prop · H4038 · 2016-10-10 00:00:00 — En sådan certifierad utbildning som efterfrågat skulle kunna vara ett exempel på en åtgärd som kan bidra till att säkerställa att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Någon sådan utbildning finns dock inte att tillgå. Vilka åtgärder som i övrigt kan anses nödvändiga för spelföretagen att vidta kan variera beroende på vilken spelform som ska beviljas tillstånd. Som ett flertal ideella föreningar och lotterier, däribland BRO, Ideella spel, Kombispel, SDR och SRF, konstaterat bör spelansvarskraven ha sin utgångspunkt i respektive spelprodukts farlighet. Om verksamheten inte bedrivs i enlighet med de krav som uppställts för att tillstånd ska beviljas kan den ansvariga tillsynsmyndigheten ingripa genom någon av lotterilagens sanktionsmöjligheter, dvs. varning, återkallelse av tillstånd, föreläggande eller förbud enligt 51 och 52 §§ lotterilagen. Mot denna bakgrund föreslår regeringen att tillstånd att anordna lotteri endast ska få ges om det kan antas att verksamheten kommer bedrivas på ett sätt som säkerställer att nödvändiga sociala och hälsomässiga skyddshänsyn tas. Den föreslagna regleringen bör även gälla för sådana tillstånd som beslutas av regeringen enligt 45 § lotterilagen. Regeringens förslag: Anordnare av ett lotteri och ombud för ett lotteri ska inte få låta någon som är delta i lotteri. Ålderskravet ska inte gälla registreringslotterier eller lotterier som inte kräver tillstånd eller registrering. Information om åldersgränsen ska tydligt anges på platser där för- säljning av spelprodukter sker. Om en högre åldersgräns gäller enligt villkoren för det tillstånd som gäller för lotteriet, ska den ålders- Promemorians förslag överensstämmer med regeringens. Remissinstanserna: Flertalet av remissinstanserna, bl.a. SPER, IOGT- NTO, PostkodLotteriet, PostkodFöreningen och Spelberoendes riks- förbund, tillstyrker förslaget och framhåller bl.a. att barn och ungdomar utgör en särskilt skyddsvärd grupp. TU och Unibet yttrar sig inte särskilt över förslaget, men anser att inte några av förslagen i promemorian bör genomföras innan slutfört sitt arbete. ideella föreningar och lotterier, bl.a. BRO, Ideella spel, Kombispel, Lottericentralen, Läkarmissionen, Nordic Lottery, , Spelparken, SKPF, SDR och SRF, liksom , anser att, även om de inte har något att invända mot förslaget som sådant, promemorians samtliga förslag bör överlämnas till . Även Lotteriinspektionen anser att förslaget inte bör genomföras innan utredningen slutfört sitt uppdrag. Om förslaget genomförs anser myndigheten att det bör övervägas om den inte ska ha möjlighet att meddela undantag från åldersgränsen om det föreligger särskilda skäl. Myndigheten förordar vidare, i stället för en åldersgräns, en handlingsdirigerande bestämmelse där det framgår att den som anordnar lotteri ska försäkra sig om att kunden har uppnått . Flera remissinstanser, bl.a. , efterlyser ett klargörande av vad som avses med att delta i ett lotteri. Ett antal ideella föreningar, såsom t.ex. Scouterna och , lyfter fram vikten av att det även bör vara möjligt för ungdomar att i respektive förenings regi bidra till verksamheten genom försäljning av lotter. Skälen för regeringens förslag Regleringen om åldersgräns utvidgas Redan i den nu gällande regleringen och i befintliga tillstånd finns åldersgränser för deltagande i vissa lotterier. I 35 § lotterilagen anges att den som anordnar vadhållning i samband med hästtävling, automatspel eller restaurangkasino inte får låta någon som är delta i lotteriet. Av 11 § lotteriförordningen framgår vidare att den som anordnar EMV- lotterier inte får låta någon som är delta i lotteriet. Krav på 18-årsgräns finns även som villkor i de tillstånd att bedriva EMV- lotterier som regeringen och Lotteriinspektionen har beviljat. tillämpar också de reglerade lotterierna som deltar i samarbetet i SPER frivilligt en generell 18-årsgräns för alla former av lotterier, oavsett förmedlingssätt. Vid en internationell jämförelse av åldersgränser som gjordes av framkom att det var främst i fråga om lotter och nummerspel som inte ställde samma krav på åldersgräns som flertalet övriga länder. Merparten av de stater som hade studerats tillämpade en generell åldersgräns (SOU 2008:124 s. 330 f.). föreslog sedermera i sitt betänkande att en generell åldersgräns skulle införas, men att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämde, efter en prövning i varje enskilt fall, skulle få medge undantag från regeln om särskilda skäl förelåg. Remissutfallet för förslaget var blandat. Sedan lämnade sitt förslag har, som ovan anförts, de reglerade lotterierna genom samarbetet i SPER infört en frivillig generell 18-årsgräns för alla spelformer. Även Europeiska kommissionen har i den i avsnitt 4.5 nämnda rekommendationen om konsumentskydd i samband med onlinespel understrukit vikten av att underåriga inte ska få spela eller inneha ett spelkonto och att kommersiella meddelanden bör innehålla tydlig information om lägsta ålder för att få spela. Vidare bör enligt rekommendationen speloperatörerna ha rutiner och förfaranden för att säkerställa att underåriga inte kan spela. Som underårig definieras i rekommendationen varje person som enligt tillämplig nationell lagstiftning inte har nått den åldersgräns som gäller för att få delta i onlinespeltjänster. Lotterier är en företeelse som kan skapa problem för både den enskilde och det allmänna. Barn och ungdomar utgör en särskilt skyddsvärd grupp. Det får därför betraktas som en självklarhet att barn och ungdomar ska skyddas från lotteriverksamhet. En viktig del i detta skydd är barns och ungdomars tillgänglighet till lotterier, som till stor del avgörs av åldersgränser och hur väl dessa upprätthålls. Mot denna bakgrund instämmer regeringen, i likhet med det stora flertalet av remissinstanserna, i bedömningen i promemorian om att det bör införas en 18- årsgräns i lotterilagen för deltagande även i andra lotterier än de som omfattas av nuvarande lagstiftning. I enlighet med vad anförts i avsnitt 6.2, och då det är angeläget att skydda barn och ungdomar från verksamhet som består av lotterier, anser regeringen, till skillnad från Lotteriinspektionen, , TU och Unibet samt flera av de ideella föreningarna och lotterierna som yttrat sig, inte att förslagen bör överlämnas till eller invänta slutförandet av utredningens uppdrag. Åldersgränsen bör utformas som en lägsta gräns, och inte hindra att en högre gräns uppställs som tillståndsvillkor för spelformer som innebär en särskilt hög risk för spelproblem. I promemorian har regleringen av åldersgränsen utformats med förebild i den bestämmelse om åldersgräns som finns för vissa lotterier i lotterilagen, som anger att den som anordnar lotteri eller är ombud för anordnaren inte ska få låta någon som är delta i lotteri. Den nu föreslagna utvidgningen av åldersgränsen syftar således inte till att införa någon ny betydelse av begreppet delta i lotteri än den som gäller enligt gällande regler och praxis. finns inte något förbud för barn och unga att sälja lotter, och den föreslagna utvidgningen av regleringen i lotterilagen är inte avsedd att förändra detta, vilket bl.a. och Scouterna, uttryckt oro för. Något liknande förbud finns inte heller på tobaks- och alkoholområdet. Tillhandahållande av lotterier sker i stor uträckning via ombud, såväl genom Svenska Spels och ATG:s olika fasta försäljningsställen som genom medlemmar i ideella organisationer. Regeringen delar, liksom remissinstanserna, promemorians bedömning att upprätthållandet av en åldersgräns för lotteri kräver att också försäljningsombuden iakttar denna gräns. Vidare bör åldersgränsen anges på ett tydligt sätt där försäljning av spelprodukter sker, vilket inte någon remissinstans har invänt emot. Om en högre åldersgräns gäller enligt villkoren för det tillstånd som gäller för lotteriet bör i stället denna åldersgräns anges. Ansvaret för att åldersgränsen enligt förslaget upprätthålls bör, i likhet med vad som gäller , ligga på den som anordnar och tillhandahåller lotterier. Om inte lotterianordnaren har väl fungerande rutiner för att 2016/17:8 kontrollera att anlitade ombud tillämpar gällande åldersgränser kan detta leda till ingripanden av tillsynsmyndigheten och få betydelse vid prövningen av framtida tillståndsärenden. En långsiktig och väl planerad tillsyn är ett viktigt verktyg för att säkerställa att lotterier anordnas i enlighet med lotterilagens krav. Den tillsyn som Lotteriinspektionen och andra tillsynsmyndigheter inom lotteriområdet utför omfattar olika aktiviteter, såsom kontroller på plats där lotterier säljs eller anordnas, för att säkerställa att förutsättningarna för ett meddelat tillstånd kvarstår och att tillståndshavarna följer de lagar, föreskrifter, villkor m.m. som gäller för det aktuella tillståndet. Det finns därför en upparbetad tillsynsverksamhet som bör kunna tillämpas även vid en utvidgad åldersgräns i lotterilagen. Även det förslag till reglering som Lotteriinspektionen har föreslagit skulle ge upphov till problem vid tillsynen, exempelvis vid bedömningen av i vilka fall anordnare och tillhandahållare av lotterier ska försäkra sig om att deltagaren är . Frågorna om ålderskravets utformning och hur tillsynen bör bedrivas omfattas vidare av uppdrag. I avvaktan på utredningens betänkande bör enligt regeringen den nuvarande utformningen av ålderskravet behållas. Regeringen anser att det för vissa lotterier skulle leda för långt att ha en åldersgräns. Detta gäller s.k. registreringslotterier och sådana lotterier som varken kräver tillstånd eller registrering (se 17, 19–21 och 21 c §§ lotterilagen). De utgörs av lokala lotterier med begränsade insatser och med varuvinster, lotterier av enklare typ, såsom marknads- och tivolinöjen, och s.k. massmedialotterier. Massmedielotterier är lotterier i dags- och veckopress samt i radio och tv där deltagarna ska lösa korsord, rebusar, gåtor och liknande. Även om inte någon åldersgräns gäller för deltagande i dessa typer av lotterier begränsar bestämmelser om underårigas rättshandlingsförmåga i viss utsträckning barns och ungdomars möjligheter att delta i lotterier även av detta slag. Regeringen anser inte att det finns behov av att ge Lotteriinspektionen möjlighet att besluta om ytterligare undantag från åldersgränsen. Generella bestämmelser om marknadsföring, som gäller vid all marknadsföring av varor och tjänster, finns i marknadsföringslagen (2008:486), förkortad MFL. Lagen genomför och rådets direktiv /29/EG om otillbörliga affärsmetoder som tillämpas av näringsidkare gentemot konsumenter på den inre marknaden och om ändring av rådets direktiv /450/EEG och och rådets direktiv /7/EG, 98/27/EG och 2002/65/EG samt Europa- Prop. 2016/17:8 parlamentets och rådets förordning (EG) nr 2006/2004. MFL syftar till att främja konsumenternas och näringsidkarnas intressen i samband med marknadsföring samt att motverka marknadsföring som är otillbörlig mot konsumenter och näringsidkare. Lagen tillämpas då näringsidkare marknadsför, eller själva efterfrågar, produkter. Marknadsföring definieras i lagen som reklam och andra åtgärder i näringsverksamhet som är ägnade att främja avsättningen av och tillgången till produkter. I 5 § MFL finns ett allmänt krav på att marknadsföringen ska stämma överens med god marknadsföringssed. Begreppet god marknadsföringssed omfattar, förutom god affärssed och god yrkessed, även andra vedertagna normer för marknadsföring, exempelvis speciallagstiftning, föreskrifter och allmänna råd, de normer som har skapat genom sin praxis och andra internationellt vedertagna normer inom ramen för lagens syfte. Enligt 9 § MFL ska marknadsföring utformas och presenteras så att det tydligt framgår att det är fråga om marknadsföring och vem som är avsändare. En näringsidkare får enligt 10 § MFL vid marknadsföringen inte använda sig av felaktiga påståenden eller andra framställningar som är vilseledande i fråga om näringsidkarens egen eller någon annans näringsverksamhet. MFL innehåller även bestämmelser om tillsynsbefogenheter och sanktioner vid överträdelser av lagen. Marknadsföring är enligt MFL otillbörlig om den påverkar eller sannolikt påverkar mottagarens förmåga att fatta ett välgrundat affärsbeslut (se 6 §, 7 § tredje stycket och 8 § första stycket). 7.1.2 Villkor i tillstånd Lotterilagen saknar specifika krav för hur marknadsföring av lotterier ska Det finns således inte någon lagstiftning som särskilt reglerar reklam för lotterier, som det t.ex. finns för tobaks- och alkohol- Bestämmelser om marknadsföring av lotterier finns dock som villkor i de tillstånd som beviljats aktörerna på marknaden. Spels och ATG:s tillstånd finns detaljerade villkor om hur företagen får marknadsföra sina lotterier. Kraven och begränsningarna är avhängiga den risk för spelproblem som respektive spelform är förknippad med. denna anledning finns ett förbud mot marknadsföring av värdeautomat- spel, medan marknadsföring av lotterier och vadhållning får förekomma, under förutsättning att den är särskilt måttfull. ställer krav på marknadsföring genom villkor i de tillstånd som myndig- Villkoren anger bl.a. att all marknadsföring ska vara socialt ansvarstagande och inte aggressiv eller påträngande, samt att den ska vara förenlig med MFL. Vidare ska det på lotter och i informations- material om samt i reklam och liknande för lotterier på ett tydligt och framträdande sätt anges vem som är tillståndshavare eller förmånstagare. Som framgått av redogörelsen i avsnitt 6.1 har Lotteriinspektionen tagit fram föreskrifter till skydd för sociala intressen avseende EMV- I föreskrifterna anges bl.a. att marknadsföring av lotterier av detta slag ska innehålla uppgift om tillståndshavare och åldersgräns för 2016/17:8 deltagande i lotteriet, samt att den inte får erbjuda ersättning för att delta i lotteriet. Föreskrifterna innehåller även vissa begränsningar av marknadsföring till personer som stängt av sig själva från att delta i lotteri. Bestämmelser om marknadsföring finns i () regler för reklam och marknadskommunikation, som utgör uppförandekoder med ett brett stöd inom näringslivet. ICC:s reklamkod gavs ut första gången . Reglerna har reviderats i takt med att nya marknadsföringsmetoder utvecklats. Grundförutsättningen är att all marknadskommunikation ska vara laglig, hederlig och vederhäftig, och inte utformad på ett stötande sätt. Marknadskommunikation ska vidare enligt reglerna vara utformad med vederbörlig känsla för socialt och yrkesmässigt ansvar, samt vara förenlig med vad som inom näringslivet allmänt uppfattas som god affärssed. Ingen kommunikation får vara utformad så att allmänhetens förtroende för marknadsföringen skadas. Riktlinjer för marknadsföring finns även i Europeiska kommissionens rekommendation om konsumentskydd i samband med onlinespel. Riktlinjerna innehåller bl.a. krav på att kommersiella meddelanden ska vara tydligt identifierbara. Vidare får dessa meddelanden inte innehålla ogrundade uttalanden om vinstmöjligheter, om att spelande är en lösning på sociala, yrkesmässiga eller personliga problem eller att resultatet av ett lotteri går att påverka när så inte är fallet. SPER har beslutat Etiska riktlinjer för ansvarsfull marknadsföring av spel om pengar (reviderade ) för sina medlemmars marknadsföring. Riktlinjerna ger uttryck för vad som enligt medlemmarna anses som god sed för marknadsföring på spelområdet i och påbjuder bl.a. restriktivitet ifråga om reklam till sårbara och utsatta grupper i samhället. De innehåller även förbud mot reklam för lotterier som särskilt attraherar minderåriga, eller som särskilt riktas mot denna grupp. Riktlinjerna innehåller också förbud mot att uppmana konsumenterna till överdrivet spelande och mot att hävda att det skulle saknas risker med överdrivet spelande. Enligt riktlinjerna ska information om spelrelaterade problem, och om vilken hjälp som finns att få för drabbade, hållas lätt tillgänglig för konsumenterna. 7.1.5 överväganden om behovet av ytterligare reglering bedömde i sitt slutbetänkande att det då gällande regelverket för marknadsföring var tillräckligt för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföringen av spel till sin utformning inte blir aggressiv, vilseledande eller annars i strid mot god marknads- föringssed (SOU 2006:11 s. 346). Utredningen konstaterade att det fanns skäl både för och emot att kunna meddela mer detaljerade regler för Prop. 2016/17:8 spelreklam. Som skäl för en mer detaljerad reglering anfördes bl.a. att det kan antas att spelreklam ökar spelandet, dels genom att fler spelar, dels genom att de som redan spelar ökar sitt spelande. Mot en mer detaljerad reglering anfördes konkurrensskäl och att det fanns begränsade möjligheter att inskränka de utländska anordnarnas marknadsföring. Ut- redningen anförde bl.a. att en begränsning av de svenska spelanordnarnas marknadsföringsmöjligheter med största sannolikhet skulle leda till att de förlorade spelare till utländska anordnare. konstaterade i sitt betänkande att det framstod som rimligt att intensiv marknadsföring i någon mån ökade risken för att spelproblem kunde uppstå. En del personer med spelproblem kunde enligt utredningen komma att spela ännu mer på grund av reklamen och reklamen kunde göra det svårare för spelberoende personer att sluta spela. anslöt sig vidare till slutsats att även om forskningen inte kunde visa på ett starkt samband mellan spelreklam och spelproblem vore det naivt att inte alls beakta ett sådant samband, eftersom det kunde antas att såväl spelmarknaden som spelreklamen skulle fortsätta att utvecklas och kanske också öka i omfattning. Utredningen ansåg det vara naturligt att ett ökat spelande ledde till mer spelproblem, bl.a. då det innebär en större bas att rekrytera problemspelare ur. konstaterade vidare i sitt betänkande att skäl för att överväga ytterligare reglering av spelreklam alltjämt fick anses ha fog för sig. ansåg dock att konkurrensargumentet inte kunde hindra ytterligare reglering, och att det fanns ett behov av att mer i detalj styra marknadsföringen av spelmarknadens mångskiftande produkter. gjorde i likhet med bedömningen att gällande regelverk var tillfredsställande för att på ett övergripande plan kunna kontrollera att marknadsföring av spel till sin utformning inte blir aggressiv, vilseledande eller annars stridande mot god marknadsföringssed (SOU 2008:124 s. 353). Utredningen föreslog dock att en grundregel om att tillämpa måttfullhet i marknadsföringen skulle införas, tillsammans med ett förbud mot marknadsföring riktad till barn och ungdomar som inte fyllt . Vidare föreslog utredningen att ett generellt förbud skulle införas mot marknadsföring av spel som innebär en särskilt hög risk för utvecklande av spelberoende. Regeringens förslag: Måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier till konsumenter. Promemorians förslag: Avviker delvis från regeringens. har föreslagits att särskild måttfullhet ska iakttas vid marknads- föring av lotterier till konsumenter. Remissinstanserna: Majoriteten av remissinstanserna avstyrker för- Ett antal remissinstanser, däribland BRO, Ideella spel, Kombispel, Lottericentralen, Läkarmissionen, Nordic Lottery, Prostatacancerför- bundet, Spelparken, SKPF, SDR och SRF, avstyrker förslaget eftersom det enligt dem, ur ett risk- och folkhälsoperspektiv, vore helt felaktigt att jämföra försäljning av nummerlotter med försäljning av sprit och vin. De anser vidare att SPER:s riktlinjer på området bör utgöra grunden för hur spel och lotterier får säljas och marknadsföras, samt att hela det aktuella förslaget bör överlämnas till . framhåller att det är problematiskt att likställa marknadsföring av lotteri med marknadsföring av alkohol. Enligt organisationen kompletterar de nuvarande marknadsföringsreglerna och de riktlinjer som SPER har tagit fram varandra väl. PostkodLotteriet och PostkodFöreningen avstyrker förslaget och förordar en reglering som syftar till att motverka otillbörlig marknadsföring. Enligt organisationerna bör vidare förslaget omformuleras så att lotteriprodukter med en hög risk för spelproblem omfattas av ett strängare regelverk än lotterier med en lägre risk. TU och avstyrker förslaget med hänvisning till att regeringen har beslutat att tillsätta . , , och tillstyrker förslaget. Även ATG tillstyrker förslaget, men framhåller att tillämpningen av kravet om särskild måttfullhet vid marknadsföring bör vara beroende av den risk för spelproblem som den aktuella spelformen är förknippad med. och anser vidare att kravet även ska omfatta användningen av bonusar, och andra sorters tilläggsförmåner som tillämpas vid marknadsföring av ett lotteri. och framhåller att det behövs ytterligare vägledning om vad som avses utgöra särskild måttfullhet vid marknadsföring av lotterier och om vad som avses vara uppsökande och påträngande marknadsföring. menar att om begreppet särskild måttfullhet i lotterilagen tolkas på samma sätt som alkohollagens bestämmelse om särskild måttfullhet kommer spelaktörerna inte längre kunna marknadsföra sig genom utomhusreklam och direktmarknadsföring. Bolaget anser vidare att Lotteriinspektionen bör bemyndigas att meddela föreskrifter om marknadsföring. Skälen för regeringens förslag Krav på måttfullhet för marknadsföring införs Deltagande i lotterier innebär en risk för att människor får ekonomiska och sociala problem, med allvarliga konsekvenser. Spelproblem bidrar även till hälsomässiga ojämlikheter på samhällsnivå. Ett syfte med spelregleringen är just att motverka spelproblem. Syftet med marknadsföring är att öka efterfrågan av varor och tjänster genom att påverka människors attityder och i förlängningen deras beteenden. Som redovisats i avsnitt 7.1.5 föreslog att det skulle införas ett krav på måttfullhet vid marknadsföring av spel om pengar. Förslaget att införa särskilda bestämmelser om marknadsföring tillstyrktes av en majoritet av remissinstanserna. Lotteriinspektionen och framhöll i sina remissvar att kravet borde skärpas och att särskild måttfullhet skulle iakttas vid marknadsföringen. Sedan presenterade sitt förslag om krav på måttfull marknadsföring 2008 har de svenska spelaktörerna, genom samarbetet i SPER, frivilligt åtagit sig begränsningar för hur deras marknadsföring får Regeringen har även i tillstånden för och infört villkor om att bolagens marknadsföring ska vara särskilt måttfull. Regeringen delar bedömningen i promemorian om att det bör införas krav på marknadsföringen av lotterier i lotterilagen. I promemorian har föreslagits att det krav som gäller vid marknadsföring av alkohol, särskild måttfullhet, ska införas för marknadsföring av lotterier. Det kan dock konstateras att det finns en omfattande forskning som visar på en tydlig koppling mellan marknadsföring och konsumtion av alkohol, särskilt bland unga. På lotteriområdet är detta samband inte lika klarlagt. I tryckfrihetsförordningen (TF) har vidare en särskilt restriktiv inställning intagits till marknadsföring av alkohol- och tobaksprodukter, som enligt en särskild bestämmelse i 1 kap. 9 § i stora delar undantagits från tillämpningen av förordningens bestämmelser. Även om det finns vissa likheter i risksynpunkt mellan konsumtion av alkohol och deltagande i lotterier anser regeringen, vid en samlad bedömning, och i likhet med det stora flertalet av remissinstanserna, att det inte är lämpligt att uppställa samma krav på marknadsföring av lotterier som på marknadsföring av alkoholprodukter. Vid denna bedömning bör inte begreppet särskild måttfullhet användas i lotterilagen. Mot denna bakgrund anser regeringen att det bör uppställas ett krav på att måttfullhet ska iakttas vid marknadsföring av lotterier. Kravet bör även gälla marknadsföring som bedrivs på försäljningsstället. Kravet bör inte hindra att högre krav uppställs i tillståndsvillkor, vilket t.ex. redan finns i och tillståndsbeslut. I enlighet med vad anförts i avsnitt 6.2 anser regeringen, till skillnad från t.ex.