prop · H40311 · 2016-10-11 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:11 Verksamheten inom Organisationen för säkerhet Skr. och samarbete i () Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redogör regeringen för verksamheten inom () och . 2 Svenskt fokus och .......................... Redogörelse för konflikten................................................. hantering av konflikten ......................................... 4 tre dimensioner av säkerhet ................................................. Den militärpolitiska dimensionen....................................... Fördraget om observationsflygningar................ Fördraget om konventionella väpnade Forum för säkerhetssamarbete........................... Den ekonomiska och miljömässiga dimensionen............. Den mänskliga dimensionen ............................................ Kontoret för demokratiska institutioner och mänskliga rättigheter ................................ Högkommissarien för frågor om årliga översynskonferens om den De utdragna konflikterna ................................................................ Stöd till och första Svensk personal ställd till förfogande under Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ....... Regeringen redogör i denna skrivelse för verksamheten i () och . Kompletterande information om verksamheten inom och dess institutioner samt organisationens årsbok finns tillgänglig på hemsida (). I OSSE- delegations redogörelse till finns kompletterande information om arbetet i parlamentariska församling. målsättning har varit att säkerställa att samtliga deltagande stater i lever upp till organisationens normer, principer och åtaganden. Vidare har agerat aktivt för ett samfällt EU-agerande och för att stärka genomslaget för EU:s röst i organisationen. är en av EU:s större givare av frivilliga bidrag till verksamhet och ställer regelbundet personal till förfogande. och första halvan av 2016 har verksamhet i huvudsak dominerats av pågående aggression mot , inklusive dess olagliga annektering av , och det försämrade säkerhetspolitiska klimat som har följt i spåren av konflikten. Verksamheten har även präglats av ökande meningsskiljaktigheter bland de deltagande staterna i synen på det breda säkerhetsbegreppet och utgångspunkt att respekt för mänskliga rättigheter, demokrati och rättsstatens principer är grundläggande förutsättningar för att bygga långsiktigt hållbar fred och säkerhet i . har (2015) och (2016) innehaft ordförandeposten inom . De rådande splittringarna inom organisationen, samt politiska låsningar gällande de utdragna konflikterna och rustningskontrollfrågor, präglade även i . Som en följd av detta kunde inga beslut, utan endast en handfull deklarationer, antas vid ministerrådsmötet. Den så kallade +40-processen om framtidsfrågor efter antagandet av Helsingforsslutakten kom till ett naturligt avslut i då processens mandat löpte ut. I spåren av den allmänt tilltagande politiska polariseringen inom har processen dock inte genererat några konkreta resultat. För svensk del var det inför och under ministerrådsmötet centralt att säkerställa att den europeiska säkerhetsordningen, breda säkerhetsbegrepp, som innefattar såväl militärpolitiska aspekter som demokrati och mänskliga rättigheter, samt organisationens åtaganden och principer, särskilt avseende den mänskliga dimensionen (se även avsnitt 4.3), förblir intakta. Så blev också fallet, vilket bör ses som en framgång trots frånvaron av beslut. agerande har fortsatt att vara inriktat på att säkerställa att deltagande stater lever upp till normer, principer och åtaganden samt att stärka EU:s röst inom organisationen. Inte minst har aktivt verkat för att säkerställa återupprättad respekt för den europeiska säkerhetsordningen som den kommer till uttryck i folkrätten, Helsingforsslutakten, Parisstadgan och andra OSSE- principer, inklusive det breda säkerhetsbegreppet. Med anledning av den pågående ryska aggressionen mot har särskilt fokus riktats mot normativa och praktiska hantering av konflikten. har varit en av de största finansiella och personalmässiga bidragsgivarna till praktiska insatser i relation till konflikten. Tonvikt har lagts vid deltagande i särskilda observatörsmission och den valövervakningsmission som genomfördes i samband med lokalvalen i . Tillsammans med ett antal likasinnade stater har också aktivt agerat för att säkerställa att olagliga annektering av och de brott mot mänskliga rättigheter som följt i spåren av annekteringen av halvön fortsatt ska ges en framskjuten plats på dagordning. Därtill har även bidragit till att har kunnat användas som instrument för EU:s samlade politik i förhållande till konflikten. I detta avseende har stöd för genomförandet av Minsköverenskommelserna och OSSE-ordförandeskapets arbete inom ramen för den så kallade trilaterala kontaktgruppen spelat viktiga roller. En huvudfråga har varit förhandlingarna om villkoren för genomförandet av eventuella lokalval i delar av i enlighet med Minskpaketets kriterier. Mot bakgrund av den försämrade situationen för de mänskliga rättigheterna i delar av har även särskilt uppmärksammat organisationens insatser för demokrati, grundläggande fri- och rättigheter samt rättsstatlighet. Politiskt ansvarsutkrävande i dessa frågor utgör också en viktig del av och EU:s dialog med länderna i . innehar fortsatt, inom EU-kretsen i , rollen som särskild samordnare för yttrande- och mediefrihetsfrågor. Konkret har detta inneburit att har lyckats driva igenom en rad viktiga EU-uttalanden i permanenta råd om yttrande- och mediefrihetssituationen i bland annat , och . spelade även en central roll i ansträngningarna att försöka nå fram till ett beslut om att stärka åtagandena om säkerhet för journalister vid ministerrådsmötet i . Inför och under ministerrådmötet i var också starkt engagerat i förhandlingarna om ett beslut om främjandet av yttrandefrihet. På grund av politisk oenighet antogs inget av dessa två beslut. Med anledning av att inget beslut kunde fattas inom den mänskliga dimensionen vid ministerrådsmötet i hölls det, på initiativ av och , ett särskilt anförande om situationen för de mänskliga rättigheterna i . I anförandet uttrycktes även tydligt stöd för tre oberoende institutioner, vilka har ett viktigt uppdrag i att bistå organisationens deltagande stater med att genomföra Anförandet fick stöd av totalt 40 deltagande stater. har fortsatt att vara en stark och tydlig röst till försvar av tre oberoende institutioner: Kontoret för demokratiska (ODIHR), Mediefrihetsrepresentanten () och Högkommissarien för frågor om nationella minoriteter (HCNM). hårt ansatta till följd av vissa deltagande staters avsiktliga försök att försvaga och försvåra deras arbete. Det gäller dels RFoM:s och HCNM:s mandat, dels ODIHR:s valövervakningsarbete. tillsättandet av en ny RFoM och förlängningen av mandatet för HCNM har krav framförts, främst från , om att institutionernas mandat Tillsammans med ett antal likasinnade deltagande stater har aktivt motsatt sig detta. Jämställdhetsintegrering i kris- och konflikthantering har utgjort ett annat fokusområde för . drivit på för att ett tydligt jämställdhetsperspektiv ska integreras i insatser, inte minst i den särskilda observatörsmissionen i Härutöver har bland annat uppmärksammat frågor om könsrelaterat våld och kvinnor som aktörer i fredsprocesser. bidragit till att jämställdhetsfrågorna har fått en mer framträdande och naturlig plats på dagordning. skiljelinjer mellan deltagande stater i fråga om hur begreppet jämställdhet ska förstås tydligt gjort sig påminda. blockeringar från ett fåtal deltagande stater kunde ministerrådsmötet i därför inte enas om att anta ett tillägg till Svårigheterna att föra arbetet framåt inom den militärpolitiska dimensionen består, ytterst som ett resultat av den ryska aggressionen mot , samt rådande stillestånd avseende fördraget om konventionella väpnade styrkor i (CFE-fördraget). negativt påverkat möjligheten till effektiv rustningskontroll, transparens och förtroendeskapande åtgärder. observationsflygningar (Open Skies) – trots allt har fortsatt att fungera är dock av stor vikt. Även om nuvarande politiska skiljelinjer gör det svårt att nå konkreta framsteg avseende rustningskontroll, är det värdefullt och nödvändigt att fortsätta dialogen om dessa frågor. Som ett sätt att bidra till avspänning verkar fortsatt för ett aktivt genomförande av fördraget om observationsflygningar, inklusive genom att upplåta ett observationsflygplan för andra fördragsstater. arbetar även aktivt med generella inspektioner och förbandsutvärderingar inom ramen för Wiendokumentet. ansträngningar för att bidra till revideringar av Wiendokumentet, i syfte att modernisera och effektivisera dokumentet. har ställt personal till förfogande till sekretariat och fältmissioner och till de oberoende Ett stort antal svenska observatörer har dessutom deltagit i ODIHR:s valövervakningsmissioner . 2016/17:11 stödja verksamhet som syftar till att stärka demokrati och mänskliga rättigheter, med särskilt fokus på yttrande- och mediefrihet och jämställdhet. Därtill har varit pådrivande för att stärka civilsamhällets deltagande i OSSE-arbetet. Bland annat har politiskt och finansiellt stöd lämnats till Civic Solidarity Platform, ett samarbetsforum för civilsamhällesorganisationer från hela som arbetar med mänskliga rättigheter. På hemmaplan har stödet till civilsamhället inneburit nära kontakter med , en paraplyorganisation för en rad organisationer i som aktivt följer arbetet i och som även arbetar för att sprida information och föra debatt om verksamhet. Efter protesterna på Majdan i , vilka ledde till maktskifte i , inledde en olaglig ockupation och en olaglig annektering av och staden . Efter en lokal så kallad folkomröstning fattade Krims parlament beslut om självständighet och begärde att upptas i , vilket bifölls. Stora delar av det internationella samfundet fördömde annekteringen. Därefter försköts fokus i konflikten till östra , där med militära, ekonomiska och politiska medel bidrog till att skapa en separatiströrelse. inledde en antiterroristoperation mot de ryskledda separatisterna. Efter olagliga folkomröstningar utropade separatistledare två förment självständiga så kallade folkrepubliker i Donetsk och Luhansk. har fortsatt att försörja separatisterna med militär materiel och förnödenheter. Ryska reguljära styrkor har också fortsatt att understödja separatisterna på ukrainskt territorium. I ljuset av ökade stridigheter i östra undertecknades en överenskommelse i av den så kallade trilaterala kontaktgruppen. Den trilaterala kontaktgruppen inbegriper företrädare för , och OSSE-ordförandeskapet. Överenskommelsen nåddes efter överläggningar i det så kallade Normandieformatet (, , och ). Kort efter undertecknandet av Minsköverenskommelsen bröt dock separatisterna, tillsammans med ryska reguljära styrkor, mot vapenstilleståndet och inledde en offensiv mot staden . Stridigheterna har därefter varierat i intensitet och fortsätter att skörda både civila och militära dödsoffer. Möten i den trilaterala kontaktgruppen sker regelbundet och förhandlingarna har fokuserat på vapenvila, minröjning, lokalval, tillbakadragande av tunga vapen och återetablerad ukrainsk kontroll över gränsen mot . Inga reella framsteg har dock uppnåtts. bedömde FN att konflikten hade krävt över 9 300 liv, att Skr. 2016/17:11 cirka 21 500 personer hade sårats och att nära 1,8 miljoner personer hade tvingats på flykt inom landet. 3.2OSSE:s hantering av konflikten Hanteringen av den ryska aggressionen mot dominerade dagordning även och . Ministerrådsmötet i och de veckovisa sammanträdena i permanenta råd och forum för säkerhetssamarbete ägnades i hög grad åt konflikten. I dessa diskussioner belystes brott mot folkrätten och grundvalar, och landet stod fortsatt isolerat. särskilda observatörsmission (Special Monitoring Mission in ) har successivt vuxit och blivit största fältnärvaro. En mindre och begränsad observationsmission (Border Control Observation Mission) finns på den ryska sidan av två gränsövergångar längs den rysk-ukrainska gränsen. OSSE-ordförandeskapets särskilda representant i och i den trilaterala kontaktgruppen, som tillkom 2014, har varit fortsatt verksam . oberoende institutioner (ODIHR, RFoM och HCNM) och projektkontoret i har fortsatt sin verksamhet och har ett väl fungerande samarbete med ukrainska myndigheter. Inga officiella representanter för har haft tillträde till . ODIHR övervakade båda omgångarna i de ukrainska lokalvalen respektive . Vidare utförde ODIHR en säkerhetsutvärdering avseende förutsättningarna för övervakning av eventuella lokalval i särskilda områden av Luhansk och Donetsk i enlighet med Minskpaketet. utkom ODIHR och HCNM med en gemensam rapport om situationen för de mänskliga rättigheterna på (se också avsnitt 4.3.2), som slog fast att situationen på halvön efter olagliga annektering var mycket allvarlig. RFoM har fortsatt att uppmärksamma situationen för yttrande- och mediefrihet i både och med koppling till konflikten. RFoM har även tagit initiativ till förtroendeskapande dialog mellan ukrainska och ryska journalistförbund. Syftet har varit att gemensamt identifiera sätt att förbättra situationen för de medieaktörer som bevakar konflikten samt att diskutera pressetik och propaganda. Mandatet för särskilda observatörsmission har förlängts och det nuvarande mandatet sträcker sig fram till . Mandatet tillåter upp till 800 observatörer. bestod missionen av nära 700 observatörer, varav var kvinnor, med uppgift att övervaka säkerhetsläget i hela . Majoriteten av observatörerna är verksamma i östra . Missionen finansieras genom medel från samtliga deltagande stater i , enligt en fördelningsnyckel som reglerar ländernas bidrag till fältverksamhet, samt genom frivilliga bidrag. fanns 25 svenska observatörer i missionen. 2016/17:11 Minsköverenskommelserna 2014 och 2015 gav missionen delvis nya och preciserade uppgifter. Bland annat riktades fokus mot övervakning av eldupphöravtal, den så kallade säkerhetszonen och gränsen mellan och . Missionens möjlighet att bidra till Minsköverenskommelsernas tillämpning har dock varit begränsad . Observatörerna har inte på något meningsfullt sätt fått tillträde till statsgränsen mellan och på den separatistkontrollerade sidan och observatörerna har inte kunnat röra sig fritt i separatistkontrollerade områden. OSSE-missionen vid två gränsposteringar på den ryska sidan av den rysk-ukrainska gränsen har fortsatt sin verksamhet . Missionens nuvarande mandat löper fram till och omfattar 19 observatörer enligt uppgift . I de löpande diskussionerna om mandatet har flertalet av deltagande stater varit eniga om att missionen måste utökas geografiskt och personalmässigt för att kunna bidra till en meningsfull gränsbevakning. har dock motsatt sig en sådan utökning. ordinarie fältnärvaro i , i form av ett begränsat projektkontor i , har prioriterat att stödja nationell dialog och att koordinera och sammanföra olika aktörer verksamma inom minröjning i östra , samt förse dem med utrustning och expertis. 4 tre dimensioner av säkerhet Arbetet i den militärpolitiska, så kallade första, dimensionen, präglas fortsatt av de politiska motsättningarna mellan deltagande stater. Senast kunde enas om en programförklaring för arbetet var 2011. I stället har endast ett fåtal beslut av mindre betydelse fattats. Det årliga informationsutbytet inom ramen för Wiendokumentet inkluderar bland annat militära strukturer, försvarsplanering och försvarsutgifter. Förtroendeskapande åtgärder fyller fortsatt en viktig funktion, och efterlevnaden av Wiendokumentet har fungerat relativt väl. Det gäller såväl det årliga informationsutbytet som det praktiska verifikationsarbetet, såsom utvärderingsbesök. Wiendokumentet ska ses över . Nuvarande dokument är och ska en ny översyn genomföras. Wiendokumentet är i stort behov av att moderniseras, men på grund av motstånd från främst är förutsättningarna för en konstruktiv dialog om revision ytterst begränsade. genomfördes ett Skr. 2016/17:11 högnivåseminarium om militärdoktriner i . viktig roll i genomförandet av seminariet, dels som samordnare inför mötet, dels genom finansiering och deltagande från Försvarsmaktens högsta ledning. Seminariet erbjöd en unik mötespunkt för deltagande staters försvarschefer att diskutera hur det säkerhetspolitiska läget återspeglas i respektive deltagande stats militära doktrinarbete. Mötet utgjorde ett konkret förtroendeskapande instrument på exekutiv nivå. Fördraget om observationsflygningar är inte ett formellt OSSE-fördrag utan ett avtal mellan fördragets medlemsstater, men med en stark koppling till . har den praktiska tillämpningen av fördraget i allt väsentligt fungerat väl. genomfördes den femårsvisa översynskonferensen av fördraget, dock utan några betydande framsteg. består motsättningen mellan och , med anledning av ansökan om anslutning till fördraget, som inte har lösts. Förhandlingarna om flygkvoter löstes genom att inte genomför egna flygningar och därigenom undvek att möta krav på förskottsbetalning, vilka strider mot fördraget. har fortsatt att verka för ett aktivt genomförande av fördraget, bland annat genom att mot betalning ställa ett observationsflygplan till förfogande för andra fördragsstater. har även engagerat sig i informella diskussioner om fördragets efterlevnad. 4.1.3Fördraget om konventionella väpnade styrkor i Sedan meddelade att man avsåg att avbryta iakttagandet av sina fördragsskyldigheter inom fördraget om konventionella väpnade styrkor i (), är fördraget i praktiken satt ur spel. har även lämnat styrgrupp, den så kallade . anses vara den bas varpå övriga förtroendeskapande dokument vilar och ett återöppnande av nämns ibland som en förutsättning för en dialog om till exempel Wiendokumentet. Förutsättningarna för att bryta de låsningar som finns bedöms i det nuvarande säkerhetspolitiska läget emellertid vara mycket små. I forum för säkerhetssamarbete diskuteras militärpolitiska dokument, militärpolitiska åtaganden och projekt. har huvuddelen av arbetet ägnats åt den pågående ryska aggressionen mot , vilket har påverkat i stort sett allt samarbete. 2016/17:11 har verkat för att medlemstater i högre grad ska uppfylla 1325 om kvinnor, fred och säkerhet. Ett antal deltagarländer har motsatt sig att ge frågan utrymme på dagordningen, och nya referenser till resolutionen har inte kunnat föras in i några beslutsdokument. Som ett sätt att uppmärksamma dessa frågor har , med expertis från och , inom ramen för forumet för säkerhetssamarbete presenterat det så kallade Gender Coach-programmet. Programmet syftar till att stärka jämställdhetsintegrering och genomförande av FN:s säkerhetsrådsresolutioner om kvinnor, fred och säkerhet genom förbättrad styrning och ledning på strategisk nivå. har arbetet med små och lätta vapen fortsatt. arbete med små och lätta vapen samt lager av konventionell ammunition har främst varit koncentrerat på att vidareutveckla gemensamma normer samt på att stödja utvalda länders hantering av gamla ammunitionslager. Dessutom har frågor om dokumentation och övervakning behandlats i syfte att öka möjligheterna till kontroll av handel och transit. samarbetar bland annat med FN i dessa frågor. I forumet för säkerhetssamarbete har även uppförandekod för väpnade styrkor som antogs vid diskuterats, dock utan nämnvärda framsteg. Koden stipulerar grundläggande förhållningssätt för såväl behandling av individer inom försvarsmakter som staters samarbete och kan sägas utgöra en värdegrund för försvarsmakters arbete. finns få möjligheter till utveckling av koden och arbetet koncentreras på tillämpningen inom samt på genomförandet i partnerländer. 4.1.5Säkerhetskommittén och den årliga säkerhetsöversynskonferensen Inom ramen för diskuteras icke-militära aspekter av säkerhet med fokus på gränsöverskridande hot. Även detta arbete har överskuggats av pågående aggression mot . Arbetet inom säkerhetskommittén även fokuserat på utvecklingen i och kampen mot terrorism. På det senare temat antogs vid i två deklarationer, en om insatser i kampen mot terrorism och en om motverkande av våldsam extremism och radikalisering. I deklarationerna framhålls FN:s säkerhetsrådsresolutioner på området (2170, 2178, 2199 och 2249) och att arbetet mot terrorism ska bedrivas i enlighet med folkrätten och de mänskliga rättigheterna. Som första regionala organisation antog 2013 ett antal förtroendeskapande åtgärder på cyberområdet. Åtgärderna syftar till att främja samarbete, transparens, förutsägbarhet och stabilitet och därigenom minska risken för missförstånd eller konflikter i cyberrymden. Som uppföljning till detta arbete enades deltagande stater om en andra uppsättning förtroendeskapande åtgärder. Den ekonomiska och miljömässiga Kontoret för samordnaren av ekonomi- och miljöverksamhet, den så kallade andra dimensionen, upprättades och utgör en del av sekretariat. Samordnarkontoret har till uppgift att stärka förmågan hos permanenta rådet och övriga institutioner att hantera ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet. Utgångspunkten är att ekonomisk utveckling och miljömässig hållbarhet är förutsättningar för att bygga varaktig säkerhet. Samarbetet inom den andra dimensionen bedrivs till största del genom projektverksamhet, främst i och , inklusive . Projekten fokuserar bland annat på transportfrågor och gränsöverskridande vattenhushållning. fältmissioner spelar en viktig roll för uppföljning av projekten. Samordnaren verkar även mot korruption och penningtvätt samt för främjande av god samhällsstyrning och en fungerande rättsordning på ekonomi- och miljöområdet. Samordnaren arbetar också för att stärka kvinnors ekonomiska ställning och med migrationsrelaterade frågor med koppling till ekonomiska och miljömässiga aspekter av säkerhet. Det serbiska OSSE-ordförandeskapet 2015 lade särskild vikt vid frågor om energisäkerhet och frågor relaterade till vattenförvaltning ur ett säkerhetsperspektiv. Det tyska OSSE-ordförandeskapet 2016 har samverkan kring handel och infrastruktur som sitt huvudtema inom den ekonomiska och miljömässiga dimensionen. De politiskt bindande åtagandena i tredje, så kallade mänskliga dimension, syftar till full efterlevnad av grundläggande fri- och rättigheter, att upprätthålla rättsstatens principer, att bygga upp och bevara demokratiska institutioner samt att motverka intolerans och är centrerat kring årliga översynskonferens om den mänskliga dimensionen, samt ett antal tematiska kompletterande möten. Evenemangen syftar framför allt till att se över deltagande staters genomförande av åtagandena inom den Dessutom genomförs ett antal konferenser med särskilda Härutöver bedriver självständiga institutioner ett omfattande arbete, genom exempelvis valövervakning, stöd till demokratiska institutioner, insatser för att stärka respekten för mänskliga rättigheter, motverkande av intolerans och diskriminering samt stärkande av medie- och yttrandefrihet. Utöver de specifika evenemang och instrument som nämnts ovan sker ansvarsutkrävande också vid de veckovisa mötena i permanenta råd, där en dialog förs om konkreta frågor som rör deltagande staters tillkortakommanden när det gäller genomförandet av åtagandena i den Vid de regelbundna mötena i kommittén för den 2016/17:11 dagordningspunkten om frivillig rapportering, där deltagande stater ges tillfälle att redogöra för en aspekt av situationen för de mänskliga rättigheterna i det egna landet. genomförde en sådan frivilligrapportering på temat yttrandefrihet. För svensk del var två större konferenser om mediefrihet och konflikt, inklusive säkerhet för journalister och propaganda, och särskilt betydelsefulla . Konferenserna arrangerades av mediefrihetsrepresentant. deltog i den kärngrupp av likasinnade deltagande stater inom som på den svenska delegationen i delade ut utmärkelsen till den ukrainska aktivisten för hennes insatser för mänskliga rättigheter och demokrati i .