prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — En anledning till att huvudförhandling kan behövas i målet kan vara att det åberopas muntlig bevisning. Denna omständighet anses i och för sig inte hindra att rätten avgör ett mål utan huvudförhandling, men det torde vara ovanligt att så sker. Muntlig bevisning kan även tas upp utom huvudförhandling i syfte att målet därefter ska kunna avgöras på handlingarna (36 kap. 19 § rättegångs- balken). Den möjligheten bör dock användas med försiktighet (prop. 2004/05:131 s. 152 f.). Nämnda processregler om huvudförhandling ska alltså gälla för mål om överträdelse av förbud i marknadsmissbruks- förordningen där väckt talan. En fråga som i viss mån anknyter till detta är i vad mån domstolen ska kunna avgöra mål om administrativ sanktion i den enskildes utevaro. För tingsrättens del gäller som huvudregel att brottmål får avgöras även om den tilltalade har uteblivit från huvudförhandlingen eller endast infunnit sig genom ombud, under förutsättning att saken kan utredas tillfreds- ställande och det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter, fängelse , villkorlig dom eller skyddstillsyn eller sådana påföljder i förening. (46 kap. 15 a § ). Denna ordning bör gälla i mål om överträdelser av förbuden i marknadsmiss- bruksförordningen. När det gäller domstolens sammansättning är huvudregeln i brottmål att nämndemän deltar i avgörandet i sak i mål som avgörs efter huvud- förhandling. Såväl tingsrätt som hovrätt är dock domför även utan nämndemän i sådana brottmål i vilka det inte finns anledning att döma till annan påföljd än böter och det i målet inte är fråga om företagsbot (1 kap. 3 b § och 2 kap. 4 § ). När brottmål avgörs utan huvudförhandling är tingsrätt och hovrätt domför utan nämndemän. Samma domförhetsregler bör gälla även i mål om överträdelser av för- buden i marknadsmissbruksförordningen. I fråga om rättegångskostnader ska 31 kap. tillämpas. Om den tilltalade döms för brottet i ett mål där åklagaren för talan, ska den tilltalade ersätta staten för det som betalas av allmänna medel i ersättning till försvarare (31 kap. 1 §). Ersättningsskyldigheten kan jäm- kas eller efterges. Endast om talan om administrativ sanktion inte bifalls, kan den mot vilken talan riktas få ersättning av staten för sina kostnader. I sammanhanget kan anmärkas att regeringen inte ser någon anledning att införa en rätt till ersättning för kostnader i ärenden om administrativa sanktioner för den del av förfarandet som äger rum hos Finansinspek- tionen. Rätt till ersättning för kostnaderna i mål om administrativa sanktioner bör således endast föreligga när det gäller förfarandet i dom- stol, dvs. när väckt talan vid . och efterlyser övervägan- den kring om det är lämpligt att handlägga överträdelser av marknads- missbruksförordningen enligt brottmålsregler när det kan bli fråga om olika typer av sanktioner. Enligt regeringens bedömning bör detta emel- lertid inte innebära några praktiska problem. En parallell kan dras till näringsförbud som också handläggs i en brottmålsrättegång och som kan sägas likna ett förbud mot att t.ex. inneha ledningsuppdrag i ett värdepap- persinstitut. Återföring kan liknas vid förverkande. Inom brottmåls- processen finns även andra typer av förelägganden eller förbud (se t.ex. 36 kap. 6 § om åtgärd för att förebygga missbruk). och tar även upp frågan om vilket beviskrav som ska gälla för en talan om administrativ sanktion. Frågan om vilket beviskrav som gäller för en administrativ sanktion som handläggs enligt brottmålsregler förefaller inte ha besvarats i rättspraxis. Utpekandet av processuella regler för brottmål bör enligt regeringens uppfattning inte per automatik innebära att den rättspraxis om vilket beviskrav som ska tillämpas för att fälla någon till ansvar för brott blir tillämplig även för administrativa sanktioner. Att så inte är fallet har varit regeringens utgångspunkt även när det gäller de nya reglerna om pröv- ning av skattetillägg i samband med åtal för skattebrott (prop. 2014/15:131 s. 136 f.). Frågan om vilket beviskrav som ska tillämpas bör överlämnas till rättstillämpningen. Mål om överträdelser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen kan, generellt sett, inte anses vara lämpliga för att avgöras av tings- notarier eller notariemeriterade beredningsjurister. Särskilt om offentlig försvarare En tillämpning av rättegångsreglerna för bötesmål innebär att den mot vilken talan förs har rätt till offentlig försvarare på de villkor som före- skrivs i 21 kap. 3 a § . Utredningen föreslår att en sådan rätt till försvarare ska finnas för en talan om administrativa sanktioner vid . I promemorian föreslås dock att det inte ska finnas en sådan rätt. , Tjänstemännens Central- organisation, och invänder mot förslaget och anser att det bör finnas en rätt till offentlig försvarare. som utredning och handläggning pågår hos Finans- inspektionen innan talan väcks finns det inte någon rätt till offentlig för- svarare enligt eller offentligt biträde enligt någon förvaltningsrättslig reglering. Den enskilde har dock enligt förvaltnings- rättsliga principer, vilka gäller generellt för förvaltningsmyndigheternas handläggning av ärenden och domstolarnas handläggning av förvalt- ningsärenden, rätt att anlita ombud eller biträde (9 § förvaltningslagen). Någon ersättning för detta från allmänna medel ges emellertid inte. Det finns inte heller någon rätt till ersättning för kostnader under förfarandet hos om frågan prövas slutligt genom sanktionsföre- läggande. Att införa en rätt till offentlig försvarare när det gäller administrativa sanktioner enbart för att talan ska handläggas enligt regler för bötesmål skulle innebära ett stort avsteg från de förvaltningsrättsliga principerna. I de fallen finns det inte heller misstanke om brott som skulle motivera offentlig försvarare. I ett mål i allmän förvaltningsdomstol i samband med överprövning av ett beslut av om annan överträdelse av marknadsmissbruksförord- ningen, finns ingen rätt till offentligt försvar. Å andra sidan finns det, som flera remissinstanser påtalar, flera skäl som talar för att en rätt till offentlig försvarare bör finnas i den här typen av mål. Enbart de höga sanktionsavgifterna och de övriga sanktioner som kan bli aktuella, motiverar inte en rätt till offentlig försvarare. Sanktionerna kan nämligen bli aktuella även när det gäller de överträdelser av marknadsmissbruks- förordningen som prövas genom beslut som kan överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det faktum att överträdelser av marknadsmissbruksförordningens förbud kan komma att handläggas av allmän domstol antingen till följd av ett åtal eller till följd av Finans- inspektionens talan, gör dock att det från den enskildes synpunkt kan förefalla svårförklarligt att det saknas en rätt till offentlig försvarare i det senare fallet. De sanktioner som kan komma i fråga kan förefalla lika ingripande. Visserligen ska de allvarligare – uppsåtliga – överträdelserna hanteras i det straffrättsliga förfarandet. Det kan dock även när Finans- inspektionen för talan bli fråga om att bedöma komplicerade sakför- hållanden och bevisfrågor (se avsnitten 13.4.1 och 13.4.2). De kategorier av personer som kommer i fråga för talan om administrativ sanktion kan variera. Många kan förväntas ha egen förmåga att tillvarata sin rätt, men inte alla. Vid en sammanvägd bedömning anser regeringen att möjligheten att få en offentlig försvarare i samband med denna typ av mål inte helt bör ute- slutas för fysiska personer. För juridiska personer bör offentlig försvarare däremot inte komma i fråga. De juridiska personer som kommer att bli aktuella för administrativa sanktioner vid överträdelser av marknadsmiss- bruksförordningen bör själva kunna tillvarata sina intressen. Huvudregeln bör dock vara att en fysisk person själv ska anlita en försvarare när behov av en sådan finns. För att förordna en offentlig försvarare bör det krävas särskilda skäl (jfr 19 § lagen [2014:836] om näringsförbud och se prop. 1998/99:44 s. 25 f.). Vid bedömningen av om det finns särskilda skäl bör det först och främst ses till målets beskaffenhet. Hit hör rättsfrågornas svårighetsgrad eller om det är fråga om komplicerade och svårutredda sakförhållanden där parternas uppfattning inte stämmer överens. Även överträdelsens allvarlighet och den sanktion personen i fråga riskerar påföras, bör beaktas av domstolen vid övervägandena om offentlig förvarare kan förordnas. omständigheter som kan beaktas är den enskildes personliga Med personliga förhållanden avses vilka förmågor, ekonomiska eller personliga, den enskilde själv har att tillvarata sin rätt. Utredningen tar inte upp frågan om utdömande av vite som beslutats av i samband med talan av om att sanktion ska beslutas. Som påpekar kan den frågan behöva regleras. Huvudregeln enligt lagen om viten är att frågor om utdömanden av viten prövas av förvaltningsdomstolarna (6 §). dömande av vite som har beslutats av tingsrätt eller högre rätt prövas dock av tingsrätt (7 §). Enligt regeringens uppfattning bör de nu aktuella ärendena prövas av allmän domstol efter ansökan av . Målen bör handläggas enligt bestämmelserna i om Den ordningen är också den som föreskrivs i lagen om viten (8 §). Oavsett vilka forumregler som är tillämpliga bör dock talan om utdömande av vite alltid kunna väckas hos (jfr 6 kap. 2 § konkurrenslagen där det finns motsvarande forumregler). tämmelser om detta bör införas i kompletteringslagen. tämmelse i kompletteringslagen om handläggning av sådana ärenden behövs dock inte, eftersom det följer av lagen om viten att ett sådant mål ska handläggas enligt bestämmelserna för bötesmål (8 §). 13.5 skyldighet att lämna uppgifter till och offentliggörandet av sanktionsbeslut Regeringens bedömning: För att ska kunna full- göra sin skyldighet enligt marknadsmissbruksförordningen att förse med uppgifter om antalet påförda administrativa sank- tioner bör underrättas om administrativa sank- tioner som beslutas av domstol. Detta bör regleras på förordningsnivå. Även skyldigheten att offentliggöra sanktionsbeslut bör tillgodoses genom föreskrifter på förordningsnivå. Ett sanktionsföreläggande som har godkänts bör betraktas som ett beslut som ska offentliggöras i en- lighet med förordningen, liksom avgöranden i ett domstolsförfarande. Utredningens bedömning överensstämmer i huvudsak med regering- ens bedömning. Utredningens bedömning avviker från regeringens be- dömning genom att utredningens bedömning inte omfattar sanktionsföre- lägganden eller domstolsavgöranden. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. påpekar att det bör klarläggas hur det säkerställs att får den information som behövs från domstolarna för att ska kunna offentliggöra sanktionsbeslut (artikel 33 i marknadsmissbruksförordningen) och förse med information om beslutade sanktioner (artikel 34). Skälen för regeringens bedömning: I marknadsmissbruksförord- ningen ställs det upp ett krav på att den behöriga myndigheten ska förse med aggregerade uppgifter om antal administrativa sank- tioner och straffrättsliga påföljder som påförts av de rättsliga myndig- heterna i aggregerad form (artikel 33.1 och 33.2). Kommissionen ska anta tekniska standarder för att fastställa de förfaranden och format på informationsutbytet som krävs för att uppfylla skyldigheten (artikel 33.5). Uppgifterna ska lämnas i sammanhållen form vilket betyder att de är helt anonymiserade. I marknadsmissbruksförordningen ställs det också upp krav på offent- liggörande av den behöriga myndighetens beslut om administrativa sank- tioner eller andra administrativa åtgärder med anledning av överträdelser av förordningen (artikel 34). Besluten ska offentliggöras av den behöriga myndigheten på myndighetens webbplats. Förordningen förutsätter offentliggörande men tillåter att besluten publiceras anonymiserat bl.a. om den behöriga myndigheten anser att ett offentliggörande skulle utgöra en oproportionerlig åtgärd vid en bedömning i ett enskilt fall (artikel 34.1 tredje stycket). En fråga som uppkommer är om ett sådant offentliggörande som be- skrivs i marknadsmissbruksförordningen är tillåtet enligt bestämmelserna om sekretess i 30 kap. offentlighets- och sekretesslagen (OSL). I avsnitt 16.1 föreslås en ny sekretessbestämmelse för uppgift om en enskilds affärs- eller driftförhållanden eller andra ekonomiska eller personliga förhållanden (30 kap. 6 a §). Enligt den bestämmelsen gäller sekretess för sådana uppgifter om det kan antas att den enskilde lider skada eller men om uppgiften röjs. Det finns alltså en presumtion för att Finansinspek- tionen får offentliggöra uppgifter om åtgärder och sanktioner, men sekretess råder om det kan antas att den berörde lider skada om uppgiften röjs. Marknadsmissbruksförordningen förutsätter offentliggörande men tillåter emellertid att besluten offentliggörs anonymiserat bl.a. om ett offentliggörande skulle vara oproportionerligt (artikel 34.1 tredje styck- et b). Det finns också en möjlighet att i vissa fall inte alls offentliggöra beslutet (artikel 34.1 tredje stycket c) eller att senarelägga offentlig- görandet (artikel 34.1 tredje stycket a). Mot denna bakgrund finns det skäl för att dra slutsatsen att den föreslagna bestämmelsen om sekretess i 30 kap. 6 a § OSL inte utgör hinder för att offentliggöra besluten på det sätt som föreskrivs i marknadsmissbruksförordningen. Samma bedöm- ning har gjorts när det gäller liknande bestämmelser i andra rättsakter på finansmarknadsområdet (se t.ex. prop. 2013/14:228 s. 233 f. och prop. 2015/16:10 s. 245). Det som anges om offentliggörande av beslut i marknadsmissbruks- förordningen framstår som direkt tillämpligt genom att det är formulerat som en skyldighet för de behöriga myndigheterna och inte för medlems- staterna (artikel 34). Det skiljer sig därmed från det som anges om offent- liggörande av beslut i förordningen om värdepapperscentraler, där det anges att ”[m]edlemsstaterna ska säkerställa” att de behöriga myndig- heterna offentliggör besluten i fråga (artikel 62). I ikraftträdandebestäm- melserna i marknadsmissbruksförordningen anges dock bestämmelserna om offentliggörande av beslut bland dem som medlemsstaterna ”ska vidta nödvändiga åtgärder för att följa” (artikel 39.3). alltså att de är avsedda att tillämpas direkt av de behöriga myndigheterna. I vart fall måste det anses vara förenligt med marknadsmissbruksförord- ningen att en medlemsstat inför nationella bestämmelser som säkerställer att det som anges i förordningen uppfylls. Som framgår nedan behöver det dessutom vidtas några åtgärder för att det som anges i förordningen ska kunna tillämpas när det gäller den ordning med sanktions- föreläggande som föreslås. Det behöver även införas bestämmelser i författning om att offentliggörande krävs för att offentliggörandet av personuppgifter ska vara förenligt med personuppgiftslagen (1998:204). den lagen anges att avvikande bestämmelser i en annan lag eller förord- ning har företräde framför lagen. Med förordning avses inte EU-förord- Skyldighet att tillhandahålla information och att publicera beslut föreskrivs också i andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, bl.a. i kapitaltäckningsdirektivet och öppenhetsdirektivet. Kraven i de direk- tiven har i svensk rätt genomförts genom föreskrifter på förordningsnivå (se t.ex. prop. 2014/15:57 s. 50 och prop. 2015/16:26 s. 102–104). Den prövningsmodell av överträdelser av marknadsmissbruksförord- ningen som föreslås i denna proposition innebär att administrativa sanktioner och åtgärder kommer att beslutas inte enbart av Finansinspek- tionen, utan även av domstol. Sådana sanktioner kan komma att beslutas på talan av , men även på talan av åklagare (se avsnitt Det bör därför, som påpekar, inrättas ett förfarande genom vilket kan få den information från domstol som inspektionen behöver för att dels fullgöra sin skyldighet att offentliggöra sanktionsbeslut när det gäller överträdelser av reglerna i marknadsmissbruksförordningen, dels fullgöra sin informationsskyldig- Detta förfarande bör regleras i föreskrifter på förord- Enligt marknadsmissbruksförordningen ska de behöriga myndigheterna offentliggöra ”beslut” om administrativa sanktioner eller andra adminis- trativa åtgärder (artikel 34). Skyldigheten gäller inte beslut om åtgärder Vidare ska den behöriga myndigheten även offentliggöra information om att ett beslut har överklagats och all senare information om resultatet av ett sådant överklagande. En fråga som upp- kommer är om ett sanktionsföreläggande är ett beslut som ska offentlig- Om det godkänns får det samma verkan som ett beslut som fått laga kraft, men om det inte godkänns får det ingen verkan. föreläggande bör enligt regeringens uppfattning inte anses vara ett beslut om en administrativ sanktion förrän det har godkänts. offentliggöras efter det att det har godkänts. Om det inte godkänns och väcker talan vid , bör en dom som bifaller talan offentliggöras av . Detta bör anges i föreskrifter på förordningsnivå. Regeringens förslag: beslut enligt komplette- ringslagen och enligt marknadsmissbruksförordningen, med undantag av beslut som har anknytning till en undersökning beslutad av , får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Pröv- ningstillstånd krävs vid överklagande till kammarrätten. Finansinspek- tionens beslut om sanktionsföreläggande får inte överklagas. Regeringens bedömning: Det är inte nödvändigt att införa en bestämmelse i kompletteringslagen om att prövningstillstånd krävs vid överklagande av tingsrätts dom med anledning av att har väckt talan om sanktionsavgift på grund av överträdelser av förbuden i artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruks- förordningen. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Förvaltningsrätten i konstaterar att utredningens förslag endast behandlar över- klagande av beslut. För tydlighets skull bör det införas en hänvisning till den separata gång som gäller för sanktions- förelägganden. Vilka beslut som kan överklagas till allmän förvaltnings- domstol skulle bli upp till domstolen att tolka i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga principer, vilket är det vanliga på finansmarknads- området. Skillnaden i detta fall är att även allmän domstol kan involveras i utredningsstadiet och vid överklagande av sanktionsförelägganden. Det vore lämpligt att det anges vilka beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. Det skulle innebära ett viktigt förtydligande för den enskilde, och även förenkla tillämpningen av regelverket i domstolarna. och pekar på att det inte uttryckligen framgår huruvida det ska krävas prövningstillstånd vid över- klagande till hovrätten av en dom avseende administrativa sanktioner för överträdelse av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen, även om det kan antas att utredningen utgår från att det ska krävas. Skälen för regeringens förslag och bedömning tingsrätts domar och beslut ska enligt förslagen i denna proposition besluta i frågor om administrativa sanktioner vid överträdelser av förbuden i marknadsmissbruksförordningen mot insiderhandel, olagligt röjande av insiderinformation och marknadsmanipulation (artiklarna 14 och 15), efter talan av . Sådana mål ska, som behandlas i avsnitt 13.4.3, handläggas enligt reglerna för bötesmål. Det innebär att 51 kap. blir tillämpligt när det gäller överklagande av domar. För beslut under rättegång som får överklagas särskilt och slutliga beslut tillämpas 52 kap. . tingsrätts avgöran- den får överklagas till . Regeringen instämmer med Förvalt- ningsrätten i att det finns anledning att förtydliga det som ska gälla i de olika förfaranden som föreslås. Det sker lämpligen genom att frågor om bestämmelser om handläggning och om överklagande behand- las samlat i kompletteringslagen. På så sätt blir det tydligt att bestäm- melserna i om överklagande gäller för domar om på- förande av administrativa sanktioner med anledning av Finansinspek- och tar upp frågan om det ska krävas prövningstillstånd vid överklagande till hovrätten. 12 och 13 §§ följer att det krävs prövningstillstånd om den tilltalade genom domen som enda påföljd dömts till böter eller fri- känts från ansvar för brott för vilket det inte är föreskrivet svårare straff Eftersom en talan om administrativa sank- tioner enligt förslaget i denna proposition ska handläggas enligt regler för bötesmål – där påföljden således endast kan bli böter – innebär det att prövningstillstånd krävs vid överklagande till hovrätten. Regeringen anser därför att det inte behöver införas någon bestäm- melse om detta i kompletteringslagen. När det gäller överträdelser av artiklarna 16–20 i marknadsmissbruks- förordningen föreslås att ska få besluta om sank- tioner (se avsnitt 13.3). Förvaltningsbeslut som i övrigt kan bli aktuella är en följd av de övervaknings- och utredningsbefogenheter som Finans- inspektionen ska ha enligt marknadsmissbruksförordningen i egenskap av behörig myndighet. Bestämmelser om dessa befogenheter föreslås i kompletteringslagen (se avsnitt 10). Allmänt inom finansmarknadsområdet gäller att sådana beslut av som får överklagas, prövas av allmän förvaltnings- domstol, med krav på prövningstillstånd vid överklagande till kammar- Detta bör även gälla för beslut enligt komp- I avsnitt 10.5 föreslås dock ett annat förfarande när det gäller beslut som har samband med undersökningar som genomförs efter kan även komma att fatta beslut direkt med stöd av Det gäller exempelvis beslut om med- givande att skjuta upp offentliggörande av insiderinformation i syfte att bevara det finansiella systemets stabilitet (artikel 17.6). Som Förvaltningsrätten i påpekar innebär utredningens för- slag att frågan om vilka beslut som får överklagas till allmän förvalt- ningsdomstol ska bedömas i enlighet med allmänna förvaltningsrättsliga principer, vilket är det vanliga på finansmarknadsområdet. valtningsrätten vore det lämpligt om det i stället anges vilka beslut som får överklagas till allmän förvaltningsdomstol. tid inte att det finns anledning att utforma bestämmelserna om över- klagande i kompletteringslagen på annat sätt än motsvarande bestäm- melser i andra lagar på finansmarknadsområdet. bör det dock anges att ett beslut om sanktionsföreläggande inte får över- Betalning, preskription och verkställighet Regeringens förslag: En sanktion får beslutas bara om den som sanktionen riktas mot, från det att överträdelsen ägde rum, har delgetts en upplysning om att frågan har tagits upp av Finans- inspektionen. För ärenden som prövas genom sanktionsföreläggande ska föreläggandet ha delgetts inom tvåårsfristen. En sanktionsavgift ska betalas efter det att be- slutet eller domen om den har fått laga kraft eller sanktionsföre- läggandet godkänts eller den som anges i beslutet eller före- läggandet. Om sanktionsavgiften inte betalas , ska lämna den obetalda avgiften för indrivning. Verkställighet får ske enligt utsökningsbalkens bestämmelser. En sanktionsavgift som har beslutats ska falla bort i den utsträck- ning verkställighet inte har skett från det att beslutet fick laga kraft eller sanktionsföreläggandet godkändes. Bestämmelserna ska även gälla för återföringsbelopp som beslutats enligt kompletteringslagen. Utredningens förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utred- ningen föreslår att en sanktionsavgift som prövas genom beslut av får tas ut bara om beslutet har delgetts den som sanktionsavgiften riktas mot från överträdelsen. Utred- ningens förslag beträffande betalning och verkställighet omfattar inte belopp som ska återföras. Enligt utredningens förslag ska ett beslut innehålla en upplysning om inom vilken tid en avgift ska betalas. Utred- ningens förslag innehåller inte någon bestämmelse om att verkställighet får ske enligt utsökningsbalken.