prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Eftersom prövningarna är desamma oavsett om det är fråga om en fysisk eller en juridisk person, bör beslutsordningen vara densamma. Dessutom kan det bli fråga om att ingripa mot både en fysisk och en juridisk person för samma händelseförlopp, vilket talar för att förfarandet bör hållas ihop. har emellertid kompetens och sakkunskap inom detta specialområde som talar för att inspektionen bör ha möjlighet att fatta det första rättsligt bindande beslutet. Myndighetens beslutsfattande kan då antas få större genomslag på finansmarknaden och bli vägledande. En ordning där alltid måste ansöka hos domstol för att få påförandet av sanktioner prövat riskerar att försena ett beslut om sanktioner. Genom förfarandet bör det säkerställas att åtgärder kan vidtas inom rimlig tid för att sanktionerna ska kunna anses vara effektiva. För att inte i onödan försena överträdelseärenden finns det skäl för en modell där ges möjlighet att utfärda ett sanktionsföre- läggande men, för det fall ett sådant inte godtas, måste ansöka hos dom- stol om att sanktioner ska påföras. I de fall ett sanktionsföreläggande godtas motverkas inte det angivna effektivitetssyftet. För den enskilde är skillnaden mellan ett bindande beslut och ett sanktionsföreläggande som inte godtas, att passivitet i det förra fallet innebär att beslutet blir gällande, och i det senare att en domstolsprövning måste ske. Regeringen anser att det genom ett förfarande med sanktionsföre- läggande går att kombinera fördelarna med att kunna använda domstolar- nas process för bevisföring med det snabbare förfarande som ett beslut av innebär. De mindre svårbedömda fallen torde därmed kunna avgöras snabbare genom att sanktionsföreläggandet godkänns. Den kompetens om finansmarknaden som finns hos kommer till sin rätt, och på samma sätt som när bindande beslut fattas kan inspektionen utforma rättsbildande praxis. En ordning med sank- tionsföreläggande är därför att föredra när det gäller överträdelseärenden avseende förbuden mot marknadsmissbruk. Därmed är prövning i dom- stol nödvändig enbart i de fall då ett sådant föreläggande inte godtas. Det beskrivna förfarandet har dessutom införts på andra områden som om- fattas av tillsyn (se avsnitt 13.2). Sammanfattnings- vis anser regeringen att ingripanden mot överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk bör prövas av genom sanktions- föreläggande som, om det godkänns, blir att jämställa med en dom som fått laga kraft. bör vara särskilt forum Uppdelningen mellan domstolsslagen är sådan att mål och ärenden med straff- och civilrättsliga frågor handläggs i allmän domstol, medan förvaltningsrättsliga frågor i mål handläggs i allmän förvaltningsdomstol. Det finns i lagstiftningen dock exempel på att prövning av administrativa sanktioner i domstol, efter ansökan av en tillsynsmyndighet, kan ske vid såväl allmän domstol som allmän förvaltningsdomstol och handläggas enligt olika processuella regler (se avsnitten 12.2 och 12.4.3). Historiskt har processordningen i de allmänna förvaltningsdomstolarna skilt sig från den i allmänna domstolar genom att den vanligtvis har varit en enpartsprocess. är dock även förvaltningsprocessen helt kontradiktorisk. Utrymmet för den s.k. muntlighetsprincipen är större i processerna i allmän domstol än i allmän förvaltningsdomstol där för- farandet som huvudregel är skriftligt, men utvecklingen har medfört att rättegångar i de båda domstolsslagen även i detta avseende har närmat sig varandra. Förutom muntlighetsprincipen bygger processen i allmän domstol på omedelbarhets- och koncentrationsprinciperna. För- farandet vid en huvudförhandling i allmän domstol kännetecknas alltså av att processmaterialet ska läggas fram muntligen, att domen ska grund- as på vad som förekommit vid förhandlingen och att den så långt som möjligt ska fortgå i ett sammanhang. Processordningen i allmän förvalt- ningsdomstol präglas av officialprincipen, dvs. i viss utsträckning får domstolarna grunda sitt avgörande på omständigheter som inte har åbe- ropats av någon part, parts medgivande av talan behöver inte vara bind- ande för domstolen och parts utevaro kan inte leda till tredskodom. Utredningen föreslår att prövningen av överträdelser av förbuden mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmani- pulation i marknadsmissbruksförordningen ska ske i allmän domstol med som särskilt forum. Det motiveras bl.a. med att överträdelseärendena avser tidigare straffbelagda gärningar och att ären- dena kommer ha straffrättsliknande karaktär. Även övriga grundläggande principer som styr processordningen i allmän domstol talar enligt utred- ningen för att prövningen bör ske i allmän domstol. Enligt regeringens mening talar den nuvarande allmänna processord- ningen för myndigheters förvaltningsrättsliga beslut, att de prövas i all- män förvaltningsdomstol, för att även överträdelser av förbuden i mark- nadsmissbruksförordningen bör prövas i förvaltningsdomstol. Finans- inspektionens ärenden, däribland de administrativa sanktioner som finns i gällande regelverk, överprövas i allmän förvaltningsdomstol. övriga beslut, de beslut som inte kommer att handla om överträdelser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen, utan om andra åsidosättanden, kommer också att prövas i allmän förvaltnings- domstol. Som Förvaltningsrätten i anför finns det också andra skäl som talar för att överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk bör prövas i allmän förvaltningsdomstol. På så sätt skulle det tydliggöras att det är fråga om en sanktionsväxling och inte en straffrättslig bedömning. Att det nu är fråga om tidigare straffbelagda gärningar är enligt rege- ringen inte ett tillräckligt skäl för att denna typ av mål ska prövas i en annan ordning än den som normalt gäller för ären- den. Regeringen anser emellertid inte att det med en samlad domstols- prövning för alla överträdelser som föranleder administrativa sanktioner skulle bli mer förutsebart för de fysiska och juridiska personer som ären- dena gäller. För den enskilde bör det inte ha någon betydelse i vilken ordning ärenden om andra typer av överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen – vilka inte är relevanta i det enskilda ärendet – prövas. Om dessutom åklagare ges möjlighet att i samband med att åtal väcks fram- ställa yrkande om administrativ sanktion om åtalet ogillas riskerar det snarare att framstå som anmärkningsvärt att samma överträdelse kan prö- vas i två olika domstolsslag. Det senare talar i stället för att det är allmän domstol som bör pröva ärenden om överträdelser av förbuden mot mark- nadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 14 och 15). Den främsta anledningen till att prövningen bör ske i allmän domstol är dock, enligt regeringens uppfattning, att det kommer att finnas straff- rättsliga påföljder för marknadsmissbruk som motsvarar överträdelser som även omfattas av administrativa sanktioner. Som Finansinspek- tionen påpekar innebär en ordning där en prövning av samma typ av överträdelse skulle ske i två olika domstolsslag en risk för att och skulle göra olika bedöm- ningar beträffande samma typ av rekvisit, eftersom det till stor del är samma rekvisit i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk och marknadsmissbruksförordningen. Att så inte sker är särskilt viktigt när det gäller centrala begrepp som är relevanta både för den straffrättsliga bedömningen och prövningen av administrativa sanktioner, såsom vad som ska anses som legitima beteenden enligt marknadsmissbruks- förordningen (artikel 9) och av de olika typerna av förfaranden som kan utgöra marknadsmanipulation. Även begreppet insiderinformation bör få samma tolkning inom ramen för prövningen av överträdelser av förbudet mot insiderhandel respektive insiderbrottet, även om detta begrepp också förekommer när det gäller skyldigheten att offentliggöra insiderinfor- mation (artikel 17) och där överträdelser ska prövas av Finansinspek- tionen. Med en sådan ordning undviks t.ex. situationen där en fysisk person döms för brott i allmän domstol medan en juridisk person, beträffande samma överträdelse, påförs – eller inte påförs – en adminis- trativ sanktion i allmän förvaltningsdomstol. Att domstolarna inom de olika domstolsslagen gör olika tolkning av centrala begrepp skulle riskera skada allmänhetens förtroende för det allmännas förmåga att bekämpa marknadsmissbruk. Visserligen har regeringen gjort en annan bedömning när det gäller frågan om skattetillägg och skattebrott och föreslagit att skattetillägg ska kunna prövas i två domstolsslag med risk för att praxis kommer att utvecklas i två högsta instanser (prop. 2014/15:131 s. 74–80). En viktig skillnad i det ärendet är emellertid att skattetilläggsinstitutet har funnits . De nu aktuella sanktionerna är nya och behovet av en praxisutveckling som beaktar straffrätten är större. Ytterligare ett viktigt skäl för att förlägga prövningen till allmän dom- stol är även den problematik när det gäller lämpliga nivåer på straff respektive administrativa sanktionsavgifter som beskrivs i avsnitt 12.10. Om båda typer avprövningar sker i allmän domstol ökar förutsättning- arna för utvecklingen av en praxis kring sanktioner, både administrativa och straffrättsliga sådana, för överträdelser på marknadsmissbruks- området som kan medverka till att de administrativa sanktionerna inte framstår som mer ingripande än de straffrättsliga. Det anförda utgör även skäl för att , på samma sätt som föreslås när det gäller åtal för marknadsmissbruksbrott (se avsnitt 14.12), blir särskilt forum för denna typ av mål. Att alla överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk, dvs. både de överträdelser som medför administrativa sanktioner och de överträdelser som medför straffrättsliga påföljder, prövas i samma domstol ökar förutsättningarna för en mer effektiv handläggning och enhetlig praxis samt en ökad kompetens i den domstol som ska pröva dessa ärenden. Sammanfattningsvis anser regeringen att överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i artiklarna 14 och 15 marknadsmissbruksförord- ningen bör prövas vid när ett sanktionsföreläggande inte godkänns. Förfarandet med sanktionsföreläggande och dess innehåll Ett sanktionsföreläggande måste innehålla vissa uppgifter för att kunna identifiera överträdelsen och avgränsa den mot andra förfaranden. I lik- het med det som gäller för ett strafföreläggande enligt 48 kap. 6 § rätte- gångsbalken bör föreläggandet innehålla uppgift om den fysiska eller juridiska person som föreläggandet avser, överträdelsen och de omstän- digheter som är nödvändiga för att känneteckna den, de bestämmelser som är tillämpliga på överträdelsen samt den sanktion som föreläggs per- sonen. Några ytterligare krav på innehållet i föreläggandet behöver inte ställas. Sanktionsföreläggande bör bli aktuellt först sedan omständigheterna kring överträdelsen har utretts av inom ramen för ett överträdelseärende och personen i fråga har fått möjlighet att ta del av utredningen i ärendet. Först kan ställning tas till sanktionen och en bedömning göras av vilka risker en domstolsprövning skulle kunna innebära (jfr prop. 2007/08:135 s. 88 och prop. s.59–61). För att undvika att väcker talan vid domstol om att sanktion ska beslutas måste personen i fråga skriftligen godkänna det ingripande som anges i föreläggandet. Regeringen instämmer med att tidpunkten för när ett föreläggande ska god- kännas inte bör sättas alltför kort. Hur som är nödvändig för att den enskilde ska ges goda möjligheter att bedöma om föreläggan- det är välgrundat bör bedömas av . Om den som sank- tionsföreläggandet riktas mot framför invändningar mot sanktionen eller om denne inte svarar inom utsatt tid, bör ta ställning till om huruvida en ansökan om att sanktion ska beslutas bör ges in till domstol. Den som framför invändning mot sanktionen eller inte besvarar ett föreläggande kan därmed inte åläggas en sanktion utan att frågan prövats av domstol. Huvudregeln bör vara att ska väcka talan vid domstol om att sanktion ska beslutas om det finns förutsättningar för det. Det är dock möjligt att ett sakligt och relevant bestridande med anledning av ett utfärdat föreläggande skulle kunna leda till att saken ställs i en annan dager. bör i sådana fall bedöma om det fortfarande finns förutsättningar för en sanktion. Kommer inspektionen fram till att så inte är fallet, bör inspektionen avstå från att väcka talan vid domstol. Ett godkännande efter den i sanktionsföreläggandet utsatta tiden bör sakna verkan. Rent formellt är inte bunden av den sanktion som angetts i ett föreläggande som inte har godkänts, men utgångspunkten bör vara att inspektionen vid tiden för föreläggandet gör en noggrann bedömning av vad som är en rimlig sanktion i det aktuella fallet. Den bedömningen borde normalt inte ändras för att föreläggandet inte godkänns. Den sanktion som ansöker om hos domstol bör således normalt vara densamma som angetts i föreläggandet. Det finns i och för sig inget som hindrar från att ut- färda ett nytt sanktionsföreläggande om personen i fråga inte har godkänt det första föreläggandet inom föreskriven tid, men det bör i så fall inte vara fråga om någon ändring till annat slag av sanktion eller ändring av en sanktionsavgifts storlek, och bör endast komma i fråga i rena undan- För motsvarande frågor om sanktionsföreläggande i annan lagstiftning se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 60. föreläggande bör vidare kunna undanröjas på motsvarande sätt och under de förutsättningar som gäller för strafföreläggande (jfr 59 kap. 6–9 §§ Bestämmelser om detta bör tas in i kompletterings- 13.4.3 Handläggningen i domstol Regeringens förslag: talan om att sanktion ska beslutas för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk ska handläggas enligt bestämmelserna i om åtal för brott på vilket det inte kan följa svårare straff än böter. I lag anges vilka uppgifter en stämningsansökan ska innehålla. Om det finns särskilda skäl får rätten i ett mål om sanktioner för en överträdelse av marknadsmissbruksförordningens förbud mot mark- nadsmissbruk, förordna en offentlig försvarare för en fysisk person som talan avser. Bestämmelserna i 21 kap. om offentlig försvarare ska då tillämpas. Vite som förelagts av i samband med Finans- inspektionens talan, ska dömas ut av tingsrätt. är alltid behörig domstol. Ansökan görs av . Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningens förslag inte innehåller några bestämmelser om utdömande av vite som beslutats av i samband med en talan av eller om vad stämningsansökan ska innehålla. Enligt utredningens förslag ska det finnas rätt till offentlig försvarare enligt de villkor som föreskrivs i 21 kap. 3 a § . Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. , med instämmande av , tar upp frågan om vilka beviskrav som gäller för talan om administrativa sanktioner i tingsrätt och utgår från att det blir samma som i brottmål. De båda myndigheterna anser att det kan behöva utredas huruvida det är lämpligt att talan vid ska hand- läggas enligt de bestämmelser som gäller för brottmål, eftersom utred- ningen föreslår att alla typer av sanktioner kan omfattas av ett sanktions- föreläggande. anser att det närmare bör anges vilka lagar som ska tillämpas vid verkställighet av vite. Promemorians förslag avviker från regeringens förslag genom att det enligt promemorians förslag inte ska finnas rätt till offentlig försvarare när för talan om administrativa sanktioner. Remissinstanserna: och Tjänstemännens Central- organisation invänder mot förslaget och framför att fler personer kan på- föras administrativa sanktioner med promemorians förslag som rätten till offentlig försvarare tas bort. Att offentlig försvarare inte skulle medges därför att det inte finns misstanke om brott kan också ifrågasättas med hänvisning till att en rätt till offentlig försvarare redan finns i lagstiftning som inte nödvändigtvis förutsätter brottslighet, t.ex. ärenden enligt lagen om näringsförbud. och anser det vara befogat att det finns en möjlighet till en offent- lig försvarare vid överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk efter- som sanktionsavgifterna kan uppgå till betydande belopp. hänvisar även till att de höga sanktionsavgifterna kan anses omfattas av artikel 6 i . Skälen för regeringens förslag Om ett sanktionsföreläggande inte godkänns, får väcka talan vid för prövning av frågan om sanktion ska påföras. I detta avsnitt behandlas frågan om hur ett sådant mål ska handläggas i domstolen. För överväganden i detta avseende är det relevant att jämföra med andra rättsområden där frågan om sanktionsavgift prövas av allmän dom- stol. Beträffande konkurrensskadeavgift ska talan väckas vid (3 kap. 5 § konkurrenslagen), varvid regler för tvistemål där förlikning om saken inte är tillåten (indispositiva tviste- mål) ska tillämpas (8 kap. 2 § konkurrenslagen). Detta kan jämföras med handläggningen av ärenden om vattenföroreningsavgift som kan tas ut av ägare eller redare till ett fartyg enligt lagen (1980:424) om åtgärder mot förorening från fartyg. Det är som påför avgiften och överklagande ska ske till tingsrätt som är sjörättsdomstol. Det är dock åklagare som företräder staten i sådana mål (9 kap. 5 §). Vid handlägg- ningen tillämpas bestämmelserna i om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter (9 kap. 3 och 5 §§). Tillämp- ning av bestämmelser för bötesmål gäller också vid handläggningen av särskild avgift som ska tas ut bl.a. i fall där en person har en utlänning anställd trots att utlänningen inte har rätt att vistas i eller saknar föreskrivet arbetstillstånd (20 kap. 13 § utlänningslagen [2005:716]). Valet av rättegångsregler i utlänningslagen är en konsekvens av att på- förandet av särskild avgift är ett komplement till det straffrättsliga an- svaret för den som anställer en arbetstagare utan föreskrivet arbetstill- stånd. Båda dessa sanktioner kan alltså bli aktuella för en arbetsgivare. I de fall samma person ska bli föremål för såväl åtal som talan om särskild avgift finns det skäl, inte minst processekonomiska, att dessa handläggs i samma mål. När den särskilda avgiften infördes uttalade departements- chefen att det är naturligt att en ansökan om sanktionsavgift görs i sam- band med att åtal för brott väcks. På så sätt kan samma utredning läggas till grund för åtalet och ansökningen (prop. 1981/82:146 s. 53). Det förekommer inte enligt gällande svensk rätt att dispositiva tviste- målsregler tillämpas för offentligrättsliga sanktioner. Regeringen anser inte heller att det skulle vara en lämplig ordning när det gäller ärenden om sanktioner för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk. Det finns skillnader i fråga om handläggningen, såsom hur man be- traktar personlig närvaro vid huvudförhandling, muntlig bevisning, pröv- ningstillstånd, domstolens sammansättning och rättegångskostnader, beroende på om det är fråga om ett indispositivt tvistemål eller ett brott- mål. Skillnaderna kan emellertid sägas ha minskat . Både i tvistemål och i brottmål där det saknas anledning att döma till annan påföljd än böter finns det nu större utrymme för att avgöra mål på hand- lingarna, samt att enbart hänvisa till innehåll i skriftliga handlingar i de fall då huvudförhandling äger rum. Domförhetsreglerna innebär i flera avseenden att domstolens sammansättning är densamma för dessa typer av mål, och de omfattas också av kravet på prövningstillstånd. Den stora skillnaden är att ordningen för indispositiva tvistemål bygger på official- principen och att domstolen därmed, i viss utsträckning, inte är bunden av parternas åberopanden eller medgivanden. I brottmålen är rätten bunden av åklagarens yrkanden och åberopanden. Domstolen är däremot inte bunden av åklagarens rubricering av gärningen, och kan t.ex. döma för stöld i ett åtal avseende bedrägeri om det finns täckning för det i gärningsbeskrivningen. Rätten är inte heller bunden av åklagarens even- tuella yrkande om påföljd. En ytterligare skillnad är att domstolen i de indispositiva tvistemålen generellt sett har ett större ansvar för utred- ningen och att parterna kan höras under sanningsförsäkran. När det gäller valet av rättegångsregler vid talan om administrativa sanktioner när ett sanktionsföreläggande inte har godkänts kan det konstateras att sådana överträdelser som omfattas av förbuden mot mark- nadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen även kommer att vara straffbelagda (se avsnitt 14). Det är endast graden av allvar och det sub- jektiva rekvisitet som skiljer det kriminaliserade området från de age- randen som bör prövas i det administrativa förfarandet. Prövningen i sak kommer alltså att ha stora likheter med de fall som ska prövas i domstol efter åtal av . I vissa fall kommer dessutom åklag- aren framställa alternativt sanktionsyrkande enligt förslaget i avsnitt 8.6, som bör prövas enligt brottmålsregler eftersom det yrkandet framställs i samband med åtal för marknadsmissbruksbrott. Dessa omständigheter talar för att brottmålsregler bör tillämpas i domstolen även vid prövning av ärenden rörande överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. utredningsbefogenheter och inspektionens roll i de utredningar inspektionen ska genomföra liknar en åklagares roll. Enligt förslaget i avsnitt 9 kommer att överta utrednings- ansvaret om en misstänkt överträdelse inte anses vara ett fall som bör prövas i det straffrättsliga systemet. kan då sägas ha en roll som påminner om en åklagares och har exempelvis vid bestäm- mandet av en sanktion, liksom vid bestämmandet av storleken på en sanktionsavgift, att beakta såväl försvårande som förmildrande omstän- digheter. Det torde mot denna bakgrund inte finnas anledning att anta att domstolen skulle ha behov av att inhämta egen utredning i sådana mål. Inte heller kan det anses finnas skäl att frångå dispositionsprincipen, utan domstolen bör vara bunden av de omständigheter som Finansinspek- tionen lägger till grund för sin talan. Med hänsyn till det anförda framstår det som mest lämpligt att Finans- inspektionens talan om påförande av sanktion – när ett sanktionsföre- läggande inte har godkänts inom utsatt tid – ska prövas av och handläggas enligt de brottmålsregler som gäller för bötes- mål. Det innebär att det bör anges i kompletteringslagen att Finans- inspektionens talan ska handläggas enligt bestämmelserna i rättegångs- balken om åtal för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff än böter. Detta innebär att , när det gäller innehållet i stäm- ningsansökan, ska följa 45 kap. 4 § . Med ”den till- talade” bör då naturligtvis förstås den mot vilken talan riktas. Vidare ska överträdelsen anges och de omständigheter som kännetecknar den och de bevis som åberopas. En åklagare behöver dock inte ange ett påföljds- yrkande. Regeringen anser att det är lämpligt att , på samma sätt som i samband med ett sanktionsföreläggande, anger vilken sanktion som yrkas. Det bör därför i kompletteringslagen framgå vad stämningsansökan ska innehålla. Vidare innebär brottmålsreglerna att mål om överträdelse av förbud i marknadsmissbruksförordningen som regel ska avgöras efter huvud- förhandling. Trots det får domstolen, utan sådan förhandling, avgöra ett mål på annat sätt än genom dom samt meddela frikännande dom sedan åklagaren lagt ned ett allmänt åtal. finns också en utökad möjlighet att avgöra vissa mål på handlingarna. En huvudförhandling ska alltså inte behöva hållas om det saknas anledning att döma någon till annan påföljd än böter och en förhandling varken begärs av någon av parterna eller behövs med hänsyn till utred- ningen i målet (45 kap. 10 a § och 27 § fjärde stycket lagen [1964:167] med särskilda bestämmelser om unga lagöverträdare). Huvudförhandling kan dock behövas om den tilltalade inte kan förväntas föra fram sina synpunkter eller åberopa bevisning lika väl i skrift som vid en muntlig förhandling.