prop · H40364 · 2016-12-13 00:00:00 — Regeringen har samtliga –2016 lagt fram ändringsbudgetar för att föra medel från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd på grund av väntat högre kostnader för asylmottagningen. Den genomsnittliga förändringen av anslaget för biståndsverksamhet har –2015 varit . I vårändringsbudget var förändringen . Hur ett ökat antal asylsökanden kommer påverka utgiftsområde 7 Internationellt bistånd går dock inte att förutse genom att följa prognoser över antalet asylsökanden, eller prognostiserade kostnader för deras mottagande. Det beror på att den andel av ökade kostnader för asylmottagningen som finansierats från utgiftsområdet har varierat . Sammantaget medför biståndsramens koppling till BNI och systemet för avräkningar av främst kostnaderna för asylmottagningen en osäkerhet för hur stora medel som kan beräknas för biståndsverksamhet. Osäkerheten minskar , från regeringens treårsprognoser tills budgetpropositionen beslutas. När statsbudgeten beslutas kvarstår osäkerheten kring finansieringen av ändrade kostnader för asylmottagningen. 30 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 6 Osäkerhet inför kommande års bistånd i genomsnitt, regeringens BNI-prognos och prognos för kostnader för asylmottagning, 2010–2016, Treårsprognos Tvåårsprognos Budgeteringsår Under pågående Källa: bearbetning av budgetpropositioner och ändringsbudgetar 2008–2016 samt juli/augustiprognos 2009–2015. De beräknade genomsnitten för asylkostnader inkluderar inte 2016, då budgetåret inte är avslutat. till hela perioden –2015 är osäkerheten om biståndsramens storlek i regeringens treårsprognoser på grund av BNI och asylkostnader i genomsnitt. Osäkerheten minskar något i regeringens tvåårsprognoser, för att sedan gå ner till under beredningen av budgetpropositionen. När budgetpropositionen väl är beslutad kvarstår kostnader för asylmottagning som en osäkerhetsfaktor, med genomsnittliga förändringar på –2015. Om 2016 inkluderas i beräkningarna blir osäkerheten för asylkostnaderna större för alla prognosperioder. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G Som beskrivits i kapitel 3 har de osäkra prognoserna för kostnader för asylmottagning lett till att regeringen lagt fram åtta ändringsbudgetar som påverkat utgiftsområde 7 Internationellt bistånd –2016. granskade 2008 regeringens ändringsbudgetar. En av slutsatserna då var att regeringen i alltför begränsad omfattning använde befintligt anslagssparande och anslagskredit som ett alternativ till ändringsbudgetering.53 tog upp rapporten i behandlingen av ändringsbudgetar både 2008 och 2009. Ut- skottet framhöll vikten av att processen kring ändringsbudgetering är lika stram som processen kring budgetpropositionen. Enligt utskottet bör förändringar tydligt motiveras, särskilt när ändringar skulle kunna rymmas inom redan anvisade medel.54 Regeringen har, mot bakgrund av granskningen och utskottets uttalanden förtydligat interna riktlinjer för ändringsbudget.55 Regeringen har vidare slagit fast att utgångspunkten är att ”undvika förslag på [ändringsbudget] när anslagskredit och anslagssparande räcker för att täcka utgiftsbehovet. Vidare har kraven på motiveringar av såväl anslagsökningar som anslagsminskningar ökat.”56 4.1 Budgetförändringar med bristande motivering I regeringens höständringsbudget 2012 genomfördes en förändring där flyttades från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd till utgiftsområde 8 Migration. Förändringen motiverades på detta sätt: ”Till följd av att antalet asylsökande ökar bedömer regeringen att fler personer kommer att vara inskrivna i mottagande 2012 än vad som antogs i samband med budgetpropositionen . Det innebär att kostnaderna för mottagandet kommer att öka och att ytterligare medel behöver tillföras anslaget. Regeringen anser därför att anslaget 1:2 Ersättningar och bostadskostnader bör ökas med . Finansiering sker genom att anslaget 1:1 Biståndsverksamhet under utgiftsområde 7 Internationellt bistånd minskas med motsvarande belopp.”57 I övriga ändringsbudgetar som regeringen lagt motiveras förändringar med liknande formuleringar. Det gäller även den senaste ändringsbudgeten 53Riksrevisionen, Regeringens hantering av tilläggsbudgeten (RiR 2008:17). 54Finansutskottets betänkanden /09:FiU11 och 2009/10:FiU11. 55Ändringsbudgetar benämndes fram till och med tilläggsbudget. 56Regeringens budgetproposition (prop. 2009/10:1) s. 333. 57Regeringens budgetproposition (prop.2012/13). 32 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N , när fördes från biståndsverksamheten. Som framgår av citatet ovan saknas en mer ingående diskussion av i vilken grad förändringarna var möjliga att förutse. Inte heller beskrivs hur de föreslagna anslagsförändringarna har beräknats. Under granskningen har framhållit att det inte är relevant att presentera beräkningar, eftersom sådana inte förekommer för andra områden.58 4.2 Budgetförändringar när tillgängliga medel hade räckt På migrationsområdet är det som är expertmyndigheten och som ansvarar för prognoser. I intervjuer har företrädare för både och understrukit att regeringen i möjligaste mån utgår från prognoser.59 Företrädare för menar att regeringen måste ha mycket starka skäl för att frångå analyser avseende prognos för antal asylsökande.60 Prognoser för underlag till medelstilldelning utförs dock av utifrån bl.a. volymantagande i prognoser. genomgång av genomförda budgetförändringar visar dock att regeringens ändringsbudgetar –2016 inte tydligt följer kostnadsprognoser för anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader. I höständringsbudgeten 2010 tilldelades inga ytterligare medel, trots att prognoserna visade på behov som inte kunde täckas av tillgängliga medel.61 till 2016 har vid sex tillfällen beslutat anvisa ökade medel till anslag 1:2 Ersättningar och bostadskostnader. Som framgår av tabellen nedan har samtliga dessa ändringsbudgetar överstigit prognoser av myndighetens behov i relation till tillgängliga medel. Att regeringens ändringsbudgetering frångår expertmyndighetens prognoser framgår inte av de propositioner som lämnat till . Det saknas också underlag som visar på hur förändringarna i stället har beräknats. 58Finansdepartementet, faktagranskning, . 59Intervjuer vid , , och vid , . 60Intervju vid , . 61Tillgängliga medel är summan av anslag, ingående överföringsbelopp och anslagskredit. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G Tabell 8 Kostnader för asylsökande (anslag 1:2) i utgiftsområde 8 Migration, budget, prognoser, budgetförändringar och utfall, 2010–2015, MV:s prognos jul/aug Källa: sammanställning av budgetpropositioner, årsredovisningar för staten och februari- och juli/augustiprognoser 2010–2016 samt uppgifter från . I beräkningen av medelsbehov i februariprognos är tillgänglig anslagskredit inräknad. framhåller att regeringen endast tagit hänsyn till tilldelade anslagsmedel i sin bedömning av myndighetens medelsbehov.63 Myndighetens tillgängliga anslagskredit har därmed inte inkluderats vid bedömningen. Detta trots att regeringen uttalat att förslag på ändringsbudget bör undvikas när anslagskredit och anslagssparande räcker för att täcka utgiftsbehovet.64 I tabellen ovan är anslagskrediten inkluderad i beräkningen av medelsbehovet. Som framgår från tabellen skulle behovet av ändringsbudgetering minska om regeringen tagit hänsyn till tillgänglig kredit. Flertalet omfördelningar genom ändringsbudget skulle kunna ha minskats om de oförutsedda kostnadsökningarna i stället hanterats igenom den normala budgetprocessen. Regeringen ändringsbudget 2015 lades fram trots att hade tillräckliga medel för att täcka behoven vid prognostillfället. Som framgår av tabellen ovan fördes över till utgiftsområde 8 Migration trots att prognos tydde på att verkets allokerade medel i kombination med anslagskrediten översteg behovet med 66 62Under ökades utgiftsområde 8 Migration med genom en extra ändringsbudget. 63Tilldelade medel är summan av anslag och ingående överföringsbelopp. E-post från och . 64Se betänkande 2008/09:FiU11 samt regeringens budgetproposition (prop. 2009/10:1) s. 333. 34 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N miljoner kronor.65 Ändringsbudgeteringen hade kunnat undvikas med en ökad anslagskredit. 4.3Hur stor del av de ökade kostnaderna ska finansieras med biståndsmedel? Det svenska biståndet som förmedlas av och Sida har –2016 påverkats av ändringsbudgetar på grund av ökade kostnader för mottagandet av asylsökanden. –2015 har förts från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd på grund av ökade kostnader för asylmottagning. har förts till utgiftsområde 8 Migration . I vårändringsbudgeten tillfördes utgiftsområde 8 Migration , varav cirka 4,1 miljarder finansierades från utgiftsområde 7. Som beskrivits i avsnitt 4.1 ovan saknas det i regeringens ändringsbudgetar en beskrivning av hur de ändrade beloppen beräknats. Det saknas även ett underlag som beskriver hur regeringen beräknat hur stor del av förändringen som ska finansieras från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, och som därmed ska räknas som bistånd och ingå i biståndsramen. Enligt den modell som regeringen använder (se kapitel 2 och 3 ovan) omfattas kostnader för mottagande av asylsökanden i , beräknat utifrån en genomsnittlig dygnskostnad och tid i system. Ökade kostnader på grund av ett ökat antal asylsökanden under pågående budgetår torde alltså per definition omfattas av modellen och alla kostnader som uppkommer därmed räknas som bistånd. Enligt används beräkningsmodellen på samma sätt som vid arbetet med budgetpropositionen. Enda skillnaden är att det vid ändringsbudgetering även görs en bedömning av hur stor del av de avräkningsbara kostnaderna som kommer att hinna infalla under innevarande budgetår.67 Som beskrivits i avsnitt 3.3 ovan har den andel av förändrade kostnader i utgiftsområde 8 Migration som finansierats från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd varierat mellan åren. En genomgång av perioden –2015 visar att av det totala beloppet finansierats från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Det varierar mellan åren, med en total finansiering i vissa ändringsbudgetar och ingen finansiering från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd i andra. 65Se regeringens vårändringsbudget 2014/15:99, samt verksamhets- och utgiftsprognos , s. 56. 66Överföringar till utgiftsområde 8 Migration, anslagen 1:1 , 1:2 Ersättningar och bostadskostnader samt 1:3 Migrationspolitiska åtgärder. Se tabell 7 i avsnitt 3.3.1 ovan. 67Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G I och med ändringsbudgeten kommer , eller av biståndsramen, att gå till att täcka kostnader för asylmottagning.68 I prognos från beräknas de avräkningsbara kostnaderna till i myndighetens huvudscenario. Utifrån regeringens överenskommelse om att maximalt av biståndsramen ska gå till asylmottagning skulle det med andra ord kunnat avräknas ytterligare medel.69 Förändringarna innebär att av de ökande kostnaderna på migrationsområdet finansieras från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Sammanlagt är andelen ökade migrationskostnader som finansierats från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd för hela perioden –2016 . Varför finansieringen varierar mellan åren, trots att beräkningsmodellen varit densamma, framgår inte av regeringens propositioner. Sammantaget blir det svårt att utifrån regeringens ändringsbudgetar och prognoser bilda sig en uppfattning om hur statens budget och planerade verksamhet kan komma att påverkas av förändringar i antalet asylsökanden. Regeringen har –2016 lagt fram åtta ändringsbudgetar där utgiftsområde 7 Internationellt bistånd påverkats på grund av förändrade kostnader för asylmottagningen. Trots att det rör sig om betydande förändringar har regeringen i sina propositioner i begränsad omfattning beskrivit hur ändringarna kan motiveras. Inte heller går det att utifrån regeringens underlag till utläsa hur förändringarna beräknats. Regeringen har inte tagit hänsyn till tillgängliga anslagskredit vid bedömningen av behovet för ändringsbudgetering. Om regeringen hade sett till de totala tillgängliga medlen, inklusive anslagskredit, hade genomförda ändringsbudgetar kunnat vara mindre, och på så sätt åtminstone tillfälligt fredat biståndsverksamheten. Två omfördelningar hade helt kunnat undvikas. Bristen på tydlig redovisning gör att det inte går att förutsäga hur stor andel av framtida förändrade kostnader i asylmottagningen som ska finansieras från utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. 68Regeringens vårändringsbudget 2016 (prop. 2015/2016:99). 69I prognos skrevs kostnadsprognosen för anslaget 1.2 Boende och ersättningar till kommuner och landsting ner från februariprognosen med 6,4 miljarder till . Källa: verksamhets- och kostnadsprognos . 36 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 5Utrikesdepartementets budgetering och planering har en speciell roll inom det svenska biståndet, som är ovanlig inom svensk förvaltning. Dels är ansvarigt departement för frågor som rör internationella bistånd, och därmed också det departement som ansvarar för budgetprocessen för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. handlägger också en betydande del av den svenska biståndsverksamheten, i arbetet med det multilaterala utvecklingssamarbetet inklusive multilateral humanitär verksamhet. Departementet hanterar , vilka framför allt finansierar kärnstöd via multilaterala humanitära organisationer och utvecklingsorganisationer.70 I det inledande avsnittet i detta kapitel beskrivs hur hanterat den samlade osäkerheten i budgeteringen av biståndsramen. Därefter beskrivs hur hanterat förändrade finansiella förutsättningar specifikt för den del av biståndsverksamheten som handläggs av departementet. 5.1Utrikesdepartementets beredning utifrån en osäker framtida budget har utvecklats Som beskrivits ovan medför osäkerheten i prognoser av BNI och avräkningar för asylmottagning en osäkerhet för biståndsverksamheten. Osäkerheten kvarstår långt in i budgetprocessen. Den slutgiltiga biståndsramen, som beslutas i budgetpropositionen , fastställs först efter BNI-pro- gnos och juliprognos över antal asylsökande. Företrädare för har i intervjuer beskrivit hur departementet har arbetat med att utveckla ett arbetssätt för att i sin budgetering hantera osäkerheten. I beredningen av budgetpropositionerna sammanställdes konsekvensbedömningar för hur del av anslaget för biståndsverksamhet skulle påverkas av förändrade finansiella förutsättningar under själva budgetberedningen.71 Inom ramen för beredningen av budgetpropositionen formaliserades arbetet, och kom att omfatta hela utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Målsättningen var att säkerställa ett gott genomslag för politiska prioriteringar, oavsett den 70För en mer ingående beskrivning av handläggning av det multilaterala utvecklingssamarbetet, se genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24). 71Intervjuer vid , och 2015-12-0. Telefonsamtal med , och . R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G Utifrån tidigare erfarenheter av denna osäkerhet definierades ett osäkerhetsintervall på som utgångspunkt för arbetet. Med bas i detta intervall lades sedan en beställning till geografiska och funktionella enheter. Beställningen omfattande analyser av finansieringsbehovet för samtliga strategier och motsvarande för samtliga kärnstöd till multilaterala organisationer. Utifrån detta producerades sedan ett samlat underlag. Styrande i analysen var att ge utrymme för regeringens politiska prioriteringar i olika finansieringsscenarion i intervallet. Dessutom analyserades aktuellt planeringsläge hos Sida och finanseringsbehovet i beslutade strategier. Enligt företrädare för var resultatet en bruttolista som för olika utfall inom intervallet identifierade hur medel skulle prioriteras inom hela utgiftsområdet. För olika utfall gavs det sedan scenarion för finansiering av strategier eller kärnstöd.72 I intervjuer på framhålls att Sida inte var delaktiga i arbetet med att ta fram prioriteringslistan för utgiftsområdet. Myndighetens budgetunderlag var inte heller ett underlag i arbete eftersom det utgår från regeringens prognoser i budgetpropositionen. Myndigheten gör inte konsekvensanalyser av hur osäkerheten i finansiering kan komma att påverka verksamheten och hur det ska hanteras.73 Sida inkom dock med en promemoria till om strategiska vägval inför en eventuell neddragning av biståndsanslag. I promemorian pekar Sida på sex olika strategiska vägval som regeringen bör överväga vid en större förändring av myndighetens anslag. Sida efterfrågar i promemorian också att ”uppdrar åt Sidas GD att hantera en eventuell nedskärning av biståndets volym genom att föreslå hur man bäst prioriterar för att maximera genomslaget av de politiska prioriteringarna”.74 5.2Utrikesdepartementet saknar principer för hantering av förändrad finansiering under pågående budgetår Det underlag som utarbetat inom ramen för beredningen av budgetpropositionen har varit begränsat till att hantera osäkerhet i själva budgetprocessen. Det har inte innehållit vägledning för hur ska hantera förändringar i redan tilldelad budget. Detta har fått effekter eftersom budget för multilaterala utvecklingssamarbete påverkats av regeringens ändringsbudgetering –2016. 72Intervjuer vid , och 2015-12-0. Telefonsamtal med , och . , faktagranskning, . 73Telefonsamtal med , och . 74Sida, Möjliga vägval inför eventuell neddragning av biståndsanslag, . 38 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N der den granskade perioden har budget i genomsnitt minskats med . har därmed hanterat större delen av de budgetnedskärningar som genomförts.75 Tabell 9 del av anslag 1:1, budget och utfall, 2010–2015, Utfall / tilldelade medel Källa: bearbetning av data från regeringens budgetpropositioner 2007–2015. Siffrorna är hämtade från Sidas regleringsbrev, eftersom del av anslag 1:1 inte finns särredovisat i budgetpropositionen för året. Tilldelade medel är även det hämtat från Sidas regleringsbrev och motsvarar det belopp som tilldelas särskilda begränsningar, så kallade limiter. Det multilaterala utvecklingssamarbetet (inklusive kärnstöd till multilaterala humanitära organisationer) vägleds av ett strategiskt ramverk som innehåller ett antal olika strategier beslutade av regeringen.76 Budgetförändringar –2014 har dock enligt intervjuer på inte primärt vägletts av denna styrning, eller det underlag som producerats i beredningen av budgetpropositionen. Det har inneburit att förändringar inte varit möjliga att förutse utifrån regeringens befintliga strategiska styrning. Det har saknats konsekvensbedömningar, omfördelningsscenarier eller liknande vägledning. Det har resulterat i att förändringar i anslagsdel har hanterats reaktivt, olika . Vissa år har regeringen beslutat om en enhetlig nedskrivning av stöd till samtliga de organisationer arbetat med, medan har gjorts omprioriteringar bland organisationerna. Vissa organisationer har då fått minskade bidrag, medan vissa andra har fått samma eller ökade bidrag.77 har vissa år kunnat hantera förändrade förutsättningar bl.a. genom att justera utbetalningsscheman för ett par utvecklingsbanker, och på så sätt frigjort medel. Ändringar som aviseras i höständringsbudgeten är svårare att hantera, eftersom en större andel medel då omfattas av avtalade åtaganden. 75Se regeringens budgetpropositioner för perioden –2016. 76Artikel från regeringens hemsida . Svensk strategi för multilateralt utvecklingssamarbete. Även specifika organisationsstrategier för ett antal multilaterala organisationer. 77Intervjuer vid , och . 78Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G Eftersom budgetförändringar inte genomförts utifrån förbestämda politiska prioriteringar har förändringar inneburit att nya fördelningar och underlag fått beredas av . Majoriteten av det löpande arbetet med multilaterala organisationer består av insatser för att på olika sätt påverka organisationerna, i syfte att få genomslag för svenska utvecklingspolitiska prioriteringar.79 Det är alltså från detta arbete som resurser tas för att bereda ny fördelning av svenska bidrag. har under den andra halvan av den granskade perioden påbörjat utvecklingen av en beredningsprocess för budgetpropositionen som tar höjd för den osäkerhet som skapas genom biståndsramens koppling till BNI och kostnader för asylsökanden. I och med budgetpropositionen formaliserades arbetet, och ett underlag med konsekvensbedömningar för ett osäkerhetsintervall på utarbetades. Sida är dock inte delaktig i detta arbete, trots att myndigheten ska hantera närmare två tredjedelar av biståndsverksamheten. Den del av biståndsverksamheten som handläggs av har i genomsnitt minskats med under pågående budgetår. har därmed hanterat större delen av de budgetnedskärningar som genomförts under det granskade perioden. Trots de upprepade förändringarna har inga principer utarbetats för att ge en förutsägbarhet i hanteringen. I stället har förändringar hanterats på olika sätt . Bistånd genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24), s. 59–60. 40 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 6 Sidas planering och budgetering Sida är den centrala myndigheten inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd, och ansvarar för att hantera bidrag eller annan finansiering inom det internationella utvecklingssamarbetet inklusive det humanitära biståndet och reformsamarbetet i Östeuropa.80 Myndigheten hanterar, sett till perioden –2016, cirka 17 miljarder kronor.81 6.1 Sida har saknat analyser av den osäkra finansieringen Sida lämnar ett budgetunderlag till regeringen.82 Budgetunderlaget omfattar myndighetens verksamhet för de kommande tre åren. Sida utgår i sitt budgetarbete från prognoser och fördelningar i regeringens budgetpropositioner. Utifrån dessa gör Sida sedan ett antal antaganden som blir grunden för myndighetens egna prognoser för de kommande tre åren. Dels antas myndighetens andel av biståndsverksamheten normalt vara , dels antas den öka linjärt.83 Tabell 10 Sidas budget, prognoser och tilldelade medel för myndighetens del av anslag 1:1 Biståndsverksamhet, 2010–2015, Källa: bearbetning av Sidas budgetunderlag för åren 2008–2016, samt myndighetens regleringsbrev 2010–2016. I tabellen ovan har Sidas prognoser för perioden –2016 sammanställts. Prognossäkerheten ökar något när tiden minskar, men som framgår finns en osäkerhet för verksamheten kvar när nästkommande år ska budgeteras. Skillnaden är stor, 80Förordning (2010:1080) med instruktion för (Sida). 81Sida administrerar även de som regeringen eller beslutar om. 82I enlighet med förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 83Se t.ex. Sidas budgetunderlag –2018, s. 8. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G från mer än budgeterat (2014) till mindre än budgeterat (2010 och 2015).84 Den historiska variansen till trots så innehåller Sidas budgetunderlag inte några analyser av risken för förändrad finansiering.85 Sida har i myndighetens verksamhetsplanering identifierat risken för en kraftig förändring av myndighetens sakanslag. Sida bedömer risken som nästan säker, och de eventuella konsekvenserna som betydande.