prop · H303167 · 2016-04-28 00:00:00 — Den bidrar till att upprätthålla grundläggande värden i samhället såsom rättssäkerhet, effektivitet och demokrati. Medborgarna ska genom tillsynen kunna vara förvissade om att deras intressen tas till vara. Såväl brottsbekämpande som icke brottsbekämpande myndigheter är föremål för både ordinär och extraordinär tillsyn. dagens ombudsmän, är exempel på några av de myndigheter som har som en av sina huvud- uppgifter att bedriva tillsyn och granskning av myndigheters verksamhet i stort eller inom ett specifikt område, t.ex. en myndighets behandling av Regeringen beslutade att tillsätta en utredning om hur skyddet för den personliga integriteten kan förstärkas genom att i högre grad samla tillsynen över personuppgiftsbehandlingen hos en myn- Härutöver ingår det i uppdraget att bl.a. förbereda myndigheten för att kunna fullgöra de uppgifter som dels (Ju 2014:09) kan komma att föreslå att ett integritetsskyddsråd ska ha, dels kan bli resultatet av reformeringen av EU:s dataskyddsreglering. Uppdraget ska redovisas . Regeringen anser, i likhet med bl.a. Datainspektionen och Förvalt- ningsrätten i , att det är angeläget att en effektiv tillsyn kan bedri- vas när det gäller det uppgiftsutbyte som kommer att ske med stöd av den De åtgärder som myndigheter kommer att vidta vid tillämpning av den nya lagen, främst att behandla personuppgifter och att hantera uppgifter som omfattas av sekretess, är i hög utsträckning Att granska att myndigheter tillämpar gällande författningar på ett korrekt sätt ingår i de befintliga tillsynsmyndigheternas uppdrag. Regeringens bedömning är att den nya lagen inte aktualiserar någon åtgärd som kan falla utanför de befintliga tillsynsmyndigheternas upp- I avsnitt 5.3 föreslås att myndighetssamverkan ska vara formaliserad för att den föreslagna lagen ska bli tillämplig. Det kommer att finnas särskilda beslut om samverkan beträffande de myndigheter som deltar i ett samverkansprojekt som omfattas av den föreslagna lagen. i sin tur att samverkansprojektet får en tydlig avgränsning och det blir tydligt vilka regler som är tillämpliga. Att det finns ett särskilt sam- verkansbeslut är av stor betydelse för att en effektiv tillsyn ska kunna bedrivas, vilket påpekas av bl.a. Datainspektionen. detta tillsammans med den redan befintliga tillsynen över berörda myndigheters verksamhet är tillräcklig för att säkerställa en effektiv tillsyn över tillämpningen av den nya lagen. Det finns därför inte, som Förvaltningsrätten i och Statskontoret föreslår, skäl att inom ramen för detta lagstiftningsärende överväga förändringar av SIN:s 5.8Behov av ändringar i myndigheternas registerförfattningar Regeringens förslag: Det ska införas nya ändamål för behandling av personuppgifter i lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar, lagen om behandling av uppgifter i beskattningsverksamhet, lagen om behandling av personuppgifter i folkbokföringsverksamhet, lagen om behandling av uppgifter i verksamhet samt lagen om behandling av uppgifter i verksamhet. De nya ändamålen innebär att uppgifter som behandlas enligt de angivna lagarna ska få behandlas även för att tillhandahålla information i den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Regeringens bedömning: De övriga myndigheter som kan förväntas ingå i samverkan enligt den föreslagna lagen har redan tydligt författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för att fullgöra den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens. I promemorian finns dock inget förslag om ändringar i lagen om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. Remissinstanserna: Endast ett fåtal av remissinstanserna uttalar sig i denna fråga. anser att förslaget till viss del bryter mot systematiken i lagen (2001:184) om behandling av uppgifter i verksamhet. framför att förslagen i promemorian löser de problem som finns att utbyta uppgifter som omfattas av lagen (2001:185) om behandling av uppgifter i verksamhet. Den kompletterande promemorians förslag överensstämmer i huvudsak med regeringens. Remissinstanserna: Samtliga remissinstanser tillstyrker eller har inget att invända mot förslaget. Skälen för regeringens förslag och bedömning Ett tydligt författningsstöd bör säkerställas För att myndigheter ska kunna utbyta information som innefattar personuppgifter krävs att utlämnandet inte kommer i konflikt med bestämmelser om behandling av personuppgifter i myndigheternas registerförfattningar. Det är främst ändamålsregleringen i myndigheternas registerförfattningar som är relevant i detta sammanhang. Eftersom myndigheterna deltar i samverkan utifrån sitt respektive uppdrag, anser regeringen att det inte behövs någon ändring i de ändamålsregleringar som styr behandling av personuppgifter i myndighetens egen verksamhet (de s.k. primära ändamålen). Det som behöver övervägas är uttryckliga bestämmelser om behandling som sker för att lämna ut uppgifter till andra, s.k. sekundära ändamål. 2015/16:167 De myndigheter som medverkar i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet har registerförfattningar som är utformade på olika sätt. En översikt över registerförfattningarna finns i promemorian. I slutredovisningen av det regeringsuppdrag som lämnades för att säkerställa en effektiv och uthållig bekämpning av den grova organiserade brottsligheten påtalade myndigheterna att de legala förutsättningarna för utbyte av information behövde förbättras genom bl.a. ändringar i myndigheternas registerförfattningar. Även Utredningen om informationsutbyte vid brottsbekämpning m.m. (SOU 2011:80) gjorde bedömningen att det behövdes göras vissa förtydligande tillägg i ändamålsbestämmelserna för några av de aktuella myndigheterna. Regeringen anser att det är lämpligt att i samband med införande av en lag om uppgiftsskyldighet även säkerställa att det finns ett tydligt stöd i myndigheternas registerförfattningar för den behandling av personuppgifter som krävs för att myndigheterna ska kunna fullgöra sin uppgiftsskyldighet enligt lagen. Flertalet av de myndigheter som deltar i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet kommer sannolikt också att delta i samverkan enligt den föreslagna lagen. En bedömning bör därför göras av om dessa myndigheters registerförfattningar behöver ändras i något avseende för att säkerställa att det finns ett tydligt stöd för den behandling av personuppgifter som krävs. I den utsträckning andra myndigheter kommer att delta i samverkan för att bekämpa organiserad brottslighet enligt den föreslagna lagen – och tydligt stöd inte finns i en sådan myndighets registerförfattning – får överväganden göras beträffande ändringar i den myndighetens registerförfattningar i särskild ordning. Regeringen vill framhålla att förslaget om en ny lag syftar till att åstadkomma lättnader vid utbyte av uppgifter mellan myndigheter. Det är fråga om en sekretessbrytande reglering som tar sikte på utlämnandet av uppgifter på samma sätt som andra sekretessbrytande regleringar. Den föreslagna lagen omfattar alltså inte myndigheternas fortsatta användning av uppgifterna inom den egna verksamheten. Möjligheten att behandla personuppgifter som erhållits genom en myndighetsgemensam samverkan enligt den föreslagna lagen förutsätter stöd för behandlingen i en författning, t.ex. personuppgiftslagen eller någon annan registerförfattning. Det innebär begränsningar av vilken behandling som är tillåten. Regeringen anser inte att det finns skäl att, i linje med vad Datainspektionen anför, införa någon särskild begränsning för användningen av uppgifter som erhållits inom ramen för den föreslagna lagen. De brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter När det gäller behandling av personuppgifter och utbyte av uppgifter mellan de brottsbekämpande myndigheterna har det pågått ett omfattande reformarbete. Nya registerlagar har utarbetats som i stor utsträckning överensstämmer med varandra och som ger myndigheterna goda möjligheter att utbyta information. Vissa är redan i kraft medan andra fortfarande bereds inom . I polisdatalagen (2010:361) som trädde i kraft finns sekundära ändamålsbestämmelser som ger , Säkerhets- polisen och i dess polisiära verksamhet, möjlighet att behandla personuppgifter när det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i de övriga brottsbekämpande myndigheternas verksamhet och för att tillhandahålla information som behövs i en myndighets verksamhet, om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan mot brott (2 kap. 8 §). Personuppgifter får även behandlas i den utsträckning skyldigheten att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Utöver dessa sekundära ändamål får utlämnande ske efter en prövning enligt den s.k. finalitetsprincipen vilken innebär att personuppgifter inte får behandlas för något ändamål som är oförenligt med det för vilket uppgifterna samlades in. En liknande reglering finns för i kustbevakningsdatalagen (2012:145). För respektive brottsbekämpande verksamhet bereds förslag till liknande regleringar inom . har enligt lagen (2005:787) om behandling av uppgifter i brottsbekämpande verksamhet möjlighet att lämna ut uppgifter i den utsträckning en uppgiftsskyldighet följer av lag eller förordning. En motsvarande reglering saknas dock för del. Enligt regeringens mening bör , i likhet med övriga brottsbekämpande myndigheter, få ett tydligt författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för fullgörande av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Eftersom förslaget till ny lag om behandling av personuppgifter i brottsbekämpande verksamhet ännu inte har lett till någon lagstiftning, bör ett sådant tydligt författningsstöd ges i lagen (1999:90) om behandling av personuppgifter vid medverkan i brottsutredningar. De icke brottsbekämpande myndigheternas behandling av personuppgifter För del regleras behandlingen av personuppgifter i utlänningsdatalagen (2016:27) som trädde i kraft . Av 13 § utlänningsdatalagen framgår att personuppgifter som behandlas med stöd av andra bestämmelser i utlänningsdatalagen, även får behandlas när det är nödvändigt för att tillhandahålla information till en annan myndighet eller en enskild, om uppgifterna lämnas med stöd av lag eller förordning. har därmed ett tydligt författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för fullgörande av den föreslagna uppgiftsskyldigheten. Några författningsändringar behövs således inte för del. När det gäller Kriminalvården anges i 3 § lagen (2001:617) om behandling av personuppgifter inom kriminalvården att Kriminalvården får behandla personuppgifter för att myndigheten ska kunna fullgöra sina uppgifter i enlighet med vad som föreskrivs i lag eller förordning. Den uppgiftsskyldighet som föreslås i den nya lagen innebär en lagstadgad skyldighet för Kriminalvården att lämna ut uppgifter när övriga förutsättningar i lagen är uppfyllda. Det finns alltså ett tydligt författningsstöd för den aktuella personuppgiftsbehandlingen och några författningsändringar krävs därför inte för Kriminalvårdens del. För regleras personuppgiftsbehandlingen avseende all operativ verksamhet inom myndigheten, dvs. både brottsbekämpande och icke brottsbekämpande, i kustbevakningsdatalagen och tillhörande 2015/16:167 förordning. I 5 kap. 2 § kustbevakningsdatalagen regleras de sekundära ändamålen för operativa verksamhet som inte är brottsbekämpande. Av paragrafens första stycke framgår bl.a. att personuppgifter får behandlas om det är nödvändigt för att tillhandahålla information som behövs i en annan myndighets verksamhet, om informationen tillhandahålls inom ramen för myndighetsöverskridande samverkan. I andra stycket framgår vidare att personuppgifter även får behandlas i den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Den nu aktuella personuppgiftsbehandlingen omfattas av dessa sekundära ändamål och något ytterligare stöd behövs därför inte. Inte heller för behövs något ytterligare författningsstöd för myndighetens personuppgiftsbehandling. Enligt 114 kap. 9 § socialförsäkringsbalken får behandla personuppgifter för att tillhandahålla information utanför den egna myndigheten på grund av en sådan bestämmelse om skyldighet att lämna ut uppgifter till andra myndigheter som avses i 10 kap. 28 § första stycket OSL. Den föreslagna uppgiftsskyldigheten är en sådan bestämmelse. Även ingår numera i den nationella samverkan mot organiserad brottslighet. Arbetsförmedlingen har i lagen (2002:546) om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för fullgörandet av uppgiftsskyldigheten. I 5 § andra stycket framgår att Arbetsförmedlingen får behandla personuppgifter för att tillhandahålla information till annan, vid sidan av och regeringen, för att fullgöra ett uppgiftslämnande enligt lag eller förordning. För den icke brottsbekämpande verksamheten inom , och finns inte något motsvarande uttryckligt författningsstöd för den behandling av personuppgifter som krävs för fullgörande av uppgiftsskyldigheten. Regeringen föreslår därför i förtydligande syfte bestämmelser som ger stöd för utlämnande av uppgifter som sker enligt den nu aktuella lagen. När det gäller det sekundära ändamål som föreslås i fråga om konkurstillsynsdatabasen anser att det bör justeras genom tillägget ”uppgifter som behövs i författningsreglerad verksamhet hos någon annan än ”. Regeringen anser dock att den nya ändamålsbestämmelsen angående den databasen bör ges samma lydelse som de ändamålsbestämmelser som föreslås för myndighetens övriga databaser. Sammanfattningsvis föreslår regeringen att det i de registerförfattningar som reglerar den icke brottsbekämpande verksamheten inom , och ska införas sekundära ändamål av innebörden att uppgifter får behandlas för att tillhandahålla information i den utsträckning en skyldighet att lämna uppgifter följer av lag eller förordning. Regeringens bedömning: Förslagen väntas få positiva konsekvenser för brottsbekämpningen. Den risk för ökat integritetsintrång som förslagen kan medföra är acceptabel i förhållande till det samhällsintresse som bekämpningen av den organiserade brottsligheten utgör. Förslagen ger inte upphov till kostnader som inte kan täckas av myndigheternas befintliga anslag. Promemorians bedömning överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flera remissinstanser anser att den föreslagna lagen kommer att bli ett värdefullt redskap för att bekämpa organiserad brottslighet, bl.a. Säkerhetspolisen och . saknar en analys av förslagets påverkan på den personliga integriteten och rättssäkerheten och anför att förslaget är alltför ensidigt inriktat på att skapa förutsättningar för en effektiv brottsbekämpning medan intresset av att skydda den enskildes integritet och rättssäkerhet inte beaktas i tillräcklig utsträckning. Statskontoret påpekar vikten av att tillsyn ska vara kostnadseffektiv och anför också att om det ökade informationsutbytet innebär behov av bättre kontroll jämfört med , kommer lagförslaget troligtvis bli dyrare än vad som angivits i promemorian. Skälen för regeringens bedömning Konsekvenser för brottsbekämpningen och ekonomiska konsekvenser Syftet med lagförslagen är att underlätta myndigheternas samverkan mot organiserad brottslighet genom att dels införa ett sekretessgenombrott för utbyte av information inom ramen för sådan samverkan, dels införa nya sekundära ändamål i vissa myndigheters registerförfattningar. De berörda myndigheterna utbyter uppgifter inom ramen för samverkan mot organiserad brottslighet. Den nya lagen kommer sannolikt att innebära ett visst ökat uppgiftsutbyte och en mer effektiv och uthållig bekämpning av den organiserade brottsligheten. Flera av remissinstanserna har framfört att den föreslagna lagen kommer att utgöra ett värdefullt verktyg i arbetet med att bekämpa denna brottslighet. De kostnader som den nya lagen kan komma att innebära för de myndigheter som deltar i en samverkan för att bekämpa organiserad brottslighet är marginella och bedöms begränsas till kostnader för olika utbildningsinsatser och framtagande av riktlinjer riktade till de personer som deltar eller kan komma att delta i samverkan. Statskontoret påpekar att det ökade informationsutbytet kan innebära behov av bättre kontroll jämfört med , vilket kan påverka kostnaderna för lagförslaget. Tillsynsmyndigheterna kommer genom den föreslagna lagen att få ytterligare en lagstiftning att bevaka. Ingen av tillsynsmyndigheterna har dock framfört några synpunkter avseende merkostnader för detta. Det kan också konstateras att det redan pågår ett informationsutbyte mellan de myndigheter som ingår i den nationella satsningen mot organiserad brottslighet. Detta utbyte står redan under 2015/16:167 Sammantaget gör regeringen bedömningen att kostnaderna för de inblandade myndigheterna – såväl de myndigheter som ska samverka enligt den föreslagna lagen som tillsynsmyndigheterna – bör bli marginella och därför kan rymmas inom respektive myndighets befintliga ekonomiska ramar. Konsekvenser för den personliga integriteten Frågan om förslagets följder för den personliga integriteten behandlas i avsnitt 5.3. Där konstaterar regeringen att förslaget kan innebära en ökad risk för kränkningar av den personliga integriteten men, å andra sidan, att det finns ett starkt samhälleligt intresse av att bekämpa organiserad brottslighet. Detta ändamål motiverar enligt regeringens mening att vissa begränsningar görs av en enskilds skydd mot intrång i den personliga integriteten. Eftersom begränsningarna måste vara proportionerliga och godtagbara i förhållande till det ändamål som föranlett dem, har förslaget utformats så att lagen endast ska vara tillämplig om vissa förutsättningar är uppfyllda. Det uppgiftsutbyte som omfattas av den nya lagen sker i stor utsträckning . Vid en bedömning av det nu aktuella förslagets konsekvenser för den personliga integriteten kan konstateras att det rör sig om uppgiftsutbyte mellan myndigheter och inte uppgiftslämnande till enskild. Detta har betydelse för bedömningen av påverkan på den personliga integriteten. Myndigheter har att förhålla sig till regler som sätter gränser för dess uppdrag och verksamhet. Det finns regler för hantering och spridning av information och tjänstemän är underkastade tjänstefelsansvar m.m. Lagen ger inte heller stöd för insamling av nya uppgifter. Det rör sig om utbyte av uppgifter som någon av de deltagande myndigheterna redan har samlat in i sin respektive verksamhet. I registerförfattningarna som styr myndigheternas behandling av personuppgifter finns regler som sätter gränser för vilka uppgifter som får samlas in och hur de får behandlas. Enligt förslaget ska samverkan vara formaliserad genom ett särskilt beslut. Samverkansarbetet inriktas mot särskilda mål t.ex. mot någon viss företeelse eller gruppering vilket anger ramarna för informationsutbytet. Detta innebär i sig en begränsning av mängden av uppgifter som kan komma att utbytas. Eftersom det rör sig om underrättelseverksamhet, finns det dessutom starka verksamhetsintressen att hålla informationen inom en begränsad krets. Sammanfattningsvis anser regeringen att förslaget kan få konsekvenser för den personliga integriteten och att dessa konsekvenser, i motsats till vad anser, är tillräckligt belysta. Genom de begränsningar som föreslås i lagen och de andra regler som styr myndigheternas uppdrag och verksamhet, är konsekvenserna begränsade och får anses vara acceptabla i förhållande till det samhällsintresse som bekämpningen av den organiserade brottsligheten utgör. Regeringens förslag: Lagändringarna ska träda i kraft . Promemorians förslag innebär att lagändringarna ska träda i kraft . Remissinstanserna uttalar sig inte i frågan. Skälen för regeringens förslag: De föreslagna författningsändringarna är angelägna och bör träda i kraft . Ett tidigare ikraftträdande än är inte möjligt. Regeringen bedömer att det inte behövs några övergångsbestämmelser. Förslaget till lag om uppgiftsskyldighet vid samverkan mot viss organiserad brottslighet 1 § Denna lag gäller vid särskilt beslutad samverkan mellan myndigheter för att förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet som 1. är av allvarlig eller omfattande karaktär, och 2. bedrivs i organiserad form eller systematiskt av en grupp individer. Paragrafen anger lagens tillämpningsområde. En första förutsättning för att lagen ska vara tillämplig är att det är fråga om samverkan mellan myndigheter. Lagen gäller endast när två eller flera myndigheter arbetar tillsammans för ett visst gemensamt mål Det krävs också att samverkan är närmare avgränsad genom Var och en av myndigheterna ska ha fattat ett särskilt beslut om deltagande i en myndighetsöverskridande samverkan. regeringen kan dock fatta ett beslut om att vissa myndigheter ska delta i en sådan samverkan. Ett exempel på en särskilt beslutad myndighets- överskridande samverkan är den nationella satsningen mot organiserad Även annan samverkan mellan myndigheter som genom beslut avgränsats till att omfatta t.ex. en viss specifik företeelse, en viss typ av brottslig verksamhet, vissa grupperingar eller ett visst geografiskt område kan komma ifråga. Lagen är inte tillämplig när myndigheter mer sporadiskt tar kontakt med varandra eller endast tillfälligt samarbetar kring någon specifik fråga. Det ställs inte några särskilda formkrav i förevarande lag på ett beslut om samverkan utan respektive myndighet har att utforma sådana beslut utifrån gällande regler. I praktiken torde det dock bli fråga om skriftliga Respektive myndighet har också att avgöra vem inom myndigheten som kan fatta ett beslut om samverkan. För att lagen ska vara tillämplig krävs att det är fråga om samverkan för att förebygga, förhindra eller upptäcka viss brottslig verksamhet. uttrycket förebygga, förhindra eller upptäcka brottslig verksamhet avses framför allt det som vanligtvis kallas underrättelseverksamhet, dvs. arbete med insamling, bearbetning och analys av information när det ännu inte finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts. Detta motsvarar det uttryck som används i polisdatalagen (2010:361), se 2009/10:85 s. 318. Den myndighetsöverskridande samverkan ska alltså ske på underrättelsestadiet. Så snart det finns konkreta misstankar om att ett visst brott har begåtts, eller arbetet avser en redan begången individualiserad gärning, är det fråga om utredning eller lagföring av brott, vilket faller utanför lagens tillämpningsområde. Vidare krävs att den brottsliga verksamhet som samverkansarbetet avser är av ett visst slag. Ett första krav är enligt punkten 1 att den är av allvarlig eller omfattande karaktär. Frågan om den brottsliga verksam- heten är av allvarlig karaktär avgörs utifrån en helhetsbedömning där straffvärdet är en relevant omständighet. Ett riktmärke i sammanhanget brottslig verksamhet som innefattar brott för vilket inte är stadgat lindrigare straff än fängelse . Därigenom omfattas bl.a. de grövre formerna av brott som är vanliga inom organiserad brottslighet, såsom grova ekonomiska brott, grova vapenbrott och grova narkotika- och smugglingsbrott. Även andra omständigheter än straffvärdet hos de brott som innefattas i verksamheten kan göra att brottsligheten är av sådan allvarlig karaktär som avses i bestämmelsen. Det kan t.ex. vara fråga om verksamhet som innefattar brott som utövas för att dölja annan brottslig verksamhet eller för att möjliggöra och underlätta mer avancerade brottsupplägg. Exempel på detta är bokföringsbrott och andra liknande gärningar som syftar till att försvåra insyn i och kontroll av affärsverksamhet, urkundsförfalskning eller hot- och våldsbrott riktade mot personer som kan utgöra ett hot mot den brottsliga verksamheten.