prop · H40368 · 2016-12-14 00:00:00 — polisens underrättelseverksamhet följts upp och blivit väl underbyggt och bekräftat genom polisens egna iakttagelser m.m. i det fortsatta spanings- Detsamma torde gälla i fråga om information från utländska underrättelse- och säkerhetstjänster. En misstänkt har då ingen särskild rätt till insyn i materialet. Det går emellertid inte att ge något generellt 2016/17:68 svar på frågan om en viss uppgift måste tas in i förundersökningen eller förundersökningsprotokollet. Däremot har den misstänkte alltid möjlig- het att enligt 23 kap. 18 § första stycket RB begära att förundersökningen kompletteras med något material eller någon utredningsåtgärd. I det följande görs en bedömning av hur de generella förslagen i fråga om den misstänktes rätt till insyn förhåller sig till vissa särskilt utpekade uppgifter. Skydd för informatörer och andra uppgiftslämnare För att kunna bedriva en effektiv brottsbekämpning är de brottsbekäm- pande myndigheterna beroende av tips från informatörer och andra käl- lor. Sådana informatörer används framför allt i myndigheternas under- rättelseverksamhet. Denna underrättelseverksamhet har inte alltid sam- band med att något visst konkret brott har begåtts eller misstänks ha begåtts. En inte obetydlig del av den operativa underrättelseverksam- heten går i korthet ut på att avslöja om en viss, inte närmare specificerad brottslighet har förekommit, pågår eller kan förväntas inträffa. Det rör sig alltså ofta om misstankar om pågående brottslig verksamhet som inte kan konkretiseras eller allmänna misstankar om planerade framtida brott. Det framtagna underrättelsematerialet kan senare i delar komma att läggas till grund för t.ex. beslut om att inleda förundersökning eller beslut om att vidta särskilda åtgärder för att förebygga, förhindra eller upptäcka brott. Uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare kan hemlighållas med stöd av olika materiella sekretessbestämmelser i offentlighets- och sekretesslagen. I första hand är det bestämmelserna om förundersökningssekretess som aktualiseras. Det kan således i princip alltid antas att röjandet av uppgift om identitet eller andra personuppgif- ter om informatören kan skada pågående åtgärder eller den framtida verksamheten. Sådana uppgifter, liksom det materiella innehållet i de lämnade uppgifterna, är därför vanligtvis sekretessbelagda enligt 18 kap. 1 eller 2 § OSL (jfr t.ex. RÅ 1983 Ab 79). Även uppgift om förekomsten över huvud taget av informatörer i ett ärende eller i annan brottsbekämp- ning kan omfattas av denna sekretess då redan den uppgiften kan skada pågående åtgärder eller den framtida verksamheten i och med att det är ett röjande av en polisiär arbetsmetod. Sekretess för informatörer och andra uppgiftslämnare kan också gälla enligt 35 kap. 2 § OSL för uppgift i en anmälan eller utsaga från enskild, om det kan antas att fara upp- kommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om upp- giften röjs. Den sekretessen gäller oavsett om utsagan lämnas i en förun- dersökning, i underrättelseverksamheten eller i annat brottsförebyggande arbete. Sekretessen upphör inte heller om uppgiften lämnas till domstol (jfr 35 kap. 7 § OSL). Också andra sekretessbestämmelser kan komma att aktualiseras när det gäller uppgifter om informatörer och andra uppgifts- lämnare. Exempelvis kan sekretess enligt 18 kap. 7 § eller 35 kap. 11 § OSL gälla för en informatör som omfattas av särskilt personsäker- hetsarbete och för Säkerhetspolisens informatörer kan utrikessekretess enligt 15 kap. 1 § OSL eller försvarssekretess enligt 15 kap. 2 § OSL gälla. Behovet av att hemlighålla uppgifter om informatörer och andra upp- giftslämnare kan stå i konflikt med den misstänktes intresse av att få en fullständig insyn i allt utredningsmaterial. Om uppgifter om vem eller vilka som har agerat som informatör eller uppgiftslämnare måste lämnas till den misstänkte med stöd av dennes rätt till insyn i förundersökningen, minskar självfallet de förras vilja att lämna information, särskilt om det är fråga om informatörer som ingår i kriminella nätverk som ägnar sig åt grov brottslighet. Förutom viljan att medverka måste i dessa fall beaktas risken för att informatörernas och uppgiftslämnarnas säkerhet inte kom- mer att kunna garanteras om deras identitet avslöjas för den misstänkte. Regeringen gör bedömningen att det finns ett mycket starkt behov av att kunna skydda personer från att röjas som informatör eller uppgiftsläm- nare. En misstänkt bör därför inte ha någon ovillkorlig rätt att få del av sådana personers identitet. Det bör mot den bakgrunden övervägas om de generella förslag som lämnas i fråga om insynsrättens omfattning ger en tillfredställande reglering även när det gäller uppgifter om informatörer och andra uppgiftslämnare. Den generella regleringen innebär att om det i en förundersökning finns uppgifter om identiteten på en informatör som förekommit som tipsare i förundersökningen eller i underrättelseverksamheten, kan upp- giften inte undanhållas för den misstänkte om åklagaren anser att upp- giften har någon betydelse som underlag för ställningstagandet i åtals- frågan eller för den misstänktes försvar. Det torde vara relativt ovanligt att uppgiften om identiteten på informatören har den betydelsen. Att ett tillslag har kommit till efter provokativa åtgärder av en infiltratör är emellertid ett exempel på en sådan uppgift som inte bör kunna undan- hållas för en misstänkt; särskilt inte om infiltratören haft en central och aktiv roll som provokatör och det inte går att avslöja förekomsten av provokation utan hans eller hennes uppgifter (jfr JO 2008/09:140). Om däremot åklagaren anser att uppgiften inte har någon sådan betydelse, bör intresset av att skydda uppgiftslämnaren vara så starkt att det kan anses ha företräde framför den misstänktes behov av att få del av uppgiften. Uppgift om informatörers eller andra uppgiftslämnares iden- titet kan då undanhållas för den misstänkte. Sammanfattningsvis konstaterar regeringen att den föreslagna gene- rella regleringen innebär en lämplig ordning även för att väga intresset av att skydda informatörer och andra uppgiftslämnare mot den misstänktes intresse av insyn i utredningen. Uppgifter från underrättelseverksamhet om identiteten på informatörer och andra uppgiftslämnare behöver inte nödvändigtvis tas med i förundersökningen och om uppgifterna tas med kan de hänföras till sidomaterialet. Någon ovillkorlig rätt för den misstänkte att ta del av uppgifterna i sådana situationer kommer inte att finnas. Om uppgifterna har betydelse för åtalsfrågan tillgodoser regleringen den misstänktes grundläggande rätt att ta del av dem. Den föreslagna regleringen ger inte informatörer och andra uppgifts- lämnare något absolut skydd i alla situationer. Skulle uppgifter om dessas identitet i undantagsfall behöva avslöjas för den misstänkte finns det dock under vissa förutsättningar möjlighet för polisen att enligt 2 a § polislagen (1984:387) bedriva särskilt personsäkerhetsarbete i syfte att skydda den som lämnat uppgifterna. Utredningen gör bedömningen att det inte därutöver behövs någon ny sekretessbestämmelse som särskilt skyddar uppgiftslämnare eller informatörsverksamheten som sådan. Justitiekanslern anser däremot att det finns starka skäl som talar för att 2016/17:68 införa bestämmelser om kvalificerad sekretess för uppgifter om infor- matörers identitet i offentlighets- och sekretesslagen samt att poliser bör kunna tipsa om oegentligheter i brottsbekämpningen utan att identiteten på en informatör avslöjas. Regeringen konstaterar att tydliggörandet av gällande reglering när det gäller den misstänktes rätt till insyn i förunder- sökningen inte innebär att informatörer och andra uppgiftslämnare får ett sämre skydd än enligt nuvarande ordning. Tvärtom föreslås skyddet till viss del stärkas genom det förslag till frågeförbud som regeringen åter- kommer till i avsnitt 6.3.2. Skydd för uppgifter om kvalificerad skyddsidentitet För en polisman som har till uppgift att delta i spanings- eller utred- ningsverksamhet som gäller allvarlig brottslighet eller verksamhet för att förebygga sådan brottslighet finns det ibland behov av att kunna verka under en dold identitet. En sådan kan ha ett stort värde för t.ex. poliser som upprätthåller kontakter med informatörer och andra uppgiftslämnare (prop. 2005/06:149 s. 20). I lagen (2006:939) om kvalificerade skydds- identiteter finns bestämmelser om under vilka förutsättningar bl.a. poliser kan agera under andra personuppgifter än de verkliga, s.k. kvalificerade skyddsidentiteter. De fiktiva personuppgifterna förs in i statliga register, t.ex. i folkbokföringsdatabasen, eller i handlingar såsom körkort etc. Kvalificerade skyddsidentiteter är föremål för sekretess enligt 18 kap. 5 § OSL. Sekretessen gäller om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att verksamheten hos den ansökande myndigheten motverkas. Skyddet för kvalificerade skyddsidentiteter består även under en rätte- gång. En polisman med sådan identitet kan således höras som t.ex. vittne i domstol under sin kvalificerade skyddsidentitet, men han eller hon är enligt 36 kap. 10 § tredje stycket RB skyldig att upplysa om att det är en sådan skyddsidentitet som används. Vid förhöret gäller ett frågeförbud enligt 36 kap. 5 § RB för uppgifter som hänför sig till den kvalificerade skyddsidentiteten. Enligt regeringen måste det antas vara mycket ovanligt att en misstänkt för sitt försvar har behov av att få del av en verklig identitet bakom en kvalificerad skyddsidentitet. En sådan uppgift torde som huvudregel över huvud taget inte behöva tas med i förundersökningen, och skulle den tas med i förundersökningen bör den kunna hänföras till sidomaterialet. I det senare fallet bör sekretessintresset för sådana uppgifter i praktiken alltid vara så starkt att den misstänkte inte med stöd av sin insynsrätt kan få del av uppgifterna. Detta bör gälla även om det ska göras en intresseavväg- ning mellan sekretessintresset och den misstänktes rätt att ta del av upp- giften. Behovet av skydd för kvalificerade skyddsidentiteter tillgodoses alltså genom den föreslagna regleringen. Om en uppgift om verklig iden- titet bakom en kvalificerad skyddsidentitet i ett undantagsfall skulle ha betydelse för åtalet bör å andra sidan uppgiften av rättssäkerhetsskäl inte kunna hemlighållas för den misstänkte. Regeringen gör sammantaget bedömningen att förslaget till generell reglering i fråga om insynsrättens omfattning bör gälla även för kvalifi- cerade skyddsidentiteter. Skydd för kontaktuppgifter till bevispersoner Det är av central betydelse för ett fungerande rättssamhälle att brottsoffer och vittnen vågar berätta om sina iakttagelser utan risk för repressalier i form av våld eller hot från misstänkta eller andra personer. Vetskapen om att kontaktuppgifter kan bli tillgängliga för den misstänkte riskerar emellertid att påverka benägenheten att anmäla brott och bevispersoners vilja att medverka i en utredning. Hos myndigheter gäller sekretess enligt 21 kap. 3 § OSL för uppgifter om enskilds bostadsadress eller annan jämförbar upplysning som kan lämna uppgift om var den enskilde bor stadigvarande eller tillfälligt, den enskildes telefonnummer, e-postadress eller annan jämförbar uppgift som kan användas för att komma i kontakt med denne och för motsvarande uppgifter om den enskildes anhöriga. En förutsättning för sekretess är att det av någon särskild anledning kan antas att den enskilde eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Denna sekretessbestämmelse är alltså tillämplig i förhållande till bl.a. målsäganden och vittnen. Namn eller andra identitetsuppgifter kan emellertid aldrig omfattas av sekretess enligt 21 kap. 3 § OSL. Målsägandens och vittnens fullständiga namn ska dessutom enligt 21 § FUK antecknas i förundersökningsprotokollet. Däremot ska uppgift om bl.a. deras personnummer, yrke eller anställ- ning, bostadsort, postadress, arbetsplats och telefonnummer antecknas i förundersökningsprotokollet bara om uppgiften har betydelse för brotts- utredningen. Har uppgifterna ingen sådan betydelse ska de enligt 21 a § FUK i stället antecknas på en särskild handling. Detta gäller oav- sett huruvida sekretess gäller för uppgifterna. Kontaktuppgifter till bevispersoner torde i normalfallet inte ha någon betydelse för åtalet. Uppgifterna kan i så fall hänföras till sidomaterialet och därigenom på grund av sekretessregleringen undan- hållas för den misstänkte. Om det av någon särskild anledning kan antas att bevispersonen eller någon honom eller henne närstående kan komma att utsättas för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs, torde det i praktiken alltid vara av synnerlig vikt att uppgiften inte röjs för den misstänkte. En intresseavvägning mellan sekretessintresset och den misstänktes rätt att ta del av uppgiften bör då vanligtvis leda till att upp- giften kan hemlighållas för den misstänkte. Om en uppgift om bevisper- sonens kontaktuppgifter i ett enskilt fall har betydelse för åtalet bör den misstänkte av rättssäkerhetsskäl ha rätt att ta del av den. Regeringen delar utredningens bedömning att den generella re- gleringen i fråga om insynsrättens omfattning bör gälla även för bevis- personers kontaktuppgifter. Skydd för olika utredningsåtgärder I den brottsbekämpande verksamheten används en mängd olika utred- ningsåtgärder och arbetsmetoder. En del av dessa är uttryckligen författ- ningsreglerade. Andra stödjer sig i stället på de allmänna principer som kommer till uttryck i 8 § polislagen (1984:387). Att det saknas uttrycklig författningsreglering gäller inte minst när det handlar om utredningsåt- gärder och arbetsmetoder i spanings- och underrättelseverksamhet. 2016/17:68 För effektiviteten i den brottsbekämpande verksamheten är det av stor vikt att vissa arbetsmetoder och åtgärder under spaning i underrättelse- arbete och i brottsutredningar m.m. inte avslöjas genom redovisning i förundersökningar. Den framtida brottsbekämpande verksamheten skulle annars kunna orsakas stor skada. Som framgår i avsnittet om infor- matörer och andra uppgiftslämnare (se närmare ovan) kan uppgifter om utredningsåtgärder och arbetsmetoder omfattas av olika sekretessbe- stämmelser, främst 15 kap. 1 och 2 §§ samt 18 kap. 1 och 2 §§ OSL. Intresset av att inte avslöja olika utredningsåtgärder kan komma i kon- flikt med en misstänkts intresse av att få fullständig insyn i utrednings- materialet. Förslaget till generell reglering av den misstänktes rätt till insyn i förundersökningar innebär att en misstänkt efter slutdelgivning av förundersökningen har en ovillkorlig rätt att ta del av allt utrednings- material som har betydelse för åklagarens ställningstagande i åtalsfrågan. Detta är enligt regeringen en rimlig ordning också i förhållande till an- vändningen av vissa arbetsmetoder och utredningsåtgärder. Det innebär att om användningen som sådan av en arbetsmetod eller utredningsåtgärd har betydelse för ställningstagandet i åtalsfrågan – dvs. om metoden eller åtgärden har straffrättslig relevans – måste den misstänkte ha rätt att få del av uppgiften. Ofta torde det emellertid vara resultatet av en utred- ningsåtgärd som har en sådan betydelse för den misstänkte. Att en viss arbetsmetod eller utredningsåtgärd har använts måste då inte nödvän- digtvis redovisas i förundersökningen, t.ex. samarbete med utländsk underrättelse- eller säkerhetstjänst (vilket ofta torde omfattas av sekretess enligt 15 kap. 1 och 2 §§ OSL). Om en sådan sekretesskyddad uppgift finns i sidomaterialet skulle den kunna skada den framtida verksamheten och det torde därför vara av synnerlig vikt att uppgiften inte avslöjas för den misstänkte. Intresseavvägningen mellan sekretessen och den misstänktes rätt att ta del av uppgiften bör då kunna leda till att uppgiften hemlighålls för den misstänkte. När det gäller användningen av hemliga tvångsmedel regleras det i 20 § FUK att beslut om uppgifter som rör användning av tvångsmedel ska antecknas i förundersökningsprotokollet. Uppgift om själva före- komsten av ett hemligt tvångsmedel som utredningsåtgärd i en förunder- sökning bör alltså inte kunna hänföras till förundersökningens sido- material (se RättsPM 2008:4 s. 18, även Uttalande från , dnr 80-2012). Däremot gör regeringen bedömningen att övriga uppgifter rörande bak- grunden till tvångsmedelsanvändningen, tekniska metoder för verkstäl- lighet eller bevarade upptagningar från denna inte på samma sätt måste redovisas i förundersökningsprotokollet. Så länge sådana uppgifter inte har betydelse för åklagarens beslut i åtalsfrågan kan de, om de över huvud taget utgör en del av utredningsmaterialet, hänföras till sido- materialet. Regeringen gör sammanfattningsvis bedömningen att den föreslagna generella regleringen i fråga om insynsrättens omfattning bör gälla även i dessa fall. Regeringens förslag: Vid förhör i domstol ska det införas ett fråge- förbud för sekretesskyddade uppgifter som kan röja en informatör eller någon annan uppgiftslämnares identitet. Frågeförbudet ska inte gälla uppgiftslämnare vars uppgifter åberopas till stöd för ett allmänt åtal, om det finns tillstånd eller samtycke till att lämna ut uppgifterna, om uppgifterna kan röjas utan att uppgiftslämnarens eller dennes när- ståendes säkerhet till liv eller hälsa riskeras och utan att den brottsbe- kämpande verksamhetens intressen riskeras, eller om rätten anser att det finns synnerlig anledning att höra vittnet om uppgiften. förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser, bl.a. Hovrätten för , Hovrätten över och , , Justitiekanslern, och , an- tingen tillstyrker eller har inga invändningar mot utredningens förslag. Hovrätten över och framhåller dock att det bör införas en hänvisning till frågeförbudet i bestämmelsen om rättens upplysningsplikt gentemot ett vittne. pekar på att frågeförbudet kan med- föra att åklagare och polis kommer i en konfliktsituation när en önskan om att skydda informatören ställs mot den misstänktes rätt att få del av personens identitet. förordar att begreppet ”synnerlig vikt” används för att tydligare markera bestämmelsens restriktiva tillämpning. Skälen för regeringens förslag: Som konstateras i avsnitt 6.3.1 kan uppgift om en informatör hemlighållas för den misstänkte så länge upp- gifterna inte har någon betydelse för åtalsfrågan. Vad som däremot kan inträffa är att uppgifter från hemliga informatörer har lett till vidare ut- redningsåtgärder som i sin tur ligger till grund för åtalet. Om dessa senare uppgifter åberopas i ett brottmål och förs fram i vittnesförhör med t.ex. en polisman och frågan ställs om vem som ursprungligen lämnat upplysningar till polisen finns det enligt gällande ordning i praktiken ingen möjlighet för vittnet att förtiga sådana uppgifter i syfte att skydda informatören eller uppgiftslämnaren. Vittnet har en sanningsplikt och om han eller hon utan giltigt skäl vägrar att besvara en fråga kan rätten enligt 36 kap. 21 § RB förelägga vittnet att fullgöra sina skyldigheter och upp- lysa vittnet om att han eller hon annars riskerar att få betala vite eller, om detta inte visar sig ha effekt, häktas. I vissa situationer får visserligen bl.a. poliser enligt 36 kap. 5 § RB inte höras som vittne i fråga om upp- gifter som omfattas av sekretess, men det frågeförbudet träffar vanligtvis inte uppgifter om informatörsverksamhet eller de enskilda infor- matörerna. Inte heller torde möjligheten för vittnen att enligt 36 kap. 6 § RB vägra yttra sig i vissa situationer träffa uppgifter om identiteten på eller förekomsten av informatörer. Enligt regeringen kan en ovillkorlig skyldighet för vittnen att besvara frågor där svaret röjer informatörer eller andra uppgiftslämnare riskera att skada den brottsbekämpande verksamheten och utsätta enskilda för risker. Den misstänkte ska visserligen alltid ha rätt att ta del av sådana uppgifter om de har betydelse för åtalet (se närmare avsnitt 6.3.1), men i andra fall står intresset för den misstänkte av att få reda på identiteten på en informatör eller annan uppgiftslämnare inte i rimlig proportion till nämnda risker för enskilda eller för den brottsbekämpande verksamheten. Det kan inte heller accepteras att den misstänkte använder sin rätt till insyn för att få allmänna kunskaper om polisens arbetsmetoder eller för att få reda på vem som har ”tjallat”. Regeringen delar utredningens upp- fattning att möjligheten till skydd genom särskilt personsäkerhetsarbete inte alltid är en lämplig åtgärd i dessa situationer. En sådan åtgärd kan dessutom vara mycket ingripande och betungande för den enskilde. bör därför införas en begränsning av vittnesplikten som innebär att skyd- det för uppgift om identiteten på informatörer eller andra uppgiftsläm- nare kan bestå även under rättegången i domstol. Det är centralt för tilltron till rättsväsendet att en möjlighet att begränsa vittnesplikten inte används för att urholka den misstänktes Den misstänktes insyn i utredningsmaterialet får inte be- gränsas på ett sådant sätt att han eller hon inte har möjligt att ta del av allt material som ligger till grund för åtalet. Exempelvis bör en begränsning av vittnesplikten inte kunna användas för att dölja att det har förekommit en straffrättsligt relevant brottsprovokation eller att det finns uppgifter som tyder på att polisen blivit vilseledd av en informatör eller annan Begränsningen av vittnesplikten får inte heller använ- das för att kringgå förbudet mot anonyma vittnen, dvs. det får inte före- komma att en informatörs uppgifter förmedlas genom vittnesförhör med en polis utan att identiteten på informatören avslöjas. detta bör det uttryckligen anges att vittnesplikten inte får begränsas i fråga om uppgiftslämnare vars uppgifter åberopas till stöd för åtalet. Vittnesplikten bör inte heller kunna begränsas om den myndighet i vars verksamhet uppgiften har inhämtats ger sitt tillstånd till att vittnet hörs Om det dessutom gäller förundersökningssekretess till skydd för enskild enligt 35 kap. 1 § OSL bör också den eller de till vars förmån sekretessen gäller samtycka till att uppgiften om identiteten läm- Ansvaret för att i förekommande fall kontrollera om det finns ett sådant samtycke bör ligga på den brottsutredande myndighet som har Syftet med att begränsa ett vittnes skyldighet att i domstol lämna vissa uppgifter är att skydda den brottsbekämpande verksamheten och enskilda från att utsättas för risker. Om det i ett enskilt fall står klart att ett av- slöjande av en informatörs eller uppgiftslämnares identitet inte medför några sådana risker bör emellertid denna begränsning inte användas. Begränsningen av vittnesplikten bör därför villkoras på det sättet att den inte får användas om det står klart att ett röjande av uppgifterna kan ske utan risk för uppgiftslämnarens eller dennes närståendes säkerhet till liv eller hälsa eller för att den brottsbekämpande verksamheten skadas. Frågan är om det även i andra situationer än de nu nämnda bör finnas en möjlighet att göra undantag från begränsningen av vittnesplikten när det gäller uppgift om uppgiftslämnares identitet. Det kan t.ex. finnas situationer då en uppgiftslämnares uppgifter kan ha relevans för den misstänktes försvar, även om de inte åberopas direkt till stöd för ett åtal. För att lämna ut uppgift om uppgiftslämnares identitet i sådana situ- ationer bör emellertid den misstänktes intresse av att ta del av uppgif- terna vägas mot intresset av att skydda uppgiftslämnaren och hans eller hennes närstående samt den brottsbekämpande verksamheten. ringen gör bedömningen att det i undantagsfall kan finnas situationer då den misstänktes intresse av en fullständig utredning väger tyngre än intresset av att uppgift om uppgiftslämnaren inte röjs.