prop · H303134 · 2016-03-14 00:00:00 — Regeringens proposition 2015/16:134 Tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och Regeringen överlämnar denna proposition till . I propositionen föreslås ändringar i bestämmelserna i skollagen om bidrag till enskilda huvudmän för förskolor och skolor i form av tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever. Genom ändringarna förtydligas att tilläggsbeloppet ska vara individuellt bestämt utifrån barnets eller elevens behov. Vidare gör regeringen bedömningen att det bör klargöras att ett tilläggsbelopp också kan lämnas för sådana extraordinära stödåtgärder som ett barn eller en elev har behov av i undervisningen. Syftet med åtgärderna är att säkerställa att enskilda huvudmän för förskolor och skolor får de resurser som behövs för att tillgodose varje barns och elevs behov av särskilt stöd. Det föreslås även att en hänvisning i skollagen till specialutformade program i gymnasiesärskolan, som inte längre tillhandahålls, ska tas bort. De nya bestämmelserna föreslås träda i kraft . Förslag till riksdagsbeslut ................................................................. Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) ........................... Ärendet och dess beredning .............................................................. Tydligare bestämmelser om tilläggsbelopp ...................................... Principer för resursfördelning till förskolor och Barn och elever har rätt till särskilt stöd........................... 4.3En enskild huvudman kan få tilläggsbelopp för Det behövs förtydliganden om tilläggsbelopp.................. 4.5Hur ska bestämmelserna om tilläggsbelopp En konsekvensändring med anledning av att specialutformade program i gymnasiesärskolan inte finns kvar.................................. Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser................................... Sammanfattning av promemorian Vissa skollagsfrågor – Del 2 (U2014/5176/S) ........................... Förteckning över remissinstanserna ................................. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ......... Regeringen föreslår att antar regeringens förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800). 2Förslag till lag om ändring i skollagen (2010:800) Härigenom föreskrivs att 8 kap. 23 §, 9 kap. 21 §, 10 kap. 39 §, 11 kap. 38 §, 14 kap. 17 §, 16 kap. 54 §, 17 kap. 34 §, 19 kap. 47 §, 21 kap. 4 § och 25 kap. 13 § skollagen (2010:800) ska ha följande lydelse. barn som har ett omfattande behov barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. ska vara individuellt bestämt uti- från barnets behov. att betala tilläggsbelopp för ett att betala tilläggsbelopp för ett barn i behov av särskilt stöd, om barn, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. behov av särskilt stöd. bestämt utifrån elevens behov. att betala tilläggsbelopp för en elev att betala tilläggsbelopp för en i behov av särskilt stöd, om bety- elev, om betydande organisa- dande organisatoriska eller ekono- toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska behov av särskilt stöd eller ska Tilläggsbeloppet för en elev i särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Tilläggsbelopp ska lämnas för Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska er- behov av särskilt stöd eller ska er- Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. behov av särskilt stöd. bestämt utifrån elevens behov. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev att betala tilläggsbelopp för en i behov av särskilt stöd, om betyd- elev, om betydande organisa- ande organisatoriska eller ekonom- toriska eller ekonomiska svårig- iska svårigheter uppstår för kom- heter uppstår för kommunen. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller ska er- behov av särskilt stöd eller ska er- Tilläggsbeloppet för en elev i särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens behov. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen. Tilläggsbelopp ska lämnas för elever som har ett omfattande av särskilt stöd eller ska er- behov av särskilt stöd eller ska er- 2015/16:134 bjudas modersmålsundervisning. Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev i behov av särskilt stöd, om betydande ekonomiska eller organisatoriska svårigheter uppstår för kommunen. elever som har ett omfattande elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd eller som behov av särskilt stöd eller ska er- Tilläggsbeloppet för en elev i behov av särskilt stöd ska vara individuellt bestämt utifrån elevens Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för en elev för en elev som är i behov av sär- som är i behov av särskilt stöd, om skilt stöd, om betydande organisa- toriska eller ekonomiska svårig- heter uppstår för kommunen. Utbildning på grundläggande nivå syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som utbildningen i grundsärskolan ska ge. Utbildning på gymnasial nivå syftar till att ge vuxna kunskaper syftar till att ge vuxna kunskaper på en nivå som motsvarar den som på en nivå som motsvarar den som utbildningen på nationella program i gymnasiesärskolan ska ge. gymnasiesärskolan ska ge. barn som har ett omfattande behov barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. ska vara individuellt bestämt uti- från barnets behov. Hemkommunen är inte skyldig att betala tilläggsbelopp för ett att betala tilläggsbelopp för ett barn i behov av särskilt stöd, om 1 Senaste lydelse 2012:109. toriska eller ekonomiska svårig- Prop. heter uppstår för kommunen. 1.Denna lag träder i kraft . 2.Bestämmelserna i 21 kap. 4 § i den nya lydelsen tillämpas första gången på utbildning som påbörjas efter ikraftträdandet. 3.För utbildning som har påbörjats före ikraftträdandet gäller 21 kap. 4 § i den äldre lydelsen. 3 Ärendet och dess beredning fick två utredare i uppdrag att biträda () med att utarbeta förslag till vissa ändringar i skollagen (U2013/00467/). Uppdraget, som utökats i olika avseenden, har sedermera genomförts i form av en arbetsgrupp (U 2013:C). redovisade arbetsgruppen del 2 av uppdraget. Denna redovisning avsåg bl.a. tydligare bestämmelser om tilläggsbelopp för särskilt stöd till barn och elever och en följdändring i skollagen med anledning av den nya gymnasiesärskolan. Promemorian (U2014/05176/S) har remissbehandlats. I denna proposition behandlas ovan nämnda förslag i promemorian. En sammanfattning av promemorians förslag i dessa delar redovisas i bilaga 1 och promemorians lagförslag finns i bilaga 2. En förteckning av remissinstanserna finns i bilaga 3. Remissyttrandena finns tillgängliga i Utbildningsdepartmentet (U2014/05176/S). Under arbetet med propositionen har det uppmärksammats att det i konsekvens med de ändringar i skollagen (2010:800) som föreslås i promemorian när det gäller tilläggsbelopp också bör göras en motsvarande ändring i 25 kap. 13 § skollagen. Under den fortsatta beredningen har därför , och Kommuner och Landsting getts tillfälle att yttra sig över förslaget i denna del. Inkomna yttranden finns tillgängliga i (U2016/00238/GV). Regeringen beslutade att inhämta Lagrådets yttrande över ett lagförslag som är likalydande med lagförslaget i propositionen. Lagrådets yttrande finns i bilaga 4. Lagrådets synpunkter behandlas i avsnitt 4.4. I detta avsnitt behandlas bestämmelser om det s.k. tilläggsbeloppet som en enskild huvudman för en fristående skola ska få som ersättning av elevens hemkommun för att täcka kostnader för extraordinära stöd- åtgärder till en elev med ett omfattande behov av särskilt stöd. beloppet har en motsvarande funktion inom förskolan och i pedagogisk omsorg som erbjuds i stället för förskola eller fritidshem, när det gäller barn som har ett omfattande behov av särskilt stöd. bestämmelserna behövs, eftersom flera aktörer anser att tillämpningen av bestämmelserna har blivit mer restriktiv än vad lagstiftaren har tänkt sig. I avsnitt 4.1–4.3 lämnas som bakgrund en redovisning av principerna för resursfördelning till förskolor och skolor, i vilka fall ett barn eller en elev har rätt till särskilt stöd och under vilka förutsättningar en enskild huvudman kan få tilläggsbelopp för särskilt stöd. Behovet av se över be- Prop. 2015/16:134 stämmelserna om tilläggsbelopp behandlas i avsnitt 4.4 och regeringens förslag finns i avsnitt 4.5. 4.1Principer för resursfördelning till förskolor och skolor Resurser ska fördelas efter barns och elevers behov Huvudmannen för en skola ansvarar för att utbildningen genomförs i enligt med bestämmelserna i skollagen (2010:800), de föreskrifter som har meddelats med stöd av skollagen och de bestämmelser för utbildningen som kan finnas i andra författningar (2 kap. 8 § skollagen). Kommuner ska fördela resurser till utbildningen inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov (2 kap. 8 a §). Rektorn och förskolechefen beslutar om sin enhets inre organisation och ansvarar för att fördela resurser inom enheten efter barnens och elevernas förutsättningar och behov (2 kap. 10 §). I detta innefattas ansvar för och beslut om övergripande organisation av det pedagogiska arbetet och arbetet med barn och elever i behov av särskilt stöd, se propositionen Den nya skollagen – för kunskap, valfrihet och trygghet (prop. 2009/10:165 s. 647). Hur resurser ska fördelas till kommunala skolor är relativt oreglerat Det finns ingen närmare reglering av hur en kommun ska fördela medel mellan sina skolor. Det finns således inga regler för ”grundbelopp” eller ”tilläggsbelopp” som kommunen ska tillämpa. Till grund för fördelningen används vanligen antalet elever vid en skola, ofta med någon form av tillägg av olika för olika elevgrupper. Till exempel förekommer det att en andel av skolbudgeten avsätts för fördelning efter socioekonomiska kriterier (se Kommunernas resursfördelning till grundskolor, 391, 2013). Vid resursfördelning, organisation och val av metoder och arbetssätt ska professionen och huvudmännen anpassa verksamheten utifrån elevernas skilda behov och förutsättningar. De medel som en skola har tilldelats ska finansiera utbildningen för alla elever vid skolan, där undervisningen av en del elever kan vara mer resurskrävande än undervisningen av andra. Systemet kan i praktiken innebära att resurser eller insatser kan behöva omfördelas mellan elevgrupper eller årskurser. En beräkningsnyckel som baseras på ett visst belopp per elev innebär dock inte att en enskild elev har ”rätt” till en utbildning för det belopp som används vid fördelningen eller att beloppet har avsatts för en viss elev. Det är av detta skäl olyckligt att uttrycket skolpeng ibland används, vilket ger en bild av att en enskild elev ”har” ett visst individuellt belopp, en peng, avdelad för sin utbildning. 2015/16:134 Grundbeloppet är huvudsaklig finansieringskälla för fristående förskolor och skolor och är inte individbaserat När det gäller fristående skolor (och förskolor) finns det visserligen något mer specifika bestämmelser om resursfördelning än när det gäller kommunala skolor. I grunden är det dock samma utgångspunkter och principer som används när de fristående skolorna ska ersättas som kommunen använder vid fördelningen till de egna skolorna. Bidragssystemet, med ett grundbelopp per elev som beräkningsgrund, är det verktyg genom vilket kommunerna finansierar enskilda huvudmäns utbildning vid fristående skolor. Detta belopp ska normalt täcka de sammantagna kostnaderna för utbildningen av eleverna vid skolan. Finansieringen bygger därmed, precis som för de kommunala skolorna, på ett schablonbelopp per elev där undervisningen av vissa elever är dyrare än undervisningen av andra, bl.a. beroende på i vilken omfattning undervisningen behöver anpassas för enskilda elever. Kostnaden för undervisningen av en specifik elev är inte heller i detta fall kopplad till storleken på grundbeloppet som ges för den eleven. Grundbeloppet är således kommunens bidrag till den enskilde huvudmannen för finansiering av en elevplats enligt schablon. Utöver denna huvudsakliga finansieringskälla – grundbeloppet – ska det även i vissa fall, som behandlas i avsnitt 4.3, ges ett s.k. tilläggsbelopp för elever i fristående skolor som har ett omfattande behov av särskilt stöd av extraordinärt slag. 4.2Barn och elever har rätt till särskilt stöd Skollagen föreskriver att utbildningen ska vara likvärdig inom varje skolform oavsett var i landet den anordnas (1 kap. 9 §), vilket även får anses gälla oavsett huvudman. I en av lagens portalparagrafer slås det fast att hänsyn ska tas till barns och elevers olika behov i utbildningen. Barn och elever ska ges stöd och stimulans så att de utvecklas så långt som möjligt. En strävan ska vara att uppväga skillnader i barnens och elevernas förutsättningar att tillgodogöra sig utbildningen (1 kap. 4 §). Det innebär bl.a. att flickor och pojkar och kvinnor och män ska ha likvärdiga förutsättningar att utvecklas. I skollagens tredje kapitel om barns och elevers utveckling mot målen slås det fast att alla barn och elever ska ges den ledning och stimulans som de behöver i sitt lärande och sin personliga utveckling för att de utifrån sina egna förutsättningar ska kunna utvecklas så långt som möjligt enligt utbildningens mål. Elever som till följd av funktionsnedsättning har svårt att uppfylla de olika kunskapskrav som finns ska ges stöd som syftar till att så långt som möjligt motverka funktionsnedsättningens konsekvenser (3 kap. 3 §). Om det inom ramen för undervisningen eller på annat sätt framkommer att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska eleven skyndsamt ges stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen (3 kap. 5 a §). Om det trots att sådant stöd har lämnats framkommer i undervisningen eller på annat sätt att det kan befaras att en elev inte kommer att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås, ska detta anmälas till rektorn. Detsamma gäller om det finns Prop. 2015/16:134 särskilda skäl att anta att sådana anpassningar inte skulle vara tillräckliga. Rektorn ska då se till att elevens behov av särskilt stöd skyndsamt utreds. Behovet av särskilt stöd ska även utredas om eleven uppvisar andra svårigheter i sin skolsituation. Om utredningen visar att eleven är i behov av särskilt stöd, ska han eller hon ges ett sådant stöd (3 kap. 8 §). I förarbetena till den nämnda bestämmelsen om extra anpassning av undervisningen inom ramen för den ordinarie undervisningen anges, när det gäller gränsdragningen mellan särskilt stöd och extra anpassningar, att särskilt stöd avser insatser av mer ingripande karaktär som normalt inte är möjliga att genomföra för lärare inom ramen för den ordinarie undervisningen. Även insatsernas omfattning och varaktighet måste beaktas. Enstaka specialpedagogiska insatser kan vara att betrakta som stöd i form av extra anpassningar inom ramen för den ordinarie undervisningen medan mer omfattande eller regelbundna specialpedagogiska insatser utgör särskilt stöd (prop. 2013/14:160 s. 21). För en elev i , grundsärskolan, specialskolan eller i sameskolan ska det särskilda stödet ges på det sätt och i den omfattning som behövs för att eleven ska ha möjlighet att nå de kunskapskrav som minst ska uppnås (3 kap. 10 §). När det gäller förskolan ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges det stöd som deras speciella behov kräver. Om det genom uppgifter från förskolans personal, barnets vårdnadshavare, barnet själv eller på annat sätt framkommer att ett barn är i behov av särskilt stöd, ska förskolechefen se till att sådant stöd ges (8 kap. 9 §). Inom pedagogisk omsorg ska barn som av fysiska, psykiska eller andra skäl behöver särskilt stöd i sin utveckling ges den omsorg som deras speciella behov kräver (25 kap. 2 §). 4.3En enskild huvudman kan få tilläggsbelopp för särskilt stöd Tilläggsbelopp ingår i bidragen respektive 2011 trädde nya regler för beräkning av kommunernas bidrag till enskilda huvudmän för skolor och förskolor i kraft. Dessa bestämmelser tillämpades första gången på bidrag för . Reglerna bygger på likabehandlingsprincipen och syftar till att verksamheter med enskild huvudman ska få bidrag på lika villkor och inte missgynnas i förhållande till kommunernas egna verksamheter. Bidraget ska bestå av det grundbelopp som har beskrivits i avsnitt 4.1 och i vissa fall ett tilläggsbelopp. Tilläggsbelopp ska bl.a. lämnas för barn och elever som har ett omfattande behov av särskilt stöd. Hemkommunen är dock inte skyldig att betala tilläggsbelopp för ett barn eller en elev i behov av särskilt stöd, om betydande organisatoriska eller ekonomiska svårigheter uppstår för kommunen (se t.ex. 10 kap. 39 § skollagen). Bestämmelserna om kommuners bidrag till pedagogisk omsorg beslutades och började tillämpas på bidrag för . De är dock utformade på motsvarande sätt som bestämmelserna om bidrag till enskilda förskolor, fritidshem och förskoleklasser (se prop. 2009/10:157 s. 25). En del i reformen med de nya bidragsreglerna var att beslut om bidrag ska vara möjliga att överklaga till allmän förvaltningsdomstol enligt regler i skollagen (28 kap. 5 § 2). kunde en kommuns bidragsbeslut endast överklagas enligt bestämmelserna om laglighetsprövning i 10 kap. kommunallagen (1991:900). Tilläggsbeloppet ges för extraordinära stödåtgärder Av förarbetena till de reformerade bidragsreglerna framgår att en fristående skola inom ramen för sina normala resurser ska kunna ge stöd åt flertalet elever. Den ska, på samma sätt som en skola, kunna anpassa sin organisation och sin undervisning så att hänsyn tas till elevens behov och förutsättningar. Kostnaden för att utreda elevers eventuella behov av särskilt stöd och att upprätta åtgärdsprogram samt för stöd i form av extra undervisning eller undervisning i en särskild grupp som syftar till att hjälpa elever med svårigheter att nå målen, ingår i grundbeloppets kostnadspost för undervisning. Tilläggsbeloppet är endast avsett att ge möjlighet till särskild ersättning för enskilda elever som har omfattande behov av särskilt stöd. Frågan om läromedel och utrustning för särskilt stöd ska beräknas under grundbeloppets kostnadspost för läromedel och utrustning eller under tilläggsbeloppet beror också på omfattningen av det stödbehov som ska tillgodoses. Möjligheterna att begära extra resurser för elever (eller barn) i behov av särskilt stöd är mycket begränsade (prop. 2008/09:171 s. 34 och 42). För att tilläggsbelopp ska utgå bör det enligt förarbetena vara fråga om stödåtgärder av extraordinärt slag, som inte har koppling till den vanliga undervisningen och som innebär att mer betydande resurser måste avsättas för en enskild elevs räkning. Stödet bör väsentligt avvika från vad som har samband med de resurser som normalt kan hänföras till det generella stöd som skolan är skyldig att tillhandahålla. Det kan t.ex. vara frågan om tekniska hjälpmedel, särskilda läromedel, assistenthjälp och anpassning av en skollokal. Det kan också vara frågan om stödåtgärder till elever med stora inlärningssvårigheter som beror på språkliga eller sociala faktorer. Även elever med olika förståelsenivå och olika kunskapsprofiler kan räknas hit. För sådana elever är det i första hand specialpedagogiska insatser som kan bli aktuella (se prop. 2008/09:171 s. 34 och 42). Kostnaderna för stödet ska vara kopplade till en enskild elev och ha samband med hans eller hennes särskilda behov och förutsättningar för att kunna fullgöra sin skolgång. Det krävs att elevens stödbehov klarläggs och bedöms, t.ex. inom ramen för den utredning och det åtgärdsprogram som skolans rektor ansvarar för (prop. 2008/09:171 s. 42). I skolförordningen (2011:185) och gymnasieförordningen (2010:2039) anges att med tilläggsbelopp avses ersättning för assistenthjälp, anpassning av lokaler eller andra extraordinära stödåtgärder som inte har anknytning till den vanliga undervisningen (14 kap. 8 § respektive 13 kap. 7 §). Högsta förvaltningsdomstolens dom om tilläggsbelopp Under de år som gått sedan de nya bidragsreglerna började gälla har ett mycket stort antal ärenden prövats i domstol. En stor andel av dessa har handlat om huruvida en verksamhet med enskild huvudman har rätt till tilläggsbelopp för särskilt stöd. Enligt uppgift från Friskolornas riksför- bund har den enskilde huvudmannen nekats tilläggsbelopp i en klar majoritet av dessa ärenden. I ett vägledande avgörande har prövat frågan om förutsättningarna för bidrag enligt skollagen till en fristående skola i form av tilläggsbelopp (HFD 2012 ref. 46). I målet hade en kommun avslagit en ansökan från huvudmannen för en fristående skola om att bidrag i form av ett tilläggsbelopp avseende kostnader för en elev- assistent och en extra lärare skulle lämnas för en av skolans elever. marrätten fann att ett tilläggsbelopp skulle lämnas för assistenten men inte för resursläraren. När det gäller resursläraren uttalade kammarrätten att en resurslärare måste anses utgöra undervisande personal med syfte att hjälpa eleven att nå skolans utbildningsmål och att kostnaden för resursläraren därför skulle rymmas inom grundbeloppet. överklagade kammarrättens dom till och yrkade att domen skulle upphävas i den del som avsåg tilläggsbelopp av- seende kostnader för en assistent. I sina domskäl uttalade att en förutsättning för att tilläggsbelopp ska kunna lämnas är att eleven har ett omfattande behov av särskilt stöd som inte är förknippat med undervis- ningssituationen och att stödåtgärderna ska vara extraordinära. alla elevers behov ska därmed enligt domstolen kunna tillgodoses inom ramen för grundbeloppet. Vidare uttalade domstolen att regelverket för- utsätter att en individuell bedömning görs av varje elevs unika situation Om utredningen visar att en viss elev har ett stödbehov som är av det slaget att det kan anses kvalificera som ett omfattande behov av särskilt stöd, saknar det betydelse att andra elever med motsvarande diagnos inte har bedömts ge rätt till tilläggsbelopp. måste dock utredningen klart visa att eleven har ett sådant omfattande behov av särskilt stöd, eftersom tilläggsbelopp endast ska lämnas i fann att det var uppenbart att eleven var i behov av extra stöd i undervisningen och att behovet inte var sådant att det skulle berättiga till tilläggsbelopp om eleven gått i en skola i hemkommunen. Domstolen fann vidare att utred- ningen inte visade att eleven hade ett sådant omfattande behov av särskilt stöd utanför undervisningssituationen som var av det slaget att ett tilläggsbelopp ändå kunde lämnas. Det behövs förtydliganden om tilläggsbelopp Regeringens bedömning: Bestämmelserna om tilläggsbelopp till fri- stående förskolor och skolor för barn och elever i behov av särskilt stöd bör förtydligas. kommande förslag bör inte inväntas, utan ändringarna bör göras . Skälen för regeringens bedömning ser över bestämmelserna om bidrag till fristående skolor…