prop · H40327 · 2016-10-18 00:00:00 — behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider. I promemorian föreslås att ett överlämnande inte bara ska få göras, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider, utan även om det finns andra skäl. De situationer som avses med andra skäl är t.ex. i mål där en muntlig förhandling ska hållas och den enskilde befinner sig på en ort som ligger närmare en annan migrationsdomstol, eller när mål har nära samband med varandra. och Förvaltningsrätten i pekar på bör dessa situationer anses utgöra skäl för överlämnande redan enligt gällande bestämmelser. Hänvisningen till andra skäl bör därför kunna utgå, särskilt med hänsyn till att samtliga bestämmelser om överlämnande enligt regeringens förslag samlas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Utredningen föreslår att ett överlämnande endast ska få göras om det kan ske utan olägenhet för någon part. Ett överlämnande enligt lagen om allmänna förvaltningsdomstolar förutsätter att det kan ske utan avsevärd olägenhet för någon part. Regeringen anser, i likhet med promemorian, att den nya bestämmelsen i detta avseende bör ha samma rekvisit som övriga bestämmelser om överlämnande i lagen om allmänna Det är migrationsdomstolens uppgift att bedöma vad som är en avsevärd olägenhet för någon av parterna, i regel utan att parternas inställning behöver inhämtas. Om en muntlig förhandling ska hållas i målet talar det typiskt sett mot ett överlämnande. förhandling som sådan kan dock utgöra särskilda skäl för ett överlämnande enligt gällande bestämmelser i mål där muntlig förhandling ska hållas och den enskilde befinner sig på en ort som ligger närmare en annan migrationsdomstol. Utredningen föreslår att ett överlämnande ska kunna göras till en Prop. 2016/17:27 domstol som handlägger motsvarande måltyper. I befintliga regler om överlämnande i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar talas det om överlämnade av mål till en annan domstol som handlägger sådana mål. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och efterfrågar förtydliganden avseende innebörden av ”sådana mål”. Regeringen anser dock, i likhet med promemorian, att begränsningen av möjligheterna till överlämnande med hänsyn till den mottagande domstolens sakliga kompetens ska regleras på samma sätt som i gällande bestämmelser. Säkerhetsärenden och mål om visering är exempel på migrationsmål som inte kan lämnas över till en annan domstol (se 7 e och 7 f §§ förordningen om allmänna förvaltningsdomstolars behörighet) och någon förändring av denna ordning, såsom Kammarrätten i efterfrågar, är inte aktuell. Lagrådet anser att den föreslagna lagtexten i lagrådsremissen kan göras klarare i fråga om avgränsningen av de mål som ska kunna lämnas över och föreslår bl.a. att det uttryckligen anges att det är ett eller flera av migrationsdomstolens mål som får lämnas över. Regeringen föreslår att lagtexten justeras i enlighet med Lagrådets förslag. För målets handläggning kan det vara en fördel om ett överlämnande görs i ett tidigt skede efter att målet kommit in till domstolen. Då kan den migrationsdomstol som kommer att avgöra målet utföra sådana handläggningsåtgärder som behövs. Frågan om överlämnande kan dock komma att aktualiseras först när målet är klart för avgörande. Det är naturligt att migrationsdomstolarna beaktar eventuella komplikationer vad gäller målets handläggning när de bedömer om det finns skäl att överlämna målet. poängterar att det för ett barn kan vara av stor vikt att få ha samma ombud genom hela processen och anser, i likhet med , att det bör tydliggöras att ett ombud ska ha rätt till full ersättning för resekostnader och tidsåtgång i de fall ombudet har sin verksamhet på annan ort. Det kan dock uppstå situationer där avståndet mellan den enskilde och ombudet ökar under processen på grund av omständigheter som de inte förfogar över. Så kan vara fallet t.ex. då den enskilde anvisas ett boende på en annan ort eller då målet lämnas över med stöd av befintliga bestämmelser. Ombudets ersättningsanspråk för tidsspillan och utlägg i de fall som kan bli aktuella bör bedömas på samma sätt som i angivna situationer. Såsom framhållits av flera remissinstanser, däribland Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , kan det finnas fler måltyper där det precis som i migrationsmål är stor variation i måltillströmningen och där närheten till domstolen generellt inte är av någon större betydelse för den enskilde. Även har i en rapport understrukit behovet av större flexibilitet, så att det blir möjligt för förvaltningsrätterna att överlämna mål till varandra (Att överklaga till förvaltningsrätten – handläggningstider och information till enskilda, RiR 2014:6). Utredningen presenterar inte något sådant förslag. I avsnitt 4.3 görs ytterligare överväganden i denna del. 4.3Utökade möjligheter att överlämna även andra mål än migrationsmål Regeringens förslag: Möjligheterna för de domstolar som är migrationsdomstolar att överlämna även andra mål än migrationsmål utökas . En förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får lämna över ett eller flera mål till en annan domstol som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och om det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol får under motsvarande förutsättningar överlämna mål till andra kammarrätter. Promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian föreslås det att bestämmelserna införs i utlänningslagen och att överlämnande får göras, utöver om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider, även om det finns andra skäl. Remissinstanserna: De flesta remissinstanserna tillstyrker eller har ingen invändning mot förslaget. Bland dessa finns Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitiekanslern, , , , , och . JO, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och avstyrker förslaget med hänvisning bl.a. till att det inte står i överensstämmelse med principen att forumregler ska vara stabila och förutsebara och att de skäl som anförs för förslaget inte är tillräckligt tunga. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är viktigt att migrationsdomstolarna får tillräckliga förutsättningar att behålla kompetensen vad gäller övriga måltyper vid de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar. anser att de föreslagna åtgärderna inte är tillräckliga och föreslår att migrationsmålen , vid sidan av migrationsdomstolarna och samtliga förvaltningsrätter, ska handläggas av landets tingsrätter. Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i anser att reformen inte bör tidsbegränsas utan göras permanent. Flera remissinstanser, bland andra Kammarrätten i , Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i , anser att den tillfälliga regleringen bör placeras i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och framför samma synpunkter på förslagets närmare utformning som på förslaget att utöka möjligheterna att överlämna enbart migrationsmål. Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att ytterligare reglering bör övervägas i fråga om tidpunkten för överlämnande av mål. Kammarrätten i anför att ett överlämnande av endast ett enstaka mål som inte är ett migrationsmål från en migrationsdomstol till en annan domstol inte rimligen kan ha någon effekt på den aktuella migrationsdomstolens handläggningstider. Kammarrätten anser att det liksom borde finnas särskilda skäl för ett sådant överlämnande. Skälen för regeringens förslag Ytterligare möjligheter att överlämna mål behövs Migrationsdomstolarna står inför avsevärda utmaningar framöver till följd av det stora antalet asylsökande som har kommit till . inkom knappt 163 000 ansökningar om asyl till , vilket var en fördubbling av antalet asylärenden jämfört med . Antalet asylmål förväntas 2016 uppgå till knappt 19 000 mål. antas ca 25 000 asylmål komma in till migrationsdomstolarna, vilket innebär en tredubbling av antalet mål jämfört med . Påföljande år förväntas en minskning, men fortsatt en måltillströmning på historiskt sett höga nivåer. trädde förändringar i regelverket för uppehållstillstånd i kraft som kan komma att påverka måltillströmningen till migrationsdomstolarna (prop. 2015/16:174, bet. 2015/16:SfU16, rskr. 2015/16:303). En tidsbegränsad lag har införts med bestämmelser om bl.a. tidsbegränsade uppehållstillstånd för alla skyddsbehövande utom kvotflyktingar, om begränsade möjligheter till anhöriginvandring för skyddsbehövande med tidsbegränsade tillstånd och om skärpt försörjningskrav. Förändringarna kan förväntas medföra en viss ytterligare ökning av antalet migrationsmål. Prognoserna talar för att samtliga migrationsdomstolar kommer att ha en hög tillströmning av migrationsmål . Det finns därmed en risk för att utrymmet för en enskild migrationsdomstol att ta emot migrationsmål från en annan domstol är begränsat. Sannolikt utgör därför den utökade möjligheten att överlämna mål mellan migrationsdomstolar som föreslås i avsnitt 4.2 inte en tillräcklig åtgärd för att hålla handläggningstiderna i migrationsmål på en fortsatt rimlig nivå vid den kraftiga måltillströmning som förväntas. I en situation med ett mycket stort antal inkommande migrationsmål till samtliga migrationsdomstolar bedöms det dessutom finnas en risk för att handläggningstiderna för övriga mål vid dessa domstolar kan bli längre än vad som annars skulle ha varit fallet. Mot denna bakgrund anser regeringen, i likhet med majoriteten av remissinstanserna, att ytterligare åtgärder bör övervägas för att säkerställa att både migrationsmål och övriga mål vid de domstolar som är migrationsdomstolar kan handläggas och prövas inom rimlig tid. En åtgärd som kan övervägas för att säkerställa detta är att migrationsdomstolarna ges möjlighet att överlämna migrationsmål till andra domstolar som inte är migrationsdomstolar. föreslår att migrationsmålen fördelas till alla landets förvaltningsrätter, och , även till landets tingsrätter. En grundläggande utgångspunkt är dock att migrationsmålen, i likhet med övriga mål, ska handläggas på ett rättssäkert sätt med bibehållen kvalitet i dömandet. Även med beaktande av att utbildningsinsatser kan vidtas anser regeringen att det, liksom , inte bör vara möjligt att överlämna migrationsmål till en domstol som inte handlägger sådana mål. omständigheten att belastningen på migrationsdomstolarna förutses bli särskilt stor förändrar inte regeringens bedömning i denna principiellt viktiga fråga. Ett annat och mindre ingripande alternativ är att de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar får lämna över även andra mål än migrationsmål i större utsträckning än vad som är möjligt enligt befintliga regler i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar (14 § tredje och fjärde stycket). Flera av de stora måltyperna, t.ex. social- försäkringsmål och mål enligt socialtjänstlagen, handläggs vid samtliga förvaltningsrätter, vilket gör att en sådan ordning kan få stort genomslag. Resurserna vid samtliga förvaltningsrätter kan då bättre tas till vara. Även inströmningen av mål till Migrationsöverdomstolen vid Kammarrätten i bedöms öka kraftigt framöver. åtgärder för att kunna hålla rimliga handläggningstider i samtliga mål vid Kammarrätten i bedöms vara detsamma som för migrations- domstolarna i första instans. De allra flesta remissinstanserna, bland andra Kammarrätten i , Kammarrätten i , Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i , Justitie- kanslern, , och , ställer sig bakom denna åtgärd för att förbättra möjligheterna för ett mer effektivt utnyttjande av den samlade kapaciteten hos berörda domstolar i syfte att kunna hålla rimliga handläggningstider i migrationsmål och övriga mål. JO, Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och avstyrker förslaget med hänvisning bl.a. till att det inte står i överensstämmelse med principen att forumregler ska vara stabila och förutsebara och att de skäl som anförs för förslaget inte är tillräckligt JO och Förvaltningsrätten i bedömer att den omfördelning av migrationsmål som möjliggörs genom den permanenta regleringen som föreslås i avsnitt 4.2 är tillräcklig. anser JO att andra åtgärder bör övervägas än att tillfälligt ändra anser också att andra åtgärder i första hand bör övervägas, exempelvis att anlita domare från förstärkningsstyrka eller att förordna domare från en annan domstol att döma i migrationsdomstolarna. Förvaltningsrätten i , Förvaltningsrätten i och Förvaltningsrätten i anser att det är viktigt att migrations- domstolarna får tillräckliga förutsättningar att behålla kompetensen vad gäller övriga måltyper på de förvaltningsrätter som är migrations- Som framgår av avsnitt 4.2 är det en grundläggande princip att forumbestämmelser ska vara stabila och förutsebara för parterna och för domstolarna. Syftet med utökade möjligheter att överlämna även andra mål än migrationsmål är dock att kunna möta den kraftigt ökade måltillströmningen som förväntas till migrations- Förslaget är alltså föranlett av särskilda omständigheter. vilken utsträckning bestämmelserna kommer att utnyttjas är svårbedömt men regeringen anser, trots de principiella invändningar som framförts, att det är viktigt att ge migrationsdomstolarna verkningsfulla instrument för att så långt möjligt kunna hålla rimliga handläggningstider i samtliga mål i allmän förvaltningsdomstol. Det bedöms inte vara tillräckligt, såsom anförs av bl.a. , att förlita sig på befintliga möjligheter till tillfällig förstärkning av domstolarna. Detta gäller även med beaktande av förslaget i avsnitt 4.2. I ett enskilt fall är det upp till den överlämnande migrationsdomstolen att bestämma i vilken omfattning det är lämpligt att överlämna mål, både migrationsmål och övriga mål. Det föreslås inga skyldigheter i detta avseende. Regeringen anser, vilket även anförs av Kammarrätten i , att risken för att migrationsdomstolarna och Migrationsöverdomstolen ur ett rekryteringsperspektiv tappar i attraktivitet till följd av den tillfälliga regleringen, får betraktas som liten. De särskilda omständigheter som föranleder förslaget bedöms vara begränsade . Att införa en permanent ordning, vilket förordas av Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , kräver ytterligare överväganden. De mer generösa reglerna om överlämnande av även andra mål än migrationsmål från de domstolar som är migrationsdomstolar bör därför endast gälla som en kraftigt ökad måltillströmning består. Bedömningen är att en tillfällig reglering som omfattar även andra mål än migrationsmål behövs . Bestämmelsernas placering och innehåll I promemorian föreslås att den tillfälliga regleringen, liksom de bestämmelser som endast omfattar migrationsmålen, ska placeras i utlänningslagen. Regeringen anser i likhet med flera remissinstanser, bl.a. Kammarrätten i , Kammarrätten i och Förvaltningsrätten i , att även de tillfälliga bestämmelserna bör införas i lagen om allmänna förvaltningsdomstolar. På så sätt kan samtliga regler om överlämnande av mål i allmän förvaltningsdomstol samlas på ett och samma ställe och bli lättare att överblicka. Kammarrätten i anser att ett överlämnande av endast ett enstaka mål som inte är ett migrationsmål, från en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol till en annan domstol, inte rimligen kan ha någon effekt på den aktuella migrationsdomstolens handläggningstider. Kammarrätten anser att det liksom borde finnas särskilda skäl för ett sådant överlämnande. Enligt regeringen kan det dock inte uteslutas att det i vissa situationer även finns behov av att lämna över enstaka mål, som t.ex. kan vara särskilt omfattande eller komplexa och resurskrävande. De tillfälliga bestämmelserna bör i detta avseende därför utformas på samma sätt som förslaget om överlämnande av enbart migrationsmål. När det gäller tidpunkten för överlämnande kan det, som Förvaltningsrätten i påpekar, förutses att detta i regel bör ske innan kommunicering eller andra handläggningsåtgärder har inletts. Regeringen anser dock inte att detta förhållande behöver regleras särskilt, utan att det liksom för övriga bestämmelser om överlämnande är naturligt att domstolarna beaktar eventuella komplikationer vad gäller målets handläggning när de bedömer om det finns skäl att överlämna målet. Förvaltningsrätten i förordar att det ska finnas en möjlighet att lämna tillbaka ett mål om ett yrkande om muntlig förhandling framställs efter överlämnandet. Även denna situation kan uppkomma och bör inte regleras särskilt. 2016/17:27 De tillfälliga bestämmelserna bör även i övrigt ha samma innehåll som bestämmelserna om överlämnande av migrationsmål som föreslås i avsnitt 4.2. Lagrådet anser att den föreslagna lagtexten i lagrådsremissen kan göras klarare i fråga om avgränsningen av de mål som en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol ska kunna lämna över. Regeringen instämmer i allt väsentligt i Lagrådets synpunkter men föreslår en något annorlunda formulering av bestämmelsen: att en förvaltningsrätt som är migrationsdomstol får, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part, lämna över ett eller flera av domstolens mål till en annan domstol som handlägger sådana mål. Regeringen föreslår också att den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol får lämna över ett eller flera mål till en annan kammarrätt som handlägger sådana mål, om det behövs av hänsyn till domstolens handläggningstider och det kan göras utan avsevärd olägenhet för någon part. Regeringens förslag: De tillfälliga bestämmelserna om överlämnande av migrationsmål och andra mål ska träda i kraft . Bestämmelserna om överlämnande av enbart migrationsmål ska träda Regeringens bedömning: Det behövs inte några övergångs- Utredningens förslag och bedömning överensstämmer delvis med Utredningen föreslår att de utökade möjligheterna att överlämna mål enligt utlänningslagen ska träda i kraft Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot utredningens förslag och bedömning. anser att det är angeläget att ändringen träder i kraft enligt förslaget och att ändringen om möjligt behandlas separat för att förhindra ett senare Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med Remissinstanserna: Ingen remissinstans invänder mot promemorians förslag och bedömning. Skälen för regeringens förslag och bedömning: Förslagen i denna proposition, som syftar till att hålla handläggningstiderna i migrationsmål och övriga mål i de domstolar som är migrationsdomstolar på en rimlig nivå även vid en kraftigt ökad måltillströmning, bör enligt regeringens uppfattning träda i kraft . sikte på överlämnande av både migrationsmål och andra mål bör därför träda i kraft . Regeringen bedömer att denna tillfälliga reglering behövs för att de behov som förväntas uppstå ska Prop. 2016/17:27 kunna mötas. Bestämmelserna om överlämnande av enbart migrationsmål bör därför träda i kraft . Utgångspunkten när det gäller processrättslig lagstiftning är att nya regler blir tillämpliga genast efter ikraftträdandet. Det saknas behov av övergångsbestämmelser. 6 Ekonomiska och andra konsekvenser Regeringens bedömning: Förslagen ger de domstolar som är migrationsdomstolar förbättrade förutsättningar att hålla handläggningstiderna på en rimlig nivå i migrationsmål och övriga mål, även vid en kraftigt ökad måltillströmning. Detta är till fördel för enskilda och minskar kostnaderna för det allmänna. Förslagen bidrar till ett mer resurseffektivt utnyttjande av Domstolars samlade kapacitet. Utredningens bedömning i fråga om konsekvenserna av förslaget om utökade möjligheter att överlämna migrationsmål överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser uttalar sig inte i denna fråga. anser att förslaget kommer att leda till effektivitetsvinster men att det även kräver relativt omfattande kommunikations- och informationsinsatser gentemot parterna. betonar att flexiblare regler i migrationsmål skulle gynna såväl sökanden som samhället. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Kammarrätten i anser att överlämnandet av mål kommer att kräva vissa resurser, t.ex. samråd mellan överlämnande och mottagande domstol, beslut om att lämna över mål samt administration av överlämnandet och att det inte går att bortse från de kostnader som är förenade med detta arbete. Förvaltningsrätten i anser att de förvaltningsrätter som tar emot mål från migrationsdomstolarna vid behov måste få ekonomisk kompensation. Justitiekanslern anser att frågan om vilka konsekvenser den föreslagna avvikelsen från forumbestämmelserna kan få bör beaktas i den fortsatta beredningen. Skälen för regeringens bedömning: Förslaget om utökade möjligheter att överlämna migrationsmål mellan migrationsdomstolar innebär förbättrade förutsättningar att hålla handläggningstiderna på migrationsdomstolarna på en rimlig nivå även vid en kraftigt ökad måltillströmning. För enskilda parter bidrar det till ökad rättssäkerhet och minskad ovisshet om målets utgång. Ska en muntlig förhandling hållas i ett mål talar det typiskt sett mot ett överlämnande. Andelen migrationsmål som avgörs efter muntlig förhandling är dock begränsad. avgjordes av migrationsmålen efter muntlig förhandling. uppgick andelen mål med muntlig förhandling till . 2016/17:27 bedöms därmed kunna få avsett genomslag på de totala handläggningstiderna. Vid kortare handläggningstider av mål där den asylsökandes ansökan om uppehållstillstånd avslås kan avvisnings- eller utvisningsbeslut verkställas snabbare. För det allmänna bedöms förslaget därför leda till minskade kostnader för mottagningssystemet av asylsökande. Genom att öka möjligheterna för migrationsdomstolarna att lämna över mål mellan sig kan den samlade kapaciteten hos landets fyra migrationsdomstolar bättre tillvaratas. För de överlämnande och mottagande domstolarna kommer, i likhet med vad som anförs av Kammarrätten i , administrationen av själva överlämnandet ta vissa resurser i anspråk. Som pekar på bör förslaget dock kunna leda till färre antal visstidsanställningar, vilket i sin tur leder till minskad administration och mindre sårbarhet för enskilda domstolar. Även om det kommer att krävas vissa informationsinsatser och administration för hantering av överlämnande av mål, bedöms förslaget sammantaget leda till ett mer effektivt utnyttjande av Domstolars resurser. För innebär förslaget att migrationsmål i större utsträckning kan komma att avgöras av en domstol på längre avstånd från den del av verket där ärendet först prövats. Typiskt sett kommer mål där muntlig förhandling ingår i handläggningen inte att lämnas över enligt de nya reglerna. bedömer att verkets organisation är utformad för att kunna möta de förändringar i arbetet för verket som ett överlämnande av mål mellan domstolar kan innebära. Förslaget bedöms därför inte leda till kostnader som inte kan finansieras inom befintliga anslag. Förslaget att de förvaltningsrätter som är migrationsdomstolar och den kammarrätt som är Migrationsöverdomstol ska ges utökade möjligheter att överlämna även andra mål än migrationsmål syftar också till att korta handläggningstiderna. Eftersom fler sorters mål omfattas av det tidsbegränsade förslaget kan fler enskilda och allmänna parter samt domstolar komma att beröras jämfört med förslaget som endast avser migrationsmål. Som Justitiekanslern påtalar kan inte alla konsekvenser av denna tidsbegränsade ordning överblickas eftersom det inte på förhand kan förutses i vilken utsträckning domstolarna kommer att nyttja möjligheten att överlämna mål. De utökade möjligheterna att kunna överlämna mål bedöms dock, liksom förslaget som endast inbegriper migrationsmålen, vara till fördel för enskilda och innebära minskade kostnader för det allmänna.