prop · H4031 · 2016-09-20 00:00:00 — Många av de mikroproducenter som levererar överskottsel till energibolagen får antas välja att omfattas av reglerna om skattebefrielse. Som och E.ON pekar på kommer de energibolag som tillämpar s.k. självfakturering för mikroproducenter att behöva anpassa sina system till reglerna om omsättningsgräns. Situationen när mikroproducenten överskrider omsättningsgränsen kommer också att behöva hanteras av branschen (se vidare avsnitt 6.24.12). Det får dock antas att den omständigheten att de flesta mikroproducenter kommer att välja att omfattas av skattebefrielse leder till viss minskad administration även för energibolagen. Det är svårt att bedöma förslagets påverkan på jämställdheten. Kvinnor och män kan påverkas av förslagen genom att de är företagare. För enskilda näringsidkare finns det tydliga skillnader av könsfördelningen mellan olika branscher, men totalt sett är det en övervikt av män (jfr På tal om kvinnor och män, SCB 2014). Män och kvinnor kan också påverkas som ägare av företag. Män har generellt sett en större del av både det direkta och indirekta ägandet i företagen. Om förslagen har någon påverkan på jämställdheten skulle män alltså kunna påverkas mer än kvinnor. Mikroproducenter av el kan omfattas av bestämmelserna om skattebefrielse för beskatt- ningsbara personer med liten omsättning vilket innebär en förenkling för dessa. Om bestämmelserna inte införs ska mikro- producenter av el registreras till mervärdesskatt och lämna mervärdesskattedeklaration oavsett hur stor deras omsättning är. Den administrativa bördan som uppkommer för dessa aktörer är omfattande i förhållande till de intäkter som verksamheten genererar, och kan därför hämma utvecklingen. Förslaget förväntas därför ha positiva effekter för miljön. 6.25Sänkt mervärdesskatt på vissa reparationer 6.25.1 Ärendet och dess beredning I promemorian Sänkt mervärdesskatt på mindre reparationer (dnr Fi2016/01196/S2) föreslås att mervärdesskatten sänks från till på mindre reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hemtextilier. Promemorians lagförslag finns i bilaga 19, avsnitt 1. Promemorian har remissbehandlats och en förteckning över remissinstanserna finns i bilaga 19, Fi2016/01196/S2). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över de lagförslag som finns i bilaga 19, avsnitt 3. Lagrådets yttrande finns i bilaga 19, avsnitt 4. Lagrådet föreslog att begreppet hemtextilier skulle bytas ut mot begreppet hushållslinne, samt en mindre justering av lagtexten. Regeringen har följt Lagrådets förslag. 6.25.2 Bakgrund och gällande rätt Möjligheten att tillämpa olika skattesatser på mervärdesskatteområdet regleras av rådets direktiv /112/EG av om ett gemensamt system för mervärdesskatt, kallat mervärdesskattedirektivet. Medlems- staterna ska tillämpa en normalskattesats på lägst , artikel 97 i mervärdesskatte- direktivet. Det är vidare möjligt att tillämpa en eller två reducerade skattesatser på lägst , artikel 98 i mervärdesskattedirektivet. Reducerade skattesatser får endast tillämpas på leverans av varor och tillhandahållande av tjänster i de kategorier som anges i bilaga III till mervärdesskattedirektivet. tillämpar en normalskattesats på och två reducerade skattesatser på respektive . Av punkt 19 i bilaga III till mervärdesskattedirektivet följer att en reducerad skattesats får tillämpas på reparationer av cyklar, skor och lädervaror, kläder och hushållslinne. 6.25.3Sänkt mervärdesskatt på vissa reparationer Regeringens förslag: Mervärdesskatten på reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne sänks från till . Ändringen träder i kraft . Promemorians förslag: Överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian omfattades hemtextilier av förslaget och i regeringens förslag omfattas i stället hushållslinne. Remissinstanserna: Avfall , Far, LRF, , , Natur- vårdsverket, , och Återvinningsindustrierna tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot förslaget. Arbetsförmedlingen tillstyrker förslaget och efterfrågar ett resonemang kring storleken på den varaktiga sysselsättnings- ökningen. har inget att erinra mot förslaget under förutsättning att den föreslagna lagtexten förtydligas. Kammarrätten i har inget att erinra mot förslaget men anför att det vore önskvärt med förtydligande i förarbetena av vissa begrepp. Förvaltningsrätten i är av uppfattningen att det kan ifrågasättas om ändring och förebyggande tjänster omfattas av begreppet reparationer och att det bör övervägas om innerbörden av begreppet reparationer ska framgå av lagtexten. marknads- och utbildningspolitisk utvärdering (IFAU) förväntar sig att förslaget kommer att påverka sysselsättningen i tämligen liten utsträckning. IFAU konstaterar vidare att flera företag måste börja tillämpa två skattesatser, vilket ökar företagens administrativa börda. delar upp- fattningen om att förslaget ökar incitamenten att reparera och ändra redan tillverkade varor. anför vidare att även materialkostnader borde omfattas av förslaget. Detta för att minska den administrativa bördan för företagen. anser att begreppet mindre reparationer är problematiskt och att förslaget inte medför positiva sysselsättningseffekter. anser att förslaget har P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 begränsade effekter på sysselsättningen och svensk ekonomi. menar vidare att förslaget medför avgränsningsproblem. Företagarna är av uppfattningen att förslaget kan medföra ökad administrativ börda för företagen. Företagarna anför vidare att det är tveksamt om förslaget leder till ökad efterfrågan av reparationstjänster och om förslaget bidrar till målsättningen att produkter och råvaror ska användas på ett effektivt och hållbart sätt. () avstyrker förslaget med motiveringen att undantagen på mervärdesskatteområdet inte bör öka, utan ambitionen bör i stället vara att minska undantagen. ESV anför vidare att syssel- sättningseffekterna är marginella och mycket osäkra. TCO anser att det finns behov av att ta itu med en samlad skatteöversyn med siktet på en skattereform, i stället för att göra ytterligare detaljändringar. LO avstyrker förslaget med motiveringen att det medför gränsdragnings- problem. LO anför vidare att de , som förslaget beräknas kosta, kunde ha använts på ett lämpligare sätt. avstyrker förslaget och anser att mervärdes- skattesänkningen medför gränsdragnings- problem. anser också att det är osäkert om förslaget leder till positiva sysselsättningseffekter. Om förslaget ändå genomförs föreslår vissa justeringar av lagtexten. Kommuner och Landsting avstyrker förslaget med motiveringen att det strider mot . vid anser att det inte går att bedöma om de avgränsningar som föreslås är i överensstämmelse med mervärdesskatte- direktivet. anser att konsekvens- utredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. Skälen för regeringens förslag: Det är angeläget att produkter och råvaror används på ett effektivt och hållbart sätt. Att reparera och återanvända varor får allmänt sett anses vara bättre ur miljösynpunkt. I och rådets direktiv /98/EG om avfall och upphävande av vissa direktiv framhålls att förebyggande av avfall ska prioriteras för lagstiftning och politik som rör hantering av avfall. Användandet av resurser bör således ske återhållsamt. Ett varaktigt användande av redan tillverkade varor bör främjas. har också i sitt meddelande om cirkulär ekonomi P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 (KOM[2015] 614/2) framhållit att medlems- staterna har en viktig roll i att uppmuntra till återanvändning och reparation. Det är därför angeläget att få fler att laga eller ändra redan tillverkade varor i stället för att köpa nytt. Vid tillhandahållande av tjänster som innebär att laga eller ändra redan tillverkade varor tas mervärdesskatt ut med en skattesats om . Det är enligt mervärdesskatte- direktivet möjligt att tillämpa en reducerad skattesats på reparationer av vissa varor. En reducerad skattesats är ett sätt att ge incitament till att i större utsträckning köpa tjänster som innebär att redan tillverkade varor lagas eller ändras. Mervärdesskatten på tillhandahållande av sådana tjänster bör därför sänkas. Utgångspunkt ska tas i mervärdesskattedirektivet. Av direktivet följer att en reducerad skattesats får tillämpas på mindre reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne. Det finns ingen definition i mervärdesskattedirektivet av vad som avses med ”mindre” reparationer. Det finns vidare inte någon begränsning av vilka typer av reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne som omfattas (jämför även SOU 2011:70 s. 56). Med hänsyn till de varor som avses får det förutsättas att de reparationer som kommer i fråga är begränsade. Samtliga reparationer av de uppräknade varorna bör därför omfattas av förslaget, oavsett om det är en mindre eller större reparation. Det finns heller inte någon definition i mervärdesskatte- direktivet av vad som omfattas av begreppet reparationer. Kommuner och Landsting anser att förslaget strider mot . Förvaltningsrätten i är av uppfatt- ningen att det kan ifrågasättas om ändring och förebyggande tjänster omfattas av begreppet reparationer. vid anser att det inte går att bedöma om de avgränsningar som föreslås är i överens- stämmelse med mervärdesskattedirektivet. är av uppfattningen att det tydligare bör framgå av lagtexten vad som omfattas av förslaget. Som nämnts ovan finns det inte någon definition i mervärdes- skattedirektivet av vad som omfattas av begreppet reparationer. Det finns heller ingen entydig definition av begreppet i allmänt språkbruk eller i uppslagsverk och ordböcker. Reparera kan t.ex. inbegripa att laga, åtgärda, underhålla, förbättra och upprusta. Det är därför regeringens bedömning att de reparationer som omfattas av förslaget t.ex. även kan omfatta förebyggande tjänster och förbättringar som utförs på varorna i syfte att minska behovet av framtida reparationer och att varorna förbrukas och förslits. De åtgärder som vidtas får dock inte innebära att betydande ingrepp görs i varorna och att varorna ändras påtagligt (jämför även mål 139/84, EU:C:1985:195 där slår fast att en reparationstjänst övergår till att vara försäljning av en ny vara när varans väsentliga karaktär förändras i och med reparationen). En sådan tolkning bedöms inte vara i strid mot EU- rätten. Även ur ett tillämpningsperspektiv bör t.ex. vissa förebyggande åtgärder omfattas av förslaget. För att minska gränsdragningsproblem och ökad administrativ börda som befaras av några remissinstanser bör t.ex. inoljning av cykelkedjan i samband med reparation av en cykel och förstärkning av ett handtag på en läderväska också omfattas av skattesänkningen. Innebörden av begreppet cykel bör kunna definieras utifrån det befintliga regelverket för fordonsdefinitioner. En utgångspunkt för att bedöma vad som avses med cykel bör därför kunna vara lagen (2001:559) om vägtrafik- definitioner. I 2 § definieras vad som avses med en cykel. I paragrafen anges tre olika kategorier av fordon som definieras som cykel. I den första kategorin omfattas fordon som är avsedda att drivas med tramp- eller vevanordning och inte är ett lekfordon. I den andra kategorin omfattas vissa eldrivna fordon utan tramp- eller vevanordningar. I den tredje kategorin omfattas vissa eldrivna fordon med en tramp- eller vevanordning. Cykel i mervärdesskatte- direktivets bemärkelse bör dock endast kunna inkludera fordon med tramp- eller vev- anordningar. Cyklar som omfattas av förslaget bör därför kunna vara sådana fordon som definieras som cykel i den första och tredje kategorin i 2 § lagen (2001:559) om vägtrafik- definitioner. Reparationer av eldrivna fordon utan tramp- eller vevanordningar som definieras i kategori två omfattas således inte av förslaget. Med lädervaror avses normalt varor som till övervägande del består av bearbetad djurhud. I promemorian föreslogs att även s.k. konstläder skulle omfattas av begreppet läder. är av uppfattningen att konstläder inte ska omfattas av förslaget eftersom det kan leda till gränsdragningsproblem. Regeringen delar uppfattning. därför avses varor som till övervägande del består av bearbetad djurhud. I promemorian föreslogs att begreppet hemtextilier skulle användas i stället för begreppet hushållslinne. och Lagrådet anser att begreppet hushållslinne bör användas eftersom den föreslagna ändringen då är bättre i överensstämmelse med mervärdes- skattedirektivet. Regeringen delar den bedömningen. LO och , som avstyrker förslaget, samt och anser att förslaget medför gränsdragningsproblem. I syfte att minska risken för gränsdragningsproblem har förslaget utformats så tydligt som det är möjligt mot bakgrund av vad som föreskrivs i mervärdes- skattedirektivet. Samtliga reparationer som utförs på cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne omfattas av förslaget. lyfter fram problem med att definiera vilken omfattning en reparation kan ha för att kunna klassificeras som mindre. Eftersom förslaget omfattar samtliga reparationer bör detta inte utgöra något problem. Som nämnts ovan görs bedömningen att det är förenligt med mervärdesskattedirektivet att tillämpa en reducerad skattesats på samtliga reparationer oavsett omfattning. För att förtydliga detta ytterligare har ordet ”mindre” tagits bort i förhållande till förslaget i promemorian. , och anför att det kan vara problematiskt att avgöra vad som utgör arbetskostnader respektive materialkostnader vid en reparation. Företagarna och IFAU anser att förslaget kan öka den administrativa bördan för företagen. I de flesta fall bör det dock inte vara svårt att avgöra vilka kostnader som är hänförliga till reparationstjänsten och vilka kostnader som är hänförliga till inköpt material. I fall där det inte är möjligt att avgöra vilken del av kostnaderna som är hänförlig till reparations- tjänsten respektive inköpt material bör den s.k. huvudsaklighetsprincipen användas (jämför t.ex. avgörande i mål 349/96, EU:C:1999:9). Huvudsaklighets- respektive delningsprincipen som används generellt på mervärdesskatteområdet bör även kunna tillämpas för att avgöra hur en reparationstjänst ska beskattas. Av mervärdesskattedirektivet framgår att när det gäller reparationer av kläder och hushålls- P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 linne så omfattas både lagning och ändring. För att förtydliga förslaget föreslår och Kommuner och Landsting att detta ska framgå i lagtexten. Regeringen anser inte att det bör specificeras i lagtexten exakt vilka tjänster som omfattas när det gäller specifikt reparationer av kläder och hushållslinne. anser också att det bör förtydligas ytterligare vilka varor som omfattas av förslaget. Regeringen anser inte att det bör upprättas förteckningar och liknande över t.ex. vilka kläder och skor som omfattas av förslaget. Det finns en risk med att en sådan förteckning bedöms som uttömmande och att reparation av vissa varor som borde omfattas av mervärdesskatte- sänkningen inte kommer att omfattas av förslaget. En sådan förteckning skulle sannolikt också behöva justeras efter hand. ESV, som avstyrker förslaget, IFAU, och anser att sysselsättningseffekterna är osäkra. Dessa remissynpunkter behandlas i avsnitt 6.25.4. Förslaget föranleder ändring i 7 kap. 1 § mervärdesskattelagen (1994:200), se avsnitt 3.20. Sänkt mervärdesskatt på reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne från till bedöms minska skatteintäkterna med ca 2017. Den varaktiga effekten bedöms till ca . En lägre mervärdesskatt för reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne bedöms leda till lägre pris och därmed till ökad efterfrågan på dessa tjänster. Branschen för reparationer av de uppräknade varorna kan därmed antas öka till följd av förslaget. En relativt stor andel av företagen inom dessa branscher bedöms vara mindre företag. Förslaget innebär att vissa företag kommer att tillämpa två olika skattesatser. Ett företag som t.ex. tillhandhåller skrädderitjänster och kemtvätt kommer att tillämpa skattesatsen på på skrädderitjänsterna och skattesatsen på på kemtvätt. Så är också fallet för ett företag som t.ex. både säljer och reparerar cyklar. P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 För företag som, i och med förslaget, kommer att tillämpa olika skattesatser kan den administrativa bördan öka något. De olika tjänster som beskattas med respektive skattesats bedöms dock i de flesta fall inte vara svåra att skilja från varandra. Det är svårt att bedöma hur mycket den administrativa bördan ökar för företagen. En skillnad mellan förslaget i promemorian och det förslag som diskuterades i betänkandet Sänkt moms på vissa tjänster? (SOU 2011:70) är att begreppet mindre reparationer tolkas vidare i detta förslag jämfört med förslaget i betänkandet. En vidare tolkning av begreppet mindre reparationer borde innebära mindre gränsdragningsproblem och därmed lägre administrativa kostnader. I SOU 2011:70 gjordes beräkningar av hur företagens administrativa kostnader skulle påverkas om mervärdesskatten sänktes på mindre reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne. Baserat på uppgifter i betänkandet (s. 159) från databas för administrativa kostnader, den s.k. MALIN- databasen, beräknas de administrativa kostnaderna öka med ca per företag och år. I moms – en företagsbroms? (2006:3), som baseras på data , görs uppskattningar av företagens fullgörande- kostnader för mervärdesskatt. I rapporten görs beräkningar av hur företagens kostnader påverkas om företagen måste hantera två skattesatser i stället för en. Den genomsnittliga skillnaden i fullgörandekostnader för mervärdes- skatt mellan företag som hanterar två mervärdes- skattesatser jämfört med företag som hanterar en mervärdesskattesats bedöms till ca per företag och år. år, dvs. hälften av den kostnad som beräknas med hjälp av MALIN-databasen . Sammantaget bedöms fördelarna med förslaget överväga de nackdelar som en eventuell ökad administrativ börda kan medföra för företagen. Regeringen gör vidare bedömningen, i likhet med , att förslaget kan föranleda behov av informationsinsatser till företagen. Det bedöms att är bäst lämpat att avgöra vilka informationsinsatser som krävs. Den föreslagna ändringen kommer att innebära en ökad administration för , eftersom i vissa fall kommer att behöva bedöma om en viss tjänst ska omfattas av skattesänkningen och beskattas eller om tjänsten inte omfattas av förslaget och ska beskattas . Förslaget bedöms medföra en engångskostnad på som är hänförlig till intern och extern information. Förslaget beräknas även medföra en årlig kostnad på med anledning av utökad kontrollverksamhet. Tillkommande utgifter för ska hanteras inom befintliga ekonomiska ramar. Förslaget bedöms endast påverka de allmänna förvaltningsdomstolarna marginellt. Att reparera en vara i stället för att köpa en ny innebär i många fall att en lägre andel råvaror och mindre energi behöver tas i anspråk, att utsläppen av miljöskadliga ämnen blir lägre och att mängden avfall minskar. är det ofta relativt enkelt och billigt att köpa en ny vara jämfört med att repararera t.ex. en cykel, skor eller kläder. Att sänka mervärdesskatten på reparationer av vissa varor bedöms medföra att kostnaden för att köpa reparationstjänster minskar. Därmed ökar incitamenten för konsumenter att reparera redan tillverkade varor i stället för att köpa nya. Det bedöms i sin tur leda till en förbättrad resurshushållning och till att miljöbelastningen från produktionen av nya varor minskar. Vidare kan det leda till att konsumenterna i högre utsträckning väljer att köpa produkter av högre kvalitet med större reparationsmöjligheter, vilket ytterligare kan bidra till minskad miljöbelastning. Effekter för sysselsättning, arbetslöshet och arbetade timmar Generellt sett förväntas ökad efterfrågan på arbetskraft i en sektor leda till att syssel- sättningen i övriga sektorer minskar. Detta förklaras av att ökad efterfrågan på arbetskraft leder till högre löner och därmed högre arbetskostnader, vilket i sin tur leder till minskad efterfrågan på arbetskraft i övriga sektorer. Att lönerna stiger vid ökad efterfrågan på arbets- kraft kan t.ex. vara en följd av att löntagarnas förhandlingsposition relativt arbetsgivarna förbättras då arbetslösheten temporärt sjunker. En reform som ökar efterfrågan på arbetskraft bedöms varaktigt kunna öka sysselsättningen i ekonomin i sin helhet i den utsträckning den riktas mot personer med relativt svag anknytning till arbetsmarknaden. Detta då efterfrågan på arbetskraft i detta fall kan öka utan att det leder till ett ökat lönetryck. Sänkt mervärdesskatt på vissa reparationer förväntas medföra lägre priser och därmed ökad efterfrågan på dessa tjänster. Det bedöms i sin tur öka efterfrågan på arbetskraft i branschen, vilket leder till lägre arbetslöshet och högre sysselsättning i branschen. Då reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne i relativt hög grad bedöms kunna utföras av individer med låg utbildningsnivå eller individer med svag anknytning till arbetsmarknaden, bedöms förslaget även kunna leda till något högre varaktig sysselsättning och lägre arbetslöshet i ekonomin som helhet. Branschen för dessa reparationer bedöms dock sysselsätta förhållandevis få individer, varför sysselsätt- ningseffekten bedöms liten i relation till sysselsättningen i ekonomin som helhet. Förslaget bedöms inte påverka antalet arbetade timmar bland dem som köper tjänsterna i någon större utsträckning. Orsaken är att hushållen bedöms ägna lite tid åt reparationer av cyklar, skor, lädervaror, kläder och hushållslinne. Förslaget bedöms därmed inte medföra att tid frigörs för hushållen som kan användas till ökat marknadsarbete. ESV, IFAU, och anser att sysselsättningseffekterna är osäkra. Regeringen delar uppfattningen att effekterna för sysselsättning är svåra att bedöma och behäftade med stor osäkerhet. Det huvudsakliga syftet med förslaget är heller inte att öka syssel- sättning. Förslaget syftar till att få fler att laga och ändra redan tillverkade varor i stället för att köpa nytt. Det är angeläget att produkter och råvaror används på ett effektivt och hållbart sätt. Att reparera och återanvända varor får allmänt sett anses vara bättre ur miljösynpunkt. Såsom IFAU konstaterar kommer sysselsättnings- effekten av reformen att bero dels på hur mycket försäljningen av enkla reparationstjänster ökar, dels på i vilken grad potentiellt nyanställda har svag anknytning till arbetsmarknaden. Båda dessa faktorer är svårbedömda, bl.a. beroende på bristfällig statistik. Regeringens samlade bedömning är dock att reformen kan få vissa varaktiga sysselsättningseffekter för ekonomin som helhet genom att försäljningen av de P R O P . 2 0 16 / 1 7: 1 aktuella tjänsterna ökar och genom att detta medför att individer med svag anknytning till arbetsmarknaden får sysselsättning. bedöms branschen för mindre reparationer sysselsätta förhållandevis få individer, varför sysselsättningseffekten bedöms liten i relation till sysselsättningen i ekonomin som helhet. Den offentligfinansiella kostnaden för sänkt mer- värdesskatt på mindre reparationer bedöms dock bli avsevärt lägre än t.ex. den offentligfinansiella kostnaden för nedsatt mervärdesskatt på restaurang- och catering- tjänster. anser att konsekvens- utredningen inte uppfyller kraven i 6 och 7 §§ i förordningen (2007:1244) om konsekvens- utredning vid regelgivning. I konsekvens- analysen redogörs för förslagets effekter i den omfattning som är erforderligt i det aktuella lagstiftningsärendet. Det sker mot bakgrund av tillgängliga uppgifter och i den omfattning som är möjlig. Härigenom anser regeringen att gällande krav på konsekvensanalyser har tillgodosetts. Det finns olika sätt att beskriva förslagets effekter för jämställdheten. Ett sätt att försöka belysa eventuella effekter för jämställdheten är att se till vilka som arbetar inom branscherna för mindre reparationer.