prop · H30398 · 2016-04-13 00:00:00 — Regeringens skrivelse 2015/16:98 Regeringens skrivelse 2015/16:98 Regeringen överlämnar denna skrivelse till . I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen. Därmed ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd och satsningar i statsbudgeten. Skrivelsen innehåller fyra delar. I den första delen beskrivs den jämförelsenorm och de beräkningsmetoder som används i redovisningen. Första delen innehåller också en sammanfattning av skatteutgifterna . I del två diskuteras skatteutgifter i förhållande till samhällsekonomisk effektivitet, riktlinjerna för skattepolitiken och jämställdhet. Tredje delen innehåller en sammanfattande tabell över skatteutgifterna. I fjärde och sista delen ges en mer ingående beskrivning av de enskilda skatteutgifterna. Bakgrund, metod och sammanfattning.................................................................... Beskrivning av jämförelsenorm................................................................. Norm för inkomstskatt.............................................................. Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster......................... Norm för mervärdesskatt........................................................... Norm för punktskatter .............................................................. Skatt enligt norm för olika skatteslag........................................ Skatteutgifter beräknas enligt skattebortfallsmetoden ............ Statiska beräkningar utan indirekta effekter ............................. Socialavgifter och särskild löneskatt.......................................... Saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter ...... 1.4Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala Sammanfattning av skatteutgifter .................................................... Samhällsekonomisk analys av skatteutgifter........................................................... Riktlinjer för skattepolitiken..................................................................... Skatteutgiften för ROT-arbeten (ROT-avdraget)................................... Skatteutgiften för investeringssparkonto ................................................. Redovisning av skatteutgifter ................................................................................... Sammanställning av skatteutgifter ............................................................ Beskrivning av enskilda skatteutgifter ..................................................................... Beskrivning av skatteutgifter..................................................................... Inkomst av tjänst och allmänna avdrag ..................................... Intäkter i näringsverksamhet ..................................................... Kostnader i näringsverksamhet.................................................. Intäkter i kapital .......................................................................... Kostnader i kapital ...................................................................... Kreditering på skattekonto......................................................... Tabell 1.1 Skatt enligt norm för olika skatteslag 2016....................................................... Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. ......................................................................... Utgiftsområden (UO) 2016............................................................................... Tabell 3.2 Skatteutgifter fördelade på skatteslag och utgiftsområde ................................ Bakgrund, metod och sammanfattning 1 Bakgrund, metod och sammanfattning Samhällets stöd till företag och hushåll redovisas i huvudsak som utgifter på statsbudgetens utgiftssida. Men det finns också stöd eller utgifter som går via skattesystemet, s.k. skatteutgifter. Skatteutgifterna påverkar statsbudgetens inkomstsida och Budgetlagen (2011:203) föreskriver att regeringen ska lämna en redovisning av skatteutgifter till (10 kap. 4 §). I denna skrivelse redogör regeringen för skatteutgifter, dvs. effekten på skatteintäkterna av särregler i skattelagstiftningen, för åren 2015– 2018. En återrapportering av skatteutgifterna sker i utgiftsbilagorna i budgetpropositionen. Vid denna återrapportering redovisas även nytillkomna och reviderade skatteutgifter. Däremot sker i normalfallet ingen uppdatering inför budgetpropositionen av de skatteutgifter som redovisas i denna skrivelse. Redovisningen av skatteutgifter fyller i allt väsentligt två syften. Det första och mest centrala är att synliggöra de stöd till företag och hushåll som finns på budgetens inkomstsida och som helt eller delvis kan ha samma funktion som stöd på budgetens utgiftssida. På detta sätt ges ett bredare underlag för prioritering mellan olika stöd. Det andra syftet härrör från ett önskemål om att beskriva graden av enhetlighet i skattereglerna. En sådan beskrivning kräver – liksom synliggörandet av stöden – att en norm för skatteuttaget definieras. I den redovisning som lämnas här utgår jämförelsenormen från enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. En skatteutgift uppstår om skatteuttaget för en viss grupp eller en viss kategori av skattebetalare är lägre än vad som är förenligt med . Ett exempel är den reducerade mervärdesskattesatsen på livsmedel som är . är i detta fall och skatteutgiften utgörs av skillnaden mellan multiplicerat med underlaget. Förutom skatteutgifter redovisas i förekommande fall även skattesanktioner, där skatteuttaget är högre än den angivna . Ett exempel på en skattesanktion är den särskilda skatt som utgår på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Denna skatt kan likställas med en extra skatt som lagts på vissa företag och är därför att betrakta som en skattesanktion. Huvudprincipen är att redovisningen är heltäckande, dvs. samtliga identifierade skatteutgifter redovisas. I vissa fall är avsteg från principen nödvändiga av praktiska skäl. På punktskatteområdet är utgångspunkten att redovisa de skatteutgifter där en norm för skatteuttaget kan definieras och där skatteintäkterna från en enhetligt utformad skatt överstiger av de totala skatteintäkterna. Om en skatteutgift slopas leder det i normalfallet till högre skatteintäkter och därmed till en budgetförstärkning för offentlig sektor på samma sätt som om en utgift på statsbudgetens utgiftssida slopas. Beräkningarna av skatteutgifter kan dock inte användas för att ge en exakt prislapp på den möjliga intäktsförstärkningen om en skatteutgift slopas. Detta har flera skäl, till exempel att beräkningarna är statiska och inte tar hänsyn till beteendeeffekter eller indirekta effekter (se vidare nedan). Vissa skatteutgifter kan också vara samhällsekonomiskt effektiva i den meningen att ett bibehållande av skatteutgiften kan vara samhällsekonomiskt mer effektivt än ett slopande. Skrivelsen består av fyra delar. I den första delen sätts de existerande skattereglerna i relation till en jämförelsenorm vilket gör det möjligt att identifiera olika skatteutgifter. Avsnittet innehåller beskrivningar av de jämförelsenormer som har valts för de olika skatteslagen. Vidare beskrivs de beräkningsmetoder som används. I den första delen beskrivs också hur skatteutgifterna bör betraktas ur ett budgetperspektiv och skatteutgifternas omfattning relativt de totala skatteintäkterna redovisas. Slutligen redogörs dels för vilka skatteutgifter som har tillkommit sedan föregående års redovisning, dels för de största skatteutgifterna inom de olika skatteslagen. Den andra delen diskuterar skatteutgifter i förhållande till samhällsekonomisk effektivitet, riktlinjerna för skattepolitiken och jämställdhet. I den tredje delen redovisas skatteutgifter och skattesanktioner för åren 2015–2018. Redovisningen sker i en tabell uppdelad efter skatteslag. Den fjärde och sista delen innehåller en kort beskrivning av varje enskild skatteutgift och aktuella lagrum för respektive skatteutgift anges. Den jämförelsenorm som har använts vid beräkningen av skatteutgifterna i denna skrivelse utgår i huvudsak från principen om enhetlig beskattning. Detta innebär att beskattningen inom varje skatteslag i princip ska vara enhetlig och utan undantag. Därför preciseras jämförelsenormen separat inom vart och ett av de olika skatteslagen inkomstskatt, indirekt skatt på förvärvsinkomster, mervärdesskatt och punktskatter. Efter preciseringen sammanfattas utifrån de skattesatser som den implicerar inom varje skatteslag. Med en jämförelsenorm baserad på enhetlig beskattning är det relativt enkelt att identifiera olika skatteutgifter. innebär att ingen hänsyn tas till de motiv som ligger bakom en skatteutgift. En del skatteutgifter kan emellertid bidra till en förbättrad samhällsekonomisk effektivitet; se del 2 för en mer utförlig diskussion. För inkomstbeskattningen finns en gemensam norm för vad som är en inkomst. Den innebär att den samlade inkomsten som ska beskattas motsvaras av summan av konsumtionsutgifterna och nettoförmögenhetens förändring . Beskattningsperiodens längd ska vara ett kalenderår eller ett 12 månader långt räkenskapsår. Det finns dock ingen gemensam norm för vilken skattenivå som ska gälla för de olika inkomstslagen tjänst, kapital och näringsverksamhet. Olika skattenivåer är således förenligt med . Olika grad av progressivitet i skatteskalan eller olika skatteuttag på arbetsinkomster jämfört med övriga inkomster utgör norm för inkomstskatt. Vidare är skattereduktioner förenliga med under förutsättning att de är generella och inte gynnar vissa grupper av skattskyldiga. Därutöver har följande preciseringar gjorts av för inkomstbeskattningen: –Sparande ska ske med beskattade inkomster. –Värdeförändringar ska beskattas när de uppkommer och inte vid realisationstillfället. Om värdeförändringen är negativ ska en skatterestitution – dvs. en negativ skattebetalning – medges. –Värdet av oavlönat hemarbete och fritid ska inte ingå i skattebasen. –Offentliga transfereringar ska utgöra skattepliktig inkomst. –Den implicita avkastningen som egnahemsägaren eller bostadsrättsinnehavaren får i form av boendet ska utgöra skattepliktig inkomst. –Avskrivningar i näringsverksamhet ska hanteras efter ekonomisk livslängd. –Endast ränteutgifter för lån till investeringar där avkastningen är skattepliktig ska vara avdragsgilla. 1.2.2Norm för indirekt skatt på förvärvsinkomster för indirekt skatt på förvärvsinkomster är att socialavgifter och allmän löneavgift eller särskild löneskatt ska tas ut på all ersättning för utfört arbete med en enhetlig skattesats för respektive skatt eller avgift. Ersättningar som är förmånsgrundande för olika socialförsäkringar ska ingå i underlaget för socialavgifter och allmän löneavgift. Övriga ersättningar för utfört arbete ska ingå i underlaget för särskild löneskatt. för mervärdesskatt är att i princip all yrkesmässig omsättning av varor och tjänster ska beskattas . Undantaget från skatteplikt när det gäller uthyrning av fast egendom redovisas dock inte som en skatteutgift. Skälet är att skatteplikt för sådana tjänster skulle innebära en icke neutral beskattning av boende i hyresrätt och egnahem. Vidare anses det förhållandet att omsättning av finansiella tjänster och försäkringstjänster inte omfattas av mervärdesskatteplikt utgöra en del av . Destinationsprincipen ska tillämpas vid internationella transaktioner, dvs. innebär att mervärdesskatt tas ut i det land där en vara eller tjänst konsumeras. Vidare innebär att offentlig myndighetsutövning inte är skattepliktig. Enligt är varor och tjänster som subventioneras med offentliga medel inte skattepliktiga. Detta gäller för de fall den ingående mervärdesskatten är högre än den utgående mervärdesskatten på det subventionerade priset. Redovisningen av skatteutgifter för punktskatter omfattar energi- och koldioxidskatter samt den särskilda skatten på termisk effekt i kärnkraftsreaktorer. Energiskatten tar sikte på energianvändningen och utgångspunkten är att all energiförbrukning ska beskattas. En differentiering av skatteuttaget mellan el och bränslen för uppvärmningsrespektive drivmedelsändamål är förenlig med . Skälet är att el och bränslen är olika typer av energislag. För bränslen är det förenligt med att differentiera mellan uppvärmning och drivmedel. Motivet är att energiskatten på drivmedel inte bara fyller övergripande fiskala syften utan också fångar upp vissa samhällsekonomiska kostnader av vägtrafiken såsom slitage på väg, bullerstörning och olyckor. För förbrukning av el motsvaras av normalskattesatsen på el. För förbrukning av bränslen som används till uppvärmningsändamål motsvaras av full energiskatt på uppvärmningsbränsle. För bränsle som används som drivmedel utgörs av energiskattesatsen för bensin i miljöklass 1, se tabell 1.1, avsnitt 1.2.5. för koldioxidskatt utgår från att skatten är avsedd att utgöra ett pris på utsläpp av koldioxid från fossila bränslen. Enligt ska skatten därför vara proportionell mot de koldioxidutsläpp som respektive fossilt bränsle ger upphov till. Implicit speglar skattenivån en monetär värdering av den skada som en enhet utsläppt koldioxid från fossilt bränsle medför. Denna skada är densamma oavsett var utsläppen kommer ifrån. Därför sätts för koldioxidskatten lika med normalskattesatsen oberoende av om det fossila bränslet används för uppvärmning eller som drivmedel. Inom EU:s system för handel med utsläppsrätter utgörs av noll koldioxidskatt. Energi- och koldioxidskatterna är endast avsedda att träffa bränsle som används som drivmedel eller för uppvärmning. Skattefriheten för bränsle som används som råvara betraktas därför inte som en skatteutgift. Energiskatten på el är endast avsedd att träffa förbrukningen av el. Skattebefrielse för bränsle som används för elproduktion betraktas inte som en skatteutgift. 1.2.5Skatt enligt norm för olika skatteslag I tabell 1.1 redovisas skatt enligt norm för olika skatteslag. Skatteutgifterna utgörs av avvikelsen från skatt enligt för respektive skatteslag. För inkomstbeskattning finns, förutom för inkomst av kapital, ingen enhetlig skattesats då t.ex. inkluderar progressiv beskattning. Tabell 1.1 Skatt enligt norm för olika skatteslag 2016 Skatt på inkomst av tjänst1 Skatt på inkomst av näringsverksamhet1 för: -enskilda näringsidkare m.fl. Indirekt skatt på förvärvsinkomster Energiskatt på bensin i miljöklass 1 1Se vidare avsnitt 1.3.3 och 1.3.5. Beräkningen av skatteutgifterna baseras på en periodiserad redovisning, vilket innebär att skatteeffekterna avser det år den underliggande ekonomiska aktiviteten sker. Uppbördsförskjutningar beaktas således inte. Skatteutgifterna beräknas enligt den så kallade skattebortfallsmetoden. Beräkningarna är statiska och tar inte hänsyn till eventuella beteendeeffekter eller indirekta effekter (se avsnitt 1.3.2 nedan). 1.3.1Skatteutgifter beräknas enligt skattebortfallsmetoden En skatteutgift beräknas som skattenedsättningen multiplicerat med underlaget (skattebasen). Denna metod för att beräkna skatteutgifter kallas för skattebortfallsmetoden och en skatteutgift beräknad på detta sätt motsvarar i normalfallet de bruttoberäknade offentligfinansiella effekterna i publikationen Beräkningskonventioner. (Beräkningskonventioner är en årlig rapport från skatteekonomiska enheten i , som innehåller konventioner för redovisning och beräkning av offentligfinansiella effekter vid förändrade skatte- och En skatteutgift beräknad enligt skattebortfallsmetoden kan jämföras direkt med en skattefri transferering på utgiftssidan. Samtliga skatteutgifter redovisas i tabell 3.2 i kapitel 3. Ett undantag från ovanstående gäller skatteutgifterna för nedsatta socialavgifter och särskild löneskatt där skatteutgiften, beräknad enligt skattebortfallsmetoden, behöver justeras för att motsvara den bruttoberäknade offentligfinansiella effekten i Beräkningskonventioner. Detta görs genom att räkna upp skatteutgiften med aktuell marginalskattesats.1 1.3.2Statiska beräkningar utan indirekta effekter Den grundläggande beräkningsmetoden för skatteutgifterna är statisk. Det innebär att ingen hänsyn tas till effekter på skattebasernas storlek som eventuellt uppkommer genom skattereglernas effekt på individers och företags beteenden. Beräkningarna tar heller inte hänsyn till de indirekta effekter som kan tänkas uppstå om en skatteutgift slopas. Indirekta effekter kan till exempel vara påverkan på den allmänna prisnivån eller att intäkterna från andra skatter påverkas. Att beräkningarna är statiska innebär att skatteutgiftsberäkningarna inte kan användas för att ge en exakt ”prislapp” på den möjliga intäktsförstärkningen om en viss skatteutgift slopas. Det är även möjligt att ett slopande av vissa skatteutgifter leder till lägre skatteintäkter, till exempel på grund av rörliga skattebaser (exempelvis om produktion flyttar utomlands till följd av ändrade skatteregler). 1 För arbetsgivaravgifterna är uppräkningsfaktorn 1/(1- bolagskattesatsen) för de nedsättningar som enbart berör privat sektor. För nedsättningar som också berör offentlig sektor behöver uppräkningsfaktorn korrigeras för att ta hänsyn till att en del av de anställda återfinns i offentlig sektor. För egenavgifterna är uppräkningsfaktorn 1/(1-kapitalskattesatsen). Marginalskatten är central vid beräkning av skatteutgifter i inkomstslaget tjänst. Marginalskatten varierar med inkomstens storlek, typ av inkomst och skattesubjektets ålder. Inkomster som berättigar till jobbskatteavdrag beskattas generellt lägre än inkomster som inte berättigar till jobbskatteavdrag. Vid beräkning av skatteutgifter spelar det således roll om inkomsten berättigar till jobbskatteavdrag. Om så är fallet används den genomsnittliga marginalskatten för arbetsinkomster, dvs. marginalskatten inklusive jobbskatteavdrag. Om inkomsten inte berättigar till jobbskatteavdrag används den genomsnittliga marginalskatten för inkomster utan rätt till jobbskatteavdrag. Det förhöjda grundavdraget för de som fyllt vid årets ingång innebär att skatteuttaget varierar med ålder. I de fall en skatteutgift endast berör antingen de eller används den genomsnittliga marginalskatten för den aktuella åldersgruppen. verksamhet beskattas med bolagsskatt, innebär en lägre beskattningsbar inkomst att statens bolagsskatteintäkter minskar. För enskilda näringsidkare och fysiska personer som är delägare i handelsbolag, där inkomst av näringsverksamhet beskattas på liknande sätt som inkomst av tjänst, innebär en sänkt beskattningsbar inkomst att även underlaget för socialavgifter minskar. Skatteutgiften påverkar därför dels inkomst av tjänst, dels underlaget för särskild löneskatt. 1.3.6Saldopåverkande och icke saldopåverkande skatteutgifter De allra flesta skatteutgifter påverkar det offentliga budgetsaldot genom att förändra skatteintäkterna. Dessa skatteutgifter klassas som saldopåverkande och beräknas med hjälp av skattebortfallsmetoden. Det finns dock vissa skatteutgifter som inte påverkar budgetsaldot. Enligt för inkomstbeskattning ska offentliga transfereringar utgöra skattepliktig inkomst. 1.3.4Socialavgifter och särskild löneskatt innebär att skattebefrielsen av vissa trans- Skattefria ersättningar och skattefria förmåner minskar den beskattningsbara förvärvsinkomsten. Även underlaget för socialavgifter minskar. Ett minskat underlag innebär att den förmånsgrundande inkomsten för olika socialförsäkringar sänks, vilket minskar statens utgifter. Statens utgifter minskar dock inte med lika mycket som inbetalningarna till systemet minskar då det i socialavgifterna finns en skattedel, som inte ger rätt till några förmåner. På icke förmånsgrundande inkomster ska i stället för socialavgifter särskild löneskatt betalas. Skatteutgiften när det gäller socialavgifterna utgörs därför enbart av den särskilda löneskatten och inte hela socialavgiften. Totalt uppgår skatteutgiften för skattefria ersättningar och förmåner därmed till skatt på dels inkomst av tjänst, dels särskild löneskatt. fereringar definieras som skatteutgifter, men sådana skatteutgifter påverkar inte budgetsaldot. Exempel på skattefria transfereringar är barnbidrag och bostadstillägg för pensionärer. Skatteutgiften beräknas i dessa fall till den höjning av transfereringen som skulle behöva göras om den skattebeläggs för att få samma storlek på transfereringen efter skatt, som den skattefria transfereringen. Höjningen av transfereringen ökar de offentliga utgifterna, men ökar skatteintäkterna med samma belopp. Budgetsaldot påverkas således inte och dessa skatteutgifter klassas därför som icke saldopåverkande skatteutgifter. De icke saldopåverkande skatteutgifterna redovisas separat i slutet av tabell 3.2 och ingår heller inte i den sammanställning av skatteutgifter och skattesanktioner som ges av tabell 1.2 (se nedan). För näringsverksamhet beror skatteutgiftens storlek av den organisationsform som näringsverksamheten bedrivs i. För aktiebolag och ekonomiska föreningar, där inkomst av närings- 1.4Skatteutgifterna ur ett budgetperspektiv och i relation till de totala skatteintäkterna Många av skatteutgifterna har införts, mer eller mindre uttalat, som medel inom specifika utgiftsområden som t.ex. bostad, miljö, arbetsmarknad eller näringsliv i syfte att stärka dessa områden. Ur ett budgetperspektiv kan de därför ofta jämställas med stöd på budgetens utgiftssida. De borde därför behandlas i likhet med utgifterna och inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. En sådan redovisning är en förutsättning för en mer rättvisande jämförelse av stöd som lämnas över statsbudgeten inom olika områden. Denna redovisning av skatteutgifter syftar just till att synliggöra de indirekta stöd som skatteutgifterna utgör på budgetens inkomstsida. För de skatteutgifter som kan jämföras med stöd på budgetens utgiftssida anges vilket utgiftsområde som skatteutgiften huvudsakligen kan hänföras till. Även om skatteutgifter oftast kan ses som ett alternativt medel inom specifika utgiftsområden, finns det även skatteutgifter som uppkommit till följd av den praktiska hanteringen i skattesystemet. Det kan vara av administrativa skäl såsom enkelhet, legitimitet eller för att undvika oacceptabla konsekvenser för den enskilde. I sådana fall är skatteutgiften skattetekniskt motiverad. Även om de skattetekniskt motiverade skatteutgifterna medför ett stöd för de grupper eller verksamheter som berörs så saknar de direkt koppling till budgetens utgiftssida genom att de inte inkluderas i de resultatredovisningar som regelbundet lämnas avseende olika utgiftsområden. I denna skrivelse anges – för varje saldopåverkande skatteutgift – antingen ett visst utgiftsområde eller att skatteutgiften är skattetekniskt motiverad. För skattefria transfereringar som inte påverkar budgetsaldot anges varken utgiftsområde eller ett skattetekniskt motiv. I tabell 1.2 redovisas skatteutgifter och skattesanktioner i procent av faktiska skatteintäkter för olika skatteslag samt skattereduktioner och krediteringar på skattekonto. Redovisningen avser: skatteutgifter som utgör medel inom specifika utgiftsområden, skattetekniskt motiverade skatteutgifter och samtliga skatteutgifter. utgifter ingår inte i sammanställningen. Beräkningarna bygger på prognoser . Tabell 1.2 Skatteutgifter och skattesanktioner uttryckt i procent av skatteintäkterna för respektive skatteslag m.m. Direkt skatt på arbete Indirekt skatt på arbete Kreditering på skattekonto* Indirekt skatt på arbete Notera: Beräkningarna bygger på prognoser . Skatteutgifter markerade med * anges som procent av de totala skatteintäkterna för samtliga skatteslag. Icke saldopåverkande skatteutgifter (skattefria transfereringar) ingår ej i sammanställningen. Procentandelarna i tabellen bör tolkas med viss försiktighet då redovisningen av skatteutgifterna av olika skäl inte är fullständig.