prop · H40310 · 2016-11-21 00:00:00 — Länsstyrelserna har varit viktiga aktörer inom jämställd- hetspolitiken genom sitt uppdrag att verka för de jämställdhetspolitiska målens genomslag i länen. De särskilt sakkunniga i jämställdhet vid länsstyrelserna har inneburit ett långsiktigt stöd för regionala och lokala aktörers arbete med jämställdhetsintegrering. Av länsstyrelsernas rapportering till regeringen framgår att de regionala jämställdhets- politiska utmaningarna följer de nationella utmaningarna på området, t.ex. könsstereotypa val av utbildningar, könssegregerad arbetsmarknad och kvinnors högre ohälsotal. finns det stora regionala skillnader, t.ex. har flera län utmaningar kopplade till landsbygds- utveckling när kvinnor lämnar länet för att utbilda sig, medan männen stannar kvar. Det regionala arbetet med jämställdhetsintegrering och regeringens insatser på området I syfte att stärka förutsättningarna för länsstyrelserna att integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet infördes ett krav på alla länsstyrelser att ha en särskilt utpekad jämställdhetsexpert. Läns- expertens uppgift var att främja jämställdhetsarbetet i länet genom att följa upp de övergripande målen, utveckla metoder, samordna statlig och verksamhet genom att initiera, stödja och följa upp jämställdhetsarbetet, utgöra ett stöd för länets företag och arbetsplatser samt samverka med JämO i frågor som rörde jämställdhet i arbetslivet. I länsstyrelseinstruktionen 1997 reglerades att alla sakområden skulle ha en länsexpert. Efter en senare översyn och förändring av instruktion, kvarstår enbart regleringen för sakområdet jämställdhet. Av instruktionen framgår att länsstyrelserna ska verka för att de jämställdhetspolitiska målen får genomslag i länet, samt att de ska integrera ett jämställdhetsperspektiv i sin verksamhet genom att belysa, analysera och beakta kvinnors och mäns samt flickors och pojkars villkor. ska även ”genomgående analysera och presentera individbaserad statistik med kön som övergripande indelningsgrund om det inte finns särskilda skäl mot detta”. I syfte att stärka länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering gav regeringen i i uppdrag att – 2014 genomföra en utvecklingssatsning. Syftet med utvecklingssats- ningen, som fick namnet Länsstyrelserna utvecklar jämställdhet (LUJ), var att skapa förutsättningar för länsstyrelserna att gemensamt och var för sig verka för att de jämställdhetspolitiska målen uppnås, samt att stödja aktörer i arbetet med jämställdhetsintegrering. Genom reglerings- brevet förlängdes uppdraget . I uppdraget ingick att lämna förslag på hur länsstyrelsernas arbete med jämställdhetsintegrering skulle kunna utvecklas . i lämnade slutrapport för uppdraget . Samtliga 21 länsstyrelser gavs 2013 i uppdrag att utveckla länsstrategier för jämställdhetsintegrering för perioden –2016, både i det utåtriktade arbetet i länet och i den interna verksamheten. De strategier som länsstyrelserna har utarbetat med anledning av uppdraget fokuserar bl.a. på könsstereotypa utbildningsval, den könssegregerade arbetsmarknaden, löne- och pensionsskillnader och kvinnors högre ohälsotal. Flera av länen har också andra handlingsplaner och strategier som grund för sitt arbete, såsom handlingsplaner för jämställd regional tillväxt eller strategier för mäns våld mot kvinnor. Flera länsstyrelser bedrev ett aktivt arbete med jämställdhetsintegrering även innan LUJ, men efter utvecklingssatsningen har samtliga länsstyrelser ett mer organiserat arbete med jämställdhetsintegrering och arbetet har fått större spridning. Kunskapsnivån har höjts och den gemensamma bilden av länsstyrelsernas jämställdhetsuppdrag har stärkts. Aktörer med regionalt utvecklingsansvar har haft i uppdrag att ta fram och genomföra handlingsplaner för jämställd regional tillväxt för perioden –2014. Detta har inneburit ett ökat fokus på jämställdhet i planering och genomförande av program och projekt inom det regionala tillväxtarbetet och att allt fler regioner använder sig av jämställdhet som ett medel för att uppnå hållbar regional tillväxt. Det lokala arbetet med jämställdhetsintegrering och regeringens insatser på området Möjligheterna att skapa ett jämställt samhälle är i stor utsträckning beroende av den lokala nivåns förutsättningar och förändringskraft. egenskap av arbetsgivare har kommuner, landsting och regioner ett ansvar att främja jämställdhet i enlighet med diskrimineringslagen. Kommunernas, landstingens och regionernas verksamhet styrs i hög grad av s.k. speciallagar såsom skollagen, socialtjänstlagen och hälso- och sjukvårdslagen. Inom dessa lagar finns det områden som mer eller mindre explicit berörs av de nationella jämställdhetspolitiska målen. Flera kommuner, landsting och regioner har fastställt övergripande jämställdhetsmål som överensstämmer med det nationella jämställdhets- målet och tagit fram program och strategier för det interna och externa jämställdhetsarbetet. Det interna arbetet avser främst det personal- inriktade arbetet och det externa arbetet fokuserar främst på verksamheten, dvs. den service och de tjänster och varor som produceras. Över 100 kommuner och landsting har undertecknat den Europeiska deklarationen för jämställdhet på lokal och regional nivå, CEMR- deklarationen. En majoritet av befolkning omfattas av deklarationen, som lanserades 2006 av de europeiska kommun- och regionförbundens samarbetsorganisation, palities and Regions (CEMR) i syfte att främja jämställdhetsarbetet i kommuner och regioner i . Genom propositionen Delad makt delat ansvar (prop. 1993/94:147) avsatte regeringen medel till lokalt jämställdhetsarbete, det s.k. JämKom- projektet. Projektet drevs av i samarbete med ett antal kommuner. Inom ramen för projektet utvecklades metoder för jämställdhetsintegrering i den kommunala verksamheten. Sedan sammanslagningen av och 2007 bedriver Kommuner och Landsting (SKL) utbildning och olika former av utvecklingsarbete inom sina verk- samheter. SKL erbjuder expertkunskap, intressebevakning, stöd och särskilda åtgärder inom sakfrågor som rör jämställdhetsutveckling, jämställdhetsintegrering och kvinnofridsfrågor. SKL beviljades –2013 sammanlagt i bidrag av regeringen för att stödja utvecklingsarbete om jämställdhets- integrering i kommuner och landsting/regioner genom programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ). Programmet syftade till en likvärdig med- borgarservice oavsett kön och till en jämnare resursfördelning till flickor och pojkar, kvinnor och män. 2014 beviljades SKL för att sprida erfarenheter och resultat av HåJ samt genomföra en effektutvärdering. Inom ramen för HåJ genomförde 71 organisationer (46 kommuner, 13 landsting, 9 regionala förbund och 3 privata företag) 87 utvecklings- arbeten under den första programperioden, 2007–2010. Under den andra programperioden, 2011–2013, fördelades medel till utvecklingsarbeten i 53 organisationer (34 kommuner, 14 landsting och regioner, fyra samordningsförbund samt ett privat företag). Utvecklingsarbetena bestod bl.a. av kartläggningar av verksamheter ur ett jämställdhetsperspektiv, utbildning i genus och jämställdhet för politiker, chefer och medarbetare, samt införande av ett jämställdhetsperspektiv i styr- och ledningssystem. Ett antal konkreta förändringar av verksamheter genomfördes även som en följd av initiativen. Utvärderingar visar att HåJ har varit en framgångsrik satsning i flera avseenden. Flera aktiviteter har genomförts som har lett till konkreta 2016/17:10 resultat och effekter, bl.a. en högre kunskapsnivå om jämställdhet hos de primära målgrupperna. Ett annat resultat är portalen med aktuellt material om jämställdhet. Portalen, som drivs av (), länsstyrelserna, SKL, Svenska ESF- rådet och Verket för innovationssystem (), innehåller bl.a. praktiska exempel och verktyg som förenklar och kvalitetssäkrar arbetet med jämställdhet och fungerar därmed som en kunskapsbank för praktiker inom jämställdhetsområdet. Enligt en utvärdering har arbetet med jämställdhetsintegrering också gett avtryck på verksamhetsnivå. Kartläggningar av jämställdhet sker, framför allt genom könsuppdelad statistik och granskning av arbetssätt och rutiner, t.ex. anvisningar, checklistor och initiering av nya utbildningsinsatser inom området och i kvalitetsarbetet. Effekter på brukarnivå märks framför allt inom kultur- och fritid, socialtjänst, barnomsorg, omsorg om äldre och personer med funktionsnedsättning, stadsplanering och utbildning. Effekterna avser bl.a. förändrat bemötande, nya arbetssätt och högre kvalitet i tjänsterna. Utvärderingarna av HåJ visar att det finns behov av fortsatt utveckling och stöd till arbetet med jämställdhetsintegrering på lokal nivå. Enligt utvärderarna har deltagarna haft svårt att göra analyser av kartläggning- arna av jämställdhet, att påverka poliska beslut och att bidra till omfördelning av resurser. Verksamheternas kärnprocesser – välfärds- tjänster, myndighetsutövning och långsiktig samhällsutveckling – har också varit svåra att påverka. Det finns även generella brister i uppföljningen av verksamheter i kommuner och landsting/regioner. Även om det goda exemplets makt är stor har positiva resultat inte alltid dokumenterats, utvärderats eller aktivt spridits vidare, vilket innebär att framgångsrika lokala insatser blir avgränsade och inte leder till strategisk påverkan. SKL har i sitt arbete med Öppna Jämförelser Jämställdhet sett att kommuner som deltagit i HåJ rankas högre än de som inte deltagit i Håj när det gäller jämställd service till invånarna. Enligt en enkätundersökning som genom- förde på lokal nivå finns det påtagliga skillnader mellan kommuner som har deltagit i HåJ-programmet och kommuner som inte har deltagit. Det är företrädesvis HåJ-kommuner som har jämställdhetsmål som relaterar till de nationella målen. Närmare en tredjedel av övriga kommuner har inga jämställdhetsmål eller mål som endast i liten utsträckning relaterar till de nationella målen. Därtill har HåJ-kommunerna i större utsträck- ning än övriga kommuner etablerat en infrastruktur för arbetet med jämställdhet, som t.ex. en särskild organisation eller styrgrupp av tjänste- män och en politiskt tillsatt ansvarig för jämställdhet. – erfarenheter och effekter –2014 genomfördes en särskild jämställdhetssatsning om totalt , varav förbrukades. Drygt hälften av medlen, , fördelades till insatser rörande mäns våld mot kvinnor. Minst medel, , fördelades till insatser för att nå delmålet om en jämn fördelning av det obetalda hem- och omsorgsarbetet. Syftet med satsningen, var att genom Skr. 2016/17:10 tidsbegränsade åtgärder skynda på utvecklingen mot jämställdhet och att komplettera och stärka arbetet med jämställdhetsintegrering. Nästan 70 myndigheter tog del i satsningen, varav ett tiotal myndig- heter genomförde flera insatser. Dåvarande (numera MUCF) genomförde 32 insatser och , 25 insatser. Även organisationer tog del av jämställdhetssatsningen, varav bidraget till SKL om för programmet Hållbar Jämställdhet (HåJ) tillhörde den största satsningen. Flera av myndigheternas insatser utgjor- des av bidrag till projekt i kommuner, landsting och organisationer. Tyngdpunkten låg på att utveckla kunskap och nya metoder och arbetssätt. 2.7.1Bristande förutsättningar i genomförandet När jämställdhetssatsningen inleddes fanns det få uttryckta intentioner med satsningen, vilket innebar svårigheter att förbruka medel . visar i sin uppföljning av satsningen (RiR 2015:13) att det inte fanns tillräcklig beredskap eller kapacitet inom för att ta hand om den stora och plötsliga anslags- höjning som regeringens särskilda jämställdhetssatsning innebar. En plötslig och betydande ökning av anslaget i kombination med en i stort sett oförberedd tjänstemannaorganisation, angavs som en förklaring till att alla medel som avsatts för satsningen inte förbrukades. Satsningen medförde en viss förskjutning av regeringens jämställdhetsarbete, från fokus på jämställdhetsintegrering till hantering av den särskilda satsningen och på särskilda åtgärder. En tydlig ambition var dock att stärka arbetet mot mäns våld mot kvinnor. –2010 beslutade regeringen om tre handlingsplaner på delmåls- området mäns våld mot kvinnor, som kom att ligga till grund för beslut om fördelning och inriktning för hela perioden . Motsvarande handlingsplaner fanns inte för övriga delmål. Däremot beslutade regeringen om en strategi för jämställdhet på arbetsmarknaden och i näringslivet (skr. 2008/09:198). I strategin angavs övergripande och långsiktiga inriktningar för politiken, bl.a. insatser för att motverka könsuppdelningen på arbetsmarknaden och i näringslivet och insatser för att främja jämställda villkor för entreprenörskap samt att uppnå ett jämställt deltagande i arbetslivet och jämställda arbetslivsvillkor. Effekter och resultat av den särskilda har visat att jämställdhetssatsningen har haft betydelse för myndigheternas arbete. Flera myndigheter har uppgett att de särskilda uppdragen tydliggjort arbetet med att integrera ett jämställdhetsperspektiv i verksamheterna. till satsningen som helhet har förhållandevis lite medel gått till insatser för att utveckla arbetet med jämställdhetsintegrering inom statliga myndigheter. av den särskilda jämställdhetssatsningen har varit omfattande. rapporter har lämnats av myndigheterna som redovisar insatserna och 2016/17:10 myndigheternas bedömning av resultatet. Antalet externa utvärderingar är väsentligt färre och endast i ett par fall utgörs dessa av mer utförliga analyser av effekter. Dock visar följeforskning av Program för Hållbar Jämställdhet (HåJ) att programmet var framgångsrikt i många avseenden. I en lärande utvärdering av programperioden –2013, gjord av utvecklingsföretaget , framkommer att goda kortsiktiga, konkreta, resultat uppnåddes inom HåJ och att också långsiktiga effekter kunde skönjas i flera verksamheter. Sammanfattningsvis konstateras i Apels slutrapport att HåJ lett till ökad medvetenhet om jämställdhetsfrågor bland deltagande organisationer och att arbetet bidragit till verksamhets- utveckling och förändrade arbetssätt. Vidare visar den lärande utvärderingen av Apel att HåJ-programmet lett till en rad initiativ för att åstadkomma en strategisk och långsiktig påverkan på nationell nivå. konstaterade att det saknas dokumenterade långsiktiga effekter av jämställdhetsatsningen som visar att jämställd- heten mellan kvinnor och män har påverkats. Däremot finns det effekter i form av ökad kunskap och kompetens om jämställdhetsarbete i stort. En ökad specialisering har lett till ändrade arbetsformer, nya metoder för jämställdhetsarbetet och en förbättrad samverkan mellan områden och myndigheter. Vidare visade att satsningen också har inneburit att nya problem har blivit synliggjorda och att medvetenheten om jämställdhetsfrågorna har ökat. Flera myndigheter uppger att deras ordinarie rutiner och arbetsformer numera omfattar ett jämställdhetsperspektiv. Både och Jämställdhets- utredningen framhåller dock att det är oklart hur varaktig effekten blir, men satsningens längd och storlek har lyfts fram som framgångsfaktorer. 2.7.3Lärdomar inför det fortsatta arbetet genomförde både en enkätundersökning riktad till de myndigheter som deltog i den särskilda jämställdhetssatsningen och en intervjustudie med ett antal myndigheter med särskilda jämställdhetsuppdrag. Undersökningarna visar samstämmigt att myndigheterna efterfrågar mer återkoppling, både från regeringen i genomförandet av särskilda uppdrag och i arbetet med jämställdhetsintegrering av verksamheten. En majoritet av myndig- heterna ser behov av tydligare mål för myndigheternas uppdrag och uppgifter i frågor som rör jämställdhet. Även i uppföljning av verksam- heterna behöver jämställdhetsperspektivet bli tydligare. Myndigheterna efterfrågar också ett fortsatt stöd i jämställdhetsarbetet, bl.a. när det gäller kunskap om jämställdhetsarbete och stöd i arbetet med utveckling av metoder och arbetssätt. Enligt myndigheterna behöver jämställdhets- arbetet tid och utrymme för att förankras hos chefer och medarbetare för att bli en del i den ordinarie styrningen. Vad jämställdhet betyder för den egna verksamheten och hur arbetet bäst bedrivs är frågor som behöver förankras i organisationen och bli tydligt i ledningen av verksamheten. Trots att jämställdhetsintegrering var den huvudsakliga strategin för jämställdhetspolitiken var det få åtgärder som hade sin utgångspunkt i strategin för jämställdhetsintegrering. Det finns dock inget motsats- förhållande mellan jämställdhetsintegrering och särskilda åtgärder, Enskilda regeringsuppdrag har spelat en viktig roll i att Skr. 2016/17:10 uppmärksamma behovet av ett utvecklat arbete med jämställdhet. Erfarenheter från satsningen indikerar att satsningar på integrering fungerar relativt effektivt, men att förutsättningarna att arbeta långsiktigt i stort är begränsade. För att dra nytta av lärdomar från satsningen behöver arbetet följas upp. Myndigheterna efterfrågar uppföljning också på lite , för att få bättre kunskap om vad som fungerar och vad som inte fungerar. Utmaningarna förstärks av att området är tvärsektoriellt, vilket innebär att det är allas ansvar som det också riskerar att bli ingens ansvar om uppföljningen brister. Enligt både (RiR 2015:13) och betänkande (SOU 2015:86) förstärks detta problem av att det saknas en förvaltnings- myndighet eller annan struktur för att samla, samordna och ta hand om resultaten. framhåller att förvaltningsstrukturen på jämställdhetsområdet med delat ansvar mellan olika departement, avsaknad av en förvaltningsmyndighet och en varierad reglering av jämställdhet innebär att det saknas en struktur för att ta hand om resultaten av särskilda satsningar. Vidare anförs att det saknas en samlad bild av vilka insatser som fungerar vilket innebär ett bristfälligt kunskapsunderlag i utformandet av framtida insatser. kommer fram till att det behövs ett bättre underlag, ett större utrymme för analys och strategiskt tänkande utifrån de jämställdhetspolitiska målen i genomförandet av jämställdhetspolitiken för att målen ska kunna nås. bedömning är att det behövs en institutionell struktur som stärker strategin om jämställdhetsintegrering. 2.8Internationellt arbete på jämställdhetsområdet ses ofta som ett föregångsland på jämställdhetsområdet, inte minst när det gäller välfärdsfrågor, kvinnors arbetskraftsdeltagande och politisk representation. Det finns en stor efterfrågan på att ska samarbeta med andra länder och internationella organisationer kring jämställdhet. Regeringen ser det som en prioriterad fråga att både driva på utvecklingen och bistå med kunskap om arbete för ökad jämställdhet på internationell nivå. Det internationella arbetet bidrar också till nationella arbete genom lärande exempel på hur jämställdhets- politisk förändring bedrivs i andra länder. har utvecklingen, både inom FN och till viss del inom EU, huvudsakligen gått mot ett hårdnande motstånd mot frågor som rör sexuell och reproduktiv hälsa och rättigheter (SRHR). har vissa märkbara framsteg gjorts genom ökad uppmärksamhet på barnäktenskap och kvinnlig könsstympning. Även förhandlingar om åtgärder mot våld mot kvinnor och flickor väcker motstånd hos vissa ländergrupper i FN, men då främst kopplat till skrivningar om SRHR. Utvecklingen gör att det internationella arbetet fortsatt behöver prioriteras och bli än mer strategiskt för att kunna slå vakt om uppnådda feministiska framgångar och ytterligare flytta fram positionerna. Se även avsnitt 6.6.6 om feministiska utrikespolitik. 2.8.1Jämställdhetsmålen vägledande också i EU- samarbetet Målen för den svenska jämställdhetspolitiken utgör också mål för vad regeringen vill uppnå inom ramen för EU-samarbetet. Regeringen driver aktivt att ett jämställdhetsperspektiv ska integreras i alla relevanta EU-processer. Det gäller såväl i beredning, förankring och förhandling av svenska ståndpunkter som i det proaktiva arbetet gentemot kommissionen och samt, när det bedöms strategiskt, andra medlemsstater. Främjande av jämställdhet ska enligt regeringen vara en central del av EU:s arbete. Den formella utgångspunkten för kommissionens och medlems- ländernas åtaganden när det gäller jämställdhetsintegrering sker inom ramen för ministerrådets årliga uppföljning av för jämställdhet, Pekingplattformen (se avsnitt 2.8.3). Uppföljningen sker genom att ministerrådet antar slutsatser inom något av plattformens strategiska områden. Under det svenska ordförandeskapet i rådet 2009 lyfte på olika sätt jämställdhet som en central faktor för ekonomisk tillväxt och sysselsättning. Syftet var att stärka jämställdhetsperspektivet i för tillväxt och sysselsättning, 2020 (EU 2020) som 2010 kom att ersätta Lissabonprocessen. medverkade aktivt till att sysselsättningsmålet i EU 2020 kom att både omfatta och gälla lika för kvinnor och män. har arbetat metodiskt och strategiskt inom ramen för EU 2020-strategin för att stärka jämställdhetsdimensionen i kommissionens årliga tillväxtöversikt. har även lyft fram den tillväxtpotential som ett ökat arbetskraftsdeltagande bland kvinnor innebär, men har också aktivt och framgångsrikt drivit frågor om tillgång till kvalitativ barnomsorg och möjligheter att förena arbetsliv med familjeliv. bedriver också ett kontinuerligt påverkansarbete för att jämställdhet ska genomsyra samarbetet om forskning och högre utbildning. Det gäller bl.a. annat mål för jämnare könsfördelning bland professorer och en jämställd fördelning av forskningsanslag. Samarbetet för att bekämpa mäns våld mot kvinnor sker främst genom erfarenhetsutbyte och kunskapshöjande insatser, eftersom åtgärderna framför allt baseras på nationell kompetens. och rådet har drivit på kommissionen att arbeta mer strategiskt med frågan. anordnade under sitt ordförandeskap i rådet 2009 en expertkonferens om mäns våld mot kvinnor. lyfte också frågan om människohandel och tog initiativ till att inrätta en EU-samordnare för frågorna. har också bidragit till EU:s policy när det gäller människohandel, bl.a. genom att sprida information om de svenska erfarenheterna av förbud mot köp av sexuella tjänster som ett sätt att motverka efterfrågan av sexuella tjänster. var en starkt pådrivande aktör inför inrättandet av () 2007. Institutet, som har sitt säte i , har i uppdrag att stödja såväl medlemsländerna som kommissionen i jämställdhetsarbetet. En annan viktig roll är att följa upp utvecklingen mot jämställdhet i EU genom ett index som är sammanställt utifrån nationell könsuppdelad statistik. Indexet visar stora skillnader mellan EU-länderna, med och övriga nordiska länder på topplaceringar i de senaste mätningarna 2012 och 2015. var representerat i Skr. 2016/17:10 styrelsen under de första två mandatperioderna och återinträder i Färdplan, strategi eller åtagande: framåt eller på stället marsch? Vägledande för kommissionens insatser på jämställdhetsområdet 2010– 2015 var en strategi, antagen som ett politiskt åtagande av hela kommissionen. Strategin, som ersatte den färdplan som styrde kommissionens insatser mellan 2005–2010, innehöll fem prioriteringar: ekonomisk självständighet, lika lön för lika arbete och arbete av lika värde, jämställdhet i beslutsfattandet, stopp för könsrelaterat våld samt främjande av jämställdhet utanför EU. Inför att strategin löpte ut , var initiativtagare till, och starkt drivande i, att försöka förmå kommissionen att anta en ny och för hela kommissionen bindande jämställdhetsstrategi, gällande . har i två resolutioner riktat samma krav på kommissionen. Trots att kommissionen 2014 utnämnde en särskilt ansvarig kommissionär för jämställdhet har kommissionen inte hörsammat de upprepade kraven på att anta en ny jämställdhetsstrategi. Det visar på en del av svårigheterna med att prioritera och synliggöra jämställdhetsfrågorna i EU och ställer än högre krav på arbetet med jämställdhetsintegrering i pågående processer.