prop · H303106 · 2016-03-21 00:00:00 — Enligt svensk rätt får garantimyndigheten inte ta ut extra avgifter utöver den årliga avgiften. För att tillgodose insättningsgarantidirektivets krav på att garantisystemet ska kunna ta ut extra avgifter när behållna avgiftsmedel är otillräckliga vid ersättningsrättens inträde bör en sådan möjlighet införas i lagen om insättningsgaranti. I enlighet med insättningsgarantidirektivet bör det också införas en möjlighet för garantimyndigheten att, efter samråd med Finans- inspektionen, om det finns synnerliga skäl besluta om en högre avgift. Förvaltningsrätten i anser att begreppet synnerliga skäl bör klargöras. Enligt regeringens mening innebär redan ett uttag av extra avgifter ett avsteg från huvudregeln om årligt avgiftsuttag. Ett uttag av högre extra avgift innebär ett extraordinärt förfarande. Den närmare tolkningen av synnerliga skäl får därmed bedömas av de berörda myndigheterna i varje enskilt fall. anför att förslaget om extra avgifter bör förtydligas avseende längden på uttagsperiod och från vilken tidpunkt underskottet av de behållna avgiftsmedlen ska börja beräknas. Vidare bör av lagtexten framgå att instituten ska vara skyldiga att betala räntekostnader på lån som krävs för att finansiera underskottet. 2015/16:106 uttag av extra avgifter bör följa samma avgiftsmodell som den årliga avgiften och föreslår att ordet ”årliga” stryks ur promemorians förslag till bemyndigande i denna del för att det ska framgå att garantimyndigheten, även avseende de extra avgifterna, ska kunna meddela föreskrifter om beräkningen. Det är regeringens mening att även uttag av extra avgifter bör beräknas enligt den föreslagna avgiftsmodellen. Bemyndigandet bör därför justeras så att det omfattar avgifter enligt lagen om insättningsgaranti, dvs. även extra avgifter. När det gäller övriga frågor relaterade till extra avgifter som uppmärksammas av är dessa inte belysta i promemorian. Mot bakgrund härav finns det inte möjlighet att ytter- ligare överväga frågorna inom ramen för detta lagstiftningsärende. Insättningsgarantidirektivet anger att det är den behöriga myndigheten som helt eller delvis får besluta att skjuta upp ett instituts betalning av extra avgifter. Eftersom det i är garantimyndigheten som beslutar om uttag av avgifter, bör även ett beslut om att skjuta upp inbetalningen av extra avgiften beslutas av garantimyndigheten. Ett sådant beslut bör dock ske efter samråd med . Även bestämmelser om anstånd med betalning av sådana avgifter bör införas i lagen. För att garantimyndigheten ska kunna bevilja anstånd med betalning av extra avgifter måste institutet ansöka om detta. Institutet ska lämna de uppgifter som garantimyndigheten behöver för att kunna bedöma om avgiften kan äventyra institutets likviditet eller solvens. 5.4.3Placering av inbetalda avgifter Regeringens bedömning: Inbetalda avgifter bör även framöver placeras på ett räntebärande konto i eller i stats- papper. Insättningsgarantidirektivets krav på att de behållna avgiftsmedlen ska placeras med låg risk och tillräcklig diversifiering ryms inom gällande rätt. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. anser att insätt- ningsgarantifonden ska omvandlas till en vanlig garantireserv på ett konto i . , med instämmande av , anser med hänsyn till rådande ränteläge att det är viktigt att det fastslås att det inte ska få tas ut en avgift från kontot på grund av negativ ränta eller dylik företeelse. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 10.7 i insättnings- garantidirektivet ska insättningsgarantisystemets finansiella medel placeras med låg risk och tillräcklig diversifiering. Lågrisktillgångar definieras som sådana tillgångar som omfattas av den första eller andra kategorin som avses i tabell 1 i artikel 336 i förordning (EU) nr 575/2013 eller andra tillgångar som, enligt den behöriga myndigheten eller utsedda myndigheten, kan anses jämförbara med dessa vad beträffar säkerhet och likviditet (artikel 2.14). Vad som avses med uttrycket tillräcklig Prop. 2015/16:106 diversifiering framgår inte uttryckligen av insättningsgarantidirektivet. En generell beskrivning lämnas dock i skäl 34 som anger att de tillgängliga finansiella medlen i garantisystemen bör kunna innefatta kontanter, insättningar, betalningsåtaganden och lågrisktillgångar, som kan likvideras . Det innebär att placeringstillgångarna ska vara av sådan art att de kan omsättas och därigenom även ha lämpliga löptider. Enligt 15 § lagen om insättningsgaranti ska garantimyndigheten placera inbetalda avgifter på räntebärande konto i eller i skuldförbindelser utfärdade av staten. Gällande placeringsregler bedöms uppfylla insättningsdirektivets krav på tillåtna placeringstillgångar. Det finns inga skäl att vid genomförandet av insättningsgarantidirektivet införa någon annan ordning. Några särskilda genomförandeåtgärder krävs därmed inte. anser att insättningsgarantifonden ska omvandlas till en vanlig garantireserv på ett konto i . Enligt reger- ingens mening finns det inte förutsättningar att behandla denna fråga inom ramen för detta lagstiftningsärende. , med instämmande av , anser att det är viktigt att det fastslås att det inte ska få tas ut en avgift från kontot på grund av negativ ränta eller dylik företeelse. Enligt 15 § lagen om insättningsgaranti ska inbetalda avgifter placeras på räntebärande konto i . Från de inbetalda avgifterna ska myndigheten räkna av de förvaltningskostnader som den haft för garantin. Kontots ränta är kopplad till reporäntan vilket innebär att det är en minusränta på kontot. Det finns inga undantag från vad som generellt gäller för konton i enligt kapitalförsörjningsförordningen (2011:210), dvs. villkoren grundar sig på upplåningskostnader på kapitalmarknaden. Regeringens bedömning: möjlighet att låna i bör behållas. Några ytterligare finansierings- åtgärder är inte nödvändiga. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens bedöm- ning. Remissinstanserna tillstyrker bedömningen eller har inget att invända mot den. Skälen för regeringens bedömning: Enligt artikel 10.9 i insättnings- garantidirektivet ska medlemsstaterna se till att insättningsgaranti- systemen förfogar över lämplig alternativ finansering för att med kort varsel kunna erhålla finansering för att kunna tillgodose de fordringar som ställs på dessa insättningsgarantisystem. Det överlämnas till medlemsstaterna att välja hur detta ska uppnås. Enligt 15 § andra stycket lagen om insättningsgaranti får garanti- myndigheten låna medel i i den utsträckning behållna avgiftsmedel inte räcker till för att betala ut ersättningar. 2015/16:106 Vid införandet av insättningsgarantin i svensk rätt betonades att ett trovärdigt insättningsgarantisystem måste ha en upplåningsrätt som komplement till den egna betalningskapaciteten (prop. möjlighet att låna i uppfyller direktivets krav på alternativ finansiering. För att fortsätta att ha ett trovärdigt insättningsgarantisystem bör nuvarande ordning även gälla framöver. Upplåning i torde dessutom vara att föredra framför upplåning via andra kanaler, eftersom staten oftast har lägre kostnader för sin finansiering. Enligt artikel 10.4 får en medlemsstat, om behållna avgiftsmedel inte räcker till, skaffa fram medel genom de obligatoriska avgifter som betalas in av instituten till befintliga system för obligatoriska avgifter som inrättats för att täcka kostnader som kan kopplas till systemrisker, fallissemang och resolution av institut. Denna option, som möjliggör för en medlemsstat att kunna använda andra befintliga stödsystem för finansiering av insättningsgarantin, bör inte införas i svensk rätt. Den upplåningsmöjlighet som garantimyndig- heten har i bedöms vara en tillräcklig finansierings- åtgärd om befintliga medel inte skulle räcka till för att täcka utbetalningen av ett ersättningsfall. Övrig användning av garantins medel Regeringens förslag: Behållna avgiftsmedel får, förutom att användas för att betala ut ersättning till insättare, användas för att finansiera resolution av institut enligt artikel 109 i krishanteringsdirektivet. Insättningsgarantins bidrag till institut i resolution får inte överstiga ett belopp motsvarande av målnivån. De medel som tillförs får aldrig överstiga det belopp som insättningsgarantin hade fått ansvara för i ett ordinarie insolvensförfarande. erhållits i utbyte mot medel till kapitalisering av institut i resolution ska föras till insättningsgarantin. Sådana tillgångar behöver inte säljas innan insättningsgarantin får låna i . som garantimyndigheten får när tillgångarna säljs ska tillgodoräknas Regeringens bedömning: Möjligheten att utöka garantimyndig- hetens mandat att använda fonderade medel för andra åtgärder bör inte Promemorians förslag och bedömning överensstämmer med reger- ingens förslag och bedömning. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. det inte bör finnas någon specificerad gräns för insättningsgarantins bidrag i resolution, och att den enda begränsningen av bidrag till ett institut i resolution bör vara principen om att ingen borgenär ska få en sämre behandling än vid konkurs. Det följer dock av krishanterings- direktivet att garantins bidrag måste begränsas i förhållande till dess har mot bakgrund av det inga invändningar mot den föreslagna begränsningen på av insättningsgarantins framhåller även att det bör analyseras om insättningsgarantifondens bidrag till resolution alltid ska utgå i svenska kronor eller om det kan uppkomma situationer då bidraget bör utgå i Vidare påpekar att även bidrag från insättningsgarantifonden kan bli föremål för prövning enligt EU:s instämmer i att de kapitalinstrument som erhålls när insättningsgarantisystemet bidrar till en återkapitalisering av ett institut i samband med ett resolutionsförfarande ska tillfalla anser dock att ordalydelsen i bestämmelsen bör breddas från ”kapitalinstrument” till ”tillgångar”, eftersom det inte kan uteslutas att en återkapitalisering kommer att kunna involvera andra tillgångar än sådana som uppfyller de rättsliga definitionerna för kapitalinstrument. det vore önskvärt om alla tillgångar som insättningsgarantin erhåller vid resolution eller konkurs kunde beaktas vid beräkning av målnivån. uppstår även hur man ska se på garantimyndighetens regressfordran vid ett ersättningsfall innan utdelning har skett. anser att det av lagtexten bör framgå att de kapitalinstrument som insättningsgarantin erhåller vid bidrag till återkapitalisering ska Skälen för regeringens förslag och bedömning Insättningsgarantins bidrag i resolution Av artikel 11.1 och 11.2 i insättningsgarantidirektivet framgår att inbetalda avgiftsmedel i första hand ska användas för att ersätta insättare. Direktiv /59/EU (kallat krishanteringsdirektivet) innebär att medlen i insättningsgarantisystemet även ska användas för att finansiera resolution av kreditinstitut i enlighet med artikel 109.1 i krishanterings- ska, efter att ha hört insättnings- garantisystemet, fastställa det belopp som insättningsgarantisystemets Av artikel 109.1 i krishanteringsdirektivet framgår att om resolutionsmyndigheten vidtar en resolutionsåtgärd som medför att borgenärer måste bära förluster som garanterade insättare får fortsatt tillgång till sina insatta medel, ska insättningsgarantisystemet utbetala ersättning till ett belopp som motsvarar de förluster som garanterade insättare hade vållats om de saknat skydd. Detta ska gälla vid tillämpning av samtliga resolutionsverktyg. Huvudregeln är dock att beloppet inte ska överstiga de kostnader som insättningsgarantin hade fått stå för vid ett ersättningsfall i det aktuella institutet. Av skäl 51 i insättningsgarantidirektivet framgår att myndigheterna ska samarbeta på ett tidigt stadium vid utarbetandet och genomförandet av resolutionsåtgärder för att fastställa det belopp som insättningsgaranti- systemet ska ansvara för när finansiella resurser används för att finansiera resolution av institut. Av artikel 109.1 i krishanteringsdirektivet framgår att insättnings- garantin inte omfattas av någon skyldighet att lämna bidrag till kostnaderna för att kapitalisera institutet eller broinstitutet. 2015/16:5 Genomförande av krishanteringdirektivet framgår att insättningsgarantin ska kunna bidra till en kapitalisering av ett företag eller ett broinstitut i resolution i samband med tillämpningen av skuldnedskrivningsverktyget (s. 662–664). Det framgår av 12 kap. 11 § lagen om resolution att det ekonomiska utfallet för insättningsgarantin inte ska bli sämre än om företaget hade avvecklats genom konkurs eller likvidation då beslutet om resolution fattades. i krishanteringsdirektivet anges att insättningsgaranti- systemets ansvar i resolution inte ska överstiga ett belopp som motsvarar av dess målnivå enligt artikel 10 i insättningsgarantidirektivet. Medlemsstaterna får dock med beaktande av särdragen för deras nationella banksektor fastställa en andel som överstiger . Någon motsvarande bestämmelse finns inte i gällande rätt. Storleken och sammansättningen på den svenska banksektorn i förhållande till ekonomin i övrigt medför ett behov av flexibilitet i krishanteringen, vilket är ett nationellt särdrag som talar för ett högre tak. Det finns renodlat inlåningsfinansierade banker som är av sådan storlek att större utbetalningar än av målnivån kan förekomma. är insättningsgarantin dessutom statligt administrerad och har obegränsad möjlighet att låna medel i . ytterligare ett skäl som talar för ett högre tak än av målnivån. Det finns med andra ord inga praktiska skäl för en begränsning. Insättningsgarantin har obegränsade resurser att tillgå i det fall ett institut går i konkurs, genom att garantin kan låna hos utöver de medel som är inbetalda. Det talar för att det inte heller bör finnas någon begränsning i resolution, annat än den begränsning som finns i krishanteringsdirektivet, dvs. att bidraget inte får vara större än det hade Begränsningen till i artikel 109.5 i krishanteringsdirektivet bör ses i ljuset av att insättningsgarantin i flertalet andra medlemsstater är privat, dvs. saknar den möjlighet till upplåning hos staten som finns i den svenska insättningsgarantin. har redan byggt upp en omfattande behållning i insättnings- garantin, motsvarande av garanterade insätt- Inom ramen för förevarande lagstiftningsärende föreslås att avgifter fortsatt bör tas ut av instituten oberoende av att målnivån är Det talar för att taket för bidrag i resolution från garantin kan sättas högre än av de garanterade insättningarna ( av målnivån på ). 2015/16:5 förs ett resonemang med innebörden att ett standard- mässigt tak, dvs. av målnivån på insättningsgarantins bidrag till resolution, kan medföra att det uppstår situationer där det bidrag som ska utgå till institutet i resolution inte kommer att kunna finansieras fullt ut med medel ur garantin (jfr a. prop. s. 664). Hur ett sådant underskott ska hanteras regleras dock inte i krishanteringsdirektivet. Ur ett perspektiv kan det förefalla olämpligt att insättningsgarantin skulle hamna i bättre ställning till följd av att ett institut hanteras genom resolution än genom konkurs. Det skulle bli följden om det finns en begränsning som innebär att medel från insättningsgarantin understiger bidraget som hade varit aktuellt vid konkurs. Som huvudregel bör därför insättningsgarantin i så stor utsträckning som möjligt bära de nedskriv- ningar som faller på garanterade insättningar även vid resolution. institutet får bära dessa kostnader skulle medföra att insättarna skyddas på andra borgenärers bekostnad. För det fall det inte finns några återstående nedskrivningsbara skulder skulle det dessutom innebära att kapitalbristen i företaget inte kommer att kunna lösas. Innebörden är att finansieringen måste komma från en extern källa. Resolutionsreserven får tas i anspråk om villkoren för att få använda det finansieringsarrangemanget är uppfyllda. Om villkoren däremot inte är uppfyllda, måste finansieringen komma från ett annat håll för att resolution ska kunna genomföras utan skada för insättarna. Eftersom krishanteringsdirektivet inte anger hur detta ska gå till, kan sannolikt enbart statliga stödåtgärder kunna komma i fråga. Dessa måste i vanlig ordning prövas mot . För att minska risken för att ett institut i resolution inte kommer att kunna finansieras fullt ut med medel ur garantin bör bidraget från insättningsgarantin kunna uppgå till . I likhet med vad påpekar, kan även ett sådant bidrag komma att bli föremål för prövning enligt . En procentuell begränsning bör sättas, även om det skulle vara teoretiskt möjligt att ha en begränsning endast i nivå med krishanterings- direktivet, dvs. att bidraget aldrig får vara större än den ersättning som hade utbetalats vid konkurs. Begränsningen ska relateras till den målnivå som föreslås införas för insättningsgarantin, av garanterade insättningar. Om ett högre tak ska sättas så bör nivån på taket vara i en omfattning som innebär att insättningsgarantin under de flesta omständigheter kan bidra med det förlust- och återkapitaliseringsbelopp som kan förväntas falla på garan- terade insättningar vid resolution. I krishanteringsdirektivet finns krav på fastställande av minimikrav för nedskrivningsbara skulder (MREL), som är tänkt att utformas så att ett resolutionsförfarande för systemviktiga större institut inte ska leda till att insättningsgarantin behöver träda in. Det kan dock bli fallet i institut som har en stor andel inlåning på sin balansräkning. Sätts taket till av målnivån, dvs. av garan- terade insättningar, så är bedömningen att det blir en nivå som kan hantera behovet som kan uppstå i ett institut som försätts i resolution, med undantag av de största instituten. Nivån är tillräcklig för att täcka behoven som kan uppstå i den största bank som i princip är uteslutande inlåningsfinansierad. Beräkningen utifrån rapporterade insättningar vid utgången av visar att värdet av totala garanterade insättningar uppgick till . Givet att målnivån för garantin fastställs till av totala garanterade insättningar motsvarar detta . av detta motsvarar följaktligen . Den största bank som (i princip) är uteslutande inlåningsfinansierad, och där ett resolutionsförfarande skulle kunna medföra att garanterade insättningar måste skrivas ned för att återkapitalisera banken, har garanterade insättningar understigande 24 miljarder. Insättningsgarantins högsta tillåtna bidrag i resolution hade därmed varit tillräckligt för att fullt ut svara för de åtaganden som kunde falla på insättningsgarantin vid resolution. hade garantins kvarvarande tillgångar överstigit av garanterade insättningar (dvs. den föreslagna målnivån, se avsnitt 5.4.1), eftersom garantins nuvarande behållning uppgår till av garanterade insättningar. Sannolikheten för att insättningsgarantin behöver bidra till resolution får anses som relativt liten. Garanterade insättningar kommer så högt i prioritetsordningen att det skulle krävas mycket stora förluster i ett institut innan det blir aktuellt med bidrag från garantin. I mindre institut, om de främst finansieras med inlåning från allmänheten, skulle det dock kunna ske med något större sannolikhet. Dock är det då fråga om institut som sannolikt inte är systemviktiga och som därmed inte kommer att hanteras i resolution. Graden av förluster i historiska bankkriser har mycket sällan varit i en omfattning som skulle ha lett till ett behov av att insättningsgarantin bidrar till resolution, om samma regelverk hade funnits tidigare. Ett för lågt satt tak kan innebära att insättningsgarantin inte kan bidra tillräckligt i resolution. Ett tak på , enligt beräkningen ovan, skulle hantera de behov som kan uppstå. Den samlade bedömningen är att ett tak på ger önskad flexibilitet. En bestämmelse med den innebörden bör därför införas i lagen om insättningsgaranti. Som anförts ovan medför krishanteringsdirektivet att insättningsgarantin kan komma att bidra till kapitalisering av institut i resolution. Vid en återkapitalisering i resolution med medel från insättningsgarantin sker konvertering, vilket medför att kapitalinstrument erhålls i utbyte mot det kapital som tillförs institutet i resolutionen. Det kan konstateras att insättningsgarantin inte kan inneha kapitalinstrument. Enligt artikel 2.1.12 i insättningsgarantidirektivet definieras tillgängliga finansi- ella medel som kontanter, insättningar och lågrisktillgångar, som kan likvideras som inte överstiger den tidsgräns som fastställs i artikel 8.1 () och betalningsåtaganden som högst uppgår till det tak som fastställs i artikel 10.3 (). Enligt artikel 2.1.11 i insättningsgarantidirektivet definieras målnivå som den nivå av tillgängliga finansiella medel som insättningsgarantisystemet måste uppnå uttryckt i procent av dess deltagares garanterade insätt- ningar. Enligt 15 § lagen om insättningsgaranti ska behållna avgiftsmedel placeras på räntebärande konto i eller i skuldför- bindelser utfärdade av staten. Insättningsgarantins tillgångar består av avgifter som instituten betalar in. En del av dessa avgifter placeras i skuldförbindelser utfärdade av staten. Kapitalinstrument ingår således inte i insättningsgarantidirektivets definition av tillgängliga finansiella medel och det framgår inte av direktivet hur sådana tillgångar ska tillgodoräknas. Med den avgifts- modell för insättningsgarantin som föreslås, som innebär att avgifterna kopplas till behållningen i garantin, har det betydelse om förvärvade tillgångar får tillgodoräknas eller inte. Om tillgångarna inte får räknas in i garantins behållning så kan det leda till att extra avgifter kan behöva tas ut från instituten, även om målnivån skulle ha varit uppfylld om värdet på kapitalinstrumenten hade fått räknas in. Som beskrivits ovan skulle emellertid ett ersättningsfall i ett större institut som är inlånings- finansierat troligtvis inte medföra att garantins totala behållning skulle understiga målnivån på av garanterade insättningar. anför att det finns oklarheter såvitt avser tillgångar som har förvärvats till följd av resolution och regressfordringar vid ersättningsfall innan utdelning har skett. Följden av att dessa tillgångar, oavsett värde, inte tillgodoräknas målnivån kan bli att extra avgifter måste tas ut. anser att med beaktande av en konservativ värdering av tillgången och av att insättningsgarantins betalningsberedskap säkerställs genom upplåningsmöjligheten hos , borde fonden och dess tillgångar anses ha de egenskaper som direktivet avser att uppnå. Vidare anser Riksgälds- kontoret att de tillgångar som insättningsgarantin ska få i utbyte mot bidrag i resolution inte ska begränsas till enbart kapitalinstrument. anser att det av lagen om insättningsgaranti ska framgå att tillgångarna även ska tillgodoräknas målnivån. Regeringen anser att tillgångar som insättningsgarantin har erhållit i utbyte mot medel för kapitalisering i resolution bör tillgodoräknas insättningsgarantin. Detsamma bör gälla eventuella regressfordringar vid ett ersättningsfall. Vad däremot gäller vilka tillgångar som kan beaktas för att nå målnivån regleras detta i insättningsgarantidirektivet. I direktivet benämns dessa tillgångar tillgängliga finansiella medel, enligt gällande rätt avgiftsmedel och skuldförbindelser utfärdade av staten (jfr avsnitt 5.4.1 avseende vilka tillgångar som kan beaktas vid beräkning av målnivån). Frågan om vilka tillgångar som insättningsgarantin kan få i utbyte mot bidrag till återkapitalisering i resolution behandlas i prop. 2015/16:5 om Genomförande av krishanteringsdirektivet. Kapitalinstrument ska erhållas till ett värde som motsvarar de tillförda medlen (jfr 7 a § lagen om insättningsgaranti). bör ges befogenheten att, när den anser att tiden är rätt, avyttra tillgångar som erhålls i resolution. Ersättningen bör tillgodoräknas insättningsgarantin och därmed också målnivån för garantin.