prop · H40352 · 2016-12-19 00:00:00 — När det gällde delårsrapporterna ansåg samtliga tillfrågade myndigheter att kravet på att lämna delårsrapport borde tas bort. Vanliga synpunkter var att rapporterna tog att upprätta, att arbetet till stora delar låg under semestertid och att myndigheterna inte hade någon användning av rapporterna i sina interna uppföljningar – huvudsakligen beroende på att de låg fel i tiden. Det framfördes bl.a. att regeringen borde överväga en tertialuppföljning i stället för halvårsuppföljning. När det gällde departementens uppfattning om delårsrapporterna var den enligt ESV mer delad. Liksom myndigheterna ansåg flera departement att de låg fel i tiden. Flera departement menade dock att det var bra för myndigheterna att upprätta delårsrapporter, så att myndigheterna hade kontroll över räkenskaperna inför årsbokslutet. ESV menade att delårsrapporterna har betydelse för kvaliteten på rapporteringen för den internationella statistiken. Myndigheternas inrapportering av kostnader och intäkter respektive skulder rapporterades per halvår i enlighet med internationella statistikkrav. ESV föreslog att endast de största myndigheterna med balansräkning och verksamhetskostnad om , ca 30 myndigheter, skulle behöva lämna delårsrapport. Att ESV inte på nytt föreslog att kravet skulle slopas berodde på att departementen, särskilt , ansåg att de behövde krav på kontroll under räkenskapsåret. ESV menade att man möjligen kunde göra överlämningen av delårsrapporten mer flexibel . Efter att ESV:s rapport lämnats beslutade regeringen att huvudsakligen myndigheter som omfattas av internrevisionsförordningen ska lämna delårsrapport, dvs. det som fortsatt gäller.10 8Fi2005/4706. 9Ekonomistyrningsverket, 2006. Verksamhetsanpassning av vissa regler (ESV Dnr 12-150/2006). 10Vissa myndigheter är undantagna från kravet. 12 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 3Hur används delårsrapporterna och vad kostar de? I det här kapitlet redovisas nytta, användning och kostnader kopplade till att ta fram och granska delårsrapporterna. Redogörelsen görs utifrån respektive aktör, dvs. regeringen och ESV, berörda myndigheter och . I det avslutande avsnittet redogörs för den samlade kostnads-nyttoanalysen. 3.1 Regeringen och ESV har viss nytta Regeringen är den huvudsakliga mottagaren av delårsrapporterna i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. är ansvarigt departement för beredning av frågan om eventuella ändringar i förordningen.11 Enligt förordningen ska de myndigheter som är skyldiga att följa internrevisionsförordningen upprätta delårsrapporter.12 3.1.1Finansdepartementet använder delar av delårsrapportens information i arbetet med budgetpropositionen använder information från delårsrapporten som underlag för uppgifterna om statliga garantier och utlåning i budgetpropositionen.13 Övrig finansiell information som krävs för arbetet med budgetpropositionen kommer från andra källor, t.ex. hämtas anslagsprognoser från Hermes14 och uppgifter om lån och räntekontokrediter från . Företrädare för departementet menar att det kan finnas en risk för att kvaliteten i underlaget skulle minska om kravet på att lämna delårsrapport skulle tas bort.15 3.1.2 Oklart hur delårsrapporten används av sakdepartementen Det är oklart vilken nytta och användning delårsrapporten har inom , men granskningens underlag pekar på att nyttan är begränsad. 11Av 12 § andra stycket förordningen (1996:1515) med instruktion för framgår att ärenden om förordningar ska handläggas i det departement som motsvarande förvaltningsärenden hör till. 121 kap 3 § andra stycket förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Några myndigheter undantas från kravet, se avsnitt 1.3. 13Intervju vid , . 14Hermes är ett gemensamt informationssystem för och myndigheterna i den statliga redovisningsorganisationen. 15Intervju vid , . R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R Det finns enligt uppgift från företrädare för inte några centralt fastställda rutiner eller processer inom för hur delårsrapporterna ska hanteras efter att de lämnats.16 Enligt samma företrädare finns skillnader i hur intresset för myndigheternas delårsrapporter ser ut på departementen. I mejlenkät till sakdepartementen ställde vi frågan om vilken nytta som skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. expeditionschef meddelade emellertid att med utgångspunkt i uppgiften att biträda regeringen, inte bör redovisa någon egen inställning till behovet av en viss reglering som regeringen har beslutat om.17 Han hänvisade vidare till att det pågår ett arbete inom med att se över nyttan av myndigheternas delårsrapportering.18 Det finns dock indikationer på att departementen inte använder delårsrapporterna i någon större utsträckning. Av ESV:s rapport från 200619 framgår att flera departement ansåg att delårsrapporterna låg fel i tiden och inte kunde användas som underlag i budgetpropositionen. Vi kan konstatera att denna syn ligger väl i linje med de svar som vi nu fått från myndigheterna. I svaren från telefonenkäten till myndigheterna påpekar en knapp fjärdedel av dessa att departementen inte tycks vara intresserade av delårsrapporterna. enkät innehöll inte en specifik fråga om detta utan det är information myndigheterna själva velat lämna. Dessa myndigheter menar att de inte får frågor, kommentarer eller annan återkoppling om delårsrapporterna från departementen. Den finansiella information som regeringen kan ha nytta av i sin styrning och uppföljning kan fås på annat sätt menar några myndigheter, t.ex. genom . Flera pekar på att myndighetsdialog och avrapportering av exempelvis prognoser har betydligt större betydelse för departementen än informationen i delårsrapporterna. Några menar också att den ekonomiska information regeringen och departementen eventuellt använder skulle kunna levereras i annan form än delårsrapport, i enlighet med önskemålen. 3.1.3 ESV använder underlaget till nationalräkenskaperna ESV utvecklar och förvaltar den ekonomiska styrningen av statlig verksamhet och har bl.a. i uppdrag att lämna det underlag till regeringen som behövs för att säkerställa en effektiv statsförvaltning och att den interna styrningen och kontrollen är 16Intervju vid , . 17E-post från , . 18E-post från , . 19Ekonomistyrningsverket, 2006. Verksamhetsanpassning av vissa regler (ESV Dnr 12-150/2006). 14 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N betryggande.20 ESV ska också göra prognoser, analysera och informera om den statliga ekonomin samt ansvarar för regler om statlig redovisning, finansiering och årsredovisning. ESV förvaltar där information hämtas för det samlade utfallet för hela staten som redovisas till regeringen . Företrädare för lyfter fram att den huvudsakliga användningen av delårsrapporten i den egna verksamheten berör inrapporteringen av underlag till nationalräkenskaperna.21 Myndigheten kan se en kvalitetsskillnad mellan underlagen från kvartal 1 och 3 i jämförelse med underlagen som tas fram i samband med hel- och halvårsboksluten (kvartal 2 och 4) där de senare håller högre kvalitet. Det beror bl.a. på mer precisa periodiseringar som görs i samband med upprättandet av delårsrapporterna. En risk med att ta bort kravet på delårsrapport är därför enligt ESV att endast helårsunderlaget kommer att ha en tillräcklig kvalitet. Värt att notera är att ett antal myndigheter i telefonenkät föreslår att ESV skulle kunna komplettera krav på inrapportering av information med t.ex. krav på fler kommentarer till utfallet för att ESV ska få den information myndigheten behöver. 3.1.4 ESV ska utreda delårsrapporterna Regeringen förbereder ett regeringsuppdrag till ESV att se över kravet på att lämna delårsrapport.22 En viktig del i uppdraget blir enligt företrädare för att undersöka sakdepartementens uppfattning om delårsrapporten.23 I uppdraget kommer även ingå att komma med förslag på hur informationen som behövs kan fås om kravet eventuellt tas bort. Uppdraget ska enligt plan avrapporteras . I och med det kommande regeringsuppdraget avser ESV att genomföra en grundligare genomgång av det egna behovet av information från delårsrapporten.24 3.2Myndigheternas nytta är begränsad i förhållande till nedlagda resurser 3.2.1 Myndigheterna ser överlag ingen nytta med delårsrapporterna I det här avsnittet redovisas myndigheternas svar på telefonenkät. En sammanställning av svaren visar att resultatet i stort överensstämmer med vad 20Förordning (2010:1764) med instruktion för . 21Intervju vid ESV, . Nationalräkenskaperna omfattar bl.a. redovisning av bruttonationalprodukt, investeringar, sparande och utrikeshandel. Nationalräkenskaperna används bl.a. som underlag för analys av ekonomi . 22Intervju vid , . 23Intervju vid , . 24Intervju vid ESV, . R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R som framfördes till ESV i samband med översynen 2006, se avsnitt 2.3 ovan. Överlag ser inte myndigheterna någon nytta med delårsrapporterna, främst eftersom den information som behövs för den interna styrningen och kontrollen och för uppdragsgivarens behov, tas fram på andra sätt. De två affärsverk25, och , som omfattas av internrevisionsförordningen arbetar under delvis andra förutsättningar än övriga berörda myndigheter. Svaren från dessa redovisas därför först i avsnittet. Affärsverken ser nyttan av delårsrapporterna – men skulle ta fram informationen oavsett krav Affärsverken ska lämna delårsrapport för kvartal 2 och kvartal 3. Det är delårsrapporten för kvartal 3 som granskas av . Båda affärsverken har lämnat liknande redogörelse för delårsrapportens nytta, där de ser den som viktig både för regeringen och andra externa intressenter samt även internt i organisationen och för styrelsen. Båda uppger också att om kravet på delårsrapport togs bort skulle de ändå ta fram samma underlag. Myndigheterna tar fram uppgifter ändå Av återstående 60 myndigheter uppger 44 att ingen nytta skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort. Den främsta anledningen till myndigheternas bedömning är att de ändå tar fram uppgifter och underlag löpande . Myndigheterna hänvisar i enkätsvaren till att de gör flera olika uppföljningar, t.ex. månads- eller kvartalsvisa bokslut, vissa med periodiseringar, och att de tar fram prognoser. Resterande 16 myndigheter uppger att viss nytta skulle försvinna om kravet på delårsrapport togs bort eftersom delårsrapporten fyller en viss funktion. svarar 11 av dessa 16 myndigheter att de inte ser några risker med att ta bort kravet. De 5 övriga myndigheterna uppger att de ser en viss risk med att ta bort kravet. Två av myndigheterna som anser att de har nytta av delårsrapporten ser även risker med att ta bort kravet. Risken avser framför allt att det kan få negativa följder för kvaliteten i årsredovisningen att ta bort kravet på delårsrapport. I flera fall uppger de myndigheter som menar att det finns en viss nytta internt eller för departementen, att de ändå är positiva till att ta bort kravet på delårsrapport. Resurser som används för delårsrapporterna kan användas till annat om kravet tas bort Ett flertal myndigheter uppger att de inte använder delårsrapporterna alls för intern uppföljning. Som redovisat ovan uppger också en knapp fjärdedel att de inte upplever att departementen är intresserade av uppgifterna i delårsrapporterna. 25Affärsdrivande rörelser utan att vara självständiga företag, de utgör i stället en del av statens allmänna verksamhet. 16 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Flera myndigheter pekar också på att de resurser som skulle sparas in om kravet på delårsrapport togs bort skulle kunna användas på bättre sätt, t.ex. förstärkning av den interna styrningen och kontrollen. Myndigheterna skulle också kunna göra mer fördjupade uppföljningar vid andra tillfällen, och flera nämner här tertialuppföljningen. En del myndigheter uppger att de skulle fortsätta att ta fram delårsunderlag men i en omfattning och med en utformning och underlag som bättre passar myndigheten mot bakgrund av behovet av intern styrning och kontroll. Av styrelsemyndigheterna uppger flertalet att styrelsen får information på andra sätt utöver delårsrapporterna, och att det också kan vara svårt att samla styrelsen eftersom tidpunkten för rapporten är mitt . granskning är bra men skulle kunna fokusera på annat Flera myndigheter tar upp nyttan av att granskar delårsrapporten, framför allt som ett led i att kvalitetssäkra underlaget. En övervägande majoritet av dessa myndigheter menar att i stället skulle kunna lägga resurser på att gå djupare i den revision som görs löpande om kravet på delårsrapport togs bort. Tidpunkten för delårsrapporterna problematisk Flera myndigheter menar att det kan finnas ett behov av att göra ett bokslut mer än en gång men att tidpunkten för delårsrapporterna inte är optimal. Det gäller även möjligheten att rapportera till styrelsen. Dessutom pekar en fjärdedel av myndigheterna på olägenheten det innebär för berörd personal och svårigheten att planera eftersom delårsrapporterna behöver sammanställas när många vill ha sommarsemester. Några myndigheter går så långt att de menar att det är ett arbetsmiljöproblem. 3.2.2 Delårsrapporterna innebär kostnader för myndigheterna De 62 myndigheter som ska upprätta en delårsrapport har i telefonenkäten fått uppskatta hur stora resurser de lägger på arbetet med rapporterna. Uppgiften har varit att bedöma nettoresurserna, dvs. de totala resurserna för arbetet med delårsrapporter, med avdrag för det uppföljningsarbete som myndigheten ändå bedömt skulle göras om kravet på delårsrapporter togs bort. Resursinsatsen är i genomsnitt per myndighet Av 62 myndigheter har 58 redovisat en uppskattning av timantalet. Dessa 58 myndigheter uppger sammantaget att ca skulle sparas in om kravet på delårsrapporter togs bort. Det motsvarar i genomsnitt per myndighet. De fyra myndigheter som inte har gjort en uppskattning är ganska stora myndigheter. Enkäten visar att det finns ett tydligt samband mellan myndighetens storlek och antalet timmar som läggs på delårsrapporten. Därför kan en försiktig bedömning göras att resursåtgången på dessa fyra myndigheter uppgår till åtminstone den R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R genomsnittliga resursåtgången för de 58 som svarat. Om detta antagande görs uppgår den sammantagna resursinsatsen för arbetet med delårsrapporterna på myndigheterna till ca . Detta motsvarar ca 23,3 årsarbetskrafter, beräknat med utgångspunkten att en årsarbetskraft motsvarar . Detta framgår av tabell 3.1. Tabell 3.1 Myndigheternas bedömda resursåtgång i timmar och årsarbetskrafter Källa: beräkningar baserat på uppgifter från telefonenkät. Det finns självfallet vissa osäkerheter i denna sammantagna uppskattning från myndigheternas sida. Många myndigheter har hämtat uppgifterna från det interna tidredovisningssystemet och kvaliteten på sådan information kan vara bristfällig. En del myndigheter har haft svårt att uppskatta nettokostnaderna, och har i stället redovisat bruttokostnaderna. Att kravet på att upprätta en delårsrapport inte är särskilt populärt hos myndigheterna kan också ha påverkat resultatet. Detta kan – medvetet eller omedvetet – ha bidragit till att besparingspotentialen överdrivits. kan det även finnas underskattningar inbyggda. De flesta myndigheterna har hämtat data från tidrapporteringssystemet och då är det lätt att glömma bort resurser som inte fångas in i detta system, t.ex. timmar som läggs på strategisk nivå. Av naturliga skäl varierar resursåtgången för delårsrapporterna mellan myndigheterna. De tio myndigheter som lägger mest tid på att ta fram delårsrapporten lägger ca på delårsrapporterna, vilket är av det totala antalet timmar.26 Därför är det också relativt stor skillnad mellan den genomsnittliga resursförbrukningen, som uppgår till , och medianvärdet27, som uppgår . Resursinsatsen mätt i kronor uppgår till drygt 16 miljoner Resursinsatsen hos myndigheterna kan också bedömas i kronor. Inom ramen för denna granskning har vi inte inhämtat några uppgifter om de faktiska lönekostnaderna för den personal på myndigheterna som är inblandad i arbetet med delårsrapporterna. Ett antagande har istället gjorts om genomsnittliga lönekostnader. Lö- nenivåerna inom ekonomiadministrationen varierar och i detta fall har vi antagit att den genomsnittliga månadslönen för de inblandade är plus sociala 26Myndigheterna är Arbetsförmedlingen, , , , , , , , och Sida. 27Medianvärdet är det ”mittersta” värdet av samtliga myndigheters uppgivna resursförbrukning. 18 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Det motsvarar en timkostnad på ca . I och med att antalet timmar har uppskattas till ca 39 200, blir den totala kostnaden därmed ca . Beräkningen visar tydligt att det finns en besparingspotential i att avskaffa kravet på delårsrapporter. 3.3Riksrevisionen ser liten nytta av delårsrapporten för uttalandet om årsredovisningen ska enligt 3 § andra stycket i lagen (2002:1022) om statlig revision m.m. granska delårsrapporter (exklusive prognoser) för de myndigheter som är skyldiga att upprätta sådana. Inledningsvis i avsnittet redogörs för hur granskar delårsrapporten. Därefter redovisas bedömning av nyttan med och kostnaderna för att granska delårsrapporterna. 3.3.1Riksrevisionen genomför en översiktlig granskning av delårsrapporten Granskningen av delårsrapporten är översiktlig och genomförs i enlighet med internationell standard.28 Den översiktliga granskningen av delårsrapporterna utgår från att revisorn utifrån sin förståelse och kunskap om verksamheten genomför förfrågningar, analytisk granskning och andra översiktliga granskningsåtgärder. Fokus ligger på en analytisk granskningsansats. Den översiktliga granskningen är därmed begränsad i omfattning och djup jämfört med revision av årsredovisningen.29 Delårsrapportsgranskningen avslutas med att ansvarig revisor lämnar en rapport (revisors rapport), med uttalande om att inte har ”anledning att anse att delårsrapporten inte, i allt väsentligt, är upprättad i enlighet med förordningen om årsredovisning och budgetunderlag”.30 Uttalandet i rapporten speglar den lägre grad av säkerhet som en översiktlig granskning ger. I de fall konstaterat att det finns brister i delårsrapporten som är av väsentlig karaktär, lämnas en modifierad rapport31, där antingen reserverar sig i de fall felet är begränsat till en post/ett område eller lämnar en avvikande mening när felet är genomgripande. 28International Standard on Review Engagements (ISRE) 2410, Review of Interim Financial Information Performed by Auditor of the Entity. 29I granskning av årsredovisningen följer Audit Standards for Supreme Audit Institutions (ISSAI). 30Förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. 31I bilaga 3 finns en mer detaljerad beskrivning av olika typer av modifieringar. R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R Ansvarig revisor kan även lämna en skriftlig revisionsrapport när brister identifierats i redovisningen men utan att vara så väsentliga att de påverkar revisors rapport. Detta kan även göras löpande vid behov och efter avslutad revision av årsredovisningen. 3.3.2 Få väsentliga fel i delårsrapporterna har genom den översiktliga granskningen inte kunnat identifiera några större brister i myndigheternas delårsrapporter. En sammanställning av lämnade revisorsrapporter samt skriftliga revisionsrapporter – 2015 visar att det finns få väsentliga brister i delårsrapporterna (tabell 3.2). Tabell 3.2 Antal lämnade modifierade revisorsrapporter och skriftliga revisionsrapporter , 2012–2015 Av de fem modifierade revisorsrapporter som lämnats avser tre formella fel som att delårsrapport lämnats in för sent eller att inte alla styrelseledamöter skrivit under rapporten. De övriga två berör frågor av redovisningsteknisk karaktär. När det gäller de skriftliga revisionsrapporterna har sex lämnats varav fem avser redovisningsfrågor. 3.3.3Granskningen av delårsrapporterna ger liten nytta för att uttala sig om årsredovisningen Revisionen av en årsredovisning utgår från risk för väsentliga fel i årsredovisningen för respektive myndighet, medan en översiktlig granskning enbart omfattar åtgärder som primärt inte är baserade på risker (se föregående avsnitt). Årsredovisningsrevisionen ska omfatta hela budgetåret, som en delårsrapport enbart omfattar perioden januari–juni och där kraven på precision och rapportering om finansiell information är lägre ställda. Delårsrapporterna minskar inte felen i årsredovisningen Att upprätta en delårsrapport skulle kunna tänkas bidra till att myndigheternas rutiner för redovisning och kvalitetssäkring av en årsredovisning förbättras eftersom en delårsrapport kan vara en testomgång. Bra rutiner och god intern kontroll skulle 20 R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N då kunna antas bidra till färre fel i redovisningen och därmed effektivisera granskning av årsredovisningen. En sammanställning av antalet modifierade revisionsberättelser (enbart reservation och avvikande mening) efter revisionen av årsredovisningarna visar att andelen väsentliga fel i årsredovisningarna är större för de myndigheter som lämnar delårsrapport jämfört med de som inte gör det. Tabell 3.3 Antal och andel revisionsberättelser med reservation eller avvikande mening för revisionsåren 2012–2015 myndigheter med krav på att lämna – Andel av populationen myndigheter utan krav på att lämna – Andel av populationen Liten nytta av granskningen av delårsrapporterna för uttalandet om årsredovisningen Sammantaget visar genomgången att den översiktliga granskningen av delårsrapporterna sällan hjälper revisorn med att hantera de identifierade riskerna för väsentliga fel i årsredovisningen. Den främsta förklaringen är att granskningen av delårsrapporterna är övergripande, och inte primärt utgår från risk för väsentliga fel i årsredovisningen. Flera revisorer på har framfört att de anser att perioden januari–juni är för kort för att informationen ska kunna nyttjas på ett bra sätt. Erfarenheter visar att höstens verksamhet påverkar årsredovisningen i större utsträckning i form av avräkningar mot anslag och anskaffningar av tillgångar. Dessa görs ofta i större utsträckning . Det finns heller inget som tyder på att granskning av delårsrapporterna bidrar till färre väsentliga fel i årsredovisningen och på så vis kan bidra till en mer effektiv revision av årsredovisningen. För vissa enskilda myndigheter kan det ändå finnas fördelar med en delårsrapportsgranskning. Det kan vara ett tillfälle för revisorn att följa upp om den finansiella utvecklingen är i linje med den som revisorn utgått från i sin planering samt ge revisorn möjlighet att ta del av en balans- och resultaträkning (bokslut) R I K S R E V I S I O N E N B E H Ö V S M Y N D I G H E T E R N A S D E L Å R S R A P P O R T E R ? – N Y T T A O C H K O S T N A D E R som kan uppmärksamma revisorn på principiella redovisningsfrågor och diskutera dem med myndigheten. Revisorerna har emellertid löpande kontakter med myndigheterna och genomför granskningar , vilket gör att den information som fås under arbetet med delårsrapporterna med stor säkerhet skulle fångas in . Denna nytta bör ses i ett större perspektiv och i förhållande till den insats som en granskning av delårsrapporterna innebär både i timmar och kostnader. 3.3.4Riksrevisionen lägger mer än fem årsarbetskrafter på granskning av delårsrapporterna