prop · H303170 · 2016-05-25 00:00:00 — När det gäller återstående fråga om behovet av att ta särskilda hänsyn till små företag gör regeringen samma bedömning som när det gäller fondbolag. Det är, bl.a. mot bakgrund av behovet av ett tillräckligt investerarskydd, varken lämpligt eller möjligt att tillämpa annorlunda villkor för någon särskild kategori av förvaringsinstitut. , i likhet med , anser att konsekvenserna inte är tillräckligt belysta när det gäller valet att inte låta även andra juridiska personer än kreditinstitut vara förvaringsinstitut. påpekar kan kommissionens delegerade förordning komma att påverka den struktur som har etablerats på den svenska marknaden när det gäller förhållandet mellan bankägda fond- bolag och deras förvaringsinstitut. Om ett kreditinstitut, i egenskap av att vara moderbolag, till följd av den delegerade förordningen inte längre 2015/16:170 kan vara som förvaltas av fondbolag som ingår i samma koncern får detta konsekvenser för förvaringsinstitutens möjligheter att erbjuda tjänster inom koncernen. Konsekvenserna be- gränsas emellertid till de största bankerna i den utsträckning de fungerar som inom den egna koncernen. Regeringen noterar även att detta i så fall är en direkt konsekvens av nya EU-regler och inte en konsekvens av några tillkommande bestämmelser i svensk rätt. Regeringen konstaterar för övrigt att det inom ramen för detta lagstiftningsärende saknas utrymme att överväga en lagändring som gör det möjligt för andra juridiska personer än banker och andra kreditinstitut att vara förvarningsinstitut (se avsnitt 7.2). efterfrågar även fördjupad analys av effekterna av nya sanktionsregler för styrelseledamöter och verkställande direktörer. Enligt utredningens bedömning kan det inte uteslutas att de nya bestämmelserna om sanktioner mot fysiska personer i företagens ledning kan påverka rekryteringsarbetet och i förlängningen få en marginellt kostnadsdrivande effekt. Det måste emellertid beaktas att motsvarande sanktionsbestämmelser har införts för i stort sett hela finansmarknadsområdet inom EES. Det framstår därmed som mycket osannolikt att just svenska fondbolag och förvaringsinstitut ska påverkas av nya sanktioner på något särskilt sätt. Den konkurrens om kvalificerad arbetskraft som eventuellt skulle kunna uppkomma torde till helt dominerande del avse företag inom den finansiella sektorn som alla omfattas av samma regler. Regeringen ställer sig därför frågande till utredningens bedömning att de nya sanktionsbestämmelserna kan försvåra fondbolagens rekryteringsarbete. har inte heller något annat val än att införa minst de sanktioner som anges i UCITS-direktivet. Det handlingsutrymme som återstår avser möjligheten att införa ytterlig- are sanktioner eller högre sanktionsbelopp som i så fall skulle vara än mer ingripande och möjligen påverka svenska aktörer oproportionerligt. 11.4Konsekvenser för det allmänna De föreslagna ändringarna av gällande rätt bedöms få konsekvenser för staten primärt genom påverkan på verksamhet i egenskap av behörig myndighet enligt UCITS-direktivet. De föränd- ringar av sanktionssystemet som regeringen föreslår bedöms även kunna medföra vissa konsekvenser för domstolsväsendet. Utöver den information om nya regelverk som tillhandahåller bedöms förslagen i denna proposition inte medföra något behov av några särskilda informationsinsatser från samhällets sida. anser att behovet av särskilda informationsinsatser behöver belysas mot bakgrund av utredningens bedömning att lagändringarna ska träda i kraft . Datum för ikraftträdande måste emellertid flyttas fram (se avsnitt 10). Behovet av särskilda informationsinsatser framstår därmed som mindre trängande, även med beaktande av att lagändringarna i första hand träffar fondbolag och förvaringsinstitut, dvs. juridiska personer som bedriver en högt specialiserad verksamhet och som bör vara väl medvetna om behovet att anpassa svensk rätt till de nya reglerna i UCITS-direktivet. Genomförandet i svensk rätt av ändrade och nya regler i UCITS- direktivet kommer att ge upphov till vissa initiala kostnader för Finans- inspektionen, främst när det gäller föreskriftsarbete. Vidare kommer att behöva anpassa sin verksamhet med anledning av framför allt handläggningen av ärenden om överträdelser och den före- slagna beslutsordningen avseende fysiska personer i ledningen för fond- bolag och förvaringsinstitut samt rapporteringsskyldigheten till kommis- sionen och . I materiellt hänseende bedöms de nya reglerna inte medföra någon större förändring av antalet ärenden om överträdelser för . Det är dessutom fråga om i huvudsak samma slags anpassningar som är nödvändiga också på grund av genomförandet i svensk rätt av andra EU-rättsakter på finansmarknadsområdet, även när det gäller kravet på inrättande av system för att ta emot anmälningar från s.k. visselblåsare. Merkostnaderna för med anledning av förslagen i denna proposition får hanteras inom för myndigheten befintliga bud- getramar. Tillsynen av de regelverk som följer av ändringarna i UCITS- direktivet finansieras via statsbudgeten genom att anvisar medel. tar därefter ut årliga avgifter av företag under tillsyn som inspektionen redovisar mot inkomsttitel på statsbudgeten. Regeringen föreslår att alltjämt ska besluta om ingripanden gentemot fondbolag, förvaringsinstitut och andra juridiska personer som omfattas av bestämmelserna i lagen om värdepappers- fonder samt mot den (fysiska eller juridiska person) som drivit verksam- het utan tillstånd samt mot den (fysiska eller juridiska person) som åsido- satt anmälningsskyldigheten för ägarprövning i fondbolag (avsnitt 9.6.1). I fråga om sanktioner mot ansvariga fysiska personer i fondbolags och förvaringsinstituts ledning, vid överträdelser från respektive företags sida, föreslår regeringen att ska besluta om ingrip- ande genom att utfärda ett sanktionsföreläggande. Om föreläggandet inte godkänns inom utsatt tid, har att ansöka hos allmän förvaltningsdomstol om att sanktionen ska beslutas. Ansökan ska i sådana fall göras hos den förvaltningsrätt som är behörig att pröva ett överklagande av beslut om ingripande mot företaget i fråga (Förvaltningsrätten i ). Enligt förslaget bör sanktions- befogenheten när det gäller fysiska personer inte tillgripas regelmässigt, utan endast vid överträdelser som bedöms vara av allvarlig art och om den fysiska personen av uppsåt eller grov oaktsamhet har föranlett överträdelsen (avsnitt 9.2.5). Kammarrätten i anser att de ökade ingripande- och tillsyns- möjligheter som är en följd av en alltmer omfattande och komplex regle- ring på finansmarknadsområdet medför ett ökat antal överklaganden av beslut till allmän förvaltningsdomstol. Finansmark- nadsmålen är arbetskrävande och kräver dessutom skyndsam hand- läggning. Förvaltningsrätten i anser att nya möjligheter att rikta sanktioner mot fysiska personer och mer detaljerade regler när det 2015/16:170 gäller sanktioner för juridiska personer kan leda till en ökad mål- tillströmning till förvaltningsrätten. Nya regler om förvaringsinstitutens uppgifter och ansvar kan i förlängningen leda till ett ökat antal tillsyns- ärenden. Även om förslagen inte innebär en kraftigt ökad måltillström- ning menar i att målen avser komplexa frågor som kräver en stor arbetsinsats. anser att det inte kan uteslutas att den sammantagna måltillströmningen föranleder ett behov av resurstillskott. Regeringen noterar att den ökade arbetsbelastning som kan uppkomma i domstolarna är en följd av skärpta regler om ingripanden och sanktioner som avser hela finansmarknadsområdet, inom vilket förvaltning av värdepappersfonder och förvaring av tillgångarna i fonder utgör en mindre del. Det framstår därför inte som befogat att särskilt uppmärk- samma frågor om domstolarnas resurser i just detta sammanhang. Regeringen bedömer att förslagen i propositionen inte kommer att leda till någon väsentligt ökad belastning för de allmänna förvaltningsdom- stolarna. Eventuella konsekvenser för resursbehovet i domstolarna får följas upp och hanteras inom befintliga budgetramar för utgiftsområdet. Det nya regelverket medför bl.a. ökad transparens och ökade kontroll- möjligheter av fondmarknaden. Därmed torde det också genom allmän- prevention ha en viss brottsförebyggande inverkan på bl.a. vissa former av marknadsmissbruk och annan ekonomisk brottslighet. Såvitt kan be- dömas har förslagen i denna proposition inga ytterligare konsekvenser utöver de som anges i avsnitten 11.2–11.4 för stat, kommuner, landsting, företag eller enskilda. Det förutses inte att statsbudgeten ska påverkas eftersom eventuella merkostnader för det allmänna ska hanteras inom befintliga budgetramar. 12.1Förslaget till lag om ändring i lagen (2004:46) om värdepappersfonder I andra stycket görs endast en följdändring med anledning av att nuvarande 2 kap. 17 c § i stället betecknas 2 kap. 17 f §. Paragrafen, som är ny, genomför delvis artikel 14a i UCITS-direktivet. Paragrafens första stycke är utformat efter förebild av 8 kap. 22 § lagen (2013:561) om förvaltare av alternativa investeringsfonder, se prop. 2012/13:155 s. 259–261. Enligt första stycket ska ett fondbolag ha ett ersättningssystem som främjar en sund och effektiv riskhantering. Begreppet ersättningssystem omfattar fondbolagets dokumenterade ersättningspolicy samt den prak- tiska tillämpningen av den; jfr 9 kap. föreskrifter (FFFS 2013:10) om förvaltare av alternativa investeringsfonder och föreskrifter (FFFS 2011:1) om ersättningssystem i kreditinstitut, värdepappersbolag och fondbolag med tillstånd för diskretionär portföljförvaltning samt allmänna råd (FFFS 2015:14) om ersättningspolicy i understödsföreningar, fondbolag, börser, clearingorganisationer och av elektroniska pengar. Att ersättningssystemet ska främja sund och effektiv riskhantering innebär bl.a. att ersättningssystemet inte ska stå i strid med de förvaltade fondernas riskprofil och fondbestämmelser. Kopplingen mellan ersätt- ningssystem och riskhantering innebär också att bestämmelsen har betydelse för utformningen av principerna för ersättningar till de med- arbetare som i tjänsten utövar ett väsentligt inflytande på fondbolagets eller de förvaltade fondernas riskprofiler, exempelvis den verkställande ledningen, samt risktagare och kontrollfunktioner. De detaljerade reg- lerna i UCITS-direktivet om ett fondbolags ersättningssystem (artiklarna 14a.2, 14a.3 samt 14b.1, 14b.3 och 14b.4) genomförs i myndighets- föreskrifter. Regeringen eller den myndighet som regeringen bemyndigar får enligt 13 kap. 1 § 5 meddela föreskrifter om det ersättningssystem, inbegripet den ersättningspolicy, som ett fondbolag ska ha. I andra stycket klargörs att det i inom ramen för ett ersättningssystem ingår att upprätta och tillämpa en ersättningspolicy. Övervägandena finns i avsnitt 6.2. Paragrafen, som är ny, genomför artikel 99d.5 i UCITS-direktivet. Para- grafen är utformad efter förebild av bl.a. 8 kap. 4 a § lagen (2007:528) om värdepappersmarknaden, se prop. 2013/14:228 s. 317. För förva- ringsinstitut finns en motsvarande bestämmelse i 6 kap. 2 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. Bestämmelsen ställer inte några särskilda krav i fråga om vilken typ av förfarande som fondbolagen ska tillhandahålla för anställda som vill rapportera om överträdelser, mer än att dessa ska vara ändamålsenliga. Det ska dock vara fråga om en särskild, oberoende och självständig kanal. Av andra stycket följer att om användningen av ett rapporterings- system innebär en sådan strukturerad behandling av personuppgifter som avses i personuppgiftslagen, måste systemet utformas i överensstäm- melse med den lagen. Användning av s.k. visselblåsarsystem innefattar sannolikt en behandling av personuppgifter i den mening som avses i personuppgiftslagen. Enligt 21 § personuppgiftslagen är det förbjudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser som innefattar brott, domar i brottmål, straffprocessuella tvångsmedel eller administrativa frihetsberövanden. Förbudet gäller även om den 2015/16:170 registrerade skulle samtycka till behandlingen. Datainspektionen har dock med stöd av 9 § personuppgiftsförordningen (1998:1191) meddelat föreskrifter om undantag från detta förbud, bl.a. för att möjliggöra användning av visselblåsarsystem, se Datainspektionens föreskrifter (2010:1) om ändring av Datainspektionens föreskrifter (1998:3) om undantag från förbudet för andra än myndigheter att behandla personuppgifter om lagöverträdelser m.m. För en närmare beskrivning av hur ett internt system för anmälningar kan utformas och hur behandlingen av personuppgifter i ett sådant system förhåller sig till reglerna i personuppgiftslagen hänvisas till tidigare förarbetsuttalanden (se a. prop. 247–254). Övervägandena finns i avsnitt 8.3.4. Paragrafen, som är ny, genomför artikel 99d.4 i UCITS-direktivet. Bestämmelsen utgör en ansvarsfrihetsregel och omfattar inte bara brott mot tystnadsplikt enligt lag utan även avtalsrättsliga åtaganden om tyst- nadsplikt. Innebörden av bestämmelsen är att en anställd varken kan ådra sig straffrättsligt ansvar, skadeståndsskyldighet eller andra sanktioner för brott mot tystnadsplikt vid rapportering av överträdelser under de förut- sättningar som anges i paragrafen. Genom uttrycket ”hade anledning att anta” i första stycket anges vilken grad av säkerhet som måste föreligga, utifrån det för anmälaren befintliga kunskapsunderlaget, för att påståendet om överträdelser som anmälaren framför genom rapporteringen är riktigt. För att ansvarsfrihet ska inträda enligt bestämmelsen krävs det att anmälaren har haft anledning att anta att en överträdelse har skett. Kravet ska inte ställas mot enskilda sak- förhållanden utan frågan är om det funnits anledning att anta att en över- trädelse av bestämmelserna som gäller för verksamheten har skett. Ansvarsfrihet gäller endast vid anmälan till eller Europeiska värdepappers- och marknadsmyndigheten (). Enligt andra stycket ska bestämmelsen om ansvarsfrihet i första stycket tillämpas även vid rapportering som sker via fondbolagets interna rapporteringssystem (se 17 d §). Övervägandena finns i avsnitt 8.3.6. I första stycket införs en ny andra mening. Genom den utvidgas omfatt- ningen av tystnadsplikten i fondbolag till att även avse uppgift i en an- mälan eller utsaga om överträdelse av bestämmelse som gäller för verk- samheten, om uppgiften kan avslöja anmälarens identitet. Tystnads- plikten gäller till skydd för anmälarens identitet vid s.k. visselblåsning och omfattar t.ex. uppgifter i anmälningar om överträdelser via ett fond- bolags interna rapporteringssystem (se 17 d §). Sekretessen gäller i likhet med den som gäller för enskildas för- hållanden endast obehöriga röjanden. För en närmare redogörelse för vad som avses hänvisas till tidigare förarbetsuttalanden (se prop. 2002/03:139 s. 478 f.). Bestämmelsen är utformad efter förebild av motsvarande bestämmelser Prop. 2015/16:170 i lagen om bank- och finansieringsrörelse (1 kap. 10 § första stycket) och lagen om värdepappersmarknaden (1 kap. 11 § andra stycket). Övervägandena finns i avsnitt 8.3.5. Andra meningen i paragrafen tas bort och bestämmelser om förvarings- institutets ansvar införs i 3 kap. 14–16 §§, se författningskommentarerna till de paragraferna. Paragrafen genomför artiklarna 22.1 och 23.1 i UCITS-direktivet. Ändringen i första stycket förtydligar att det åligger fondbolaget att se till att det för var och en av de förvaltade fonderna finns ett enda förva- ringsinstitut som uppfyller de krav som ställs upp i kapitlet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 1 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nuvarande andra stycket flyttas till nya 2 §, se författningskommen- taren till den paragrafen. Detaljerade regler om ett fondbolags skyldigheter vid utseende av förvaringsinstitut finns i kommissionens delegerade förordning (se artik- larna 21 och 22, varav den förstnämnda artikeln även innefattar skyldig- heter för förvaringsinstitut). Övervägandena finns i avsnitt 7.2. Paragrafen genomför artikel 25.2 i UCITS-direktivet. I paragrafen anges krav på förvaringsinstitutets uppförande och hante- ring av intressekonflikter. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 2 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. I nuvarande 2 § finns bestämmelser om förvaringsinstitutets uppgifter. Bestämmelser om förvaringsinstitutets uppgifter finns nu i stället i 4–9 §§. I första stycket anges bl.a. att förvaringsinstitutet ska handla ute- slutande i fondandelsägarnas gemensamma intresse. Bestämmelsen över- förs från nuvarande 1 § andra stycket. I enlighet med synpunkter från och ändras i förhållande till utredningens förslag (1 § andra stycket) en hänvisning till fondens och fondandelsägarnas intresse till att avse fondandelsägarnas gemensamma intresse, eftersom en värdepappersfond inte är en juridisk person. I andra och tredje styckena ställs krav på förvaringsinstitutet att und- vika, identifiera, hantera, övervaka och redovisa intressekonflikter. I fler- talet fall kommer förvaringsinstitutet sannolikt att vara ett kreditinstitut med tillstånd att driva värdepappersrörelse (dvs. ett värdepappersinstitut). För ett svenskt förvaringsinstitut innebär det att institutet ska tillämpa bestämmelserna om intressekonflikter i 8 kap. 21 § lagen om värde- pappersmarknaden och 11 kap. föreskrifter (FFFS 2007:16) om värdepappersrörelse. Institutet måste identifiera de verksamheter där andra kunder eller förvaringsinstitutet självt kan ha intressen som står i konflikt med verksamheten som förvaringsinstitut. Det gäller t.ex. verksamheter som handel med värdepapper för egen och kunders räkning eller investeringsrådgivning. Information om affärer eller positioner som avser en värdepappersfond skulle kunna missbrukas och verksamheten som förvaringsinstitut måste därför hållas åtskild från sådan verksamhet, både funktionellt och hierarkiskt. Även kundförhåll- andet mellan fondbolaget och förvaringsinstitutet kan i viss mån innebära en intressekonflikt. kontrollerande funktion, t.ex. avseende värdering och rutiner för inlösen av fondandelar, ska utföras för att värna fondandelsägarnas intressen och behöver inte alltid samman- falla med fondbolagets intressen, särskilt inte om förvaringsinstitutet upptäcker fel och brister som kräver kostsamma åtgärder från fond- bolagets sida. För att hantera detta måste förvaringsinstitutet organisera sin verksamhet så att den kontrollerande funktionen inte påverkas av kundrelationen till fondbolaget. När det gäller kravet i tredje stycket på att redovisa intressekonflikterna för investerarna bör detta, såsom påpekar, ske i fondens informationsbroschyr (bilaga 1, modul A, punkten 2.1 i UCITS- direktivet). Om det finns en sådan koppling eller koncernkoppling mellan ett fond- bolag och ett förvaringsinstitut som avses i artikel 1 i kommissionens delegerade förordning, finns ytterligare regler avseende förvarings- institutets hantering av intressekonflikter i artiklarna 23 och 24 i den förordningen. Övervägandena finns i avsnitt 7.6. Paragrafen genomför artikel 22.2 i UCITS-direktivet. Paragrafen reglerar förvaringsinstitutets skyldighet att ingå ett skriftligt avtal med fondbolaget och motsvarar nuvarande 4 § första stycket första och andra meningarna. I förhållande till nuvarande 4 § justeras lydelsen med anledning av de nya direkt tillämpliga regler om sådana avtal som har införts genom kommissionens delegerade förordning. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 3 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nuvarande 3 § överförs oförändrad till nya 9 §. Detaljerade regler om vad avtalet mellan förvaringsinstitutet och fond- bolaget ska innehålla finns i kommissionens delegerade förordning (artikel 2.2). De reglerna ersätter dem i artiklarna 30–33, 35 och 37 i kommissionens direktiv /43/EU (jfr nuvarande 4 § första stycket tredje meningen). Av kommissionens delegerade förordning följer att avtalet får omfatta flera värdepappersfonder (artikel 2.4). Det innebär inte någon ändring i förhållande till gällande rätt (nuvarande 4 § andra stycket). Enligt kommissionens delegerade förordning ska det i avtalet anges vilket lands lag som är tillämplig på avtalet (artikel 2.5). Det innebär en ändring i förhållande till gällande rätt. Enligt gällande rätt ska det i avtalet i vissa fall föreskrivas att svensk lag är tillämpligt på avtalet (nuvarande 4 § tredje stycket). Paragrafen har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Paragrafen genomför artikel 22.3 i UCITS-direktivet. Paragrafen motsvarar delvis nuvarande 2 §. Lydelsen justeras i för- hållande till den nuvarande lydelsen för att närmare ansluta till reglerna i UCITS-direktivet. Paragrafen är utformad efter förebild av 9 kap. 12 § lagen om förvaltare av alternativa investeringsfonder. Nuvarande 4 § första stycket första och andra meningarna överförs oförändrade till 3 §, se författningskommentaren till den paragrafen. har en kontrollerande funktion när det verkställer fondbolagets instruktioner. Detaljerade regler finns i kommissionens delegerade förordning (se artiklarna 3 och 6). Där framgår bl.a. att förva- ringsinstitutet särskilt ska övervaka att de investeringsrestriktioner och gränser för finansiell hävstång som värdepappersfonden omfattas av iakttas (artikel 6 andra stycket). ska när det verkställer fondbolagets instruktioner kontrollera att de inte strider mot lag, andra författningar, t.ex. kommis- sionen delegerade förordning eller myndighetsföreskrifter, eller mot fondbestämmelserna. Det innebär en ändring i förhållande till nuvarande bestämmelse där det endast anges att kontrollen ska omfatta denna lag och fondbestämmelserna (2 § första stycket). I fråga om de övriga kontroller som ett förvaringsinstitut ska vidta enligt bestämmelsen finns detaljerade regler i kommissionens delegerade förordning (se artiklarna 4, 5, 7 och 8). Paragrafen har justerats i enlighet med Lagrådets synpunkter. Övervägandena finns i avsnitt 7.5. Paragrafen, som är ny, genomför artikel 22.4 i UCITS-direktivet. I enlig- het med synpunkter från görs det i första stycket en ändring av redaktionell art i förhållande till utredningens förslag (1 b §) så att det anges att förvaringsinstitutet ska övervaka fondens penningflöden, vilket stämmer bättre överens med reglerna i artikel 22.3 och 22.4 i UCITS-direktivet. Paragrafen reglerar förvaringsinstitutets uppgifter avseende fondens penningflöden. Enligt första och andra styckena har förvaringsinstitutet vissa övervakande uppgifter avseende penningflödena som innebär att institutet ska bevaka att gjorda betalningar från investerare har tagits emot och att likvida medel har bokförts på likvidkonton i fondens namn eller i fondbolagets eller förvaringsinstitutets namn för fondens räkning. I de senare fallen måste, enligt femte stycket, kontot som öppnats för fondens räkning vara åtskilt så att medel som tillhör förvaringsinstitutet eller fondbolaget inte finns på samma konto. Med ett konto i förvarings- institutets namn avses i andra och tredje styckena ett konto hos någon annan än förvaringsinstitutet. Detaljerade regler om förvaringsinstitutets skyldigheter i fråga om övervakning av värdepappersfondens penning- flöden m.m. finns i kommissionens delegerade förordning (se artiklar- na 9–11). I tredje stycket anges var ett konto för en värdepappersfond får öppnas. Ett sådant konto ska enligt artikel 22.4 första stycket b i UCITS-direk- tivet öppnas hos en av de enheter som avses i artikel 18.1 a–c i kommis- sionens direktiv /73/EG. De enheter som avses där är sådana enheter som anges i bestämmelsen. torde likvidkonton av aktuellt slag öppnas hos ett kreditinstitut, t.ex. en bank. I många fall kommer också likvidkontot troligen att öppnas hos förvaringsinstitutet, vilket underlättar förvaringsinstitutets skyldighet att övervaka fondens penningflöden.