prop · H303125 · 2016-03-08 00:00:00 — Även om detta förslag ger en större möjlighet att hålla ett sammanträde med gäldenären bör det även fortsättningsvis bli aktuellt med ett sådant i undantagsfall, t.ex. om det inte är möjligt att reda ut oklarheterna skriftligen eller per telefon. Regeringens förslag: En ansökan om skuldsanering ska kunna göras på elektronisk väg. skuldsaneringsutrednings förslag: Utredningens förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Utredningen väljer dock en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna tillstyrker i huvudsak utredningens förslag eller lämnar det utan invändning. Datainspektionen pekar på att en möjlighet till webbaserad ansökan innebär potentiellt stora integritetsrisker och att måste lösa detta tekniskt. Skälen för regeringens förslag Enligt 10 § skuldsaneringslag ska en ansökan om skuld- sanering vara skriftlig och egenhändigt undertecknad av gäldenären. Ett krav på skriftlighet brukar normalt inte anses hindra elektroniska rutiner. Kravet att ansökan ska egenhändigt undertecknas av gäldenären innebär dock att det inte är möjligt att ansöka om skuldsanering elektroniskt (jfr prop. 2011/12:126 s. 10). Generellt har det blivit allt viktigare i samhället att kommunicera elektroniskt. Myndigheter blir i större utsträckning tillgängliga via inter- net och flera har redan rutiner för olika e-tjänster. Den statliga förvalt- ningen bör vara ett föredöme som aktiv användare av informationsteknik och ansökningar till myndigheter ska kunna ges in och signeras elektro- niskt (se t.ex. prop. 1999/2000:86 s. 100 f. och prop. 2007/08:158 s. 17). Regeringen ser fördelar med en möjlighet till elektronisk ansökan i skuldsaneringsprocessen. Genom en sådan ordning kan ansöknings- förfarandet förenklas för gäldenären, eftersom hanteringen blir mindre komplicerad och arbetskrävande. En elektronisk hantering kan också förväntas effektivisera handläggning av skuld- saneringsärendena. Visserligen har inte alla gäldenärer tillgång till inter- net och personer med betalningssvårigheter kan dessutom ha svårt att få tillgång till e-legitimation och andra elektroniska identifieringsmöjlig- heter. Med hänsyn till den ökade användningen av elektroniska tjänster kan en möjlighet till webbaserad ansökan dock åtminstone i ett längre perspektiv bidra till att fler skuldsatta ansöker om skuldsanering. Regeringen föreslår därför att det införs en möjlighet att ansöka om skuldsanering på elektronisk väg. För att detta ska bli möjligt bör kravet på egenhändigt undertecknande kompletteras med en bestämmelse av vilken framgår att om ansökan görs på elektronisk väg får den undertecknas med en elektronisk underskrift som uppfyller tillräckliga krav på säkerhet. I författningskommentaren utvecklas vilka krav som det ska ställas på den elektroniska under- skriften. Som Datainspektionen pekar på innebär en webbaserad ansökan integritetsrisker. Det är viktigt att beaktar detta vid utarbetandet av tjänsten och att de lösningar som väljs är säkra och skyddar personuppgifterna från att spridas. I likhet med utredningen bedömer regeringen att det inte finns behov av ytterligare straffrättslig reglering med anledning av att ansökan får göras elektroniskt. Detta med hänsyn till att det är möjligt att straffrättsligt ingripa mot oriktiga uppgifter som lämnats elektroniskt (se prop. 2012/13:74). En borgenär eller gäldenär som vill ansöka om omprövning av ett beslut om skuldsanering ska göra detta skriftligen hos . I förhållande till en ansökan om skuldsanering gäller dock inte något krav på att en ansökan om omprövning ska vara egenhändigt under- tecknad av sökanden. Det finns därför inte något lagligt hinder mot att en ansökan görs på elektronisk väg. På samma sätt som för en ansökan om skuldsanering finns det flera Prop. 2015/16:125 fördelar med en möjlighet till elektronisk ansökan om omprövning. minst bör en sådan ordning effektivisera arbete och leda till en mer skyndsam handläggning av omprövnings- ärendena. Till detta kommer även att en sådan ordning bör underlätta för de borgenärer som bevakar fordringar i skuldsaneringsärenden. Dessa borgenärer har redan en möjlighet att i samband med inledandebeslutet elektroniskt anmäla sina fordringar på ett snabbt och säkert sätt. En ansökan om omprövning bör således med fördel göras elektroniskt. 5.4Kravet på kvalificerad insolvens nyanseras Regeringens förslag: Begreppet kvalificerad insolvens ska för- tydligas och nyanseras i förslaget till ny skuldsaneringslag. Med kvali- ficerad insolvens ska avses att gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och är så skuldsatt att han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. skuldsaneringsutrednings förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Utredningen väljer dock en annan lagteknisk utformning. Remissinstanserna: De flesta av remissinstanserna tillstyrker utred- ningens förslag eller har ingen invändning mot det. Bland dessa finns som menar att ändringen kan leda bort från den olämpliga, matematiska beräkning som synes ha varit rådande . vid understryker särskilt behovet av ett förtydligande av gäldenärens kvalificerade insolvens. kommun och menar att det vid bedöm- ningen bör tas hänsyn till om gäldenären har barn. En del remissinstanser är dock tveksamma till behovet av en lagändring. Hit hör Hovrätten över och , , , och . Några remissinstanser, bl.a. , , Svensk Inkasso och , avstyrker förslaget med hänvisning till att det inte innebär någon ändring mot vad som redan gäller. En del remiss- instanser vill ta bort kravet på kvalificerad insolvens eller uttrycka det på ett annat sätt. förordar att det ska vara tillräckligt att gäldenären är insolvent och att den insolvensdefinition som finns i 1 kap. 2 § konkurslagen (1987:672) används. kommun menar att det bör anges i lagen att en betalningsoförmåga som består 5–ska anses vara tillräcklig för att uppfylla lagens kvalificerade insolvenskrav. att ett lämpligt synsätt på vad som ska anses vara kvalificerad insolvens är att man beaktar en femårsperiod som beslutsgrund. i kom- munal tjänst anser att angivandet av en tidsgräns hade varit att föredra framför utredningens förslag om överskådlig tid. Skälen för regeringens förslag Överskuldsättning som krav för skuldsanering För att skuldsanering ska beviljas krävs att gäldenären är på obestånd och så skuldsatt att han eller hon inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid (4 § första stycket 1 skuldsaneringslag). Detta krav på överskuldsättning, som gällt sedan möjligheten till skuldsanering infördes, brukar normalt beskrivas som att gäldenären ska vara kvalificerat insolvent. Bedömningen görs genom en prognos över gäldenärens förutsättningar att betala sina skulder . I förarbetena betonas att prognosen ska sträcka sig långt fram i tiden och att betalningsoförmågan ska antas vara – om än inte per- manent – bestående i ett längre tidsperspektiv. Varje fall måste bedömas individuellt. Om det inte är möjligt, eller om det är förenat med större svårigheter, att göra en någorlunda säker prognos kan skuldsanering inte beviljas (prop. 1993/94:123 s. 92 f. och 197). Det finns behov av en lagändring Kravet på kvalificerad insolvens är relativt allmänt hållet i både lagtext och förarbeten. Prognosen för framtiden måste göras utifrån för- hållandena i det enskilda fallet och kan vara en svår uppgift. Svårigheterna har bl.a. tagit sig uttryck i att tillämpningen av kravet inte varit entydig genom årens lopp och särskilt inte . I rättsfallet NJA 2010 s. 496 bedömde att gäldenären inte uppfyllde kravet på kvalificerad insolvens. Domstolen ansåg att det inte var omöjligt för gäldenären, som hade en deltidsanställning och en god betalningsförmåga för att vara insolvent, att i princip bli skuldfri på åtminstone . I ett senare rättsfall, NJA 2013 s. 128, utvecklade sitt resonemang om hur det kvalificerade insolvens- rekvisitet ska bedömas och underströk att bedömningen av om en gäldenär uppfyller kraven på kvalificerad insolvens måste göras på ett nyanserat sätt med beaktande av alla relevanta omständigheter och att hänsyn ska tas till förhållandena i det enskilda fallet. I det fallet bedömdes en 79-årig man uppfylla villkoren för kvalificerad insolvens, varvid särskild hänsyn togs till hans ålder och hälsotillstånd. Utredningen konstaterar att rättsfall har fått en betydande inverkan för bedömningen av det kvalificerade insolvensrekvisitet och att utgångspunkten för vad som ska betraktas som överskådlig tid regelmässigt utgått från . Som utredningen beskriver är det generellt svårare att göra en prognos över hur rimligt det framstår som att gäldenären kommer klara av att betala sin totala skuld ju längre tidsperioden är. Enligt utredningen drabbas sannolikt unga, arbetslösa och anställda mest av det ökade osäkerhetsmoment som en prognos över en längre tidsperiod innebär. kan behovet av rehabilitering vara betydande även för dessa grupper. Det har också, enligt utredningen, framkommit att gäldenärer som försöker att göra rätt för sig och skaffa sig så goda förutsättningar som möjligt att betala av på sina skulder, missgynnas framför gäldenärer sin anstränger sig mindre, något som kan antas få en negativ inverkan på betalningsmoralen. Regeringen kan konstatera att tillämpningen av det kvalificerade insolvensrekvisitet har medfört att vissa gäldenärer som har behov av ekonomisk rehabilitering inte får möjlighet till detta. Vikten av att det ska göras en individuell bedömning som tar hänsyn till förhållandena i det enskilda fallet kan inte nog understrykas. Genom att bedömningen ska anpassas till förhållandena i det enskilda fallet kan prognosen i vissa fall sträcka sig över , medan den i andra fall bör sträcka sig över en längre. rättsfall anger att det ska göras en mer nyanserad och individuell bedömning. Det är ännu för tidigt att uttala sig om vilket genomslag det fallet får. Med hänsyn till att det är angeläget att åstadkomma en utveckling mot en mer nyanserad bedömning av kravet på kvalificerad insolvens och att ge en tydligare vägledning för hur rekvisitet ska tolkas anser dock regeringen, till skill- nad från vissa remissinstanser, att det är nödvändigt med en lagändring. Kravet på kvalificerad insolvens bör definieras och nyanseras Utredningen har övervägt om det är motiverat med en prognos som begränsas till ett tidsperspektiv . En sådan ordning skulle sannolikt göra insolvensrekvisitet enklare att både förstå och tillämpa. konstaterar utredningen att en så pass kort tidsram öppnar upp skuldsaneringsinstitutet även för sådana gäldenärer som inte lever med allvarliga skuldproblem. Ett alltför generöst system skulle riskera att motverka lagens syfte. Det är i dagens samhälle inte ovanligt att konsum- tionslån betalas av eller mer. Om skuldsanering upplevs vara en enkel väg ut ur en skuldsättningsproblematik kan den allmänna betalningsmoralen påverkas negativt. Följderna av detta kan bli att förtroendet för institutet minskar och att kreditvillkoren för kon- sumenter försämras. Regeringen delar utredningens bedömning och menar att skuldsanering även fortsättningsvis bör vara förbehållet de svårast skuldsatta. Av dessa skäl är inte heller tingsrätts för- slag, som innebär att det ska räcka att gäldenären är insolvent, lämpligt. Det kan också övervägas om det är lämpligt att precisera vilket längre tidsperspektiv som ska användas för prognosen av gäldenärens betal- ningsförmåga. kommun, för Budget- och skuldrådgivare i anser att det hade varit fördelaktigt med en tidsgräns i lagen. En tidsgräns skulle i och för sig förenkla bedömningen och innebära att det blir tydligare hur som ska beaktas. En sådan ordning minskar dock utrymmet för att göra en individuell prognos som beaktar samtliga omständigheter i det enskilda fallet. Utredningen pekar också på att praxis – rättsfall – har inneburit en mer matematisk uträk- ning av gäldenärens betalningsförmåga än den individuella bedömning och prognos som är avsedd att göras. Regeringen vill också betona att lagstiftaren vid tidigare reformer ansett det varken önskvärt eller ens möjligt att fastställa en beloppsgräns för skuldbördan. Varje fall måste, utifrån de rekvisit som anges, bedömas individuellt (se prop. 1993/94:123 s. 93). Samma hänsyn gör sig gällande beträffande hur långt prognosen bör sträcka sig. Förhållandena i det enskilda fallet kan variera och det bedöms därför inte möjligt att i lag ange den tidsrymd som ska användas vid prognosen. Enligt regeringens mening bör i stället lagtexten betona vikten av att en nyanserad bedömning ska göras i vilken samtliga omständigheter ska 2015/16:125 beaktas. På så sätt kan ta hänsyn till att per- soner befinner sig i olika livssituationer och har olika möjligheter att betala av sina skulder. Exempel på andra omständigheter än skuldernas storlek som kan beaktas är ålder, hälsa och arbetssituation. Det finns ett behov av att, som vid anför, föra in begreppet kvalificerad insolvens i lagtexten och förtydliga det. Begreppet bör tydligare ansluta till den definition av begreppet insolvens som finns i konkurslagen (1 kap. 2 § konkurslagen). Regeringen föreslår att det ska vara fråga om kvalificerad insolvens när gäldenären inte rätteligen kan betala sina skulder och är så skuldsatt att han eller hon med hänsyn till samtliga omständigheter inte kan antas ha förmåga att betala sina skulder inom överskådlig tid. Som påpekar, tydliggör förslaget att det inte ska göras en strikt matematisk beräkning, utan att en nyanserad bedömning måste göras i varje enskilt fall. Hur långt fram i tiden som prognosen ska sträcka sig kommer att variera från fall till fall. Regeringens förslag: En betalningsförmedling ska införas i skuld- Gäldenären ska betala till en förmed- ling som sedan fördelar medlen till borgenärerna. ska det framgå hur stort det månatliga beloppet är samt när och hur gäldenären ska betala. Om det finns särskilda skäl, ska gäldenären kunna betala direkt till skuldsaneringsutrednings förslag: Utredningens förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser instämmer i utred- ningens förslag eller har inga invändningar mot det. anser dock att huvudregeln bör vara att gäldenären på egen hand betalar sina skulder direkt till borgenärerna, men att gäldenären i undantagsfall kan medges att betala via en betalningsförmedling. är att det anses vara ett led i gäldenärens ekonomiska rehabilitering att han eller hon själv ser till att betalningsplanen följs. har en liknande invändning. Skälen för regeringens förslag Genomförandet av gäldenärens betalningar bör förenklas Om ett beslut om skuldsanering meddelas och gäldenären har ett betalningsutrymme, ska det bestämmas en betalningsplan som anger när och hur kvarstående belopp av varje borgenärs fordran ska betalas (9 § i Alla fordringar ska som huvudregel be- handlas lika och ingen skuld ska därför betalas före någon annan. tag får ske om det är fråga om mindre belopp som ska fördelas till någon borgenär och det är skäligt med hänsyn till omfattningen av skulderna och övriga omständigheter. Det är gäldenärens ansvar att betala enligt betalningsplanen och det anges inte i lagen hur dessa betalningar ska ske. Det finns inte heller någon offentlig kontroll eller uppföljning av att betalningsplanen följs. Om betalningar uteblir, får borgenärerna reagera och begära omprövning av skuldsaneringen. En omprövning kan leda till att betalningsplanen upphävs eller ändras (24 § första stycket 4 skuldsaneringslag). Hur betalning ska ske påverkar i hög grad gäldenärens förutsättningar att slutföra skuldsaneringen. Det är därför angeläget att bestämmelserna kring gäldenärens betalningar är utformade så att de inte i sig försämrar gäldenärens utsikter att bli sanerad från sina skulder. Ett så enkelt betalningsförfarande som möjligt är även betydelsefullt för att fler ska ta steget och ansöka om skuld- sanering. I sammanhanget måste också beaktas borgenärernas intresse av ett effektivt förfarande som leder till så stor utdelning som möjligt. Vid de samråd som utredningen har genomfört har det framkommit att de betalningsplaner som bestäms vid en skuldsanering är opedagogiska och svåra att läsa. För gäldenären kan detta innebära att betalningsplanen också blir svår att följa. Framför allt handlar det om att gäldenären ofta har ett stort antal skulder, som dessutom är fördelade på en mängd småbelopp. Vid en undersökning av ett antal beslut om skuldsanering hade exempelvis en gäldenär 278 olika skulder till över 30 borgenärer. De betalningar som denna gäldenär skulle betala under en viss månad löpte över tio sidor i betalningsplanen (, Verksamhetsanalys – Omprövningar inom skuldsanerings- processen, s. 27). Informationen från borgenärerna om hur gäldenärerna ska betala är också av varierande kvalitet och borgenärerna kan ändra t.ex. post- eller bankgiro under betalningsplanens gång. Osäkerheten och otydligheten kring betalningsplanerna skapar en oro hos gäldenärerna över att missa en betalning och medför också att betalningsplaner inte följs. Enligt en undersökning som genomförts av Kronofogdemyndig- heten 2012 var av omprövningsärendena relaterade till svårigheter med betalningsplanen. Ett naturligt led i skuldsaneringens rehabiliterande funktion är att en gäldenär ska hantera sina betalningar. är det inte rimligt att gäldenären, i den ofta ansträngda situation som han eller hon befinner sig, ska behöva lägga ned betydande möda för att ta reda på de uppgifter som krävs för att kunna följa en betalningsplan. Särskilt besvärligt är det för gäldenärer som har begränsad tillgång till internet och telefon. Betalningsplanernas komplicerade utformning kan dessutom förväntas drabba de gäldenärer som lider av dyslexi eller har svårigheter med att räkna eller hantera post och viktiga handlingar särskilt hårt. I praktiken innebär den nuvarande ordningen att det kan vara mycket svårare för en skuldsaneringsgäldenär att betala sina skulder enligt en betalningsplan än för andra personer som ska betala sina räkningar. Dessa svårigheter påverkar sannolikt antalet gäldenärer som ansöker om skuldsanering, men givetvis också det antal som klarar av att genomföra förfarandet. Utformningen av betalningsplanerna leder, enligt vad utredningen har upplysts, till att gäldenärer behöver hjälp med att klara av sina betalningar. Detta belastar inte minst budget- och skuldrådgivarnas verksamhet, vilket i sig medför en kostnad för samhället. 2015/16:125 myndigheten drabbas också av ökade kostnader, dels genom att myndig- heten behöver bistå gäldenären med hjälp, dels genom de omprövnings- ärenden som uppkommer på grund av betalningsplanernas utformning. Även borgenärerna påverkas av betalningsplanernas nuvarande utform- ning. Till exempel medför svårigheterna att avläsa planerna merarbete vid hanteringen av skuldsaneringsfordringarna. Det kostar också pengar för borgenärerna att ta emot betalningarna. Kostnaderna varierar mycket, enligt utredningen allt från någon krona till per betalning. Att det är ett stort antal betalningar med mindre belopp innebär även att hanteringen blir mer kostsam för borgenärerna än om det hade varit fråga om färre betalningar med större belopp. Sammanfattningsvis finner regeringen att betalningsplanerna i deras nuvarande utformning inte är ändamålsenliga och att de innebär svårig- heter och kostnader för både gäldenären och borgenärerna. Genomföran- det av gäldenärens betalningar bör därför förenklas. Det är också nöd- vändigt att gäldenären vid ett beslut om skuldsanering erbjuds fullständig och lättillgänglig information om hur betalningarna ska ske. Betalningarna bör ske med hjälp av en betalningsförmedling Utredningen diskuterar olika möjligheter att förenkla genomförandet av gäldenärens betalningar. En möjlighet skulle kunna vara att borgenärerna måste avisera varje betalning enligt betalningsplanen, något som dock skulle innebära omotiverade kostnader för borgenärerna. Möjligheten att fördela betalningarna enbart på borgenärernas ombud skulle inte heller innebära en tillräckligt stor lättnad för gäldenärerna. Ytterligare en tänkbar möjlighet skulle kunna vara att undanta mindre betalningar från betalningsplanen och fördela dessa belopp på övriga borgenärer, i likhet med vad som gäller i . Regeringen anser dock att denna möj- lighet inte är lämplig eftersom den innebär ett avsteg från den grund- läggande principen om att alla fordringar ska behandlas lika. Borgenärer som har rätt till ett mindre belopp skulle drabbas till förmån för fordringsägare med större utdelning. En sådan ordning är principiellt otillfredsställande, särskilt i sådana fall där borgenärens verksamhet är sådan att fordringarna normalt uppgår endast till små belopp. års skuldsaneringsreform diskuterades ett förslag om att gäldenären skulle ha ett särskilt uppsamlingskonto i bank. Förslaget bedömdes dock medföra betydande problem, bl.a. eftersom gäldenären föreslogs ha fri dispositionsrätt till medlen på kontot, och infördes därför inte. I propositionen anfördes att en sådan ordning måste förenas med regler som begränsar gäldenärens förfoganderätt till medlen och regler om att medlen på kontot inte ska kunna utmätas. Därutöver konstaterades att det skulle krävas att någon aktör sköter de årliga fördelningarna av medel till borgenärerna (prop. 2005/06:124 s. 50 f.). Det krävdes alltså att någon form av oberoende betalningsförmedling inrättades. Enligt utredningens bedömning är just inrättandet av en oberoende betalningsförmedling den åtgärd som är mest verksam för att förenkla betalningshanteringen till nytta för både gäldenärer och borgenärer. En sådan skulle innebära en betydande förenkling för gäldenären eftersom denne enbart skulle behöva betala ett belopp . regeringens uppfattning skulle en sådan lösning väsentligt förbättra förut- sättningarna för gäldenären att genomföra skuldsaneringen. Vissa remiss- Prop. 2015/16:125 instanser menar dock att om gäldenären förlorar den direkta kontakten med sina borgenärer och ansvaret för varje enskild betalning, blir skuldsaneringen mindre rehabiliterande. Detta var också ett av skälen till att en betalningsförmedling inte inrättades vid skuldsanerings- reform. Det går självklart inte att bortse från att det finns ett värde i att gäldenären själv sköter sina månatliga betalningar till borgenärerna. måste det rehabiliterande inslaget i att betala ett stort antal småbelopp enligt en betalningsplan anses begränsat och inte heller överensstämma med hur människor i allmänhet sköter sina betalningar. Dessutom ska en gäldenär även under en skuldsanering, utöver betal- ningarna enligt betalningsplanen, ansvara för betalningen av löpande kostnader, t.ex. hyra. Enligt regeringen bör det viktiga vara att gälde- nären själv ansvarar för att hans eller hennes ekonomi går ihop och att betalningarna görs i enlighet med betalningsplanen. Till detta kommer att ett underlättande av betalningarna genom en betalningsförmedling kom- mer även borgenärerna till nytta eftersom deras möjligheter att få betalt enligt betalningsplanen ökar och kostnader för hanteringen av små inbetalningar minskar. Mot denna bakgrund anser regeringen att tiden nu är mogen att inrätta en betalningsförmedling som kan underlätta gäldenärens skuldsanerings- betalningar. Regeringen föreslår därför att gäldenären ska betala till en förmedling som sedan fördelar medlen till borgenärerna. För att skapa en regelbundenhet i betalningarna bör dessa ske (se dock avsnitt 5.6.1). Av betalningsplanen bör det framgå hur stort det månatliga beloppet är samt när och hur gäldenären ska betala. Utgångspunkten ska alltså vara att alla skuldsaneringsbetalningar ska ske genom betalningsförmedlingen. Det kan dock inte uteslutas att det uppstår en situation där denna ordning framstår som mindre lämplig. Ett sådant exempel kan vara om gäldenären enbart har en borgenär och det inte skulle underlätta för gäldenären att pengarna betalas via en för- medling.