prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — överträdelse vidare eller överlämna ärendet för en rättslig process, vilket medför att den bestämmelse som föreslås är förenlig med artik- el 32.2 c i marknadsmissbruksförordningen (jfr prop. 2013/14:228 s. 257 2015/16:10 s. 229). 16.3 Informationsutbyte under och efter pågående utredning Regeringens förslag: Det införs en sekretessbrytande bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen som ger åklagare möjlighet att lämna uppgifter som omfattas av sekretess till skydd för enskildas personliga och ekonomiska förhållanden till , om uppgiften kan antas ha betydelse för fullgörandet av inspektionens uppgifter enligt kompletteringslagen. Sekretessen enligt bestämmelserna om förundersökningar tas bort för uppgift som hänför sig till verksamhet som rör övervakning enligt lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska det införas en bestämmelse om överföring av sekretessen till skydd för en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden när det gäller uppgifter som lämnas från åklagare till . Utredningens förslag omfattar inte bestämmelsen om sekretess för uppgift som hänför sig till verk- samhet som rör övervakning enligt lagen om straff för marknadsmissbruk vid handel med finansiella instrument. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. påpekar att det finns vissa uppgifter som inte kan lämnas till med stöd av den föreslagna sekretess- brytande bestämmelsen. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag I avsnitt 9 föreslås att och , när det gäller marknadsmissbruk, på visst sätt ska samarbeta med varandra under loppet av en utredning som kan leda fram till antingen ett sanktionsföreläggande eller ett åtal. När det gäller brottsutredningar föreslås att ska anmäla till åklagare när det finns anledning att anta att ett brott har begåtts och att åklagare ska få anlita biträde av . För uppgifter som hänför sig till förundersökningar i brottmål, eller till angelägenhet som avser användning av tvångsmedel i brottmål, gäller sekretess enligt 18 kap. 1 § OSL, om det kan antas att syftet med beslut eller åtgärder – t.ex. en pågående brottsutredning – motverkas eller skadas om uppgiften röjs. Sekretessen enligt den bestämmelsen är således till för att skydda intresset av att förebygga och beivra brott och den gäller oavsett vilken myndighet som har uppgifterna i fråga. Eko- brottsmyndigheten och kan således lämna uppgifter till varandra i en förundersökning om misstänkt marknadsmissbruk och uppgifterna omfattas av sekretess hos båda myndigheterna. Enligt 18 kap. 3 § OSL gäller sekretess enligt 18 kap. 1 § samma lag även i annan verksamhet än som där avses hos en myndighet för att biträda en åklagarmyndighet med att förebygga, uppdaga, utreda eller beivra brott. Det innebär att sekretess till skydd för intresset av att förebygga och beivra brott kan upprätthållas exempelvis för utred- ning till grund för åtalsanmälan. I 18 kap. 1 § andra stycket OSL finns en särskild punkt som avser verksamhet som rör övervakning enligt marknads- missbrukslagen. I avsnitt 7.4 föreslås att marknadsmissbrukslagen upp- Eftersom det inte föreslås att det ska införas någon bestämmelse om att ska övervaka att den nya lagen om straff för marknadsmissbruk följs (jfr 16 § marknadsmissbrukslagen), bör den särskilda punkten i 18 kap. 1 § andra stycket OSL tas bort. Som framgår ovan gäller sekretess till skydd för förundersökningsåtgärder enligt 18 kap. 1 eller 3 § samma lag när bistår åklagare. För verksamhet som rör utredning om administrativa sanktioner för överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen bör sekretess till skydd för en utredning i stället gälla enligt den bestämmelse som föreslås i avsnitt 16.4. Åklagare bör kunna använda uppgifter som har inhämtats av I en utredning som gäller en anklagelse om brott är artikel 6 i Europa- konventionen tillämplig. Den innebär bl.a. en rätt att inte tvingas belasta sig själv. I en förundersökning används därför t.ex. inte viten för att framtvinga uppgifter av en misstänkt person. I flera fall har möjlighet att förelägga företag och enskilda att lämna uppgifter enligt andra lagar. Vanligtvis kan inspek- tionen förena ett sådant föreläggande med vite (se t.ex. 6 kap. 1 a § lagen om handel med finansiella instrument och 23 kap. 3 § lagen om värdepappersmarknaden). Att en sådan möjlighet finns förhindrar dock inte att uppgifter som har inhämtats på detta sätt kan användas i en undersökning avseende brott. Inte heller att uppgifter faktiskt har inhämtats genom vitesföreläggande utgör ett hinder, förutsatt att före- läggandet avsett en annan utredning än den aktuella brottsutredningen eller en utredning om misstänkt överträdelse av marknadsmissbruks- förordningen. Problemet med vitesföreläggande och rätten att slippa belasta sig själv blir dock aktuellt när det gäller frågerätt i en pågående utredning som gäller överträdelse av förbuden mot marknadsmissbruk. Som anges i avsnitt 8 finns det skäl att anse att administrativa sanktioner avseende marknadsmissbruk utgör anklagelse för brott i den mening som avses i artikel 6 i . I avsnitt 10.2 föreslås att ett föreläggande om att lämna uppgifter därför i vissa fall inte ska få förenas med vite. Detta underlättar i sig samarbetet mellan och . Det innebär att det material och de uppgifter som har inhämtats av bör kunna användas av i ett straffrättsligt för- farande. Det finns dock skäl för både och Ekobrotts- myndigheten att vara försiktiga när det gäller uppgifter som inspektionen inhämtar från andra stater där uppgifter kan lämnas under t.ex. hot om vite. Denna risk bör beaktas av när inspektionen begär biträde av en behörig myndighet i en annan medlemsstat enligt artikel 25 i marknadsmissbruksförordningen. Sekretessbestämmelserna i 30 kap. OSL utgör inte hinder för Finans- inspektionen att lämna uppgifter till åklagare. Enligt 10 kap. 24 § samma lag hindrar inte dessa bestämmelser att en uppgift som angår misstanke om brott lämnas till åklagare eller polis, om fängelse är föreskrivet för brottet och detta kan antas föranleda någon annan påföljd än böter. I andra fall torde uppgifter kunna lämnas ut med stöd av den s.k. general- klausulen i 10 kap. 27 § OSL som möjliggör överlämnande av sekretess- belagda uppgifter om det är uppenbart att intresset av att uppgiften lämnas har företräde framför det intresse som sekretessen ska skydda. Någon ändring i OSL behöver således inte göras för att informations- utbytet mellan och när det gäller utredningar om marknadsmissbruk ska fungera. Åklagare bör kunna lämna uppgifter till som inspektionen behöver i sin övervakning I en förundersökning, och vid användning av tvångsmedel, gäller även sekretess till skydd för den enskilde enligt 35 kap. 1 § OSL. För denna sekretessbestämmelse gäller ett omvänt skaderekvisit, dvs. det råder presumtion för sekretess. En uppgift för vilken sekretess gäller enligt OSL får inte röjas för enskilda eller för andra myndigheter, om inte annat anges (8 kap. 1 § OSL). Sekretessbestämmelsen till skydd för uppgift om en enskilds personliga och ekonomiska förhållanden hindrar alltså åklagare från att lämna uppgifter till . I avsnitt 9.4 föreslås att åklagaren ska underrätta om beslut att lägga ned en förundersökning. Syftet är att Finansinspek- tionen då ska bedöma om det finns förutsättningar för en administrativ sanktion mot den som varit föremål för förundersökning. För att en enskild inte ska behöva utsättas för samma typ av utredningsåtgärder från som åklagare redan har genomfört, bör inspektionen kunna använda sig av uppgifter som kommit fram i en förundersökning. Även effektivitetsskäl talar för detta. bör dessutom kunna använda sig av uppgifterna för andra typer av utredningar. Exempelvis kan en insiderförteckning som inhämtats av åklagaren utgöra underlag för en bedömning av om en emittent har uppfyllt sina skyldig- heter enligt artikel 18 i marknadsmissbruksförordningen. Intresset av att skydda uppgifterna kan i detta fall inte anses väga tyngre än intresset av att kan ingripa mot överträdelser av marknadsmiss- bruksförordningen. Dessutom hade kunnat inhämta uppgifterna på egen hand. För att åklagare ska kunna lämna information till bör det därför införas en ny sekretessbrytande bestämmelse i 35 kap. OSL. För uppgifter som lämnas från åklagare till kommer sekretess till skydd för personliga eller ekonomiska förhållanden att gälla till följd av de bestämmelser som föreslås i avsnitten 16.1 och 16.2. Den sekretess som föreslås där är enligt regeringens mening till- räcklig för de uppgifter som kan komma att få från åklagare. Någon särskild bestämmelse om överföring av sekretess, som utredningen föreslår, är därför inte nödvändig. påpekar att det finns vissa typer av uppgifter som inte kommer att kunna lämnas till trots en bestämmelse som bryter sekretessen enligt 35 kap. 1 § OSL. Det gäller uppgifter som härrör från användningen av hemliga tvångsmedel, t.ex. hemlig avlyssning eller övervakning av elektronisk kommunikation. Användningen av hemliga tvångsmedel är särskilt reglerad i 27 kap. och innebär t.ex. att upptagningar och uppteckningar ska förstöras (27 kap. 24 § andra och tredje styckena) samt att det finns begränsningar för användandet av uppgifterna i andra sammanhang än det som legat till grund för beslutet om avlyssning eller övervakning (27 kap. 23 a §). Som påpekar riskerar ett över- lämnande av sådant material till komma i konflikt med bestämmelserna i . Detsamma gäller material som har inhämtats från utlandet genom internationell rättslig hjälp i brottmål när t.ex. det land från vilket material har inhämtats har uppställt villkor om att uppgifterna endast får användas i en brottsutredning (5 kap. 1 § lagen [2000:562] om internationell rättslig hjälp i brottmål). sekretessbrytande bestämmelse som föreslås i detta avsnitt medger inte att uppgifter som omfattas av sådana användningsbegränsningar kan Sekretess till skydd för syftet med en utredning Regeringens förslag: Det införs en bestämmelse i offentlighets- och sekretesslagen om att sekretess ska gälla för en uppgift som hänför sig till utredning hos av överträdelser av något av förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen, om det med hänsyn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna: anser att det bör övervägas om det finns ett behov av sekretess avseende utred- ning i likhet med den som enligt 17 kap. 3 § OSL gäller för vissa av Kon- Övriga remissinstanser tar inte upp frågan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag Behovet av en ny sekretessbestämmelse Förslagen i denna proposition innebär att kommer att få nya befogenheter när det gäller att utreda och besluta om sanktioner (genom sanktionsföreläggande) för överträdelser av marknadsmissbruks- förordningens förbud mot insiderhandel, olagligt röjande av insider- information och marknadsmanipulation (se avsnitten 10 och 13). finns endast straffrättsliga påföljder för sådana överträdelser. gifter som hänför sig till en förundersökning gäller sekretess, om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åtgärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § första stycket OSL). Sådan sekretess gäller även hos när inspektionen biträder åklagare (se avsnitt 16.3). sekretess till skydd för syftet med en utredning finns dock inte för egna utredningar som syftar till att bedöma om det finns förutsättningar för administrativa sanktioner. I den utredande verksamheten kommer att få kännedom om uppgifter som behöver hemlighållas i vart fall under ett visst skede av utredningen. Annars kan den som utredningen avser be- gära att få tillgång till uppgifterna och därmed få möjlighet att sabotera utredningen så att sanktioner inte kan påföras. Att uppgifter kan hemlig- hållas är särskilt viktigt i de fall där överväger att begära tingsrättens tillstånd att göra en undersökning hos en person. I många fall kommer det då att finnas en risk för att bevis undanhålls eller förvanskas. I likhet med de undersökningar som genomförs av Kon- kurrensverket föreslås att ett beslut om undersökning ska få meddelas utan att den som ansökan avser har fått tillfälle att yttra sig, om det kan befaras att undersökningen annars skulle förlora i betydelse (se avsnitt 10.5). Mot bakgrund av behov av att hemlighålla uppgifter i syfte att en utredning inte ska äventyras, finns i 17 kap. 3 § OSL en bestämmelse om sekretess (se prop. 2001/02:69 s. 12–14). Den sekretessbestämmelse som föreslås i avsnitt 16.1 och som gäller uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden, till- godoser inte fullt ut behovet av sekretesskydd för utredningar. Dels gäller sekretessen inte i förhållande till den enskilde själv, dels kan en hel del material vara sådant att det inte omfattas av bestämmelsen men ändå ha stor betydelse för möjlighet att utreda en eventuell överträdelse. Om sekretess inte gäller för uppgifter som kommer fram vid Finans- inspektionens undersökningar av misstänkt marknadsmissbruk, finns en avsevärd risk att inspektionen inte kan bedriva sina utredningar effektivt. Intresset av att ska kunna bedriva effektiva utred- ningar är så angeläget att det tar över intresset av offentlighet, i synnerhet som sekretessen kan antas ofta bli kortvarig. Behovet av sekretess torde nämligen föreligga bara under själva utredningsskedet. När utredningen är avslutad bör sekretessen i de flesta fall kunna hävas. För att säkerställa att på ett effektivt sätt kan genomföra utredningar om överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk bör nuvarande sekre- tessregler således kompletteras med en särskild bestämmelse om sekre- tesskydd för uppgifter som hänför sig till utred- ningar. Bestämmelsen bör inte sträcka sig längre än vad som framstår som klart påkallat. Det är endast när det gäller överträdelser av förbuden mot marknadsmissbruk i marknadsmissbruksförordningen som Finansinspek- tionen får nya befogenheter som motiverar en utökad sekretess. Det är i samband med sådana utredningar som det kan finnas en risk för att någon t.ex. undanröjer bevis. Den nya sekretessbestämmelsen bör därför avse uppgifter som hänför sig till utredningar om överträdelser av artikel 14 eller 15 i marknadsmissbruksförordningen. Vid andra utredningar till följd av bestämmelserna i kompletteringslagen, som t.ex. utredningar avseende om en person i ledande ställning har anmält transaktioner i enlighet med artikel 19 i marknadsmissbruksförordningen, gör sig inte motsvarande behov av sekretess i förhållande till part gällande. Sådana utredningar bedrivs av och det har inte fram- kommit något behov av en utvidgad sekretess. Sekretessen bör inte endast gälla i förhållande till part. För att en sekretessbestämmelse som primärt riktar sig mot den som utredningen avser ska bli effektiv måste en uppgift, som ska hemlighållas i för- hållande till parten, även hemlighållas i förhållande till tredje man för att man ska kunna vara säker på att uppgiften inte genom den tredje mannen kommer till partens kännedom (jfr prop. 2001/02:69 s. 17). Sekretess bör således gälla oavsett vem som efterfrågar uppgiften. I likhet med 17 kap. 3 § OSL som gäller för utred- ningar, bör sekretessen avse uppgifter ”som hänför sig till” en utredning av en överträdelse. Om uppgifter lämnas till för att de behövs i en förundersökning, kommer 18 kap. 1 § OSL att vara tillämplig hos den myndigheten. Om uppgiften lämnas till domstol i samband med ansökan om att få göra en undersök- ning i någons verksamhetslokaler, kommer sekretess att gälla till följd av 43 kap. 2 § OSL eftersom en sådan undersökning är en del av utred- ningen. När det gäller vilken styrka sekretessen bör ha kan konstateras att upp- gifter i utredningar kan hemlighållas om det med hän- syn till syftet med utredningen är av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs (17 kap. 3 § OSL). Detta ska jämföras med förundersökningssekretessen, som gäller om det kan antas att syftet med beslutade eller förutsedda åt- gärder motverkas eller den framtida verksamheten skadas om uppgiften röjs (18 kap. 1 § OSL). Som redogörs för i förarbetena till den bestäm- melse som gäller för utredningar är skillnaden moti- verad mot bakgrund av hur rätten till partsinsyn är reglerad i de olika förfarandena (prop. 2001/02:69 s. 18 f.). För utredningar gäller att den som utreds har rätt, enligt 16 § förvaltningslagen, att fortlöpande ta del av det som tillförs ett ärende. Som framgår i avsnitt 16.2 kan partsinsynen, enligt 10 kap. 3 § OSL, åsidosättas endast om det av hänsyn till allmänt eller enskilt intresse är av synnerlig vikt att en sekretessbelagd uppgift i materialet inte röjs. Den bestämmelse som gäller för utredningar har utformats så att den överensstämmer med 10 kap. 3 § OSL. Det är lämpligt att den nya bestämmelsen avseende utredningar utformas på samma sätt. Sekretessen bör inte inskränka rätten enligt tryckfrihetsförordningen och yttrandefrihetsgrundlagen att meddela och offentliggöra uppgifter. 16.5Sekretess i övervakning enligt andra lagar Regeringens förslag: Sekretessen i övervakning enligt vissa lagar för uppgift om en enskilds personliga eller ekonom- iska förhållanden ska beträffande den som övervakningen avser gälla endast om det kan antas att denne lider skada eller men om uppgiften röjs och sekretessen inte motverkar syftet med uppgiftsskyldigheten. Utredningen behandlar inte frågan. Remissinstanserna berör inte frågan. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot Skälen för regeringens förslag: Som nämns i avsnitt 16.1 innebär 30 kap. 6 § OSL att sekretess gäller i övervakning enligt marknadsmissbrukslagen och några andra uppräknade lagar för sådan uppgift om en enskilds ekonomiska eller personliga förhållanden som ”på begäran” har lämnats till myndigheten. Enligt huvudregeln gäller inget skaderekvisit. Sekretessen enligt bestämmelsen har utformats efter förebild av den bestämmelse som finns i 30 kap. 4 § OSL (8 kap. 5 § sekretesslagen, se prop. 1984/85:157 s. 74). Enligt den bestämmelsen finns inget skaderekvisit avseende uppgifter om tredje part, t.ex. kunder till en bank från vilken inhämtas uppgifter för tillsyn av banken. Enligt 30 kap. 6 § andra stycket OSL gäller dock ett rakt skaderekvisit om en uppgift rör ”den uppgiftsskyldige”. Avsikten med detta har varit att den som står under övervakning inte ska åtnjuta ett lika starkt sekretesskydd som tredje part. Även i detta avseende stämmer bestämmelsen överens med 30 kap. 4 § OSL. Till följd av ändringar när det gäller uppgiftsskyldigheten har bestämmelsen dock kommit att få en annan innebörd än den åsyftade. När den infördes var det vissa utpekade företag som var skyldiga att lämna uppgifter och uppgiftsskyldigheten gällde endast den som det fanns anledning anta hade överträtt vissa bestämmelser (samma prop. s. 103). När marknadsmissbruksdirektiv genomfördes i svensk rätt utvidgades dock uppgiftsskyldigheten till att omfatta vem som helst (6 kap. 1 a § lagen om handel med finansiella instrument, se prop. 2004/05:142 s. 171 f.). Det innebär att en person som lämnar uppgifter till utan att ha något med en misstänkt överträdelse att göra har ett svagare sekretesskydd än vad som varit tänkt, medan den som utreds kan komma att omfattas av ett starkare skydd. Att 30 kap. 6 § andra stycket OSL inte har ändrats får antas bero på ett rent förbiseende. Bestämmelsen bör där- för ändras så att det svagare sekretesskyddet i stället ska gälla ”den som övervakningen avser”. I avvaktan på att alla de lagändringar som krävs för att anpassa den svenska lagstiftningen till marknadsmissbruksförordningen och genom- föra marknadsmissbruksdirektivet skulle kunna träda i kraft, föreslog regeringen vissa lagändringar i syfte att bl.a. göra det möjligt för Finans- inspektionen att vidta åtgärder för att övervaka att förordningen följs (se prop. 2015/16:120). Lagändringarna trädde i kraft . I avsnitt 17 behandlas de justeringar av nu nämnda bestämmelser, samt några ytterligare justeringar, som krävs för att anpassa svensk rätt till marknadsmissbrukförordningen. 17.2Anmälningsskyldighet för personer i ledande ställning, handelsförbud och insiderförteckningar Regeringens förslag: Bestämmelserna med upplysningar om vissa skyldigheter enligt marknadsmissbruksförordningen och om sank- tionsavgifter mot den som åsidosätter skyldigheterna utmönstras ur lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instru- ment. Bestämmelserna om insynsregister och Finans- inspektionens offentliggörande av transaktioner som har anmälts överförs till kompletteringslagen. Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att enligt utredningens förslag ska bestämmelserna om insynsregister finnas kvar i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument. Remissinstanserna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. Skälen för regeringens förslag: I marknadsmissbruksförordningen finns bestämmelser om skyldighet för personer i ledande ställning och dem närstående personer att anmäla transaktioner i finansiella instrument relaterade till emittenten, dels till emittenten, dels till den behöriga myndigheten (artikel 19). Reglerna om anmälningsskyldighet är även tillämpliga på personer i ledande ställning hos en deltagare på marknaden för utsläppsrätter och hos auktionsplattformar, auktionsförrättare och auktionsövervakare som är involverade i auktioner som anordnas enligt auktioneringsförordningen (artikel 19.10). är den svenska auktionsförrättaren. Auktionsövervakaren och den auktionsplatt- form som bl.a. använder finns på EU-nivå. Per- soner i ledande ställning hos dessa företag eller organ ska anmäla trans- aktioner relaterade till utsläppsrätter (artikel 19.1 första stycket b). I marknadsmissbruksförordningen finns även regler om att personer i ledande ställning hos en emittent av innan offentliggörandet av en delårsrapport eller en bokslutskommuniké Prop. 2016/17:22 inte får handla med instrument som har emitterats av bolaget i fråga eller instrument relaterade till sådana (artikel 19.11). Emittenter eller personer som handlar för deras räkning ska enligt marknadsmissbruksförordningen föra en förteckning över de personer som får tillgång till insiderinformation (artikel 18). Detsamma gäller del- tagare på marknaden för utsläppsrätter och auktionsplattformar, auktions- förrättare och auktionsövervakare (artikel 18.8). Med anledning av att marknadsmissbruksförordningen trädde i kraft har bestämmelser i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument som motsvarade nämnda bestäm- melser i förordningen utmönstrats (prop. 2015/16:120 s. 18–26). I stället har det införts upplysningsbestämmelser i lagen som hänvisar till bestäm- melserna i marknadsmissbruksförordningen (3, 10 a och 15 §§). har det införts en möjlighet för att in- gripa mot den som överträder någon av de nämnda bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen. Ingripande sker genom beslut om sär- skild avgift (20 och 21 §§). I avsnitt 12 föreslås att bestämmelser om de ingripandebefogenheter som ska ha enligt marknads- missbruksförordningen införs i kompletteringslagen. Bestämmelserna om sanktioner i lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finan- siella instrument bör därför utmönstras ut lagen.