prop · H40323 · 2016-11-01 00:00:00 — interpellation 2015/16:340 ska majoriteten av förslagen integreras med förslagen från andra utredningar på området när regeringen utformar en nationell strategi mot våld i nära relationer. 3.1.3Brett mandat skapade obesvarade förväntningar Samordningsuppdraget mot våld i nära relationer synliggör att det ibland är otydligt vad en samordnare är och vad den kan och ska göra. Samordnarens, det ansvariga statsrådets, och målgruppernas uppfattningar om syftet med uppdraget har i detta fall inte varit samstämmiga. Direktivet i vilket uppdraget beskrivs är brett formulerat och inkluderar både mer utredande och operativa deluppdrag vilket gav stort utrymme för tolkningar. Detta gav samordnaren frihet och möjlighet till flexibilitet i utförandet, vilket inte enbart fick positiva konsekvenser. Titeln nationell samordnare påverkade resultatet, eftersom det gjorde det lättare för samordnaren att nå ut i media och skapa dialog med högre beslutsfattare. har titeln skapat stora förväntningar hos målgrupperna på att samordnaren skulle arbeta pådrivande och aktivt för att skapa direkt förändring av samhällets insatser mot våld i nära relationer, vilka sedan inte har uppfyllts. Även tjänstemän inom har uttryckt att kommittédirektiven främst var inriktade på ett operativt arbetssätt medan samordnaren redan från början var inriktad på att skriva ett mer omfattande betänkande – en inriktning som hade förankrats hos ansvarigt statsråd. Fallet med den nationella samordnaren mot våld i nära relationer illustrerar därmed att det är viktigt hur ett uppdrag benämns och att ett brett mandat inte alltid är positivt för att förväntade resultat ska uppnås, eftersom det lämnar stort utrymme för tolkningar. 3.1.4Bristande koordinering av uppdrag skapade otydlighet Den nationella samordnaren bedömer i sitt slutbetänkande att regeringens insatser på området våld i nära relationer har skapat otydlighet för de verksamheter som arbetar med frågan (SOU 2014:49, s. 325). Fallbeskrivningen i granskningen bekräftar denna bild och belyser att otydligheten som har präglat styrningen på området även har påverkat resultaten av den nationella samordnarens arbete. I anslutning till att den nationella samordnaren var aktiv tillsattes flera angränsande regeringsuppdrag och utredningar. Koordineringen av dessa uppdrag har inte varit tillfredsställande och målgrupperna för samordnarens uppdrag anser att de parallella uppdragen skapade förvirring, särskilt eftersom de anlade olika perspektiv. Länsstyrelserna som intervjuats inom ramen för granskningen anser att den nationella strategin (SOU 2015:55) gjorde att samordningsuppdraget hamnade i skymundan och till och med undergrävde samordnarens auktoritet. Detta fall illustrerar därmed att problem kan uppstå om styrsignaler överlappar eller om budskapet som R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L samordningsuppdraget förmedlar inte är samstämmigt med andra styrsignaler på området. tillsattes som vårdvalssamordnare. Uppdraget tillsattes som ett internt organ inom . Samordnaren tillsattes på heltid med kanslistöd från övrig personal på departementet. Någon skriftlig avrapportering lämnades inte. 3.2.1Införandet av vårdvalssystem var kontroversiellt bland landstingen Införandet av vårdvalssystem var vid tillsättandet av samordnaren en politiskt kontroversiell fråga bland landstingen. Flera landsting hade varit kritiska till att vårdvalssystem skulle vara obligatoriska inom primärvården. Enligt samordnaren föregicks hans uppdrag av att regeringen försökte få till stånd en överenskommelse med Kommuner och Landsting (SKL) om vårdval även inom specialistvården. När SKL tackade nej valde regeringen att gå vidare genom att tillsätta en samordnare för vårdval. I anslutning till uppdraget beslöt på regeringens förslag att avsätta sammanlagt i stimulansbidrag för införande av vårdvalssystem –2014. Bidraget kunde sökas av landstingen (prop. 2011/12:1, bet. 2011/12:SoU1, rskr. 2011/12:97). Som en del av uppdraget skulle samordnaren bland annat ta fram villkor för att ansöka om stimulansmedlen. Regeringen öppnade för att om inte antalet valfrihetssystem ökade inom landstingen i anslutning till samordnarens arbete skulle lagstiftning om vårdval inom specialistvården kunna komma att övervägas (prop. 2011/12:1 utgiftsområde 12, s. 60 f.). Vårdvalssamordnaren kom till från SKL, där han varit chef för sektionen för vård och omsorg och bland annat ansvarat för att ta fram ett flertal överenskommelser mellan staten och SKL på vårdområdet. var vårdvalsamordnaren anställd som sakkunnig vid . 3.2.2Samordnarens arbete har inte medfört några nya vårdval Den huvudsakliga målgruppen för samordnarens arbete kom att bli tjänstemannaledningarna inom landets landsting och regioner. I vilken grad samordnarens arbete märktes av under uppdragets gång varierar mellan landstingen. Samordnarens arbete märktes mest inom de landsting som var positiva till vårdval, där arbetet med att införa vårdval redan var igång. De landsting som var negativt inställda R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N till införandet av vårdval inom specialistvården fortsatte i allt väsentligt att vara det. Arbetet med att införa nya vårdval inom specialistvården gick långsamt, även om utvecklingen varierade kraftigt mellan landstingen. En handfull större landsting med politiska majoriteter som var positivt inställda till vårdval, främst i , och län, införde ett stort antal vårdval inom skilda verksamheter. av landstingen har utvecklingen däremot till stor del stått still. I många av dessa landsting har det utöver det lagstadgade vårdvalssystemet inom primärvården enbart införts vårdvalssystem för enklare specialiteter såsom medicinsk fotvård eller rehab. Samordnarens bedömning är att inga eller mycket få vårdval tillkom som en följd av samordnarens arbete. Eftersom arbetet med att införa nya vårdval i landstingen gick långsamt kom mycket av samordnarens arbete att ske i anslutning till en rad utvecklingsprojekt som finansierades genom stimulansbidraget för vårdvalssystem. Villkoren för att ta del av stimulansbidragen var inledningsvis mycket brett formulerade, i syfte att förmå de landsting som var kritiskt inställda att pröva vilka utvecklingsmöjligheter som rymdes inom införandet av nya vårdval. –2014 blev stimulansbidraget mer tydligt villkorat med att nya vårdval skulle införas. Representanter för de landsting som deltagit i projekten framför att utvecklingsprojekten bidragit med värdefull kunskap om hur ersättningssystem inom vårdval samt hälso- och sjukvård kan utformas. Däremot har projekten inte direkt medverkat till att några nya vårdval har införts. Eftersom arbetet med att införa nya vårdval i landstingen gick långsamt antog vårdvalssamordnarens arbete med utvecklingsprojekten även en mer framåtsyftande roll. Förhoppningen från samordnaren och ansvarigt statsråd var att den kunskap som genererades om hur ersättningssystem och vårdval kan utformas och införas skulle skapa förutsättningar för ett bredare införande av vårdvalssystem. Utöver landstingens redovisning till departementet finns ingen samlad rapportering över de utvecklingsprojekt som genomfördes med hjälp av stimulansbidraget. Avsaknaden av en samlad rapportering försämrar möjligheterna att bedöma om utvecklingsprojekten generellt har varit lyckade eller inte, och den leder framför allt till att målet att generera och sprida kunskap om ersättningssystem blir svårt att uppfylla. Vårdvalssamordnarens arbete föranledde inga nya konkreta åtgärder efter uppdragets slutförande. Efter regeringsskiftet har dessutom regeringens politik vad gäller valfrihetssystem inom vård och omsorg i väsentliga delar förändrats. 3.2.3Svår uppgift att samordna en politiskt kontroversiell fråga De begränsade förutsättningarna för samordnaren att åstadkomma förändring i en politiskt kontroversiell fråga går igen i de intervjuer vi genomfört i fallstudien. Målet för samordnaren var bland annat att få fler landsting att införa vårdval inom R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L specialistsjukvården, en fråga där landstingens ståndpunkter skiljde sig åt i stor utsträckning. Från samordnarens och departementets sida var man väl medveten om de motsättningar som omgärdade införandet av vårdval. Förhoppningen var att samordnaren, genom att diskutera vårdval i termer av möjliga positiva effekter på vården, skulle kunna förmå motståndet mot vårdvalslösningar att mattas av. Vårdvalssamordnaren var en välkänd person med hög legitimitet inom svensk hälso- och sjukvård, men i slutändan hade detta inte någon betydelse för att påverka landstingens inställning till vårdval. För många landsting var införandet av vårdval en starkt ideologisk fråga där det krävdes mer än argumentation för att utvecklingen skulle se annorlunda ut. En representant för den politiska ledningen i ett av de kritiskt inställda landstingen beskriver det som att det var självklart från början att det inte skulle införas några vårdval inom specialistvården i det egna , så länge regeringen valde att inte lagstifta i frågan. I andra landsting som deltog i utvecklingsprojekt ledda av vårdvalssamordnaren diskuterades planer på att införa nya vårdval, men dessa kom aldrig så långt som till beslut eftersom den politiska ledningen signalerade att det inte skulle bli aktuellt. 3.2.4Arbetsformen medför svårigheter vad gäller ansvarsutkrävandet I vårdvalssamordnarens uppdrag ingick inga krav på skriftlig redovisning vid uppdragets slutförande. För det statliga stimulansbidraget för utveckling av vårdvalssystem finns redovisningar från de landsting som tog del av pengarna att tillgå hos . Ingen sammanfattande sammanställning av utvecklingsprojektens resultat har däremot tagits fram. Att innehållet i uppdraget var möjligt att förändra under arbetets gång möjliggjorde ett flexibelt arbetssätt för samordnaren. Eftersom utvecklandet av vårdvalssystem var en ny fråga behäftad med ett stort mått av osäkerhet om hur vårdvalssystemen i praktiken skulle kunna se ut kunde det finnas ett behov av att pröva sig fram och testa många olika utvecklingsvägar. Avsaknaden av dokumentation från vårdvalssamordnarens uppdrag försvårar dock både möjligheterna till uppföljning av samordnarens arbete samt offentlig insyn. Samordnarens uppdrag är brett formulerat, vilket försämrar möjligheterna för utomstående att bilda sig en uppfattning om vad samordnarens arbete bestod av. Flera av de deluppdrag som formuleras i samordnarens uppdrag, exempelvis uppdraget om att stödja arbetet med tillgänglighet inom vården, har dessutom i liten eller ingen utsträckning utgjort någon större del av samordnarens arbete. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N utsågs och till regeringens samordnare för ett ökat kommunalt flyktingmottagande. Uppdraget tillsattes som ett internt organ inom . Samordnarna förordnades på deltid och bistods under arbetets gång av en sakkunnig tjänsteman från departementet på deltid. Uppdraget avslutades genom Slutrapport – Regeringens samordnare för kommunalt flyktingmottagande (A2014/232/IU). 3.3.1Ett akut problem behövde lösas Samordnarnas uppdrag bestod av att öka kommunernas flyktingmottagande. I uppdraget ingick bland annat att föra en dialog med landets kommuner om hur mottagandet kunde öka samt att sprida goda exempel och vid behov lämna förslag till regeringen på åtgärder som kunde innebära ett högre mottagande. Samordningsuppdraget pågick och skulle slutredovisas . En nyanländ har efter beslut om beviljat uppehållstillstånd möjlighet att begära hjälp av Arbetsförmedlingen med bosättning. Arbetsförmedlingen har då möjlighet att anvisa den nyanlände till en kommun utifrån anvisningsbara platser i överenskommelser tecknade mellan kommuner och länsstyrelser. De nyanlända som mottas i kommuner genom anvisning utgör dock alltjämt en minoritet av det totala antalet nyanlända, eftersom de flesta ordnar eget boende utan hjälp från myndigheterna. Samordnarnas uppdrag att öka kommunernas mottagande var främst menat att öka antalet anvisningsbara platser hos kommunerna. Fram till dess att lagen (2016:38) om mottagande av vissa nyanlända invandrare för bosättning, den så kallade bosättningslagen, trädde i kraft var länsstyrelserna ansvariga för att teckna överenskommelser om anvisningsbara platser med landets kommuner. Ett problem med de anvisningsbara platserna var att antalet platser i överenskommelserna var alltför litet i relation till antalet nyanlända som begärt hjälp med bosättning. Som en följd av det stora antalet flyktingar som beviljats uppehållstillstånd fanns det vid ingången av 2014 cirka 10 000 personer som väntade på en kommunplacering. Vid ett möte med samordnarna och ansvarig minister erbjöd sig länens landshövdingar att stötta samordnarna i deras arbete med länsdialogerna, och länsdialogerna kom att bli samordnarnas främsta metod för att genomföra uppdraget. genomförde samordnarna länsdialoger i samtliga län. Landshövdingarna bjöd inför varje länsdialog in samtliga kommunstyrelseordförande i respektive län. I vissa län fanns återkommande nätverksträffar mellan kommunledningarna om flykting- och integrationsfrågor, medan kontakterna mellan kommunerna i andra län vanligtvis skedde på lägre nivå. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L Samordnarna beslöt på ett tidigt stadium att de ville skriva en slutrapport från sitt uppdrag (A2014/232/IU). De använde även slutrapporten som ett sätt att fortsätta dialogen med kommuner och länsstyrelser efter att länsdialogerna avslutats. Uppdraget slutredovisades och slutrapporten sågs av inblandade parter som helt och hållet samordnarnas egen produkt, inte som representativ för regeringens ståndpunkter i frågorna. 3.3.2Samordnarnas arbete positivt för mottagandet Samordnarnas och uppdragsgivarens bedömning är att flyktingsamordnarnas arbete hade en positiv effekt på kommunernas mottagande men att det är svårt att bedöma hur stor denna effekt är. De kommuner vi besökt förmedlar samma bild, att samordnarnas arbete var viktigt för mottagandet nationellt men att det är svårt att säga om det lett till någon direkt ökning av mottagandet i den egna kommunen. Länsstyrelserna vittnar om att deras fortsatta arbete med att ta fram anvisningsbara platser underlättades av samordnarnas besök, eftersom det lyfte frågan högre upp på den politiska dagordningen i kommunerna. Antalet faktiska anvisningar till kommunerna har ökat 2014 och 2015 (2016). Både storleken på och fördelningen av kommunernas flyktingmottagande hade vid samordnarnas tillsättande redan varit uppmärksammade frågor på både lokal nivå och inom rikspolitiken. Det stora antalet flyktingar, tillsammans med ett underskott av bostäder på bostadsmarknaden, innebar att flyktingmottagandet var en viktig angelägenhet för många av landets kommuner och hade varit så . I kontakten med många kommuner kom flyktingsamordnarna dock att leda till att frågan lyftes högre upp på den politiska dagordningen, typiskt sett genom att vad som tidigare setts som en socialnämndsfråga nu även i stor utsträckning involverade kommunstyrelsen. Att ansvaret lyftes till kommunstyrelsenivå framhålls som viktigt för länsstyrelsernas fortsatta arbete med att förhandla fram anvisningsbara platser, eftersom det leder till en större tyngd i besluten. Samordnarnas besök beskrivs av kommunrepresentanter som uppskattat; det signalerade att staten var mån om att lyssna på och ta in kommunernas bild av flyktingmottagandet. Både kommun- och länsstyrelserepresentanter lyfter fram regeringens val att utse två politiker tillhörande ett regeringsrespektive ett oppositionsparti som viktigt. Upplägget gjorde det lättare för samordnarna att både komma i kontakt med och få gehör för sitt budskap hos landets kommunledningar, eftersom samordnarna inte kunde anses gå enbart ett partis ärenden. Utformningen signalerade även att det fanns ett samförstånd i om att samordnarnas arbete var viktigt och att regeringen var angelägen om att problemet skulle lösas. Under besöken i länen var samordnarna tydliga med att de skulle föra vidare kommunernas synpunkter på hur mottagningssystemet fungerade. Under arbetet med slutrapporten involverades även kommuner och länsstyrelser genom att de gavs R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N möjlighet att lämna synpunkter på texten. Samordnarnas slutrapport överlämnades först efter valet till arbetsmarknadsminister (S). Slutrapporten förmedlar en bred bild av kommunernas förutsättningar att ta emot nyanlända samt en rad förslag på vad staten och andra aktörer kan göra för att underlätta ett ökat flyktingmottagande i kommunerna. Även om kommunernas vilja att ta emot nyanlända ökade anför flera kommunrepresentanter att framför allt tillgången på bostäder i kommunerna är styrande för mottagandets storlek. Ett problem i sammanhanget som lyfts fram av kommunrepresentanter är hur systemet med anvisningsbara platser var konstruerat. En kommun valde i anslutning till samordnarnas besök att skriva på för ett högre mottagande . Kommunen kunde konstatera att det högre antalet troligen inte skulle få någon inverkan i praktiken eftersom kommunen led brist på bostäder och överenskommelsen inte var bindande. Sedan flyktingsamordnarnas arbete avslutades har flera stora förändringar genomförts på området. Ett av flyktingsamordnarnas huvudförslag var att lagstifta om beredskap i alla kommuner att ta emot nyanlända som ett sätt för staten att få fram fler kommunplaceringar. I linje med en uppgörelse mellan regeringen och flera oppositionspartier beslutade i stället om möjlighet för staten att anvisa nyanlända till kommuner samt att kommunerna var skyldiga att efter anvisning ta emot den nyanlände (prop. 2015/16:54, bet. 2015/16:AU4, rskr. 2015/16:128). 3.3.3Samordnarnas bakgrund som kommunpolitiker var en förutsättning för att nå resultat En viktig förutsättning för målgruppens mottagande av flyktingsamordnarna, och därmed även till deras resultat, var samordnarnas bakgrund som kommunpolitiker. Genom denna bakgrund ansågs de båda förstå hur kommunerna arbetade och vad deras utmaningar bestod av – ett perspektiv som många i målgruppen upplevde saknades från regeringens sida i vanliga fall. Samordnarnas bakgrund som kommunpolitiker innebar därtill att de under samtalen med kommunerna kunde inta en dubbel roll. Målgruppen upplevde det som tydligt att samordnarna kom till länsdialogen med ett uppdrag från regeringen att se till att antalet anvisningsbara platser ökade. Uppdraget var ett tydligt medskick från regeringen om att antal platser måste öka för att mottagnings- och bosättningssystemet skulle kunna fortsätta fungera. Vid sidan om rollen som regeringens utsända kunde samordnarna dessutom tala till kommunpolitikerna i egenskap av att själva vara kommunpolitiker. Denna dubbla roll gjorde det möjligt för samordnarna att medge att många aspekter av regeringens styrning av flyktingmottagandet inte fungerade, som de uppmanade kommunerna att ta sitt ansvar och öka sitt mottagande. En av flyktingsamordnarna beskriver det som att samordnarna genom denna dubbla R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L roll kunde undvika en ren förhandlingssituation mellan stat och kommun, vilket skulle ha gjort det svårare för samordnarna att få gehör för sina uppmaningar. Samordnarna kunde på så vis åstadkomma mer under sitt arbete än vad som hade varit fallet om regeringen utsett en tydlig myndighetsrepresentant för att diskutera mottagandet med kommunerna. 3.3.4Samordnarnas arbete stärkte länsstyrelsernas fortsatta arbete Samordnarnas uppdrag att öka kommunernas flyktingmottagande skedde parallellt med länsstyrelsernas ordinarie uppdrag att förhandla fram anvisningsbara platser. Att två skilda statliga aktörer tilldelas i viss mån överlappande uppdrag ger upphov till frågor om hur detta påverkar effektivitet och tydlighet i styrningen. Av intervjuer med representanter från kommunerna och från länsstyrelserna syns inga tecken på att så skulle vara fallet. Representanter för kommunerna har framhållit att det var logiskt att samordnarnas arbete skedde i samarbete med länsstyrelserna och att det fanns en tydlig skillnad mellan samordnarnas och länsstyrelsernas ordinarie uppdrag. Representanter från länsstyrelserna framhåller att flyktingsamordnarnas arbete även fått fortsatta positiva effekter för myndigheternas arbete i form av ett ökat engagemang ifrån de politiska ledningarna i kommunerna. tillsattes som hemlöshetssamordnare. Uppdraget tillsattes som ett internt organ inom . Samordnaren förordnades på deltid och bistods av två tjänstemän från departementet på deltid. Uppdraget avrapporterades genom rapporten sökes – slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren (). 3.4.1Samordnaren skulle sprida kunskap och stödja kommunerna Samordnarens uppdrag var att ge kommunerna stöd i deras arbete med att skapa en långsiktigt hållbar struktur och fungerande rutiner i arbetet mot hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. I uppdraget ingick att särskilt uppmärksamma det vräkningsförebyggande arbetet. Med utgångspunkt i en nationell dialog förväntades samordnaren förankra hur man på lokal nivå kan arbeta med strategier och handlingsplaner. Samordnaren förväntades också lämna förslag till ansvariga huvudmän på hur arbetet kunde samordnas för att på ett bättre sätt än tidigare förebygga hemlöshet och vräkningar. I uppdraget ingick att hemlöshetssamordnaren skulle samråda med SKL samt berörda myndigheter och organisationer. Det ställdes inga krav på dokumentation eller avrapportering av arbetet. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N –2009 pågick regeringens hemlöshetsstrategi. Enligt föredragande statsråd hade arbetet inom strategin förbättrat kunskapsläget. Mot den bakgrunden skulle samordnaren fortsätta att utveckla statens stöd till huvudmännen samt sprida den kunskap som tagits fram. Uppdraget var således främst pådrivande till sin karaktär, det vill säga att förmå kommunerna att utveckla och formalisera sitt arbete mot hemlöshet utifrån den kunskap som fanns. Det fanns inga stimulansmedel kopplade till uppdraget. Hemlöshetssamordnaren hade ett mycket stort utrymme att själv utforma uppdraget. Utgångspunkten var att använda sig av befintlig kunskap, vilket till stor del kunde tillgodoses genom en sakkunnig sekreterare. Samordnaren själv hade ingen speciell sakkunskap i hemlöshetsfrågan men däremot gedigen erfarenhet från kommunpolitiken. Samordnaren hade också goda kontakter med ansvarigt statsråd och kunde stämma av frågor när så behövdes. 3.4.2Avsiktsförklaring och uppföljningsbesök på rätt nivå bäddade för resultat Samordnaren genomförde ett ambitiöst program där 39 kommuner besöktes vardera. Kommunbesöken riktades i första hand in på kommuner med en hög andel hemlösa. Inför besöken kontaktades kommunledningen för att markera att det är där det politiska ansvaret ligger. Vid besöken deltog som regel hela bredden av relevanta aktörer. Vid samordnarens första besök fördes en dialog om hur respektive kommun arbetade med de aktuella frågorna. Därefter utformade hemlöshetssamordnaren en avsiktsförklaring (letter of intent) med olika förslag utifrån respektive kommuns situation och förutsättningar som kommunen uppmanades att underteckna. Vid det uppföljande besöket diskuterades hur arbetet hade fortlöpt sedan förra gången samt hur kommunen hade jobbat vidare med förslagen. Sammanlagt presenterades 148 förslag för 35 av de 39 besökskommunerna.