prop · H303125 · 2016-03-08 00:00:00 — Det bör i detta sammanhang understrykas att det uteslutande är Krono- fogdemyndigheten som ska avgöra om villkoren för att beviljas skuld- 2015/16:125 sanering är uppfyllda. Budget- och skuldrådgivarna bör givetvis infor- mera om de generella förutsättningarna för ett beviljande och vilka svårigheter som kan finnas, men inte själva göra en sådan bedömning. Även om det ofta är motiverat att undersöka andra alternativ till skuld- sanering, t.ex. en frivillig uppgörelse med borgenärerna, får ett sådant ar- bete inte fördröja en ansökan om skuldsanering som gäldenären önskar att göra. I remissvaren och i de samråd utredningen haft har det framkommit att flera budget- och skuldrådgivare anser att det är viktigt att gäldenären har en tillräcklig insikt om sin ekonomi innan en ansökan görs. Även enligt regeringens mening är en överblick över skuldsituationen en värdefull och viktig del av rehabiliteringen. Med regeringens förslag om ett för- enklat ansökningsförfarandet är det dock inte nödvändigt att gäldenären har en fullständig bild av sina skulder och borgenärer redan innan en ansökan kan ges in. Av betydelse är i stället att gäldenären har kunskap om dessa inför det slutliga beslutet om skuldsanering. Den för gälde- närens rehabilitering så viktiga budgetrådgivningen kan rimligen ske parallellt med att ansökan ges in och därefter som en skuldsanering pågår. På så sätt bör gäldenären snabbare kunna få hjälp med att komma ur sin skuldsituation. Förslaget att betalning ska ske redan från inledandebeslutet innebär att behovet av rådgivning är angeläget redan från denna tidpunkt. Det kan därför vara lämpligt att inledandebeslutet innehåller information om kommunens budget- och skuldrådgivning. Inte minst för att undvika att gäldenären under skuldsaneringen skaffar sig nya betungande skulder är det viktigt att gäldenären erbjuds en kontinuerlig uppföljning och budgetrådgivning . Rekommendationer för budget- och skuldrådgivningen Frågor om kommunernas budget- och skuldrådgivning diskuteras även av Utredningen om överskuldsättning (se betänkandet Överskuldsättning i kreditsamhället? SOU 2013:78). I den utredningen konstateras att det behövs åtgärder bl.a. för att åstadkomma en större likvärdighet beträffan- de tillgänglighet och kvalitet och att rådgivningen är tillgänglig när den behövs och håller god kvalitet. Tydligare krav och mål för budget- och skuldrådgivningen efterfrågas även av tillsynsmyndigheten och av . Det är av flera skäl viktigt att det är tydligt hur budget- och skuld- rådgivningen är tänkt att fungera. Enhetliga rekommendationer för den kommunala rådgivningen kan bidra till att verksamhetens roll stärks och till att variationerna mellan kommunerna minskar. Sådana rekommen- dationer underlättar också för kommunerna att leva upp till deras ansvar och för tillsynsmyndigheten att granska kommunernas verksamhet. Den enskilda personen – den skuldsatte – ges dessutom en bättre möjlighet att veta om vilken hjälp från kommunen som han eller hon normalt ska ha rätt till. Som aviserats i budgetpropositionen (prop. 2015/16:1, utgiftsområde 18) avser regeringen mot denna bakgrund att lämna ett uppdrag till att – i samråd med tillsynsmyndigheten , och andra berörda aktörer – ta fram rekommendationer när det gäller budget- och skuldrådgivningen. Re- geringen bedömer att ett sådant underlag kan vara av värde i samband med utveckling och uppföljning av budget- och skuldrådgivningsverk- samheten i kommunerna. Tillsynsansvaret över budget- och skuldrådgivarna I tidigare förarbeten uttalas att kommunernas ansvar att tillhandahålla rådgivning är en precisering av det generella ansvar som kommunerna har enligt socialtjänstlagen för att de som vistas i kommunen får det stöd och den hjälp de behöver (2 kap. 1 § och 3 kap. 1 § socialtjänstlagen). Uppgiften att lämna budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer utgör alltså socialtjänst i vid mening. Den statliga tillsynen över socialtjänstlagen utgår naturligen från socialtjänstlagen, men den lagens krav kan kompletteras och preciseras i annan lagstiftning. Den nuvarande bestämmelsen skuldsaneringslag klargör att det är en obliga- torisk uppgift för kommunen att lämna denna typ av privatekonomisk rådgivning och stöd till skuldsatta. Som en följd av att lagstiftningen inte ställer några krav på hur kommunen internt ska organisera verksamheten kan tillsynen komma att avse en annan del av den kommunala förvaltningen än socialförvaltningen (prop. s.38; se även prop. 1993/94:123 s. 81). Att budget- och skuldrådgivning är ett ansvar som faller inom kom- munernas ansvar för lyftes även fram i samband med införandet av den ursprungliga socialtjänstlagen. I förarbetena uttalades att kommunernas rådgivning kan avse bl.a. hjälp med att ställa upp en budget för familjens utgifter och inkomster. Det kan också vara fråga om att ta reda på vilken myndighet som bäst kan hjälpa den enskilde i en särskild situation samt hjälpa honom eller henne att få kontakt med rätt instans (prop. 1979/80:1 s. 223). och utövade tidigare tillsyn över social- tjänsten och därmed budget- och skuldrådgivningen, men är det som har detta ansvar (jfr 13 kap. 1 § social- tjänstlagen). Enligt uppgift till utredningen finns det brister när det gäller tillsynen över kommunernas budget- och skuldsanering. , som alltså relativt fått uppgiften som tillsynsmyndighet, har efterfrågat ett tydligare angivet tillsynsansvar. Myndigheten anser bl.a. att kommuner- nas ansvar för att lämna budget- och skuldrådgivning bör förtydligas och placeras i socialtjänstlagen. Bristerna i tillsynen bekräftas av granskning av skuld- saneringssystemet. Av granskningen framgår också att anser att den inte kan utöva tillsyn över en kommuns budget- och skuldrådgivning, om kommunen hanterar rådgivningsverksamheten utanför område. Som framgår ovan har lagstiftarens avsikt varit att uppgiften att lämna budget- och skuldrådgivning till skuldsatta personer ska utgöra social- tjänst. Kommunernas ansvar i detta avseende preciseras endast skuldsaneringslag. IVO:s tillsynsuppgifter följer således redan av befintliga regler och något egentligt behov av en ytterligare lagreglering beträffande tillsynsansvaret finns därför egentligen inte. Samma slutsats har dragits i tidigare lagstiftningsärenden (prop. 2005/06:124 s. 38). 2015/16:125 Regeringen konstaterar dock, i likhet med , att det finns en skillnad gällande synen på regleringen av tillsynen över budget- och skuldrådgivningen. Det finns därför skäl att tydliggöra detta tillsyns- ansvar över samtliga kommuners budget- och skuldrådgivning. För att åstadkomma detta bör, som föreslår, preciseringen av kommunernas ansvar för budget- och skuldrådgivningen föras över från skuldsanerings- lagen till socialtjänstlagen. Förslaget innebär inte någon inskränkning av kommuneras möjlighet att organisera sin verksamhet. I stället tydliggör det att budget- och skuldrådgivning utgör socialtjänst, oavsett i vilken del av den kommunala verksamheten som tjänsten erbjuds. I förslaget till ny skuldsaneringslag bör det göras en hänvisning till socialtjänstlagen och det ansvar kommunerna har att erbjuda budget- och skuldrådgivning. Genom en sådan ändring förtydligas också att ansvaret att hjälpa skuldsatta inte är direkt kopplat till skuldsaneringssystemet, utan att ansvaret är bredare än så. Dessutom innebär en sådan ändring att det blir tydligt vad som gäller hos budget- och skuldrådgivning i fråga om sekretess för uppgift om enskilds personliga förhållanden (se hittillsvarande 34 kap. 6 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400] och 26 kap. 1 § samma lag, som bör vara tillämplig i de flesta fall, jfr prop. 1993/94:123 s. 164) och om behandlingen av personupp- gifter (se 12 kap. socialtjänstlagen och lagen [2001:454] om behandling av personuppgifter inom ). bör fortsatt stödja budget- och skuldrådgivningen Kommunernas budget- och skuldrådgivare har en viktig funktion i skuld- saneringsprocessen. Dessa är för många överskuldsatta den första person- liga kontakten för information om skuldsanering och utgör ett betydelse- fullt stöd i steget att ansöka om och genomgå skuldsanering. Det är där- för angeläget att tillförsäkra en hög kompetens inom rådgivnings- verksamheten. Enligt skuldsaneringslag ska stödja och ge vägledning för budget- och skuldrådgivningen (2 § tredje stycket). I förarbeten anges att verket ska tillhandahålla bl.a. utbildning, hand- böcker, information och datasystem för informationssökning, handlägg- ning och statistik. Det ingår även att följa upp, stödja och bidra till vidareutveckling av verksamheten. Som utredningen redogör för, erbjuder kommunerna och deras rådgivningsverksamhet en till synes omfattande utbildning och övrigt stöd. Denna bild bekräftas av granskning av skuldsaneringssystemet. Enligt regeringens mening är arbete betydelsefullt. Det är viktigt att verket fortsätter med detta arbete och att dess stödjande funktion kontinuerligt utvecklas och anpassas efter rådande behov. På så sätt skapas goda förutsättningar för att, som pekar på, kommunernas rådgivare har tillräcklig kom- petens. I detta sammanhang bör det dock understrykas att det faller på kommunerna själva att ansvara för att rådgivarna har tillräcklig kompe- tens och får den kompetensutveckling som kan behövas vid sidan av stöd. Även om det inte förslås någon ändring av skyldig- het att tillhandahålla kommunerna stöd och vägledning, anser regeringen att bestämmelsen om verkets ansvar – på samma sätt som beträffande Prop. 2015/16:125 kommunernas ansvar att tillhandahålla budget- och skuldrådgivning – bör föras över till socialtjänstlagen. En ny lag om skuldsanering för företagare Regeringens förslag: Regler om skuldsanering för företagare ska införas i en ny lag. Den nya skuldsaneringsformen ska kallas för F-skuldsanering. förslag: Utredningens förslag överensstämmer Remissinstanserna: De flesta remissinstanser, däribland Hovrätten för , Svensk Inkasso och , instämmer i utredningens förslag eller har inga invändningar mot det. instanser, bl.a. , vid versitet och , anser att skuldsanerings- lag bör ändras i stället för att införa en ny lag om skuldsanering för Skälen för regeringens förslag: Regeringen bedriver en aktiv närings- politik som ska främja entreprenörskap och ekonomisk tillväxt. del i denna politik är att tillhandahålla en lagstiftning som uppmuntrar företagande och möjliggör ansvarsfullt risktagande, som den motverkar en snedvriden konkurrens och illojala beteenden. måste tillåta en seriös företagare att misslyckas och, om så sker, hjälpa honom eller henne tillbaka till ett normalt liv igen. företag som har drabbats av betalningssvårigheter finns etablerade former till företagsrekonstruktion. Däremot har en överskuldsatt företagare inte någon motsvarande möjlighet till nystart. anförs i avsnitt 4.2 bör därför särskilda regler om skuldsanering för företagare införas för att minska riskerna med företagande och ge fler företagare en möjlighet till en andra chans. villkoren för företagande i , vilket i sin tur kan stärka den svenska konkurrenskraften och skapa förutsättningar för fler jobb i nya och Lagstiftningen bör sända signaler till presumtiva före- tagare om en minskad ekonomisk risk med företagandet. I likhet med de nuvarande skuldsaneringsreglerna bör det huvudsakliga syftet vara rehabiliterande. Svårt skuldsatta företagare bör få en möjlig- het att lösa sina ekonomiska problem och på så sätt få en ny chans till ett drägligare och mer samhällsnyttigt liv. terande syfte vägas mot borgenärernas intresse av att få behålla sin ford- ringsrätt orörd eller att i vart fall få så stor utdelning som möjligt. met bör sträva efter att gynna borgenärskollektivet på så sätt att gäldenären kan komma att betala åtminstone någon del av sina skulder. Det bör utformas så att konkurrensen mellan företagen på marknaden 2015/16:125 inte påverkas negativt. Inte heller bör systemet skada den allmänna betalningsmoralen eller medföra resultat som skulle verka stötande från allmän synpunkt (jfr prop. 1993/94:123 s. 73 f.). Likabehandlingsprincipen bör så långt som det är möjligt vara väg- ledande för förhållandet mellan de borgenärer som har fordringar som omfattas av det nya förfarandet. Av denna anledning bör det t.ex. inte vara möjligt för gäldenären och någon borgenär att träffa en överenskommelse som ger den senare bättre villkor än vad som följer av de nya reglerna (jfr prop. 1993/94:123 s. 76). Utredningen föreslår att regler om skuldsanering för företagare införs i en ny, särskild lag om detta. Några remissinstanser anser att det i stället bör göras ändringar i skuldsaneringslagen. Även Lagrådet är tveksamt till om de nya reglerna motiverar en särskild lag och förordar att frågan om huruvida det ska vara en eller två lagar övervägs ytterligare. Det är visserligen lämpligt att i så stor utsträckning som möjligt utgå från skuldsaneringslagen vid framtagandet av särskilda regler för före- tagare. Flera av dessa regler har använts sedan den ursprungliga skuld- saneringslagen infördes och har fungerat väl i tillämpningen. Dessutom innebär förslaget till en ny skuldsaneringslag att reglerna moderniseras och effektiviseras. Som kommer att beskrivas nedan föreslår regeringen emellertid att de nya skuldsaneringsreglerna för företagare ska skilja sig från det allmänna skuldsaneringssystemet på flera betydande sätt. Till exempel kommer reglerna att vara olika beträffande ansökningsförfarandet, betalnings- planens längd och innehåll och möjligheterna till omprövning. Av än större betydelse är att en företagare måste uppfylla andra villkor för att få åtkomst till skuldsaneringssystemet. Dessutom kommer andra förhållan- den att beaktas särskilt inom den allmänna skälighetsbedömningen, och den grundläggande bedömningen av om en företagare uppfyller kravet på kvalificerad insolvens kommer att ske på ett delvis annorlunda sätt. Även om de båda skuldsaneringsformerna kommer att handläggas på i huvud- sak samma sätt och prövas av en och samma myndighet (se avsnitt 6.3 och 6.4), finns det alltså flera väsentliga skillnader mellan dem när det gäller grundläggande delar av skuldsaneringssystemet. Dessa skillnader medför att det – oavsett var reglerna placeras – är fråga om två olika skuldsaneringsförfaranden. Mot denna bakgrund anser regeringen att det finns lagtekniska och systematiska skäl som talar för att införa en särskild lag med regler om skuldsanering för företagare. På så sätt ökar möjligheterna att erbjuda företagare en skuldsaneringsform som är anpassad speciellt för dem och deras förhållanden. Det blir också tydligare både för de inblandade parterna och för rättstillämparen vilka regler som gäller för de olika skuldsaneringsformerna. Som utvecklas i avsnitt 7.3 kommer det i vissa fall att finnas en möjlighet för en gäldenär att ansöka om endera skuldsaneringsformen. En gäldenär kan alltså behöva ta ställning till vilken skuldsaneringsform som han eller hon tror passar bäst och som han eller hon därför vill ansöka om. Ett sådant ställningstagande skulle gäldenären emellertid behöva göra även om de båda skuldsaneringsformerna reglerades i en och samma lag. Sammantaget anser därför regeringen att det är mer ändamålsenligt att Prop. 2015/16:125 införa en särskild lag med regler om skuldsanering för företagare än att införa sådana regler i förslaget till ny skuldsaneringslag. För att markera att den nya skuldsaneringsformen i första hand är avsedd för företagare föreslogs det i lagrådsremissen att den skulle kallas för F-skuldsanering. Lagrådet anser att det bör övervägas en annan beteckning för skuldsaneringsformen. Anledningen till detta är att inne- börden av uttrycket F-skuldsanering och avgränsningen av vilken person- krets som kan omfattas av skuldsaneringsformen skulle kunna förväxlas med vad som gäller för F-skatt. Enligt regeringen måste emellertid risken för en förväxling anses liten. De båda begreppen förekommer i väsentligt skilda sammanhang. Varken , näringslivsorganisationerna eller någon annan remissinstans påtalar att det skulle finnas en sådan risk för förväxling. Att det skulle kunna uppfattas som att en person som omfattas av begreppet F-skatt även skulle omfattas av begreppet F-skuld- sanering bedöms därför inte sannolikt. Regeringen anser följaktligen att den nya skuldsaneringsformen bör kallas för F-skuldsanering. Vilka ska omfattas av den nya lagen? Regeringens förslag: F-skuldsanering ska kunna beviljas 1. en företagare som har varit engagerad i en näringsverksamhet, om hans eller hennes skuldbörda till huvudsaklig del har anknytning till 2. en företagare som är engagerad i en näringsverksamhet, om skulder som uppkommer i denna verksamhet rätteligen kan betalas eller om oförmågan att betala dessa skulder endast är tillfällig, eller 3. en närstående till en företagare, om den närståendes skulder till huvudsaklig del har anknytning till företagarens näringsverksamhet. Som närstående ska anses företagarens make, sambo, förälder, syskon eller barn och företagarens makes eller sambos barn. förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningens lagtekniska utformning och definition av begreppen företagare och närstående skiljer sig dock i vissa avseenden från regeringens. Vidare har utredningen en något annorlunda avgränsning av vilken anknytning gäldenärens skulder ska ha till Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller har inga invändningar mot det. Vissa remissinstanser, bl.a. , Trafikförsäk- ringsföreningen och Svensk Försäkring, anser att kraven är otydliga och att det är svårt att bedöma hur F-skuldsanering ska förhålla sig till skuld- sanering enligt skuldsaneringslagen och till företagsrekonstruktion. Företagarna instämmer i förslaget att skulderna för en före detta företagare i huvudsak ska vara näringsrelaterade, men anser att det bör finnas en möjlighet till undantag. ningens bedömning att av skulderna ska vara närings- relaterade för före detta företagare och för närstående bör uttryckas tydligare i lagtexten. Hovrätten för efterfrågar en redogörelse för hur det är tänkt att en aktiv företagare ska kunna beviljas F-skuldsanering, eftersom det ställs krav på att företagaren ska vara kvalificerat insolvent medan företagarens näringsverksamhet ska vara solvent. katsamfund anser att det är svårt att förena dessa skrivningar. anser att regleringen beträffande aktiva företagare är för generös i förhållande till vad som gäller för skuldsanering enligt skuld- Några remissinstanser har kommenterat utredningens avgränsning av Småföretagarnas Arbetslöshetskassa anser att begreppet bör vara vidare och likna konkurslagens avgränsning. rätten för menar att begreppet möjligen även bör omfatta syskon och makes eller sambos barn som inte är gemensamma. kommun anser att en närstående vän bör omfattas. anser att de högre kraven som en F-skuldsanering innebär kan bli en belastning för en närstående. påpekar att en när- ståendes skuld knappast kan ha uppkommit i näringsverksamheten. Skälen för regeringens förslag Ett förfarande för dem som engagerar sig i företagande Nya regler om skuldsanering för företagare bör rikta in sig på företagare som är i behov av ett saneringsförfarande för att kunna fortsätta med eller återgå till företagande. Denna målgrupp bör generellt ha en god motivation och handlingskraft för att ta itu med sin skuldbörda. bördan kan ofta antas vara relativt ung och gäldenärerna bör ännu inte ha hunnit bli passiviserade eller hamnat i ekonomiskt utanförskap. tillväxtperspektiv är det också viktigt att minska den sammantagna tiden för konkurs och skuldsanering. För att åstadkomma detta på ett balanserat sätt och tillgodose både gäldenärens och borgenärernas mot- stående intressen bör inriktningen vara att personer som engagerar sig i företagande ska erbjudas ett snabbt och effektivt, men relativt tufft, saneringsförfarande. Som beskrivs i avsnitt 4.2 är en gäldenär som vill starta upp en ny verksamhet ofta utestängd från möjligheten att beviljas skuldsanering. näringsidkare – även en fysisk person – som har betalningssvårigheter kan visserligen under vissa förutsättningar få till stånd ett särskilt för- farande för att rekonstruera sin verksamhet enligt lagen (1996:764) om Förfarandet är dock inte alltid anpassat för en enskild näringsidkares betalningssvårigheter. syftar till att rekonstruera en verksamhet. En näringsidkare kan ha stora skulder som inte i sig beror på brister i hans eller hennes rörelse. t.ex. röra sig om skulder som hänför sig till en tidigare konkurs eller till en förlustförsäljning av en fastighet. En del av skulderna kan också ha uppkommit när verksamheten stått stilla på grund av sjukdom eller I sådana fall då det främst är fråga om en ekonomisk re- habilitering av den fysiska personen och inte en rekonstruktion av företagets verksamhet lämpar sig inte förfarandet för företagsrekonstruk- Vid en företagsrekonstruktion ska för övrigt en rekonstruktörs arvode för arbete och utlägg liksom kostnaderna för handläggningen hos domstolen betalas av gäldenären. För en kategori av företagare med be- gränsade ekonomiska resurser är företagsrekonstruktion även av denna anledning inte ett realistiskt alternativ. Frågan är då vilka personer som närmare ska komma i fråga för den nya formen av skuldsanering. Företagare som är engagerade i en näringsverksamhet En företagares möjligheter att komma tillbaka efter en misslyckad före- tagssatsning är i en internationell jämförelse små i . Det talar för att sådana företagare som har engagerat sig i ett företag som har varit föremål för en konkurs och som har drabbats av personligt betalnings- ansvar för företagets skulder bör omfattas av den nya skuldsanerings- formen. Risken är annars att företagandet i hämmas. Typfallet är den enskilda näringsidkaren som på grund av sin närings- verksamhet har drabbats av överskuldsättning och därför genomgått en konkurs. Ett annat exempel är en företagare som har engagerat sig i ett aktiebolag och som har åtagit sig ett personligt borgensansvar för bolagets krediter. Vid bolagets konkurs aktualiseras borgensansvaret. Medan bolagets skulder inte kan göras gällande efter en avslutad konkurs och bolagets upplösning, kvarstår företagarens personliga skuldbörda för de skulder som han eller hon gått i borgen för. Samma situation kan uppstå om företagaren blivit personligt betalningsansvarig på grund av bestämmelserna i aktiebolagslagen (2005:551). Till nu nämnda gälde- närskategori hör även företagare vars handelsbolag har avvecklats genom en konkurs. En bolagsman svarar solidariskt för bolagets förpliktelser och är alltså personligt betalningsansvarig för de av bolagets skulder som inte har blivit betalda genom konkursen. Även dessa företagare kan alltså vara överskuldsatta på grund av sin näringsverksamhet efter det att verk- samheten har avvecklats. En näringsverksamhet kan avvecklas på andra sätt än genom en konkurs. Till exempel kan en enskild firma avregistreras och ett aktiebolag eller handelsbolag likvideras. En företrädare för ett företag kan även sälja sitt innehav i företaget. En fråga är därför om möjligheten till F-skuldsanering även bör omfatta de gäldenärer vars verksamhet har avvecklats på annat sätt än genom en konkurs. Ett konkursförfarande innebär en genomlysning av skuldsituationen i företaget. Det innebär även att en konkursförvaltare har granskat verksamheten och haft möjlighet att uppmärksamma eventuella oegent- ligheter i denna. Ett krav på att verksamheten ska ha avvecklats genom en konkurs medför därför vissa garantier för att en F-skuldsanering endast beviljas de gäldenärer som har bedrivit verksamheten på ett seriöst och försvarbart sätt. På så sätt kan kravet bidra till en minskad risk för missbruk av systemet.