prop · H303134 · 2016-03-14 00:00:00 — Den stora mängd domstolsavgöranden som finns beträffande tilläggsbelopp för särskilt stöd pekar på att det finns oklarheter i gränsdragningen mellan den grundläggande likabehandlingsprincipen som bidragsreglerna är uppbyggda kring och tilläggsbeloppets funktion som extra bidrag med utgångspunkt i enskilda barns eller elevers individuella stödbehov. Detta försvårar gränsdragningen mellan vilken ersättning som ingår i grundrespektive tilläggsbeloppet. Behovet av en översyn av reglerna om beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor har framhållits av i betänkandet Friskolorna i samhället (SOU 2013:56 s. 305). I propositionen Villkor för fristående skolor m.m. (prop. 2013/14:112) uttalades att det finns behov av att undersöka hur bestämmelserna fungerar liksom att bedöma transparensen i hur underlaget för bidragsbesluten hanteras. Det anfördes bl.a. att det stora antalet överklaganden ger anledning till en översyn av bestämmelserna om beräkning och beslut om bidrag till fristående skolor (prop. 2013/14:112 s. 69). beslutade den förra regeringen kommittédirektiv om en sådan översyn, med tillägget att utredaren även ska se över behovet av ändrade bestämmelser om ersättning till huvudmän för fristående skolor som är inriktade mot utbildning för elever i behov av särskilt stöd eller utbildning som är anpassad för vissa elever, s.k. resursskolor (dir. 2014:126). Utredningen har tagit namnet . Uppdraget har sedan utvidgats och ska redovisas (dir. 2015:37 och 2015:117). Frågor om bidrag till enskilda huvudmän för fristående skolor ses alltså över av och berörs därför i huvudsak inte i den här propositionen. …men förtydliganden behövs redan nu när det gäller tilläggsbelopp Flera aktörer, däribland , har gett uttryck för uppfattningen att domstolarnas tillämpning av den del av regelverket som rör tilläggsbelopp för särskilt stöd har blivit alltför restriktiv och att det har blivit svårare att få tilläggsbelopp för elever i fristående verksamheter än vad lagstiftaren avsett. Detta anses särskilt missgynna elever i mindre fristående skolor och fristående skolor som är särskilt inriktade mot elever i behov av särskilt stöd. Regeringen anser att den utveckling som beskrivs av bl.a. är problematisk. Bestämmelserna om när tilläggsbelopp ska lämnas för särskilt stöd är enligt regeringens uppfattning inte tillräckligt tydliga. Det kan ha lett till att tilläggsbelopp har nekats i enskilda fall där lagstiftarens intention får anses ha varit att ett tilläggsbelopp skulle lämnas. I förlängningen finns det risk för att enskilda barn och elever inte får det stöd för sin utveckling som de har rätt till. Lagrådet ifrågasätter om det förtydligande som föreslås i skollagen ska göras , eller om det inte är lämpligare att avvakta den generella översyn av regelverket som ska redovisas . Regeringen konstaterar att eventuella nya bestämmelser till följd av översyn av reglerna om bidrag för verksam- heter med enskild huvudman bedöms kunna tillämpas tidigast för Prop. 2015/16:134 . Eftersom det finns en viss risk för att den nuvarande tillämpningen innebär att enskilda barn och elever inte får tillräckligt stöd för sin utveckling, bör det redan nu vidtas åtgärder som snabbt kan innebära en mindre restriktiv tillämpning. Sådana åtgärder kan ha stor betydelse för enskilda barn och elever och för enskilda huvudmän, även om det fortfarande handlar om få fall där tilläggsbelopp ska lämnas. 4.5Hur ska bestämmelserna om tilläggsbelopp förtydligas? Regeringens förslag: Att ett tilläggsbelopp för ett barn eller en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov ska framgå av lag. Regeringens bedömning: Tillämpliga förordningar bör ändras så att det framgår att ett tilläggsbelopp för särskilt stöd också kan lämnas för extraordinära stödåtgärder som exempelvis ett barn eller en elev med stora inlärningssvårigheter har behov av i undervisningen. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås att det i skollagen även ska anges att tilläggsbeloppet i förskolan ska syfta till att målen för utbildningen nås. När det gäller förskoleklassen, , grundsärskolan, gymnasieskolan och gymnasiesärskolan ska tilläggsbeloppet syfta till att eleven får förutsättningar att nå målen för utbildningen. I promemorian lämnas inget lagförslag när det gäller pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem. Vidare föreslås att det i förordning ska anges att tilläggsbelopp för särskilt stöd avser, utöver ersättning för extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen, ersättning för sådana extraordinära stödåtgärder som riktas till barn och elever med stora inlärningssvårigheter. Remissinstanserna: Majoriteten av de remissinstanser som yttrat sig över förslaget är positiva, däribland , , , Specialpedagogiska skolmyndigheten, Myndigheten för delaktighet, (), och kommuner, , , Kommuner och Landsting, , , och i behov. Många av de remissinstanser som tillstyrker förslaget lämnar också förslag till ytterligare reglering eller förtydliganden på lagrespektive förordningsnivå. är positivt till ett förtydligande av möjligheterna till tilläggsbelopp men ifrågasätter den föreslagna formuleringen att tilläggsbeloppet ska syfta till att målen för utbildningen nås. Enligt förbundets mening bör tilläggsbeloppet syfta till att minst målen för utbildningen nås, för att inte hindra att barn som med rätt stöd har lätt för att nå kunskapsmålen utvecklas utifrån sina möjligheter och förmågor. kommun har invändningar mot att ”målen” alls ska ingå i be- stämmelserna, eftersom uttrycket har utmönstrats ur lagtexten om särskilt stöd och åtgärdsprogram i 3 kap. skollagen och ersatts med formule- ringen ”de kunskapskrav som minst ska uppnås”. kommun anser att utformningen av bestämmelserna bör ses över så att de begrepp som används harmonierar med skollagen i övrigt. kommun anser att den föreslagna lydelsen lämnar ett alltför stort tolk- anser att man i promemorian frångår tillgänglighetsperspektivet; i stället för att fokusera på elevens behov av särskilt stöd ska tilläggsbeloppet enligt förbundet användas till att elimi- nera det som är funktionshindrande för eleven i skolan. Fyra remissinstanser är övervägande negativa till promemorians Mot bakgrund av promemorians bedömning att förslagen inte får någon större betydelse för kommunernas skyldighet att betala tilläggs- belopp ifrågasätter Kammarrätten i om förslagen är så ange- lägna att genomföra att en grundlig översyn inte kan avvaktas. kommun avstyrker förslagen om att tilläggsbelopp även ska omfatta extraordinära stödinsatser inom undervisningen. Kommunen ställer sig i stället bakom den praxis som har utvecklats genom domstolsavgöranden på området, att stödåtgärder som är förknippade med en undervisnings- situation ingår i grundbeloppet medan tilläggsbelopp är förbehållet extra- ordinära stödinsatser som inte har anknytning till den vanliga under- har en liknande uppfattning som Göte- borgs kommun och anger att det är självklart, och borde vara underför- stått, att stöd ges för att barn och elever ska få förutsättningar att nå målen för utbildningen. pekar på att varje medel som tas från grundbeloppet minskar handlingsutrymmet för den som är ansvarig för verksamheten, eftersom grundbeloppet och tilläggsbeloppet förhåller sig så till varandra att om det ena beloppet höjs så minskar det Även Åre kommun för ett liknande resonemang. När det gäller förslaget om ändring av bestämmelserna i 25 kap. 13 § skollagen som vissa remissinstanser beretts tillfälle att yttra sig över under hand (se avsnitt 3), och som överensstämmer med regeringens förslag, har ingen haft några invändningar mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Skollagen förtydligas så att det framgår att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov Av förarbetena till bidragsbestämmelserna framgår att tilläggsbeloppet endast är avsett att ge särskild ersättning för enskilda elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Syftet med införandet av tilläggs- beloppet var att säkerställa att barn och elever i verksamheter med en- skild huvudman ska kunna få det särskilda stöd som de har rätt till, även i extraordinära situationer då extra resurser hade krävts om barnet eller eleven hade gått i någon av hemkommunens egna verksamheter. framgår även att ett tilläggsbelopp inte ska avse stödåtgärder som har anknytning till den vanliga undervisningen, men att det däremot kan handla om stödåtgärder för elever med stora inlärningssvårigheter och att det kan vara fråga om t.ex. särskilda läromedel och specialpedagogiska Kostnaderna för stödet ska vara kopplade till en enskild elev och ha samband med dennes särskilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skolgång (prop. 2008/09:171 s. 34 och 42). Även om det i förarbetena främst talas om stödåtgärder för elever, får uttalandena anses gälla också barn i förskolan. Också när det gäller pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem är avsikten att systemet med tilläggsbelopp ska tillämpas på motsvarande sätt (se prop. 2009/10:157 s. 25). Som uttalat i det tidigare nämnda avgörandet (HFD 2012 ref. 46) förutsätter bestämmelserna om tilläggsbelopp att en individuell bedömning ska göras av varje elevs unika situation och behov. För varje enskilt barn och varje enskild elev som är i behov av särskilt stöd måste således en individuell prövning göras av vilka åtgärder som behövs för just det barnet eller den eleven. Det är viktigt att bestämmelserna tillämpas på det nämnda sättet för att bidragssystemet ska få avsedd effekt. För att undvika oklarhet om bestämmelsernas innebörd bör det redan av skollagen framgå att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Promemorians förslag, som stöds av många remissinstanser, bör alltså genomföras. När det gäller den närmare utformningen av bestämmelserna anser regeringen, i likhet med bl.a. och kommuner, att det finns skäl att avvika från promemorians förslag att tilläggsbeloppet ska syfta till att eleven får förutsättningar att nå målen för utbildningen. Enligt vad som här föreslås ska tilläggsbeloppet vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov av särskilt stöd. Frågan om i vilka fall särskilt stöd ska ges samt, när det gäller vissa skolformer, på vilket sätt och i vilket omfattning detta ska ske regleras redan i särskilda bestämmelser i skollagen (se bl.a. 3 kap. 8 och 10 §§). I bestämmelserna finns en koppling till målen med utbildningen, eftersom särskilt stöd ska ges om det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås. För barn i förskolan ska särskilt stöd ges om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling. Barn i pedagogisk omsorg ska ges den omsorg de behöver om de av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver stöd i sin utveckling. Mot den bakgrunden saknas det anledning att ange att tilläggsbelopp ska syfta till att målen med utbildningen ska nås. Att införa ett sådant syfte med tilläggsbeloppet kan snarare riskera att skapa oklarhet om förhållandet till bestämmelserna om särskilt stöd. Promemorians förslag i denna del bör därför inte genomföras. Reglerna om tilläggsbelopp kan lämpligen i stället förtydligas ytterligare genom ändringar i de förordningsbestämmelser som närmare anger vilka kostnader som ersätts med tilläggsbelopp, enligt vad som anges i det följande. Tilläggsbelopp bör kunna ges för extraordinära stödåtgärder som ett barn eller en elev har behov av i undervisningen Som nämnts kompletteras bestämmelserna om tilläggsbelopp i skollagen av bestämmelser i förordning som närmare preciserar vilken typ av kostnader som ersätts med tilläggsbelopp. När det gäller bidrag till fristående förskolor, grundskolor och grundsärskolor samt viss annan pedagogisk verksamhet med enskild huvudman finns sådana bestämmelser i skolförordningen, medan bidrag till fristående gymnasieskolor och gymnasiesärskolor regleras i gymnasieförordningen. Av bestämmelserna framgår att tilläggsbeloppet avser ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § skolförordningen och 13 kap. 7 § gymnasieförordningen). Detta har i tillämpningen kommit att uppfattas som att elevens behov av särskilt stöd inte får vara förknippat med undervisningssituationen för att tilläggsbelopp ska lämnas. Regeringen anser, i likhet med bl.a. Myndigheten för delaktighet, , Kommuner och Landsting, och Handikappförbunden, att tilläggsbelopp i vissa fall måste kunna komma i fråga även när det gäller extraordinära stödåtgärder som tillgodoser behov som barnet eller eleven har i undervisningssituationen. Som nämnts tidigare framgår det också av förarbetsuttalanden att stödåtgärder av extraordinärt slag som anknyter till undervisningssituationen, men inte till den vanliga undervisningen, ska kunna ersättas genom ett tilläggsbelopp. Denna avsikt har dock inte tillräckligt klart framgått av regleringen. Förordningsbestämmelserna bör därför ändras i syfte att undanröja grunden för en tolkning som innebär att tilläggsbelopp inte kan lämnas för extraordinära stödåtgärder som är förknippade med undervisningssituationen. I stället bör det komma till tydligare uttryck att tilläggsbelopp, i enlighet med vad som framgår av förarbetena till skollagens bestämmelser, kan lämnas också för sådana extraordinära stödåtgärder som exempelvis ett barn eller en elev med stora inlärningssvårigheter har behov av i undervisningen. Som framgår ska huvudmannen för en fristående skola i de flesta fall kunna tillgodose en enskild elevs behov av särskilt stöd inom ramen för det totala grundbelopp som lämnas för alla skolans elever. Regeringen vill, med anledning av synpunkter som bl.a. och Åre kommuner har framfört, framhålla att det förslag och den bedömning som görs här inte är avsedda att innebära någon ändring av detta. Det föreslås således inte någon ändring när det gäller övriga villkor för att ett tilläggsbelopp ska lämnas. Det grundläggande kravet att en elevs behov av särskilt stöd måste vara omfattande för att ett tilläggsbelopp ska lämnas kvarstår i förslaget till ändring i skollagen. Vidare bör det även fortsättningsvis framgå av förordningsbestämmelserna att tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd endast avser kostnader för extraordinära stödåtgärder. Därmed kommer det enligt regeringens mening till tydligt uttryck att tilläggsbelopp endast lämnas för stödåtgärder som går väsentligt utöver vad som ersätts genom grundbeloppet. Regeringen kan, med anledning av kommande förslag, komma att göra ytterligare överväganden när det gäller bestämmelserna om beräkning av och beslut om bidrag till enskilda huvudmän. En konsekvensändring med anledning av att specialutformade program i gymnasiesärskolan inte finns kvar Regeringens förslag: En kvarvarande hänvisning i skollagen om specialutformade program i gymnasiesärskolan ska tas bort. Promemorians förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Alla remissinstanser som har yttrat sig över för- slaget tillstyrker eller har inga invändningar mot att bestämmelsen tas bort. Skälen för regeringens förslag: fanns det i gymnasiesärskolan tre former av program: nationella, specialutformade och individuella program. Det fanns åtta nationella program för vilka regeringen fastställde programmålen. En elev som önskade en mer individuellt utformad yrkesutbildning kunde gå i ett specialutformat program sammansatt av kurser ur gymnasiesärskolans yrkesförberedande nationella program. Huvudmannen kunde också kunna sätta samman specialutformade program för grupper av elever. Ett specialutformat program skulle i fråga om utbildningens nivå motsvara ett nationellt program. För ungdomar som inte kunde eller inte ville delta i nationella eller specialutformade program skulle utbildning på individuella program erbjudas. Efter lagändringar ska dock utbildning inom gymnasiesärskolan som har påbörjats efter , till skillnad från utbildning som påbörjats tidigare, inte omfatta specialutformade program (prop. 2011/12:50, bet. 2011/12:UbU9, rskr. 2011/12:141). En bestämmelse i skollagen innehåller emellertid fortfarande en hänvisning till sådana program. I 21 kap. 4 § anges att särskild utbildning för vuxna på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan ska ge. Eftersom utbildning som påbörjas inom gymnasiesärskolan inte ska omfatta specialutformade program föreslår regeringen att den nämnda hänvisningen i skollagen till sådana program tas bort. Regeringens förslag: Ändringarna i skollagen ska träda i kraft . Borttagandet av den kvarvarande hänvisningen i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan ska kompletteras med övergångsbestämmelser. Bestämmelserna innebär att elever som har påbörjat utbildning inom särskild utbildning för vuxna på gymnasial 2015/16:134 nivå som motsvarar ett specialutformat program i gymnasiesärskolan kan fullfölja sådan utbildning. Promemorians förslag överensstämmer delvis med regeringens förslag. I promemorian föreslås att ändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna: Inga invändningar har inkommit mot förslaget. Skälen för regeringens förslag: När det gäller författningsändringarna är ett lämpligt datum för ikraftträdande. Som nämnts i föregående avsnitt framgår det av 21 kap. 4 § skollagen att utbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen på nationella eller specialutformade program i gymnasiesärskolan ska ge. I föregående avsnitt föreslås att den hänvisning till specialutformade program i gymnasiesärskolan som finns i den bestämmelsen ska tas bort. Elever som har påbörjat utbildning inom särvux på gymnasial nivå som motsvarar ett specialutformat program i gymnasiesärskolan bör dock kunna fullfölja sådan utbildning. Övergångsbestämmelser med den innebörden bör införas. Några övergångsbestämmelser i övrigt bedöms inte behövas. Ekonomiska konsekvenser för staten Förslaget och bedömningen rörande tilläggsbelopp (avsnitt 4) handlar om de bidrag som barns och elevers hemkommuner lämnar till enskilda huvudmän. Förvaltningsrätten i anser att antalet överklaganden kan komma att öka då möjligheterna att få tilläggsbelopp utvidgas och att målen dessutom kan förväntas ta att handlägga efter lagändringen. Förvaltningsrätten föreslår därför att det bör undersökas om förslaget innebär att ytterligare resurser för förvaltningsrättens verksamhet kan tänkas behövas. Regeringen delar inte förvaltningsrättens uppfattning utan anser i stället att de klargöranden som föreslås, och som bedöms bör göras, bör innebära ett tydligare rättsläge och därmed färre överklaganden. Regeringen kommer dock att följa utvecklingen och avser att återkomma till frågan om det finns behov av förändrade resurser. Att den kvarvarande hänvisningen i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan tas bort (avsnitt 5) medför inga konsekvenser för staten. Ekonomiska konsekvenser för kommunerna Förslagen om tilläggsbelopp innebär ett förtydligande om att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Att beloppet ska vara bestämt på detta sätt framgår av praxis. När det gäller skolförordningen och gymnasieförordningen görs bedömningen att dessa bör ändras så att det framgår att ett tilläggsbelopp för särskilt stöd också kan lämnas för extraordinära stödåtgärder som har koppling till undervisningssituationen, t.ex. sådana extraordinära stödåtgärder som riktas till barn och elever med stora inlärningssvårigheter. Förändringarna innebär sammantaget att det syfte som finns angivet i förarbetena till dagens bestämmelser om tilläggsbelopp tydligare kommer till uttryck i författningstexten. För att tilläggsbelopp ska kunna lämnas krävs fortfarande att åtgärderna går utöver det som ingår i grundbeloppet. Det grundläggande kravet för att tilläggsbelopp ska lämnas – att barnet eller eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd – är högt ställt. Ersättning ska t.ex. inte utgå om det är möjligt att tillgodose elevens behov genom insatsen särskild undervisningsgrupp. Extraordinära stödåtgärder för barn och elever med stora inlärningssvårigheter kan handla om en extra lärar- eller specialpedagogresurs för elever som har behov av sådana insatser kontinuerligt under skoldagen. Situationer som omfattas av förordningsändringarna torde sällan förekomma. En fristående skola ska alltså, liksom , kunna ge stöd åt flertalet elever inom ramen för sina normala resurser. I de flesta fall där behovet av särskilt stöd är förknippat med en undervisningssituation torde stödbehovet kunna tillgodoses genom en särskild undervisningsgrupp eller andra åtgärder som ska täckas av grundbeloppet. Det ankommer dessutom på huvudmannen att visa att stöd i sådan form inte är tillräckligt och att förutsättningarna för att tilläggsbelopp ska lämnas är uppfyllda. Det får därför antas vara ett mycket litet antal fall där tilläggsbelopp ska lämnas enligt de ändrade bestämmelserna, men där en enskild huvudman skulle nekas tilläggsbelopp för samma elev. Det handlar dessutom om situationer där extra resurser skulle krävas om eleven skulle välja att gå i hemkommunens skola. Regeringen bedömer därför, till skillnad från , att kommunernas merkostnader till följd av förslaget blir obetydliga. Att den kvarvarande hänvisningen i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan tas bort medför inga konsekvenser för kommunerna. Konsekvenser för den kommunala självstyrelsen De ändringar i bestämmelserna om tilläggsbelopp som regeringen föreslår och bedömer bör göras innebär, som ovan nämnts, en mycket begränsad utvidgning av kommunernas skyldighet att lämna tilläggsbelopp. Åtgärderna motiveras av intresset av att så långt som möjligt säkerställa att elever i verksamheter med enskild huvudman ska kunna få det särskilda stöd de har rätt till också när stödet är förknippat med en undervisningssituation. Enligt regeringens uppfattning får den inskränkning i den kommunala självstyrelsen som detta innebär anses vara proportionell i förhållande till syftet med utvidgningen. Att den kvarvarande hänvisningen i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan tas bort medför inga konsekvenser för den kommunala självstyrelsen. Konsekvenser för enskilda huvudmän – vilka som berörs De enskilda huvudmän som berörs av ändringarna i bestämmelserna om tilläggsbelopp är de företag, föreningar och andra juridiska och fysiska personer som är huvudmän för förskola, förskoleklass, grundskola, grundsärskola, gymnasieskola, gymnasiesärskola fritidshem eller pedagogisk omsorg. /13 var antalet skolenheter vid vilka en enskild huvudman bedrev utbildning i förskoleklassen 555 stycken. Antalet skolenheter vid vilka en enskild huvudman bedrev utbildning i , grundsärskolan, gymnasieskolan eller gymnasiesärskolan var 782, 37, 482 respektive 38 stycken. fanns det 2 724 fristående förskoleenheter. fanns det 697 fritidshem och 2 374 verksamheter inom pedagogisk omsorg med enskild huvudman. Enligt Friskolekommitténs betänkande Friskolorna i samhället (SOU 2013:56 s. 391) uppgick antalet enskilda huvudmän som anordnade grundskoleutbildning till 627 /12. Av dessa drev endast en skola. Antalet enskilda huvudmän som anordnade gymnasieutbildning uppgick till 263 stycken, varav bara drev en skola. uppgifter, liksom motsvarande uppgifter avseende förskoleklass, förskola och fritidshem saknas.