prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — rätt att få ut uppgifter komp- letteras enligt gällande rätt även av rätt att få information som skyddas av tystnadsplikt enligt lagen om elektronisk kommunikation i samband med vissa brottsutredningar. Frågan om myndigheters och andras möjligheter att få ut trafik- uppgifter regleras på både europeisk och nationell nivå. Regeringen instämmer i och för sig i det PTS påpekar om att regleringen om utlämnande är splittrad och att begreppen rörande trafikuppgifter och uppgifter om abonnemang skulle kunna förtydligas. Det är emellertid inte en fråga som bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. På EU- nivå är det främst det direktiv om integritet och elektronisk kommunikation som nämns ovan som är av intresse. I svensk nationell rätt föreskrivs en skyldighet för operatörer att lagra uppgifter för brottsbekämpande ändamål i lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 16 a–16 f §§). Uppgifter som operatören har lagrat med anledning av denna skyldighet får bara behandlas för att lämnas ut till brotts- bekämpande myndigheter (6 kap. 16 c § samma lag). Har uppgifterna lagrats för andra syften, t.ex. abonnentfakturering, kan uppgifterna behandlas för att lämnas ut även till andra (se NJA 2013 s. 975). Då gäller i stället tystnadsplikten i nämnda lag (6 kap. 20 §), dvs. upp- gifterna får inte lämnas ut obehörigen. Utlämnande i enlighet med det som föreskrivs i den lagen (6 kap. 22 §, se nedan) kan dock aldrig vara obehörigt. Frågan om tillgång till lagrade uppgifter regleras främst i 27 kap. rätte- gångsbalken, lagen (2012:278) om inhämtning av uppgifter om elektro- nisk kommunikation i de brottsbekämpande myndigheternas under- rättelseverksamhet (inhämtningslagen) och lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 22 §). När det gäller uppgifter om kommunika- tionskälla, datum, tidpunkt och varaktighet för kommunikationen, typ av kommunikation och andra uppgifter som angår ett särskilt elektroniskt meddelande krävs som huvudregel för att uppgifterna ska få lämnas ut att det är fråga om en förundersökning angående brott för vilket inte är föreskrivet lindrigare straff än fängelse och att rätten på ansökan av åklagaren beslutar om hemlig övervakning av elektronisk kommunikation (27 kap. 19–21 §§ ). Sådana uppgifter kan också lämnas ut direkt till , och i underrättelseverksamhet vid särskilt allvarliga brott (1 § inhämtningslagen). När det gäller uppgifter om abonnemang är opera- tören skyldig att lämna ut sådana till åklagare och polis vid misstanke om brott (se 6 kap. 22 § första stycket 2 lagen om elektronisk kommunika- tion). Det får enligt förarbetena till lagen anses stå klart att ip-nummer är att betrakta som en uppgift om abonnemang (prop. 2011/12:55 s. 101). Någon begränsning till att det ska vara fråga om brott av viss svårhets- grad finns inte (se samma prop. 100–103). Regleringen ger sammanfattningsvis uttryck för en intresseavvägning mellan å ena sidan den enskildes integritet och å den andra sidan sam- hällsintresset, t.ex. vikten av att beivra brott. Som lagen om elektronisk kommunikation är utformad är det inte möjligt för att få ut uppgifter som omfattas av tyst- nadsplikt enligt den lagen (jfr Kammarrättens i dom i mål nr 4514-06). Bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen (artikel 23.2 första stycket h) om att den behöriga myndigheten ska kunna få ut uppgifter i ”den mån det är tillåtet enligt nationell rätt” – ett tillägg som tillkom under förhandlingarna i rådet – måste anses innebära att medlemsstaterna själva kan avgöra i vilken utsträckning den behöriga myndigheten ska kunna få ut denna typ av uppgifter. De principer och krav för utlämnande av uppgifter som normalt tillämpas i bör därför tillämpas även i detta fall. För andra uppgifter än uppgifter om abonnemang har i svensk rätt avvägningen mellan den enskildes integritetsskydd och möjligheterna att kunna utreda brott lett till att det krävs brott av en viss svårhetsgrad för att brottsbekämpande myndigheter ska få tillgång till uppgifterna. Enligt gällande rätt kan brottsbekämpande myndigheter få ut sådana uppgifter från en operatör i en förundersökning angående grovt insider- brott eller otillbörlig marknadspåverkan som är att anse som grov. Vid insiderbrott och otillbörlig marknadspåverkan av normalgraden kan brottsbekämpande myndigheter dock inte få ut uppgifterna. Det vore inte rimligt, och skulle strida mot den intresseavvägning mellan den enskildes personliga integritet och intresset av att beivra brott som har gjorts, att ge större möjligheter att få ut dessa upp- gifter än vad brottsbekämpande myndigheter har. bör därför inte ges rätt att få ut denna typ av uppgifter. Någon begränsning till att det ska vara fråga om brott av viss svårhets- grad finns dock inte när det gäller uppgifter om abonnemang. Sådana uppgifter har ansetts vara betydligt mindre integritetskänsliga än andra uppgifter om ett meddelande. Uppgifter om abonnemang får även lämnas ut till och för användning i deras fiskala respektive exekutiva verksamhet, i den mån uppgifterna inte har lagrats för brottsbekämpande ändamål (6 kap. 22 § jfr med 6 kap. 16 c § lagen om elektronisk kommunikation). av överträdelser av marknadsmissbruksförordningens bestämmelser om insiderhandel och marknadsmanipulation rör överträdelser som i många fall har betraktats som brott i svensk rätt. En intresseavvägning mellan behov av uppgifterna och det begränsade integritetsintrång som ett utlämnande får anses innebära för den enskilde, leder enligt regeringens bedömning till att inspektionen bör kunna få ut uppgifterna. kan ha behov av dessa uppgifter för att utreda t.ex. vem som har spridit information på internet som kan anses vara vilseledande enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 12.1 c). Uppgifterna kan vara relevanta även för att ta reda på vem som har spridit investeringsrekommendationer i strid mot förordningen (artik- el 20) eller för att ta reda på vem som olagligen har röjt insiderinforma- tion (artikel 10). Befogenheten bör därför inte begränsas till enbart utred- ningar om insiderhandel och marknadsmanipulation. Eftersom de krav som marknadsmissbruksförordningen (artikel 23) ställer upp när det gäller de befogenheter som de behöriga myndigheterna ska ha är en mini- mireglering finns inget hinder för att avgränsa befogenheten på detta sätt. I marknadsmissbruksförordningen anges som villkor att det ska finnas en ”rimlig misstanke” om en överträdelse (artikel 23.2 första stycket h). Villkoret har tillkommit för att marknadsmissbruksförordningen ska till- godose behovet av skydd för den personliga integriteten. Hur detta for- muleras i nationell rätt måste dock anses vara upp till varje medlemsstat att avgöra, särskilt som medlemsstaterna ges frihet att bestämma vilka typer av uppgifter som ska omfattas av befogenheten. Regeringen anser att de förutsättningar som ska gälla för utlämnande av abonnemangs- uppgifter till bör likna dem som gäller för utläm- nande till och . För dessa myndig- heter gäller att uppgiften ska vara ”av väsentlig betydelse för handlägg- ningen av ett ärende”. För del bör det innebära att uppgiften ska vara av väsentlig betydelse för utredningen av en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruksförordningen. På samma sätt som gäller för och bör uppgifterna inte omfatta sådant som lagrats enligt lagen om elektronisk kommunikation (6 kap. 16 a och 16 c §§). anser att ytterligare befogenheter för myndigheter att få ut uppgifter som samlats in med stöd av lagen om elektronisk kommunikation inte bör införas så länge rättsläget till följd av ogiltigförklaring av datalagringsdirektivet är oklart (dom i de förenade målen C-293/12 och C-594/12 Digital Rights och Seitlinger m.fl.). Som anförs ovan föreslår regeringen dock inte att ska ges möjlighet att få ut sådana uppgifter som operatörerna är skyldiga att lagra för brottsbekämpande ändamål. Därmed berör förslaget inte sådana uppgifter som har sitt ursprung i den lagringsskyldighet som ursprungligen föranleddes av genomförandet i svensk rätt av datalagringsdirektivet. PTS anser att det bör regleras hur de uppgifter som inhämtas från operatörerna får behandlas av . Regeringen konsta- terar att uppgifter om abonnemang knappast kommer att vara relevanta för någon annan del av verksamhet än den som gäller utredning om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen. I avsnitt 16.2 föreslås en sekretessbestämmelse till skydd för personliga och ekonomiska förhållanden. Sekretess gäller även mellan olika Prop. 2016/17:22 verksamhetsgrenar inom en myndighet (8 kap. 2 § OSL). I den mån upp- gifter inhämtade i ett ärende om utredning om brott mot marknadsmiss- brukslagen hanteras i register finns föreskrifter om hanteringen beslutade av regeringen (marknadsmissbruksförordningen [2000:1101]). Regeringen avser att ändra föreskrifterna så att de även gäller utredningar om överträdelser av marknadsmissbruksförordningen (se även avsnitt 10.5 angående Datainspektionens synpunkter). 10.7Rätt att begära att tillgångar beläggs med kvarstad eller att betalning säkras Regeringens förslag: får ansöka om kvarstad på någons egendom för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift eller återföring på grund av en misstänkt överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk i artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförord- ningen. En ansökan om kvarstad ska prövas av enligt bestämmelser i om kvarstad i brottmål. får ansöka om betalningssäkring av en sank- tionsavgift eller återföring på grund av ett misstänkt åsidosättande av skyldigheterna i artiklarna 16–20 i marknadsmissbruksförordningen. En ansökan om betalningssäkring ska prövas av allmän förvaltnings- domstol. Beslut om betalningssäkring ska verkställas av Kronofogdemyndig- heten. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att bestämmelserna i om kvarstad i tvistemål ska tillämpas vid såväl misstänkta överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk som vid andra åsidosättanden av marknadsmiss- bruksförordningen. Utredningens förslag avser enbart sanktionsavgifter. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anför att ett yrkande om kvarstad bör omfatta tiden från det att beslutet om sank- tionsavgiften har fått laga kraft tills utmätning kan genomföras av Krono- fogdemyndigheten. Om ett kvarstadsbeslut hävs innan Kronofogde- myndigheten har hunnit utmäta den kvarstadsbelagda egendomen ska egendomen återställas enligt utsökningsbalken. Ekobrotts- myndigheten, med instämmande av , påpekar att den i praktiken mest betydelsefulla användningen av kvarstadsinstitutet i brottmål är för att säkra betalning av värdet av förverkad egendom. När det nu föreslås att ska ha möjlighet att ingripa genom beslut om återföring av ett belopp som motsvarar den ekonomiska för- delen av en överträdelse, bör det övervägas om inte även sådana anspråk bör kunna säkerställas genom kvarstad. Det bör även övervägas om ett kvarstadsbeslut ska bestå eller ersättas med en ny säkerhetsåtgärd om ett ärende övergår från det administrativa systemet till det straffrättsliga. bör vidare belysas om den omständigheten att ett kvarstadsbeslut ska hanteras med tillämpning av bestämmelserna om kvarstad i tvistemål kan ge upphov till processuella svårigheter med hänsyn till att en senare talan om utdömande av administrativ sanktion ska hanteras enligt bestämmel- serna om brottmål. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. ifrågasätter lämplig- heten av att en tillsynsmyndighet ges rätt till kvarstadshantering, något som måste betraktas som en polisiär befogenhet. En översyn bör enligt myndighetens uppfattning göras av att tillsynsmyndighetens nya befo- genhet är omgärdad av tillräcklig reglering. Skälen för regeringens förslag Enligt marknadsmissbruksförordningen ska den behöriga myndigheten ha rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad (artikel 23.2 första stycket i). Några allmänna regler om frysning av tillgångar finns inte i . Däremot finns regler om erkännande och verkställighet av andra medlemsstaters frysningsbeslut i lagen (2005:500) om erkännande och verkställighet inom Europeiska unionen av frysningsbeslut. Reglerna i svensk rätt om kvarstad och beslag har ansetts tillgodose syftena bakom frysningsinstitutet (prop. 2004/05:142 s. 122). Regler om kvarstad i brottmål finns i (26 kap.). Kvarstad beslutas av domstol på ansökan av undersökningsledare, åklagare eller målsägande mot den som är skäligen misstänkt för brott, oavsett brottets beskaffenhet. Kvar- stad kan bara tillgripas för att säkra betalning av ett penningbelopp som det skäligen kan befaras att den misstänkte kommer att undanskaffa. I finns även bestämmelser om kvarstad i tvistemål (15 kap.). Om någon visar sannolika skäl för att han eller hon har en fordran, som är eller kan antas bli föremål för rättegång eller prövning i annan liknande ordning, och det skäligen kan befaras att motparten genom att avvika, skaffa undan egendom eller förfara på annat sätt undandrar sig att betala skulden, får domstolen förordna om kvarstad på så mycket av motpartens egendom att fordringen kan antas bli täckt vid utmätning. Även marknadsmissbruksdirektiv anges att den behöriga myndigheten ska rätt att begära att tillgångar fryses eller beläggs med kvarstad (artikel ). Vid genomförandet i svensk rätt av det direk- tivet gavs dock inte några sådana befogenheter. Detta motiverades med att insiderhandel och otillbörlig marknadspåverkan hanterades inom straffrätten där åklagaren har sådana befogenheter ( prop. 2004/05:142 s. 122). ifrågasätter lämplig- heten av att en tillsynsmyndighet ges rätt till kvarstadshantering, något som måste betraktas som en polisiär befogenhet. Regeringen gör dock bedömningen att när det , till följd av marknadsmissbruks- förordningen, införs administrativa sanktioner även för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk, krävs det att ges en befogenhet som motsvarar kvarstad. Som framgår nedan finns det även andra förvaltningsmyndigheter som har sådana befogenheter. En skillnad bör dock göras mellan förfarandet för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för överträdelse av förbudet mot mark- nadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen och förfarandet för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för ett åsidosättande av övriga bestämmelser i förordningen. När det gäller ageranden i strid med förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen (artiklarna 14 och 15) bör Finans- inspektionen få rätt att begära kvarstad på tillgångar för att säkra betal- ning av sanktionsavgifter. Som och Åklagarmyn- digheten påpekar torde det dock vara minst lika betydelsefullt att åter- föring kan säkras genom kvarstad. Möjligheten att ansöka om kvarstad bör därför omfatta även betalning av belopp som kan komma att åter- föras. Utredningen föreslår att bestämmelser om kvarstad i tvistemål ska gälla, på samma sätt som för konkurrensskadeavgift. Eko- brottsmyndigheten och tar upp frågan om lämplig- heten av detta mot bakgrund av att frågan om sanktionsavgift ska påföras ska handläggas enligt reglerna för brottmål. Det kan förefalla inkonse- kvent att bestämmelserna om kvarstad i tvistemål ska tillämpas när frågan om en överträdelse har skett handläggs enligt reglerna i brottmål. En tillämpning av reglerna om tvistemål medför även att fler process- uella frågor bör lösas. Trots att reglerna för tvistemål ska tillämpas fram- går t.ex. i konkurrenslagen att frågor om rättegångskostnader bedöms enligt 31 kap. , som avser rättegångskostnader i brottmål (8 kap. 15 § konkurrenslagen). I utlänningslagen (2005:716) finns bestämmelser om särskild avgift, som är en form av administrativ sanktionsavgift (20 kap. 12 och 12 a §§). Sådana avgifter handläggs enligt bestämmelserna i om åtal för brott på vilket inte kan följa svårare straff än böter och det är åklagare som för talan (20 kap. 13 §). I fråga om talan om kvarstad på fordran för att säkerställa ett anspråk på en särskild avgift enligt utlänningslagen tillämpas bestämmelserna i om kvar- stad i brottmål (20 kap. 13 §). Det är åklagare som för talan om särskild avgift och därmed även åklagaren som ansöker om kvarstad. ansökan om kvarstad bör, i likhet med det som gäller för särskild avgift enligt utlänningslagen, handläggas enligt bestämmelserna i om kvarstad i brottmål. Till skillnad från i utlänningslagen bör det dock framgå att det är som ansöker om kvarstad. och tar också upp frågan huruvida ett kvarstadsbeslut ska bestå eller ersättas med en ny säkerhets- åtgärd om ett ärende övergår från det administrativa systemet till det straffrättsliga. En sådan situation kan jämföras med fallet då ett enskilt anspråk som har handlagts inom ramen för en brottsmålsprocess avskiljs från brottmålet för att handläggas som ett särskilt mål enligt reglerna för tvistemål (22 kap. 5 § ). Det finns goda skäl för att rätten i en sådan situation bör ge målsäganden en praktisk möjlighet att låta den straffprocessuella kvarstaden ersättas av en civilprocessrättslig sådan enligt 15 kap. (jfr Fitger m.fl., , del 2, s. 22:2 b). Regeringen anser att rätten bör agera på samma sätt när det gäller ett ärende om marknadsmissbruk som övergår från det admi- nistrativa systemet till det straffrättsliga och tvärtom och således bereda , respektive , en praktisk möj- lighet att ansöka om ett kvarstadsbeslut som ersätter det tidigare beslutet. Även om samma processuella regler gäller för kvarstaden kan det bli fråga om olika typer av ekonomiska sanktioner. En åtgärd som har be- slutats på ansökan av en av myndigheterna bör därför inte per automatik kvarstå på grund av att det kan förutses att en annan myndighet väcker en talan som kan anses motsvara den för vilken kvarstaden beslutats. anför att ett yrkande om kvarstad bör omfatta tiden från det att beslutet om sanktionsavgiften har fått laga kraft tills utmätning kan genomföras av . Det finns därför anledning att påpeka att rätten i samband med målets avgörande själv- mant ska pröva om kvarstaden ska bestå och kan även i samband med domen besluta om kvarstad (26 kap. 6 § ). Myndighet- erna bör, som anför, säkerställa att beslutet får en sådan utformning att den framtida verkställigheten inte äventyras. Kvarstads- eller frysningsinstitutet enligt marknadsmissbruksförord- ningen ska, som nämns ovan, även kunna tillämpas för att säkerställa ett anspråk på en sanktionsavgift för överträdelser som handläggs enligt förvaltningsrättsliga regler (dvs. överträdelser av artiklarna 16–20). Utredningen föreslår att reglerna om kvarstad i tvistemål ska användas för att säkerställa även sådana anspråk på sanktionsavgift. Den beslutsordning som föreslås i denna proposition innebär att fattar beslut som kan överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol (se avsnitten 13.3 och 13.6). Det är inte möjligt för allmän förvaltningsdomstol att med tillämpning av regler besluta om kvarstad. Inte heller bör allmän förvaltningsdomstol ges möjlighet att besluta om kvarstad, eftersom den gällande principen är att en domstol som tillämpar , dvs. allmän domstol, beslutar om kvarstad medan en domstol som tillämpar förvaltningsprocesslagen beslutar om betalningssäkring (se prop. 2003/04:121 s. 165). Till skillnad från utredningen anser regeringen att det inte heller är lämpligt att prövningen av en begäran om kvarstad handläggs av allmän domstol när överträdelseärendet i sak avgörs av allmän förvaltningsdomstol. När det gäller säkerställande av betalning av sanktionsavgifter för åsidosättande av marknadsmissbruksförordningen bör således ha rätt att ansöka om betalningssäkring hos allmän förvaltningsdomstol på samma sätt som görs på skatteområdet. har enligt skatteförfarandelagen rätt att ta en betalnings- skyldigs egendom i anspråk för att säkerställa betalning av skatt, avgift, särskild avgift eller ränta (46 kap. 2 §). Bestämmelserna om betalnings- säkring gäller alltså även avgifter som tas ut med stöd av skatteför- farandelagen, t.ex. kontrollavgift på grund av att skyldigheten att an- vända kassaregister inte fullgörs (50 kap. 1 §). Syftet med betalnings- säkring är detsamma som vid kvarstad. Det är en provisorisk tvångs- åtgärd vid sidan av det ordinarie förfarandet att bestämma och debitera Prop. 2016/17:22 skatter och avgifter. Beslut om betalningssäkring får fattas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär för den som beslutet gäller eller för något annat motstående intresse (2 kap. 5 § skatteförfarandelagen). Även om sanktionsavgifter enligt marknadsmissbruksförordningen saknar koppling till skatter är det möjligt att i kompletteringslagen införa bestämmelser som, efter förebild av 46 kap. 5–7 §§ skatteförfarande- lagen, ger en möjlighet att ansöka om betalnings- säkring för att säkerställa betalning av sanktionsavgifter för åsidosättande av marknadsmissbruksförordningen. En sådan ansökan bör prövas av allmän förvaltningsdomstol, varvid vissa angivna bestämmelser i 46 kap. skatteförfarandelagen bör tillämpas. I likhet med betalningssäkring för t.ex. skatter bör betalningssäkring enligt kompletteringslagen få användas endast när vissa särskilt angivna förutsättningar är uppfyllda. Det bör krävas att det ska vara sannolikt att en betalningsskyldighet kommer att fastställas, att det ska finnas en på- taglig risk för att den fysiska eller juridiska personen, genom att avvika, skaffa undan egendom eller agera på annat sätt, undandrar sig att betala avgiften, och att betalningsskyldigheten avser ett betydande belopp. Det bör dessutom anges att åtgärden bara får beslutas om skälen för beslutet uppväger det intrång eller men i övrigt som beslutet innebär. Genom hänvisningar till tillämpliga bestämmelser i skatteförfarande- lagen bör det framgå att ett beslut om betalningssäkring ska upphävas helt eller delvis om det inte längre finns förutsättningar för beslutet eller beslutet av någon annan anledning inte bör kvarstå. På samma sätt bör det som föreskrivs i skatteförfarandelagen om förvaltningsrättens pröv- ning av beslutet, rätt till muntlig förhandling och om upphörande av be- slutet om betalningssäkring om inte betalningsskyldighet fastställts tillämpas på beslut om betalningssäkring av sanktionsavgift. Vidare bör bestämmelserna i skatteförfarandelagen om ersättning för skada på grund av betalningssäkring gälla för beslut om betalnings- säkring av sanktionsavgift. Betalningssäkring bör, i likhet med det som gäller för kvarstad, vara tillämplig på belopp som kan komma att omfattas av beslut om åter- föring. Beslut om betalningssäkring bör verkställas av Kronofogdemyndig- heten enligt bestämmelserna om verkställighet av betalningssäkring i skatteförfarandelagen (69 kap. 13–18 §§). 10.8Rätt att avbryta handeln med berörda finansiella instrument Regeringens bedömning: Kravet i marknadsmissbruksförordningen på att den behöriga myndigheten ska kunna besluta om handelsstopp är uppfyllt genom gällande svensk rätt. Utredningens bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända Skälen för regeringens bedömning: Den behöriga myndigheten ska enligt marknadsmissbruksförordningen kunna stoppa handel med finansiella instrument som berörs av något sådant förfarande som omfattas av förordningen (artikel 23.2 första stycket j). Det ställs inte upp några särskilda villkor för när myndigheten ska kunna vidta en sådan I likhet med andra befogenheter enligt förordningen ska befogenheten utövas i enlighet med nationell rätt och det kan därför inte anses att det finns något som hindrar att en medlemsstat anger särskilda villkor för hur och när befogenheten ska kunna utövas. För handeln i finansiella instrument som är upptagna till handel på en