prop · H40361 · 2016-12-13 00:00:00 — följdändringar i bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska meddelas med att en ansökan om uppehållstillstånd avvisas eller avslås. Ett beslut att uppmana en utlänning att bege sig till en annan EU- stat bör inte få överklagas. Promemorians förslag och bedömning överensstämmer delvis med regeringens förslag och bedömning. I promemorian föreslås följd- ändringar i bestämmelsen om att ett beslut om avvisning eller utvisning som huvudregel ska meddelas som en ansökan om uppehålls- tillstånd avvisas eller avslås. I promemorian föreslås också en delvis annorlunda formulering av bestämmelsen om uppmaning. Remissinstanserna: De flesta remissinstanser godtar eller lämnar pro- memorians förslag och bedömning utan invändningar. instanser lämnar dock synpunkter på förslagets utformning. rätten i anser att det vore värdefullt med en utveckling av hur underrättelsen av en uppmaning att lämna ska ske och hur upp- följningen av om en utlänning har följt uppmaningen ska gå till. valtningsrätten i anser inte att uttrycket skälig tid fullt ut över- ensstämmer med uttrycket ofördröjligen, som används i direktivet. Domstolen efterlyser också ett klargörande av vilka konsekvenser en utebliven uppmaning får, t.ex. om det utgör ett hinder för att meddela eller verkställa ett i övrigt formellt riktigt avvisningsbeslut. rätten i anser att bestämmelsens första stycke bör delas upp i två delar för att göra bestämmelsen tydligare. Domstolen påpekar också att det är en förutsättning för en ordning med muntlig uppmaning att beslutsmyndigheten dokumenterar att uppmaningen lämnats, så att utlänningen kan invända mot uppmaningen i ett avvisnings- eller utvisningsärende alternativt i samband med prövningen av ett överklagat avvisnings- eller utvisningsbeslut. Vidare efterfrågar domstolen ytterligare vägledning avseende den skälighetsbedömning som ska göras vid bestämningen av den tidsfrist som utlänningen ska ges för att följa en uppmaning. Rådgivningsbyrån för asylsökande och flyktingar anser att det finns starka rättssäkerhetsskäl för att en uppmaning alltid bör lämnas skriftligt och registreras av ansvarig myndighet. Svenska Röda Korset vill understryka vikten av att särskilda skäl såsom barns skolgång och sjukdom kan beaktas vid bestämningen av tidsfristen. När det gäller de föreslagna undantagen från skyldigheten att lämna en uppmaning ifrågasätter ombudsmän om det är lämpligt att hänvisa till reglerna om i vilka fall en ansökan får bifallas efter inresan när det gäller att avgöra vilka utlänningar som inte behöver uppmanas att självmant resa till den andra EU-staten. Förvaltningsrätten i efterlyser ett närmare resonemang om innebörden av undantaget för de fall utlänningen utgör en risk för allmän ordning och säkerhet. Domstolen anser också att det bör klargöras hur de omständigheter som enligt promemorian kan anses ge stöd för att utlänningen inte skulle följa en uppmaning förhåller sig till de omständigheter som ska beaktas vid bedömningen enligt 1 kap. 15 § UtlL av om det finns en risk för att en utlänning avviker. anser att vad en utlänning tidigare uttalat om att han eller hon inte avser att lämna landet måste beaktas med stor försiktighet, när det gäller att avgöra om det är sannolikt att en uppmaning inte kommer att följas. påpekar att den föreslagna bestämmelsen avser personer som redan har någon form av tillstånd att vistas i en annan EU- stat. Ett återreseförbud avser hela Schengenområdet och det är enligt i praktiken meningslöst att utfärda ett återreseförbud till en person som har laglig rätt att vistas i en medlemstat. Av den anledningen vore det önskvärt att göra det möjligt att i dessa situationer avstå från att fatta beslut om återreseförbud utan att behöva hänvisa till särskilda skäl. Det kan också uppstå praktiska problem med verkställigheten av ett avlägsnandebeslut till en annan medlemsstat i de fall en person inte följer uppmaningen att lämna , vilket gör att konsekvenserna av de föreslagna lagändringarna i denna del riskerar att inte bli så långtgående. påtalar att tredjelandsmedborgare med uppehållstillstånd i en annan medlemstat inte kan överföras med tvång till den andra medlemsstaten. Enligt myndigheten bör det därför förtydligas att ett överlämnande av ett verkställighetsärende rörande en sådan tredjelandsmedborgare från till inte är möjligt. Skälen för regeringens förslag och bedömning Utlänningar som inte uppfyller kraven för vistelse får avvisas eller utvisas Återvändandedirektivet ska tillämpas på tredjelandsmedborgare som vistas olagligt i medlemsstaterna (artikel 2.1). Med olaglig vistelse avses enligt direktivet en vistelse på en medlemsstats territorium av en tredje- Prop. 2016/17:61 landsmedborgare som inte, eller inte längre, uppfyller villkoren för inresa enligt artikel 5 (numera artikel 6) i kodexen om Schengengränserna eller andra villkor för att resa in i, vistas eller vara bosatt i den medlemsstaten (artikel 3.2). Varje medlemsstat får således, utöver vad som framgår i kodexen om Schengengränserna, själv definiera vad som utgör olaglig vistelse. I svensk rätt finns inte någon uttrycklig reglering av vad som utgör olaglig vistelse, utan detta definieras indirekt genom att det framgår av lagen vad som är en laglig vistelse (prop. 2011/12:60 s. 26). Med laglig vistelse avses en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas (prop. 2011/12:60 s. 26 med hänvisning till prop. 2004/05:170 s. 281). De villkor som krävs för att en utlänning ska få resa in i och vistas i anges i 2 kap. UtlL. Av särskilda regler följer att det i vissa fall inte krävs tillstånd för en kortare vistelse (se t.ex. 3 kap. 1 § och 4 kap. 6 § utlänningsförordningen [2006:97]). Rätten att vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas framgår indirekt av reglerna om när en utlänning får avvisas eller utvisas och reglerna i t.ex. 5 kap. 18– 19 §§ UtlL som anger i vilka fall en utlänning kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i sak om han eller hon redan rest in i . tillåter att utlänningar som har uppehållstillstånd utfärdat av en medlemsstat rör sig fritt under inom övriga medlemsstaters territorier, förutsatt att utlänningen uppfyller de inresevillkor som anges i kodexen om Schengengränserna och inte finns registrerade på den berörda medlemsstatens spärrlista. Om de nämnda villkoren för att vistas i en annan medlemsstat inte, eller inte längre, är uppfyllda, blir det fråga om en olaglig vistelse i den andra medlemsstaten. Enligt utlänningslagen får en utlänning som inte är en EES-medborgare eller familjemedlem till en EES-medborgare avvisas eller utvisas från om han eller hon vistas i utan sådant tillstånd som behövs eller inte uppfyller de övriga förutsättningar som utlänningslagen kräver, t.ex. att han eller hon ska ha tillräckliga medel för sin vistelse (8 kap. 2–6 §§ UtlL). En uppmaning att självmant lämna Som anges i avsnitt 5.1.1, gäller inga särskilda regler om avvisning eller utvisning av en utlänning som har tillstånd att vistas i en annan EU-stat till följd av att den staten har utfärdat ett uppehållstillstånd eller en liknande handling. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att det finns skäl att överväga en förändring av den ordningen med anledning av vad kommissionen har uttalat under uppföljningen av genomförande av återvändandedirektivet. När det gäller vilken förändring som bör göras ansluter sig regeringen till den bedömning som görs i promemorian och som ingen remissinstans motsätter sig i sak. Regeringen föreslår därför att en ordning införs som innebär en uppskjuten prövning av frågan om avvisning eller utvisning för utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till sådana medborgare, men som har uppehållstillstånd eller någon annan form av tillstånd som ger rätt till vistelse i en annan EU-stat. Om omständigheterna är sådana att utlänningen bedöms vistas i olagligt, och det därmed enligt myndigheternas bedömning uppkommer en fråga om att avvisa eller utvisa utlänningen med stöd av reglerna i 8 kap. 2–6 §§ UtlL, bör den beslutande myndigheten först uppmana utlänningen att självmant resa till den stat där han eller hon har tillstånd att vistas. Först när det står klart att en sådan uppmaning inte följts bör frågan om avvisning eller utvisning prövas i sak av den beslutande myndigheten. Förutom att en sådan utformning av bestämmelsen på ett tydligt sätt genomför direktivets krav, bör en sådan ordning också kunna förväntas leda till att frivilligt återvändande sker i fler fall. Det är också en fördel för den enskilde att slippa få ett formellt avvisnings- eller utvisningsbeslut om han eller hon t.ex. misstagit sig om regelverket och efter att detta uppmärksammats av myndigheterna är beredd att genast återvända till den stat där han eller hon har rätt att vistas. Bestämmelsen som reglerar den uppskjutna prövningen av frågan om avvisning eller utvisning bör, som föreslås i promemorian, föras in i anslutning till reglerna i 8 kap. UtlL om avvisning och utvisning av utlänningar som inte är EES-medborgare eller familjemedlemmar till en EES-medborgare. Vilka får vistas i en annan EU-stat? Någon ordning som gör det möjligt att på ett standardiserat sätt kontrollera om det finns ett tillstånd som utfärdats av en annan EU-stat finns inte. En uppgift om att utlänningen har tillstånd att vistas i en annan EU-stat torde därför vanligen komma från utlänningen själv och utlänningen bör ha bevisbördan för att ett sådant tillstånd finns. Vägledning för bedömningen av vad som utgör ett tillstånd som ger rätt till vistelse i en stat finns i handboken om tillämpningen av återvändandedirektivet som har utformats av Kommissionen och medlemsstaterna (”Return Handbook”). Ytterst får dock frågan avgöras av domstolarna. Vem ska lämna uppmaningen och hur ska den följas upp? Uppmaningen att självmant återvända bör lämnas av den myndighet som enligt 8 kap. 17 eller 18 § UtlL är beslutande myndighet när det gäller frågan om avvisning eller utvisning. Det bör inte vara ett krav att det är samma myndighet som har utfärdat uppmaningen som sedan fattar beslutet om avvisning eller utvisning för det fall uppmaningen inte följs. Någon lagreglering av hur det ska följas upp om en uppmaning följs kan inte anses vara nödvändig. Det får ankomma på de beslutande myndigheterna att utarbeta fungerande rutiner för detta. Som framgår nedan föreslås en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer har möjlighet att utfärda verkställighetsföreskrifter. Frågan kan därför också komma att beröras i sådana föreskrifter. Hur lång ska fristen vara och vilka formkrav ska ställas? I promemorian föreslås att utlänningen ska ges en skälig tid att självmant resa till den EU-stat där han eller hon får vistas. längd anges att det normalt sett bör vara tillräckligt med för att utlänningen ska hinna avsluta sin vistelse i samt planera och genomföra resan, men att kan bestämmas om det behövs med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Regeringen instämmer i den bedömning som görs i promemorian att en frist om normalt sett bör vara tillräcklig. Det är dock angeläget att fristen kan bestämmas längre med hänsyn till omständigheterna i det enskilda fallet. Detta talar emot att införa en tidsgräns i lagen, som Förvaltningsrätten i är inne på. I stället bör fristen avgöras av den beslutande myndigheten. Som Förvaltningsrätten i påpekar kan uttrycket skälig tid leda tanken till en längre frist än uttrycket ofördröjligen som används i direktivet. Som framgår ovan kan dock förslaget förväntas ge ett ökat incitament till frivilligt återvändande. Regeringen bedömer att en frist som bestäms utifrån en skälighetsbedömning ökar förutsättningarna för att förslaget ska få den effekten, och direktivet medger också en sådan reglering. Som anges i promemorian bör uppmaningen normalt lämnas skriftligen. Det bör dock inte vara uteslutet att lämna uppmaningen muntligen, om myndigheten bedömer det som mer lämpligt i det enskilda fallet. Så kan t.ex. vara fallet om den enskilde är på plats när beslutet meddelas. Beslutet och dess innebörd kan då delges den enskilde direkt och eventuellt också översättas av en tolk. Som flera remissinstanser påpekar förutsätts det att den myndighet som använder sig av möjligheten att lämna en uppmaning muntligt också dokumenterar att så har skett. Några särskilda regler i lag om längden på fristen och uppmaningens form bedöms inte vara nödvändiga. Vid behov kan regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer meddela verkställighetsföreskrifter för dessa frågor. Därför föreslås en upplysningsbestämmelse om att regeringen eller den myndighet som regeringen bestämmer kan meddela närmare föreskrifter om uppmaningen. Uppmaningen ska inte få överklagas En uppmaning att bege sig till en annan EU-stat får beslutas när förutsättningarna för avvisning eller utvisning annars är uppfyllda. Beslutet medför därför inte i sig negativa verkningar för den enskilda utlänningen. Att utlänningen i stället för ett beslut om avvisning eller utvisning först får en uppmaning att självmant lämna landet bör därmed betraktas som ett beslut som är till fördel för utlänningen. Någon möjlighet för myndigheterna att verkställa en uppmaning med tvång finns inte. Vid en eventuell senare prövning av frågan om avvisning eller utvisning innebär inte den omständigheten att en uppmaning beslutats tidigare och sedan inte följts i sig att avvisning eller utvisning får beslutas, utan de grunder som gäller för avvisning eller utvisning i övrigt måste också vara uppfyllda. Om utlänningen i ärendet om avvisning eller utvisning har någon invändning mot den uppmaning som beslutats tidigare kan den invändningen prövas i avvisnings- eller utvisningsärendet och även prövas i högre instans om beslutet om avvisning eller utvisning överklagats. Mot denna bakgrund saknas det skäl att låta ett beslut att uppmana en utlänning att bege sig till en annan EU-stat vara överklagbart. Det ska finnas undantag från skyldigheten att lämna en uppmaning Som konstateras i promemorian finns det situationer där återvändandedirektivet inte kräver att utlänningen ges en möjlighet att självmant lämna landet före ett beslut om avvisning eller utvisning och där detta inte heller är lämpligt. Mot den bakgrunden föreslås i promemorian vissa undantag från huvudregeln att en utlänning som får vistas i en annan medlemsstat ska få en uppmaning innan ett beslut om avvisning eller utvisning meddelas. I det följande redovisar regeringen sin bedömning av de undantag som föreslås i promemorian. Utlänningen har ansökt om uppehållstillstånd som får prövas efter inresan Som anges i promemorian kan den som har rätt att vistas i i avvaktan på att hans eller hennes ansökning om uppehållstillstånd prövas inte anses vistas olagligt i . Eftersom återvändandedirektivet endast är tillämpligt på personer som vistas olagligt här, bör det, som föreslås i promemorian, för dessa personer införas ett undantag från skyldigheten att lämna en uppmaning innan ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas. När det gäller hur man ska avgöra vilka personer som har rätt att vistas här under prövningen hänvisas i promemorian till reglerna i 5 kap. 18–19 §§ UtlL som anger i vilka fall en ansökan får bifallas efter inresan. ombudsmän ifrågasätter om den hänvisningen är lämplig för att avgränsa vilka utlänningar som ska omfattas av undantaget. I den frågan gör regeringen följande bedömning. När återvändandedirektivet genomfördes gjordes bedömningen att det inte behövdes någon definition i lagen av vad som utgör olaglig vistelse. I stället framhölls i förarbetena att med laglig vistelse avses enligt svensk rätt en vistelse som innebär att en utlänning antingen har tillstånd att vistas här eller får vistas här medan en ansökan om uppehållstillstånd prövas. Vidare konstaterades att det inte finns någon bestämmelse som uttryckligen anger när en utlänning har rätt att vistas i under prövningen av en ansökan om uppehållstillstånd. I stället framgår denna rätt indirekt av reglerna om när en utlänning får avlägsnas ur landet och reglerna i 5 kap. 18 § andra stycket UtlL som anger i vilka fall en utlänning kan få en ansökan om uppehållstillstånd prövad i sak efter att han eller hon rest in i (prop. 2011/12:60 s. 26). Mot bakgrund av den bedömning som gjordes i samband med att återvändandedirektivet genomfördes, instämmer regeringen i promemorians bedömning att reglerna om när en ansökan får prövas efter inresan till utgör en lämplig utgångspunkt när man ska avgöra om en vistelse varit laglig, och det därmed inte behövs någon uppmaning om att självmant lämna landet innan ett beslut om avvisning eller utvisning får fattas. Reglerna i 5 kap. 18–19 §§ UtlL reglerar emellertid inte uttömmande i vilka fall en ansökan om uppehållstillstånd får prövas efter inresan. Exempelvis finns i 6 a kap. 4 § UtlL särskilda regler om att en ansökan om EU-blåkort under vissa omständigheter får beviljas efter inresan till . Det finns också bestämmelser i lagen (2016:752) om tillfälliga begränsningar av möjligheten att få uppehållstillstånd i , som trädde i kraft , som innebär undantag från huvudregeln att en ansökan ska göras före inresan (19 §). Mot den bakgrunden bör undantaget i stället formuleras så att någon uppmaning inte behövs om Prop. 2016/17:61 avvisar eller avslår en ansökan som enligt bestämmel- ser i utlänningslagen eller någon annan författning får bifallas efter inresan till . Utlänningen nekas att resa in eller hejdas vid yttre gräns Ett beslut om avvisning eller utvisning får meddelas utan någon föregående uppmaning, om allmän ordning eller nationell säkerhet kräver att utlänningen lämnar landet (artikel 6.2). I en sådan situation bör, som föreslås i promemorian, avvisning eller utvisning beslutas direkt utan någon föregående uppmaning att självmant lämna landet. Regeringen delar den bedömning som görs i promemorian att detta undantag innebär att det inte finns någon anledning att överväga att införa en ordning med uppskjuten prövning av frågan om utvisning i lagen (1991:572) om särskild utlänningskontroll. Som Förvaltningsrätten i lyfter fram förekommer hänvisningar till allmän ordning och säkerhet i flera bestämmelser i utlänningslagen. En hänvisning till allmän ordning och nationell säkerhet finns även i artikel 7.4 som anger förutsättningarna för att inte meddela någon tids- frist för frivillig avresa. När den artikeln genomfördes ansågs uttrycket motsvaras av begreppet allmän ordning och säkerhet i utlänningslagen (se prop. 2011/12:60 s. 32). Avsikten är inte att ge uttrycket en annan innebörd när det gäller förutsättningarna för att fatta ett beslut om av- visning eller utvisning utan föregående uppmaning. vilka omständigheter undantaget ska tillämpas kan alltså sökas bl.a. när det gäller i vilka fall det finns förutsättningar att enligt 8 kap. 21 § andra stycket 2 UtlL inte bevilja en tidsfrist för frivillig avresa. Som föreslås i promemorian bör det vidare göras undantag för ut- länningar som vid ett yttre gränskontrollställe, genom ett avvisnings- beslut, nekas att resa in i landet samt för utlänningar som grips eller hejdas i direkt anslutning till en yttre gräns. Det är sannolikt att uppmaningen inte skulle följas Av artikel 6.2 får också anses följa att den utlänning som inte är beredd att ofördröjligen resa till den andra staten inte bör uppmanas att bege sig dit utan i stället genast meddelas ett beslut om avvisning eller utvisning. Som föreslås i promemorian bör det därför införas ett undantag med den Vid prövningen av förutsättningarna för att tillämpa undan- taget bör den beslutande myndigheten – eller – exempelvis kunna beakta vad utlänningen själv uttalat eller hur han eller hon respekterat tidigare beslut. ningsrätten i påpekar är den omständigheten att utlänningen har uppgett att han eller hon inte har för avsikt att lämna landet efter ett beslut om avvisning eller utvisning en av de omständigheter som enligt den uttömmande uppräkningen i 1 kap. 15 § UtlL får beaktas vid bedöm- ningen av om det finns en risk att en utlänning avviker. undantaget är emellertid inte tänkt att vara begränsat till omständigheter som innebär att det finns en risk för avvikande. som i övrigt gör det sannolikt att utlänningen inte kommer att följa en uppmaning att självmant resa till den andra EU-staten ska kunna beaktas. 2016/17:61 En bedömning av samtliga omständigheter i det enskilda fallet ska göras. Det är dock inte lämpligt eller möjligt att i lag närmare specificera vilka omständigheter som bör beaktas vid en sådan bedömning. lyfter fram att det ofta förekommer att den som ansöker om uppehållstillstånd som skyddsbehövande uppger att han eller hon inte anser sig kunna lämna landet även efter ett beslut om utvisning. Mot den bakgrunden förordar samfundet att sådana uppgifter måste behandlas med stor försiktighet vid prövningen av om undantaget bör tillämpas. Den bedömning som den beslutande myndigheten ska göra i detta fall tar emellertid inte sikte på om utlänningen har uttryckt ovilja att resa tillbaka till sitt hemland. I stället handlar det om att avgöra om utlänningen är beredd att frivilligt bege sig till en annan EU-stat. Regeringen anser därför inte att situationerna är jämförbara. Reglerna om att avvisning eller utvisning ska beslutas i samband med avslag på en ansökan om uppehållstillstånd bör inte ändras Ett beslut om avvisning eller utvisning ska enligt 8 kap. 16 § UtlL som huvudregel fattas i samband med att utlänningens ansökan om uppehållstillstånd avslås eller avvisas. I promemorian föreslås en förändring av den huvudregeln för ett särskilt fall. Innebörden av förslaget är att om vid sin prövning kommer fram till att det inte finns någon bestämmelse i 5 kap. 18–19 §§ som medger en rätt till prövning efter inresan och utlänningen således befinner sig i olagligt, ska ett särskilt förfarande gälla. Den beslutande myndigheten ska då först avslå ansökan och sedan, för det fall utlänningen har rätt att vistas i en annan EU-stat, uppmana utlänningen att självmant bege sig till den andra medlemsstaten. Beslutet om avvisning eller utvisning ska sedan meddelas först om uppmaningen inte följs. Med anledning av förslaget i promemorian efterfrågar ombudsmän en analys av under vilka omständigheter avslagsbeslutet får överklagas separat och vad överklagandet innebär för vistelsen. Enligt regeringens bedömning saknas det anledning att införa en särreglering för det fall vid sin bedömning avser att meddela ett beslut som innebär att en ansökan ska avslås på den grunden att det inte funnits en rätt för sökanden att få sin sak prövad efter inresan till . I stället framstår det som mer lämpligt att anse att det i detta fall uppkommer en sådan fråga om att avvisa eller utvisa utlänningen som, om förutsättningarna för det i övrigt är uppfyllda, enligt regeringens förslag ovan ska leda till att en uppmaning att lämna landet frivilligt utfärdas. I likhet med vad som gäller för dessa fall bör avslagsbeslutet och det enligt huvudregeln därmed sammanhängande avvisnings- eller utvisningsbeslutet fattas först sedan uppmaningen inte följts. Vid en sådan bedömning uppkommer inte något behov att göra sådana överväganden som ombudsmän efterfrågar. Betydelsen av ett beslut om uppmaning Förvaltningsrätten i efterfrågar en analys av vad som gäller när ett avvisnings- eller utvisningsbeslut fattas trots att regeln om uppmaning rätteligen borde ha tillämpats. Regeringens förslag innebär att det finns ett hinder mot att pröva Prop. 2016/17:61 frågan om avvisning eller utvisning i sak om förutsättningarna för att lämna en uppmaning är uppfyllda. Om ett beslut om avvisning eller utvisning har fattats utan någon föregående uppmaning och en domstol efter överklagande bedömer att en uppmaning borde ha lämnats ska domstolen pröva målet utifrån den utgångspunkten.