prop · H303135 · 2016-03-21 00:00:00 — föreslagit att ska bli tillsynsmyndighet över reglerna om aktiva åtgärder i skollagsreglerad verksamhet som enligt utredningens förslag ska flyttas över till skollagen. Utredningen har till skillnad från regeringen föreslagit att Nämnden mot diskriminering ska avskaffas och att ska ges rätt att utfärda vitesförelägganden. Remissinstanserna: Av de remissinstanser som har yttrat sig har samtliga tillstyrkt eller inte haft någon invändning mot bedömningen att alltjämt bör vara tillsynsmyndighet över att reglerna om aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen följs. , antidiskrimineringsbyråer, akademikers centralorganisation (), och har tillstyrkt utredningens förslag att ska ges rätt att utfärda vites- ombudsmannen och , har även tillstyrkt utredningens förslag att ska avskaffas, dock under förutsättning att tillförs får finnas kvar för att hantera framställningar om vitesföreläggande från centrala arbetstagar- har ansett att för att behålla den breda och värdefulla kompetens som nämnden genom ledamöterna har, skulle ett bättre alternativ till att helt avskaffa nämnden vara att beslut om vitesföreläggande överklagas till nämnden och inte till allmän förvaltningsdomstol som utredningen har inte haft något att invända mot att avskaffas men varit starkt kritiska till att ersätta denna med att ge rätt att utfärda Arbetsdomstolen, , , Arbetsgivar- alliansen och , Kommuner och Landsting, Handikappförbunden, 2015/16:135 , bisexuellas, transpersoners och queeras rättigheter (RFSL) och Samarbetsorgan för etniska organisationer i har avstyrkt eller ifrågasatt utredningens förslag att ska ges rätt att utfärda vitesförelägganden och att ska avskaffas. RFSL har i stället förespråkat alternativet att införa en nämnd som ett särskilt beslutsorgan inom . Skälen för regeringens bedömning bör fortsätta att vara tillsynsmyndighet Enligt 4 kap. 1 § diskrimineringslagen ska utöva tillsyn över att diskrimineringslagen följs. Regeringen anser i likhet med utredningen att det är naturligt att även fortsättningsvis ska vara tillsynsmyndighet i fråga om skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder enligt diskrimineringslagen. Regeringen beslutade om tilläggsdirektiv (dir. 2015:129) till Utredningen om bättre möjligheter att motverka diskriminering. Enligt tilläggsdirektivet ska utredningen analysera och ta ställning till om, och i så fall hur, diskrimineringslagens regler på det skollagsreglerade området bör flyttas till skollagen. En sådan flytt till skollagen skulle medföra att övertar tillsynsansvaret. Utredningen har föreslagit att ska ges rätt att utfärda vitesförelägganden i fråga om brister i efterlevnaden av reglerna om aktiva åtgärder i diskrimineringslagen och att avskaffas. Enligt utredningen görs sammantaget bedömningen att det utifrån reglernas utformning inte längre ur rättssäkerhetssynpunkt finns behov av att den myndighet som fattar beslut om vitesföreläggande är en annan än den som har ansvar även för andra uppgifter. Flera remissinstanser har avstyrkt utredningens förslag att ska avskaffas och att i stället ska få förelägga den som inte fullgör sina skyldigheter att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder att vid vite fullgöra dessa. Ett antal remissinstanser har dock tillstyrkt utredningens förslag. Regeringen anser i likhet med flertalet av remissinstanserna att genom sin sammansättning besitter en bred och värdefull kompetens på diskrimineringsområdet. Detsamma kan emellertid även sägas om . Avgörande för regeringens bedömning är nuvarande uppdrag. Enligt lagen (2008:568) om ska utöver de uppgifter som framgår av diskrimineringslagen verka för att diskriminering som har samband med kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder inte förekommer på några områden av ska också i övrigt verka Prop. 2015/16:135 för lika rättigheter och möjligheter oavsett kön, könsöverskridande identitet eller uttryck, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionsnedsättning, sexuell läggning eller ålder. ska genom råd och på annat sätt medverka till att den som utsatts för diskriminering kan ta till vara sina rättigheter. Därtill ska inom sitt verksamhetsområde informera, utbilda, överlägga och ha andra kontakter med myndigheter, företag, enskilda och organisationer, följa den internationella utvecklingen och ha kontakter med internationella organisationer, följa forsknings- och utvecklingsarbete, hos regeringen föreslå författningsändringar eller andra åtgärder som kan motverka diskriminering och ta initiativ till andra lämpliga åtgärder. Som framgår har många olika uppgifter i sin ombudsmannaroll. Någon annan tillsynsmyndighet som direkt kan jämföras med breda uppdrag finns inte. Detta är enligt regeringen en viktig omständighet att beakta eftersom även har andra arbetsuppgifter som kan komma att påverkas om ges en rätt att meddela beslut om vitesföreläggande. En annan viktig skillnad mot de flesta tillsynsmyndigheter är, som Arbetsdomstolen påpekat, att kan företräda enskilda och föra talan mot en enskild arbetsgivare. Att utöver detta även ge möjligheten att utfärda vitesförelägganden riskerar enligt regeringen att underminera roll på andra områden. Mot bakgrund av detta anser regeringen att bör finnas kvar och fortsätta ha rätten att pröva framställningar om vitesförelägganden enligt diskrimineringslagen. Regeringens förslag: En bestämmelse om innebörden av tillsynen ska införas i diskrimineringslagen. Med tillsyn enligt diskrimineringslagen ska avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen har dock föreslagit att tillsynsbegreppet även ska omfatta att kontrollera om den granskade verksamheten uppfyller de krav som följer av andra föreskrifter än diskrimineringslagen. föreslagit att det ska anges att det i tillsynen ingår att fatta de beslut om åtgärder som kan behövas för att den som bedriver verksamheten ska rätta fel som upptäckts vid granskningen. Remissinstanserna: Det fåtal remissinstanser som har berört frågan särskilt har tillstyrkt förslaget. Skälen för regeringens förslag: Det finns ingen bestämmelse i diskrimineringslagen om vad tillsyn är. skrivelse En tydlig, rättssäker och effektiv tillsyn (skr. 2009/10:79) redovisar regeringen sina bedömningar av hur en tillsynsreglering bör 2015/16:135 vara utformad. Utredningen har föreslagit att en definition av tillsyn bör införas i diskrimineringslagen och utformas i enlighet med de riktlinjer som framgår av regeringens skrivelse. Vad som avses med tillsyn påverkar tillsynsmyndigheternas arbete och de granskade huvudmännens skyldigheter. ska ha vissa befogenheter inom ramen för sin tillsyn, men inte inom annan verksamhet som myndigheten bedriver. Det finns mot denna bakgrund ett behov av att kunna avgöra vad myndighetens tillsynsuppgift omfattar. Regeringen anser följaktligen att innebörden av tillsynen bör anges i diskrimineringslagen. Regeringen anser att det uppdrag som har enligt diskrimineringslagen gör att det är tillräckligt att ange att med tillsyn enligt diskrimineringslagen avses en självständig granskning som har till syfte att kontrollera om den verksamhet som granskas uppfyller de krav som följer av lagen. Denna innebörd av tillsynen är i linje med det tillsynsbegrepp som anges i skrivelsen. Regeringens förslag om införande av en bestämmelse om innebörden av tillsynen i diskrimineringslagen påverkar inte endast tillsynen över reglerna om aktiva åtgärder utan all tillsyn enligt diskrimineringslagen. Det är regeringens bedömning att den bestämmelse som föreslås är väl förenlig med vad som omfattas av dagens tillsynsreglering. De av uppgifter som inte faller in under tillsynsbegreppet, t.ex. att informera, utbilda och ha kontakter med myndigheter, enskilda och organisationer samt följa forsknings- och utvecklingsarbete, kan inte heller med dagens reglering anses utgöra tillsyn. I praktiken bör därför införandet av denna bestämmelse inte innebära någon förändring av arbete. Den kan däremot bidra till att tydliggöra gränsen inte minst gentemot dem som är föremål för en sådan tillsyn. Tillsynens viktigaste funktion kan anses vara förebyggande och ska följaktligen inte vara av polisiär eller felsökande karaktär. Kontrollens viktigaste uppgift sägs ibland vara att stärka de flesta tillsynsobjekts vilja att följa reglerna. Detta förändras inte av förslaget eftersom det alltjämt ska anges i diskrimineringslagen att ombudsmannen i första hand ska försöka få dem som omfattas av lagen att frivilligt följa den. 9.3Föreläggande vid vite att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder, lämna information och uppfylla dokumentationskravet Regeringens förslag: Den som inte fullgör skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder och skyldigheten att lämna information får föreläggas att fullgöra dessa skyldigheter. Ett sådant föreläggande ska förenas med vite. Ett föreläggande förenat med vite får även riktas mot den som inte uppfyller dokumentationskravet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Remissinstanserna: Endast ett fåtal remissinstanser har särskilt berört förslaget. har tillstyrkt förslaget. Ingenjörer har sett behov av sanktioner även vid brott mot samverkansskyldigheten. ombudsmän () har anfört att det finns skäl att ställa sig frågande till om utredningens förslag, om bestämmelser angående arbetsgivares skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder, är tillräckligt preciserat. JO har pekat på att för att det ska vara möjligt att förena en sådan skyldighet med ett vitesföreläggande måste en arbetsgivare ges möjlighet att avgöra vilka krav som kan komma att ställas på honom eller henne. JO anser att det är tveksamt om förslaget uppfyller detta rättssäkerhetskrav. Enligt mot diskriminering är det tveksamt om de av utredningen föreslagna reglerna, om en arbetsmetod enligt vilken arbetet med aktiva åtgärder ska bedrivas, är tillräckligt precisa för att kunna läggas till grund för vitesförelägganden. Nämnden har däremot inte sett några nämnvärda svårigheter med att utfärda vitesförelägganden såvitt avser föreslagna åtgärder som ska vidtas enligt bestämmelser om lönekartläggning samt riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier m.m. Skälen för regeringens förslag På arbetslivsområdet är de bestämmelser som anger arbetsgivarens konkreta skyldigheter, utom samverkansbestämmelserna, vitessanktionerade. Även arbetsgivarens skyldighet att förse en arbetstagarorganisation i förhållande till vilken arbetsgivaren är bunden av kollektivavtal med den information som behövs för att organisationen ska kunna samverka i lönekartläggningsarbetet är vitessanktionerad. På utbildningsområdet är bestämmelsen som reglerar skyldighet att förebygga och förhindra trakasserier och bestämmelsen om skyldighet att upprätta en likabehandlingsplan vitessanktionerad. Varken på arbetslivs- eller utbildningsområdet är den bestämmelse vitessanktionerad som anger arbetsgivarens respektive utbildningsanordnarens skyldighet att inom ramen för verksamheten bedriva ett målinriktat arbete för att aktivt främja lika rättigheter och möjligheter. De föreslagna bestämmelserna ålägger arbetsgivare och utbildningsanordnare att genomföra arbetet med aktiva åtgärder enligt ett övergripande ramverk som till skillnad från dagens regler anger hur arbetet ska bedrivas. Förutsättningarna för att vitessanktionera bestämmelserna ser därför annorlunda ut. Skyldigheten att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder ska vara vitessanktionerad Utredningen har gjort bedömningen att vite alltjämt framstår som den lämpligaste sanktionsformen för överträdelser av skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder. För många arbetsgivare och utbildningsanordnare utgör aktiva åtgärder en naturlig del av verksamheten. Tyvärr är detta inte alltid fallet utan det finns aktörer som av olika skäl inte frivilligt arbetar förebyggande mot diskriminering. För att kraven på aktiva åtgärder ska kunna bli effektiva krävs i dessa situationer att de kan förenas med en vitessanktion. En sådan sanktionsmöjlighet kan få det förebyggande antidiskrimineringsarbetet att fungera bättre. 2015/16:135 ett bra verktyg för tillsynsmyndigheten när det gäller att hantera aktörer som inte lever upp till sina skyldigheter enligt diskrimineringslagen. Efterlevnaden av flertalet bestämmelser om aktiva åtgärder bör därför kunna framtvingas med vitesförelägganden. Regeringen instämmer i att det framförallt från rättssäkerhetssynpunkt är viktigt att den som riskerar att träffas av ett vitesförläggande har en rimlig möjlighet att förutse vad skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder faktiskt innebär. har uttryckt tveksamhet kring om det kravet är uppfyllt. Liksom flera remissinstanser anser dock regeringen att utredningens förslag om aktiva åtgärder tydliggör vilka krav som kan ställas på en arbetsgivare eller utbildningsanordnare. En stor del av den kritik som riktats mot de befintliga bestämmelserna i diskrimine- ringslagen rörande aktiva åtgärder är att dessa är alltför allmänt hållna Enligt gällande rätt är skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder formulerad så att reglerna anger att åtgärder ska vidtas i syfte att nå vissa mål. Hur arbetet ska bedrivas framgår emellertid inte. Detta har inneburit svårigheter för både arbetsgivare och utbildnings- anordnare att förutse vilka krav som ställts på dem men även för att utöva tillsyn över bestämmelserna. I och med det övergripande ramverk för arbetet med aktiva åtgärder som nu föreslås ökar enligt regeringens mening arbetsgivares och utbildningsanordnares möjligheter att överblicka vilka krav som ställs på deras arbete med aktiva åtgärder. kan genom att följa det föreslagna ramverket på ett pedagogiskt och lättöverskådligt sätt genomföra inte endast de steg som krävs i arbetet med aktiva åtgärder utan även inrikta arbetet på de områden där aktiva åtgärder är som viktigast. har även den fördelen att det också underlättar uppgift att tillse att lagen Det är alltså regeringens uppfattning att de föreslagna bestämmelserna om arbetsgivares och utbildningsanordnares skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder är tillräckligt preciserade för att kunna förenas med ett vitesföreläggande. I sammanhanget är det också viktigt att framhålla att ett eventuellt vitesföreläggande från Nämnden mot diskriminering måste utformas så att arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren får helt klart för sig vad som krävs för att undvika att vitesbeloppet döms ut (jfr RÅ 1994 ref. 29). Av 4 kap. 5 § tredje stycket diskrimineringslagen framgår att det i en framställning om vitesföreläggande till nämnden ska anges bl.a. vilka åtgärder som bör åläggas den som framställningen riktas mot. Som uttalas i förarbetena 2007/08:95 s. 349 och 360) bör det i framställningen anges vad som bör åläggas arbetsgivaren eller utbildningsanordnaren med precisering av vilka åtgärder det ska röra sig om, sättet för deras genomförande, tidsfrister m.m. Enligt 13 § andra stycket samma kapitel ska nämnden i ett beslut om vitesföreläggande även ange hur och inom vilken tid åtgärderna som omfattas av föreläggandet ska påbörjas eller Dessa bestämmelser bör enligt regeringen medföra att even- tuella vitesförelägganden mot arbetsgivare eller utbildningsanordnare för brister i arbetet med aktiva åtgärder får ett tydligt innehåll för Regeringen vill betona att det nu föreslagna ramverket inte innebär en skärpning av vitesmöjligheterna utan att utgångspunkten alltjämt är att i första hand en frivillig lösning ska nås med den arbetsgivare eller utbildningsanordnare som granskas. Vilka bestämmelser som bör vara vitessanktionerade och vad ett vitesföreläggande bör kunna omfatta På arbetslivsområdet föreslår regeringen att arbetet med aktiva åtgärder bör omfatta arbetsförhållanden, bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor, rekrytering och befordran, utbildning och övrig kompetensutveckling samt möjligheter att förena förvärvsarbete med föräldraskap. Arbetet bör även omfatta att kartlägga och analysera bestämmelser och praxis om löner och andra anställningsvillkor när det gäller diskrimineringsgrunden kön (lönekartläggning). Regleringen ålägger även arbetsgivare att vidta vissa utpekade åtgärder – att ha riktlinjer och rutiner för verksamheten – för att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier. Vidare bör arbetsgivare enligt regleringen genom utbildning, kompetensutveckling och andra lämpliga åtgärder främja en jämn könsfördelning i skilda typer av arbeten och inom olika kategorier av arbetstagare samt på ledande positioner. För att tillse att samtliga de områden som arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta på arbetslivsområdet blir vitessanktionerade räcker det inte att endast vitessanktionera den bestämmelse som slår fast arbetsgivares skyldighet att bedriva ett arbete med aktiva åtgärder. För att tillsynsmyndigheten ska kunna utöva en effektiv tillsyn och för att tillse att reglerna får önskad effekt bör enligt regeringen även bestämmelserna om omfattningen av skyldigheten vara vitessanktionerade. Enligt gällande rätt är skyldigheten enligt 3 kap. 6 § diskrimineringslagen att vidta åtgärder för att förebygga och förhindra att någon arbetstagare utsätts för trakasserier eller repressalier som har samband med kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning eller för sexuella trakasserier vitessanktionerad. Regeringens förslag att det i lagen ska anges att en arbetsgivare ska ha riktlinjer och rutiner i syfte att förhindra trakasserier, sexuella trakasserier och repressalier bör leda till ökad möjlighet att vitesförelägga brister i dessa avseenden. Även regleringen i 3 kap. 8 § diskrimineringslagen som anger att åtgärder ska vidtas av arbetsgivaren för att främja en jämn könsfördelning är vitessanktionerad. Enligt regeringens mening bör motsvarande reglering i förslaget – som alltså tydliggör att även en jämn könsfördelning på ledande positioner omfattas – vara vitessanktionerad. På universitets- och högskoleområdet föreslår regeringen att arbetet med aktiva åtgärder ska omfatta antagnings- och rekryteringsförfarande, undervisningsformer och organisering av utbildningen, examinationer och bedömningar av studenternas prestationer, studiemiljö och möjligheter att förena studier med föräldraskap. På skolområdet ska arbetet omfatta utbildning och annan verksamhet som bedrivs enligt skollagen. Regeringen föreslår vidare att utbildningsanordnaren ska ha riktlinjer och rutiner för verksamheten i syfte att förhindra trakasserier och sexuella trakasserier. Av samma skäl som gör sig gällande på arbetslivsområdet anser regeringen att de bestämmelser som reglerar omfattningen av arbetet bör vara vitesanktionerade även på utbildningsområdet. 2015/16:135 Ett vitesföreläggande bör kunna omfatta brister i att genomföra de steg i arbetet med aktiva åtgärder som lagen anvisar, t.ex. underlåtenhet att genomföra någon undersökning, att de risker och hinder som har identifierats inte åtföljs av några åtgärder, att vidtagna åtgärder inte har följts upp och utvärderats eller att arbetet inte har genomförts avseende ett i lagen utpekat område osv. Skyldigheten att lämna information ska vara vitessanktionerad Enligt gällande rätt är arbetsgivarens skyldighet att förse vissa arbetstagarorganisationer med information som behövs för samverkan i samband med lönekartläggningen (3 kap. 12 § diskrimineringslagen) vitessanktionerad. Regeringen föreslår att skyldigheten att lämna information ska utvidgas till att omfatta information som behövs för att kunna samverka i hela arbetet med aktiva åtgärder och inte endast lönekartläggningen. Skyldigheten att lämna information är av stor vikt för att samverkansarbetet ska kunna fungera. Det bör därför enligt regeringen vara möjligt att besluta om vitesföreläggande mot en arbetsgivare som inte fullföljer sin skyldighet i detta avseende. Genom att informationsskyldigheten enligt förslaget ska omfatta hela arbetet med aktiva åtgärder innebär vitessanktioneringen en utvidgning i förhållande till gällande rätt. Skyldigheten att dokumentera arbetet ska vara vitessanktionerad De plankrav som finns i nu gällande lag är vitessanktionerade. Med regeringens förslag ska dokumentationen innehålla en redovisning av alla delar av arbetet med aktiva åtgärder och en redogörelse för hur samverkansskyldigheten fullgörs. Eftersom dokumentationen dessutom är tänkt att innehålla redan utförda insatser blir det också en indirekt påtryckning att faktiskt genomföra arbetet och att fullgöra sin samverkansskyldighet. Regeringens uppfattning är att ett vitessanktionerat dokumentationskrav skulle vara en effektiv åtgärd som kan förmå verksamheterna att arbeta med aktiva åtgärder i större utsträckning. Regeringen anser därför att även skyldigheten att dokumentera arbetet bör vara vitessanktionerad. Ingenjörer har sett behov av sanktioner även vid brott mot samverkansskyldigheten. Regeringen anser dock inte att detta är nödvändigt eftersom dokumentationskravet, som alltså föreslås vara vitessanktionerat, också innebär en indirekt påtryckning att faktiskt fullgöra samverkansskyldigheten. Krav på aktiva åtgärder inom andra Regeringens bedömning: Den föreslagna regleringen om ett arbete med aktiva åtgärder för att främja lika rättigheter och möjligheter bör utvärderas när det finns tillräckliga erfarenheter, innan den eventuellt utvidgas till att omfatta ytterligare samhällsområden. Utredningens bedömning: Överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Ett mindre antal remissinstanser har berört frågan om en utvidgning av reglerna om aktiva åtgärder till andra samhällsområden och samtliga som yttrat sig har anfört att det finns behov av en utvidgning. har anfört att frågan om att utöka skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder till andra samhällsområden skyndsamt bör utredas vidare. Enligt framstår det som logiskt att samtliga elever och studenter inom hela utbildningsväsendet bör ha samma rätt att genomföra sina utbildningar fria från trakasserier och diskriminering. har ansett att samma sak gäller värnplikt och civilplikt. Inte minst bör enligt ett arbete för införandet av aktiva åtgärder för all offentlig verksamhet prioriteras, eftersom den utförs på medborgarnas uppdrag utifrån grundlagsfästa principer om ickediskriminering, varför respekten för alla människors lika värde och rättigheter bör garanteras i särskilda krav på förebyggande arbete av detta slag. Skälen för regeringens bedömning: Enligt gällande rätt finns det regler om skyldighet att arbeta med aktiva åtgärder endast på arbetslivsrespektive utbildningsområdet. Diskrimineringsförbuden i andra kapitlet diskrimineringslagen omfattar som jämförelse flera andra samhällsområden. Förutom arbetslivet och utbildning är dessa områden –arbetsmarknadspolitisk verksamhet och arbetsförmedling utan offentligt uppdrag, –start eller bedrivande av näringsverksamhet samt yrkesbehörighet, –medlemskap i vissa organisationer, –varor, tjänster och bostäder m.m., –hälso- och sjukvården samt m.m., –socialförsäkringssystemet, arbetslöshetsförsäkringen och studiestöd, –värnplikt och civilplikt samt annan motsvarande militär utbildning inom Försvarsmakten, och –offentlig anställning. I regeringens direktiv till utredningen ingick att utredningen skulle bedöma om krav på aktiva åtgärder ska utvidgas till fler samhällsområden och i så fall föreslå vilka. bedömningen att arbetet med aktiva åtgärder bör utvärderas innan det eventuellt utvidgas till att omfatta ytterligare områden. anges dock att det mot bakgrund av bestämmelsen i 1 kap. 2 § regeringsformen och diskrimineringsförbudet i 2 kap. 17 § diskrimine- ringslagen framstår som en naturlig utveckling att utvidga skyldigheten att arbeta med aktiva åtgärder till att omfatta det område som betecknas som offentlig anställning.