prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Det saknas därmed skäl att behålla upplysningsbestämmelserna i lagen om de skyldigheter som följer av förordningen. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter offentliggöra den information om transak- tioner som har anmälts (artikel 19.3). Bestämmelsen gäller även auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare (arti- kel 19.10). Det ges dock en möjlighet för medlemsstaterna att i stället föreskriva att en behörig myndighet själv får offentliggöra informationen. Regeringen har bedömt att bör utnyttja denna möjlighet (samma prop. s. 49) och en bestämmelse med den innebörden har införts i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (10 §). När den lagstiftning som kompletterar marknadsmissbruksförord- ningen samlas i kompletteringslagen, bör bestämmelserna i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument om insynsregister och om att ska offentliggöra transak- tioner som har rapporterats (9 och 10 §§) föras över till kompletterings- lagen. Regeringens förslag: Bestämmelserna om investeringsrekommen- dationer utmönstras ur lagen om handel med finansiella instrument. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: finns bestämmelser om investe- ringsrekommendationer i lagen om handel med finansiella instrument (5 a kap.). tiv (artikel 6.5). De kompletteras av föreskrifter och allmänna råd (FFFS 2005:9) om investeringsrekommendationer riktade till allmänheten samt hanteringen av intressekonflikter. föreskrifterna genomförs kommissionens direktiv /125/EG av den om genomförande av och rådets direktiv /6/EG när det gäller skyldigheten att presentera investe- ringsrekommendationer sakligt och att uppge intressekonflikter. Bestämmelserna i lagen och föreskrifter gäller för den som yrkesmässigt utarbetar investeringsrekommendationer som är avsedda för spridning till allmänheten. De innebär krav bl.a. på att vara saklig och ange källa och omfattar både personer som står under Finans- inspektionens tillsyn samt fysiska och juridiska personer som inte står Marknadsmissbruksförordningen innehåller regler om investerings- rekommendationer, t.ex. sådana analyser av aktier och bolag med köp- och säljrekommendationer som ges ut av värdepappersinstitutens analys- avdelningar (artikel 20). Reglerna innebär i korthet att sådana investe- ringsrekommendationer ska presenteras objektivt och att eventuella intressekonflikter ska redovisas. De kortfattade reglerna i förordningen kompletteras av detaljerade regler i kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2016/958 (se avsnitt 5.2.4). Det kan konstateras att bestäm- melserna i lagen om handel med finansiella instrument är mer begrän- sade än det som gäller enligt förordningen, eftersom bestämmelserna i lagen endast gäller den som yrkesmässigt utarbetar eller sprider inves- Någon begränsning till yrkesmässig verk- samhet finns inte i marknadsmissbruksförordningen, vilket innebär att fler personer än kommer att träffas av kraven. Bestämmelserna om investeringsrekommendationer bör utmönstras ur lagen om handel med finansiella instrument. Därmed bör även bemyn- digandet att meddela föreskrifter i detta avseende utgå (7 kap. 1 § 7 lagen om handel med finansiella instrument). De analyser och investeringsrekommendationer som omfattas av mark- nadsmissbruksförordningen kan komma att spridas via medium som om- fattas av tryckfrihetsförordningens (TF) och yttrandefrihetsgrundlagens (YGL) tillämpningsområde. I marknadsmissbruksförordningen finns en uttrycklig bestämmelse om att reglerna om tryck- och yttrandefrihet ska beaktas vid tillämpningen av bestämmelserna om investeringsrekommen- dationer (artikel 21). Detta klargörs även i skälen till förordningen (skäl 77). Som anförs i avsnitt 7.5 ska bestämmelserna om investerings- rekommendationer således inte tillämpas i den utsträckning det skulle strida mot bestämmelserna om tryck- eller yttrandefrihet i TF och YGL. 17.4 Återköp av egna aktier Regeringens bedömning: Bestämmelserna om handel med egna aktier i återköpsprogram bör kvarstå i lagen om handel med finansiella instrument. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att dagens system med anmälningar av återköp av egna aktier till börserna fungerar väl och bör behållas. () anser att det kan ifrågasättas om börserna även i fortsättningen ska ha ansvaret att upprätthålla register och publicering avseende information om återköp. Nuvarande svenska regelverk begränsar emittenters återköp till att äga rum på den reglerade marknad där den aktien tagits upp till handel. Marknadsmissbruksförordningens tillämpningsområde omfattar dock även finansiella instrument upptagna till handel på en MTF-plattform. förutsätter att aktiebolagslagen (2005:551) ändras i detta avseende. Skälen för regeringens bedömning: I marknadsmissbruksförord- ningen finns en möjlighet att till den behöriga myndigheten anmäla trans- aktioner i ett återköpsprogram och på så sätt undantas från tillämpningen av reglerna om marknadsmissbruk (artikel 5.3). Detaljerade regler om hur sådan handel ska genomföras och offentliggöras finns i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/1052. Handel med egna aktier som har utförts i enlighet med marknadsmissbruksför- ordningen undantas enligt gällande rätt även från straffbestämmelserna i marknadsmissbrukslagen. I avsnitt 14.4 föreslås att motsvarande undan- tag införs i den nya lagen om straff för marknadsmissbruk. I lagen om handel med finansiella instrument finns en skyldighet för svenska aktiebolag som förvärvar eller överlåter egna aktier att anmäla detta till den börs som driver den reglerade marknad där aktierna är upp- tagna till handel. Om handeln sker i återköpsprogram enligt marknads- missbruksförordningen (artikel 5), ska anmälan göras till Finansinspek- tionen (4 kap. 19 §). Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har dock möjlighet att föreskriva att anmälan i stället ska ske till börsen (7 kap. 1 § 5). har meddelat sådana föreskrifter (13 kap. 2 § föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser). Regeringen anser i likhet med att nuvarande ordning där anmälningar av återköp av egna aktier görs till börserna fungerar väl. bör därför även i fortsätt- ningen få meddela sådana föreskrifter. framför att aktiebolagslagen bör ändras så att återköp av egna aktier även kan ske på en MTF-plattform. Regeringen konstaterar att det inte är i marknadsmissbruksförordningen som det regleras i vilken utsträckning det är tillåtet för ett aktiebolag att handla med egna aktier utan i bolagsrätten. En möjlighet att handla med egna aktier på annat än reglerade marknader skulle därför kräva en översyn av bestämmelserna i aktiebolagslagen. Det är emellertid en fråga som inte bör hanteras i det förevarande lagstiftningsärendet. 17.5Anmälningar av finansiella instrument som handlas på handelsplatser Regeringens förslag: Regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att anmälningar om vilka finansiella instrument som kan handlas på handelsplatser ska göras till Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten och inte till den behöriga myndigheten, vilket marknadsmissbruksförordningen före- skriver. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna tar inte upp frågan. Skälen för regeringens förslag: Enligt marknadsmissbruksförord- ningen ska marknadsoperatörer av reglerade marknader samt värde- pappersföretag och marknadsoperatörer som driver en MTF-plattform eller en OTF-plattform anmäla finansiella instrument som upptagits till handel eller handlas på handelsplatsen, eller för vilka en ansökan om upptagande till handel har gjorts (artikel 4.1). Anmälan ska göras till den behöriga myndigheten. En anmälan ska också göras när ett sådant instrument inte längre handlas eller är upptaget till handel, om uppgiften inte redan är känd för den behöriga myndigheten. Den behö- riga myndigheten ska i sin tur utan dröjsmål översända anmälningarna till som ska offentliggöra uppgifterna (artikel 4.2 i marknadsmiss- bruksförordningen). Innehållet i anmälan framgår i marknadsmiss- bruksförordningen (artikel 4.3) och i kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2016/909 av om komplettering av Europa- parlamentets och rådets förordning (EU) nr 596/2014 avseende tekniska standarder för tillsyn för innehållet i anmälningar som ska lämnas in till behöriga myndigheter och sammanställning, offentliggörande och upprätthållande av förteckningen över anmälningar (artikel 1). har genom avtal med uppdragit åt att ta hand om nämnda anmälningar. Avtalet har ingåtts bl.a. i syfte att förkorta tiden mellan anmälan och offentliggörande. Avtalet förutsätter att det är som tar emot anmälningarna. Enligt marknadsmissbruks- förordningen har möjlighet att utöva sina uppgifter på eget ansvar genom delegering till annan myndighet, exempelvis (artikel 23.1 c). Avtalet reglerar dock inte förhållandet mellan Finans- inspektionen och de företag som omfattas av anmälningsskyldighet (artikel 4). För att avtalet mellan och ska kunna tillämpas krävs det därför en bestämmelse som innebär en skyldighet för de berörda företagen att i stället lämna anmälningarna till . Eftersom anmälningsskyldigheten regleras i en direkt tillämplig EU- förordning är det lämpligt att en sådan bestämmelse har stöd i lag genom att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer får meddela föreskrifter om att sådana anmälningar ska göras till . och rådet har, i samband med att man beslutat att senarelägga datumet för genomförande och tillämpning av reglerna i MiFID II (se avsnitt 5.2.1), beslutat att senarelägga tidpunkten då de nu aktuella reglerna i marknadsmissbruksförordningen (artikel 4.2 och 4.3) ska börja tillämpas till (se artikel 2 a i och rådets förordning [EU] 2016/1033). Skälet för Prop. 2016/17:22 det är att det datasystem som ska användas av för att hantera anmälningarna och offentliggöra informationen inte kunde tas i drift . Eventuella föreskrifter om att anmälningar ska göras till kan därmed inte träda i kraft förrän tidigast . Anmälningsskyldighet enligt marknadsmissbruksförordningen (artikel 4.1) har dock förelegat . meddelade att det datasystem som ska användas av de behöriga myndigheterna för att ta emot anmälningar enligt marknadsmissbruks- förordningen (artikel 4.1) är detsamma som för att ta emot liknande anmälningar enligt MiFIR. Datumet för när MiFIR ska börja tillämpas har även det senarelagts med till (se artikel 1.14 a i och rådets förordning [EU] 2016/1033). Enligt bör marknadsoperatörer av reglerade marknader samt värde- pappersföretag och marknadsoperatörer som driver MTF-plattformar därför kunna avvakta med att börja tillämpa reglerna i marknads- missbruksförordningen (artikel 4.1) om skyldighet att anmäla finansiella instrument som upptagits till handel eller handlas på handelsplatsen eller för vilka en ansökan om upptagande till handel har gjorts till dess att de fått information från sina behöriga myndigheter om att det aktuella datasystemet har tagits i drift. Regeringens förslag: Företag som står under tillsyn ska betala årliga avgifter för att bekosta inspektionens över- vakning enligt kompletteringslagen. Regeringen får meddela före- skrifter om avgifterna. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Första AP-fonden, , Svensk Försäkring, , Svenska förslaget och anser att den avgift som är avsedd att finansiera tillsyn bör betraktas som en skatt. instanser instämmer med ett särskilt yttrande till utredningens betänkande enligt vilket den avgift som enligt utredningens förslag ska betalas av de finansiella företagen inte motsvaras av en tillräckligt motprestation (SOU 2014:46 s. 499 f.). finansmarknaderna är att marknaderna och de finansiella instituten ska understödja den reala ekonomin. Det är samhället i stort och inte bara de finansiella instituten som tjänar på en väl fungerande finansmarknad. anser att avgifter kan tas ut av de plattformar där handeln med finansiella instrument sker. Genom att avgifterna tas ut av plattformarna kommer avgifterna i förlängningen att bäras av alla som handlar med finansiella instrument. Därmed skapas en tydlig och direkt koppling mellan nyttan av en väl fungerande marknad och kostnaden för att marknaden ska vara välfungerande. oklart vilka företag som ska bekosta tillsynen Om t.ex. fondbolag i någon högre grad skulle omfattas, är sambandet mellan avgift och motprestation så svagt att fråga är om en skatt. Även om det är svårt att få till stånd en helt rättvis fördelning och vissa diskrepanser får accepteras, framstår det som en lämpligare lösning att tydliggöra vilka företag, även icke tillståndspliktiga, som omfattas av tillsynen för att ålägga dessa en avgift. Av förordningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av verksamhet framgår att varje avgiftsgrupp ska svara för de kostnader som går att hänföra till gruppen. Också mot den bakgrunden framstår det som oklart hur en avgift ska kunna tas ut för verksamhet som avser helt andra grupper av företag. Även Första AP-fonden förordar i första hand finansiering genom skatt, i enlighet med det särskilda yttrandet, liksom . anser att verksamhet ska finansieras på samma sätt som verksamhet. Att övertar ansvaret för verksamhet som tidigare bedrevs av kan enligt inte få till följd att finansieringen av verksamheten förändras utan att det finns goda sakliga skäl för detta. Skälen för regeringens förslag: verksamhet finansieras dels via anslag på statsbudgeten, dels via avgifter för pröv- ning av ansökningar och anmälningar. De företag som står under Finans- inspektionens tillsyn betalar årliga avgifter till inspektionen enligt förord- ningen (2007:1135) om årliga avgifter för finansiering av Finansinspek- tionens verksamhet. De årliga avgifterna ska täcka de kostnader som myndigheten haft eller beräknas få för nedlagt arbete inom respektive företagskategori. Dessa avgifter får inte disponera utan de ska redovisas mot inkomsttitel på statsbudgeten. De årliga avgift- erna ska i princip motsvara de medel som anvisas Finansinspek- tionen på statsbudgeten. Avgifter som tas ut med stöd av förordningen (2001:911) om avgifter för prövning av ärenden hos får myndigheten däremot disponera. Som ekonomiskt mål för dessa av- gifter gäller också full kostnadstäckning. övervakning enligt marknadsmissbrukslagen bekostas med årliga avgifter från de institut som står under inspektionens tillsyn (20 §). Detsamma gäller avseende inspektionens övervakning enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument (26 §). Denna ordning gällde även enligt den numera upp- hävda insiderstrafflagen. Frågan om finansiering genom avgifter hänger samman med frågan om vad som är en avgift och vad som är en skatt. kan, som skett i nämnda lagar, delegera beslutskompetensen till regeringen i fråga om av- gifter men inte i fråga om skatt. Detta följer av regeringsformen. I rege- ringsformen finns ingen definition av begreppen skatt och avgift. I för- arbetena till regeringsformen uttalas dock att skillnaden mellan skatt och avgift är att en skatt kan karaktäriseras som ett tvångsbidrag till det all- männa utan direkt motprestation, medan det med avgift vanligen förstås en penningprestation som betalas för en specificerad motprestation från det allmänna. Dock framhålls att gränsen mellan begreppen skatt och av- gift är flytande (prop. 1973:90 s. 213). Det är i och för sig möjligt att finansiera tillsyn över ett kollektiv genom avgifter som schablonmässigt tas ut av det kollektivet. höver inte vara fråga om en direkt motprestation till den enskilde avgifts- betalande. Ersättningar som tas ut av en bransch eller annat kollektiv för att täcka en myndighetskontroll har därför i tidigare lagstiftningsärenden betraktats som avgifter i regeringsformens mening och inte som skatter. I ett lagstiftningsärende avseende djurfoder konstaterade att den statsrättsliga karaktären av ersättningar som schablonmässigt tas ut av en bransch eller annat kollektiv för att täcka en myndighetskontroll (tillsyn) över kollektivet tidigare varit föremål för bedömande (prop. 1984/85:149 s. 59). Lagrådet uttalade därvid att intagit den ståndpunkten att sådana ersättningar är att betrakta som avgifter i rege- ringsformens mening och inte som skatter (jfr prop. 1978/79:170 s. 131 f. och 148) samt att följaktligen kan delegera frågor om sådana ersättningar till regeringen enligt 8 kap. 7 § regeringsformen (nuvarande 8 kap. 3 §). I ett lagstiftningsärende avseende en allmän fiskevårdsavgift angavs som skäl för en sådan avgift bl.a. att avgiftsmedlens användning skulle komma de fiskande till del i form av åtgärder som på olika sätt be- främjar fiskevården och som därmed skapar goda fiskemöjligheter för den enskilde (prop. 1994/95:231 s. 13 f.). Lagrådet konstaterade att av- giften i fråga inte kunde hänföras till en sådan typ av avgift för vilken det lämnas en direkt motprestation till den enskilde avgiftsbetalande, men att det emellertid stod klart att avgiftsbegreppet kan inbegripa fall där veder- laget utgörs av en s.k. kollektiv motprestation). Mot bakgrund av den vidgning av avgiftsområdet som kunde anses ha skett genom konstitutio- nell praxis ansåg Lagrådet att fiskevårdsavgiften rättsligt kunde betraktas som en avgift. När det gäller marknadsmissbruksfrågor kan sambandet mellan av- gifter och tillsyn uppfattas som svagt. tillsyn enligt lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru- ment avser t.ex. tillsyn över samtliga aktiemarknadsbolag och insyns- personer i dessa. Tillsynen i den delen avser således ett annat kollektiv än det kollektiv som betalar avgifter för tillsynen. Detsamma kommer att gälla övervakningen enligt marknadsmissbruksförordningen. Finans- inspektionens övervakning kommer t.ex. att omfatta var och en som handlar med finansiella instrument eller sprider viss information om sådana instrument. Endast i vissa särskilda fall är övervakningen begrän- sad till tillståndspliktiga företag. Det gäller t.ex. skyldigheterna att ha en effektiv marknadsövervakning och att rapportera misstänkta transak- tioner (artikel 16 i förordningen). Å andra sidan kommer övervaknings- åtgärderna i stort sett uteslutande att avse transaktioner och order som hanteras av tillståndspliktiga företag (värdepappersinstitut) och beteen- den (inklusive transaktioner, order och informationsspridning) avseende finansiella instrument som handlas hos andra tillståndspliktiga företag (de företag som driver handelsplatserna). Övervakningsaktiviteterna kommer således att avse företeelser som äger rum genom eller hos de tillståndspliktiga företagen. Den som investerar i eller handlar med värdepapper gör normalt detta genom ett värdepappersinstitut, och en emittent som finansierar sig på värdepappersmarknaden gör det normalt genom att emittera finansiella instrument som handlas på en handels- plats. En avgift riktad mot de tillståndspliktiga företagen träffar således direkt och indirekt (genom att kostnaderna för avgiften kan föras vidare till investerare och emittenter) det kollektiv som i första hand gynnas av övervakning enligt marknadsmiss- bruksförordningen kommer också i första hand de tillståndspliktiga före- tagen till del. Övervakningen bidrar till förtroendet för värdepappers- marknaden, vilket gynnar de företag som agerar där. är beroende av en välfungerande tillsyn, eftersom investerarnas benägenhet att spara i fonder torde minska om deras förtroende för värdepappers- marknaden minskar. Detsamma gäller försäkringsföretag som tillhanda- håller t.ex. produkter för pensionssparande. Andra tillståndspliktiga före- tag är beroende av en väl fungerande finansmarknad för att kunna finan- siera sig. Det kan visserligen sägas att även den som aldrig handlar med värde- papper och den som inte finansierar sig på den del av kapitalmarknaden som omfattas av marknadsmissbruksförordningen också gynnas av en väl fungerande värdepappersmarknad. På motsvarande sätt kan det sägas att hela samhället gynnas av en fungerande läkemedelskontroll, för vilken avgifter tas ut av läkemedelstillverkarna. Att en avgift inte träffar var och en som teoretiskt gynnas av den kollektiva motprestationen (övervakningen) innebär, som konstateras ovan, emellertid inte att över- vakningen inte kan finansieras genom avgifter. Inte heller det faktum att, som anför, verk- samhet i viss mån överförs till från Ekobrottsmyn- digheten, vars verksamhet inte finansieras genom avgifter, innebär något hinder mot att verksamheten finansieras genom avgifter. Myndigheter kan nämligen finansieras på olika sätt. Ett system med generella avgifter förutsätter någon form av registrering av de som ska betala. Den förut- sättningen är uppfylld när det gäller verksamhet. Genom att finansiera övervakningen med avgifter uppnår man att kost- naderna, direkt och indirekt, kommer att belasta det kollektiv som i första hand drar nytta av övervakningen. I de regler som gäller för handel på värdepappersmarknaden och för olika slag av tillståndspliktiga finan- siella företag finns det dessutom uttryckliga krav på att handeln med finansiella instrument respektive verksamheten ska drivas så att för- troendet för marknaden upprätthålls (se t.ex. 1 kap. 2 § lagen om handel med finansiella instrument, 2 kap. 17 c § lagen om värdepappersfonder och 8 kap. 1 § lagen om värdepappersmarknaden). Enligt regeringens mening finns det sammanfattningsvis förutsättningar för att finansiera övervakningen enligt marknadsmissbruksförordningen med avgifter som betalas av företag som står under tillsyn. Ett sätt att uppnå en mycket tydlig motprestation för de företag som ska betala avgifter skulle kunna vara att, som anför, låta handelsplatserna bekosta tillsynen. Det skulle innebära att av- gifterna i förlängningen skulle bäras av alla som handlar med finansiella instrument. Enligt regeringens mening bör övervak- ning dock, på samma sätt som , bekostas av ett större kollektiv än endast de företag som driver handelsplatser. Alla tillståndspliktiga före- tag kan anses dra nytta av övervakningen på marknadsmissbruksområdet och de bör därför bekosta den. Företag som står under Finansinspek- tionens tillsyn bör således betala årliga avgifter för att bekosta inspek- tionens övervakning enligt kompletteringslagen. Regeringen bör få med- dela föreskrifter om avgifterna. Enligt regeringens uppfattning är det inte lämpligt att, som Fond- Prop. 2016/17:22 bolagens förening anför, utvidga avgiftsskyldigheten till att även omfatta vissa icke tillståndspliktiga företag. En sådan ordning skulle bli svår- hanterlig, eftersom det, som nämns ovan, skulle förutsätta någon form av registrering av de företag som ska betala avgifter. Hur stora årliga avgifter som de företag som står under Finansinspek- tionens tillsyn ska betala regleras i förordningen om årliga avgifter för finansiering av verksamhet. De årliga avgifterna ska enligt förordningen finansiera den verksamhet som drivs av Finans- inspektionen, med undantag för viss angiven verksamhet som finansieras på annat sätt (1 §). De årliga avgifterna ska även finansiera den del av verksamhet som avser insamling och behandling av uppgifter åt enligt lagen (2014:484) om en databas för övervakning av och tillsyn över finansmarknaderna. I förordningen är flertalet finansiella företag indelade i avgiftsgrupper medan vissa kate- gorier av företag betalar en fast årlig avgift. De årliga avgifterna ska ge full kostnadstäckning. Med det avses, som pekar på, att varje avgiftsgrupp respektive företagskategori ska svara för både direkta kostnader och den andel av indirekta kostnader som går att hän- föra till respektive kategori (4 §).