prop · H303128 · 2016-03-15 00:00:00 — Detta talar för att arbetstagare som slår larm internt bör omfattas av ett särskilt skydd mot repressalier utan att några ytterligare krav ska vara uppfyllda, exempelvis i fråga om arbetstagarens kunskapsunderlag. och Företagarna invänder att det skulle få till följd att även arbetstagare som framför ogrundade larm skulle vara skyddade mot repressalier, vilket de motsätter sig. Även ogrundade larm kan emellertid vara skyddsvärda. Som framgår av avsnitt 4.1 är det regeringens uppfattning att det är viktigt att sträva efter att öppenheten på arbetsplatserna ökar. Om det råder ett klimat på arbetsplatsen där det framstår som mer naturligt att säga till om eventuella missförhållanden, kan missförhållanden i större utsträckning komma fram. I ett sådant öppet klimat bör det inte krävas att den arbetstagare som slår larm om missförhållanden har ett kunskapsunderlag som når upp till en viss nivå. Ett internt larm bör i de flesta fall inte heller innebära någon skada för arbetsgivaren, även om det handlar om uppgifter som senare visar sig vara felaktiga. har invänt att även larm som görs på otydliga eller felaktiga grunder eller med knapphändig information kan leda till omfattande och komplexa utredningar som kräver både resurser och tid samt leder till stora kostnader och kan skapa oro i organisationen. Enligt regeringens mening måste emellertid arbetsgivaren vara den som har bäst förutsättningar att avgöra i vilken utsträckning det är nödvändigt att vidta utredningsåtgärder med anledning av de uppgifter som ligger till grund för ett larm. Även det talar för att arbetstagaren bör kunna vända sig till arbetsgivaren med sådan information utan att riskera att utsättas för repressalier. Arbetsgivaren bestämmer också i princip själv hur uppgifterna i ett larm ska användas, även om en skyldighet att hantera uppgifter på visst sätt kan följa av särskild lagstiftning, som t.ex. lex och lex . Det kan påpekas att för arbetsgivare som omfattas av offentlighetsprincipen är situationen något annorlunda. Offentlighetsprincipen innebär att sådan verksamhet så långt som möjligt ska vara öppen. Insyn i den offentliga verksamheten skapar garantier mot maktmissbruk och ger möjlighet att påverka. Med stöd av offentlighetsprincipen kan handlingar begäras ut, även handlingar som avser larm om missförhållanden och oavsett om handlingarna innehåller felaktiga uppgifter. Detta innebär dock inte något avgörande skäl mot att avstå från krav på kunskapsunderlag när offentligt anställda slår larm internt. I den mån larmet innehåller integritetskränkande uppgifter om andra kan det finnas möjlighet att hålla dessa uppgifter hemliga enligt gällande regler om sekretess. Om en myndighet på grund av offentlighetsprincipen lämnat ut felaktiga uppgifter om verksamheten har myndigheten möjlighet att bemöta uppgifterna på ett sakligt sätt. 2015/16:128 Kriminalvården anser att förslaget bör ses i ljuset av och vägas emot den skada som ett obefogat larm kan orsaka den eller de eventuellt utpekade i larmet, vilket enligt Kriminalvården leder till slutsatsen att det bör ställas krav på arbetstagarens kunskapsunderlag. Regeringen förutsätter dock att arbetsgivaren hanterar larmet på ett lämpligt sätt och i enlighet med gällande lagstiftning, och exempelvis inte vidtar åtgärder mot en utpekad person i strid med anställningsskyddslagen. och Företagarna menar att frånvaron av ett kunskapskrav, särskilt i förening med den föreslagna definitionen av vad en repressalie är, skulle ha en tvistedrivande effekt. Som framgår av avsnitt 4.3.5 föreslår regeringen att det vid samtliga typer av larm, alltså även interna larm, ska vara fråga om allvarliga missförhållanden för att skyddet mot repressalier ska inträda. Detta trots att även larm om mindre allvarliga missförhållanden i stor utsträckning är förenliga med arbetstagarens lojalitetsplikt när de görs internt. Regeringen anser att detta i tillräckligt hög grad motverkar risken för att förslaget ska få en tvistedrivande effekt. Mot den bakgrunden är det enligt regeringens mening en rimlig avvägning att låta skyddet mot repressalier omfatta samtliga interna larm, oavsett kunskapsunderlag. Sammanfattningsvis anser regeringen att det är motiverat att låta en arbetstagare som slår larm internt om allvarliga missförhållanden få ett särskilt skydd mot repressalier från arbetsgivarens sida, oavsett vilket kunskapsunderlag arbetstagaren har om uppgifternas riktighet. För att en arbetstagare ska få särskilt skydd mot repressalier bör det alltså endast krävas att det rör sig om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Det bör understrykas att det särskilda skyddet mot repressalier vid interna larm inte innebär att arbetstagares befintliga möjligheter att påtala förhållanden internt begränsas i något avseende. Även om förutsättningarna för särskilt skydd mot repressalier inte är uppfyllda, t.ex. när det inte rör sig om något allvarligt missförhållande, kan arbetstagare givetvis ha rätt och möjlighet att vända sig till arbetsgivaren. Vad som avses med interna larm Med interna larm bör, för det första, avses att arbetstagaren vänder sig direkt till arbetsgivaren om denne är en fysisk person, eller en representant för arbetsgivaren, t.ex. någon som står i chefsposition i förhållande till arbetstagaren. Det bör kunna röra sig om någon i den krets som i avsnitt 4.5 föreslås kunna likställas med arbetsgivaren vid tillämpning av repressalieförbudet, det vill säga någon som i arbetsgivarens ställe har rätt att besluta i frågor som rör arbetstagaren. Det bör dock räcka att det är fråga om en person i verksamheten som har möjlighet att påverka eller besluta i den fråga som larmet rör. Arbetstagaren bör således ha möjlighet att, efter omständigheterna, vända sig till någon annan än den närmaste chefen. Det kan vara nödvändigt om det är den närmaste chefen som arbetstagaren misstänker har orsakat det missförhållande som larmet avser. Vad som avses med interna rutiner för rapportering Prop. Ett internt larm bör också kunna innebära att arbetstagaren använder sig av en intern rutin för rapportering som gäller på arbetsplatsen. Med interna rutiner för rapportering bör avses alla sätt att lämna uppgifter om missförhållanden i arbetet som anvisats av arbetsgivaren och som av arbetsgivaren gjorts kända för arbetstagaren. Det bör räcka att rutinen gjorts känd för den arbetstagare som slagit larm. Rutinen behöver inte ha gjorts känd skriftligen eller annars på något särskilt sätt. Det bör inte heller ställas några formella krav på vad en sådan rutin ska innebära. Rutinen behöver inte ha getts någon särskild benämning av arbetsgivaren. Rutinen bör kunna innebära att uppgifter om missförhållanden ska lämnas till närmaste chef. Rutinen bör också kunna vara ett mer sofistikerat system som innebär att uppgifterna ska lämnas till någon enhet utanför verksamheten, t.ex. till en advokatbyrå. Det bör inte krävas att rutinen ska förutsätta en automatisk databehandling av de uppgifter som förekommer vid larmen. Arbetsgivaren ska givetvis enligt sedvanliga regler samverka med arbetstagarna och förhandla med arbetstagarorganisationer på arbetsplatserna i frågor som rör de interna rapporteringsrutinerna. Även sådana interna rutiner som arbetsgivaren är skyldig att inrätta enligt lag bör omfattas. Som exempel kan nämnas sådana rapporteringssystem som kreditinstitut är skyldiga att tillhandahålla för anställda som vill göra anmälningar om misstänkta överträdelser av bestämmelser som gäller för kreditinstitutets verksamhet, se 6 kap. 2 a § lagen (2004:297) om bank- och finansieringsrörelse. och anser att det bör finnas möjlighet för arbetsmarknadens parter att ingå kollektivavtal om interna larmrutiner. Regeringen instämmer med detta. Därför bör även larmrutiner som framgår av kollektivavtal kunna omfattas. Detta bör framgå av lagtexten genom att det anges att det är de interna rutiner för rapportering som gäller på arbetsplatsen som avses. På så sätt kan det också göras tydligare att även larm till skyddsombud bör kunna omfattas av bestämmelsen, vilket även har varit utredningens avsikt. Med interna rutiner för rapportering som gäller på arbetsplatsen bör, enligt regeringens mening, nämligen också avses rapporteringssystem som gäller på arbetsplatsen genom arbetsmiljölagstiftningen, framför allt systemet med skyddsombud. Eftersom skyddsombudens verksamhetsområde är reglerat i lag kan emellertid endast larm om sådant som enligt arbetsmiljölagen faller inom ramen för skyddsombudens uppgifter omfattas. Regeringens förslag: En arbetstagare ska ha skydd mot repressalier enligt lagen om arbetstagaren slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation. Utredningens förslag: Överensstämmer delvis med regeringens. Utredningen föreslår dock att endast larm till en kollektivavtalsslutande arbetstagarorganisation ska omfattas av lagens skydd. Remissinstanserna: Statskontoret och tillstyrker Arbetsdomstolen och Bankinstitutens arbetsgivare- organisation ifrågasätter behovet av bestämmelsen. , , , , , förbund, , Ingenjörer, , och Vision anser att det för skydd inte bör uppställas ett krav på att arbetstagarorganisationen är bunden av kollektivavtal i förhållande till anser att arbetstagaren inte ska behöva vara medlem i arbetstagarorganisationen. larm till arbetstagarorganisation likställs med interna larm, och anser att en sanktion bör övervägas mot organisationer som för vidare TCO, Vision, och Bankinstitutens arbetsgivare- organisation uppger att det är oklart vad arbetstagarorganisationens roll vid ett larm ska vara. Försvarsmakten befarar att möjligheten att slå larm till kollektiv- avtalsbärande arbetstagarorganisation kan användas som ett led i det fackliga arbetet snarare än för att påtala missförhållanden i arbets- Skälen för regeringens förslag: Arbetstagarorganisationer har en viktig roll när det gäller att hantera olika typer av missförhållanden på Det är vanligt att det på en arbetsplats finns en facklig förtroendeman som företräder de anställda i frågor som rör förhållandet till arbetsgivaren eller andra frågor med facklig anknytning. organisationerna kan ofta vara en hjälp och ett stöd för arbetstagare som råkat ut för eller är rädda för att råka ut för repressalier från arbets- Det kan antas att arbetstagare som iakttagit oegentligheter i verksamheten i många fall vänder sig till sin fackliga organisation för att få stöd och hjälp, och i allmänhet känner att det är tryggt att vända sig Det är mot den bakgrunden lämpligt att en arbetstagare som vänder sig till sin fackliga organisation med ett larm om allvarliga missför- hållanden ska ha ett särskilt skydd mot repressalier på motsvarande sätt som vid ett internt larm, det vill säga utan att några ytterligare krav ska Mot en sådan ordning kan anföras att även larm till en sådan organ- isation kan leda till skada för arbetsgivaren, och att det därför, liksom är fallet när det gäller externa larm (se avsnitt 4.8), bör ställas krav på att arbetstagaren ska ha exempelvis ett visst kunskapsunderlag. uteslutas att obefogade larm, eller larm med i vart fall delvis illojalt syfte görs till arbetstagarorganisationen. anser att larm till arbetstagarorganisation inte bör likställas med interna larm eftersom det rör sig om larm till externa mottagare. förslaget i förhållande till förslaget avseende de externa larmen innebär ett avsteg från principen att arbetstagaren som huvudregel ska larma Det bör därför, enligt , övervägas en sanktion mot en arbetstagarorganisation som för information vidare. Regeringen vill emellertid framhålla att med skydd av förenings- friheten kan en arbetstagare vända sig till sin arbets- tagarorganisation i frågor som berör arbetsgivarens verksamhet. omfattar även frågor om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens En arbetstagare som utnyttjar sin föreningsfrihet har då ett skydd gentemot åtgärder från arbetsgivarens sida genom regleringen i 7– 9 §§ medbestämmandelagen om föreningsrättskränkning. Förslaget ligger alltså i linje med vad som redan gäller . Det bör framhållas att avsikten med den föreslagna lagen inte är att reglera i vilken utsträckning en arbetstagare har rätt att yttra sig eller förmedla uppgifter externt. På motsvarande sätt finns det inte skäl att reglera i vilken utsträckning arbetstagarorganisationen har rätt att använda sådan information. Någon sanktion mot arbetstagarorganisationer som för vidare information är därför, enligt regeringens mening, inte påkallad. Mot bakgrund av regleringen om föreningsfrihet kan det dock ifrågasättas om förslaget i den här delen skulle innebära någon egentlig förstärkning av skyddet för arbetstagare. Detta påpekas av Arbetsdomstolen och Bankinstitutens arbetsgivareorganisation. När det gäller inhyrda arbetstagare skyddas de emellertid inte av medbestämmandelagens reglering om föreningsfrihet i förhållande till inhyraren. För inhyrda arbetstagare vore bestämmelsen således en förstärkning av skyddet mot repressalier när de slår larm till sin arbetstagarorganisation. En sådan förstärkning är angelägen enligt regeringens mening. Bankinstitutens arbetsgivareorganisation menar dock att det är oklart hur den föreslagna bestämmelsen och medbestämmandelagen är tänkta att samverka. Som framgår av avsnitt 4.3.1 är den föreslagna lagen avsedd att vara ett särskilt skydd mot repressalier som gäller vid sidan av redan befintligt skydd. Att det skyddet i viss utsträckning skulle komma att överlappa annan lagstiftning är delvis en följd av denna konstruktion och något som är nödvändigt för att uppnå en sammanhållen reglering. När det gäller förhållandet mellan medbestämmandelagen och den föreslagna lagen hänvisas till det resonemang som förs i avsnitt 4.3.1, det vill säga att arbetstagaren i varje enskilt fall får åberopa den reglering som ger bäst skydd. Försvarsmakten befarar att möjligheten att slå larm till arbetstagarorganisationer kan användas som ett led i det fackliga arbetet snarare än för att påtala missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. För att skyddet mot repressalier ska aktualiseras måste ett larm emellertid innehålla ett påstående om allvarliga missförhållanden. Med utgångspunkt i den svenska arbetsmarknadsmodellen bör ett sådant larm, enligt regeringens uppfattning, kunna skyddas när det riktas till en arbetstagarorganisation. I likhet med vad som anförs ovan är förslaget inte heller avsett att påverka arbetstagares möjlighet att vända sig till sin arbetstagarorganisation. Utredningen föreslår att det ska ställas krav på att arbetstagaren är medlem i organisationen och att organisationen är bunden av kollektivavtal i förhållande till arbetsgivaren för att skyddet mot repressalier ska inträda. Övriga larm till arbetstagarorganisationer bör, enligt utredningen, ges ett skydd under samma förutsättningar som övriga externa larm. I likhet med många remissinstanser anser regeringen emellertid att det inte bör uppställas något krav på kollektivavtalsbundenhet. Det finns flera viktiga skäl för detta. Som påpekas av LO kan skyddsbehovet i många fall tänkas vara som störst där kollektivavtal saknas. Ett skydd som gäller bara vid kollektivavtal skulle också, som TCO framhåller, 2015/16:128 kunna utgöra ett argument mot att träffa kollektivavtal. Inte minst är skyddet enligt medbestämmandelagen inte inskränkt till att gälla arbetstagare som vänder sig till organisationer som har kollektivavtal med arbetsgivaren. Detta har påpekats av , som också anmärker att den av utredningen föreslagna bestämmelsen inte skulle gälla vid ett tillfälligt kollektivavtalslöst tillstånd. Av dessa skäl anser regeringen att det inte bör ställas krav på att organisationen har kollektivavtal med arbetsgivaren. anser att arbetstagare inte heller ska behöva vara medlem i den arbetstagarorganisation de larmar till. Med utgångspunkt i att arbetstagarorganisationer företräder sina medlemmar är ett sådant krav emellertid motiverat enligt regeringens mening. Vissa remissinstanser tycker att det är oklart vilken roll arbetstagarorganisationen ska spela vid ett larm. TCO, och Vision menar att det skulle vara svårt för organisationerna att agera i förhållande till arbetsgivaren utan att röja arbetstagarens identitet, särskilt på små arbetsplatser. Som framgår ovan är emellertid inte avsikten med förslaget att förändra något i relationen mellan arbetstagarorganisationerna och deras medlemmar. Detsamma gäller i fråga om arbetstagarorganisationernas möjligheter att agera. Man kan dock tänka sig flera olika situationer där arbetstagarorganisationerna kan spela en viktig roll. Inte minst på grund av reglerna om fackligt inflytande i medbestämmandelagen har arbetstagarorganisationerna en möjlighet till dialog med arbetsgivaren som en enskild arbetstagare saknar. Därför kan det mycket väl tänkas situationer där en arbetstagare vänder sig till sin arbetstagarorganisation för att denna ska vidarebefordra uppgifterna i larmet till arbetsgivaren, med eller utan angivande av arbetstagarens identitet. Ett sådant syfte bör emellertid inte vara nödvändigt för att skyddet mot repressalier ska inträda. I andra fall kan arbetstagarorganisationens roll tänkas vara att ge arbetstagaren råd och stöd eller att lämna upplysningar om gällande regelverk för att hjälpa en arbetstagare som överväger att slå larm på något annat sätt än till arbetstagarorganisationen. Som framgår av avsnitt 4.3.2 föreslås begreppet slå larm innebära att det ska finnas en avsikt att uppmärksamma någon, i det här fallet arbetstagarorganisationen, på ett allvarligt missförhållande. För att skyddet ska inträda måste alltså denna förutsättning vara uppfylld. Om ett påtalande av missförhållanden är ett larm eller inte bör avgöras utifrån omständigheterna i det enskilda fallet. I vilken utsträckning eller på vilket sätt arbetstagarorganisationen agerar utifrån informationen bör däremot inte ha någon självständig betydelse för om skyddet ska inträda. Det sätt som arbetstagarorganisationer hanterar information från medlemmar på bör alltså inte behöva ändras därför att arbetstagare får ett särskilt skydd mot repressalier vid larm till sådana organisationer. Regeringens uppfattning är alltså att en arbetstagare som slår larm genom att vända sig till sin arbetstagarorganisation bör ha skydd mot repressalier enligt lagen. En sådan ordning skulle motsvara det som föreslås gälla för interna larm. För att en arbetstagare ska få ett särskilt skydd mot repressalier bör det därför endast krävas att det rör sig om ett larm om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet. Larm till en myndighet eller genom Regeringens förslag: Med externa larm ska avses att en arbetstagare slår larm genom att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter för offentliggörande, eller genom att vända sig till en myndighet. Utredningens förslag: Överensstämmer i sak med regeringens. Utredningen föreslår emellertid inte att det av lagtexten ska framgå att det är tillräckligt att en arbetstagare lämnar uppgifter för Remissinstanserna: tillstyrker förslaget. universitet anser att ordet offentliggöra är mindre väl valt. mutor anför att det är ett väsentligt element för att kunna upprätthålla en sund förvaltningskultur att anställda, efter att först ha slagit larm internt, ska kunna rapportera externt om allvarliga missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet utan risk för repressalier. riksförbund tillstyrker förslaget i huvudsak, men avstyrker att externa larm ska vara skyddade när de sker till andra än myndigheter och har invändningar mot den föreslagna kretsen av mottagare. förbundet anser att det bör tydliggöras att det inte finns lagligt skydd för identiteten hos den uppgiftslämnare som väljer att göra uppgiften allmänt känd utan stöd av tryckfrihetsförordningen eller yttrandefrihetsgrund- Förvaltningsrätten i ifrågasätter att larm till offentliga myndigheter som är särskilt inrättade för att utöva tillsyn likställs med larm till t.ex. media. LO framför att det är viktigt att larm till myndigheter alltid skyddas av lagen. Den föreslagna bestämmelsen bör därför under alla omständigheter endast gälla vid offentliggörande. avstyrker att externa larm där en arbetstagare vänder sig till en myndighet regleras på samma sätt som när en arbetstagare larmar genom att offentliggöra uppgifter. föreslår att larm till myndighet ska jämställas med interna larm. Blueprint for Free Speech rekommenderar att man använder sig av samma modell för larm som i och , dvs. med tre nivåer av avslöjanden – interna avslöjanden, avslöjanden till behörig myndighet och vidare Statskontoret tillstyrker förslaget beträffande larm till annan än myndighet, men anser inte att det är lämpligt att ställa samma hårda krav när det gäller larm till myndigheter. bör göras skillnad mellan larm till myndighet och larm genom offentliggörande, och att larm till myndighet alltid bör skyddas vid Även menar att arbetstagare alltid bör skyddas vid rapporteringsskyldighet. Skälen för regeringens förslag Larm genom offentliggörande ska skyddas Det bör inledningsvis understrykas att den föreslagna lagen inte på något sätt är avsedd att påverka den rätt att offentliggöra uppgifter eller lämna uppgifter till medierna som följer av grundlagarna. Ett larm om allvarliga 2015/16:128 missförhållanden i arbetsgivarens verksamhet genom ett offentliggörande bör emellertid kunna ge arbetstagaren ett särskilt skydd mot repressalier, utöver det skydd som kan följa av t.ex. grundlagarna. En sådan ordning skulle särskilt få betydelse inom privat sektor, där arbetstagarna inte skyddas av grundlagarna i förhållande till arbets- givaren i samma utsträckning som inom offentlig sektor. offentligt anställda skulle en sådan ordning innebära en klar och enkel grund för att angripa sådana repressalier och få skadestånd. Inte enbart situationen att arbetstagaren själv publicerar uppgifterna i något medium bör omfattas. Även att lämna uppgifter för offentliggör- ande, dvs. lämna uppgifter till någon annan som kan tänkas publicera uppgifterna eller på annat sätt sprida dem bör omfattas. betydelse om något offentliggörande faktiskt kommer till stånd. lämna uppgifter för offentliggörande bör emellertid inte avses varje vidarebefordrande av uppgifter. Ett övergripande intresse bakom ett särskilt skydd mot repressalier för visselblåsare är att allvarliga missförhållanden ska komma fram och åtgärdas. mot repressalier bör därför inte aktualiseras när uppgifterna lämnas till vem som helst, t.ex. enbart till en konkurrerande näringsidkare. I detta sammanhang kan vad som gäller på det tryck- och yttrande- frihetsrättsliga området ge viss ledning. Bedömningen skiljer sig dock åt eftersom kretsen av vilka som kan ta emot information bör vara mer vidsträckt, och omfatta i stort sett alla personer i en kedja som kan leda fram till att uppgiften får spridning bland allmänheten. har likheter med vad som gäller enligt 2 § andra stycket lagen om skydd för företagshemligheter (se bet. 1989/90:LU37, s. 31 f.). för bedömningen av om ett larm sker genom att någon lämnar uppgifter för offentliggörande bör vara om agerandet varit ägnat att leda till att Ett uppgiftslämnande får typiskt sett anses vara ägnat att leda till offentliggörande om det sker till en person som kan tänkas direkt eller indirekt föra uppgiften vidare. på samma sätt som inom tryck- och yttrandefrihetsrätten, kunna ske till exempelvis publicister, tidningsredaktioner och nyhetsbyråer. bör dock, som nämnts, vara betydligt vidare. Det bör också vara möjligt att lämna uppgiften till andra som kan förmodas utgöra en länk i en kedja som leder fram till att uppgiften får spridning. Det kan handla om miljörörelser, politiska partier, folkvalda personer, andra ideella sammanslutningar och enskilda opinionsbildare. kan ta emot informationen bör begränsas endast av det förhållandet att uppgiftslämnandet ska vara ägnat att leda till att uppgiften kommer till Så bör inte vara fallet när en uppgift lämnas endast till en konkurrerande näringsidkare.