prop · H40323 · 2016-11-01 00:00:00 — Förslagen handlade huvudsakligen om att ta fram strategier, förbättra lokal samverkan, testa nya arbetsmetoder och intensifiera det vräkningsförebyggande arbetet. Enligt slutrapporten hade fler än av förslagen påbörjats eller genomförts. Exempelvis hade flera kommuner utarbetat eller uppdaterat en strategi för arbetet mot hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden efter samordnarens besök. Styrdokumentens utformning varierade men hade det gemensamt att de förtydligade definitionen av hemlöshet, innehöll en nulägesbeskrivning samt angav mål och anvisade arbetssätt. I samordnarens uppdrag ingick att särskilt uppmärksamma det vräkningsförebyggande arbetet. Av samordnarens slutrapport framgår att dessa frågor togs upp vid varje kommunbesök och att samtal fördes om verksamma metoder och arbetssätt. Enligt statistik från minskade antalet vräkningar där barn var berörda för landet som helhet . I de kommuner som hemlöshetssamordnaren besökte var motsvarande minskning . R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L Samordnarens bild av kommunbesöken är att många kommuner hade haft svårt med såväl den interna samverkan som samverkan med privata fastighetsägare. Vid vissa besök var det första gången som representanter från och stadsbyggnadskontoren satt ner tillsammans för att diskutera bostadsfrågan för personer som inte har tillgång till den ordinarie bostadsmarknaden. Enligt slutrapporten har många kommuner förbättrat sina rutiner och samarbetsformer efter samordnarens första besök. Många av de kommuner som samordnaren besökt har också initierat andra åtgärder för att motverka hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden, bland annat att se över rutiner för sociala andrahandskontrakt, öka tillgången till bostäder, och se över de krav som de kommunala bostadsbolagen ställer på sina hyresgäster. Av samordnarens slutrapport (S2014.019) framgår således att det finns en positiv utveckling när det gäller kommunernas arbete mot hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. Denna bild bekräftas till stor del av våra intervjuer med målgruppen. I vissa fall kan det dock vara svårt att ge närmare besked om vad som beror på samordnarens insatser och vad som hade ägt rum ändå. Vissa kommuner bedrev redan när samordnaren tillsattes ett ambitiöst arbete med utgångspunkt i forskningsbaserad kunskap. I sådana fall har man mest känt sig bekräftad av samordnaren i sitt arbete. I andra kommuner har samordnaren bidragit till att föra in ett nytt och bredare perspektiv på hemlöshet och på hur kommunen kan adressera problemet. En gemensam uppfattning är dock att samordnaren på ett tydligt sätt satt fokus på frågan och medverkat till att den fått högre prioritet. 3.4.3Samarbetet med länsstyrelserna var givande gav regeringen samtliga länsstyrelser ett treårigt uppdrag att stödja kommunerna i deras planering av arbetet med att motverka hemlöshet (2015, s. 6). Uppdraget skulle genomföras som en del av det stöd som länsstyrelserna erbjuder kommunerna i planeringen av bostadsförsörjningen. Uppdraget till länsstyrelserna kom strax efter att regeringen hade utsett den nationella hemslöshetssamordnaren. Regeringen var emellertid inte särskilt tydlig med att koppla ihop uppdragstagarna, och enligt våra intervjuer upplevde såväl länsstyrelserna som hemlöshetssamordnaren inledningsvis en viss förvirring vad gäller rollfördelningen. Detta utvecklades emellertid inte till något reellt problem, utan relativt snart inledde man ett samarbete som från båda håll beskrivs som fruktbart. Samarbetet omfattade gemensamma kommunbesök, konferenser, hearingar, studiebesök samt möten med ideella organisationer och statliga myndigheter. Såväl samordnaren som länsstyrelserepresentanter lyfter fram att man hade ett gott samarbete och drog nytta av varandra. På handläggarnivå vid länsstyrelserna betonar man betydelsen av att det utses en nationell samordnare för en viss fråga. Det ger som regel stor draghjälp dels internt inom myndigheten där många frågor konkurrerar om R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N resurser, dels externt gentemot kommunerna som också är föremål för styrsignaler från bland annat staten i en mängd olika frågor. 3.4.4Omfattande avrapportering men få åtgärder från regeringens sida presenterade hemlöshetssamordnaren sin slutrapport sökes – slutrapport från den nationella hemlöshetssamordnaren (). I rapporten redovisas bland annat resultaten från kommunbesöken och samordnarens slutsatser av sitt arbete. Vidare redovisas utförligt och tydligt hur samordnaren har genomfört sitt uppdrag. Enligt hemlöshetssamordnaren var det inledningsvis en del friktion med departementets chefstjänstemän om rapportens innehåll eftersom tjänstemännen inte ansåg att den speglade regeringens politik på området. Efter diskussioner kunde man dock enas om att det var hemlöshetssamordnaren och inte regeringen som stod bakom rapporten. I uppdraget fanns inget krav på avrapportering utan det var något som hemlöshetssamordnaren efter hand bestämde sig för. Samordnarens förhoppning var att rapporten skulle tas om hand inom och komma till användning i det fortsatta arbetet mot hemlöshet. Rapporten innehåller slutsatser och förslag riktade till såväl stat som kommun. I stort sett inga av förslagen till regering och myndigheter har emellertid genomförts. En bidragande orsak till det är enligt samordnaren regeringsskiftet några månader efter att rapporten publicerades. Den bild vi fått av målgruppernas syn på slutrapporten är försiktigt positiv. En vanlig uppfattning är att den på ett bra sätt redogör för situationen i kommunerna men att det egentligen inte framkommer något nytt. I vissa fall säger sig kommunerna haft nytta av den för att skriva sina hemlöshetsplaner. Det konstateras också att länsstyrelserna avrapporterade sitt uppdrag i en separat rapport vid en något senare tidpunkt. En del kommunrepresentanter tycker det är bra med så mycket information om frågan som möjligt. Andra anser att staten borde samordna sitt informationsflöde bättre. R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Granskningen visar att nationella samordnare under rätt förutsättningar kan uppnå de förväntade resultaten men att de i praktiken inte alltid gör det. har identifierat fem faktorer som utgör viktiga förutsättningar för att samordnarna ska lyckas med sina uppdrag. Vidare framkommer att användandet av nationella samordnare kan leda till vissa negativa konsekvenser samt att styrformens styrkor och problem ofta hänger ihop och följer av det förhållandevis stora handlingsutrymme som samordnare har. 4.1Uppnås de förväntade resultaten? Bedömningen av om nationella samordnare uppnår förväntade resultat bygger i första hand på fyra fallstudier eftersom det är där som målgruppens mottagande av styrningen blir belyst. I det inledande avsnittet (4.1.1) redovisas dock även de 12 nationella samordningsuppdrag som ingår i vår intervjustudie. Av redovisningen framgår att samordnare är ett lämpligt medel för att sätta fokus på en fråga och att de har goda förutsättningar att påverka målgruppens vilja att ändra sitt beteende i enlighet med regeringens önskemål. Däremot har de nationella samordnarna sällan tillgång till de medel eller verktyg som krävs för att påverka målgruppens förmåga att agera annorlunda. Nationella samordnare kan dessutom åstadkomma de beteendeförändringar som regeringen efterfrågar hos målgruppen, men gör det . Slutligen bedömer att de nationella samordnarnas återrapportering ofta ger regeringen ny kunskap, men att denna inte alltid förvaltas. 4.1.1Många samordnare anser att de uppnår resultat Flera samordnare i intervjustudien framhåller att de skapat motivation och samsyn hos inblandade aktörer. Den nationella samordnaren för positiv supporterkultur är ett exempel på detta. Samordnaren hade till uppdrag att som neutral part underlätta diskussionerna mellan idrottsföreningar och rättsväsende om idrottsrelaterat våld. Hon beskriver uppdraget som lyckat eftersom aktörerna kunde samlas och komma överens om den inbördes ansvarsfördelningen. Enligt den nationella samordnaren för utsatta EES-migranter innebar hans arbete ett förtydligande av dels ansvarsfördelningen mellan kommun och polis, dels vilket stöd som lagstiftningen medger till EES- migranter. Andra samordnare framhåller att de bidragit med att sprida nya arbetssätt som fått positiva effekter för verksamheten. Som en del av sitt arbete spred äldresamordnaren R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L användandet av till kommuner och landsting. Dessa register var enligt samordnaren viktiga för verksamheten av två skäl; de möjliggjorde jämförelser mellan verksamheter och ställde krav på ett visst arbetssätt. Det främsta exemplet på detta lyckade arbete var det för beteendemässiga och psykiska symptom vid demens, som i samband med samordnarens arbete spreds till sammanlagt 288 kommuner från att tidigare inte ha använts alls. Samordnaren mot våldsbejakande extremism utgör ett annat exempel på hur samordnare arbetar med att sprida nya arbetssätt. Samordnarens huvudsekreterare beskriver arbetet som framför allt inriktat mot att stödja kommunerna i ett arbete som ditintills inte hade bedrivits. Inom ramen för sitt uppdrag har samordnaren bistått kommunerna med både utbildningar och en försöksverksamhet i fyra pilotkommuner, inom vilken konkreta arbetsmetoder har testats för att sedan spridas vidare till andra kommuner. Samordnarens arbete beskrivs på så sätt ha bidragit till att lyfta upp frågan och göra den prioriterad hos kommunerna. Ytterligare en grupp samordnare betonar att deras arbete lett till att väl förankrade förslag har utarbetats. I dessa fall har samordnarnas kontakter med aktörerna syftat till att ta fram förslag som på bästa möjliga sätt kan avhjälpa problemet, men även till att förankra ett framtida arbete som involverar målgrupperna. Ett exempel på detta är samordnaren för gruvindustrins expansion, som beskriver resultatet av sitt arbete som ett antal förslag som både gruvindustrin och de regioner där gruvdrift förekommer kunde ställa sig bakom. 4.1.2Nationella samordnare kan påverka målgruppens vilja men har svårare att öka förmågan En viktig del av samordnarnas arbete har varit att försöka motivera målgruppen att agera i enlighet med regeringens mål och intentioner. I vilken utsträckning det lyckas varierar dock mellan fallen. Flyktingsamordnarna kunde signalera politisk enighet över blockgränserna på central nivå, som de åtnjöt hög legitimitet bland kommunpolitikerna. Samordnarna förmådde på så vis stärka kommunernas vilja att ta emot fler flyktingar. Även hemlöshetssamordnaren hade i sitt arbete framgång med att uppbåda vilja till förändring bland ansvariga politiker och tjänstemän i kommunerna. I flera fall beskriver målgrupperna samordnarens besök som viktigt för att uppmärksamma och bredda synen på hemlöshet och det vräkningsförebyggande arbetet. Som en följd av samordnarens besök lyftes frågan till den högsta politiska nivån i kommunen och fick generellt sett en högre prioritet. Samordnaren mot våld i nära relationer åstadkom en allmän känsla av kraftsamling vad gäller våld i nära relationer men har inte bedrivit ett lika riktat påverkansarbete som flyktingsamordnarna och hemlöshetssamordnaren. Samordnaren betonade de utredande delarna av sitt uppdrag och ägnade därmed en stor del av uppdragstiden åt R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N att möta operativa verksamheter och låta dem bidra med kunskap, snarare än att ge stöd eller förmedla ett tydligt budskap. De hearingar som arrangerades, vid vilka även lokala politiker deltog, har inte märkbart påverkat kommunernas arbete mot våld i nära relationer. I vårdvalssamordnarens fall var landstingens uppfattningar om huruvida vårdval borde införas eller inte svåra att påverka. De landsting som från början var positivt inställda till vårdval var det även fortsättningsvis medan de som var negativa fortsatte att vara det. Nationella samordnare försöker även påverka målgruppens förutsättningar att förändra sitt beteende. I flera fall tycks det dock vara en svår uppgift för samordnarna att – på kort sikt och huvudsakligen inom ramen för rådande system – påverka målgruppens förmåga att agera annorlunda. I tre av de fyra fallstudierna har samordnaren inte haft några möjligheter att tillföra ekonomiska resurser till målgruppen. Vårdvalssamordnaren utgör undantaget och hade som en del av sitt uppdrag tillgång till omfattande stimulansmedel för utveckling av vårdval. Stimulansmedlen innebar att de landsting som ville delta i utvecklingen av vårdval kunde göra detta utan att behöva stå för hela finansieringen. Flyktingsamordnarna utgör här en skarp kontrast, eftersom samordnarna på egen hand inte hade några möjligheter att direkt påverka tillgång på bostäder i kommunerna eller hur de statliga ersättningarna till kommunerna för att ta emot nyanlända var utformade. I de andra fallen har samordnarna försökt att med andra verktyg stödja målgrupperna. I hemlöshetssamordnarens fall handlade det om att sprida användandet av lokala handlingsplaner och vräkningsförebyggande arbete, baserat på kunskap framtagen i samband med den föregående nationella strategin mot hemlöshet. Av fallstudien framgår att handlingsplaner har fått genomslag inom flera kommuner samt att en del av de kommuner som hemlöshetssamordnaren besökte har förändrat sitt arbete mot hemlöshet och vräkningar. Samordnaren mot våld i nära relationer initierade ett uppskattat utvecklingsarbete i en kommun för att pröva och sprida användandet av ett systemperspektiv för arbetet mot våld i nära relationer. I samordnarens slutbetänkande redovisas även flera förslag på hur landets kommuner skulle kunna arbeta mot våld i nära relationer, framför allt genom att använda operativa arbetsgrupper. Såväl det riktade utvecklingsarbetet som användandet av operativa arbetsgrupper tycks dock ha fått begränsat genomslag i landets kommuner. Resultaten av samordningsuppdraget förväntas av de flesta som intervjuats i stället uppstå när regeringen implementerar samordnarens förslag. 4.1.3Nationella samordnare åstadkommer ibland förändring De nationella samordnarnas försök att påverka målgruppens vilja och förmåga syftar i slutändan till ett förändrat beteende hos målgruppen. I två av de studerade fallen bedömer vi att samordnarnas insatser har lett till ett förändrat beteende hos R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L I de andra två fallstudierna är bedömningen att samordnarnas insatser inte förmått påverka målgruppens agerande. Flyktingsamordnarnas uppdrag syftade till att öka kommunernas mottagande av flyktingar. Bakgrunden var att 10 000 nyanlända med beslut om uppehållstillstånd befann sig i flyktingförläggningar och väntade på en kommunplacering. Som tidigare framgått (avsnitt 3.3) har kommunernas mottagande ökat men i vilken utsträckning detta beror på samordnarnas insatser är svårt att avgöra, inte minst mot bakgrund av den dramatiska utvecklingen på området . Dock kan det konstateras att såväl målgrupp som uppdragsgivare framhåller att flyktingsamordnarnas arbete var betydelsefullt för att öka kommunernas mottagande. Hemlöshetssamordnarens uppdrag var att ge kommunerna stöd i deras arbete med att skapa en långsiktigt hållbar struktur och fungerande rutiner i arbetet mot hemlöshet och utestängning från bostadsmarknaden. I uppdraget ingick att särskilt uppmärksamma det vräkningsförebyggande arbetet. Även i detta fall är vår bedömning att arbetet haft en positiv inverkan på målgruppens beteende, bland annat i form av ett mer omfattande vräkningsförebyggande arbete och en ökad användning av bostadsförsörjningsstrategier i kommunerna. Vårdvalssamordnarens uppdrag handlade om att öka antalet vårdval inom specialistsjukvården. Här kan dock konstateras att få eller inga nya vårdval har tillkommit som ett resultat av samordnarens arbete. Trots omfattande stimulansbidrag förmådde inte samordnaren landstingen att byta ståndpunkt i frågan om införandet av vårdvalssystem. Ur resultatsynpunkt var detta uppdrag således inte lyckat. Samordnaren mot våld i nära relationer skulle bidra till bättre effektivitet, kvalitet och långsiktighet i arbetet med frågan genom att förbättra samverkan mellan berörda aktörer. Vår bedömning är att samordnarens arbete inte har lett till att de förväntade resultaten har uppnåtts utan snarare har inriktats på att synliggöra frågan och utveckla förslag riktade till regeringen. 4.1.4Samordnarna ger ofta regeringen ny kunskap men den tas inte alltid om hand Av våra fyra fall har varken flyktingsamordnarna, hemlöshetssamordnaren eller vårdvalssamordnaren varit anmodade att lämna någon skriftlig rapport till regeringen efter avslutat uppdrag. Vad gäller samordnaren mot våld i nära relationer fanns det i uppdraget utrymme för och önskemål om att olika åtgärder och förslag skulle övervägas. Av de fyra samordnarna är det endast vårdvalssamordnaren som inte har lämnat någon rapport. Däremot har de utvecklingsprojekt som sjösattes på grund av samordnarens arbete avrapporterats till regeringen. Flyktingsamordnarnas rapport var uppskattad och välkomnades av målgrupperna och regeringen eftersom den förmedlade en delvis ny bild av hur kommunerna upplevde R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sina förutsättningar för flyktingmottagande och problemens karaktär. Även det betänkande som samordnaren mot våld i nära relationer lämnade uppskattades av målgrupperna eftersom det gav en väl förankrad beskrivning av problemen med samverkan och identifierade många åtgärder som skulle kunna förbättra förutsättningarna för arbetet mot våld i nära relationer. Eftersom samordnaren hade formen av en kommitté blev slutrapporten ett betänkande i och det utgör den mest omfattande avrapporteringen bland våra fall. Även hemlöshetssamordnarens rapport var omfattande och innehöll förslag till såväl kommuner som regeringen om hur hemlöshet bättre kan motverkas. Regeringen förvaltar dock inte alltid den kunskap som produceras genom nationella samordningsuppdrag. Rapporterna från flyktingsamordnarna och samordnaren mot våld i när relationer har båda beaktats av regeringen och lett till vissa åtgärder, till exempel justering av ersättningssystemen respektive inrättande av ett nationellt om våld och övergrepp mot barn. När det gäller våld i nära relationer bereds förslagen vidare inom och förväntas leda till ytterligare åtgärder. Hemlöshetssamordnarens rapport föranledde däremot få konkreta åtgärder från regeringens sida trots att frågan fortsatt har varit prioriterad. Vad gäller vårdvalssamordnarens arbete har frågan om att införa fler vårdval helt försvunnit ifrån dagordningen efter regeringsskiftet och den förändrade politiken vad gäller välfärdstjänster i privat regi. 4.2Vilka faktorer är viktiga för att resultat ska uppnås? I detta avsnitt behandlas frågan om vilka faktorer som utgör viktiga förutsättningar för att nationella samordnare ska kunna uppnå sina förväntade resultat. Avsnittet är baserat på empiri från både fallstudierna och intervjustudien med 12 nationella samordnare. 4.2.1Samordnarens kompetens och förtroende hos målgruppen Våra intervjuer med de nationella samordnarna och deras uppdragsgivare visar att det läggs stor vikt vid att rekrytera rätt person för uppdraget. Den nationella samordnarens tillgång till relevanta arenor och förmåga att tala ”samma språk” som berörda grupper är helt avgörande för möjligheterna att uppnå de förväntade resultaten. Att förstå politiska processer är även det av central betydelse. Däremot tycks goda kunskaper i sakfrågan inte vara avgörande för framgång, förutsatt att detta kan säkerställas genom samordnarens kansli. För att vinna legitimitet hos målgrupperna bör samordnaren dessutom tydligt framstå som regeringens representant genom att utgöra en kanal in i regeringen samt ha mandat att föra regeringens talan. När en av huvuduppgifterna för samordnaren är opinionsbildning väljs ofta en profilerad person som har goda möjligheter att få spridning i media och även nå ut till R I K S R E V I S I O N E N N A T I O N E L L A S A M O R D N A R E S O M S T A T L I G T S T Y R M E D E L andra än den direkta målgruppen. Ett exempel på när detta har prioriterats var vid rekryteringen av den nationella samordnaren mot våld i nära relationer; var nationellt känd från sin tid som länspolismästare i och hade stor erfarenhet av att hantera media. Detta var även en viktig aspekt vid tillsättandet av den nationella samordnaren mot våldsbejakande extremism, då bakgrund som rikskänd politiker kunde användas för att i media driva på för en likriktning mellan kommunerna. Vad gäller kommunikation mellan samordnare och målgrupper är det andra egenskaper som värdesätts. Det ses som viktigt att målgruppen ska kunna relatera till samordnaren och att samordnaren i sin tur har god förståelse för målgruppens förutsättningar. För att uppnå detta väljs ofta en samordnare direkt från målgruppen. Ett tydligt exempel på detta är rekryteringen av till nationell miljömålssamordnare. Hon hade tidigare hade arbetat som vd för de båda branschorganisationerna Återvinningsindustrierna och Svensk Vindenergi och hade tack vare detta god sakkunskap, ett stort nätverk inom näringslivet samt hög trovärdighet i frågor om företags miljöarbete. Ett annat exempel är som utsågs till nationell äldresamordnare. Hon hade på motsvarande sätt legitimitet och nätverk genom sin yrkesroll som läkare och sitt tidigare ordförandeskap för . Gemensamt för dessa två samordnare är också att de har erfarenhet av att arbeta in mot regeringen och . hade kunskap om det politiska arbetets processer tack vare tidigare arbete i medan hade erfarenhet av att arbeta gentemot i rollen som ordförande för . , nationell samordnare för utsatta EES-medborgare, anser att hans tidigare erfarenheter som statssekreterare var oerhört betydelsefulla för hans arbete som samordnare eftersom det underlättade att veta hur den politiska sfären fungerar. Den nationella hemlöshetssamordnaren, , är ett exempel på att nationella samordnare kan utses utan att egentligen ha någon tidigare sakkunskap på området. Eftersom målgruppen var kommunstyrelserna var det viktiga i hans fall att han hade lång erfarenhet som kommunpolitiker och erfarenhet av att sitta i . Sakkunskapen tillfördes via två experter som fick anställning på och som utgjorde kansliresurs för samordnaren. 4.2.2Dialog mellan samordnare och målgrupp Styrlogiken bakom nationella samordnare bygger huvudsakligen på samordnarnas förmåga att genom argument och goda exempel övertyga målgruppen om att ändra sitt beteende. Granskningen visar dock att denna logik inte är ensamrådande utan alltid samexisterar med en mer utpräglad förhandlingslogik, eftersom vissa eftergifter ofta krävs för att samordnaren ska kunna nå resultat. I vissa fall kan samordnaren använda R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N sig av stimulansmedel för att skapa incitament för målgrupperna att agera på ett visst sätt. I andra fall finns det redan en direkt efterfrågan på statlig styrning från målgruppen. Det vanligaste är dock att målgruppen kräver eller förväntar sig att regeringen genom samordningsuppdraget även öppnar för att genomföra mer övergripande förändringar av politiken på området om detta behövs.