prop · H40364 · 2016-12-13 00:00:00 — R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G , , och . Vi- dare har dokumentstudier genomförts, främst av budgetpropositioner, årsredovisningar och budgetunderlag från Sida och . har inte bedömt påverkan på det svenska biståndets resultat. granskning visar att osäkerheten i finansieringsvolym gäller både för pågående och framtida biståndsverksamhet. Den ökar dock ju längre prognoshorisont man har, från i genomsnitt under beredningen av budgetpropositionen till vid en treårig prognoshorisont. har budgeten för biståndsverksamheten dessutom ändrats under pågående budgetår vid åtta tillfällen. övergripande slutsats är att den statliga beredskapen för att säkerställa en långsiktig och förutsägbar biståndsverksamhet varit låg sett till den granskade perioden. Osäkerheten i finansieringsvolymen har ökat , men regeringen har inte agerat för att etablera en ökad förutsägbarhet i budgeteringen av biståndet. Om och regeringens ambitioner om en långsiktigt förutsägbar svensk biståndsverksamhet ska nås bör regeringens budgetering och planering förbättras. och Sida har agerat, främst , för att på olika sätt öka förutsägbarheten i verksamheten. Det finns goda möjligheter att en fortsättning av detta arbete kommer att skapa förutsättningar för en mer förutsägbar och långsiktig svensk biståndsverksamhet. Regeringens beräkningsmodell bidrar till osäkerheten konstaterar att den beräkningsmodell som används för att budgetera avräkningar riskerar att inte ge en rättvisande bild av faktiska kostnader . Modellens konstruktion utgår från att alla kostnader för mottagandet uppstår det år den asylsökande anländer till . Så är dock sällan fallet. Kostnaden är istället vanligtvis utspridd och belastar flera budgetår, också då den asylsökande anlände. menar att det kan ifrågasättas i vilken utsträckning modellen bör användas för att budgetera kommande avräkningar. Avräkningar som är tydligare kopplade till beräknade kostnader för det kommande budgetåret skulle kunna bidra till en större förutsägbarhet för biståndsverksamheten. rekommenderar regeringen att: •Göra en översyn av den beräkningsmodell som används för prognos, budgetering och redovisning av asylkostnader som en del av biståndet. Resultatet av översynen bör, i linje med budgetlagen, redovisas för . R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Regeringen bör undvika onödigt stora ändringsbudgetar Att under pågående budgetår omfördela medel påverkar redan pågående och/eller planerad och budgeterad verksamhet. Totalt har omfördelats från biståndsverksamhet till migrationsområdet genom ändringsbudgetar . Regeringen har i sin ändringsbudgetering inte tagit hänsyn till totala tillgängliga medel. genomgång visar att ändringsbudgeteringen skulle kunnat minskas om regeringen även tagit hänsyn till tillgängliga anslagskredit. Detta är också något som regeringen tidigare fastslagit ska göras vid en ändringsbudgetering. Åtminstone två omfördelningar hade helt kunnat undvikas om regeringen i större grad utgått från möjligheten att använda anslagskredit för att tillfälligt täcka ökade kostnader. konstaterar vidare att i de ändringsbudgetar som regeringen lagt fram saknas det tydliga motiv till, och underlag för, de förändringar som föreslås. Resultatet är att det inte går att förutse hur ett förändrat antal asylsökanden kommer påverka biståndsverksamheten genom att följa prognoser över antalet asylsökanden. rekommenderar regeringen att: •Undvika eller minska överföringar mellan utgiftsområden genom att när det är möjligt använda befintlig anslagskredit. •Utveckla underlaget i eventuella kommande ändringsbudgetar och redovisa hur föreslagna förändringar är beräknade samt hur de kommer att påverka biståndsverksamheten. Regeringens redovisning av avräkningar för asylkostnader är bristfällig Regeringen redovisar biståndets historiska och framtida utveckling till genom budgetpropositionerna och i årsredovisningen för staten. konstaterar att redovisningen av utfallet inte tydligt beskriver hur kostnaderna beräknats. Vad som är det faktiska utfallet av kostnader för asylmottagning i biståndet är därmed oklart. De faktiska kostnaderna har bara följts upp , . Den genomförda uppföljningen av beräkningsmodellen har inte redovisats för . Det utfall för asylmottagningen som är en del av biståndet som överstiger de totala utgifter som regeringen redovisat för hela utgiftsområde 8 Migration med . Det överstiger också de avräkningsbara kostnader som prognostiserat. Enligt beror skillnaderna i huvudsak på att utgifterna för dem som sökte asyl 2015 i hög uträckning kommer att infalla och framåt. Detta framgår dock inte av regeringens redovisning. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G rekommenderar regeringen att: •Utveckla redovisningen av asylkostnader som en del av biståndet. Redovisningen bör tydligt visa hur utfall beräknats. är ansvarigt departement för frågor som rör internationella bistånd, och ansvarar för budgetprocessen för utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. arbete med att bereda budgetpropositionen har, sett till hela den granskade perioden, karakteriserats av en låg beredskap för att hantera osäkerheten kring biståndsverksamhetens finansiering. Ett utvecklingsarbete startade dock i beredningen av budgetpropositionen . Arbetet utvecklades året efter, och formaliserades i och med beredningen av budgetpropositionen . Sida, som är expertmyndighet på biståndsområdet och handlägger cirka två tredjedelar av budgeten, är dock inte en aktiv del i detta arbete. rekommenderar regeringen att: •Tillse att fortsätter utveckla en ökad beredskap i budgeteringen av biståndsverksamheten, även på . •Se till att Sida som expertmyndighet ges möjlighet att inkomma med underlag i arbetet. har saknat beredskap för att hantera förändringar i den egna budgeten är det budget för biståndsverksamhet som påverkats mest när avräkningar för asylkostnader ökat. har departementet saknat en beredskap för hur omfördelningar av medel under pågående budgetår ska hanteras. Bristen på styrande principer har påverkat förutsägbarheten i den svenska biståndsverksamheten negativt. •Utveckla en beredskap för att hantera förändringar i departementets anslagsdel under pågående budgetår. Förslagsvis kan den typ av scenariounderlag som departementet tagit fram för budgetberedningen utvecklas för att ge ökad förutsägbarhet. Sida har först utarbetat principer för hur osäkerheten ska hanteras Sida disponerar för biståndsverksamhet. Myndigheten har fram saknat ett samlat arbete för att hantera förändringar i anslaget för biståndsverksamhet. Det budgetunderlag som myndigheten sammanställer och lämnar till regeringen saknar konsekvensanalyser, scenarier eller liknande som visar hur förändrade budgetförutsättningar ska hanteras. R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N formulerade Sida ett antal styrande principer för myndighetens verksamhet utifrån målet att möjliggöra en effektiv verksamhet vid förändrade förutsättningar. Sida identifierade även osäkerheten i finansieringsvolym som en allvarlig risk för verksamheten i sin riskanalys , i enlighet med förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. Myndigheten har också skickat en förfrågan till om ett uppdrag för att föreslå hur neddragningar bäst skulle hanteras. rekommenderar Sida att: •Utveckla sin beredskap för förändringar i myndighetens finansiering. Sida bör tydligt redovisa hur förändrade finansiella förutsättningar enligt myndigheten bäst kan hanteras, för att säkerställa politiska prioriteringar i det internationella biståndet. Resultatet skulle exempelvis kunna presenteras i myndighetens budgetunderlag R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G har granskat om regeringen, och Sida hanterar en osäker finansiering så att svensk biståndsverksamhet ges förutsättningar att vara förutsägbar och långsiktig. 1.1 Bakgrund och motiv är en av de största biståndsgivarna internationellt, både sett till andel bistånd av bruttonationalinkomsten (BNI) och i absoluta tal. I beslut om målsättningen för det svenska biståndet, som uppgick till 32,2 miljarder kronor4, framgår att verksamheten ska bidra till att skapa förutsättningar för bättre levnadsvillkor för människor som lever i fattigdom och förtryck.5 har dessutom beslutat att internationella bistånd också ska bidra till målet för politiken om global utveckling (PGU), genom att bidra till en rättvis och hållbar global utveckling.6 Den svenska biståndsverksamheten förmedlas till mottagare direkt eller via lokala, nationella, internationella eller multilaterala organisationer. Det handlar om finansiering av insatser för långsiktigt utvecklingssamarbete men också om humanitärt bistånd och kortsiktiga insatser som syftar till att rädda liv och lindra nöd för människor som utsätts för t.ex. väpnade konflikter eller naturkatastrofer.7 Regering och riksdag har uttalat att en förutsättning för effektivitet inom biståndet är att utförare och mottagare, liksom andra givare, långsiktigt kan planera för genomförandet av det svenska biståndet.8 Ett effektivt bistånd bygger med den utgångspunkten på en långsiktig och förutsägbar biståndsfinansiering. 4Årsredovisning för staten 2015 (regeringens skrivelse 2015/16:101), s. 86. Summan avser utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Det totala utfallet för bistånd var 2015 . Det totala utfallet omfattar kostnader även inom andra utgiftsområden, främst kostnader för asylmottagning som återfinns inom utgiftsområde 8 Migration. 5Riksdagens beslut med anledning av budgetpropositionen , utgiftsområde 7 (prop. 2013/14:1, bet. 2013/14:UU2, rskr. 2013/14:304). 6Riksdagens beslut med anledning av propositionen Gemensamt ansvar: politik för global utveckling (prop. 2002/03:122). 7Regeringens budgetproposition , utgiftsområde 7 (prop. 2015/16:1), s. 12 f. 8Se regeringens budgetproposition , utgiftsområde 7 (prop. 2006/07:1), Sidas handlingsplan för ett effektivt bistånd 2009-2011 och The (2005) och the Agenda for Action (2008). – valutahantering i det internationella utvecklingssamarbetet (RiR 2014:19) som beskriver hur valutafrågor påverkar effektivitet och förutsägbarhet i det svenska biståndet. 10 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N internationella överenskommelser har också, tillsammans med andra länder, åtagit sig att etablera en sådan långsiktig och förutsägbar finansiering.9 har uttalat en ambition om att biståndsram vid budgeteringstillfället ska uppgå till en procent av BNI. En del av dessa biståndsmedel utgörs av kostnader för mottagande av asylsökanden i . Eftersom både BNI och kostnader för asylmottagning är svåra att prognostisera finns svårigheter att upprätthålla långsiktigheten i den svenska biståndsverksamheten. 1.2 Syfte och revisionsfrågor Syftet med granskningen är att bedöma om och Sida planerat och budgeterat på ett sätt som säkerställer en förutsägbar svensk biståndsverksamhet trots en osäker finansiering. Vidare granskas om regeringens budgetering och redovisning av svenskt bistånd är tydlig och förutsägbar.10 Granskningen besvarar följande revisionsfrågor: •Hur har hanterat osäkerheten i biståndsverksamhetens finansiering? •Hur har Sida hanterat osäkerheten i biståndsverksamhetens finansiering? •Har regeringens ändringsbudgetering varit motiverad, förutsägbar och transparent? •Ger regeringens redovisning av biståndsramen en rättvisande bild av kostnader för asylmottagningen? 1.3 Utgångspunkter för granskningen har beslutat att i statlig verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och en god hushållning iakttas.11 Regeringen har beslutat att myndigheternas verksamhet ska bedrivas effektivt och planeras så att risker kan hanteras.12 utgångspunkt är därför att och Sida ska planera för en osäker 9I syfte att minska risken för osäkerhet i biståndets planering och finansiering har i Parisdeklarationen (2005) åtagit sig att arbeta för förutsägbara utbetalningar. Se The , 2005. Genom Accra-agendan (2008) åtar sig även att kontinuerligt ge information om hur mycket bistånd som kan förväntas samt när partnern kan förvänta sig det finansiella stödet. (Agenda for Action, 2008). Även genom Busanöverenskommelsen (2011) åtar sig att ge mottagare återkommande, uppdaterad och indikativ information om hur finansieringen planeras (Partnership for effective development co-operation, 2011). 10I rapporten används ”bistånd” för att beskriva all den statliga verksamhet som regeringen finansierar genom biståndsramen. ”Biståndsverksamhet” används i rapporten för att beskriva de sakanslag som återfinns inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. Se kapitel 2 för en närmare beskrivning av biståndsram och biståndsverksamhet. 111 kap. 3 § budgetlagen (2011:203). 123 § myndighetsförordning (2007:515) och 3 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G resursnivå för den svenska biståndsverksamheten. Det är också av vikt att regeringen i sin redovisning ger en rättvisande bild av biståndsramens storlek och utveckling. 1.3.1Planering och budgetering för ett långsiktigt och förutsägbart bistånd Riksdag och regering har uttalat att en förutsättning för biståndseffektivitet är att biståndet är förutsägbart både för svenska aktörer och mottagare i andra länder.13 och Sida ska ha en god planering, som på ett tillräckligt sätt tar höjd för de risker som kan påverka verksamheten.14 ställs krav på att regeringens styrning ger och Sida möjlighet till förutsägbarhet och tillräckliga planeringsförutsättningar.15 1.3.2Ändringsbudgetar ska vara väl motiverade och undvikas när det finns tillgängliga medel Förändrade prognoser kan leda till att regeringen föreslår ändringar i budgeten under ett pågående budgetår. Regeringen bör i dessa fall tydligt motivera varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budgetpropositionen. Regeringen bör även redovisa hur förändringarna beräknats, och hur statlig verksamhet påverkas av de förändrade budgetförutsättningarna.16 Regeringen bör också undvika förslag på ändringsbudget när anslagskredit och anslagssparande räcker för att tillfälligt täcka utgiftsbehovet.17 13Se regeringens budgetproposition , utgiftsområde 7 (prop. 2006/07:1), Sidas handlingsplan för ett effektivt bistånd 2009-2011 och The (2005) och the Agenda for Action (2008). 143 § myndighetsförordningen (2007:515) och 3 § förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. 15Behovet av förutsägbarhet och planeringsförutsättningar har bl.a. framhållits av förvaltningskommitté Styra och ställa – förslag till en effektivare statsförvaltning (SOU 2008:118) samt Förslag till utvecklad finansiell styrning (ESV 2009:39). 16Riksrevisionen utgår från krav på en stram och transparent statlig budgetprocess som regleras i 9 kap. regeringsformen, 9 kap. riksdagsordningen och 9 kap. budgetlagen (2011:203). Regeringen har också uttalat att: ”De förslag som lämnas bör vara föranledda av förändringar som inte var möjliga att förutse i samband med budgetpropositionen. Regeringen bör därför motivera varför de föreslagna ändringarna inte ingick i budgetpropositionen.” Se prop. 2013/14:173, En utvecklad budgetprocess, s. 41. 17Se betänkande 2008/09:FiU11 samt regeringens budgetproposition (prop. 2009/10:1) s. 333. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 1.3.3Riksdagen ska få en god bild av hur en osäker finansiering påverkar biståndsramen I budgetlagen preciseras regeringens redovisningsskyldighet inför riksdagen.18 En- ligt budgetlagen ska regeringens redovisning ge en rättvisande bild av verksamheten och det ekonomiska resultatet.19 I detta sammanhang ska regeringens redovisning till ge en god bild av omfattningen på bistånd, och hur kostnader för asylmottagning och förändringar i BNI påverkar det svenska biståndet. 1.4 Metod och avgränsningar Granskningen omfattar perioden –. För att besvara granskningsfrågorna har genomfört intervjuer och dokumentstudier. För att få information om hur Sida och har planerat och hanterat omfördelning av medel har ett antal intervjuer genomförts med handläggare och personer i ledningspositioner. För att få djupare information om processen för beredning av budgetpropositionen har intervjuer genomförts på , , och . Samtliga intervjuanteckningar har faktagranskats av de intervjuade. har även inhämtat information om kostnadsprognoser och andra underlag som ligger till grund för budgetering av biståndsramen. I rapporten beskrivs prognoser för kostnader för asylmottagning som en utgångspunkt i det statliga budgeteringsarbetet. har dock inte granskat verkets prognosverksamhet.20 har inte bedömt de eventuella effekter som planering, budgetering och budgetförändringar medfört för det svenska biståndets resultat. Kostnader för mottagandet av asylsökande från låg- och medelinkomstländer i ingår i den svenska biståndsramen, i enlighet med riktlinjer från vid och utveckling (DAC).21 har inte granskat om och hur regeringen följer dessa riktlinjer. 1810 kap. 1 § budgetlagen (2011:203). 1910 kap. 2 § andra stycket budgetlagen (2011:203). 20Riksrevisionen publicerade en granskningsrapport om arbete med asylboenden, se Asylboenden – arbete med att ordna boenden åt asylsökande (RiR 2016:10). 21Artikel från hemsida . Converged statistical reporting directives for the creditor reporting system (crs) and the annual dac questionnaire, , 2013. För en introduktion se: Is it ? R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G Granskningen har utgått från den rapportering som regeringen ger till , specifikt budgetpropositioner och ändringsbudgetar samt årsredovisningen för staten . Även rapportering till utgör underlag för granskningen. Efter detta inledande kapitel följer i kapitel 2 en övergripande beskrivning av hur det svenska biståndet finansieras och fördelas. I kapitel 3 redogörs för prognos- och budgeteringsarbete för BNI och kostnader för mottagande av asylsökande, och hur dessa påverkar förutsägbarheten i det svenska biståndets budgetering. Vidare beskrivs hur svårigheten att prognostisera kostnader för asylmottagning medfört ett flertal ändringsbudgetar, och hur dessa påverkar förutsättningarna för ett förutsägbart bistånd. I kapitel 4 redogörs för hur regeringen motiverat och redovisat genomförda ändringsbudgetar. I kapitel 5 behandlas hur planerat och budgeterat det svenska biståndet. I kapitel 6 finns motsvarande analys av Sidas arbete. I det avslutande kapitel 7 ges en beskrivning av regeringens redovisning till . Sammanfattning och rekommendationer återfinns i rapportens inledning. 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Finansiering av bistånd I detta kapitel beskrivs hur bistånd finansieras genom biståndsramen, och vad som ingår i den. Vidare beskrivs hur vissa kostnader för asylmottagningen är en del av biståndsramen, hur dessa kostnader beräknats och hur de utvecklats . 2.1 Den svenska biståndsramen Den svenska biståndsramen omfattar alla statliga utgifter som klassas som bistånd. utgår regeringen i budgetering och redovisning från den definition av bistånd som används av DAC.22 Definitionen anger att bistånd är flöden från offentlig sektor med det huvudsakliga syftet att främja ekonomisk utveckling och välstånd i fattiga länder. Bistånd ska gå till de länder som klassas som biståndsmottagare enligt DAC:s definition.23 Regeringen budgeterar bistånd i budgetpropositionen. Samtliga budgeterade kostnader som räknas som bistånd budgeteras i biståndsramen. Eftersom biståndsramen representerar det totala budgeterade biståndet förändras inte denna efter det att budgetpropositionen är beslutad av . Utfallet, det slutgiltiga svenska biståndet för ett budgetår, kan därmed skilja sig från biståndsramen (se kapitel 7). De kostnader från andra utgiftsområden än utgiftsområde 7 Internationellt bistånd som regeringen räknar in biståndsramen kallas avräkningar. Eftersom regering och riksdag har formulerat en målsättning om ett svenskt bistånd motsvarande en procent av BNI påverkar avräkningarna tillgängliga medel för övrig biståndsverksamhet (se kapitel 3). När regeringen redovisar det slutgiltiga biståndet kan de avräkningsbara kostnaderna avvika från de avräkningar som gjordes när regeringen beslutade om biståndsramen. Detta påverkar dock inte övrig biståndsverksamhet eftersom budget, de vill säga biståndsramen, ligger fast. Undantaget är om kostnaderna förändras på ett sådant sätt så att regeringen är tvungen att förändra budget genom att lägga fram en ändringsbudget till (se kap. 3 och 4). 22Utrikesutskottets betänkande angående utgiftsområde 7 Internationellt bistånd. 2014/15:UU2). 23Artikel från hemsida . Converged statistical reporting directives for the creditor reporting system (crs) and the annual dac questionnaire, , 2013. För en introduktion se: Is it ? R I K S R E V I S I O N E N E T T F Ö R U T S Ä G B A R T B I S T Å N D – T R O T S E N O S Ä K E R F I N A N S I E R I N G lade regeringen fram en budgetproposition med förslag på en biståndsram på . Biståndsramen innehöll avräkningar på motsvarande . förändrades biståndsramens sammansättning i regeringens vårändringsbudget när avräkningarna ökade till . Det slutgiltiga biståndet redovisades till . I denna summa inkluderas bl.a. avräkningsbara kostnader för asylmottagning motsvarande cirka 20,2 miljarder kronor.24 var det land inom som 2015 gav allra mest bistånd i förhållande till BNI, följt av och . Även , och översteg FN-målet om att motsvarande av landets BNI ska avsättas till bistånd. Det är dock få andra länder som når upp till FN:s mål. Den genomsnittliga nivån för medlemsländer uppgick år av BNI.25 Majoriteten av kostnaderna i biståndsramen återfinns under anslag inom utgiftsområde 7 Internationellt bistånd (se diagram 1 på nästa sida). Det består framför allt av ett anslag för biståndsverksamhet. Anslaget hanteras av Sida och och utbetalas huvudsakligen till utförare eller mottagare av svenskt bistånd genom bilaterala och multilaterala kanaler. 26 En del av biståndsanslaget förmedlas genom andra svenska myndigheter. Mottagande av asylsökande är 2016 den näst största kostnadsposten inom biståndsramen. I ramen ingår även kostnader för det svenska bidraget till den del av Europeiska unionens (EU) gemensamma bistånd som finansieras genom EU:s reguljära budget. Dessutom innefattas biståndsrelaterade förvaltningskostnader för ett antal myndigheter.27 24Regeringens budgetpropositioner , samt regeringens årsredovisning för staten 2015, samt uppgifter från . För en mer ingående genomgång av hur svenska biståndsmedel beslutas se Expertgruppen för biståndsanalys, Vem beslutar om svenska biståndsmedel? En översikt, 2016:6. 25Artikel från hemsida , Development aid rises again in 2015, spending on refugees doubles. uppnådde målen om som första land 1974. 26För en mer ingående beskrivning av handläggning av det multilaterala utvecklingssamarbetet se genom internationella organisationer – UD:s hantering av det multilaterala utvecklingssamarbetet (RiR 2014:24). 27Regeringens budgetproposition , utgiftsområde 7 (prop. 2014/15:1), s. 10–11. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Diagram 1 Biståndsramen 2016, Källa: sammanställning utifrån regeringens budgetproposition och vårändringsbudget . 2.2 Kostnader för asylmottagning är en del av biståndsramen har s.k. avräkningar varit en del av biståndsramen.