsen Vår utgångspunkt har varit att en parts rätt till insyn i handläggning en- ligt ska komma till tydligare uttryck i . Kollisionen med sekretess för uppgifter som omfattas av parts insynsrätt ska regleras i offentlighets- och sekretesslagen. I offentlighets- och sek- retesslagen föreslår vi förtydliganden när det gäller kollisionen mellan sekretess och partsinsyn enligt . Förtydligandena inne- bär bl.a. att regleringen i offentlighets- och sekretesslagen tas in i tre paragrafer (10 kap. 3, 3 a och 3 b §§ OSL). En fråga som vi har diskuterat, dock utan att komma med några för- slag, är om det verkligen varit lagstiftarens mening att kollisionsbestäm- melsen i nuvarande 10 kap. 3 § OSL och dess föregångare ska utgöra en sekretessbrytande bestämmelse i ett förfarande enligt tryckfrihetsförord- ningen om utlämnande av allmän handling då part i ett pågående rättsligt förfarande vill göra gällande en processuell rätt till insyn i ett mål eller ärende. Det finns flera fall då domstolarna har tillämpat kollisionsbe- stämmelsen på detta sätt, men det finns också exempel på motsatsen. Frågan faller emellertid utanför vårt uppdrag men förtjänar enligt vår mening en närmare analys. Sekretess för bildupptagningar av domstolsförhör gäller sekretess hos allmän domstol för uppgift i bild som ingår i en ljud- och bildupptagning av ett förhör som hållits i domstol, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den hörde lider men (43 kap. 4 § OSL). Sekretessen gäller således endast till skydd för den som hörs. Vi har – särskilt ombedda därtill – tagit upp frågan om sekretess hos domstol bör gälla för bildupptagningar av förhör också till skydd för ett allmänt intresse, nämligen intresset av att skydda rättsprocesser vid all- män domstol. Det finns enligt vår mening ett allmänt intresse av insyn i bildupptag- ningar som görs i domstol från förhör med parter och andra bevisper- soner.