prop · H40334 · 2016-11-03 00:00:00 — Istället har inbetalningar från låntagare i utlandet minskat som andel av debiterat årsbelopp och uppgick till . Som jämförelse var återbetalningsgraden för låntagare som bor i . Någon tillfredsställande förklaring till den negativa utvecklingen finns inte, utöver förhoppningen om att förbättrade arbetssätt och genomförda anpassningar av regelverket kommer att ge resultat . menar att CSN i större utsträckning kan använda befintlig statistik om sina cirka 1,5 miljoner låntagare för att analysera låntagarnas framtida betalningsbeteende. Detta för att myndigheten ska kunna rikta förebyggande åtgärder till relevanta grupper. För att vända utvecklingen med obetalda skulder från låntagare i utlandet anser också att fler internationella samarbeten än de som sker på området bör prövas. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det finns goda skäl att vara tydlig med studielånens kostnader. Kostnader för bristande betalningsförmåga respektive betalningsvilja bör kunna redovisas separat. Det bör också finnas tillgänglig information om träffsäkerheten i de regler som ska kompensera för bristande betalningsförmåga. På så sätt kan få ett bättre underlag för att avgöra hur regelverket bör se ut och hur stor risk som bör bäras av skattebetalare respektive låntagare. Under granskningens gång har CSN aviserat att myndigheten vill utreda möjligheten att införa så kallade prediktiva analysmetoder. Detta för att myndigheten ska kunna vidta träffsäkra åtgärder gentemot låntagare med hög risk för misskötta betalningar. CSN avser också att utreda varför inbetalningarna sjunker i förhållande till det debiterade beloppet från låntagare som bor i utlandet. rekommenderar CSN att fullfölja arbetet i dessa angelägna frågor. CSN bör också utöka de samarbeten som finns med studiestödsmyndigheter i andra länder om adressutbyten och annan information som kan förbättra förutsättningarna för indrivning av obetalda skulder från låntagare i utlandet. rekommenderar regeringen att vid anslagsberäkning för förväntade förluster på studielån som ställts ut utgå från den bedömda risken hos nytillkomna låntagare snarare än från den genomsnittliga risken i hela stocken av annuitetslån. Regeringen bör också förtydliga indelningen i anslagsposter så att det av statens budget framgår hur stor del av avsättningen för kreditförluster som bedöms bero på lånevillkorens utformning respektive misskötta betalningar. Regeringen bör göra en översyn av träffsäkerheten i studielånens olika trygghetsregler för att säkerställa att syftet med reglerna uppnås. Regeringen bör verka för att få till stånd internationella avtal som gör det möjligt att driva in studielån i andra länder med stöd av beslut eller dom från . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Den samlade stocken av studielån från CSN uppgår till 2015. Av dessa fordringar betraktar CSN eller som osäkra till följd av lånevillkorens utformning samt bristande betalningsvilja.1 Låntagare bosatta i utlandet är kraftigt överrepresenterade bland dem som missköter återbetalningar av studielån. I ett statsfinansiellt perspektiv utgör studielåneportföljen en betydande finansiell tillgång som regeringen har uppdrag att förvalta. Studielånen är också en del av studiestödet vars uppgift bland annat är att verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Därför avspeglar räntan på studielån inte statens kreditrisk utan den subventioneras istället av skattebetalarna. anpassade regeringen kreditmodellen för nyutlåning av studielån till budgetlagens (2011:203) bestämmelser om statlig utlåning med kreditrisk. Det gjordes i syfte att synliggöra statens totala kostnader för studielån. Anpassningen innebär bland annat att förväntade förluster på nya lån beräknas och anslagsfinansieras i förväg, när lånen utfärdas, istället för att förlusterna löpande belastar anslag när de konstaterats. Det är angeläget att CSN får tillbaka så mycket som möjligt av utestående fordringar. Det är även angeläget att värderingen av förväntade förluster bygger på bästa möjliga bedömning av kreditrisken i de lån som ställs ut. I en förstudie till granskning noterades att nuvarande värderingsprinciper innebär att kreditrisken sätts till noll för större delen av CSN:s utlåning. Det är inte är förenligt med vad som normalt menas med förväntad förlust. För att kunna säkerställa kostnadskontroll och att studielånens inbyggda subventioner går till avsedda ändamål är det viktigt att regeringens rapportering till av kreditförluster på studielån är transparent. Syftet med granskningen är att undersöka om statens hantering av risken för kreditförluster på studielån är ändamålsenlig och effektiv. Granskningen omfattar regeringens redovisning av förväntade förluster på statens budget och CSN:s insatser för att säkerställa återbetalning av lån. 1 S.k. hemutrustningslån ingår inte i dessa eller andra uppgifter i rapporten. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N Granskningen besvarar följande revisionsfrågor: 1.Bygger värderingen av förväntade förluster på studielån på vedertagen praxis för beräkning av förväntade förluster? 2.Redovisas subventionerna av studielån tydligt på statens budget? 3.Får CSN:s insatser för att säkerställa återbetalning av studielån avsedda effekter? Granskningens övergripande utgångspunkt är budgetlagens krav på att hög effektivitet ska eftersträvas och god hushållning iakttas i statens verksamhet.2 En annan övergripande utgångspunkt är att den som har fått studielån ska betala tillbaka lånet, vilket ska säkerställas av CSN.3 När det gäller statlig utlåning med kreditrisk föreskriver budgetlagen att räntan eller avgiften ska motsvara statens förväntade kostnad för lånet eller åtagandet, om inte för ett visst lån eller åtagande har beslutat annat. För studielån har i särskild ordning beslutat att medel anslås dels till de kreditförluster som uppstår på äldre lån, dels till förluster som förväntas på lån utställda . I förarbetena till budgetlagen framhålls bland annat betydelsen av att de förväntade kostnaderna för kreditförluster på studielån synliggörs samt att beräkningen av förväntade förluster ska vara framåtblickande och bygga på bästa möjliga bedömning av framtida kreditförluster.4 Målen för studiestödet slogs fast i samband studiestödsreformen . Enligt dessa ska studiestödet verka rekryterande och därmed bidra till ett högt deltagande i utbildning. Det ska vidare ha en utjämnande verkan mellan individer och grupper i befolkningen och därmed bidra till social rättvisa. Studiestödet ska också ha en god effekt på samhällets ekonomiska hushållning . I propositionen som låg till grund för reformen framhålls det också som angeläget att lån ska betalas tillbaka och att lånesystemet ska bära sina egna kostnader. Enligt propositionen bör emellertid låntagaren inte belastas alltför hårt med mindre goda ekonomiska förhållanden, vilket motiverar att systemet kan innehålla ett visst inslag av subvention i form av avskrivning.5 21 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 34 kap. 1 § studiestödslagen (1999:1395) samt Regleringsbrev för avseende . 1999/2000:10. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen har huvudsakligen skett genom dokumentstudier av offentligt tryck samt med intervjuer med företrädare för , , (), , och (). Som en del av granskningen har även tagit fram en egen modell för skattning av sannolikheten att studielåntagare ska missköta sina betalningar på lånen. Syftet med detta har varit att lämna ett bidrag till hur kreditrisken på studielån kan beräknas. Data har hämtats från CSN och (). Beräkningarna avser endast nu gällande studielån, s.k. annuitetslån som utfärdats . Kapitel 2 ger en bakgrund till hur värdering av kreditrisk generellt går till. En kort översikt beskriver vilka faktorer som påverkar sannolikheten för fallissemang när det gäller studielån, enligt aktuell forskning. I kapitel 3 följer en genomgång av hur kreditrisken i studielåneportföljen hanteras på statens budget. Kapitlet innehåller även en beskrivning av CSN:s redovisningsprinciper för osäkra fordringar, vilka ligger till grund för beräkningen av förväntade förluster på nya lån. I kapitel 4 finns en genomgång av CSN:s arbete med att säkerställa återbetalning av lån. Kapitel 5 innehåller resultaten av kvantitativa analys av sannolikheten för att låntagare missköter sina återbetalningar. Det innehåller även ett resonemang om resultatens betydelse för beräkningen av förväntade förluster i studielånesystemet, följt av en metodbilaga. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Bakgrund och litteraturöversikt Den som investerar i en utbildning hoppas få avkastning i form av större chans till arbete och högre inkomster efter avslutad utbildning. Eftersom det finns en samhällsekonomisk avkastning av utbildning är det rimligt att utbildningens kostnader delas mellan studenter och skattebetalare.6 Hur kostnaderna ska fördelas mellan dessa är en politisk fråga. Jämfört med andra länder innebär det svenska systemet med fri högskoleutbildning, generösa studiebidrag och möjligheten till subventionerade studielån att skattebetalarna står för en stor andel av finansieringen. Statens kostnader för skattefinansierad högskoleutbildning, studiebidrag samt upplåning och administration av studielån är kända. Vad som däremot är svårare att sätta siffror på är den subvention som det innebär att låntagarna inte kompenserar långivaren staten för de förluster som förväntas på lånen. Staten tar alltså endast betalt för egen upplåningskostnad och för administration i form av avgifter, men inte för kreditrisken i studielåneportföljen. Utöver denna subvention är räntesatsen nedsatt med som kompensation för att räntor på studielån inte är avdragsgilla i skattedeklarationen.7 Ur låntagarens perspektiv är ett statligt studielån därutöver billigare än ett motsvarande privat lån, eftersom en privat långivare även skulle kräva kompensation för kostnaden att hålla kapital för s.k. oförväntade förluster.8 Metoder för värdering av kreditrisk är en stor fråga för banker, finansiella tillsynsmyndigheter och akademin. Det finns ett stort antal forskningsstudier av hur sannolikheten för fallissemang kan mätas, och då även när det gäller kreditrisk i offentligt finansierade studielån. Såvitt vi vet finns dock inga studier av risken för kreditförluster på studielån som avser svenska förhållanden. En generell utgångspunkt för de flesta metoder där kreditrisk ska kvantifieras, är att skatta den förväntade förlusten för en viss kreditexponering. 6Se t.ex. Prop. 2015/16:1, Utgiftsområde 15, s. 28 för liknande argument med ursprung i humankapitalteori. 7Räntan på studielån beräknas på ett genomsnitt av statens upplåningskostnad minus den 30-procentiga nedsättningen. 8Avsaknaden av säkerheter skulle dock innebära oacceptabelt höga räntenivåer på motsvarande privata lån, vilket medför ett marknadsmisslyckande som kan ge upphov till underinvestering i humankapital, se (1955). Enligt Barr (2012) bör den höga risk som både långivare och studielåntagare utsätts för hanteras genom ett offentligt lånesystem med inkomstberoende återbetalning och indrivning via skattesystemet. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N sannolikheten för fallissemang i procent multiplicerad med den andel av exponeringen som väntas gå förlorad i händelse av fallissemang. Fallissemang inträffar när en låntagare inte fullföljer sina förpliktelser enligt lånevillkoren. För kreditförpliktelser till europeiska kreditinstitut föreligger fallissemang normalt när ett belopp skulle ha betalats – eller när institutet anser att det är osannolikt att gäldenären kommer att betala sina kreditförpliktelser helt och hållet utan att institutet vidtar åtgärder, såsom att realisera säkerheter.9 Syftet med att kreditinstituten skattar förväntade förluster är att få fram ett underlag för hur mycket olika grupper av låntagare ska betala i ränta eller hur olika låneprodukter ska prissättas.10 En vanlig metod för att skatta sannolikheten för fallissemang är så kallad logistisk regression, en statistisk analysmetod där man när det gäller lån letar efter egenskaper eller beteenden som är gemensamma för personer som sköter sina skulder väl respektive dåligt. För att överhuvudtaget komma i fråga för ett lån och kreditriskmätning måste de som vill låna först uppfylla ett antal kriterier i den aktuella bankens interna kreditregelverk. Det kan exempelvis gälla inkomst och tidigare betalningsanmärkningar.11 2.2Att mäta risken för kreditförluster på studielån Även när det gäller offentligt finansierade studielån finns det anledning att beräkna förväntade förluster. Här är syftet dock att synliggöra kreditgivningens kostnader för skattebetalarna snarare än att få fram ett underlag för hur kostnaderna kan täckas genom riskdifferentierad prissättning. Någon prövning av låntagares kreditvärdighet görs inte för svenska studielån. Däremot måste grundläggande krav uppfyllas vad gäller t.ex. ålder och studiemedelsberättigade studier. 9Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/2013 av om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/2012 av om OTC-derivat, centrala motparter och transaktionsregister. 10Bankerna kan också ansöka hos om att få använda sina interna riskmodeller för att beräkna oförväntade förluster som underlag för tillsyn enligt gällande kapitaltäckningskrav. 11Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N I den akademiska litteraturen finns ett antal empiriska studier av vad som påverkar sannolikheten för försenade eller uteblivna återbetalningar av studielån. Exempel på faktorer som beräknas ha betydelse är: •demografi (kön, ålder, etnisk bakgrund etc.) •socioekonomi (familjebakgrund, finansiella resurser etc.) •akademisk erfarenhet (t.ex. erhållen examen eller ej) •sysselsättningsstatus efter avklarade studier •lärosätes-specifika faktorer (t.ex. privat eller offentlig högskola).12 skuldskötsel har också lyfts fram som en betydelsefull faktor för att förutse försenade betalningar på studieskulder i framtiden.13 I sammanhanget bör det noteras att studielånesystem i olika länder skiljer sig mycket åt, vilket innebär att forskningsresultat från andra länder inte är direkt överförbara på svenska förhållanden. Exempelvis medger det svenska systemet lån för studier inte bara på högskolenivå utan även på grundläggande och gymnasial nivå. Enligt en enkät från till myndighetens motsvarigheter i de nordiska grannländerna görs inga förlustavsättningar i förväg för statliga studielån i och . I ges studielånen ut av affärsbankerna, men de garanteras av staten och förlustavsättning görs i förväg på basis av föregående års förluster. Hänsyn tas också till förändringar som antas inverka på lånebetalningsförmågan, som exempelvis förändringar i sysselsättningsläget.14 12Hillman (2014). 13Alvaro och Sommer (2015). 14E-post från Rigsrevisionen, Riksrevisjonen respektive . R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3 Förväntade förluster på studielån För all nyutlåning av studielån gäller budgetlagens (2011:203) bestämmelser om statlig utlåning som finansieras med lån i (). Det betyder bland annat att medel för förväntade förluster förs från anslag till en räntebärande kreditreserv hos RGK. Kreditreserven används sedan för att täcka framtida avskrivningar av fordringar. I avsnitt 3.1 beskrivs hur förlustavsättningen beräknas och förhåller sig till den bedömda kreditrisken i studielånesystemet. Där beskrivs även hur avsättningen redovisas på statens budget. Därefter följer iakttagelser på området. 3.1Avsättning för förväntade förluster på statens budget Den samlade stocken av studielån från CSN uppgick /2016 till fördelat på cirka 1,5 miljoner låntagare. Nyutlåningen uppgick till . Av den totala studielånestocken betraktades , eller , som osäkra fordringar. Diagram 1 visar hur lånestocken och de osäkra fordringarna har utvecklats . osäkra fordringar handlar främst om förändrade redovisningsprinciper. Diagram 1 Statens studielånefordringar –2015 (miljarder kronor). Utlåning efter nedskrivning för osäkra fordringar Nedskrivning för osäkra fordringar Källa: Årsredovisningar för staten 2004–2015. R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N I Årsredovisningen för staten 2015 gjordes avsättning för förväntade förluster av utlånat belopp . Den högre andelen totala osäkra fordringar (13,), jämfört med andelen som sattes av för förväntade förluster på nyutlåning, beror på att osäkerheten i äldre typer av utestående studielån bedöms som högre än för de s.k. annuitetslån som ges ut . Lån som betalades ut har inte anpassats till budgetlagens bestämmelser. För dessa gäller istället den tidigare ordningen att förluster anslagsfinansieras när de uppstår. Diagram 2 visar hur nedskrivningen för osäkra fordringar har utvecklats fördelat på typ av studielån. I takt med att äldre lånetyper betalas av minskar också det belopp som bedöms osäkert för dessa lån, i kronor räknat. ökar det osäkra beloppet för annuitetslånen, eftersom dessa står för all nyutlåning. Totalt sett är andelen osäkra fordringar av utestående lån i stort sett oförändrad , med en viss tendens till minskning. Diagram 2 Nedskrivning för osäkra fordringar 2011–2015 fördelat på lånetyp (miljarder kronor, vänster axel) samt total andel osäkra fordringar av utestående lån (%, höger axel). Studielån (1989-2001) Annuitetslån (2001- ) Totalt, % (höger axel) Källa: Årsredovisningar för staten 2011–2014, CSN (2015b och 2016b). Avsättningen för förväntade förluster på nyutlåning fastställs . Den fastställs som en procentandel av utlånat belopp på basis av uppskattad osäkerhet i det nuvarande lånesystemet. Procentandelen beräknas genom att ställa faktiska skuldavskrivningar och osäkra fordringar, som gäller lån utställda (annuitetslån), i relation till summan av utbetalda lån . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Beräkningen av osäkra fordringar baseras i sin tur på CSN:s befintliga modell för värdering av osäkra fordringar i myndighetens årsredovisning. Denna modell är individbaserad, och de osäkra fordringarna beräknas utifrån följande tre värderingsprinciper. Genomslaget i kronor räknat framgår av diagram 3. 1.Nedskrivning för personer med konstaterat misskötta betalningar . Med detta menas att tre av de fyra senast debiterade årsbeloppen är helt obetalda eller att är obetalt . Respektive låntagares ålder avgör hur stor andel av deras totala skuld som anses osäker. 2.Nedskrivning för personer som antas nyttja de trygghetsregler som finns vid återbetalning. Det kan t.ex. handla om nedsatta årsbelopp till följd av låg inkomst och skuldavskrivning p.g.a. uppnådd åldersgräns eller andra skäl. Detta räknar CSN fram utifrån en simulering av inkomst- och skuldutveckling . Den skuld (nuvärdesberäknad) som efter simulering inte är slutbetald vid uppnådd avskrivningsålder anses osäker. 3.Nedskrivning utifrån risken för framtida förluster på grund av dödsfall. Dödsfall innebär enligt gällande regler att skulden skrivs av. Den skuld (nuvärdesberäknad) som kvarstår vid simulerad dödsfallsålder anses osäker. Diagram 3 CSN:s nedskrivning för osäker fordran fördelat på lånetyp och värderingsprincip (miljarder kronor 2015). Källa: CSN (2016b). Den osäkra fordran bedöms i bokslutet utifrån situationen vid det aktuella . Det innebär att det inte tas hänsyn till enskilda låntagares historik. En låntagare kan alltså längre tillbaka ha misskött betalningar eller fått nedsättning av årsbelopp på R I K S R E V I S I O N E N S T A T E N S K R E D I T F Ö R L U S T E R P Å S T U D I E L Å N grund av låga inkomster utan att fordran betraktas som osäker i den aktuella beräkningen.15 3.1.1Avsättningen är en subvention av låntagarnas ränta Av de osäkra fordringarna – både för annuitetslånen och totalt sett – kan omkring en tredjedel hänföras till CSN:s bedömning att personer som misskött betalningarna i närtid kommer att förbli dåliga betalare. Resterande två tredjedelar tillskrivs lånevillkorens utformning, och då främst nedsättningar av debiterat årsbelopp och i förlängningen möjligheten till skuldavskrivning på grund av ålder. Som tidigare nämnts är räntan på studielån subventionerad på så sätt att staten inte tar betalt för den förväntade förlust som följer med kreditrisken i lånen, utan endast för statens upplåningskostnad. En tredjedel av subventionen går alltså till låntagare som inte fullföljer sina förpliktelser enligt lånevillkoren. Anslaget Avsättning för kreditförluster på statens budget är ett uttryck för subventionen av den ränta som studielåntagarna betalar på tidigare och nya lån. Med andra ord avspeglar anslaget statens kostnad för att låntagarna slipper betala för den kreditrisk som lånen är förknippade med. Därtill kommer en 30-procentig nedsättning av räntan som kompenserar för att studielånen inte är avdragsgilla i skattedeklarationen. Denna subvention finansieras med anslaget Statens utgifter för studiemedelsräntor. Förväntade förluster på nyutlåning och konstaterade förluster på tidigare utlåning har varsin anslagspost på anslaget Avsättning för kreditförluster, se tabell 1. I bägge fallen tillförs medel från anslaget till en kreditreserv hos RGK. En viktig skillnad mellan anslagsposterna är att konstaterade förluster på stocken av tidigare lån finansieras löpande, medan förväntade förluster på nyutlåning finansieras i förväg. När förluster uppstår, d.v.s. när studielån skrivs av på grund av dödsfall, uppnådd åldersgräns eller andra skäl, amorterar CSN sin skuld till RGK med motsvarande belopp. Det finansieras från kreditreserven.16 Anslagsposterna redovisas inte separat vare sig i regeringens budgetpropositioner eller i Årsredovisning för staten. Tabell 1 har därför sammanställts på basis av uppgifter från CSN:s budgetunderlag. – liksom under prognosåren – har avsättningen för förväntade förluster uppgått till av utlånade medel. Avsättningen kan också uttryckas som en subvention av låneräntan på nya lån. Enligt beräkning uppgår räntesubventionen till jämfört med om låntagarkollektivet hade belastats med den förväntade förlusten. 15PM i e-post från CSN, . 16Det kan tilläggas att kreditreserven tekniskt sett är ett konto i RGK och inte en reservfond i egentlig mening. Inbetalningar till reserven minskar statens lånebehov, medan utbetalningar ökar lånebehovet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Tabell 1 Statens subvention av studielån –2015 (). återkrav (anslagspost) Källa: CSN (2015a och 2016a). *Summa subventioner är benämning. 3.1.2Riksgäldskontorets bedömning av risken i studielåneportföljen och metoden för beräkning av förväntade förluster I RGK:s årliga riskanalys av statens garantier och utlåning gör myndigheten bedömningen att risken för stora samlade förluster från studielåneportföljen är låg. Detta förklaras bl.a. med att låntagare med eftergymnasial utbildning löper låg risk att drabbas av arbetslöshet i samband med en lågkonjunktur eller negativ utbudschock i svensk ekonomi. Dessutom dämpar förekomsten av olika försäkringssystem effekten av arbetslöshet på låntagarnas inkomster.