prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Ett antal remissinstanser företräder alltså uppfattningen att lagens skydd skulle inkräkta alltför mycket på de skyldigheter arbetstagare har i förhållande till arbetsgivaren, och att arbetstagare som genom larmet begår en skadeståndsgrundande handling bör undantas från lagens skydd. Ett antal remissinstanser är emellertid av motsatt uppfattning. att lagen i stället bör innehålla en bestämmelse som gör att arbetstagaren vid ett larm som skyddas av lagen inte ska kunna drabbas av skade- ståndsansvar enligt någon annan reglering. anför att det riskerar att motverka lagens syfte om avtal om tystnadsplikt ska gälla parallellt med lagen och arbetstagare ska kunna bli skade- ståndsskyldiga trots att förutsättningarna för skydd varit uppfyllda. TCO och framhåller att en starkt avhållande faktor för den som funderar på att slå larm är om han eller hon riskerar skadeståndsansvar för att ha larmat. De efterfrågar därför en tydlig bestämmelse om att den arbetstagare som slagit larm enligt lagen inte är skadeståndsskyldig för skada som uppkommer för arbetsgivaren på grund av larmet. Ingenjörer är också inne på denna linje, och även ytterligare remissinstanser har pekat på att en risk för att drabbas av skadeståndsansvar, eller en osäkerhet om vad som gäller, kan ha en avhållande effekt på viljan att slå larm. När det gäller lagens förhållande till arbetstagares skadestånds- skyldighet kan regeringen alltså konstatera att det finns företrädare för två helt motsatta synsätt bland remissinstanserna. Å ena sidan finns uppfattningen att ett larm som skyddas enligt lagen aldrig ska kunna medföra skadeståndsansvar för arbetstagaren. Å andra sidan finns upp- fattningen att larm som innebär att arbetstagaren gör sig skyldig till en skadeståndsgrundande handling ska undantas från lagens skydd. Att införa en bestämmelse som innebär att en arbetstagare som om- fattas av lagens skydd inte kan drabbas av skadeståndsansvar enligt någon annan reglering skulle emellertid innebära att lagen, och de intressen som ligger bakom den, systematiskt överordnas andra lagar och de intressen och avvägningar som ligger bakom dem. Det blir då, enligt regeringens mening, fråga om en annan typ av reglering än den förstärk- ning av skyddet mot repressalier i vissa situationer som regeringen nu Regeringens mening är att en sådan bestämmelse skulle föra för Konsekvenserna av en sådan bestämmelse skulle också vara svåra Ett liknande resonemang kan föras i förhållande till möjligheten att låta lagen gå före avtalade tystnadsplikter. Som utredningen angett är avtals- friheten en grundläggande och viktig rättsprincip, och avsteg från den bör göras med försiktighet. Även i det fallet skulle det bli fråga om en annan typ av reglering än den som föreslås, och då skulle det krävas delvis andra överväganden. Detta talar enligt regeringens uppfattning mot att låta det skydd mot repressalier för visselblåsare som föreslås få företräde framför avtalade tystnadsplikter eller annan reglering som kan innebära skadeståndsskyldighet för arbetstagaren. När det gäller lagstadgade tystnadsplikter är brott mot sådana i mycket stor utsträckning kriminaliserade. Som framgår av avsnitt 4.10 föreslås att skyddet mot repressalier inte ska gälla om arbetstagaren begår brott genom att slå larm. Någon risk för motstridiga resultat blir det alltså inte fråga om i sådana fall. Om det särskilda repressalieskyddet inte skulle gälla vid larm som utgör skadeståndsgrundande handlingar, exempelvis brott mot avtalade tystnadsplikter, skulle det enligt regeringens mening innebära en alltför stor och alltför kategorisk inskränkning av skyddet. Dessutom skulle en sådan inskränkning göra det mindre förutsägbart när skyddet inträder. En inskränkning av avtalsfriheten i den utsträckning som med flera remissinstanser uttryckt farhågor för kommer inte heller att bli aktuell eftersom regeringen inte ser skäl att reglera giltigheten av avtalade tystnadsplikter. Det kan naturligtvis anses motsägelsefullt att en arbetstagare skulle kunna vara skyddad enligt en lagstiftning, men ändå bli ersättningsskyldig enligt en annan. Regeringen utesluter inte heller att det skulle kunna ha en avhållande effekt på en arbetstagare som överväger att slå larm om det finns en risk för att drabbas av skadeståndsansvar. En reglering som helt utesluter sådan risk skulle emellertid vara svår att åstadkomma. Som anges ovan bör kraven läggas på en sådan nivå att en helhetsbedömning enligt nu gällande rätt normalt skulle utfalla till arbetstagarens fördel. Regeringens uppfattning är att innehållet i gällande rätt, och inte minst arbetstagares lojalitetsplikt, i tillräcklig utsträckning beaktas vid utformningen av lagförslaget. Enligt regeringens mening innebär det att den föreslagna lagen skulle vara väl ägnad att ge vägledning åt en arbetstagare som överväger att slå larm. När det gäller lagens förhållande till lagen om skydd för företagshemligheter konstaterar regeringen att den lagen är avsedd att skydda näringsidkare mot obehöriga angrepp på företagshemligheter. I avsnitt 4.3.5 föreslås att arbetstagare ska skyddas mot repressalier av den nu föreslagna lagen endast vid larm om allvarliga missförhållanden och att utgångspunkten för vad som ska utgöra allvarliga missförhållanden ska vara brott med fängelse i straffskalan eller därmed jämförliga missförhållanden. Detta anknyter till det som gäller för att ett röjande av företagshemligheter för att avslöja missförhållanden inte ska anses obehörigt (se 2 § andra stycket lagen om skydd för företagshemligheter). Regeringens uppfattning är att fall då skadeståndsansvar aktualiseras för arbetstagaren enligt annan reglering, eller där annan reglering på annat sätt leder till motstridiga resultat, inte kan förväntas förekomma i någon större utsträckning. I den mån skadeståndsansvar för arbetstagaren aktualiseras bör skadeståndet dessutom i många fall helt eller delvis 2015/16:128 kunna jämkas i fall där arbetstagaren uppfyller villkoren för ett särskilt skydd. Regeringen anser således att den nu beskrivna ordningen får godtas. Det bör alltså inte införas en bestämmelse som undantar skadeståndsgrundande handlingar från lagens tillämpningsområde. Det bör inte heller införas en bestämmelse som utesluter skadeståndsansvar enligt annan lagstiftning för arbetstagare som slår larm på ett sätt som skyddas av den föreslagna lagen. Vissa remissinstanser anser att det av lagförslagets utformning inte tydligt framgår att de nya reglerna ska gälla parallellt med annan lagstiftning. menar att det inte tillräckligt tydligt framgår att lagen inte i sig ger någon rätt för en arbetstagare att slå larm om allvarliga missförhållanden, och föreslår att detta förtydligas i en inledande paragraf. Utredningen föreslår att lagens beskaffenhet ska framgå genom att det anges att det är fråga om ett stärkt skydd. Mot detta har invänt att benämningen, särskilt , riskerar att bli förvirrande, eftersom det kan komma att bli oklart i förhållande till vilket rättsläge skyddet är stärkt. Förvaltningsrätten i menar att en ändring av lagens namn bör övervägas, exempelvis genom att stärkt byts ut till särskilt. I likhet med vad som föreslagits av Förvaltningsrätten i anser regeringen att skyddets funktion bör förtydligas genom att skyddet benämns ett särskilt skydd. Det bör också klart framgå att det skydd lagen ska ge är ett skydd mot repressalier. På så sätt kan lagen göras tydligare och risken för missuppfattningar om förhållandet till annan lagstiftning minskas. I avsnitt 4.5 föreslår regeringen att lagen ska utformas som ett förbud för arbetsgivare att vidta repressalier mot arbetstagare som slår larm om vissa förutsättningar är uppfyllda. I avsnitt 4.9 föreslås att sanktionen vid arbetsgivares brott mot repressalieförbudet ska vara skadestånd. Lagrådet förordar i stället att en lösning övervägs där lagen utformas som en ren skadeståndsreglering och att dess rubrik ändras till t.ex. Lag om skadestånd till arbetstagare som slår larm om allvarliga missförhållanden. Genom en sådan reglering minskar enligt Lagrådet problemen med förhållandet till skydd på annan grund. Även om lagen utformas som en rent skadeståndsrättslig reglering skulle dock behovet av att klargöra förhållandet till annan rätt kvarstå enligt regeringens mening. Det hänger samman med att den rätt till skadestånd under vissa förutsättningar som lagen föreslås ge är avsedd att vara ett komplement till det skydd som finns i annan reglering. Den föreslagna lagen är alltså i många fall inte den enda grund en arbetstagare kan åberopa i förhållande till sin arbetsgivare. Det är viktigt att det är tydligt för såväl arbetstagare som arbetsgivare. Även det förhållandet att lagen inte är avsedd att reglera rätten att slå larm gör att det finns ett stort behov av att behandla förhållandet till annan reglering, bl.a. för att det ska vara möjligt att göra en rimlig avvägning av skyddets omfattning. framhålla att skadestånd är normalpåföljden inom arbetsrätten. arbetsrättsliga regleringen är som utgångspunkt utformad som förbud Prop. 2015/16:128 eller påbud riktade till arbetsgivaren, men i de fall där arbetsgivaren bryter mot dessa är det i normalfallet skadestånd som blir påföljden. Även i de fall där det är möjligt att föra talan om ogiltighet av en uppsägning eller ett avskedande blir sanktionen skadestånd för det fall att en arbetsgivare inte rättar sig efter en dom där åtgärden ogiltigförklarats. En lag som är utformad som en ren skadeståndslag skulle därför avvika från hur den arbetsrättsliga regleringen är utformad i övrigt. Enligt regeringens mening talar alltså övervägande skäl för att behålla den lagtekniska konstruktion som föreslogs av utredningen och i lagrådsremissen. Samma argument gör sig enligt regeringens mening i stor utsträckning gällande i fråga om lagens rubrik. Som anförs ovan är benämningen ”särskilt skydd” avsedd att tydliggöra lagens förhållande till annan reglering. Enligt regeringen bör det därför framgå redan av lagens rubrik. Lagrådet anför också att de föreslagna lagbestämmelserna är vaga och deras innebörd därmed svår att fastställa, vilket medför uppenbara risker för problem i rättstillämpningen. Den arbetstagare som uppfattar lagförslaget som en betydande förstärkning av skyddet mot repressalier kan, enligt Lagrådet, visa sig stå på osäker grund. Som anges ovan är dock inte avsikten att skapa ett heltäckande skydd mot arbetsgivares repressalier, utan att förstärka skyddet mot repressalier i vissa situationer. Naturligtvis finns det ett starkt intresse av att det är tydligt för såväl arbetstagare som arbetsgivare när det särskilda skyddet mot repressalier inträder. Regeringens bedömning är också, som framgår ovan, att den valda konstruktionen innebär en tydligare reglering än vad en kodifiering av gällande rätt hade inneburit. är det en komplex fråga där många olika intressen måste beaktas, och det är därför viktigt att det finns ett visst utrymme för bedömningar i det enskilda fallet. 4.3.2Ett skydd vid larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet Regeringens förslag: Lagen ska vara tillämplig när någon slår larm. Larmet ska avse missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: menar att det bör tydliggöras vad som avses när det gäller möjligheten att larma om förhållanden som ligger i förfluten tid. och Företagarna har synpunkter på att arbetstagares motiv med larmet inte ska beaktas. Remissinstanserna har inte särskilt kommenterat att larmet ska avse missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Skälen för regeringens förslag Vad som avses med att slå larm Som en grundläggande förutsättning för att lagen ska vara tillämplig bör gälla att arbetstagaren kan anses slå larm. Att slå larm bör, enligt regeringen, innebära något annat än att nämna ett visst förhållande för 2015/16:128 någon annan i förbigående. I själva begreppet slå larm bör ligga en avsikt att uppmärksamma någon på ett förhållande som kan uppfattas som ett I det allmänna språkbruket antyder begreppet slå larm ett aktivt och medvetet handlande. Därför framstår det också som naturligt att det bör innefatta ett krav på en avsikt. också kunna uppfattas från mottagarens sida. Arbetstagare som nämner allvarliga missförhållanden på ett sätt som inte faller under begreppet slå larm bör alltså inte omfattas av det särskilda skyddet mot repressalier. Detta innebär givetvis inte att arbetsgivaren därmed har rätt att vidta repressalier mot arbetstagaren. Arbetstagaren kan vara skyddad på andra grunder, se avsnitt 4.3.1. Om ett påtalande av missförhållanden är ett larm eller inte får avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. Med att slå larm bör avses såväl att arbetstagaren påtalar missförhållanden för arbetsgivaren som att arbetstagaren vänder sig till någon utanför verksamheten. mottagaren av ett larm bör vara för att skyddet mot repressalier ska inträda återkommer regeringen till nedan. Det bör understrykas att det endast bör handla om avsikten att slå larm, och att den avsikten bör skiljas från arbetstagarens motiv till att slå larm. Vid prövningen av om någon slagit larm bör det, enligt regeringens uppfattning, inte ha någon betydelse om syftet med larmet var att komma till rätta med missförhållanden, att skada arbetsgivaren eller en kombination av båda dessa syften. Detta har kritiserats av Svenskt Näringsliv, som framhåller att arbetstagarens motiv är en omständighet som beaktas såväl enligt praxis från Arbetsdomstolen, inom ramen för en tillämpning av lagen om skydd för företagshemligheter och i Europa- Även Företagarna är inne på samma linje. Att en arbetstagare slår larm med avsikt att skada arbetsgivaren kan emellertid, enligt regeringens uppfattning, inte förväntas förekomma i någon större utsträckning. Att någon typ av hämndmotiv bidrar till att arbetstagaren väljer att slå larm behöver inte heller utesluta att arbetstagaren ändå är skyddsvärd när det finns ett allmänintresse i att missförhållanden kommer fram. I arbetstagarens lojalitetsplikt ligger emellertid att ett larm inte får göras på ett sätt som riskerar att skada arbetsgivaren i onödan. Om arbetstagarens enda syfte med larmet är att tillfoga arbetsgivaren skada, eller om larmet sker på ett sätt som tillfogar arbetsgivaren onödig skada, bör det kunna utgöra skäl för jämkning av ett skadestånd enligt lagen, se vidare avsnitt 4.9. jämkning är enligt regeringens mening tillräcklig för att oskäliga resultat ska kunna undvikas. Regeringen anser därför, i likhet med utredningen, att arbetstagarens motiv med larmet inte bör utgöra en del av bedömningen av om lagen är tillämplig. Att skyddet mot repressalier bör gälla när någon slår larm bör också innebära att ett larm inte behöver vara avslutat för att skyddet ska kunna En arbetstagare som vid en inledande kontakt med exempelvis en representant för arbetsgivaren endast kortfattat anger vilken typ av missförhållande det är fråga om bör, enligt regeringens mening, redan inledningsvis kunna vara skyddad mot repressalier. arbetsgivare kunna skrämma en arbetstagare från att lämna ytterligare information genom att vidta repressalier utan att det omfattas av den nu föreslagna lagens skydd. Påtalanden av missförhållanden som ligger längre tillbaka i tiden En särskild fråga är om begreppet slå larm bör utesluta påtalanden av förhållanden som ligger längre tillbaka i tiden och endast avse pågående situationer av något slag, t.ex. akuta situationer som innebär en fara som snabbt måste avhjälpas. Frågan gäller således om det i begreppet slå larm bör ingå en tidsaspekt av något slag. Att en visselblåsare dröjer med att påtala ett missförhållande kan bero på helt naturliga och legitima orsaker. Det kan vara så att arbetstagaren först efter ett avslutat skeende får reda på vad som har hänt. Arbetstagaren kan behöva fundera noga på hur denne ska agera. Det ligger i sakens natur att detta kan vara svåra beslut som tar tid att fatta. Det kan också vara så att arbetstagaren själv försöker att utreda vad som faktiskt har hänt. Vidare kan arbetstagaren välja att avvakta för att se om arbetsgivaren självmant åtgärdar missförhållandet. Arbetstagaren kanske väljer att påtala missförhållandet när arbetsgivaren inte har vidtagit erforderliga åtgärder inom rimlig tid. I de nämnda situationerna kan det ofta ligga nära till hands att anse att arbetstagaren slår larm. I andra situationer kan det däremot framstå som mindre naturligt att betrakta ett påtalande av äldre missförhållanden i verksamheten som ett larm. Ett exempel är om det rör missförhållanden som ligger långt tillbaka i tiden och som närmast har ett historiskt intresse. Enligt regeringens mening bör det i sådana fall knappast vara fråga om att arbetstagaren slår larm. Behov av att därutöver tydliggöra i vilken utsträckning det ska vara möjligt att larma om förhållanden som gäller förfluten tid, vilket efterfrågas av , anser regeringen inte finnas. Upprepade påtalanden av samma missförhållande En annan fråga är om flera upprepade påtalanden av samma förhållande bör rymmas inom begreppet slå larm. Man kan t.ex. tänka sig att arbetstagaren påtalar missförhållanden för arbetsgivaren upprepade gånger . Enligt regeringens mening bör även upprepade påtalanden kunna utgöra larm i lagens mening eftersom det i många fall kan vara motiverat, t.ex. om arbetsgivaren inte vidtar erforderliga åtgärder med anledning av larmet. Så kan också vara fallet när arbetstagaren vänder sig externt om samma missförhållanden, kanske till olika mottagare. Ju fler gånger arbetstagaren påtalar samma missförhållande desto mer uttunnat blir dock larmmomentet. I något skede kan larmmomentet vara så uttunnat att det knappast längre kan anses vara fråga om ett larm. Påtalanden som arbetstagaren uppenbart inser är oriktiga Som framgår nedan av avsnitt 4.3.5 bör det som utgångspunkt inte ställas några särskilda krav på att de förhållanden larmet avser verkligen har inträffat eller att arbetstagaren har något särskilt kunskapsunderlag i det avseendet. I ytterlighetsfall kan det dock vara så att arbetstagarens påtalande av missförhållanden inte kan anses falla under begreppet slå larm om arbetstagaren uppenbart inser att uppgifterna om missförhållanden som lämnas är oriktiga. Någon avsikt att slå larm bör då inte anses finnas. 2015/16:128 Larmet ska avse missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet En naturlig avgränsning av tillämpningsområdet för en lag som ska ge ett särskilt skydd mot repressalier från arbetsgivaren är, enligt regeringens mening, att det bör röra sig om larm om förhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Som konstateras ovan används begreppet visselblåsare vanligtvis om en person inom en organisation som rapporterar eller slår larm om någon typ av missförhållanden inom organisationen, och i rekommendation om skydd för visselblåsare anges att det ska vara fråga om information om fara eller skada för allmänintresset inom ramen för en arbetsrelaterad relation. Att det bör krävas allvarliga missförhållanden återkommer regeringen till i avsnitt 4.3.5. Här behandlar regeringen vad som bör avses med att sådana förhållanden förekommer i en arbetsgivares verksamhet. De båda begreppen har emellertid ett nära samband. Begreppet i arbetsgivarens verksamhet bör, för det första, rymma allt som förekommer inom ramen för själva verksamheten, det vill säga sådant som handlar om arbetsgivarens produktion, uppdrag, affärs- eller driftsförhållanden etc. Till arbetsgivarens verksamhet bör också räknas alla åtgärder med verksamhetsanknytning som vidtas av arbetsgivaren, företrädare för arbetsgivaren eller andra personer som deltar i verksamheten. Tillämpningen och efterlevnaden av bestämmelser av olika slag med närmare krav på verksamheten bör också anses vara förhållanden i arbetsgivares verksamhet. Även arbetsmiljöfrågor och frågor som rör förhållandet mellan arbetsgivare och arbetstagare bör omfattas. I avsnitt 4.3.5 föreslår regeringen att brott med fängelse i straffskalan ska kunna utgöra allvarliga missförhållanden i den föreslagna lagens mening. Lagrådet anser att det är oklart om och när den omständigheten att en anställd begår brott med fängelse i straffskalan utgör ett sådant missförhållande som avses i lagen. Om den omständigheten att arbetstagaren gör sig skyldig till brott har koppling till arbetsgivarens verksamhet på det sätt som framgår ovan, är det enligt regeringens mening tydligt att det bör anses att det ryms inom arbetsgivarens verksamhet. Även en koppling till arbetsgivarens verksamhet på annat sätt, t.ex. genom att ett brott begås i arbetsgivarens lokal eller på arbetstid, bör kunna omfattas. Ageranden som helt saknar samband med verksamheten bör däremot falla utanför. Det bör emellertid bli fråga om en bedömning i det enskilda fallet, och den bör göras med beaktande även av vilken typ av missförhållande det är fråga om. 4.3.3Lagen ska gälla alla arbetstagare och alla arbetsgivare Regeringens förslag: Lagen ska gälla alla arbetstagare i offentlig och privat anställning. Alla arbetsgivare ska omfattas. Utredningens förslag: Överensstämmer med regeringens. Arbetsdomstolen, TCO och instämmer i utredningens bedömning att även arbetstagare som inte omfattas av lagen om anställningsskydd bör omfattas av lagen. Arbetsförmedlingen ställer sig positiv till att även Prop. 2015/16:128 arbetstagare som är anställda med särskilt anställningsstöd, i skyddat arbetet eller i utvecklingsanställning omfattas av skyddet trots att de inte omfattas av anställningsskyddslagen. ifrågasätter om arbetstagare med företagsledande ställning bör omfattas av lagen med hänvisning till den starka lojalitetsplikt som gäller för dem, och att de varken omfattas av anställningsskyddslagen eller av det utökade meddelarskyddet i kommunala företag och vissa andra organ. anser att om en särskild reglering ska införas på området är det föreslagna tillämpningsområdet väl avvägt. anser att det bör förtydligas att även anställda med avgångsvederlag omfattas. Blueprint for Free Speech välkomnar att lagen föreslås gälla i såväl privat som offentlig verksamhet. JO, , , Företagarna, , , Vision och har synpunkter på att lagen ska gälla i offentlig verksamhet. Skälen för regeringens förslag Lagen ska gälla inom såväl offentlig som privat sektor Som tidigare nämnts skyddas arbetstagare inom privat respektive offentlig sektor i olika utsträckning mot att drabbas av repressalier från arbetsgivarens sida med anledning av ett larm om missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Detta sammanhänger främst med att arbetstagare inom offentlig sektor genom grundlagarna skyddas mot repressalier från den offentliga arbetsgivaren om de utnyttjar sin yttrandefrihet. Offentliganställda arbetstagare anses också ha en längre gående kritikrätt än privatanställda arbetstagare. Det hänger i sin tur ihop med att arbetsgivare inom den privata sektorn kan anses ha särskilda intressen av lojalitet, skydd av goodwill och företagshemligheter, samt bevarande av verksamhetens konkurrenskraft m.m. Mot denna bakgrund kan det ifrågasättas om det är lämpligt att reglera skyddet för offentliganställda och privatanställda arbetstagare i samma regelverk. Missförhållanden som med hänsyn till allmänintresset bör komma fram eller annars åtgärdas kan emellertid uppkomma såväl inom offentlig som privat verksamhet. Från arbetstagarens perspektiv framstår behovet av skydd mot repressalier som lika stort, oavsett i vilken verksamhet han eller hon arbetar. En arbetstagare som slår larm framstår som lika skyddsvärd oavsett vem som är arbetstagarens arbetsgivare. Enligt regeringens mening talar detta starkt för att arbetstagare i såväl privat som offentlig sektor bör omfattas av ett särskilt skydd mot repressalier för arbetstagare som slår larm. En sådan ordning ligger också i linje med internationella åtaganden.