prop · H40363 · 2016-12-14 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2016/17:63 arbete med att ordna boenden Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I skrivelsen redovisas regeringens bedömning och åtgärder med anledning av rekommendationer i rapporten – arbete med att ordna asylboenden åt asylsökande (RiR 2016:10). Regeringen delar övergripande bedömning att det i arbete med boenden har funnits brister, bl.a. i kontroll och uppföljning av boenden. försattes i en mycket svår situation, då antalet asylsökande uppgick till som mest 10 500 . Detta faktum kan vara en bidragande förklaring till varför myndigheten inte klarade av att upprätthålla kvaliteten i alla delar av verksamheten . utgör sammantaget ett viktigt underlag för myndighetens fortsatta arbete med boendeanskaffning. Regeringen konstaterar att inte lämnar några rekommendationer till regeringen i rapporten. har i en intern skrivelse redovisat vilka åtgärder myndigheten har vidtagit med anledning av rekommendationer. Regeringen kan konstatera att arbetar aktivt med flera av de rekommendationer som Riksrevisonen lämnat. Regeringen anser dock att rutiner när det gäller boendeanskaffning och kontroller bör utvecklas i vissa avseenden. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. Ärendet och dess beredning .............................................................. Bakgrund till granskningen ................................................ Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av Asylboenden – arbete med att ordna boenden åt asylsökande ............................................ Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ................... 1 Ärendet och dess beredning har granskat hur har genomfört sitt arbete med att ordna asylboenden –2015 vilket även inbegriper den ansträngda flyktingsituationen . Syftet med granskningen har varit att undersöka hur har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande samt om Migrationsverkes arbete med att ordna asylboenden kan effektiviseras och om kvaliteten i verksamheten kan förbättras. Granskningen har resulterat i rapporten – arbete med att ordna boenden åt asylsökande (RiR 2016:10), se bilagan. Med anledning av rapporten överlämnar regeringen denna skrivelse. överlämnades av till regeringen . Antalet asylsökande som kommer till har ökat . sökte drygt 160 000 personer asyl i , vilket var det högsta antalet någonsin och dubbelt så många som 2014 och så många som 2013. har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och även för att tillhandahålla boenden åt dem som inte kan ordna det själva. bodde två av tre asylsökande i asylboenden. budget uppgick till varav 4,1 miljarder användes till boenden för asylsökande. har i sin granskning utgått från följande frågeställningar: 1.Hur har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande? 2.Kan arbete med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras genom att myndigheten utvecklar: a)anskaffningen av hyresbostäder i form av boenden i hyreslägenheter med självhushåll () och korridorsboenden som hyr av fastighetsägare och som i regel är med självhushåll(ABK), b)upphandlingen av tillfälliga boenden som upphandlar (ABT), c)kontrollerna av ABT, och d) den ekonomiska uppföljningen och kontrollen? Granskningen rör inte ensamkommande asylsökande barns boenden vilka kommunerna ansvarar för att ordna. uppdrag att ordna asylboenden har granskat hur har genomfört sitt uppdrag att ordna asylboenden –2015. bedömning är att klarade sin uppgift att ordna boenden åt de asylsökande som kom till –2015. menar att det var svårt för att förutse att antalet asylsökande skulle öka så kraftigt , även om det har funnits perioder då antalet asylsökande har ökat markant . bedömer att om hade varit bättre förberedda genom att ha en mer systematisk boendeanskaffning, hade myndighetens arbete kunnat underlättas och kostnaderna kunnat hållas nere. Enligt granskningen hade –2014 vissa svårigheter att hitta boenden åt de asylsökande. Granskningen nämner de åtgärder regeringen vidtog och början av 2016 i syfte att minska antalet asylsökande till men menar att regeringen hade kunnat vidta åtgärder för att underlätta för att ordna boenden. Regeringen hade på så vis gett myndigheten bättre förutsättningar att klara sitt uppdrag. bedömer att regeringen agerade för sent och att de åtgärder regeringen vidtog inte bidrog till att lösa boendefrågan . bedömer att det är viktigt att och regeringen drar lärdom av händelserna och att staten generellt sett har ett effektivt krisberedskapsarbete. Kan boendeanskaffning effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras? gör bedömningen att –2015 hade kunnat utföra sitt boendeuppdrag mer effektivt och att det har funnits möjlighet att ordna asylboenden till en lägre kostnad och säkerställa att boendena uppfyller myndighetens krav. Den analysen grundar främst på förhållandena . Anskaffning av hyresbostäder (och ) När det gäller boendeform prioriterar , av både ekonomiska och integrationsmässiga skäl, med självhushåll för de asylsökande. menar att hade kunna sänka boendekostnaderna genom att ersätta platser i ABT med platser i eller ABK. menar att hanteringen av tips på nya och behöver förbättras samt att det behövs mer stöd i bedömning av huruvida en lägenhet är lämplig som eller inte. Vidare behöver ansvarsfördelningen i anskaffandet av ABK tydliggöras och processen för att teckna avtal om ABK förenklas. När det gäller ABK bedömer vidare att inte har skapat tillräckliga incitament för fastighetsägare att välja ABK före ABT. bedömer dessutom att Migrationsverkets prissättning för kost och logi har skapat större incitament för leverantörer att erbjuda ABT med helpension istället för med självhushåll. Upphandling av tillfälliga boenden (ABT) bedömer att förbättringar behöver göras av upphandlingsverksamhet. I anskaffning av ABT prioriterar Migrationsverket ABT med självhushåll framför ABT med helpension då det anses vara ekonomiskt fördelaktigt samt bättre för de asylsökande. Enligt granskningen har i sin prissättning inte skapat tillräckliga incitament för leverantörer att erbjuda ABT med självhushåll. Majoriteten av de upphandlade ABT-boendena har varit med helpension. Enligt granskningsrapporten har myndigheten har upphandlat ABT inte gjort några marknadsanalyser inför upphandlingarna för att ta reda på vilket utbud av leverantörer som finns på marknaden och vilka krav som är rimliga att ställa på leverantörerna och på boendena. Enligt granskningen har i efterhand inte heller i tillräcklig utsträckning utvärderat kraven som myndigheten ställt i upphandlingen, vilket medför en risk för att dessa varit så högt ställda att antalet leverantörer som kunnat leverera tjänsten blivit för få utifrån behov. framhåller vidare att i de flesta upphandlingar tecknat korta avtal viket kan bidra till en ökad osäkerhet och ökade kostnader både för leverantörer och för samt att korta avtal kan påverka leverantörers vilja att delta i upphandlingarna. Granskningen visar också att inte alltid har tecknat avtal om ABT enligt den rangordning som fastställts i samband med tilldelningsbeslutet. Orsaken till detta är att myndigheten i många upphandlingar valt att teckna avtal med förbehåll vilket gör att leverantörer kan uteslutas t.ex. efter tillträdesbesiktning. bedömer att inte har varit tydliga i förfrågningsunderlagen och på ett transparent sätt beskrivit hur de kontroller som sker efter tilldelningsbeslutet kan komma att påverka ordningen som avtalen tecknas i. Vissa leverantörer har enligt granskningen dessutom fått teckna avtal trots att 2016/17:63 kontroller visat att samtliga ska-krav inte har varit uppfyllda, som andra leverantörer har uteslutits för att de inte uppfyllt samma krav. menar att inte alltid har behandlat leverantörerna på ett likvärdigt sätt och att otydligheten, både internt och externt, i hur avtal tecknas bidrar till att det upplevs som att tecknar avtal på ett godtyckligt sätt. Kontroller av upphandlade boenden (ABT) Enligt granskningen saknas det tydliga riktlinjer för hur brister som framkommer vid förhandsbesiktningar av ABT-boenden ska bedömas. menar att det finns behov av förstärkt kompetens och mer stöd för att besikta ABT-boenden, samt att det saknas tydliga rutiner för att följa upp om en leverantör har åtgärdat de brister som framkommit vid en inledande besiktning. framhåller att det saknas riktlinjer för hur boenderevisionerna ska genomföras samt att dokumentation och informationsöverföring till mottagningsenheterna kan förbättras. Vidare menar att vissa leverantörer får ändrade förutsättningar och att alla leverantörer inte alltid behandlas likvärdigt. Den ekonomiska uppföljningen och kontrollen Enligt saknar tydliga rutiner för ekonomiskt kontroll av ABT-fakturor och för bedömning av ersättningskrav när ett ABT ska avvecklas. Detta leder till att olika mottagningsenheter t.ex. gör olika bedömningar av ersättningskrav. Enligt granskningen behövs mer stöd och förstärkt kompetens i frågorna. Det pågår dock en översyn av det ekonomiadministrativa stödet på myndigheten. påpekar även att det är osäkert om de dygnskostnader som kan få fram ur sitt ekonomisystem är tillräckliga för att kunna göra en helt rättvisande kostnadsjämförelse mellan de olika boendeformerna (, ABK och ABT). Osäkerheten beror bl.a. på att boendekostnader inte konteras på rätt aktivitetskod och på att inte har haft någon tidsredovisning för personalens arbete med asylboendena. lämnar i rapporten inga rekommendationer till regeringen. lämnar följande rekommendationer till : •analysera hanteringen av och beredskapen inför flyktingsituationen samt förbättra beredskapen för att ordna asylboenden vid eventuella framtida extraordinära situationer, •förbättra hanteringen av inkomna lägenhetstips och stödet till Skr. 2016/17:63 mottagningsenheterna i sökandet efter, och bedömningar av, lämpliga •tydliggöra ansvarsfördelningen och tipshanteringen vad gäller korridorboenden samt se över hyressättningen, •se över fördelningen mellan takpriset för kost och logi i upphandlingarna i syfte att tydligare premiera boenden med självhushåll, •säkerställa att kravnivån på de upphandlade boendena är rimlig i förhållande till behov och utbudet på marknaden, •se över möjligheten att teckna längre avtal med leverantörer, •tydliggöra hur rangordningen av leverantörer kommer att ske, •tydliggöra hur ”ska-kraven” ska bedömas vid besiktningar och säkerställa att leverantörer uppfyller ”ska-kraven”, •utarbeta tydliga riktlinjer för arbetet med boenderevision samt förbättra dokumentation och informationsöverföring, •vid besiktningar endast begära att leverantörer åtgärdar brister som baseras på upphandlingarnas ”ska-krav”, •förbättra stödet till mottagningsenheterna i arbetet med fakturakontroller och bedömningar av ersättningskrav, •säkerställa att tillträdesbesiktningens tekniska del är tillräcklig för att bedöma ersättningskrav. 3Regeringens bedömning och åtgärder med anledning av iakttagelser Regeringen delar övergripande bedömning att det i arbete med boenden har funnits brister, bl.a. i kontroll och uppföljning av boenden. försattes i en mycket svår situation, då antalet asylsökande uppgick till som mest 10 500 . Detta faktum kan vara en bidragande förklaring till varför myndigheten inte klarade av att upprätthålla kvaliteten i alla delar av verksamheten . utgör sammantaget ett viktigt underlag för myndighetens fortsatta arbete med boendeanskaffning. Regeringen konstaterar att inte lämnar några rekommendationer till regeringen i rapporten. Mot bakgrund av det historiskt höga antalet personer som sökte asyl i har regeringen vidtagit en rad åtgärder, exempelvis införandet av lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , införandet av tillfälliga id- och gränskontroller samt ändringar i plan- och byggförordningen. Dessa åtgärder syftar bl.a. till att minska antalet asylsökande från de nivåer vi såg , men även till att underlätta för att ordna boenden till asylsökande om en liknande situation skulle uppstå 2016/17:63 igen. Regeringen fortsätter att arbeta för att etableringen ska förbättras och kapaciteten i mottagandet stärkas där det behövs. En del av åtgärderna har redan fått effekt och andra åtgärder kommer att få effekt först när en ny situation, liknande den som uppstod , är på väg att uppstå. har i en intern skrivelse redovisat vilka åtgärder myndigheten har vidtagit med anledning av rekommendationer. Regeringen kan konstatera att arbetar aktivt med flera av de rekommendationer som Riksrevisonen lämnat. Regeringen anser dock att rutiner när det gäller boendeanskaffning och kontroller bör utvecklas i vissa avseenden. Regeringen är mycket angelägen om att har ett kostnadseffektivt och långsiktigt hållbart boendebestånd som klarar en viss variation i antal asylsökande. ska precis som alla andra statliga myndigheter hushålla väl med statens resurser. I det uppdraget ligger t.ex. att säkerställa att myndigheten får det den betalar för. Regeringen välkomnar att har påbörjat ett flertal utvecklingsarbeten mot bakgrund av de brister som uppdagades främst . Regeringen har för avsikt att ha en fortsatt nära dialog med myndigheten angående myndighetens arbete att ordna boenden åt asylsökande. Regeringen har tillsatt en utredning med uppdrag att föreslå åtgärder för att skapa ett sammanhållet system för mottagande och bosättning av asylsökande, nyanlända samt ensamkommande barn (Dir. 2015:107). Utredningen ska redovisa sitt slutbetänkande . Regeringen kommer noga att följa fortsatta arbete med asylboenden, inte minst avseende kostnadseffektivitet, beredskap, upphandlingar samt intern styrning och kontroll, och avser att vidta åtgärder i frågan. I och med denna skrivelse anser regeringen att är slutbehandlad. – arbete med att ordna boenden åt asylsökande är en myndighet under med uppgift att granska den verksamhet som bedrivs av staten. Vårt uppdrag är att genom oberoende revision skapa demokratisk insyn, medverka till god resursanvändning och effektiv förvaltning i staten. bedriver både årlig revision och effektivitetsrevision. Denna rapport har tagits fram inom effektivitetsrevisionen, vars uppgift är att granska hur effektiv den statliga verksamheten är. Effektivitetsgranskningar rapporteras direkt till . isbn 978-91-7086-403-2 rir 2016:10 foto: migrationsverket, stjepic tryck: interntryckeri, 2016 E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N T I L L R I K S D A G E N D A T U M : 2 0 1 6 - 0 6 - 0 8 D N R : 3 . 1 - 2 0 1 5 - 0 1 7 3 R I R 2 0 1 6 : 1 0 Härmed överlämnas enligt 9 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. följande granskningsrapport över effektivitetsrevisionen: – arbete med att ordna boenden åt asylsökande har granskat uppdrag att ordna asylboenden. Även de förutsättningar regeringen gett har ingått i granskningen. Resultatet av granskningen redovisas i denna granskningsrapport. Den innehåller slutsatser och rekommendationer som avser och . Företrädare för och har fått tillfälle att faktagranska och i övrigt lämna synpunkter på utkast till rapporten. vill tacka , docent i offentlig rätt vid , för bidrag i granskningen. står dock helt för de slutsatser som dras i rapporten. Utöver den tryckta versionen av granskningsrapporten omfattar detta beslut bilagorna 1 till 7 i elektronisk form, vilka framgår av innehållsförteckningen. Riksrevisor har beslutat i detta ärende. Revisionsdirektör har varit föredragande. Revisor , ämnessakkunnig samt enhetschef har medverkat i den slutliga handläggningen. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N 2 Hur har klarat sitt uppdrag att ordna boende åt de asylsökande? Ökat behov av asylboenden och ökade kostnader har klarat att ordna asylboenden Regeringens åtgärder för att underlätta ordnandet av boenden 3 Kan arbete med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras? Anskaffning av hyresbostäder (, ABK) Upphandling av tillfälliga asylboenden (ABT) Besiktningar av upphandlade asylboenden (ABT) Ekonomisk uppföljning och kontroll Till rapporten finns sju bilagor att ladda ned från . Dessa kan begäras ut från ärendets akt genom registraturen. Enkätfrågor Bilaga 3. Tabeller – Aktgranskning Bilaga 5. Kronologisk beskrivning av upphandlingarna Konsultrapport åt om upphandlingar R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Antalet asylsökande som kommer till har ökat . sökte drygt 160 000 personer asyl i , vilket var det högsta antalet någonsin.1 Det var dubbelt så många som 2014 och så många som 2013. Mi- grationsverket har huvudansvaret för mottagandet av asylsökande och ska tillhandahålla boenden åt dem som inte kan ordna det själva.2 bodde två av tre asylsökande i asylboenden.3 budget uppgick till . Anslaget för boende för asylsökande uppgick till nästan , vilket var den tredje största anslagsposten.4 Olika typer av asylboenden Asylsökande kan antingen välja att bo i eget boende (EBO) eller bo i ett av Migrationsverkets anläggningsboenden (ABO). Det finns tre former av anläggningsboenden: •ABE – boende i hyreslägenheter med självhushåll. •ABK – korridorboende som hyr direkt av fastighetsägare och som i regel är med självhushåll. •ABT – tillfälligt boende som upphandlat, vanligtvis med helpension. Under den ansträngda flyktingsituationen fick många dessutom bo i kommunernas evakueringsboenden (EVAK) som bestod av sovsalar och andra enklare sovplatser. Genomsnittlig kostnad för olika typer av asylboenden (och person, inklusive dagersättning)5 1Av de drygt 160 000 asylsökandena var 35 000 ensamkommande barn (årsredovisning ). 2Se 2 och 3 §§ lagen (1994:137) om mottagande av asylsökande m.fl. 3Migrationsverkets verksamhets- och utgiftsprognos (), Bilaga 1 Asylprocessen. 4Regleringsbrev för avseende (), ändringsbeslut (2015- 06-25) och ändringsbeslut (). 5Dygnskostnad per boendeform är behäftade med osäkerhet, eftersom det enligt finns en viss risk att kostnader ibland inte har konterats på rätt aktivitetskod. Dygnskostnaderna speglar inte heller hela kostnaden för asylboendena, eftersom det finns andra kostnader än logi, kost och dagersättning som är relaterade till boendet. Kostnaderna är t.ex. inte helt jämförbara eftersom personalkostnaderna varierar mellan boendeformerna. Dygnskostnaden för EBO avser endast dagersättning. Vad gäller EVAK är uppgiften om dygnskostnad mycket osäker. R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N Syftet med granskningen är att undersöka hur har genomfört sitt uppdrag att ordna asylboenden –2015, vilket även inbegriper den ansträngda flyktingsituationen . har i granskningen utgått från följande frågeställningar: 1.Hur har klarat sitt uppdrag att ordna boenden åt de asylsökande? 2.Kan arbete med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras genom att utveckla a.anskaffningen av hyresbostäder (och ) b.upphandlingen av tillfälliga boenden (ABT) c.kontrollerna av upphandlade boenden (ABT) d.den ekonomiska uppföljningen och kontrollen? Granskning rör enbart ordnande av asylboenden och inte ensamkommande asylsökande barns boenden som kommunerna ordnar. Hur har klarat uppdraget att ordna asylboenden? bedömning är att klarade sin uppgift att ordna boenden åt de asylsökande som kom till –2015. när antalet asylsökande ökade kraftigt, visade stor handlingskraft och lyckades nästintill att ordna boende åt alla asylsökande som behövde det. Boendesituationen löstes genom att genomförde flera upphandlingar av ABT, ökade antalet asylsökande på befintliga boenden och använde sig av nya tillfälliga boendelösningar. Myndigheten använde cirka 6 000 kommunala evakueringsplatser , bland annat i skolor och gymnastiksalar. För att lösa den ansträngda boendesituationen fick personal arbeta mycket hårt och kommunerna och civilsamhället fick ta ett stort ansvar. De asylsökande fick dessutom ett sämre mottagande och boende än vad de vanligtvis får. Kostnaderna för asylboenden ökade kraftigt –2015, och särskilt . De ökade kostnaderna förklaras till stor del av att antalet asylsökande ökat och att de asylsökande bor på boendena eftersom handläggningstiderna blivit längre. De ökade kostnaderna förklaras också av att antalet boendeplatser i ABT, som är dyrare än och , nästan fördubblats varje R I K S R E V I S I O N E N E N G R A N S K N I N G S R A P P O R T F R Å N R I K S R E V I S I O N E N Vidare var de kommunala evakueringsplatserna som använde sig av ungefär dubbelt så dyra som . Även om det har funnits perioder då antalet asylsökande till har ökat markant , var det svårt för att förutse att antalet asylsökande skulle öka så kraftigt . Som mest kom 10 500 asylsökande , vilket var ungefär dubbelt så många som har kommit . Men om hade varit bättre förberedda genom en mer systematisk boendeanskaffning hade myndighetens arbete kunnat underlättas och kostnaderna hållas nere. Med fler och samt ett större utbud av ABT hade de temporära boendeformer som användes i högre utsträckning kunnat undvikas. beräkningar, utifrån uppgifter om dygnskostnader, visar att varje evakueringsplats kostade mer än en plats i ABT. –2014 hade vissa svårigheter att hitta boenden åt de asylsökande. Regeringen vidtog dock först under den ansträngda flyktingsituationen åtgärder för att underlätta för att ordna boenden. Till exempel togs beslut om ändringar i plan- och byggförordningen (2011:338) för att underlätta etableringen av tillfälliga asylboenden. Även förslag till ändrade regler för kommunplacering samt att rätten till ABO ska upphöra efter beslut om av- eller utvisning initierades . Eftersom det tar tid innan dessa åtgärder får effekt bidrog de inte till att lösa boendefrågan . Det är viktigt att och regeringen drar lärdomar av händelserna och att staten generellt sett har ett effektivt krisberedskapsarbete. Flyktingsituationen påminner om att extraordinära situationer kan uppstå. •analysera hanteringen av och beredskapen inför flyktingsituationen samt förbättra beredskapen för att ordna asylboenden vid eventuella framtida extraordinära situationer. 2.Kan arbetet med att ordna asylboenden effektiviseras och kvaliteten i verksamheten förbättras? bedömning är att –2015 hade kunnat utföra sitt uppdrag mer effektivt. Det har funnits möjlighet att ordna asylboenden till en lägre kostnad och säkerställa att boendena uppfyller myndighetens krav. Analysen grundar sig främst på förhållandena innan den ansträngda flyktingsituationen . R I K S R E V I S I O N E N A S Y L B O E N D E N a) Arbetet för att öka antalet högst prioriterade boenden och även har bedömt att lägenhetsboende och självhushåll är det bästa för de asylsökande och det mest ekonomiskt fördelaktiga för Mi- grationsverket. Om hade lyckats ersätta 100 av sina platser i ABT med platser i eller ABK, skulle boendekostnaderna ha varit ungefär sju respektive lägre. ser att –2015 har kunnat förbättra hanteringen av ABE-tips samt stödet till mottagningsenheterna för att söka efter nya och bedöma vad som är ett lämpligt . Vad gäller ABK anser att inte har skapat tillräckliga incitament för fastighetsägare att välja ABK före ABT. Det finns även brister i tipshanteringen och otydligheter i ansvaret för att söka efter nya ABK. Det finns därför en risk att onödigt många fastigheter väljs bort i den interna processen. bedömer härutöver att Mi- grationsverket inte skapat tillräckliga förutsättningar för ABT med självhushåll. Den prissättning för kost respektive logi som har valt skapar större incitament för leverantörer att erbjuda ABT med helpension jämfört med självhushåll. •förbättra hanteringen av inkomna lägenhetstips och stödet till mottagningsenheterna i sökandet efter, och bedömningar av, lämpliga lägenheter •tydliggöra ansvarsfördelningen och tipshanteringen vad gäller korridorboenden samt se över hyressättningen