prop · H30386 · 2016-02-09 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:86 En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken 2016 – 2020 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för en förnyad men fortsatt samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (ANDT- politiken). Skrivelsen inleds med en redogörelse av resultaten från strategiperioden –2015 följt av mål och inriktning för samhällets insatser –2020. I skrivelsen beskrivs även organisationen för genomförande av strategin, liksom hur insatserna ska samordnas och följas upp. För att främja långsiktighet och kontinuitet bör det övergripande målet för alkohol-, narkotikadopnings- och tobakspolitiken ligga fast. Regeringens avsikt är att ett nationellt råd för ANDT-frågor ska finnas även för strategiperioden –2020. I rådet bör berörda myndigheter och Kommuner och Landsting ingå, liksom forskare och representanter från civilsamhällets organisationer. Det finns skäl att ta nya steg inom ANDT-politiken för att öka engagemanget och aktiviteten inom området och för att bidra till regeringens mål om att sluta de påverkbara hälsoklyftorna inom en generation. För att uppnå regeringens ambition måste både jämlikhets- och jämställdhetsperspektivet tydliggöras och genomsyra ANDT-arbetet på alla nivåer. Insatser för att skydda barn och unga mot eget och andras skadliga bruk utgör grunden för det hälsofrämjande och förebyggande ANDT-arbetet. En utgångspunkt för det fortsatta arbetet är att ta tillvara de erfarenheter och den kunskap som genererades under förra strategiperioden. En stor del av det praktiska ANDT-förebyggande arbetet utförs av kommuner, landsting och det civila samhället. För att stödja det lokala arbetet och engagemanget spelar den nationella och regionala nivån stor roll. är en huvudaktör på den nationella arenan 2015/16:86 och bör få en starkare och tydligare roll att stödja genomförandet av ANDT-strategin. En välfungerande samordning mellan olika näraliggande områden som rör prevention, folkhälsa och sociala välfärdsfrågor eftersträvas. Ärendet och dess beredning ............................................................. Utgångspunkter för ANDT-strategin och dess mål och En samlad strategi för alkohol - , narkotika - , dopnings - och tobakspolitiken ANDT- ............strategin 2011–2015 – resultat och måluppfyllelse ANDT- ...........................................................strategin 2016–2020 Perspektiv som ska genomsyra ANDT - arbetet Genomförande .....................................................och uppföljning Utveckling av en organisation för genomförande 5.3Folkhälsomyndigheten bör få en starkare och 5.4Rådet för alkohol-, narkotika-, dopnings- och Samordning på regional nivå........................................... Det civila samhällets organisationer................................ 6 Ekonomiska konsekvenser ............................................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning lade regeringen fram propositionen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). antog propositionen och beslutade om det övergripande målet för ANDT-politiken ”ett samhälle fritt från narkotika och dopning, minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och ett minskat tobaksbruk” (bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203). Den samlade strategin (ANDT- strategin) syftade till att underlätta statens styrning av utvecklingen inom ANDT-området genom att till det övergripande målet koppla en sektorsövergripande målstruktur för inriktning och prioriteringar för samhällets insatser –2015. I propositionen aviserades att en extern utvärdering av strategin skulle genomföras både vad gäller måluppfyllelse och vad gäller verksamhet och kvalitet. beslutade regeringen om ett enhetligt uppföljningssystem (dnr S2013/2377/FST) och vilka indikatorer som ska utgöra s.k. kärnindikatorer för uppföljning av respektive mål. , som ansvarar för uppföljningssystemet, inkom till regeringen med en samlad uppföljning av strategin i oktober 2015.1 har även lämnat en rapport som belyser socioekonomiska och demografiska skillnader på ANDT-området.2 Statskontoret fick i uppdrag att utvärdera genomförandet av strategin. I uppdraget ingick bl.a. att analysera om utformningen av ANDT-politiken är ändamålsenlig för att uppnå strategins mål liksom vid behov föreslå förändringar i utformningen av ANDT-politiken.3 inbjöd statsrådet till fyra dialogmöten med berörda aktörer om framtida utmaningar inom ANDT-områ- det. Vid dialogmötena deltog representanter från myndigheter, forskarsamhället, kommuner och landsting liksom civilsamhällets organisationer. De genomfördes utifrån fyra teman som följde ANDT-strategins målstruktur: tillgänglighetsbegränsande insatser, tidig uppmärksamhet och insatser i ett tidigt skede, förebyggande insatser riktade till barn, ungdomar och unga vuxna samt behandling. De medverkande inbjöds även att inkomma till regeringen med skriftliga synpunkter utifrån de aktuella frågeställningarna.4 Erfarenheter och synpunkter har också inhämtats från regeringens råd för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobaksfrågor (). Även berörda myndigheter har inbjudits att ge sin syn på strategins målstruktur, uppföljningssystem och samordningen av ANDT-frågorna 1Samlad uppföljning av ANDT-strategin, , 2015. 2Socioekonomiska och demografiska skillnader på ANDT-området med fokus på alkohol och tobak, , 2015. 3Utvärdering av regeringens strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken, 2015:9, Statskontoret, 2015. 4dnr S2015/03976/FST. nationellt och regionalt. Myndigheterna lämnade sina rapporter Skr. 2015/16:86 2014. Dessa underlag har legat till grund för mål och inriktning för strategiperioden –2020. 5 dnr S2014/03182/FST 2015/16:86 2 Utgångspunkter för ANDT-strategin och dess mål och insatser 2.1En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken lade regeringen fram propositionen En samlad strategi för alkohol-, narkotika-, dopnings- och tobakspolitiken (prop. 2010/11:47). antog propositionen och beslutade om det övergripande målet för ANDT-politiken ”ett samhälle fritt från narkotika och dopning, minskade medicinska och sociala skador orsakade av alkohol och ett minskat tobaksbruk” (bet. 2010/11:SoU8, rskr. 2010/11:203). Den samlade strategin (ANDT- strategin) syftade till att underlätta statens styrning av utvecklingen inom ANDT-området genom att till det övergripande målet koppla en sektorsövergripande målstruktur för inriktning och prioriteringar för samhällets insatser –2015. I propositionen angavs även att en tydlig struktur för uppföljning av utvecklingen av konsumtion och missbruk, av medicinska och sociala skadeverkningar samt av verksamhet och insatser skulle byggas upp . beslutade regeringen om ett enhetligt uppföljningssystem (dnr S2013/02377/FST) och vilka indikatorer som ska utgöra s.k. kärnindikatorer för uppföljning av respektive mål. , som ansvarar för uppföljningssystemet, inkom till regeringen med en samlad uppföljning av strategin . De indikatorer som ingår i systemet är tillgängliga på webbplatsen . I denna skrivelse redovisas resultat och erfarenheter från strategiperioden –2015 och med detta som utgångspunkt anges mål och inriktning för det fortsatta arbetet –2020. Skrivelsen inleds med att ANDT-politiken sätts i ett större sammanhang som en del av den nationella folkhälsopolitiken och därmed en del av folkhälsoarbetet. Dessutom beskrivs grunderna och målen för regeringens politik inom ANDT-området. Därefter följer en resultatredovisning i förhållande till uppsatta mål. Denna resultatredovisning baseras framför allt på indikatorerna i uppföljningssystemet. Utifrån resultatredovisningen redogörs slutligen för mål och inriktning under kommande strategiperiod liksom formerna för genomförande och uppföljning. 2.2 Den nationella folkhälsopolitiken Att minska tobaksbruket och begränsa alkoholskadorna samt att arbeta för ett narkotika- och dopningsfritt samhälle har länge varit viktiga mål för folkhälsoarbetet i . Folkhälsa är ett samlingsbegrepp för hela befolkningens hälsotillstånd där hänsyn tas till såväl nivå som fördelning av hälsa. handlar alltså om att hälsan bör vara så god som möjligt och så jämlikt fördelad som möjligt. Folkhälsan är inte endast ett mål och resultat av välfärdspolitiken utan även ett medel för och investering i utveckling och Skr. 2015/16:86 tillväxt i samhället.6 Hälsans nivå och fördelning påverkas av ett lands Den ekonomiska tillväxten är utan tvivel viktig för folkhälsan, då den skapar resurser för att förbättra befolkningens levnadsförhållanden. Men om inte resurserna fördelas på ett någorlunda rättvist sätt ger tillväxt i sig inga stora bidrag till jämlikhet i hälsa. antog ett övergripande nationellt mål för folkhälsoarbetet som innebär ”att skapa samhälleliga förutsättningar för en god hälsa på lika villkor för hela befolkningen” och en samlad målstruktur (Mål för folkhälsan, prop. 2002/03:35). Det övergripande folkhälsomålet förtydligar samhällets ansvar för människors hälsa genom att lyfta fram sambandet mellan samhälleliga förutsättningar, som kan påverkas genom politiska beslut, och den sammantagna hälsoutvecklingen i befolkningen. För att nå målet krävs ett strukturerat, långsiktigt, målinriktat, tvärprofessionellt och sektorsövergripande arbete på samhällets alla nivåer. Hälsans bestämningsfaktorer – strategiskt vägval i en samlad målstruktur En individs hälsa påverkas av genetiska, sociala och ekonomiska faktorer liksom av faktorer som är relaterade till individuella karaktäristika och beteenden. Vissa av dessa faktorer påverkas av individen själv, andra av samhället och omgivningen och kanske de flesta av ett komplicerat samspel mellan individuella och samhällsrelaterade faktorer. () kallar dem för hälsans bestämningsfaktorer. Forskning visar att flertalet av dagens sjukdomar har multifaktoriella orsaksmönster. Det innebär att det inte finns en faktor som är tillräcklig eller nödvändig för att någon individ ska bli sjuk, utan många olika faktorer bidrar tillsammans till att ett sjukdomstillfälle ska inträffa. Olika bidragande faktorer kan även påverka varandra. Man talar om synergi mellan faktorer då effekten av den ena är beroende av den andra. Det handlar om långa kedjor, eller snarare ett nätverk av förhållanden som kan omfatta allt från hur den förda ekonomiska politiken inverkar på arbetsmarknaden, hur arbetslöshet påverkar människors livssituation och upplevelse av sammanhang till hur människor i olika livssituationer hanterar t.ex. alkohol, tobak och fysisk aktivitet. Många av de faktorer som påverkar befolkningens livsvillkor ligger utanför den enskilda människans kontroll. Vissa av dessa bestämningsfaktorer påverkar vissa grupper eller delar av befolkningen i högre grad än andra. Sammanfattningsvis utgår folkhälsopolitiken från sådana faktorer i samhällen och människors levnadsförhållanden som bidrar till hälsa och ohälsa i stället för att utgå från sjukdomar eller hälsoproblem. Det svenska folkhälsoarbetet utgår helt från sådana bestämningsfaktorer. En bestämningsfaktor kan verka både som frisk-, skydds- eller riskfaktor. Det innebär att folkhälsoarbetet både syftar till att stärka de faktorer som bidrar till en god hälsa (frisk- och skyddsfaktorer) och till 6 Se t.ex. The contribution of health to the economy in Union, European Commission, . 2015/16:86 att motverka eller minska sådana faktorer som bidrar till ohälsa (riskfaktorer). En friskfaktor främjar hälsa och förebygger ohälsa medan en skyddsfaktor kan liknas vid en buffert mot en risk dvs. en faktor som förändrar effekterna av att utsättas för en risk och ökar sannolikheten för ett positivt utfall. Exempel på friskfaktorer är fysisk aktivitet och trivsel i skolan. God ekonomi och nära relationer är exempel på skyddsfaktorer. En riskfaktor för ett visst beteende är inte nödvändigtvis detsamma som en orsak till beteendet. Snarare är en riskfaktor en egenskap, en händelse, ett förhållande eller en process som ökar sannolikheten eller risken för att ett visst beteende ska utvecklas. Exempel på riskfaktorer är rökning och arbetslöshet. Det är mer effektivt att inrikta folkhälsoarbetet på faktorer som påverkar och bestämmer människors hälsoutveckling än på enskilda sjukdomar. En annan fördel med att utgå från hälsans bestämningsfaktorer är att de är möjliga att påverka med politiska beslut. Att utgå från bestämningsfaktorer för hälsa innebär även stora fördelar när det gäller uppföljning av folkhälsan. Bestämningsfaktorernas utveckling är lättare att följa än sjukdomsutvecklingen, eftersom det kan ta flera decennier innan sjukdom eller annan ohälsa uppkommer. En utgångspunkt för den svenska folkhälsopolitiken är alltså att det är mer effektivt att inrikta folkhälsoarbetet på bestämningsfaktorer för hälsan, dvs. de livsvillkor, miljöer, produkter och levnadsvanor som påverka folkhälsan, än på enskilda sjukdomar. De bestämningsfaktorer som har störst betydelse för hälsan har grupperats i elva målområden, i en målstruktur. Målstrukturen innefattar bestämningsfaktorer för att öka jämställdheten och att motverka ökade inkomstklyftor och ojämlikhet, att minska fattigdom och utveckla bl.a. socialt kapital, att främja trygga och likvärdiga uppväxtvillkor för barn och ungdomar, att minska sjukfrånvaron, att skapa lättillgängliga områden för rekreation och att främja trygga och säkra miljöer och produkter samt en mer hälsofrämjande hälso- och sjukvård. Målstrukturen omfattar även bestämningsfaktorer som stödjer och underlättar den enskilda människans val av hälsosamma levnadsvanor och livsstilar (Mål för folkhälsan, prop. 2002/03:35). De elva folkhälsopolitiska målområdena 1.Delaktighet och inflytande i samhället 2.Ekonomiska och sociala förutsättningar 3.Barns och ungas uppväxtvillkor 6.Hälsofrämjande hälso- och sjukvård 8.Sexualitet och reproduktiv hälsa 11.Tobak, alkohol, narkotika, dopning och spel Tobak, alkohol, narkotika och dopning omfattas av målområde 11 Bruk av ANDT kan leda till olika fysiska, psykiska och sociala konsekvenser. Förutom olika former av medicinska skadeverkningar och sjukdomar orsakar alkohol och narkotika även olyckor, social utslagning, våld och annan brottslighet liksom familje- och relationsproblem. Alkohol- och narkotikabruk under ungdomen riskerar att skapa störningar eller avbrott i processen att bli vuxen, vilket minskar möjligheten att slutföra utbildning och få ett arbete. Detta är något som i sin tur ökar risken för social utslagning, psykisk ohälsa, kriminalitet och allvarligare missbruksproblem senare i livet. Trots att regleringen av de olika substanserna skiljer sig åt har ANDT flera gemensamma nämnare. Orsakerna till att människor brukar rusmedel och utvecklar beroende och missbruk av dessa medel är i många fall desamma. Ofta har en enskild person problem med flera av de beroendeframkallande medlen. Bruk och missbruk av ANDT har starkt samband med individers livsvillkor och sociala position och är vanligare i socioekonomiskt svagare grupper och i grupper med låg utbildningsnivå. Viktiga bakomliggande faktorer för utvecklingen inom målområde 11 är tillgänglighet, pris och sociala normer. Dessa faktorer utgör därför viktiga grundbultar i den politik som bedrivs inom målområdet. Den svenska alkoholpolitikens mål är att främja folkhälsan genom att minska alkoholens skadeverkningar. Alkoholen påverkar i stort sett hela kroppen. Enligt WHO finns det mer än 60 sjukdomar som har ett samband med hög alkoholkonsumtion. Minskad allmän konsumtion leder till minskade alkoholskador i befolkningen.7 Detta samband har benämnts totalkonsumtionsmodellen. Det innebär att måttlighetskonsumenter som grupp betraktad står för en större andel av alkoholrelaterade skador än de som dricker mest, helt enkelt för att de är fler. Den totalt sett största förebyggande effekten uppnås därför om de alkoholpolitiska insatserna riktas mot hela befolkningen och inte endast mot högriskgrupperna. Den svenska alkoholpolitiken har i stor utsträckning vägletts av dessa forskningsrön, som bekräftats i senare forskning, och är därför väsentligen inriktad på att sänka totalkonsumtionen. Totalkonsumtionen har hållits nere främst genom ekonomiska och fysiska tillgänglighetsbegränsande åtgärder. Alkoholbeskattning är ett viktigt alkoholpolitiskt instrument. Genom ökade priser begränsas alkoholens ekonomiska tillgänglighet vilket leder till minskad efterfrågan och konsumtion. Inte bara den totala konsumtionen minskar med högre pris, utan även storkonsumtionen minskar.8 Genom statligt monopol på detaljhandel, Systembolaget, regleras alkoholhanteringen. Detaljhandelsmonopolet kan därmed ses som ett verktyg för att eliminera incitamentet att 7Alcohol Control Policies in Public Health Perspective, WHO, 1975. 8Forskning i korthet: Alkoholforskning och politiken, för hälsa, arbetsliv och välfärd (Forte), 2013. 2015/16:86 öka försäljningen som antalet försäljningsställen, öppettider, former för försäljning, ålderskontroll och marknadsföring kontrolleras mer effektivt. Forskningsöversikter från en rad länder visar att detaljhandelsmonopol reducerar såväl konsumtion som skador. Andra alkoholpolitiska instrument som har effekter på konsumtion och alkoholskador är åldersgränser, promillegränser i trafiken, regler för servering av alkohol och reglering av marknadsföring. Den svenska alkoholpolitiken är utformad utifrån en nationell kontext, men vägleds även av EU-dokument och internationella dokument. () globala strategi för att minska skadlig alkoholkonsumtion,9 som antogs 2010, syftar till att öka medvetenheten om alkoholens skadeverkningar och att utveckla ett kunskapsbaserat globalt stöd i syfte att stärka WHO:s medlemsländers alkoholpreventiva arbete. Strategin uppmanar även samtliga berörda parter att vidta åtgärder på global, regional och lokal nivå med syfte att minska alkoholens medicinska och sociala skadeverkningar. WHO:s Europaregion har tagit fram en handlingsplan för att genomföra den globala strategin. Handlingsplanen sträcker sig över perioden –2020. Alkoholpolitiken är främst medlemsstaternas kompetens. Vissa initiativ sker dock inom ramen för EU-samarbetet. antog EU en alkoholstrategi som formellt sträcker sig över perioden –2012. antog medlemsländerna en handlingsplan om att motverka berusningsdrickande och ungas alkoholbruk.10 är handlingsplanen det vägledande dokument som finns när det gäller alkoholfrågor på EU- nivå. Målet för narkotikapolitiken är ett narkotikafritt samhälle. hade en relativt liberal syn på narkotika. Politikens inriktning förändrades och har svenska regeringar fört en mer balanserad och restriktiv linje. Narkotikapolitiken i har ett starkt och brett politiskt stöd. I vilar synen på narkotika på kunskapen om att narkotikabruk är skadligt för hälsan och därför inte bör förekomma i ett samhälle som värnar sina medborgares hälsa. bedriver och fäster stor vikt vid en politik som bygger på att begränsa både tillgång och efterfrågan i syfte att främja hälsa. Det är olagligt att bruka narkotika i . Avståndstagandet till narkotika är en viktig preventiv aspekt för att förhindra att människor testar eller missbrukar narkotika. Inom FN-systemet finns flera konventioner som har till syfte att tillgodose den medicinska användningen av psykoaktiva ämnen och kontrollera att dessa ämnen inte kommer ut på den illegala marknaden. Konventionerna har som övergripande syfte att skydda hälsa och välfärd. Medlet för att uppnå hälsa och välfärd är att kontrollera och bekämpa all illegal produktion, handel, försäljning och användning av narkotika. 9Global Strategy to reduce the harmful use of alcohol, WHO (WHA63:13). 10Actionplan on youth drinking and on heavy episodic drinking 2014–2016. som de flesta andra länder, har anslutit sig till dessa konventioner som Skr. 2015/16:86 också vägleder politiken. Inom ramen för visionen om ett narkotikafritt samhälle ska personer med narkotikamissbruk eller -beroende ha tillgång till en effektiv behandling, smittskyddsinsatser samt andra psykosociala insatser. Det övergripande målet för dopningspolitiken är att minska bruket av förbjudna substanser som bidrar till ohälsa, ökat våld och kriminalitet i samhället. Den svenska lagen mot dopning som trädde i kraft föregicks av att ratificerade konvention mot dopning inom idrotten. Lagen har skärpts och är ett bra redskap för att motverka den illegala hanteringen av dopningssubstanser i hela vårt samhälle. Polisens och tullens beslag av illegala dopningssubstanser av polis och tull är omfattande vilket pekar på att även bruket är påtagligt. Insatser mot dopning görs av olika myndigheter, organisationer och företag. En samordning av dessa insatser är viktig för att kunskap ska finnas om förebyggande insatser samt information och utbildning om skaderiskerna med bruket och god vård och behandling av brukare. Idrottsrörelsens etablerade verksamhet inom antidopningsverksamheten tillsammans med andra aktörer är en god resurs i en ökad samverkan. Det övergripande målet för svensk tobakspolitik är att minska allt tobaksbruk och förhindra att minderåriga börjar använda tobak. Det finns många olika produkter som innehåller tobak, till exempel cigaretter, snus, vattenpipstobak och tuggtobak. Tobaksrökning är fortfarande västvärldens enskilt största förebyggbara folkhälsoproblem och beskrivs av () som en global epidemi som dödar 5,4 miljoner människor.11 Förutom tobaksbrukets stora inverkan på hälsan ger det upphov till stora kostnader för såväl stat, landsting, kommuner och arbetsgivare som brukaren själv. Rökningen i kostar samhället totalt i sjukvårdskostnader, produktionsbortfall och sjukskrivningar. Tobakens skadeverkningar kan bara minskas genom ett brett arbete som omfattar många olika strategier och målgrupper. Särskilt viktiga åtgärder är information, utbildning, opinionsbildning, målgruppsanpassad tobaksavvänjning, rökfria miljöer, skyddande och begränsande lagstiftning med syfte att kontrollera tobaksindustrin och en aktiv prispolitik, allt för att minska tillgängligheten och förändra människors attityder till tobak. antogs ramkonventionen om tobakskontroll. har 180 parter anslutit sig till konventionen. Konventionen innehåller metoder och strategier med vetenskapligt stöd för att både minska efterfrågan på och tillgången till tobak. ratificerade konventionen 2005 och förstärkte i samband med det tobakslagen på några punkter. 11 , 2008. skärptes reglerna om marknadsföring av tobak och ett förbud mot lågpriscigaretter och förpackningar med mindre än 19 cigaretter infördes. förbjöds även rökning i serveringsmiljöer och 2010 förändrades reglerna om försäljning av tobak, för att öka efterlevnaden av tobakslagen. Det finns flera direktiv och rådsrekommendationer från EU som påverkar den svenska tobakspolitiken. antogs ett reviderat tobaksproduktdirektiv som ska vara genomfört inom EU . Direktivet ställer bland annat krav på förbud mot cigaretter och rulltobak med karakteristisk smak. Direktivet syftar bland annat till att göra tobaksprodukter mindre attraktiva och den viktigaste målgruppen är ungdomar. Folkhälsoarbete används som sammanfattande term för det konkreta arbete som utförs för att bidra till att uppnå målet med folkhälsopolitiken. Folkhälsoarbete i den mening regeringen använder begreppet avser planerade och systematiska insatser för att främja hälsa och förebygga sjukdom. En uttalad avsikt är att påverka faktorer (frisk-, skydds- och riskfaktorer) och förhållanden (samhällsstruktur och miljö) så att de bidrar till en positiv hälsoutveckling på befolkningsnivå. Insatserna kan vara såväl samhällsinriktade som grupp- och individinriktade. Inte sällan är det samma personer som utgör riskgrupp för flera av riskfaktorerna och ansamlingen av flera riskfaktorer hos samma individer innebär en ökad risk för ohälsa.