prop · H40322 · 2016-10-25 00:00:00 — Skälen för regeringens förslag och bedömning: Marknadsmissbruks- förordningens bestämmelser ger de behöriga myndigheterna i uppgift att komma överens med tillsynsmyndigheter i tredjeland om samarbets- former (artikel 26). Med begreppet samarbetsformer avses bl.a. samför- ståndsavtal, dvs. internationella överenskommelser med tillsynsmyndig- heter i länder utanför EU. De överenskommelser som kan bli aktuella är avsedda att säkerställa utbyte av information med myndigheter i tredje- land samt utsträcka räckvidden av förordningens bestämmelser utanför EU. Därför görs bedömningen att marknadsmissbruksförordningen (arti- kel 26) inte aktualiserar frågor om överlåtelse av rättsskipnings- eller förvaltningsuppgifter till annan stat eller utländskt organ enligt regerings- formen (10 kap. 8 §). Ett avtal som ingår i syfte att upprätta samarbets- former med tredjeland enligt förordningen är emellertid en sådan inter- nationell överenskommelse som enligt regeringsformens bestämmelser som huvudregel ska ingås av regeringen. Av regeringsformen följer dock att regeringen får uppdra åt en förvaltningsmyndighet att ingå sådana internationella överenskommelser som inte kräver eller medverkan (10 kap. 2 §). Ett sådant uppdrag bör läm- nas genom en ändring i förordningen (2009:93) med instruktion för . När det gäller sekretess för uppgifter som inhämtas från tredjeland till följd av ett sådant avtal krävs för att sekretess ska gälla som nämns i av- snitt 10.11.2 att har godkänt avtal om detta. Om Finansinspek- tionen ingår ett avtal med tredjeland om informationsutbyte kan det diskuteras om verkligen i enlighet med det som krävs i 30 kap. 7 § första stycket första meningen OSL godkänt detta avtal. Enligt 30 kap. 7 § första stycket andra meningen OSL gäller dock sekretess även för sådana uppgifter som har fått från en utländsk myndighet eller ett utländskt organ enligt något annat avtal, om regeringen meddelar föreskrifter om det. I 8 § offentlighets- och sekretessförordningen (2009:641) anges de myndigheter och organ som träffat avtal med och vars uppgifter omfattas av Prop. 2016/17:22 sekretess. Om avser att ingå ett avtal om informa- tionsutbyte med en tillsynsmyndighet i tredjeland, bör Finansinspek- tionen därför anmäla detta till för att regeringen ska kunna meddela föreskrifter om att sekretess ska gälla för de uppgifter som inspektionen får enligt avtalet. I marknadsmissbrukslagen finns en bestämmelse om utlämnande av information till myndigheter i tredjeland (17 a §). Enligt bestämmelsen ska under vissa förutsättningar efter begäran från en utländsk myndighet lämna eller kontrollera information som den utländ- ska myndigheten behöver för sin tillsyn. Bestämmelsen infördes i syfte att , genom , skulle kunna ingå ett multi- lateralt samförståndsavtal om samråd, samarbete och informationsutbyte som tagits fram av , IOSCO (prop. 2010/11:17). Bestämmelsen innebär att Finansinspek- tionen i den omfattning det är möjligt enligt gällande rätt och i den utsträckning det följer av ett avtal om samarbete, ska bistå en utländsk myndighet med sådana uppgifter som den myndigheten behöver för sin tillsyn. Det är fråga om åtgärder som gör inom ramen för inspektionens tillsynsområden. I enlighet med nämnda avtal inom IOSCO, som har ingåtts, ska alltså kunna utöva de befogenheter som föreslås i kompletteringslagen även på begäran av en tillsynsmyndighet i tredje- land. Marknadsmissbruksförordningen kan inte anses hindra en sådan reglering. Bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen (17 a §) bör därför föras över till kompletteringslagen. 11Marknadsövervakning och skyldigheten att offentliggöra insiderinformation Till skillnad från bestämmelserna om den behöriga myndighetens be- fogenheter är marknadsmissbruksförordningens förbud och påbud direkt tillämpliga i svensk rätt. Några åtgärder för att införliva förordningens materiella bestämmelser ska inte vidta. På flera av de områden som regleras i förordningen finns det redan, till följd av genomförandet av marknadsmissbruksdirektiv, bestämmelser i svensk rätt. I avsnitt 11 behandlas de ändringar som behöver göras i svensk rätt för att anpassa lagstiftningen till de bestämmelser i marknadsmissbruksförord- ningen som rör skyldigheten att övervaka order och transaktioner samt rapportering av misstänkta order och transaktioner till den behöriga myndigheten. Vidare behandlas frågan om hur den övervakning som rör skyldigheten att offentliggöra insiderinformation ska organiseras. Ytter- ligare ändringar i nuvarande lagstiftning med anledning av de direkt tillämpliga bestämmelserna i marknadsmissbruksförordningen behandlas i avsnitt 17. 2016/17:22 11.2 Övervakningssystem och rapportering av Regeringens förslag: Den som har rapporterat ska, liksom , inte kunna göras ansvarig för att ha åsidosatt någon tystnadsplikt. Den som har rapporterat en misstänkt överträdelse av marknads- missbruksförordningen får inte obehörigen röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett. Förbudet ska omfatta även ledamöterna i företagets styrelse och företagets anställda. Den som obehörigen röjer att rapportering har skett ska kunna straffas för brott mot tystnadsplikt. Regeringens bedömning: Bestämmelserna om rapportering av misstänkt insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan i marknads- missbrukslagen bör inte föras över till den nya lagen om straff för marknadsmissbruk när marknadsmissbrukslagen upphävs. Att låta bli att rapportera bör inte vara straffbelagt. Utredningens förslag och bedömning överensstämmer i huvudsak med regeringens förslag och bedömning. Utredningens förslag avviker från regeringens förslag genom att utredningen föreslår att överträdelser av förbudet att röja att rapportering har skett ska sanktionsväxlas, dvs. kunna leda till en administrativ sanktion i stället för straff. Remissinstanserna tillstyrker förslaget och bedömningen eller har inget att invända mot dem. Skälen för regeringens förslag och bedömning I svensk rätt finns bestämmelser om marknadsövervakning på handels- plattformar (MTF-plattformar i marknadsmissbruksförordningen) och reglerade marknader i lagen om värdepappersmarknaden (8 kap. 13 § och 13 kap. 7 §). Bestämmelserna i lagen kompletteras av Finansinspek- tionens föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser. Överträdelser av bestämmelserna om marknadsövervakning kan medföra ingripanden enligt lagen om värdepappersmarknaden, t.ex. olika slags förelägganden, återkallelse av tillstånd och beslut om sanktionsavgift (se 25 kap.). Bestämmelserna om marknadsövervakning i lagen om värdepappers- marknaden genomför i svensk rätt reglerna i artiklarna 26.1 och 43.1 i MiFID I. Bestämmelserna har också ansetts tillräckliga för att genomföra kraven på marknadsövervakning i artikel 6.6 marknads- missbruksdirektiv (prop. 2004/05:142 s. 95). Enligt marknadsmissbruksförordningen ska marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ha effektiva system för att förhindra och upptäcka insiderhandel och marknadsmanipulation i enlighet med artiklarna 31 och 54 i MiFID II (artikel 16.1 i marknadsmissbruksförordningen). värdepappersmarknadsutredning föreslår att artiklarna 31 och 54 i MiFID II ska genomföras i bestämmelser i lagen om värdepappersmark- naden (SOU 2015:2 s. 334–336 och 346). bruksförordningen hänvisar till regler i ett direktiv som kräver genom- förande i svensk rätt, preciseras kraven på övervakning i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957 (se avsnitt 5.2.4). Således kommer det att finnas bestämmelser om marknadsövervakning både i lagen om värdepappersmarknaden och i en delegerad förordning som kompletterar marknadsmissbruksförordningen. Kommissionens delegerade förordning syftar till att marknadsmissbruk enligt marknadsmissbruksförordningen ska upptäckas, medan reglerna i MiFID II innebär att börser och värde- pappersinstitut som driver MTF-plattformar även ska övervaka att handeln sker i överensstämmelse med lag, andra författningar och god sed på värdepappersmarknaden. För såväl börser som värdepappersinstitut finns en bestämmelse om rapportering av misstänkt insiderbrott eller otillbörlig marknadspåverkan i marknadsmissbrukslagen som innebär att de till ska rapportera transaktioner som kan antas utgöra eller ha samband med insiderhandel eller otillbörlig marknadspåverkan (10 §). Bestämmelsen genomför i svensk rätt artikel 6.9 marknadsmissbruksdirektiv (prop. 2004/05:142 s. 93–95). Den genomför även regler i MiFID I om börsers och värdepappersinstituts skyldighet att rapportera bl.a. misstänkt marknadsmissbruk (artiklarna 26.2 och 43.2). En mot- svarande bestämmelse finns i marknadsmissbruksförordningen. Den innebär att marknadsoperatörer och värdepappersföretag som driver en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-plattform ska anmäla misstanke om insiderhandel, marknadsmanipulation eller försök därtill till den behöriga myndigheten (artikel 16.1 andra stycket). Ett liknande krav ställs även på dem som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner i finansiella instrument, t.ex. värdepappersföretag som utför kunders order (artikel 16.2). Dessa ska rapportera misstänkta transak- tioner till den behöriga myndigheten där de har beviljats tillstånd eller har sitt huvudkontor eller, om det är fråga om en filial, den behöriga myndigheten där filialen finns (artikel 16.3). Den behöriga myndighet som tar emot rapporten ska i sin tur se till att den vidarebefordras till den behöriga myndigheten för handelsplatsen i fråga (artikel 16.4). Närmare bestämmelser om rapporteringsskyldigheten finns, som nämns ovan, i kommissionens delegerade förordning (EU) 2016/957. Eftersom rapport- eringsskyldigheten gäller enligt marknadsmissbruksförordningen bör bestämmelsen i marknadsmissbrukslagen utmönstras. Reglerna om rapportering i MiFID I har överförts till MiFID II (artik- larna 31 och 54). Reglerna i MiFID II innebär att betydande överträdelser av handelsreglerna, otillbörliga marknadsförhållanden, systemavbrott och alla överträdelser av marknadsmissbruksförordningen ska rapporteras. Kravet på rapportering i MiFID II överlappar således delvis bestämmel- serna i marknadsmissbruksförordningen. Som nämns ovan föreslår värdepappersmarknadsutredning att dessa regler i MiFID II ska genomföras i bestämmelser i lagen om värdepappersmarknaden (SOU 2015:2 s. 94 och 153). Den som uppsåtligen eller av grov oaktsamhet åsidosätter sin rapporte- ringsskyldighet kan enligt gällande rätt dömas till böter (13 § marknads- missbrukslagen). En förutsättning för att brott ska anses ha begåtts är att det föreligger uppsåt eller grov oaktsamhet. har endast fem fall lett till domstolsprövning och samtliga åtal har ogillats. Det visar att straffbestämmelsen, som förutsätter att en fysisk person kan göras ansvarig, inte fungerar tillfredsställande. Det bör påpekas att marknads- missbruksförordningen inte innehåller några subjektiva rekvisit i detta avseende. Rapportering krävs om det finns rimliga skäl att misstänka insiderhandel eller marknadsmanipulation eller försök därtill, något som torde bedömas objektivt. Mot den bakgrunden bör åsidosättande av rapporteringsskyldigheten avkriminaliseras och underlåtenhet att rapport- era i stället kunna bli föremål för administrativa sanktioner (se avsnitt 12). värdepappersmarknadsutredning föreslår att en överträdelse av rapporteringskravet enligt MiFID I (artikel 31.2, 54.2 första stycket och 54.3) ska medföra en sanktion enligt lagen om värdepappersmark- naden (SOU 2015:2 s. 171, 175, 179, 186 f.). Om en överträdelse av rapporteringsskyldigheten avser misstanke om insiderhandel, marknads- manipulation eller försök därtill kan således välja att ingripa mot företaget enligt kompletteringslagen eller enligt lagen om värdepappersmarknaden. I svensk rätt finns även en bestämmelse som anger att en rapportering som avser misstanke om vissa brott inte innebär ett åsidosättande av någon tystnadsplikt (12 § marknadsmissbrukslagen). I marknadsmiss- bruksförordningen finns en bestämmelse enligt vilken den som rappor- terar information till den behöriga myndigheten i enlighet med förord- ningen inte ska anses överträda eventuella restriktioner för lämnande av uppgifter som ålagts genom avtal, lagbestämmelser, eller administrativa bestämmelser (artikel 23.4). Bestämmelsen tar, enligt regeringens bedömning, sikte på de rapporteringar som avses i artikel 16 i förord- ningen. Bestämmelsen finns i artikel 23 som är en artikel som medlems- staterna ska vidta åtgärder för att följa (artikel 39.3). I avsnitt 15.4 föreslås en generell bestämmelse om att den som har gjort en anmälan till om en misstänkt överträdelse av marknadsmissbruks- förordningen inte får göras ansvarig för att ha brutit mot någon tystnads- plikt, om anmälaren hade anledning att anta att en överträdelse hade skett. Detta ska dock inte gälla om anmälaren därigenom gör sig skyldig till brott. Eftersom artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen avser en rapporteringsskyldighet, finns det ingen anledning att ställa upp några ytterligare villkor för att bestämmelsen ska vara tillämplig än att rapport- ering har skett i enlighet med artikel 16.1 eller 16.2 i förordningen. Det bör därför införas en särskild bestämmelse om att den som fullgör rapporteringsskyldigheten inte ska anses bryta mot någon tystnadsplikt. Förbud mot att obehörigen röja att rapportering har skett I anslutning till rapporteringsskyldigheten finns i svensk rätt ett förbud för företaget eller dess styrelseledamöter och anställda att röja för kunden eller någon utomstående att rapportering har skett (11 § marknads- missbrukslagen), dvs. Den som uppsåtligen eller av oaktsamhet åsidosätter meddelandeförbudet kan dömas till böter (13 § marknadsmissbrukslagen). Rapporteringsskyldigheten enligt marknadsmissbruksförordningen kommer i de flesta fall att innebära att företaget rapporterar någon som det har ett kundförhållande till. När det gäller värdepappersinstituten kommer förhållandet vara av sådan karaktär att institutet har en omsorgs- eller lojalitetsplikt mot kunden, t.ex. när institutet är kommissionär och kunden kommittent (4 § kommissionslagen [2009:865]), eller när institutet är rådgivare till kunden. Även om det på grund av kund- förhållandet normalt knappast uppkommer någon skyldighet att på eget initiativ informera kunden om att en rapportering har skett, riskerar företaget att hamna i en lojalitetskonflikt om kunden t.ex. frågar företaget om en viss transaktion har rapporterats till . Ett lag- stadgat meddelandeförbud har i en sådan situation en viktig funktion, eftersom det då inte råder någon tvekan om att styrelseledamöter och anställda i företaget är förhindrade att berätta för kunden om att rapport- ering har skett. Meddelandeförbudet i svensk rätt och straffansvaret för överträdelse av förbudet är nationella och har ingen motsvarighet marknads- missbruksdirektiv. Bestämmelserna saknar motsvarighet i marknadsmiss- bruksförordningen men har en viss motsvarighet i kommissionens delegerade förordning (EU) nr 2016/957 som fastställer hur systemen och förfarandena enligt artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen ska se ut (artikel 3). Enligt de tekniska standarderna ska marknadsoperatörer och värdepappersinstitut som driver en handelsplats samt personer som yrkesmässigt arrangerar eller genomför transaktioner rapportera miss- tänkt insiderhandel, marknadsmanipulation, eller försök till dessa över- trädelser, till den behöriga myndigheten utan att informera någon person som inte behöver känna till att en rapportering ska göras eller har gjorts (artikel 5.5). Dessa företag ska dessutom ha rutiner som säkerställer att ingen som inte behöver känna till rapporteringen på grund av sin funktion eller position inom företaget får kännedom om rapporten (artikel 5.4). Eftersom artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen innebär skyldigheter för den som driver en viss verksamhet måste även förbudet i de tekniska standarderna mot att informera personer som inte har rätt att känna till att en rapportering har skett anses rikta sig till det företag som driver verksamheten i fråga, dvs. i allmänhet en juridisk person (artikel 3.8). Ett meddelandeförbud, om det förenas med ett straff- ansvar (se nedan), riktar sig dock till fysiska personer – dvs. företagets styrelseledamöter och anställda – eftersom det i svensk rätt endast är fysiska personer som kan dömas för brott. Marknadsmissbruksförord- ningen och de tekniska standarderna kan därför inte anses utgöra hinder mot att det införs ett meddelandeförbud i kompletteringslagen. Bestäm- melsen bör motsvara nuvarande meddelandeförbud i marknadsmiss- brukslagen med tillägget att det är ett ”obehörigt” röjande som är förbjudet. För att det ska vara fråga om ett behörigt uppgiftslämnande bör som regel uppgift om rapporten inte lämnas till andra personer än dem som har till uppgift att övervaka och rapportera misstänkta transaktioner och order. Självklart är det även tillåtet att informera ledningspersoner inom företaget om att rapportering har skett om det är relevant för ledningens ställningstagande i t.ex. anställningsfrågor. Även ett röjande som sker till företagets rådgivare, exempelvis en advokat, när det inte finns någon risk för att uppgiften kommer den rapporterade till del, bör anses behörigt. Utredningen anser att det bör vara befogat att personal hos ett värdepappersinstitut diskuterar transaktioner som har rapporterats med marknadsövervakningen på den handelsplats där transaktionen har skett. Regeringen konstaterar dock att detta inte är förenligt med de tekniska standarderna, eftersom dessa innebär att endast personer i det rapporterande företaget som behöver känna till att rapportering ska ske informeras (artikel 5.4 och 5.5). Utredningen föreslår att straffbestämmelsen avseende meddelande- förbudet (13 § marknadsmissbrukslagen) ska utmönstras och att en över- trädelse av meddelandeförbudet i stället ska kunna leda till en admini- Som skäl för sitt förslag anför utredningen att det med anledning av marknadsmissbruksförordningen införs administrativa sanktioner för åsidosättanden av rapporteringsskyldigheten. I regleras ett straffansvar för den som röjer en uppgift som han är pliktig att hemlighålla bl.a. enligt lag m.m. (20 kap. 3 §). obehörigt röjande av att rapportering har skett omfattas av straffansvaret enligt 20 kap. 3 § . Det innebär att förfarandet att obehörigt röja en uppgift i strid med meddelandeförbudet träffas av två Med hänsyn till principen att speciallag går före allmän lag tillämpas dock bara den ena. Den omständigheten att över- trädelser av rapporteringsskyldigheten endast kan leda till administrativa sanktioner innebär enligt regeringens mening inte att det finns skäl att Regeringen anser dock att det saknas skäl att behålla nuvarande straffbestämmelse i marknadsmiss- brukslagen när det nuvarande meddelandeförbudet i den lagen Med anledning av att artikel 16 i marknadsmissbruksförordningen tillsammans med de tekniska standarderna kan anses innebära ett förbud för företaget i fråga att röja att rapportering har skett, kan det, i vart fall i teorin, uppkomma en situation där vill påföra en administrativ sanktion som ett brott kan konstateras som kan föranleda företagsbot mot företaget i fråga. Situationen torde vara ytterst ovanlig i praktiken. Regeringen bedömer dock att dubbelprövnings- förbudet inte torde aktualiseras i en sådan situation. sanktion mot den som omfattas av artikel 16 i marknadsmissbruks- förordningen torde inte vara ett straff i mening. Bestämmelserna riktar sig endast mot tillståndspliktig verksamhet och syftar till att säkerställa att företaget i fråga gör de kontroller som krävs för att säkerställa en rättvis handel (jfr avsnitt 12.3). att det är fråga om höga sanktionsavgifter innebär enligt regeringens mening inte att det är fråga om straff i mening (jfr Skyldighet att offentliggöra insiderinformation Regeringens förslag: Bestämmelserna om utgivares skyldighet att offentliggöra kurspåverkande information och om uppskjutet offent- liggörande utmönstras ur lagen om värdepappersmarknaden. Från lagen om anmälningsskyldighet för vissa innehav av finansiella instrument överförs till kompletteringslagen bestämmelsen om att emittenter och deltagare på marknaden för utsläppsrätter endast på begäran ska lämna en skriftlig förklaring till om hur villkoren för att skjuta upp offentliggörandet av insiderinformation uppfylldes. Utredningens förslag överensstämmer med regeringens förslag. Remissinstanserna: Flertalet remissinstanser tillstyrker förslaget eller har inget att invända mot det. anser att den behöriga myndighetens behörighet beträffande reglerna om uppskjutet offentlig- görande bör delegeras till handelsplatserna. Skälen för regeringens förslag: Bestämmelser om informationsplikt för utgivare av finansiella instrument finns i lagen om värdepappers- marknaden. En utgivare vars överlåtbara värdepapper handlas på en handelsplattform (MTF-plattform) ska offentliggöra de upplysningar om sin verksamhet och värdepapperen som är av betydelse för bedömning av kursvärdet på värdepapperen (11 kap. 6 § 3). Detsamma gäller utgivare vars överlåtbara värdepapper är upptagna till handel på en reglerad marknad (15 kap. 6 § första stycket 3). I samma lag finns bestämmelser om hur offentliggörande ska ske (17 kap. 1 §). I lagen regleras även möjligheten att skjuta upp offentliggörandet (11 kap. 7 § och 15 kap. 7 §). Bestämmelserna kompletteras av föreskrifter om verksamhet på marknadsplatser. För deltagare på marknaden för utsläppsrätter finns däremot inte någon motsvarande reglering i svensk rätt. Bestämmelserna i lagen om värdepappersmarknaden genomför artikel 6.1 och 6.2 marknadsmissbruksdirektiv. Enligt marknadsmissbruksförordningen ska emittenter av finansiella instrument som huvudregel offentliggöra insiderinformation relaterad till emittenten (artikel 17). Skyldigheten att offentlig- göra information omfattar sådana emittenter som själva har begärt eller godkänt att deras finansiella instrument tas upp till handel eller i övrigt handlas på en reglerad marknad, en MTF-plattform eller en OTF-platt- form. Begreppet emittent (artikel 3.1.21 i marknadsmissbruksförord- ningen) omfattar fler företag än utgivare av finansiella instrument, vilka är skyldiga att offentliggöra kurspåverkande information enligt lagen om värdepappersmarknaden. Begreppet är avsett att omfatta även utfärdare av derivatinstrument (jfr 1 kap. 5 § 9 lagen om värdepappersmarknaden). När det gäller depåbevis avses med emittent den som emitterat de finansiella instrument som depåbeviset motsvarar. Skyldigheten enligt marknadsmissbruksförordningen begränsas till information som direkt berör emittenten. Det innebär t.ex. att utfärdare av derivatinstrument inte är skyldiga att offentliggöra insiderinformation om det bolag som har gett ut den underliggande aktien. Även en deltagare på marknaden för utsläppsrätter är skyldig att offentliggöra insiderinformation, om företagets verksamhet uppvisar utsläpp över den nivå som bestämts i kommissionens delegerade förord- ning (EU) 2016/522 (artikel 17.2 i marknadsmissbruksförordningen och artikel 5 i kommissionens delegerade förordning [EU] 2016/522). Skyl- digheten för en deltagare på marknaden för utsläppsrätter att offentlig- göra insiderinformation är alltså inte kopplad till att företagets finansiella instrument handlas på en handelsplats. Den som är skyldig att offentliggöra insiderinformation kan skjuta upp offentliggörandet under vissa förutsättningar (artikel 17.4 och 17.5 i marknadsmissbruksförordningen). När informationen sedan offentliggörs ska emittenten eller deltagaren på marknaden för utsläppsrätter informera den behöriga myndigheten och, enligt huvudregeln, lämna en skriftlig förklaring till hur villkoren för uppskjutande uppfylldes.