prop · H40364 · 2016-12-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:64 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . har granskat om regeringen, och (Sida) planerar biståndsverksamheten på ett långsiktigt och förutsägbart sätt. Granskningen har redovisats i rapporten förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering (RiR 2016:17). I skrivelsen redovisar regeringen sin bedömning av iakttagelser och vilka åtgärder som vidtagits eller planeras med anledning av rekommendationer i granskningsrapporten. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. iakttagelser och rekommendationer ........................ Regeringens bedömning av iakttagelser ................. Bakgrund om asylkostnader som en del av biståndet ......... Bedömning av iakttagelser ....................... Åtgärder med anledning av Ett förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering (RiR 2016:17) ........................................................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ...... 1 Ärendet och dess beredning har granskat om regeringen, och (Sida) planerar biståndsverksamheten på ett långsiktigt och förutsägbart sätt.1 Granskningen har redovisats i rapporten förutsägbart bistånd – trots en osäker finansiering (RiR 2016:17), se bilagan. överlämnade granskningsrapporten till regeringen för besvarande . Granskningsrapporten och dess rekommendationer berör regeringen, Regeringskanslitet (, och ) samt Sida. Sida har getts möjlighet att yttra sig inför regeringens skrivelse. 2Riksrevisionens iakttagelser och rekommendationer har uttalat en ambition om att biståndet ska uppgå till en procent av bruttonationalinkomst (BNI). Biståndet omfattar kostnader som får redovisas som officiellt utvecklingssamarbete () enligt vid och utveckling (DAC). Majoriteten av de ODA-fähiga kostnaderna återfinns inom biståndsverksamheten under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. I biståndet ingår också kostnader under andra utgiftsområden, vilka brukar refereras till som avräkningar. Den största avräkningsposten utgörs av kostnader för asylmottagningen inom utgiftsområde 8 Migration. konstaterar att biståndets koppling till BNI och till kostnader för asylmottagning medför en osäkerhet kring hur mycket medel som återstår för biståndsverksamhet för ett visst år. syfte med granskningen har varit att undersöka om regeringen, och (Sida) kan hantera en osäker finansiering så att svensk biståndsverksamhet ändå ges förutsättningar att vara förutsägbar och långsiktig. har även granskat om regeringens budgetering och ekonomiska redovisning av svenskt bistånd är tydlig. Granskningen har utgått från följande revisionsfrågor: 1 I skrivelsen används ”bistånd” för att beskriva all den statliga verksamhet som regeringen finaniserar genom biståndsramen. ”Biståndsverksamhet” används i rapporten för att beskriva de sakanslag som återfinns inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. –Hur har Sida hanterat osäkerheten i biståndsverksamhetens finansiering? –Har regeringens ändringsbudgetering varit motiverad, förutsägbar och transparent? –Ger regeringens redovisning av biståndsramen en rättvisande bild av kostnaderna för asylmottagningen? övergripande slutsats är att den statliga beredskapen för att säkerställa en långsiktig och förutsägbar biståndsverksamhet varit låg (). Vidare konstaterar att osäkerheten i finansieringsvolymen har ökat , men att regeringen inte har agerat för att etablera en ökad förutsägbarhet i budgeteringen av biståndet. Därför anser att regeringen bör förbättra sin budgetering och planering, så att och regeringens ambitioner om en långsiktigt förutsägbar svensk biståndsverksamhet kan nås. framhåller att och Sida, främst , har inlett ett arbete som har goda förutsättningar att öka långsiktigheten och förutsägbarheten inom biståndsverksamheten. Regeringens beräkningsmodell bidrar till osäkerheten menar att den beräkningsmodell som används för att budgetera avräkningar för mottagande av asylsökande riskerar att inte ge en rättvisande bild av de faktiska kostnaderna för asylsökande . Riksrevisonen menar att modellens antagande om att alla kostnader för mottagandet uppstår det år den asylsökande anländer till inte alltid är korrekt. Därför kan det enligt ifrågasättas i vilken utsträckning modellen bör användas för att beräkna kommande avräkningar. menar också att förutsägbarheten inom biståndsverksamheten skulle kunna förbättras om avräkningarna var tydligare kopplade till de beräknade kostnaderna . Regeringen bör undvika onödigt stora ändringsbudgetar konstarerar att omfördelningar av medel i ändringsbudgetar, från biståndsverksamhet till migrationsområdet, påverkar redan pågående och/eller planerad och budgeterad verksamhet. menar att regeringen i sin ändringsbudgetering inte tagit hänsyn till totalt tillgängliga medel och att ändringsbudgeteringen hade kunnat minskas om regeringen tagit hänsyn till tillgängliga anslagskredit. konstaterar även att det saknas tydliga motiv till de ändringsbudgetar som regeringen lagt fram . Regeringens redovisning av avräkningar för asylkostnader är menar att den redovisning regeringen lämnar till inte tydligt beskriver hur kostnaderna för asylsökande har Därmed, anser Riksrevisonen, blir det faktiska utfallet av kostnader för asylmottagningen i biståndet oklart. konstaterar att arbete med att bereda budgetpropositionen, , har karaktäriserats av en låg beredskap för att hantera osäkerheten kring att beredskapen har utvecklats från och med beredningen av noterar att Sida inte involverats i detta utvecklingsarbete trots sin roll som expertmyndighet har saknat beredskap för att hantera förändringar i den egna budgeten konstaterar att det framförallt är budget för biståndsverksamhet som har påverkats när avräkningar för asylkostnader ökat, men att har saknat beredskap för hur omfördelningar av medel under pågående budgetår ska hanteras. Bristen på styrande principer, menar , har påverkat förutsägbarheten i den svenska biståndsverksamheten negativt. Sida har först utarbetat principer för hur osäkerheten konstaterar att Sida fram saknat beredskap för förändringar i anslaget för biståndsverksamhet. Myndigheten har därefter formulerat ett antal styrande principer för hur verksamheten ska förhålla sig till förändrade finansieringsförutsättningar. Sida har, enligt redogörelse, skickat en förfrågan till om ett uppdrag för att föreslå hur neddragningar bäst skulle hanteras. –Gör en översyn av den beräkningsmodell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader som en del av biståndet. Resultatet av översynen bör, i linje med budgetlagen, redovisas för . –Undvik eller minska överföringar mellan utgiftsområden genom att när det är möjligt använda befintlig anslagskredit. Utveckla underlaget i eventuella kommande ändringsbudgetar och redovisa hur föreslagna förändringar är beräknade samt hur de kommer att påverka biståndsverksamheten. – Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet. Redovisningen bör tydligt visa hur utfall beräknats. Se till att fortsätter att utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten, även på längre – Se till att Sida som expertmyndighet ges möjlighet att inkomma med underlag i arbete med ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten. –Utveckla en beredskap för att hantera förändringar i departementets anslagsdel under pågående budgetår. Förslagsvis kan den typ av scenariounderlag som departementet tagit fram för budgetberedningen utvecklas för att ge ökad förutsägbarhet. –Utveckla sin beredskap för förändringar i myndighetens finansiering. Sida bör tydligt redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar enligt myndigheten bäst kan hanteras, för att säkerställa politiska prioriteringar i det internationella biståndet. Resultatet skulle exempelvis kunna presenteras i myndighetens budgetunderlag. 3Regeringens bedömning av iakttagelser 3.1Bakgrund om asylkostnader som en del av biståndet För att beräkna de ODA-fähiga asylkostnaderna inom biståndet används en modell som baseras på antalet asylsökande i , deras genomsnittliga vistelsetid i mottagningssystemet samt den genomsnittliga kostnaden per asylsökande och dygn. Asylkostnaderna omfattar även mottagandet av personer som vidarebosätts i (så kallade kvotflyktingar) och deras resor till . Det är endast kostnader för asylsökande och kvotflyktingar i som får räknas som . Uppgifterna som ligger till grund för beräkningarna av de ODA-fähiga asylkostnaderna tillhandahålls av . omfattar asylkostnaderna inte kostnader för återvändarresor för de asylsökande som självmant återvänder efter att ha fått avslag på sina asylansökningar. De asylkostnader som rapporteras till kan skilja sig från Skr. 2016/17:64 det belopp som budgeterats eller avräknats . annat bero på att det beräknade antalet asylsökande ökat eller minskat, jämfört med den prognos som legat till grund för budgetproposition eller ändringsbudget. En annan förklaring till att nivåerna kan skilja sig åt är att dygnskostnaden förändrats sedan prognostillfället, till exempel därför att andelen ensamkommande barn bland de asylsökande har ökat. Även andra länder inkluderar asylkostnader i sitt bistånd. DAC:s riktlinjer beskriver inte i detalj hur de ODA-fähiga asylkostnaderna ska beräknas. En genomgång av DAC visade att ländernas beräkningsmodeller skiljer sig åt, bland annat avseende vilken del av asylprocessen som ingår i utfallet. Genomgången visade även att genomsnittskostnaden per asylsökande varierar mycket mellan länder. På beslutades det om en arbetsgrupp som ska förtydliga riktlinjerna för rapportering av asylkostnader i givarlandet. Den ska även se över hur rapporteringarna av asylkostnader kan bli mer transparenta och internationellt jämförbara. Regeringen välkomnar granskning av planering och förutsägbarhet inom biståndsverksamheten. Goda planeringsmöjligheter är en förutsättning för biståndseffektivitet, vilket utgör en grundläggande princip i det svenska utvecklingssamarbetet. Som påpekar har i ett antal internationella överenskommelser åtagit sig att etablera långsiktighet och förutsägbarhet inom biståndet. Dagens internationella samarbete för biståndseffektivitet bygger på åtaganden från högnivåmöten i , 2005, 2008, 2011 och . Dessa åtaganden ska naturligtvis respekteras. Den allvarliga humanitära situationen i världen, inte minst i , har drivit miljontals människor på flykt. har tagit ett exceptionellt stort ansvar för den globala flyktingsituationen, både genom ett stort asylmottagande i och genom ett ambitiöst utvecklingssamarbete och omfattande humanitärt stöd. Detta engagemang har också fått internationellt erkännande för. har omvärldssituationen medfört svåra planeringsförutsättningar för det svenska biståndet. möjlighet att förutse antalet asylsökande, har varit begränsad. Om osäkerheten minskar kommer prognoserna troligtvis bättre att spegla de faktiska kostnaderna och förutsägbarheten inom biståndet kommer att öka. har de asylkostnader som avräknats varit mer i paritet med det utfall som rapporterats till . har som ambition att vara ett givarland som gör utbetalningar till det multilaterala systemet och har en drivande roll i diskussioner och förhandlingar om förutsägbar finansiering av FN- organisationerna. Trots den osäkra omvärldssituationen har utbetalningar till prioriterade organisationer kunnat genomföras. 2016/17:64 angelägen om att fortsätta utveckla beredskapen vid ett förändrat budgetutrymme. Sidas bilaterala biståndsverksamhet kan påverkas negativt av en osäker finansiering eftersom ändrade förutsättningar efter budgetpropositionen kan innebära att ingångna avtal och påbörjade insatser kan behöva omförhandlas. Regeringen vill dock framhålla att långsiktiga strategier och deras totalbelopp har fortsatt kunnat värnas, bland annat tack vare dialog mellan och Sida. 4Åtgärder med anledning av rekommendationer Nedan återges de åtgärder som regeringen och vidtagit eller planerar med anledning av rekommendationer. Vidare återges även de åtgärder som vidtagits eller planeras av Sida. Översyn av modellen för beräkning av asylkostnader i biståndet rekommenderar regeringen att göra en översyn av den modell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader inom biståndet. Regeringen instämmer i behovet av att se över modellen och dess påverkan på biståndsverksamhetens finansiering, i syfte att skapa bättre planeringsförutsättningar inom biståndet. Regeringen har redan vidtagit åtgärder för att uppnå en ökad förutsägbarhet. , då antalet asylsökande i var mycket stort, valde regeringen att begränsa asylkostnaderna inom biståndet 2016 till maximalt av biståndsramen. Regeringen avser, i enlighet med rekommendation, att gå vidare och även se över andra modellförändringar. Arbetet med att se över modellen kommer att slutföras . Regeringen avser att redovisa resultatet av detta arbete i en kommande budgetproposition. Ökad användning av anslagskredit för att minska överföringar mellan utgiftsområden rekommenderar regeringen att i större utsträckning använda anslagskredit i syfte att minska ändringsbudgeteringen. finansutskott har uttalat2 att anslagskrediten kan användas för att exempelvis fördela tillfälliga anslagstoppar över tiden, men att den i allmänhet är mindre lämplig för att komma till rätta med mycket omfattande eller mer bestående oförutsedda utgiftsökningar. Regeringen anser att användningen av ändringsbudgetar är ett transparent sätt att hantera ändrade avräkningar 2 Se 2008/09:FiU11. mot biståndsramen till följd av omvärldsförändringar. Ordningen är väl Skr. 2016/17:64 etablerad och underlättar budgetprocessen genom att de minskar behovet av att hantera dessa förändringar i efterhand i nästkommande budgetproposition. Det ligger också i linje med att budgeten är ettårig samt med uppfyllandet av det årliga biståndsmålet. Utgångspunkten är således även fortsättningsvis att större förändringar som påverkar biståndsavräkningarna ska hanteras med ändringsbudgetar medan anslagskrediter kan vara aktuella för hantering av mindre förändringar. Redovisa hur förändringar i ändringsbudgetar är beräknade konstaterar att de ändringsbudgetrar som regeringen lagt fram saknar tydliga motiv och underlag för de förändringar som föreslås. Regeringen håller med om att informationen till om de budgetmässiga konsekvenserna bör vara tydligare, särskilt vad gäller effekterna på biståndet. Regeringen har också i höständringsbudgeten utvecklat skälen till de ändringar som föreslås. Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet Enligt är regeringens redovisning av avräkningar för asylkostnader bristfällig. Regeringen delar uppfattningen att det finns ett behov av en förbättrad redovisning av asylkostnaderna. Regeringen har i budgetpropositionen 2017 utökat sin redovisning av kostnaderna, bland annat genom att redogöra för varför de kostnader som hade avräknats i budgetpropositionen 2015 skiljer sig från det utfall som rapporterats till . Framöver kommer även redovisningen av asylkostnaderna i statens årsredovisning att utvecklas genom att det utfall som rapporterats till redovisas. deltar också i den arbetsgrupp inom som ska över hur rapporteringen av asylkostnader i givarländerna kan bli mer transparent och internationellt jämförbar. Se till att fortsätter att utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten samt se till att Sida ges möjlighet att bidra till detta arbete rekommenderar att regeringen ser till att fortsätter att utveckla en ökad beredskap för att hantera osäkerhet kring biståndsverksamhetens finansiering, även på . menar vidare att Sida som expertmyndighet bör ges möjlighet att inkomma med underlag till detta arbete. kommer framöver, som en del av beredningen av budgetpropositionen, att analysera hur en eventuellt förändrad finansiering av biståndsverksamheten skulle påverka beslutade strategier och annan biståndsverksamhet, både på kort och på lång sikt. Regeringen anser att det är positivt om Sida involveras i arbetet. i dialog med Sida kommer därför att identifiera lämpliga samverkansformer. Utveckla beredskap för förändringar i departementets anslagsdel under pågående budgetår konstaterar att behöver fortsätta att utveckla sin beredskap för att hantera osäkerhet kring biståndsverksamhetens finansiering. Som framgår i granskningsrapporten har arbetat med att utveckla ett arbetssätt för att i sin budgetering hantera osäkerheten. Regeringen noterar i detta sammanhang att bedömer att budgetberedningen har utvecklats samt att och Sida har agerat, främst , för att på olika sätt öka förutsägbarheten i verksamheten. har, vilket uppmärksammar, använt scenarioanalyser för hur biståndsverksamheten skulle påverkas vid en förändrad finansiering. avser, i linje med rekommendation, att fortsätta med att utveckla sina analyser i syfte att uppnå en bättre beredskap. Utveckla beredskap för förändringar i myndighetens finansiering anser att Sida tydligt bör redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar bäst kan hanteras av myndigheten. Sida arbetade fram principer för hur myndigheten skulle hantera förändrade anslagsnivåer. Principerna består av ett antal faktorer att beakta, däribland att säkerställa att politiska prioriteringar får genomslag. Sida har också identifierat ett mindre antal anslagsposter där det är enklare att anpassa verksamheten till förändringar i anslag. Myndigheten kommer att fortsätta att utveckla detta arbetssätt och ta fram en rutinbeskrivning som omfattar alla typer av förändringar i biståndsverksamhetens finansering under pågående budgetår. Arbetet kommer att slutföras . Utifrån principerna och de identifierade anslagsposterna kan Sida också vid behov bidra med underlag till när eventuella förändringar diskuteras eller planeras. Sida bedömer att en mer omfattande scenarioplanering på anslags- eller strateginivå, i budgetunderlaget, skulle ha ett begränsat värde då detta beredskapsarbete endast skulle vara till nytta vid eventuella anslagsförändringar och menar att befintliga förvaltningsresurser i stället bör användas för att genomföra den verksamhet som är beslutad. Vidare anser Sida att myndighetens budgetunderlag bör spegla behovet av finansiering för biståndsverksamheten utifrån givna förutsättningar och befintlig styrning. I och med denna skrivelse anser regeringen att granskningsrapporten är slutbehandlad. – trots en osäker finansiering är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-411-7 rir 2016:17 foto: gary s tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 8 - 2 6 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 1 3 7 2 R I R 2 0 1 6 : 1 7 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – trots en osäker finansiering har granskat om regeringen, och Sida hanterar en osäker finansiering så att svensk biståndsverksamhet ges förutsättningar att vara förutsägbar och långsiktig. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Rapporten innehåller slutsatser och rekommendationer som avser regeringen, , , och Sida. Företrädare för , , och Sida har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på ett utkast till rapporten. vill tacka referenspersonen , kanslichef på , för synpunkter. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsledare har varit föredragande. Enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. Regeringen, , , och Sida. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Kostnader för asylmottagning är en del av biståndsramen Biståndsbudget på osäkra prognoser BNI-prognoser sätter ramarna för planering och budgetering Det är svårt att prognostisera kostnader för asylmottagning Osäkerheten fortsätter under pågående budgetåret Budgetförändringar med bristande motivering Budgetförändringar när tillgängliga medel hade räckt Hur stor del av de ökade kostnaderna ska finansieras med biståndsmedel? 5.1Utrikesdepartementets beredning utifrån en osäker framtida budget har utvecklats 37 5.2Utrikesdepartementet saknar principer för hantering av förändrad finansiering Sidas planering och budgetering Sida har saknat analyser av den osäkra finansieringen Sida planerar för ett osäkert genomförande Regeringens redovisning av biståndsramen Asylkostnadernas faktiska utfall redovisas inte tydligt Prognoser och budgetering av kostnader för asylmottagning R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Riksdag och regering har uttalat att en viktig förutsättning för ett effektivt bistånd är att utförare och mottagare, liksom andra givare, långsiktigt kan planera för biståndets genomförande. I ett antal internationella överenskommelser har också, tillsammans med andra länder, åtagit sig att etablera en sådan långsiktig och förutsägbar finansiering av biståndet. har också uttalat en ambition om att internationella bistånd ska uppgå till en procent av bruttonationalinkomst (BNI).1 En del av dessa medel går till kostnader för mottagande av asylsökanden i . Dessa så kallade avräkningar för asylkostnader genomförs baserat på riktlinjer från vid och utveckling (DAC). Biståndets koppling till BNI och till kostnader för asylmottagning medför en osäkerhet kring hur mycket medel som återstår för biståndsverksamhet för ett visst år.2 Även om avräkningar för asylmottagning ökat kraftigt med det ökade antalet asylsökanden, främst , är osäkerheten inte ny. Svårigheten att prognostisera antalet asylsökanden, liksom BNI-utvecklingen, har länge medfört en svårighet att budgetera biståndsverksamheten. Osäkerheten ställer krav på och Sida när det gäller att se till att biståndsverksamhet hanteras effektivt och leder till avsedd effekt.3 Den kräver också att regeringen budgeterar och redovisar biståndsramen så att de negativa konsekvenserna av osäkerheten begränsas. Syftet med granskningen är att bedöma om och Sida planerar och budgeterar på ett sätt som möjliggör en förutsägbar svensk biståndsverksamhet trots en osäker finansieringsvolym. Vidare granskas om regeringens budgetering och ekonomiska redovisning av svenskt bistånd är tydlig. Inom ramen för granskningen har genomfört intervjuer på , 1Riksdagens målsättning för det svenska biståndet, som uppgick till , är att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck. Biståndet är också av stor vikt för att uppnå målet för den samlade politiken för global utveckling (PGU), att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling. 2I rapporten används ”bistånd” för att beskriva all den statliga verksamhet som regeringen finansierar genom biståndsramen. ”Biståndsverksamhet” används i rapporten för att beskriva de sakanslag som återfinns inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Se kapitel 2 för en närmare beskrivning av biståndsram och biståndsverksamhet. 3Utrikesdepartementet handlägger en betydande del av den svenska biståndsbudgeten, i genomförandet av det multilaterala utvecklingssamarbetet.