prop · H40329 · 2016-10-18 00:00:00 — Många av det civila samhällets organisationer bevakar aktivt att de mänskliga rättigheterna respekteras inom den offentliga verksamheten samt dokumenterar och påtalar kränkningar av rättigheterna. Vissa av organisationerna företräder enskilda, grupper och intressen, såväl 2016/17:29 nationellt som internationellt. Organisationerna kanaliserar på så vis en stor kunskap om hur de mänskliga rättigheterna tillgodoses i praktiken. Förutom att generellt ha en politik för goda villkor för det civila samhället, bör staten specifikt understödja det civila samhällets arbete med mänskliga rättigheter. Ett sådant stöd bör innefatta ett väl utformat system för ekonomiskt stöd till det civila samhällets arbete på området. Därutöver bör former för löpande samråd finnas när det gäller frågor som rör mänskliga rättigheter. Även näringslivets ansvarstagande är centralt för konventionsefterlevnad. Det gäller inte minst konventionsåtaganden om skydd för arbetstagare. Av betydelse är då det svenska näringslivets agerande såväl i som i utlandet, inte minst i länder med ett svagare institutionellt skydd för mänskliga rättigheter än vad har. Vid sidan av regelgivning och tillsyn har politiken för mänskliga rättigheter inom näringslivet i tilltagande grad kommit att handla om att främja och samverka med näringslivets egna proaktiva arbete. Även statens ägarintressen inom näringslivet utgör ett viktigt verktyg för att säkerställa ett framträdande arbete med mänskliga rättigheter inom sektorn. 4.2Fortsatta steg mot en sammanhållen struktur Som framhållits i avsnitt 3 har det bedrivits ett aktivt arbete med mänskliga rättigheter i stora delar av den offentliga förvaltningen, parallellt med en rättsutveckling som inneburit ett ökat genomslag för internationella normer om mänskliga rättigheter. Med avstamp i detta befintliga arbete och denna pågående utveckling, innebär regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter att det inom ett flertal områden tas fortsatta steg mot en sådan sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna som beskrivits ovan. Åtgärderna som avses kan sammanfattas som följer. I syfte att stärka det rättsliga och institutionella skyddet för de mänskliga rättigheterna gör regeringen bedömningen att en nationell mänskliga rättigheterna, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas med som huvudman. Vidare har regeringen aviserat att konventionen om barnets rättigheter () ska inkorporeras och beredning av frågan pågår. En uppföljning och utvärdering av effekterna av en inkorporering och fortsatt transformering av kan bidra till viktig kunskap om hur man bäst säkerställer efterlevnaden av konventionsåtaganden om mänskliga rättigheter och uppnår ett förstärkt rättsligt skydd för de mänskliga rättigheterna. Dessa båda processer beskrivs närmare i avsnitt 5. I avsnitt 6 beskrivs regeringens åtgärder för ett samordnat och systematiskt arbete med mänskliga rättigheter inom offentlig verksamhet. Åtgärderna innefattar bland annat en förbättrad ordning för regeringens eget arbete med internationell konventionsgranskning, som i högre grad bygger på transparens och samråd med det civila samhället. 2016/17:29 stärker kompetensen om mänskliga rättigheter hos statligt anställda genom ett pågående särskilt uppdrag till . Regeringen har en strategisk överenskommelse med Kommuner och Landsting om gemensamma åtgärder för att stärka arbetet för de mänskliga rättigheterna på och regional nivå. Länsstyrelserna har i uppdrag att i sin verksamhet särskilt belysa, analysera och beakta mänskliga rättigheter och i har ett särskilt samordnande uppdrag. En översyn har genomförts av utbildningsinslagen om mänskliga rättigheter på vissa särskilt relevanta utbildningar i högskolan samt av tillgången på utbildningsmaterial om mänskliga rättigheter i skolan. En utbildningssatsning om mänskliga rättigheter genomförs inom folkbildningen. I syfte att bidra till ett starkt stöd för arbete med mänskliga rättigheter inom det civila samhället och inom näringslivet vidtas ett antal åtgärder, vilka beskrivs i avsnitt 7. Regeringen håller på att utveckla nya former för sitt samråd med det civila samhället. Regeringen har beslutat en handlingsplan för företagande och mänskliga rättigheter. Inom ramen för planen ska bland annat en genomlysning av svensk lagstiftning göras för att se om det finns luckor i relation till FN:s vägledande principer för företag och mänskliga rättigheter. Därtill är mänskliga rättigheter en viktig fråga inom regeringens ägarpolitik inom näringslivet. 4.3En strategi i stället för en handlingsplan Regeringens avsikt med denna skrivelse är delvis en annan än för de två skrivelser om mänskliga rättigheter som överlämnades till 2002 respektive 2006. I stället för att som tidigare redovisa en handlingsplan för mänskliga rättigheter, redogör regeringen nu för sin strategi för det övergripande arbetet med mänskliga rättigheter. Innebörden av detta beskrivs i det följande. 2002 och handlingsplaner tog ett brett grepp om arbetet med mänskliga rättigheter. Planerna omfattade, utöver frågor om samordning av kommuners och landstings arbete, även attitydförändrande arbete, metodutveckling och utbildningsfrågor. Därtill omfattade planerna konkreta åtgärder inom ett flertal specifika rättighetsområden. Exempel på sådana områden var skydd mot diskriminering, barnets rättigheter och regler om användande av tvångsmedel. Den stora merparten av de åtgärder som upptogs i planerna avsåg sådana specifika rättighetsområden. Denna strategi är i stället avgränsad till att behandla övergripande och strukturella frågor. Skälet till detta är att omhändertagandet av ett områdesspecifikt konventionsåtagande sker inom respektive politikområde. Omhändertagandet bör därmed också redovisas inom ramen för det området. Som exempel kan nämnas FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. åtaganden enligt denna konvention utgör en central utgångspunkt för regeringens funktionshinderspolitik. I denna politik bildar den granskning av konventionsåtaganden som genomförs av för 2016/17:29 rättigheter för personer med funktionsnedsättning ett angeläget underlag (se t.ex. budgetpropositionen , prop. 2015/16:1 utgiftsområde 9 avsnitt 6.4). Ett annat exempel är FN:s konvention om barnets rättigheter som rör flera olika politikområden och där åtgärderna redovisas inom dessa och övergripande åtgärder för att genomföra redovisas inom ramen för barnrättspolitiken. Utgångspunkten i det strategiska och systematiska arbetet med barnets rättigheter är den av antagna strategin för att stärka barnets rättigheter (prop. 2009/10:232). Vidare utgör granskningar av efterlevnad tillsammans med FN:s barnrättkommittés granskningar ett viktigt underlag för barnrättspolitiken (se t.ex. budgetpropositionen , prop. 2015/16:1 utgiftsområde 9 avsnitt 8). olika konventionsåtaganden är också utgångspunker för regeringens jämställdhetspolitik, politik för rättsväsendet, migrationspolitik, biståndspolitik – och så vidare. Denna skrivelse redogör vidare för såväl pågående åtgärder som för ett antal framåtsyftande bedömningar och aviserade åtgärder. Syftet med detta är att i ett sammanhang, och utifrån de överväganden som beskrivits ovan, redogöra för regeringens strategi för det nationella arbetet med mänskliga rättigheter. 5Ett starkt rättsligt och institutionellt skydd av de mänskliga rättigheterna Regeringens bedömning: En nationell rättigheter, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas i . bör vara huvudman för en sådan institution. Delegationens förslag: Överensstämmer med regeringens bedömning. Remissinstanserna: En mycket stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker eller har inget att invända mot Delegationens förslag att en nationell rättigheter inrättas i . Två remissinstanser, kommun och , avstyrker helt att en sådan institution inrättas, medan tre är tveksamma – , och akademikers centralorganisation (). anför att alla delar av den offentliga verksamheten har ett ansvar för att konventioner om mänskliga rättigheter följs och att det framstår som oklart vilken nytta en sådan institution skulle komma att ha. En majoritet av remissinstanserna avstyrker eller är tveksamma till Delegationens förslag att den nationella inrättas i form av en ny, fristående myndighet. , , Statskontoret, universitet, () och (numera Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor). ombudsmän () anser att de danska och norska exemplen visar att flera andra alternativ står till buds och att det är lämpligare att utgå från någon av de befintliga myndigheter som redan har näraliggande uppgifter. Denna synpunkt har även framförts av flera andra remissinstanser, däribland åtskilliga enskilda kommuner och landsting, organisationen och Landsting (SKL), och Samarbetsorgan för etniska organisationer i (SIOS). och i (LO) förordar att, i likhet med vad som skett i , den nationella inrättas som en enhet vid . Bland de remissinstanser som tillstyrker Delegationens förslag att uppgifterna bör läggas på en ny myndighet kan nämnas Justitiekanslern (JK), i län, Myndigheten för delaktighet, Specialpedagogiska skolmyndigheten, Forum för levande historia, och . Bland annat anförs att en sådan lösning behövs för att tillgodose behovet av helhetsgrepp, samordning och systematik. En stor majoritet av remissinstanserna tillstyrker Delegationens förslag att den nationella bör lyda under . JO, Kammarrätten i , , och avstyrker och Statskontoret och är tveksamma till förslaget. JO menar att praktiska skäl talar emot detta. När det gäller oberoendet förtjänar det enligt JO att framhållas att svenska myndigheter, i jämförelse med länder där ministerstyre tillämpas, är påtagligt oberoende även när de formellt lyder under regeringen. JO konstaterar att Delegationen även har diskuterat om JO vore en lämplig värd för en av mänskliga rättigheter. I den mån den tanken skulle återaktualiseras måste detta, enligt JO, ske genom en av initierad utredning. Kammarrätten i påpekar att den föreslagna nya institutionen inte är tänkt att ägna sig åt myndighetsutövning och avstyrker av detta skäl att myndigheten inrättas under . Utvärderarens rekommendation: Överensstämmer med regeringens bedömning. Om nationella institutioner för mänskliga rättigheter Med Parisprinciperna avses de principer som anges i en resolution som antog 1993, National Institutions for the Promotion and Protection of Human Rights (A/RES/48/134). Resolutionen anger riktlinjer för nationella institutioner med uppgift att främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Namnet på principerna härstammar från att de formulerades i . antogs en deklaration vid världskonferensen om mänskliga rättigheter i med en handlingsplan där medlemsstaterna uppmuntrades att inrätta nationella institutioner för mänskliga rättigheter med beaktande av Parisprinciperna (A/CONF.157/23, 1993). Sedan Parisprinciperna och Wiendeklarationen antogs har Parisprinciperna 2016/17:29 återkommande upprepats och bekräftats inom FN samt, , även inom och EU. Enligt Parisprinciperna bör en nationell rättigheter ha en bred befogenhet att främja och skydda dessa rättigheter och ges ett självständigt mandat som är tydligt formulerat i grundlag eller annan lag, där också institutionens sammansättning och verksamhetsområde specificeras. Härutöver behandlar principerna institutionens uppgifter, sammansättning, garantier för institutionens oberoende och mångfald och frågor om dess arbetsmetoder. Enligt Parisprinciperna bör uppgifterna inkludera att –på eget initiativ eller på uppdrag av regeringen, parlamentet eller annat behörigt organ lämna rådgivande yttranden, rekommendationer, förslag och rapporter i alla frågor som rör främjandet och skyddet av mänskliga rättigheter, –lämna synpunkter både på befintlig lagstiftning och på författningsförslag, i syfte att säkerställa att nationell lagstiftning och praxis står i överensstämmelse med de internationella överenskommelser om mänskliga rättigheter som landet har anslutit sig till och verka för att de tillämpas effektivt, –uppmärksamma regeringen på situationer där de mänskliga rättigheterna kränks och lägga fram förslag för att komma till rätta med dem, samt vid behov ge synpunkter på regeringens ställningstaganden till sådana förslag, –föreslå att staten ansluter sig till internationella överenskommelser om de mänskliga rättigheterna och verka för att dessa tillämpas effektivt, –bidra till de rapporter som staten ska lämna till och till regionala organ samt göra oberoende uttalanden med anledning av dessa, –ha kontakter med organ inom FN-systemet, regionala organ och nationella institutioner i andra länder som arbetar med frågor om mänskliga rättigheter, –bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning om mänskliga rättigheter och medverka vid genomförandet av sådana program, och –vidta andra åtgärder, framför allt genom information och utbildning, för att bidra till en ökad medvetenhet om de mänskliga rättigheterna. En nationell institution kan också, men måste inte, ges befogenhet att pröva enskilda klagomål om kränkningar av de mänskliga rättigheterna. Enligt Parisprinciperna bör ledningen för en nationell rättigheter utses genom ett officiellt beslut där det också framgår mandatet för institutionens ledning varar. Institutionen bör enligt Parisprinciperna tillförsäkras tillräckliga medel för att kunna fullgöra sitt uppdrag. Inom ramen för sitt ansvarsområde bör den nationella institutionen själv kunna bestämma sin organisation och sitt arbetssätt. Av principerna framgår vidare att en nationell rättigheter bör vara utformad så att den kan samarbeta med företrädare för organisationer inom det civila samhället. Statusbedömning av institutioner för mänskliga rättigheter Det internationella organet for the Promotion and Protection of Human Rights (ICC) bedömer, efter ansökan från en nationell institution, i vilken mån nationella institutioner i olika länder kan anses uppfylla Parisprinciperna och tilldelar dem då A-, B- respektive C-status. De organ som anses uppfylla Parisprinciperna fullt ut tilldelas A-status och blir då röstande medlemmar i . Medlemmar med A-status får även delta aktivt i de möten som för mänskliga rättigheter håller. Nationella organ som endast delvis anses uppfylla Parisprinciperna ges B-status, vilket innebär att de får observatörsstatus utan rösträtt. De får inte heller tala eller ge in dokument under möten i för mänskliga rättigheter. Nationella institutioner som inte ens delvis bedöms uppfylla Parisprinciperna tilldelas C-status och nekas därmed medlemskap i . Nationella institutioner för mänskliga rättigheter i andra länder ICC har ackrediterat 75 nationella institutioner för mänskliga rättigheter med A-status, varav 25 finns i . I finns ett rättigheter, Institut for Menneskerettigheder, som 2002 fick A-status vid ICC. Institutets uppdrag omfattar bland annat rådgivning till och regeringen, utbildning, information, dokumentation och forskning. Institutet arbetar även för mänskliga rättigheter i andra länder, bland annat i och . Institutet har även i uppdrag att främja, skydda och övervaka genomförandet av FN:s konvention om rättigheter för personer med funktionsnedsättning. I inrättades 2012 en rättigheter i anslutning till . Institutionen består av ett människorättscenter, en människorättsdelegation och . Institutionen har fått A-status vid ICC. Människorättscentret har en rådgivande funktion. Dess uppgift är att främja information, fostran, utbildning och forskning om de mänskliga rättigheterna, att utarbeta rapporter och utlåtanden om hur dessa rättigheter tillgodoses samt att delta i det europeiska och internationella samarbetet om mänskliga rättigheter. Centret kan inte avge bindande utlåtanden och behandlar inte heller enskilda klagomål. Centret leds av en direktör som utnämns av . Människorättsdelegationen består i sin tur av 20–40 representanter från olika forskningsinstitutioner, organisationer och myndigheter. Delegationen utnämns av . Delegationens uppgifter är att vara ett nationellt samarbetsorgan för aktörerna inom området för mänskliga rättigheter och att behandla breda och principiellt viktiga frågor inom området. ingår slutligen själv som en del av institutionen genom att ombudsmannen behandlar enskilda klagomål i enlighet med de fakultativa bestämmelserna om detta i Parisprinciperna. inrättade 2015 en nationell rättigheter, nasjonale institusjon for menneskerettigheter. Institutionen är oberoende och utför sina uppgifter självständigt. hur den ska vara organiserad och hur arbetet ska bedrivas. Institutionen ersatte det tidigare norska centret för mänskliga rättigheter som hade B- status. Institutionens uppgift är att övervaka och rapportera om de mänskliga rättigheternas ställning i . Institutionen ska lägga fram förslag för att säkra att människorättsförpliktelser uppfylls och ge råd till , regeringen, och andra offentliga och privata aktörer om genomförandet av de mänskliga rättigheterna. Institutionen har också i uppgift att informera om de mänskliga rättigheterna och vägleda privatpersoner om nationella och internationella klagandemöjligheter samt att främja utbildning och forskning om de mänskliga rättigheterna. Institutionen ska delta i nationellt och internationellt samarbete på området. Institutionen ska dock inte pröva enskilda klagomål. har ingen institution som svarar mot Parisprinciperna I finns flera statliga myndigheter med uppdrag som delvis motsvarar eller angränsar till de uppgifter som en nationell rättigheter ska ha enligt Parisprinciperna. Nämnas bör JO, JK, DO och BO. Det finns vissa beröringspunkter mellan den granskning som följer av Parisprinciperna och JO:s befintliga tillsynsverksamhet. Det faktum att JO:s tillsyn omfattar såväl regeringsformens fri- och rättighetskapitel som innebär också att väsentliga delar av de mänskliga rättigheter som följer av internationella åtaganden beaktas vid JO:s granskning. Vidare kan nämnas Forum för levande historia, som har till uppgift att vara ett nationellt forum som främjar arbete med demokrati, tolerans och mänskliga rättigheter med utgångspunkt i Förintelsen, och Myndigheten för delaktighet, som har till uppgift att samordna funktionshinderspolitiken i och skynda på utvecklingen mot ett samhälle där alla kan delta oavsett funktionsförmåga. Den enda av de nämnda myndigheterna som har ett uppdrag som uttryckligen omfattar att bevaka internationella åtaganden, oavsett om de införlivats i svensk lagstiftning, är . I dess uppgift enligt lagen (1993:335) om ingår att företräda barns och ungas rättigheter och intressen mot bakgrund av åtaganden enligt samt att bevaka efterlevnaden och driva på genomförandet av konventionen. har inte ansökt om A-status vid ICC. DO nedgraderades 2011 från A till B-status vid ICC. I motiveringen anförde ICC att DO:s uppdrag är begränsat till frågor om lika rättigheter samt att dess självständighet brister i det att regeringen både tillsätter och kan avsätta ombudsmannen, utan att tydliga kriterier finns för sådana förfaranden. har accepterat rekommendationer om att inrätta en rättigheter I FN:s granskning av 2015 inom ramen för (UPR) (se avsnitt 11) fick rekommendationer från nitton länder om att inrätta en rättigheter i enlighet Skr. 2016/17:29 med Parisprinciperna. I regeringens svar, som gavs in , accepterade rekommendationerna. anförde att i den strategi för arbetet med mänskliga rättigheter som regeringen avsåg att presentera för (denna skrivelse), skulle en viktig åtgärd vara att beskriva hur en oberoende övervakning av genomförandet av de mänskliga rättigheterna i kan organiseras, och att strategin skulle inkludera åtgärden att anförtro en nationell myndighet för mänskliga rättigheter mandatet att i enlighet med Parisprinciperna främja och skydda de mänskliga rättigheterna. Skälen för regeringens bedömning Regeringen delar Delegationens och Utvärderarens uppfattning att en rättigheter, enligt de så kallade Parisprinciperna, bör inrättas i . Regeringen utvecklar nedan skälen för detta. En oberoende granskning av efterlevnad av samtliga konventionsåtaganden möjliggörs Regeringen anser att en central del av en sammanhållen struktur för att främja och skydda de mänskliga rättigheterna är att det finns en institutionell granskning av konventionsefterlevnad. Det är inte tillräckligt att det endast är på område som staten har inrättat en institution med mandat att bevaka konventionsefterlevnad. En funktion bör finnas med mandat att granska konventionsefterlevnad på samtliga rättighetsområden. Den rättighetsgaranti som den enskildes rätt till domstolsprövning innebär fyller inte detta behov. Såsom har nämnts tidigare innebär svensk domstolsprövning inte i sig en garanti för säkerställande av respekt för de konventionsåtaganden som kan aktualiseras vid en prövning eller en tillsyn. Också JO:s granskning begränsar sig formellt sett till de rättigheter som tillkommer den enskilde enligt nationella lagar och föreskrifter, inbegripet . Även om JO i någon mening i praktiken är friare att beakta övriga konventionsåtaganden, har JO:s prövningar den i sammanhanget betydelsefulla begränsningen att myndigheten i allt väsentligt fokuserar på konkreta missförhållanden. Strukturella aspekter, inklusive i vad mån svensk lagstiftning överensstämmer med konventionsåtaganden, granskas i regel inte. Inte heller de internationella övervakningsmekanismernas granskning bidrar i tillräcklig utsträckning till en heltäckande granskning av konventionsefterlevnad. Sådana mekanismer saknas för ett flertal rättighetsområden, men framför allt har de mekanismer som finns inte den kontinuitet, effektivitet eller nationella förankring som krävs för att säkerställa en grundlig granskning. En angelägen resurs etableras även i andra avseenden Som framgått ovan föreskriver Parisprinciperna ett antal uppgifter, vid sidan av den att granska landets konventionsefterlevnad och lämna rekommendationer, för en nationell rättigheter. I dessa ingår bland annat att ha kontakter med internationella organ och att bistå vid utarbetandet av program för utbildning och forskning. Inrättandet av en nationell rättigheter innebär således att en resurs etableras även i dessa avseenden, med ett brett mandat som omfattar samtliga konventionsåtaganden. Institutionen skulle därmed ha en kompletterande roll i relation till det arbete som DO, BO och andra statliga myndigheter genomför inom sina respektive områden. Som Utvärderaren påpekat kan institutionen på så vis utgöra en samlande och pådrivande kraft, en motor, så att inte ”allas ansvar” i realiteten blir till ”ingens ansvar”. utrikespolitik och utvecklingssamarbete stärks Även ur ett utrikespolitiskt perspektiv finns det anledning för att inrätta en struktur för skydd och främjande av mänskliga rättigheter som överensstämmer med Parisprinciperna. Inom FN-systemet har det ända sedan FN:s tillkomst lagts stor vikt vid att det finns effektiva nationella strukturer för skydd och främjande av de mänskliga rättigheterna. har arbetet inom FN med att uppmuntra och stödja inrättandet av nationella institutioner i enlighet med Parisprinciperna intensifierats. har aktivt deltagit i detta arbete. har framhållit vikten av att sådana institutioner etableras både bilateralt och inom ramen för vårt deltagande i FN:s UPR-granskning av andra länder. har återkommande fått synpunkter från internationella organ och andra länder om att vi själva bör inrätta en nationell institution enligt Parisprinciperna. De synpunkter fick inom ramen UPR-granskning har nämnts ovan. Även för konventionen om rättigheter för personer med funktionsnedsättning framförde i sitt senaste yttrande 2014 motsvarande rekommendation. Liknande synpunkter har förts fram 2013 av för avskaffande av rasdiskriminering och senast av för de mänskliga rättigheterna .