prop · H303100 · 2016-04-13 00:00:00 — Indikatorn är endast ett nyckeltal som möjliggör jämförelser mellan olika länder och av olika antaganden om utvecklingen . Den andra indikatorn, S2, är ett mer teoretiskt mått som visar hur mycket budgeten permanent måste förstärkas eller försvagas för att den offentliga nettoskulden som andel av BNP ska stabiliseras över en oändlig tidshorisont. Indi- katorn baseras på att nuvärdet av alla framtida offentliga inkomster ska vara lika med nuvärdet av utgifterna och den initiala skuldstocken. Att nettoskulden stabiliseras på lång sikt är ett nödvändigt villkor för att finanspolitiken ska kunna betraktas som hållbar. Det går dock inte att enbart utifrån S2-indikatorn avgöra om politiken verkligen är hållbar. För det första beräknas indikatorn utifrån offentliga saldon mycket långt in , så långt att det i praktiken inte finns någon meningsfull information att tillgå för att bedöma deras nivå. Sparandet antas därför vara oförändrat som andel av BNP . Ofta beror indikatorvärdet i stor utsträckning på just detta antagande. En justering av finanspolitiken i linje med S2- indikatorns värde är inte heller en garanti för att skulden stabiliseras på en nivå som är förenlig med mer kortsiktiga kriterier för finanspolitisk hållbarhet. Den offentliga sektorns nettoskuld kan mycket väl stabiliseras på av BNP på lång sikt, även om S2 är 0. En budgetjustering i linje med S2-värdet innebär således endast att den finansiella netto- ställningen är stabil som andel av BNP på lång sikt, men säger ingenting om på vilken nivå detta sker. Indikatorvärdet är därför endast ett underlag i en mer generell bedömning av under vilka förutsättningar som dagens finanspolitik är långsiktigt hållbar, och måste tolkas med försiktighet. Generellt kan sägas att ju större S2- värdet är i absoluta termer, och ju tidigare i fram- skrivningen en obalans uppstår, desto större är sannolikheten att finanspolitiken kommer att behöva läggas om. I det långsiktiga scenariot skrivs den offentliga sektorns inkomster och utgifter fram under en mycket . Slutåret för fram- skrivningen är 2100. Det råder självfallet mycket stor osäkerhet om utvecklingen över en så lång tidshorisont som . Som tidigare framhållits ska det långsiktiga utvecklingsscenariot inte heller ses som en prognos över den mest sanno- lika utvecklingen, utan som en konsekvensanalys av de antaganden som görs. bygger beräkningarna på befolkningsprognos som normalt bör kunna fånga den huvudsakliga utvecklingen på medellång sikt. De årliga förändringarna av befolkningen är, vid frånvaro av stora migrationsflöden, relativt liten i jämförelse med den totala befolkningsstocken. De allra flesta människor som kommer att leva i gör det . Det kan således finnas skäl att titta närmare på utvecklingen i ett lite mer kortsiktigt perspektiv, för att försöka fånga några av de förändringar som med relativt stor sannolikhet kommer att prägla den närmaste framtiden. I detta avsnitt görs därför en fördjupad analys av utvecklingen , dvs. det år som är referensår för den s.k. S1- indikatorn. Antalet sysselsatta kommer sannolikt att växa långsammare än befolkningen Att befolkningen ändrar storlek och sammansättning kommer att påverka utbudet av arbetskraft. Som diagram 10.10 visar varierar arbetskraftsutbudet och sysselsättningen beroende på en persons ursprung. Personer som är födda i har ett högre arbetsutbud, mätt i genomsnittligt antal arbetade timmar , än personer som är födda utomlands. Medan en person som är född i i genomsnitt arbetar mer än i åldern 40– , är motsvarande antal ca för personer som är födda i utanför och ca för de som är födda utanför . Skillnaden i genomsnittlig arbetstid finns i alla åldersgrupper, men minskar normalt med antalet år som individen lever i . Diagram 10.10 Arbetade timmar per person och ålder Arbetade timmar (5-årsgenomsnitt) Källa: Arbetskraftsundersökningen, . Beräkningen av utvecklingen av sysselsättningen och antalet arbetade timmar på lång sikt utgår från samma variabler i prognosen på kort och medellång sikt. förlängs prognosen med en utveckling som bygger på att arbets- utbud och sysselsättning är oförändrat per person i olika ålder, kön och ursprung. I fram- skrivningen beaktas inte att arbetskraftsutbudet sannolikt ökar när den utlandsfödda befolk- ningens genomsnittliga vistelsetid i ökar. Det innebär att de befolkningsförändringar som illustreras i diagram 10.1 och diagram 10.2 kombineras med det arbetsmarknadsbeteende som visas i diagram 10.10 (fördelat på män och kvinnor) för att beräkna arbetsutbudet . Resultatet framgår av diagram 10.11, som visar att både antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar förväntas öka snabbare än antalet personer i arbetskraften , och att denna utveckling till största del sker 2016–2018. Att sysselsättningen ökar snabbare än arbets- utbudet gör att arbets- betingade framskrivningen, där man bortser från att individens arbetslöshetsrisk kan minska med vistelsetiden i , ökar arbetslösheten återigen något 2020–2030 eftersom ökningen av den yrkesverksamma befolkningen dessa år främst sker i grupper där arbetslösheten är högre än genomsnittet. Sammantaget ökar antalet personer i arbetskraften med 2015–2030, medan antalet sysselsatta och antalet arbetade timmar ökar i en något lägre takt. Som jämförelse kan nämnas att både arbetskraftsutbudet och sysselsättningen ökade med , medan antalet arbetade timmar ökade med . Diagram 10.11 Arbetskraft, timmar och sysselsättning Arbetskraft (vänster) Sysselsättning (vänster) Arbetade timmar (höger) Källa: Egna beräkningar. Även om antalet arbetade timmar ökar , så växer totalbefolkningen snabbare, vilket innebär att antalet arbetade timmar per capita minskar. Diagram 10.12 visar antalet arbetade timmar per capita i indexform. Diagrammet visar att den delvis konjunktu- rellt betingade uppgången 2016 innebär att antalet arbetade timmar ökar något snabbare än befolkningen, men att antal arbetade timmar per capita därefter minskar. För att bibehålla antalet arbetade timmar per capita på den genom- snittliga nivån 2000–2015 skulle antalet arbetade timmar behöva öka med till 2030, vilket motsvarar ca 230 000 fler sysselsatta med samma medelarbetstid, eller en ökning av den genomsnittliga årsarbetstiden med . Diagram 10.12 Arbetade timmar per capita Index, 2015 = 100 Källor: och egna beräkningar. Efterfrågan på skattefinansierade välfärdstjänster ökar Befolkningens åldersfördelning är som tidigare nämnts viktig för de offentliga inkomsternas och utgifternas utveckling. Diagram 10.13 visar hur utgifterna för den offentliga konsumtionen, dvs. vård, skola omsorg, m.m., fördelas över livet. I början av livet används relativt mycket resurser för barnomsorg och utbildning. När en person når sjunker de offentliga utgifterna, och mot slutet av livet ökar de snabbt för främst sjukvård och äldreomsorg. Flera barn och äldre innebär således att de offentliga utgifterna för att producera dessa tjänster ökar. Diagram 10.13 Offentlig konsumtion per capita och ålder 10-14 20-24 30-34 40-44 50-54 60-64 70-74 80-84 90-94 100+ Källor: och egna beräkningar. Den utgiftstruktur som visas i diagram 10.13 kombinerad med den förväntade befolknings- utvecklingen ger i kombination upphov till en utveckling av dessa skattefinansierade tjänster som framgår av diagram 10.14. Diagram 10.14 Offentlig konsumtion per ändamål Index 2015 = 100 Källa: Egna beräkningar. Diagram 10.14 visar att det främst är barn- omsorg och utbildning som kommer att behöva tillföras mer resurser , om standarden per brukare ska hållas oförändrad. På lite kommer dock behovet av äldre- omsorg att öka snabbare. ökar behovet av äldreomsorg med och till 2030 med jämfört med . Efterfrågan på tjänster som inte konsumeras individuellt, som rättsväsende, försvar och offentlig administration, antas öka i takt med totalbefolkningen och är större 2030 än 2015. Trots att antalet producerade tjänster ökar är utgifterna för den offentliga konsumtionen i stort sett oförändrade som andel av BNP . De ökar sedan av BNP (se tabell 10.1). Utgifterna för utbildning ökar i det närmaste i samma takt som BNP till 2030 vid ett oförändrat utnyttjande per brukare, medan utgifterna för sjukvård och framför allt äldreomsorg ökar snabbare. Stark sparandeutveckling i pensionssystemet Det allmänna pensionssystemets utgifter och finansiella sparande motsvarade 2015 av BNP. förväntas antalet personer som är öka med , från drygt 1,9 miljoner personer 2015 till drygt 2,4 miljoner personer 2030. I beräkningarna antas den genomsnittliga utträdesåldern från arbets- marknaden vara oförändrad, och att antalet ålderspensionärer ökar i samma utsträckning. Trots att antalet ålderspensionärer ökar väntas de samlade pensionsutgifterna, inklusive garantipensioner och bostadstillägg för pensionärer, som är en del av statens utgifter, minska med av BNP, från av BNP 2015 till av BNP 2030 (se diagram 10.15). ökar det finansiella sparandet i pensionssystemet från av BNP. Diagram 10.15 Pensionsutgifter (inkl. garantipension och BTP) samt pensionssystemets sparande -0,1 Utgifter (vänster) -0,2 Finansiellt sparande (höger) -0,3 Källor: och egna beräkningar En anledning till att de offentliga pensionerna ökar långsammare än BNP är att framtida pensioner i högre grad kommer att betalas ut från premiepensionssystemet än från ålders- pensionssystemet. Utbetalningar från premie- pensionssystemet redovisas inte som transfere- ringar från den offentliga sektorn, eftersom det är en del av hushållssektorn i national- räkenskaperna. Beräkningen bygger dessutom på befintliga regler, vilket bl.a. innebär att indexeringen av pensionerna inte påverkas av en mycket stark utveckling av pensionssystemets tillgångar. Det offentliga sparandet och skulden –2035 karaktäriseras av demografiska förändringar som ökar den offentliga sektorns primära utgifter som andel av BNP, dvs. utgifterna exklusive ränteutgifter (se diagram 10.16). påbörjas en ökning av utgifterna i förhållande till BNP, som når sin kulmen 2033. Utgifterna bedöms därefter öka i långsammare takt än BNP. Utgifterna ökar med av BNP till följd av att de stora åldersklasser som är födda uppnår åldrarna , som relativt sett är mer omsorgs- och vårdintensiva, som personer som är födda påbörjar sitt utträde från arbetsmarknaden. finansiella sparandet är negativt (se diagram 10.17). I tabell 10.1 redovisas utvecklingen av de primära offentliga utgifterna fördelade på olika ändamål. Det kan noteras att den primära utgiftskvoten faller snabbt till 2020 vid en oförändrad politik, och att den därefter ökar något till 2030, för att sedan åter falla. En förklaring till denna utveckling är att trans- fereringsutgifterna minskar av BNP . är transfereringarna mer eller mindre oförändrade som andel av BNP. Nedgången beror framför allt på att betalningarna från ålderspensionssystemet inte ökar lika snabbt som BNP. I scenariot med oförändrat beteende minskar den konsoliderade bruttoskulden från av BNP 2015 till av BNP 2025, för att sedan öka med en knapp procent av BNP till 2030 (se diagram 10.18). S1- värdet är -1,av BNP i detta scenario (se tabell 10.3). Det är storleken på den permanenta budgetförsvagning som krävs 2017 för att bruttoskulden ska motsvara av BNP 2030. Det demografiska kostnadstrycket avtar successivt och de primära utgifterna minskar till av BNP 2100. Den lång- siktiga trenden med fallande utgifter beror främst på att de offentliga konsumtions- utgifterna minskar som andel av BNP. Ett skäl till minskningen är att det inte antas ske någon standardförbättring i de skattefinansierade välfärdstjänsterna när BNP, och därmed inkomsterna, ökar. De offentliga trans- fereringarna är i det närmaste oförändrade som andel av BNP efter 2030. Tabell 10.1 Primära offentliga utgifter vid oförändrat beteende Procent av BNP, utfall , framskrivning –2100 Källor: och egna beräkningar. minskar utgifterna för den offentliga konsumtionen med av BNP . Utgifterna för äldreomsorg, som inkluderar både äldre- och handikappomsorg, är den enda utgiftspost som uppvisar ökande BNP- andelar även efter 2030, medan utgifterna för sjukvård är relativt stabila som andel av BNP efter 2030. Utgifterna för utbildning minskar med av BNP , och med av BNP . Utgifterna för övriga ändamål minskar med av BNP . Diagram 10.16 Offentliga primära inkomster och utgifter vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. De viktigaste skatteunderlagen, och därmed skatteinkomsterna, styrs i stor utsträckning av utvecklingen på arbetsmarknaden. De primära inkomsterna uppgår till mellan av BNP under större delen av fram- skrivningsperioden (se diagram 10.16), men faller tillbaka något efter 2060. Det primära finansiella sparandet förstärks gradvis efter 2030 så att det uppgår till av BNP 2100. Orsaken till den gradvis växande skillnaden mellan det finansiella sparandet och det primära finansiella sparandet i diagram 10.17 är den med tiden allt större avkastningen på de finansiella nettotillgångarna. Den höga nivån på det primära sparandet bidrar till en kraftig minskning av den konsoliderade bruttoskulden (se diagram 10.18). Denna skuld beräknas uppgå till av BNP 2020. Skulden ökar som andel av BNP till omkring 2065, men minskar därefter successivt och är av BNP 2100. Från omkring 2045 byggs finansiella tillgångar gradvis upp, vilket medför att kapitalinkomsterna ökar kraftigt. Därmed ökar även det finansiella sparandet, som inkluderar kapitalinkomster, och uppgår 2100 till av BNP (se diagram 10.17). Diagram 10.17 Finansiellt sparande vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar. Det är viktigt att inte tolka den beskrivna utvecklingen som en prognos över en förväntad faktisk utveckling. Det är i själva verket i det närmaste uteslutet att dagens regler för de offentliga inkomsterna och utgifterna inte skulle ändras om överskott av den storlek som visas i diagram 10.17 verkligen uppstod . Diagram 10.18 Offentliga sektorns finansiella netto- tillgångar och konsoliderade bruttoskuld vid oförändrat beteende Källor: och egna beräkningar Finanspolitiken är långsiktigt hållbar givet de använda beräkningsförutsättningarna Hållbarhetsindikatorn S1 uppgår som tidigare angetts till -1,av BNP, beräknad . Det relativt stora negativa S1-värdet visar att dagens omfattning av de offentliga inkomsterna och utgifterna med stor sanno- likhet kan upprätthållas utan att bruttoskulden utvecklas på ett ohållbart sätt. Finanspolitiken är således hållbar med god marginal enligt detta kriterium. Hållbarhetsindikatorn S2 är -1,av BNP. Strikt tolkat betyder det att det finansiella sparandet kan försvagas permanent av BNP 2017, som nettoskulden stabiliseras på mycket lång sikt. Finanspolitiken är därmed hållbar även bedömd på detta sätt. Det faktum att indikatorvärdet bygger på antaganden om utvecklingen gör dock att S2 värdet inte kan tolkas som att det finns ett faktiskt engångsvist reformutrymme. Indikatorvärdets förändring vid alternativa antaganden ger dock en indikation på vilka faktorer som stärker finanspolitikens hållbarhet och vilka som försämrar den (se avsnitt 10.3). 10.3Finanspolitikens förutsättningar kan ändras Det scenario som redovisades i avsnitt 10.2 bygger på vissa antaganden (detta scenario benämns referensscenario nedan). För att belysa vilka faktorer som är viktiga och mindre viktiga för det offentliga sparandets utveckling, och därigenom kunna göra en mer utvecklad bedömning av finanspolitikens hållbarhet, redo- visas ett antal alternativa scenarier i detta avsnitt. Först behandlas faktorer som förstärker det finansiella sparandet och sedan faktorer som försvagar det. Om åldern för utträde från arbetsmarknaden ökar i takt med medellivslängden stärks hållbarheten Dagens äldre kan se fram emot en betydligt som pensionärer än tidigare generationer. Både åldern för utträde från arbetsmarknaden och den förväntade medellivs- längden har ökat , men utträdesåldern har ökat i långsammare takt än medellivslängden, särskilt för män (se tabell 10.2). Utträdesåldern låg 2014 på i genomsnitt, medan den förväntade återstående medellivslängden var . Enligt en rapport från pensionsmyndigheten är utträdesåldern relativt hög i . Bland europeiska länder med jämförbar data är det land som har den högsta utträdes- åldern. I och är den genom- snittliga utträdesåldern 58–, medan den i och är 64–. Sysselsättnings- graden åren före i är hög vid en internationell jämförelse, men den faller snabbt efter denna ålder. Uppfattningen att är en naturlig pensionsålder verkar således vara fast etablerad, trots möjligheten till en senare pensionsålder i det nya pensionssystemet. Tabell 10.2 Utträdesålder och återstående medellivslängd Källor: och . Ett antal faktorer pekar på att utträdesåldern kan komma att stiga framöver. Ett bättre hälso- tillstånd har i kombination med att allt färre har fysiskt krävande arbeten förbättrat förut- sättningarna för att fortsätta arbeta längre upp i åldrarna. Vidare är utbildningsnivån högre än tidigare, och personer med högre utbildning lämnar vanligtvis arbetsmarknaden senare än de utan högre utbildning. Det finns även ekonomiska drivkrafter i pensionssystemet som verkar för att senarelägga utträdet från arbets- marknaden. Ålderspensionens storlek är baserad på medellivslängden vid pensioneringen och beräkningar som redovisades i Finanspolitiska rådets rapport visar att utträdesåldern kan förväntas öka bl.a. på grund av detta. Om utträdet från arbetsmarknaden inte senareläggs innebär det att den genomsnittliga ålderspensionen kommer att öka långsammare än de förvärvsaktivas inkomster, eftersom pensionen blir lägre när medellivslängden ökar och de intjänade pensionsrättigheterna måste fördelas på fler pensionsår. En sådan utveckling kan skapa finansiella hållbarhetsproblem om fler pensionärer blir berättigade till andra ersätt- ningar, t.ex. garantipension och bostadstillägg för pensionärer. Låga pensioner kan därtill komma att leda till krav på kompensation, t.ex. i form av generösare pensionsregler eller sänkt skatt. Det är därför angeläget att det skapas goda förutsättningar för ett längre arbetsliv. Om utträdesåldern ökar i proportion till den förväntade återstående medellivslängden vid , som förväntas öka med ca , och med ytterligare till 2050, ökar arbetskraftsutbudet 2030 och 2050 jämfört med i referensscenariot. Utträdesåldern har då antagits öka med två tredjedels år som medellivslängden vid ökar. I beräkningen innebär det att BNP och de offentliga skatteinkomsterna ökar i snabbare takt, men också att kostnaderna för arbetslöshets- och sjukförsäkringen och förtidspension ökar i proportion till det högre arbetskraftsutbudet. Jämfört med referensscenariot förstärker detta det primära offentliga sparandet och därmed finanspolitikens hållbarhet påtagligt (se diagram 10.19). S1 indikatorn förbättras med av BNP till -1,9 och S2-indikatorn förbättras av BNP till -2,9. Scenariot visar att ett längre arbetsliv är viktigt för den långsiktiga finansieringen av välfärden. Diagram 10.19 Primärt finansiellt sparande vid en oförändrad arbetslivsandel Källor: och egna beräkningar. Snabbare etablering av utrikes födda Även om anknytningen till arbetsmarknaden bland utrikes födda har ökat är den fortfarande väsentligt svagare än bland inrikes födda. Sysselsättningsgraden uppgick till bland de utrikes födda i åldern 15–, jämfört med bland de inrikes födda. Vidare var arbetslösheten bland utrikes födda , jämfört bland inrikes födda. Anknytningen till arbetsmarknaden skiljer sig även åt mellan olika grupper av utrikes födda, t.ex. är asylsökande födda utanför arbetslösa i högre grad än övriga utrikes födda. Andra viktiga faktorer är vistelsetid i och utbildningsnivå. Generellt sett har utlandsfödda kvinnor lägre arbetskraftsdeltagande än utlands- födda män. Det höga antalet asylsökande , som kommer att sänka den genom- snittliga vistelsetiden i i gruppen utland- sfödda, talar för att dessa genomsnittsvärden kan komma att sjunka framöver. Det finns flera skäl till att etableringen på arbetsmarknaden av utrikes födda tar relativt . har tagit emot betydligt fler asylsökande i förhållande till befolkningen än de flesta medlemsstaterna i EU. Asylsökande har en lägre förväntad syssel- sättningsgrad jämfört med t.ex. arbetskrafts- invandrare. En större del av arbetskraften kommer att utgöras av personer som har kort vistelsetid i . Andra faktorer som påverkar etableringen kan vara svårigheter för arbetsgivare att värdera kompetens som förvärvats utomlands, att utrikes födda saknar nätverk som underlättar inträdet på arbetsmarknaden och att de utsätts för diskriminering (se rapport 2007:28 från politisk utvärdering). En snabbare etablering av nyanlända förbättrar finanspolitikens hållbarhet genom ökade skatteintäkter och minskade utgifter för bl.a. ekonomiskt bistånd, bostads- bidrag och arbetsmarknadsstöd. Diagram 10.20 Primärt finansiellt sparande vid en snabbare etablering Källor: och egna beräkningar. För att bedöma effekten av en snabbare etablering av nyanlända antas att skillnaden i sysselsättningsgrad mellan utrikes födda och personer födda i minskar med en tredjedel . Därmed ökar antalet arbetade timmar i ekonomin med . Detta gör att det primära finansiella sparandet blir så mycket högre att den demografiskt betingade för- sämringen av sparandet de närmaste 15–20 åren uteblir (se diagram 10.20), samt att S1 och S2 förbättras av BNP. Fler arbetade timmar för kvinnor Kvinnor har i genomsnitt ett lägre arbetskrafts- deltagande och kortare arbetstid än män. Kvinnor arbetar i större utsträckning än män deltid, särskilt om det finns barn i hushållet. Kvinnor har dessutom mer frånvaro på grund av föräldraledighet och ohälsa jämfört med män. Kvinnor och män arbetar dock i genomsnitt ungefär lika många timmar per dag, om hänsyn även tas till det oavlönade arbetet i hemmet. Om kvinnors arbetskraftsdeltagande och betalda arbetstid ökade skulle de offentliga Ett högre arbetsutbud bland kvinnor skulle innebära högre skatte- intäkter, som olika inkomstberoende transfereringsutgifter skulle minska. I den utsträckning arbetsutbudet ökade till följd av minskad sjukfrånvaro skulle även utgifterna för sjukpenning och sjuk- och aktivitetsersättning minska. Effekten av ett ökat arbetsutbud från kvinnor på de offentliga finanserna beror på hur männens arbetsutbud påverkas. Om männens förvärvs- arbete skulle sjunka i motsvarande grad som kvinnornas ökar, som en följd av att det i stället var männen som utför det oavlönade arbetet i hemmet, skulle effekten på finanserna bli liten. Skulle däremot kvinnornas arbetsutbud öka och deras eller männens fritid minska, eller om det samlade oavlönade arbetet i hemmet skulle minska, skulle det ha en positiv inverkan på finanspolitikens hållbarhet. Om de offentliga utgifterna för barn- och äldreomsorg skulle öka i samband med en sådan utveckling, skulle den positiva effekten på de offentliga finanserna minska. Kvinnors ökade förvärvsarbete skulle även innebära att de fick högre pensionsinkomster. Detta skulle innebära en minskad press på de offentliga finanserna genom lägre utbetalningar av garantipension och bostadstillägg för pensionärer. Diagram 10.21 Primärt finansiellt sparande vid ett högre arbetsutbud bland kvinnor Högre arbetsutbud bland kvinnor Källor: och egna beräkningar. I känslighetskalkylen antas att kvinnors arbetstid ökar så att skillnaden i antalet arbetade timmar mellan män och kvinnor halveras . Det innebär att både kvinnors syssel- sättningsgrad och medelarbetstid ökar. Antalet kvinnor som uppbär ersättning från sjuk- försäkringen antas öka i paritet med syssel- sättningen, medan antalet kvinnor med sjuk- och aktivitetsersättning antas vara . Männens arbetsutbud och de offentliga utgifterna för vård och omsorg antas vara oförändrade. Sammantaget innebär detta att antalet arbetade timmar i ekonomin 2050 är högre än i scenariot vid oförändrat beteende. Det gör att det primära finansiella sparandet blir högre (se ) och att S1 förbättras av BNP, medan S2 förbättras av BNP.