prop · H30387 · 2016-02-02 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:87 Kontrollstation för de klimat- och energipolitiska målen till 2020 samt Regeringen överlämnar denna skrivelse till . (Miljö- och ) I skrivelsen redovisar regeringen en kontrollstation för uppföljning av de klimat- och energipolitiska målen till 2020. har antagit ett mål om att utsläppen av växthusgaser ska minska till 2020 Detta gäller för de sektorer som inte ingår i EU:s handelssystem för utsläppsrätter. Målet är ett etappmål under miljökvali- tetsmålet Begränsad klimatpåverkan. har även satt upp tre energipolitiska mål : Andelen förnybar energi ska utgöra av den totala energianvändningen, andelen förnybar energi i transportsektorn ska vara , energianvändningen ska vara effektivare. Sistnämnda uttrycks som ett sektorsöver- gripande mål om minskad energiintensitet mellan 2008 Regeringens bedömning är att etappmålet för utsläpp av växthusgaser Den förra regeringens inriktning var att en tredjedel av minsk- ningen skulle ske i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla Regeringens ambition är dock att i ökad utsträckning nå målet genom nationella insatser. Bedömningen när regeringen tillträdde var att utsläppen skulle behöva minska med ytterligare till 2020 för att etappmålet ska nås enbart genom nationella åtgärder. tillgängliga utsläppsstatistik och prognosunderlag samt en bedömning av effekterna av regeringens politik indikerar att utsläppsgapet vad gäller nationella utsläpp har uppemot halverats. genomfört nya åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser i Sveri- ge till 2020, och flera utredningar har tillsatts med fokus på transportsek- 2015/16:87 torn. Regeringen avser att återkomma med ytterligare åtgärder som bidrar till minskade utsläpp av växthusgaser. Regeringens ökade stöd till internationella klimatinsatser har redovisats i budgetpropositionen , och redovisas därför inte i denna skrivelse. Regeringen bedömer att de två målen för andelen förnybar energianvändning kommer att nås med dagens styrmedel. För energipolitiken har regeringen också höjt ambitionen mot 2020. Detta görs bland annat genom en höjning av målet inom elcertifikatsystemet, som regeringen har presenterat ett flertal nya åtgärder för att öka andelen förnybar energi. Regeringen bedömer att även målet om energieffektivisering uppnås med befintliga styrmedel och åtgärder. Måluppfyllelsen är svårbedömd, men effekterna av befintliga styrmedel och de åtgärder som har beslutats i vårändringsbudgeten och budgetpropositionen förväntas sammantaget leda till att målet uppnås. Flera av de åtgärder som bidrar till att reducera utsläppen av växthusgaser bidrar också till ökad andel förnybar energi och till energieffektivisering. I skrivelsen redovisar regeringen en uppdatering av det klimatvetenskapliga kunskapsläget. Den globala medeltemperaturen har stigit med näst intill en grad jämfört med förindustriell tid. I har den observerade temperaturförändringen varit ungefär dubbelt så stor som det globala genomsnittet. märks effekterna av ett förändrat klimat. FN:s klimatpanel IPCC har tagit fram olika klimatscenarier. Dessa pekar mot att temperaturökningen kommer att uppgå till 3,7–4,mot slutet av detta sekel jämfört med förindustriell tid om inga ytterligare utsläppsbegränsningar genomförs förutom de redan beslutade. Vid klimatmötet i beslutade länderna om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal där man slår fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl och att man ska sträva efter att begränsa den till . Vid utgången av 2015 hade 188 länder lämnat in nationella planer för utsläppsminskningar. Sammanställningar av dessa pekar på att de inte räcker till för att få de globala utsläppen att börja minska och att de är helt otillräckliga för att uppnå temperaturmålet. En successiv och väsentlig skärpning av ländernas planer på utsläppsminskningar krävs därför framöver. Regeringen redovisar även arbetet med klimatanpassning. Regeringens vision för samhällets anpassning till ett förändrat klimat är att utveckla ett långsiktigt hållbart och robust samhälle som aktivt möter klimatförändringar genom att minska sårbarheter och tillvarata möjligheter. Fortsatta och förstärkta satsningar krävs inom många olika områden för att anpassa samhället till ett förändrat klimat. Regeringen avser att utarbeta en nationell strategi för klimatanpassning i syfte att långsiktigt stärka klimatanpassningsarbetet och den nationella samordningen av detta arbete. för klimatanpassning liksom utredningen om ett stärkt arbete för anpassning till ett förändrat klimat utgör också viktiga underlag för det fortsatta arbetet med klimatanpassning. Åtgärder för att anpassa samhället till ett förändrat klimat behöver ske såväl i närtid som på lång sikt och inom många verksamhetsområden. Ärendet och dess beredning ............................................................. De klimat- och energipolitiska målen till 2020 och regeringens inriktning för klimat- och energipolitiken .................... Klimat- och energimålen ..................................... Höjda ambitioner för klimat- och energipolitiken ............. Den långsiktiga klimatpolitiken ........................................ Kunskapsläget om klimatförändringarna ......................................... Klimatet har redan förändrats.......................................... Olika klimatscenarier och de effekter dessa innebär ....... 4.3Temperaturökningen kan fortfarande begränsas till Klimatmålet – trender och prognoser för utsläpp av växthusgaser samt nationella styrmedel......................................... Trender och prognoser för sektorer som helt eller mestadels omfattas av det nationella klimatmålet ........... 5.2Trender och prognoser för sektorer som till största del omfattas av EU:s utsläppshandelssystem .................. 5.3Trender och prognoser för sektorer som varken omfattas av det nationella klimatmålet eller EU:s Bedömning av måluppfyllelse 2020 ................................ Befintliga styrmedel med bäring på klimatmålet............. Nya åtgärder på klimatområdet ....................................... 6 Förnybar energi och energieffektivisering – bedömning av Andel förnybar energi totalt ............................................ Andelen förnybar energi i transportsektorn..................... 7.1Redovisning av arbetet med anpassning till ett 7.2Internationell utblick – arbetet inom EU och inom Stärkt anpassning till ett förändrat klimat........................ Metod för beräkning av utsläppsutrymme .............. Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde ..... 1 Ärendet och dess beredning överlämnade den förra regeringen propositionerna En sammanhållen klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) och En sammanhållen klimat- och energipolitik – Energi (prop. 2008/09:163) till . I propositionerna föreslog regeringen fyra klimat- och energipolitiska mål : förnybar energi i den totala energianvändningen, förnybar energi i transportsektorn, minskad energiintensitet jämfört med , och minskning av utsläppen av växthusgaser i den icke-handlande sektorn. har sedan beslutat om en ny målstruktur för miljöarbetet där utsläppsmålet ingår som etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 2009/10:155, bet. 2009/10:MJU25, rskr. 2009/10:377). I de sammanhållna klimat- och energipropositionerna gjorde regeringen bedömningen att en kontrollstation borde genomföras i syfte att analysera utvecklingen i förhållande till målen liksom kunskapsläget om klimatförändringarna. Regeringen aviserade dessutom en nationell kontrollstation för uppföljning av arbetet med klimatanpassning i samband med nästa klimatpolitiska kontrollstation. gav i uppdrag åt och att gemensamt analysera möjligheterna att nå de klimat- och energipolitiska mål till 2020 som beslutat. och redovisade uppdraget (dnr M2014/02107/Kl). inkom med ett kompletterande underlag som tagits fram i samarbete med . gav () i uppdrag att i samråd med Na- turvårdsverket och ta fram ett underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget. redovisade uppdraget (dnr M2014/02783/Kl). gav i uppdrag åt att i samarbete med berörda myndigheter följa upp och analysera det arbete med klimatanpassning som skett sedan Klimat- och sårbarhetsutredningen (SOU 2007:60) och bedöma återstående behov av åtgärder med förslag på fortsatt arbete med klimatanpassning. Remissinstansernas synpunkter finns tillgängliga hos Miljö- och (dnr M2015/01162/Kl). 2De klimat- och energipolitiska målen till 2020 och regeringens inriktning för klimat- och energipolitiken Klimatet är vår tids ödesfråga och en av regeringens högst prioriterade frågor. Om den globala temperaturen fortsätter att stiga i den takt som forskarna ser och förutspår, kommer det att leda till mycket allvarliga konsekvenser för livet på jorden. Ett flertal mål har antagits inom EU och globalt som sätter ramar för klimatpolitik. Parterna till för klimatförändringar har tidigare kommit överens om att den globala uppvärmningen ska begränsas till jämfört med förindustriell tid. Vid klimatkonventionens tjugoförsta partsmöte i beslutade länderna om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal som ska gälla . I avtalet slår man fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl och att man ska sträva efter att begränsa den till . och EU har också kvantitativa åtaganden under Kyotoprotokollet, som antagits under ramkonventionen. EU har antagit ett mål om 20 procents minskning av utsläppen till 2020 jämfört med nivåer, och . EU har även antagit ett långsiktigt mål om en minskning av utsläppen av växthusgaser med 80–till 2050 jämfört med . I har antagit miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan (prop. 1997/98:145, bet. 1998/99:MJU6, rskr. 1998/99:183). Målet innebär att halten av växthusgaser i atmosfären ska stabiliseras på en nivå som innebär att människans påverkan på klimatsystemet inte blir farlig. Målet ska nås på ett sådant sätt och i en sådan takt att den biologiska mångfalden bevaras, livsmedelsproduktionen säkerställs och andra mål för hållbar utveckling inte äventyras. För att tydligare definiera innebörden av målet och det miljötillstånd som ska uppnås har tidigare beslutat om två preciseringar av miljökvalitetsmålet. Den första preciseringen fastställer att den globala ökningen av medeltemperaturen begränsas till jämfört med den förindustriella nivån (prop. 2008/09:162, bet. 2008/ 09:MJU28, rskr. 2008/09:300). Målet brukar kallas för tvågradersmålet eller temperaturmålet. Ur temperaturmålet har också en annan precisering i form av ett koncentrationsmål härletts och som har antagit. Enligt den precisering som ibland kallas koncentrationsmålet ska klimatpolitik utformas så att den bidrar till att koncentrationen av växthusgaser i atmosfären på lång sikt stabiliseras på nivån högst 400 miljondelar koldioxidekvivalenter. Slutligen har även ställt sig bakom visionen om att inte ska ha några nettoutsläpp av växthusgaser . 2015/16:87 Klimatfrågan är nära kopplad till frågan om energiförsörjning. Koldioxid från energiförsörjning utgör av de totala utsläpp av växthusgaser som människan är ansvarig för. Energisektorn, som i vid bemärkelse inkluderar el- och värmeproduktion, bostäder och lokaler, industrins förbränning och transportsektorn, står för av totala utsläpp. I propositionen En sammanhållen svensk klimat- och energipolitik – Klimat (prop. 2008/09:162) görs bedömningen att användningen av fossila bränslen för uppvärmning kommer att avvecklas , och bör ha en fordonsflotta som är oberoende av fossila bränslen. Regeringens ambition är att ska ha ett energisystem som baseras på förnybar energi. ska bli ett av världens första fossilfria välfärdsländer, bland annat genom att ta steg mot cirkulär och biobaserad ekonomi. har antagit fyra klimat- och energipolitiska mål för : Andelen förnybar energi ska 2020 utgöra av den totala energianvändningen. Andelen förnybar energi i transportsektorn ska 2020 vara minst effektivare energianvändning till 2020. Målet uttrycks som ett sektorsövergripande mål om minskad energiintensitet med 40 procents minskning av utsläppen av klimatgaser jämfört med Målet avser den icke handlande sektorn. EU:s utsläppshandelssystem (EU ETS) omfattar av totala utsläpp av växthusgaser –2020. Det mesta av utsläppen från industrin och från el- och värmeproduktion ingår i systemet. För den handlande sektorn gäller ett EU-gemensamt mål om 21 procents minskning av växthusgasutsläpp jämfört med , året då EU ETS infördes. har även ett bindande mål enligt EU:s klimat- och energipaket att minska utsläppen utanför EU ETS till 2020 jämfört med . Om man räknar om det nationella målet om minskade utsläpp till 2020 till basår 2005 i stället , motsvarar det . Det nationella klimatmål som har antagit är alltså mer långtgående än EU-åtagande till 2020. EU:s klimat- och energipaket inkluderar även mål för förnybar energi och energieffektivisering. Dessa mål nås om når de nationella energipolitiska målen. 2.2 Höjda ambitioner för klimat- och energipolitiken Det etappmål för miljökvalitetsmålet Begränsad klimatpåverkan som har antagit är att klimatutsläppen ska minska till 2020 jämfört med . Målet avser de verksamheter som inte om- fattas av EU ETS. Den förra regeringens inriktning var att en tredjedel av Skr. 2015/16:87 minskningen skulle ske i form av investeringar i andra EU-länder eller flexibla mekanismer som CDM (mekanismen för ren utveckling). Regeringen höjer nu ambitionen och vill i ökad utsträckning nå etappmålet till 2020 genom nationella insatser. –2018 ska växthusgasutsläppen i tydligt minska. Klimatpolitiken måste förstärkas för att regeringens ambitioner om minskade klimatutsläpp ska infrias. Klimatfrågan ska genomsyra alla berörda politikområden, och den ska grundas på principerna om ett pris på koldioxid och om att förorenaren ska betala för sina utsläpp. Stimulanser och ekonomiska styrmedel ska användas för att ställa om det svenska samhället och miljöskatternas styrande effekt ska öka. Väl avvägda och väl utformade skatter bidrar till att mål inom klimatområdet nås på ett kostnadseffektivt sätt. För att åstadkomma en långsiktig omställning och för att komplettera styrningen inom områden där priskänsligheten är svag eller där generella miljöskatter inte är lämpliga behövs också andra styrmedel. Vilka styrmedel som bör användas i olika sektorer och hur de utformas för att uppnå önskad omställning beror bland annat på sektorernas karaktär, priskänslighet och internationella kontext. Samverkan mellan ett flertal aktörer i samhället är viktig, och klimatarbetet stärks av att även kommuner, aktörer med regionalt utvecklingsansvar, länsstyrelser och landsting är engagerade. För energipolitiken har regeringen också höjt ambitionen mot 2020. Detta görs bland annat genom en höjning av målet inom elcertifikatssystemet, som är ett marknadsbaserat stödsystem som syftar till att främja produktionen av el från förnybara energikällor. utvidgades elcertifikatsystemet till . och har ett gemensamt mål om att öka den förnybara elproduktionen med till 2020 jämfört med . höjs detta till (prop. 2014/15:123, bet. 2015/16:NU6, rskr. 2015/16:5). Ambitionshöjningen innebär att ska finansiera ny förnybar el till 2020 jämfört med . har regeringen presenterat ett flertal nya åtgärder för att öka andelen förnybar energi. Flera av de åtgärder som bidrar till att reducera utsläppen av växthusgaser, bland annat från transportsektorn, bidrar också till ökad andel förnybar energi. De nya åtgärderna presenteras mer i detalj i avsnitten 4.6 och 5. ska vara ett föregångsland och visa globalt ledarskap genom en ambitiös klimatpolitik. Alla världens länder måste ställa om till ett hållbart samhälle för att begränsa den globala uppvärmningen. Vid FN:s klimatkonventions tjugoförsta partsmöte i beslutade länderna om ett nytt globalt och rättsligt bindande klimatavtal där man slår fast att den globala temperaturökningen ska hållas väl och att man ska sträva efter att begränsa den till . Det nya klimatavtalet innebär att länder successivt ska skärpa sina åtaganden och att dessa ska förnyas . En gemensam översyn av världens samlade ansträngningar för att minska klimatpåverkan ska Principer för uppföljning och rapportering etab- leras, som bland annat lägger grunden för ett framtida gemensamt system för transparens och uppföljning kring länders åtaganden och genomför- ande av dessa. Därutöver antogs principer för användning av utsläpps- handelssystem och flexibla mekanismer under det nya avtalet som säker- ställer miljöintegriteten exempelvis genom att undvika dubbelräkning. En ny mekanism som ska bidra till utsläppsminskningar och främja håll- bar utveckling etableras. Avtalet säkerställer fortsatt stöd till utvecklings- länders arbete med både utsläppsbegränsningar och klimatanpassning genom klimatfinansiering, tekniköverföring och kapacitetsuppbyggnad. uppmuntras fler länder att bidra till klimatfinansiering fram- Avtalet erkänner vikten både av att anpassa sig till klimatföränd- ringarna och av att undvika och hantera de skador och förluster som kli- matförändringarna ger upphov till. Länder uppmanas att bevara och håll- bart bruka skogen och minska den globala avskogningen, för att bidra till både utsläppsbegränsningar och klimatanpassning. Enligt FN:s klimatpanel IPCC krävs en minskning med 40– av de globala utsläppen till 2050 jämfört med för att hålla den glo- fortsätta minska ner till noll eller till och med till negativa utsläpp någon Ett scenario som leder till att den globala uppvärmningen begränsas till ned mot kräver ut- släppsminskningar i den mer ambitiösa änden av intervallerna. har varit mot fortsatt ökande utsläpp. Inför mötet i uppmanades länder att lämna in nationella planer för utsläppsminskningar, så kallade Intended Nationally Determined Contri- butions (INDC). Vid början av 2016 hade 187 länder lämnat in sådana Beräkningar av effekten av dessa har gjorts av flera bedömare. Beräkningarna är osäkra på grund av planernas utformning, där exempel- vis vissa åtgärder är villkorade, och de osäkerheter som är förenade med att utifrån en viss utsläppsreduktion bedöma hur stor den resulterande Beräkningarna pekar dock på att planerna inte räcker till för att få de globala utsläppen att börja minska och att de är helt otillräckliga för att uppnå temperaturmålet. Det kommer alltså att krävas betydande ytterligare insatser för att hålla temperaturökningen väl under två grader och detta gäller i ännu större utsträckning om tempe- raturökningen ska begränsas till nära . För att nå de långsiktiga målen och därmed begränsa den globala upp- värmningen behövs även nya mål på medellång sikt. 2014 beslutade om ett ramverk för klimat- och energi- politiken till 2030 med ett klimatmål om 40 procents utsläppsminskning en analys av förslag till klimat- och energiramverk till 2030 konstaterat att ett mål om utsläppsminskningar om är otillräckligt för att hålla den globala uppvärmningen under 2 grader Cel- sius (dnr M2014/02471/Kl). Regeringen delar denna bedömning. om ligger i linje med EU:s ansvar och förmåga. Också i finns behov av att tydliggöra ramarna för den svenska klimatpolitiken och sätta nya etappmål. Regeringen har därför gett den parlamentariska Miljömålsberedningen (M2010:04) i uppdrag att föreslå hur ett klimatpolitiskt ramverk och en strategi för en samlad och lång- siktig klimatpolitik kan utformas (dir. 2014:165). Ett klimatpolitiskt ram- Skr. 2015/16:87 verk behövs för att skapa tydlighet och stabilitet på vägen mot ett lång- Det är viktigt att olika samhällsaktörer har klart för sig vart vi är på väg, hur ansvaret för att nå målen är fördelat och hur målen ska nås. Miljömålsberedningen ska lämna förslag . Regeringens målsättning är att ska ha ett energisystem som baseras på förnybar energi. Elektrisk energi har en central roll i energiförsörjning och kan komma att få en allt större betydelse i takt med att allt fler verksamheter använder el, t.ex. inom transportsektorn och att nya elkrävande verksamheter etableras, t.ex. datorhallar. är prognos att den totala energianvändningen kommer att minska . Framtidens energiförsörjning kräver nya lösningar som ger en trygg, marknadskraftig och klimatanpassad tillgång till el. Det är därmed angeläget att skapa förutsättningar för en långsiktigt hållbar elförsörjning och få till stånd samhällsekonomiskt effektiva investeringar i alla delar av energisystemet –tillförsel, överföring, lagring och användning. Regeringen har därför tillsatt en parlamentarisk kommission som ska ta fram underlag till en bred politisk överenskommelse om den långsiktiga energipolitiken (dir. 2015:25). Särskild tonvikt ska läggas på den framtida försörjningen med el. Uppdraget ska redovisas . Eftersom Energikommissionen främst fokuserar på förhållandena för elförsörjningen –2030 bedömer regeringen att resultatet av kommissionens arbete inte kommer att få någon påverkan på måluppfyllelsen av de energipolitiska målen till 2020. 3 Kunskapsläget om klimatförändringarna Det klimatvetenskapliga kunskapsläget utvecklas kontinuerligt. FN:s klimatpanel, IPCC, bildades med syfte att sammanställa information om de globala klimatförändringarna. har IPCC:s rapporter spelat en särskilt viktig roll i att ge underlag om klimatet och människans påverkan på klimatsystemet, klimateffekter, liksom vad gäller människans möjligheter att minska sin påverkan och anpassa sig till de förändringar som inte kan undvikas. publicerade IPCC sin femte utvärderingsrapport (AR5), bestående av tre delrapporter och en syntesrapport. Utvärderingsrapporten har varit utgångspunkt för som i samråd med och har utarbetat underlag om det klimatvetenskapliga kunskapsläget inför kontrollstationen (dnr M2014/02783/Kl). Avsnitt 3 bygger på detta underlag. 3.1Klimatet har redan förändrats IPCC:s femte utvärderingsrapport visar att den globala medeltemperaturen ökade med . , som inte var med i underlaget till IPCC, var enligt amerikanska och det varmaste året någonsin uppmätt i världen. har klimatförändringarna visat sig även på andra sätt. Kalla extremer har minskat i antal och intensitet medan varma extremer har ökat. tyder observationer på att antalet skyfall sannolikt har ökat. Istäcket på och delar av samt utbredningen av havsisen i har minskat. Till följd av glaciärers och landisars avsmältning och havens uppvärmning steg havsnivån med . Takten i havsnivåstigningen har tilltagit under senare delen av , och uppgick i genomsnitt . Också i finns tydliga tecken på ett förändrat klimat. Observationer från visar att temperaturförändringen i har varit ungefär dubbelt så stor som den förändring av det globala genomsnittet som redovisas i IPCC:s senaste utvärderingsrapport. Temperaturändringen i har varit störst . Nederbörden har ökat för alla säsonger utom hösten och särskilt . IPCC:s sammanställningar slår fast att människans påverkan på klimatet är tydlig. är koncentrationerna av koldioxid, metan och lustgas högre än vad de varit under de senaste 800 000 åren. Den kraftiga ökningen av koldioxid är kopplad till förbränning av fossila bränslen, men även förändrad markanvändning. Den sammanlagda mängden koldioxidutsläpp från mänsklig verksamhet uppgick till . Hälften av alla människoskapade utsläpp av växthusgaser har skett . Den snabbaste ökningen i de globala utsläppen skedde , framförallt som resultat av den snabba utvecklingen i de asiatiska tillväxtekonomierna. En stor del av utsläppen stannar kvar i atmosfären och bidrar till global uppvärmning. På grund av trögheter i klimatsystemets reaktion på utsläppen sker en viss del av uppvärmningen med fördröjning. Alltså, även om människan skulle upphöra helt att släppa ut växthusgaser , kommer den globala medeltemperaturen troligen fortsatt öka och havsnivåhöjningar fortsätta . Andra delar av koldioxiden tas upp på land, bland annat av växter, träd och jordar, och en ungefär lika stor del löses in i haven. Där bidrar koldioxiden till en omfattande havsförsurning.