prop · H303152 · 2016-03-22 00:00:00 — I många av de spontana yttranden som inkommit har uttryckts oro för att värdlandsstödsavtalet skulle kunna innebära att Natoländer kommer kunna placera kärnvapen i . ger inte Nato rätt att vistas eller verka på svenskt territorium, utan föregående svenskt beslut om detta. Avtalet ger inte heller Natoländer rätt att placera kärnvapen på svenskt territorium. Något utrymme för Nato att mot svensk vilja upprätta baseringsområden eller basera förband här finns inte. Det är som även fortsättningsvis beslutar om vilken typ av verksamhet som får bedrivas här och vilka vapen som får föras in hit. I värdlandsstödsavtalets avsnitt 11.2 förtydligas vidare att avtalet inte är avsett att strida mot nationell lag eller internationella åtaganden som parterna är bundna av, dvs. att dessa lagar och åtaganden är överordnade i relation till värdlandsstödsavtalet. I detta sammanhang bör något sägas om avsnitt 3.3 i värdlandsstödsavtalet som anger att avtalet ”är avsett att överensstämma med Natos doktrin…”. Denna skrivning uttrycker endast att utgångspunkten för Nato är att organisationen ska genomföra sin verksamhet i enlighet med sina styrdokument, så även inom ramen för detta avtal. Men denna skrivning kan aldrig binda till något avtalsinnehåll som varken känner till eller har godtagit. Det är tydligt inte minst mot bakgrund av nämnda avsnitt 11.2 Kärnvapen får inte placeras på svenskt territorium. Detta har tydligt markerat till omvärlden. Den svenska positionen att inte förvärva kärnvapen och att inte tillåta att sådana vapen placeras på svenskt territorium eller medförs av gästande utländska stridskrafter vid besök har förmedlats på ett otvetydigt sätt i olika sammanhang och forum, t.ex. genom tal i . En gästande stat är folkrättsligt förpliktad att följa de villkor som uppställer för besöket. Detta följer bl.a. av den folkrättsliga suveränitetsprincipen. När det gäller frågan om sådana vapen som omfattas av vapenlagens regler, t.ex. skjutvapen, så framgår av avsnitt 8.3.8 nedan att regeringen måste fatta beslut om undantag från vapenlagens tillståndskrav för att sådana vapen ska få föras in i landet. Vidare bör något sägas om frågan om straffrättslig immunitet. Som framgår av avsnitt 8.3.2 nedan föreskriver varken statusavtalen PFF/Nato , deras tilläggsprotokoll eller värdlandsstödsavtalet någon sådan immunitet. Regeringen har tidigare fattat två beslut avseende värdlandsstöds- Prop. 2015/16:152 avtalet, först ett bemyndigande till Försvarsmakten att förhandla avtalet och därefter ett bemyndigande för myndigheten att ingå detsamma (Fö2014/00091/SI). Arbetet med den lagstiftningsprocess som krävs för att avtalet ska kunna träda i kraft har därefter tagit vid och bedrivits på sedvanligt vis. Regeringen har vid flertalet tillfällen och på olika sätt informerat om detta arbete, bl.a. i inriktningspropositionen (prop. 2014/15:109 s. 37 f.) och i regeringens budgetproposition (prop. 2014/15:1, Utgiftsområde 6, s. 56). Även Försvarsberedningen nämner arbetet i sin försvarspolitiska rapport av – Starkare försvar för en osäker tid (Ds 2014:20, s. 38 f.). Den departements- promemoria som ligger till grund för denna proposition, i vilken bl.a. aktuella författningsändringar behandlas (Ds 2015:39) har remitterats till 47 remissinstanser och har också publicerats på regeringens webbplats. är anslutet till PFF och värderar samarbetet inom PFF högt. Det kompletterande tilläggsprotokollet utgör en grund i det juridiska ramverk som krävs för att ska kunna vara part i ett värdlandsstödsavtal med Nato, eftersom det reglerar den rättsliga statusen för militära Natohögkvarter och för deras militära och civila personal inom parternas territorier. Det är därmed angeläget att även godkänner anslutningen till protokollet. Det ska dock understrykas att protokollet bedöms få en begränsad praktisk betydelse i och med att det inte finns något Natohögkvarter eller någon personal vid Nato- högkvarter i (se mer om detta under avsnitt 4.3). Eftersom det kompletterande tilläggsprotokollet, genom Paris- protokollet, i stort hänvisar till Nato bör ett godkännande ges med samma reservation angående möjligheten för utländska myndigheter att utöva domsrätt på svenskt territorium som lämnades i samband med anslutningen till bl.a. PFF . Sådan reservation behöver inte lämnas såvitt gäller värdlandsstödsavtalet eftersom det avtalet hänvisar till de jurisdiktionsbestämmelser i och dess protokoll som är i kraft mellan och (se nedan avsnitt 8.3.2) och därigenom kommer reservationen gälla även vid tillämpning av det avtalet. Såväl värdlandsstödsavtalet som det kompletterande tilläggsprotokollet förutsätter vissa lagstiftningsåtgärder och ska därför enligt 10 kap. 2 § regeringsformen godkännas av . Förslag till lagändringar presenteras i följande avsnitt. För att en internationell överenskommelse ska bli en del av den svenska rättsordningen krävs särskilda åtgärder. Det finns i huvudsak två metoder att göra detta på: transformation eller inkorporering. 2015/16:152 innebär att bestämmelserna i den internationella överenskommelsen in- förlivas genom lagstiftningsåtgärder, antingen genom att avtalstexten översätts och därefter förs in i en svensk författning eller genom att den omarbetas till en mer traditionell svensk författningstext. Inkorporering innebär att överenskommelsens text införs i den nationella rättsordningen i oförändrat skick. Det sker genom att det i lagtexten görs en hänvisning till överenskommelsen som innebär att den blir gällande nationell rätt. Avtalet kan också göras till en bilaga till lagtexten. När PFF infördes i svensk rätt 1996 användes huvudsakligen transformationsmetoden. Lagändringar skedde i , lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall, lagen (1990:217) om skydd för samhällsviktiga anläggningar m.m., lagen (1994:588) om utbildning för fredsbevarande verksamhet och lagen (1994:1547) om tullfrihet m.m. (prop. 1995/96:37, bet. 1995/96:FöU04, rskr. 1995/96: 237). Enligt samma princip gjordes vissa ändringar i relevanta förordningar. beslutade att utvidga tillämpningen av PFF samt att ratificera två andra avtal; SHIRBRIG och EU . I samband med detta användes samma metod, dvs. i huvudsak transformation, för de lagändringar som krävdes för att möjliggöra ett vidare tillämpningsområde. Lagändringar skedde i samma lagar som första gången, dock med tillägget att ändringar också gjordes i lagen (1957:668) om utlämning för brott och vapenlagen (1996:67) och dessutom beslutades en ny lag; lagen (2004:1006) om skadeståndsansvar vid internationellt militärt samarbete och internationell krishantering. Inkorporeringsmetoden användes, i likhet med tidigare, endast för de lagändringar som föreslogs i lagen om immunitet och privilegier i vissa fall (prop. 2004/05:7, bet. 2004/05:FöU2, rskr. 2004/05:44). Även här gjordes vissa förordningsändringar. Författningsförslagen i denna proposition bygger på samma metod, både när det gäller det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF och värdlandsstödsavtalet. Det innebär att överenskommelsernas regler, i de fall de inte stämmer överens med svensk lagstiftning och således kräver författningsändringar, föreslås införlivas genom transformation, dock med det angivna undantaget avseende lagen om immunitet och privilegier i vissa fall. Jämförelse med gällande statusavtal Som har redogjorts för i avsnitt 4 och 5 utgörs de materiella reglerna i det kompletterande tilläggsprotokollet i huvudsak av innehållet i Nato Det senare ligger också till grund för PFF . godkännande av protokollet innebär således att liknande privilegier och immunitet som redan tillerkänner PFF-ländernas styrkor (liksom tillhörande civila komponenter samt anhöriga) genom PFF ska utsträckas till att också gälla och deras personal. Motsvarande status kommer även tillerkännas personal vid EU:s högkvarter när EU , som har ratificerat, trätt i kraft. författningsändringar som har antagit på grund av PFF , och till viss del även EU , medför således att vår lagstiftning till stor del redan är anpassad för det nya avtalsåtagandet. Det kompletterande tilläggsprotokollet kräver ändock viss justering av bestämmelserna som antogs på grund av PFF , främst med anledning av att det nu är fråga om status för vissa militära högkvarter och deras personal istället för personal utsända av en annan stat. En genomgång av i tidigare lagstiftningsarbeten gjorda lagändringar görs i nästa avsnitt med den utgångspunkten, för att inventera behovet av ändring. Dock ska det påpekas, att eftersom det kompletterande tilläggs- protokollet omfattar såväl vissa högkvarter, såsom juridiska personer, som deras personal är det inte givet att varje bestämmelse, som införts i svensk rätt med anledning av och som inte omfattar hög- kvarterens personal, kräver ändring. Regeringen återkommer till det nedan, men definitionerna av begreppen styrka och civil komponent i protokollet innebär att det oftast är fråga om personal som tillhör (Nato- eller PFF) stater men som är ”tillfälligt placerade” vid ett Natohög- kvarter. Det innebär att i många fall, när en statusfråga beträffande en person ska avgöras, torde detta ske enligt de ”vanliga” reglerna enligt PFF/Nato . Däremot uppstår, i och med protokollen, en del statusfrågor avseende högkvarteren, som juridiska personer, och därtill tillkommer en personalkategori som inte omfattas av huvudavtalen. I förhållande till PFF innehåller det kompletterande tilläggs- protokollet också vissa materiella skillnader, varav den viktigaste är bestämmelsen om att Natohögkvarteren under vissa premisser ska vara befriade från skatter och avgifter vid köp av varor och tjänster som faller inom ramen för överenskommen verksamhet (artikel VIII punkten 1 i Parisprotokollet). När det gäller värdlandsstödsavtalet som redovisats i avsnitt 6, ger en genomgång av det utfallet att det också där i huvudsak är på skatte- området som det krävs viss anpassning av svensk lagstiftning samt att det även i det fallet handlar om att utsträcka rättigheter till Natohögkvarter och Natoledda förband, såsom juridiska personer. Därutöver innehåller avtalet en, i förhållande till statusavtalen, något annorlunda definition av begreppet styrka. Medan statusavtalens tillämplighet är begränsad till personer från PFF- och Natoländer anger värdlandsstödsavtalets definition av styrka att det inte är uteslutet att även andra länder kan delta i en aktivitet under Natos ledning. Även om det inte torde höra till vanligheten så är det i vart fall inte uteslutet. Vidare inkluderar definitionen bl.a. vissa icke svenska leverantörer. lämnade dock ett tolkningsmeddelande i samband med undertecknandet av avtalet med innebörden att inte erkänner leverantörer som en del av styrkan. Nato lämnade i sin tur ett meddelande som innebär att det svenska uttalandet gäller endast i den mån som Natoledd verksamhet fortfarande kan fylla sitt syfte. Det blir därmed en bedömningsfråga i varje enskilt fall om leverantören ska anses vara nödvändig för den aktuella aktiviteten, se mer om detta nedan. 2015/16:152 Avtalens tillämplighet: militärt samarbete Som har framgått under avsnitt 4.2 gäller statusavtalen PFF/Nato endast vid militärt samarbete. Det är således endast fråga om personal som är knuten till ett avtalslands stridskrafter som omfattas av avtalen, dvs. främst militär personal. Även en person som är civilanställd i ett avtalslands stridskrafter och som följer med en styrka, åtnjuter dock vissa rättigheter enligt avtalsbestämmelserna. Avtalen är däremot inte tillämpliga på annan civil personal. Statusavtalen är alltså tillämpliga endast när det är fråga om personal som, enligt definitionerna av civil komponent, är knuten till en avtalsparts försvarsmakt. Detta gäller oavsett om arrangemanget i vilket personalen medverkar är anordnat av en militär eller en civil myndighet. Även anhöriga, till den utsända personalen, ges viss rättslig status i avtalen. PFF/Nato täcker inte andra personalkategorier än dem som redogjorts för (se vidare i prop. 2004/05:7 s. 23 f). I princip samma sak gäller det kompletterande tilläggsprotokollet/ Parisprotokollet eftersom protokollen beträffande definitionerna av styrka och civil komponent i stort hänvisar till Nato . Det som är nytt är den kategori av civil personal som är direktanställd av Nato. Men inte heller de personerna är civila, i den bemärkelsen, eftersom Nato är en militär allians. Av värdlandsstödsavtalet framgår att avtalet gäller militär verksamhet och att det omfattar i första hand militär personal, de som ingår i styrkan, och vad gäller civil komponent så hänvisas till definitionerna i statusavtalen. Även här är det alltså endast sådan civil personal som är knuten till styrkan som omfattas av avtalet. Resonemangen i de följande avsnitten ska läsas med denna utgångs- punkt, dvs. i de fall som det talas om ”civil personal” är det sådan som är knuten till en styrka som avses. Det är dock viktigt att påpeka att de aktiviteter som kan komma att genomföras inom ramen för värdlands- stödsavtalet kan omfatta många samhällssektorer, och att samverkan mellan civila och militära aktörer därför är en viktig del i planeringen och genomförandet. I detta avsnitt redogörs samlat för regeringens överväganden och förslag med anledning av innehållet i det kompletterande tilläggsprotokollet till PFF och värdlandsstödsavtalet med . Som har framgått ovan innebär det kompletterande tilläggsprotokollet att i huvudsak samma immunitet och privilegier som till- erkänner PFF-ländernas styrkor ska gälla också Natohögkvarteren och deras personal. Även värdlandsstödsavtalet hänvisar i stora delar till de materiella reglerna i Nato/PFF . Detta avsnitt tar därför sin utgångspunkt i de författningsåtgärder och överväganden som har gjorts för att anpassa svensk rätt till PFF . Förutom en jämförelse med tidigare antagna lagändringar görs också en genomgång av tidigare överväganden beträffande de bestämmelser i där lagstiftningsåtgärder inte har genomförts och där samma materiella regler gäller för det kompletterande tilläggsprotokollet. för övriga överväganden och förslag med anledning av de materiella Prop. 2015/16:152 skillnader som finns i protokollet jämfört med PFF samt avseende värdlandsstödsavtalets övriga bestämmelser. 8.3.1Beteckning för och deras personal Regeringens förslag: Beteckningen Natohögkvarter ska införas i vissa bestämmelser. Det ska vara tydligt att det avser endast sådana högkvarter som omfattas av avtal som är i kraft i förhållande till . Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot promemorians förslag och bedömningar. Försvars- makten tillstyrker förslagen och uppger att myndigheten stöder förslagen. Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i denna del. Skälen för regeringens förslag: En genomgång av de lagändringar som har gjorts med anledning av visar att vissa svenska bestämmelser är utformade på så sätt att de endast omfattar styrkor och annan personal som tillhör en främmande stat. I de fall som bestämmelser i det kompletterande tilläggsprotokollet eller i värdlands- stödsavtalet också ska gälla Natohögkvarter och deras personal och de befintliga svenska bestämmelserna inte kan anses omfatta även dessa kategorier behövs en lagändring. Regeringen föreslår att beteckningen Natohögkvarter ska läggas till i de specifika bestämmelser som är aktuella. Det är dock viktigt att framhålla att det inte är fråga om att ge organisationen i sin helhet en viss status i svensk rätt, utan att det är de högkvarter med personal som omfattas av det kompletterande tilläggsprotokollet eller värdlandsstödsavtalet, som åsyftas. Av detta skäl väljs nämnda begrepp i stället för t.ex. internationell organisation. I Parisprotokollet/det kompletterande tilläggsprotokollet definieras vilka internationella militära högkvarter som avses. Det framgår således att protokollen avser dels Natos permanenta ledningsstrukturer såsom samtliga strategiska högkvarter (t.ex. Shape), dels varje annat mot- svarande internationellt högkvarter som har upprättats i enlighet med Nordatlantiska fördraget och som är inordnat i Natos ledningsstruktur. Men värdlandsstödsavtalet anger att privilegierna enligt det avtalet vad beträffar Natohögkvarteren inte bara gäller de internationella militära högkvarteren enligt definitionerna i protokollen utan också varje enhet eller avdelning av ett sådant högkvarter som sänds ut till värdlandet för att genomföra en Natoledd militär verksamhet. Med beteckningen ”Nato- högkvarter” i bestämmelserna avses således såväl alla de högkvarter som omfattas av avtalen som varje enhet eller avdelning av sådant högkvarter som kommer till inom ramen för sådan verksamhet som omfattas av värdlandsstödsavtalet. 2015/16:152 8.3.2 Straffrättslig jurisdiktion och internationellt Regeringens bedömning: Jurisdiktionsbestämmelserna i det kompletterande tilläggsprotokollet och värdlandsstödsavtalet kräver ingen ändring av domsrättsregler. lagstiftning om internationellt rättsligt samarbete är tillräcklig. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: En övervägande del av remissinstanserna har inga invändningar mot promemorians förslag och bedömningar. makten tillstyrker förslagen och uppger att myndigheten Ingen av remissinstanserna yttrar sig särskilt i frågan om straffrättslig jurisdiktion m.m. Skälen för regeringens bedömning: Artikel VII i Nato innehåller regler om bl.a. straffrättslig jurisdiktion (domsrätt) avseende brott som begås på den mottagande statens territorium. föreskriver ingen straffrättslig immunitet, utan innehåller bestämmelser om vilket land som ska utöva jurisdiktion. I vissa angivna fall gäller exklusiv domsrätt för endera staten. Men i många fall tillkommer domsrätt såväl den sändande som den mottagande staten och det finns därför regler om vilket land som i sådant fall ska ha företräde framför det andra, beroende på den typ av gärning det rör och mot vems intresse gärningen riktar sig. Reglerna innebär också att om den stat, som har företräde till utövande av jurisdiktion, avstår från denna övergår rätten till den andra staten. Av artikeln framgår vidare att den sändande staten har rätt att utöva domsrätt i den mottagande staten när det är den förstnämnda staten som har domsrätt enligt avtalet. reservationen till Nato innebär dock att när den sändande staten har företräde vid utövande av jurisdiktion, får sådan jurisdiktion inte utövas på svenskt territorium. I 2 kap. finns bestämmelser om svensk straffrättslig Huvudregeln är, i fråga om brott som har begåtts i , att svensk lag ska tillämpas och att svensk domstol är behörig, oaktat Från denna huvudregel finns dock undantag, bl.a. ska domstolarna iaktta de begränsningar som följer av allmänt erkända folkrättsliga grundsatser eller av överenskommelser med främmande makt (2 kap. 7 § ). Med detta åsyftas i första hand regler om immunitet. Regler om immunitet på grund av internationella överenskommelser som har anslutit sig till finns bl.a. i lagen (1976:661) om immunitet och privilegier i vissa fall. finns vidare regler som stadgar att det i vissa fall krävs regeringsbeslut för att åtal för brott ska få väckas här i landet (åtals- Det kan röra t.ex. den situationen att det i och för sig föreligger domsrätt för svensk domstol enligt svenska regler men att en internationell överenskommelse som är bindande för anger att en annan stat i första hand ska ha domsrätt. valde i samband med godkännandet av PFF att uppfylla sitt åtagande i denna del genom att just införa ett sådant krav på tillstånd från regeringen för att väcka åtal i de fall där det enligt avtalet kan bli aktuellt att utöva svensk domsrätt, i de fall är mottagande stat. Man ansåg att det var lämpligast att låta regeringen göra den bedömningen i varje enskilt fall. Eftersom reglerna i avtalet gäller såväl gärningar som begås i tjänsten som utanför denna infördes en ny paragraf, 2 kap. 7 b § . Det fanns en bestämmelse om krav på regeringsbeslut såvitt avser gärningar begångna av en utlänning i dennes officiella tjänst (2 kap. 7 a § ). Domsrättsreglerna i Nato är tillämpliga på samtliga personer som är knutna till styrkan, dvs. således också på civilanställd personal. Däremot gäller de inte för medföljande familjemedlemmar. När 2004 beslutade att vidga tillämpningen av PFF samt att ratificera bl.a. EU breddades bestämmelsen i 2 kap. 7 b § . Den anger numera att för brott som begåtts i av en utlänning som saknar hemvist i , men som befinner sig här inom ramen för internationellt militärt samarbete eller internationell kris- hantering och som omfattas av avtal som är i kraft i förhållande till , får åtal väckas endast efter förordnande av regeringen. Det tillkom också ett nytt andra stycke enligt vilket kravet på regeringsbeslut även gäller för en svensk medborgare eller utlänning med hemvist i om personen i fråga tjänstgör vid en främmande stats militära styrka. Med den sistnämnda regeln avses t.ex. den situationen att en svensk medborgare med dubbelt medborgarskap tjänstgör vid den sändande statens försvarsmakt och befinner sig i inom ramen för ett internationellt militärt samarbete som omfattas av ett avtal. I Parisprotokollet görs inga särskilda avvikelser från de materiella reglerna om domsrätt i Nato , vilket innebär att samma regler gäller även när det är Parisprotokollet respektive det kompletterande tilläggsprotokollet som är tillämpligt statusavtal. Det avser alltså situationen att personal som är placerad vid eller, enligt det kompletterande tilläggsprotokollet, ansluten till ett sådant högkvarter som omfattas av protokollen, begår ett brott på en avtalsparts område. är en organisation som, till skillnad från stater, av förklarliga skäl inte kan utöva domsrätt. Organisationen har ingen egen straffrätt och kan inte utöva någon straffrättslig jurisdiktion över personalen. Det kan därmed inte finnas konkurrerande intressen mellan Nato och den mottagande staten om att få utöva domsrätt. I Paris- protokollets artikel IV punkten a finns således en regel som anger att det är den stat vars militära lagar gäller för den berörda personen som får utöva den domsrätt som enligt Nato tillkommer den sändande staten. Som nämndes i avsnitt 8.2 anger definitionerna av begreppen styrka och civil komponent i protokollen att det rör sig om personer som tillhör eller, såvitt avser civila, är anställda av ett Nato/PFF-lands stridskrafter men som är placerade vid ett Natohögkvarter. Nato har ingen egen styrka utan högkvarteren består av avtalsparternas utsända. En annan sak är att staternas utsända militära personal kan, under placeringen vid ett högkvarter, komma att lyda under Natos befäl. Däremot finns en särskild grupp av civil personal som är direktanställd av Nato (artikel III 1 b) ii i Parisprotokollet), se mer om det strax nedan. Eftersom de flesta avtalsländer torde ha lagstiftning som innebär att deras militära lagar gäller för den militära personalen, dvs. personer i styrkan, även när de befinner sig på uppdrag utomlands, innebär artikel IV punkten a att det i regel är en annan PFF/Natostat som kommer att 2015/16:152 utöva domsrätt i de fall som den tillkommer sändande stat enligt PFF . Det är således inte någon skillnad från vad som gäller i enligt vårt nuvarande avtalsåtagande. När det gäller den civila personalen finns däremot större variation bland länder vad avser deras militära lagars tillämplighet. I de fall som det inte finns en stat vars militära lagar gäller för personen som begått brott, oavsett om denne är medlem av styrkan eller en civil komponent, och då Nato inte kan utöva jurisdiktion, måste exklusiv domsrätt enligt avtalet i stället tillfalla den mottagande staten. Samma sak torde gälla den särskilda kategori av civil personal som är direktanställd av Nato, eftersom protokollet inte inne- håller bestämmelser som föreskriver straffrättslig immunitet.