prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — Därutöver finns ytterligare ingripandeåtgärder som får vidtas mot fondbolag i vissa särskilda fall: kan, som alternativ till att återkalla fondbolagets tillstånd, meddela en varning (12 kap. 4 §), eller besluta att en styrelseledamot eller en verkställande direktör i ett fondbolag inte längre får vara det (12 kap. 3 §). När det gäller frågan om hur det i lagen om värdepappersfonder bör an- ges vilka sanktioner och andra administrativa åtgärder som Finans- inspektionen har att tillgå får det – av samma skäl som anförs i fråga om strukturen i lagen (se avsnitt 9.2.3) – anses saknas behov av att införa en sanktionskatalog motsvarande den som finns i UCITS-direktivet (artikel 99.6). Nuvarande bestämmelse om ingripandeåtgärder kan således behållas (12 kap. 1 § andra stycket). Det finns inte heller behov av att i lagen införa en uttrycklig bestämmelse om att sanktionerna ska vara effektiva, proportionella och avskräckande (jfr artikel 99.1 tredje stycket), eftersom det är något som följer redan av befintligt regelverk och tidigare förarbetsuttalanden (se bl.a. prop. 2002/03:139 s. 382 och prop. 2010/11:135 s. 229). Vidare kan konstateras att genom förslaget att bestämmelsen ska vara tillämplig på förvaringsinstitut (se avsnitt 9.2.3) kan sanktionerna och åtgärderna beslutas också om ett sådant institut gör sig skyldigt till en överträdelse av bestämmelser som gäller för dess verk- samhet (se dock nedan om återkallelse av tillstånd). Som framgår i avsnitt 9.3.1 om de nya reglerna i UCITS-direktivet (artikel 99.6) och ovan om gällande rätt, har flertalet av de administrativa sanktioner och administrativa åtgärderna i direktivet redan en motsvarighet i lagen om värdepappersfonder. När det gäller befogen- heten att besluta om sanktionsavgifter behöver dock nuvarande bestäm- melser om storleken på sådan avgift anpassas för att uppfylla kraven i UCITS-direktivet (se vidare nedan). Krav på att ett agerande upphör Enligt UCITS-direktivet ska den behöriga myndigheten kunna kräva att ”den ansvariga personen upphör med sitt agerande och inte upprepar det agerandet” (artikel 99.6 b). har enligt gällande rätt möjlighet att besluta ett föreläggande om att t.ex. ”vidta en åtgärd för att komma till rätta med situationen” och förena föreläggandet med vite (12 kap. 1 § andra stycket och 20 § lagen om värdepappersfonder). Det kan bl.a. vara fråga om att åtgärda vissa brister. Vidare kan , om någon utan till- stånd driver fondverksamhet, förelägga denne att upphöra med verksam- heten (12 kap. 19 § samma lag). nuvarande möjlig- het att meddela föreläggande uppfyller kravet i UCITS-direktivet om att den behöriga myndigheten ska kunna kräva att ett visst agerande upphör. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder i denna del finns där- med inte. Återkallelse eller tillfälligt indragande av tillstånd Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet ha befogenhet att återkalla eller tillfälligt dra in ett fondföretags eller förvaltningsbolags auktorisation (artikel 99.6 c). När det gäller befogenheten för den behöriga myndigheten att perma- nent återkalla ett fondbolags tillstånd att driva fondverksamhet har redan denna möjlighet enligt lagen om värdepappers- fonder, om bolaget genom en allvarlig överträdelse har åsidosatt sina skyldigheter enligt den lagen eller andra författningar som reglerar bo- lagets verksamhet m.m. (12 kap. 1 §). Tillståndet ska därutöver återkallas i vissa särskilt angivna situationer. Dessa återkallelsegrunder är bl.a. så- dana som hör samman med att den som ingår i styrelsen eller är verk- ställande direktör inte uppfyller vissa krav (12 kap. 3 §) eller att ett fondbolag inte kommit igång med att driva fondverksamhet (12 kap. 4 §). Det nuvarande kravet att ett beslut om återkallelse förutsätter att det begåtts en allvarlig överträdelse kan inte anses stå i strid med reglerna i UCITS-direktivet. Det återspeglar snarare kravet att sanktioner och andra administrativa åtgärder ska vara proportionerliga i förhållande till överträdelsen i fråga. Något behov av särskilda genomförandeåtgärder finns således inte i detta avseende. Beträffande åtgärden att tillfälligt dra in ett fondbolags tillstånd skulle det som anges i förarbetena till lagen om värdepappersmarknaden om möjligheten för att vid mindre allvarliga överträd- elser förelägga ett företag att begränsa sin rörelse i något avseende (se prop. 2006/07:115 s. 506 f.) kunna anföras beträffande kravet på tillfällig indragning av ett fondbolags tillstånd för diskretionär portföljförvaltning (1 kap. 4 § andra meningen lagen om värdepappersfonder). När det gäller fondverksamhet föreligger däremot delvis andra förut- sättningar. Enligt gällande rätt ska förvaltningen av en värdepappersfond tas över av fondens förvaringsinstitut om fondbolagets till- stånd har återkallats (9 kap. 1 § lagen om värdepappersfonder). sådant fall ska förvaringsinstitutet, efter tillstånd, överlåta förvaltningen av fonden till ett annat fondbolag, alter- nativt ska institutet upplösa fonden genom att tillgångarna i fonden säljs och nettobehållningen skiftas ut till andelsägarna (9 kap. 2 § samma lag). För att införa en möjlighet att tillfälligt återkalla ett tillstånd för fond- verksamhet skulle ett undantag behöva göras i gällande bestämmelser med innebörd att förvaringsinstitutet inte måste överlåta förvaltningen eller upplösa fonden. Frågan är då vem som skulle kunna sköta har normalt sett inte inrättat sin verk- samhet för att handha förvaltning av en värdepappersfond. anlita utomstående expertis skulle möjligen kunna vara en lösning på eventuella personalresurser, men det som utesluter denna ordning är att det strider mot UCITS-direktivet om ett företag agerar som både förvaringsinstitut och fondbolag. Enligt utredningens uppfattning är det vidare oklart vilket behov som denna åtgärd är avsedd att fylla. fondbolagets överträdelse är allvarlig och det inte bedöms tillräckligt med ett föreläggande att vidta rättelse är det svårt att se i vilket fall en tillfällig återkallelse av tillståndet att driva fondverksamhet skulle kunna De sanktioner och åtgärder som anges i UCITS-direktivet (artikel 99.6) överensstämmer i allt väsentligt med de motsvarande sanktionskataloger som finns i flera andra EU-rättsakter på finansmark- nadsområdet, men till skillnad från exempelvis tillstånd att driva värde- pappersrörelse lämpar sig denna åtgärd inte för just fondverksamhet. svenskt vidkommande bör alltså åtgärden tillfällig återkallelse av till- stånd inte föranleda någon lagstiftningsåtgärd. Enligt utredningen får det, i detta avseende, anses tillräckligt att enligt lagen om värdepappersfonder har nuvarande befogenhet att i allvarliga fall åter- kalla fondbolagets tillstånd. Regeringen gör inte någon annan bedömning än utredningen i denna fråga. Det är inte heller relevant med någon lagstiftningsåtgärd med anled- ning av kravet i UCITS-direktivet på återkallelse eller tillfällig indrag- ning av ett fondföretags tillstånd, eftersom en värdepappersfond är bildad på kontraktsrättslig grund och alltså inte utgör ett självständigt rätts- En värdepappersfond har således inte något tillstånd som kan återkallas eller tillfälligt dras in. När det gäller förvaringsinstitut ges institutet inte heller något särskilt tillstånd enligt lagen om värdepappersfonder. I stället godkänns indirekt en bank eller ett annat kreditinstitut som värdepappersfondens förva- ringsinstitut genom att fondbestämmelserna, vari förvaringsinstitutet anges, godkänns av (se 4 kap. 8 § andra stycket 1 och 9 § samma lag). Bestämmelser om tillstånd för den verksamhet som banker och andra kreditinstitut driver finns i stället i lagen om bank- och Där ingår verksamhet som förvaringsinstitut endast som en verksamhet bland flera som omfattas av tillståndet enligt den Det är således inte relevant att i lagen om värdepappersfonder ta in en bestämmelse som möjliggör en återkallelse eller tillfällig indragning av ett förvaringsinstituts ”tillstånd”. Reglerna i UCITS-direktivet (artik- el 99.6 c) tar dessutom sikte enbart på förvaltningsbolag (fondbolag) och fondföretag (värdepappersfonder). För att genomföra direktivet i svensk rätt krävs det alltså inte motsvarande sanktion eller åtgärd beträffande Regeringen anser i likhet med utredningen att det inte bör införas en möjlighet i lagen om värdepappersfonder att återkalla tillståndet för ett förvaringsinstitut. I händelse av allvarliga överträdelser i verksamheten som förvaringsinstitut är det emellertid inte osannolikt att det också föreligger sådana brister hos institutet att tillståndet bör åter- kallas enligt bestämmelserna i lagen om bank- och finansieringsrörelse. Tillfälligt eller permanent förbud för en ledamot av fondbolagets ledningsorgan att utöva ledningsfunktioner Den behöriga myndigheten ska enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6 d) ha befogenhet att meddela ett tillfälligt eller, vid upprepade allvarliga överträdelser, permanent förbud för en ledamot av fondbolagets ledningsorgan (eller för annan fysisk person som hålls ansvarig) att utöva ledningsfunktioner i det bolaget eller andra sådana bolag. Finansinspek- tionen har enligt lagen om värdepappersfonder möjlighet att återkalla ett tillstånd för ett fondbolag på grund av att en styrelseledamot eller den verkställande direktören inte uppfyller kraven på lämplighet (12 kap. 3 §). Som ett alternativ till återkallelse kan besluta att en styrelseledamot eller en verkställande direktör inte längre får ingå i ledningen för ett fondbolag. I dessa fall riktas sanktionerna mot fondbolaget. I de nya reglerna i UCITS-direktivet, med undantag av reglerna om storleken på sanktionsavgift (artikel 99.6 e och f), förefaller det inte göras någon skillnad mellan fysiska och juridiska personer. Även om det skulle vara så att den nu aktuella ingripandebefogenheten i direktivet (artikel 99.6 d) tar sikte enbart på fysiska personer, kan och bör nuvarande möjlighet i lagen om värdepappersfonder att ingripa även mot fondbolaget behållas. Som konstateras får medlemsstaterna behålla eller införa andra eller strängare ingripandebefogenheter än dem som anges i UCITS-direktivet (artikel 99.7). I avsnitt 9.3.3 föreslås att det införs en möjlighet för Finansinspek- tionen att besluta att en fysisk person som ingår i ledningen för ett fond- bolag inte får utföra ledningsfunktioner i sådana bolag. Sanktionsavgifter och högsta belopp Enligt UCITS-direktivet (artikel 99.6) ska den behöriga myndigheten även ha rätt att besluta om sanktionsavgifter vid överträdelser. har enligt gällande rätt möjlighet att förena ett beslut om varning eller anmärkning för ett fondbolag med en sanktions- avgift (12 kap. 7–9 §§ lagen om värdepappersfonder). I lagen om värde- pappersfonder används dock, till skillnad från i UCITS-direktivet, termen straffavgift. Eftersom avgiften inte utgör någon straffrättslig sanktion, framstår det som lämpligt att i lagen ersätta termen straffavgift med sank- tionsavgift. Sistnämnda term överensstämmer också med den terminologi som används direktivet. Ett korrekt genomförande av reglerna om sank- tionsavgift kräver att en sådan avgift ska kunna påföras även förva- ringsinstitut. Den nuvarande konstruktionen, att sanktionsavgifter beslutas i förening med en anmärkning eller en varning, är en ordning som gäller enligt svensk rätt och som inte följer av UCITS-direktivet. Den ordningen bör dock vara förenlig med direktivet (jfr artikeln 99.7). I UCITS-direktivet (artikel 99.6 e) anges, för juridiska personer (fond- bolag och förvaringsinstitut), en miniminivå för maximala sanktions- avgifter om . Vidare finns två olika beräkningsmetoder. Enligt den första metoden ska maximala sanktionsavgifter kunna uppgå till åtminstone av den juridiska personens årsomsättning, alternativt omsättningen för koncernen om den juridiska personen är ett moder- eller dotterföretag. Den andra metoden innebär att, om det går att beräkna den ekonomiska fördel som har erhållits genom en överträdelse (uppkomna vinster eller undvikna kostnader), ska den maximala avgiften fastställas till minst två gånger det beloppet (artikel ). Liknande regler om sanktionsavgifter finns i kapitaltäckningsdirektivet (artikel 66.2 första stycket c och e och andra stycket). De reglerna har genomförts i svensk rätt i lagen om bank- och finansieringsrörelse och i lagen om värdepappersmarknaden där det finns tre alternativa beräk- ningssätt för att fastställa sanktionsavgifternas stor- lek (15 kap. 8 § första stycket respektive 25 kap. 9 § första stycket). När de genomfördes tolkades de enligt följande (se prop. 2013/14:228 s. 235 f.). Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningarna utgör ett avgiftstak. har att beakta den ram som detta avgiftstak ställer upp. Sanktionerna ska vara proportionella i förhållande till överträdelsen i fråga. Samma bedömning gjordes när det gäller mot- svarande regler om sanktionsavgifter i förordningen om värdepappers- centraler (artikel 63.2 e och g) och i öppenhetsdirektivet (artikel 28b.1 första stycket c i och andra stycket) (se prop. 2015/16:10 s. 248–252 och prop. 2015/16:26 s. 95–97). De sistnämnda EU-rättsakterna innehåller, i likhet med UCITS-direktivet, två alternativa beräkningssätt, samt en fastslagen minimininivå. Reglerna i UCITS-direktivet om sanktionsavgifter för fondbolag och förvaringsinstitut bör genomföras i svensk rätt på samma sätt som mot- svarande regler i andra EU-rättsakter. Det innebär att sanktionsavgifterna för fondbolag och förvaringsinstitut bör kunna uppgå till högst det högsta av: 1.ett belopp som per i svenska kronor motsva- rade , av bolagets eller institutets, eller i förekommande fall, koncernens omsättning närmast föregående räkenskapsår, 3.två gånger den vinst som bolaget eller institutet har erhållit till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 4.två gånger de kostnader som bolaget eller institutet har undvikt till följd av regelöverträdelsen, om beloppet går att fastställa. I samma syfte justeras utredningens förslag till att endast omfatta fondbolag och förvaringsinstitut. föreslår att det bör finnas utrymme att beakta omsättningen året före överträdelsen ägde rum, snarare än året före beslutet, i de fall utredning, utan bolagets för- skyllan, drar ut . Enligt regeringens uppfattning medger dock ett korrekt genomförande i svensk rätt av UCITS-direktivet inte en sådan möjlighet. anser att det i svensk rätt inte bör införas något annat tak för sanktionsavgifter än de som följer av de tre sista punkterna ovan, dvs. att inte införa ett fastslaget belopp. Enligt Finans- inspektionen skulle det harmonisera med de bestämmelser som gäller på bank- och värdepappersmarknadsområdet. Förvaltningsrätten i anser däremot att det kan finnas ett värde i att ha en angiven beloppsnivå, då det kan uppstå situationer där det inte är möjligt att beräkna sanktionsavgiften vare sig utifrån den ekonomiska fördelen eller utifrån årsomsättningen. Regeringen noterar att reglerna i UCITS-direk- tivet avviker från motsvarande regler i kapitaltäckningsdirektivet på så sätt att det i sistnämnda direktiv inte anges något bestämt belopp (artikel 99.6 e respektive artikel 66.2 c) Regeringen, som instämmer med Förvaltningsrätten i , anser att ett bestämt belopp ger större flexibilitet och utökade möjligheter att fastställa sanktioner som är effektiva, avskräckande och proportionerliga (se bl.a. skäl 35 till ändringsdirektivet). Det stämmer även överens med hur motsvarande regler i förordningen om värdepapperscentraler och i öppenhetsdirektivet har genomförts i svensk rätt (se prop. 2015/16:10 s. 249 f. och prop. 2015/16:26 s. 95 f.). efterfrågar ett förtydligande kring hur de olika be- loppen förhåller sig till varandra. anför att det i lagstiftningen bör förtydligas att det är den högsta nivån på ”taket” som de olika beräkningsmetoderna ger som ska tillämpas. Beräkningsmetod- erna ska enligt regeringens uppfattning ses som alternativa. Det högsta beloppet enligt de alternativa beräkningssätten utgör ett avgiftstak, vilket innebär att inte kan bestämma en sanktionsavgift som överskrider detta belopp (jfr prop. 2015/16:10 s. 250). Det högsta beloppet kan t.ex. komma att överstiga såväl som av omsättningen, om två gånger vinsten av överträdelsen uppgår till ett högre belopp. Flera remissinstanser, däribland , anför att de mycket höga maximibeloppen inte är anpassade för den svenska mark- naden, utan för att utgöra en tillräckligt avskräckande sanktion för något av de största fondbolagen inom EU. motsätter sig en utveckling mot höjda sanktionsavgifter i principiellt hänseende, eftersom detta i sig inte kan anses minska risken för överträdelser och då anser att det finns andra mer effektiva åtgärder i syfte att upprätthålla regelefterlevnaden på området. Reglerna om sanktioner i UCITS-direktivet ska ha en avskräckande effekt och sanktionsavgifterna ska därför kunna uppnå en nivå som är tillräckligt hög för att balansera de eventuella fördelar som en över- trädelse har genererat och vara stora nog för att avskräcka även större fondbolag och förvaringsinstitut från att begå överträdelser (jfr skäl 35 till ändringsdirektivet). Vidare är reglerna utformade för att kunna tillämpas på en mängd olika överträdelser, på företag av olika storlekar, med olika ekonomiska resurser och i samtliga medlemsstater. Maximi- beloppen är således dimensionerade för att vara tillräckligt effektiva, proportionerliga och avskräckande i de olika situationer som kan uppstå. När gäller vägledning beträffande sanktionsavgifternas storlek hänvisas till avsnitt 9.4. I lagen om värdepappersfonder finns det en bestämmelse som tar sikte på en situation där överträdelsen har ägt rum under ett fondbolags första 2015/16:170 verksamhetsår eller en situation där uppgifter om omsättningen annars saknas eller är bristfälliga (12 kap. 8 § andra stycket). I ett sådant fall får en uppskattning av omsättningen göras. De nya reglerna i UCITS-direk- tivet utgör inte något hinder mot att bestämmelsen behålls. Motsvarande bestämmelse finns även i t.ex. lagen om bank- och finansieringsrörelse (15 kap. 8 § andra stycket). I UCITS-direktivet (artikel 99.6 e och f) uttrycks sanktionsavgiften i euro. I fråga om sanktionsavgifter för både fysiska och juridiska personer anges att för medlemsstater vars valuta inte är euro, ska motsvarande värde i nationell valuta dagen för ändringsdirektivets ikraftträdande tillämpas. Det innebär att den valutakurs som kommer att ligga till grund för omräkning mellan euro och svenska kronor inte kommer att för- ändras. I fråga om vilken valutakurs som bör tillämpas vid omräkning mellan euro och svenska kronor gjordes, när det gäller en ändring av insättningsgarantins täckningsbelopp, bedömningen att den s.k. mitt- kursen som fastställs av bör användas (se prop. 2010/11:23 s. 13 f.). Det är även denna mittkurs som föreslås tillämpas för omräkning av sanktionsavgiften för fysiska personer enligt kapitaltäckningsdirektivet (prop. 2014/15:57 s. 46). Det är därför lämp- ligt att tillämpa mittkursen för omräkning av sanktionsavgiften även enligt UCITS-direktivet. Enligt mittkursen mot- svarade . Det är visserligen möjligt att fastställa ett högre maximibelopp än så (se artikel 99.7). Det saknas dock anledning att höja de redan höga maximibeloppen, särskilt mot bakgrund av att beräkningen av de andra takbeloppen kan medföra högre sanktionsavgifter än . Förvaltningsrätten i ifrågasätter huruvida det är lämpligt att ange ett belopp i euro som är knutet till värdet i kronor vid ett visst datum. Mer ändamålsenligt torde det enligt rätten vara att direkt i lagtexten ange ett belopp i kronor. Regeringen anser emellertid inte att det finns skäl för att i lagen om värdepappersfonder avvika från hur belopp anges i motsvarande bestämmelser i andra lagar på finansmarknadsområdet. De sanktionsavgifter som ska kunna tas ut enligt UCITS-direktivet kan komma att överstiga den nuvarande beloppsbegränsningen i lagen om värdepappersfonder om högst (12 kap. 8 §). Den begränsningen bör därför tas bort. Även bestämmelsen om att avgiften inte får överstiga av fondbolagets omsättning under närmast föregående räkenskapsår bör justeras (jfr prop. 2013/14:228 s. 236). I UCITS-direktivet anges inte något lägsta belopp för sanktionsavgifter. Det bör däremot finnas en begränsning av sanktionsavgiftens storlek i lagen om värdepappersfonder. Bestämmelsen att avgiften ska uppgå till lägst bör behållas. Bestämmelsen om fastställande av sanktionsavgifter för juridiska per- soner är tillämplig även när en sanktionsavgift beslutas enligt den i avsnitt 9.2.4 föreslagna utvidgningen av ingripandebefogenheterna, dvs. exempelvis vid åsidosättande av tillstånds- och upplysningsskyldig- heterna enligt 11 kap. lagen om värdepappersfonder. Sanktioner och andra administrativa åtgärder mot Prop. Regeringens förslag: Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett fondbolag, eller ersättare för någon av dem, ska ske genom 1.beslut att personen i fråga , lägst och högst , eller för upprepade allvarliga överträdelser, permanent, inte får vara styrelseledamot eller verkställande direktör eller ersättare för någon av dem, eller 2.beslut om sanktionsavgift. Ett ingripande mot en styrelseledamot eller verkställande direktör i ett förvaringsinstitut, eller ersättare för någon av dem, ska ske genom beslut om sanktionsavgift. Sanktionsavgiften för en fysisk person i ett företags ledning ska som högst fastställas till det högsta av 1.ett belopp som per i svenska kronor mot- svarade , 2.två gånger den vinst som personen erhållit till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa, eller 3.två gånger de kostnader som personen undvikit till följd av regel- överträdelsen, om beloppet går att fastställa. Sanktionsavgiften ska tillfalla staten. Detsamma ska gälla sanktionsavgift som får tas ut av en fysisk per- son som har drivit fondverksamhet utan att vara berättigad till det eller åsidosatt tillstånds- eller underrättelseskyldigheten i fråga om förvärv, förändringar eller avyttring av ett kvalificerat innehav i ett fondbolag. Regeringens bedömning: Någon möjlighet att meddela ett före- läggande mot fysiska personer i företagets ledning bör inte införas. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att sanktions- avgiften för en fysisk person ska uppgå till lägst . Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Kammarrätten i anser att det kan diskuteras huruvida ett permanent förbud mot att utöva ledningsuppdrag i ett fondbolag står i överensstämmelse med proportionalitetsprincipen och att frågan om ett sådant förbud skulle kunna vara permanent kräver en djupare analys. Härvid bör, enligt kammarrätten, beaktas om inte möjligheten att genom bestämmelserna om ledningsprövning uppnå samma resultat är en bättre lösning. Fond- bolagens förening och vid betonar vikten av en restriktiv tillämpning av de föreslagna sanktions- bestämmelserna. () anser att hänsyn bör tas till att sanktioner gentemot fysiska personer är betydligt mer ingripande än för ett finansiellt företag. Skälen för regeringens förslag och bedömning I avsnitt 9.2.5 föreslås att ska få besluta om sank- tioner mot fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning. Med undantag för reglerna om storleken på sanktionsavgift (artikel 99.6 e och f i UCITS-direktivet) förefaller det som att det i sanktions- katalogen (artikel 99.6) i övrigt inte görs någon skillnad mellan fysiska och juridiska personer. De sanktioner och andra administrativa åtgärder som anges i UCITS-direktivet och som kan beslutas mot fysiska personer i de berörda företagens ledning är således: –föreläggande att upphöra med visst agerande och inte upprepa detta (artikel 99.6 b),