rfr · H30WRFR14 · 2016-05-24 00:00:00 — Kollektivtrafiklagen – en uppföljning Riksdagstryckeriet, , 2016 Lagen om kollektivtrafik (2010:1065) trädde i kraft . Den nya lagen innebar bl.a. att kollektivtrafikföretag fritt fick etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. Den begränsning som tidigare hindrat kommersiella trafikföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik togs bort, vilket förväntades öka dynamiken på kollektivtrafikmarknaden och därmed bidra till ett större utbud av kollektivtrafik och ökat resande. Enligt förslaget skulle den nya regleringen kunna leda till ett större antal resealternativ och ökad valfrihet för resenärernas del. Den debatt som förekom i samband med att lagen togs fram fokuserade på regional kollektivtrafik, och eventuella gränsdragningsproblem i relation till interregional (nationell) kollektivtrafik spelade en undanskymd roll. beslutade trafikutskottet att genomföra en uppföljning av kollektivtrafiklagen. Utgångspunkter för uppföljningen har varit de transportpolitiska målen och lagstiftningen på området. Viktigaaspekter i uppföljningen har varit resenärernas rättigheter, kollektivtrafikföretagens marknadstillträde och de regionala och centrala myndigheternas agerande. Resenärernas och övriga aktörers synpunkter utgör en betydelsefull del i uppföljningen. Uppföljningen har genomförts av trafikutskottets uppföljningsgrupp. Mot bakgrund av vad somframkommit i uppföljningen bedömer uppföljningsgruppen att en allmän översyn bör göras av kollektivtrafiklagen. Översynen bör beakta de iakttagelser och bedömningar som gruppen gör i denna uppföljning och som redovisas i kapitel 12. Underlagen till uppföljningen har tagits fram av utredaren vid utvärderings- och forskningssekretariat i samarbete med föredragande vid trafikutskottets kansli. Uppföljningsgruppen överlämnar härmed sin rapport där resultaten av uppföljningen redovisas. (S) ordförande Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar i korthet.................... Syfte, inriktning och avgränsningar...................................................... Mål för transportpolitiken och kollektivtrafiken................................... Kollektivtrafiklagens bakgrund och tillkomst ...................................... Lagen och förordningen om kollektivtrafik.......................................... Lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter..................................... Vad är kollektivtrafik?.......................................................................... Kollektivtrafik – fakta och statistik.............................................. 4 Kollektivtrafiklagens hittillsvarande effekter ............................................ Effekter för den regionala busstrafiken ................................................ Effekter för den regionala tågtrafiken................................................... En rättslig prövning av kollektivtrafiklagen......................................... 5 Resenärernas rättigheter............................................................................. Lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter..................................... Några aktörers synpunkter på den nya lagen........................................ Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning......................... 6 Gemensamma funktioner........................................................................... Lagen och propositionen ...................................................................... Tillgängligheten hos gemensamma funktioner..................................... Transportstyrelsen om gemensamma funktioner.................................. Biljett- och betalsystem........................................................................ 7 Aktörerna om marknadsöppningen............................................................ Uppföljning av fördubblingsmålet........................................................ Forskning och framtid .......................................................................... 9 Kollektivtrafikens kostnader...................................................................... Kostnader och finansiering................................................................... Aktörerna om kostnader och priser....................................................... 10 Styrning, ansvar och samråd.................................................................... 11 Tillsyn och rapportering......................................................................... EU:s kollektivtrafikförordning och den årliga rapporten.................. Regeringens rapportering till ............................................ 12 Iakttagelser och bedömningar................................................................ Kollektivtrafiklagens hittillsvarande effekter................................... Aktörerna om marknadsöppningen................................................... Styrning, ansvar och samråd............................................................. 12.10 Tillsyn och rapportering................................................................. Utredningar, rapporter och övriga dokument ........................................... Intervjuer och möten ................................................................................ Lag (2010:1065) om kollektivtrafik............................................................ Förordning (2011:1126) om kollektivtrafik................................................ Lag (2015:953) om kollektivtrafikresenärers rättigheter ............................ Sammanfattning av bedömningar.............................. EU:s busspassagerarförordning – sammanfattning..................................... Utredningen om järnvägens organisation. Förslag till ändringar i Uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar i korthet Mot bakgrund av vad som framkommit i uppföljningen bedömer uppföljningsgruppen att en allmän översyn bör göras av kollektivtrafiklagen. Översynen bör beakta de iakttagelser och bedömningar som görs i denna uppföljning. Med utgångspunkt i Trafikanalys rekommendationer gör uppföljningsgruppen bedömningen att följande punkter särskilt bör uppmärksammas. –Mot bakgrund av den transportpolitiska målbilden bör det förtydligas hur den framtida regionala kollektivtrafiken och den långväga persontrafiken på järnväg ska se ut och samspela. Avvägningen mellan subventionerad och kommersiell trafik samt mellan kontinuitet, flexibilitet och innovation bör klargöras. –Behovet av en nationell trafikförsörjningsplan för järnvägen som även anger vad järnvägen och dess olika delsträckor ska användas till behöver utredas. Dagens system utan övergripande styrning leder till en tågplan som kan vara långt ifrån den optimala med givna resurser i form av bankapacitet. –Tillgången till och villkoren för gemensam infrastruktur inklusive informationssystem och samordnade biljettsystem, kan behöva regleras. –De regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) måste tillsammans med branschen arbeta för utveckling av och uppföljning av avtal för den subventionerade trafiken. –Branschens aktörer bör tillsammans analysera vad som är kostnadsdrivande i den regionala kollektivtrafiken och se hur kostnaderna kan kontrolleras bättre. –I det fall man vill fortsätta på den inslagna vägen bör behovet av en nationell myndighet för stöd till RKM övervägas. I uppföljningen redovisas en studie som visar att bussföretagens förutsättningar att köra kommersiellt på enskilda sträckor inom ett befintligt regionalt kollektivtrafiksystem är mycket begränsade. Vidare noterar uppföljningsgruppen en rapport där det konstateras stora hinder för kommersielllinjetrafik inom samtliga fokusområden som studerats och att man under de nuvarande förhållandena inte kommer att få se mycket ny kommersiell linjetrafik i . SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 Uppföljningsgruppen anser att detta är frågor som bör uppmärksammas i en kommande översyn. Uppföljningsgruppen delar Utredningen om järnvägens organisation (järnvägsorganisationsutredningens) bedömning att förutsättningarna för den kommersiella (interregionala) persontrafiken på järnväg inte är tillfredsställande i förhållande till den regionala tågtrafik som bedrivs inom ramen för RKM och att utvecklingen inte följer de övergripande intentionerna som fanns när kollektivtrafiklagen beslutades. Uppföljningsgruppen noterar att flera aktörer inom kollektivtrafiken aktualiserat frågan om en nationell regressrätt inom järnvägssektorn. Uppföljningsgruppen konstaterar att regressrätten har utretts av och att ett förslag i frågan nu bereds inom . Uppföljningsgruppen konstaterar att kollektivtrafikresenärers rättigheter regleras i den nya lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter och i EU:s passagerarförordningar. Uppföljningsgruppen ser positivt på att kollektivtrafikresenärernas rättigheter nu stärkts och förtydligats, vilket kan skapa förutsättningar för ett ökat resande med kollektivtrafiken. Gruppen menar att det är viktigt att erfarenheterna av den nya lagen följs upp när det är möjligt att få en allsidig och genomgripande bild av lagens verkan. Uppföljningsgruppen vill även påpeka vikten av att resenärerna informeras om de rättigheter de har enligt de lagar och förordningar som gäller för kollektivtrafiken och att ansvaret för att denna information når ut tydliggörs. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Uppföljningsgruppen anser att begreppet ”fullt tillgängliga” i lagen bör preciseras och att de problem kring samordning och ansvar för funktionshindersfrågorna inom kollektivtrafiken som Myndigheten för delaktighet (MDF) lyft fram bör ses över. Gruppen anser också att regeringen bör återkomma till med en redovisning av vilka insatser som gjorts och vilka resultat som uppnåtts med anledning av trafikutskottets uppföljning Hela resan ! I uppföljningen har det framkommit en rad problem när det gäller kollektivtrafikens gemensamma funktioner som bytespunkter, information, biljett- och 2015/16:RFR14 SAMMANFATTNING När det gäller bytespunkter anser uppföljningsgruppen att de problem kring ansvar och samordning som framkommit i uppföljningen bör ses över och klargöras. Även problemen kring information och biljett- och betalsystem bör ses över enligt uppföljningsgruppen. I uppföljningen Hela resan ! framförde uppföljningsgruppen att det är viktigt att arbeta med att förenkla biljettköp. Denna bedömning kvarstår även i denna uppföljning. Uppföljningsgruppen ser positivt på Resrobot-systemet som fullt utbyggt kan innebära en lösning på flera av problemen kring information och biljett- och betalsystemen. Gruppen konstaterar att kunskapen omResrobot är begränsad och att marknadsföring av systemet därför är en angelägen uppgift. Uppföljningsgruppen konstaterar att marknadsöppningen av den regionala kollektivtrafiken fått ett mycket begränsat genomslag när det gäller ny kommersiell trafik. Några aktörer lanserar olika förslag på hur den kommersiella trafiken och de privata alternativen kan befrämjas. Detta är frågor som bör uppmärksammas i en kommande översyn, enligt uppföljningsgruppen. När det gäller fördubblingsmålet vill uppföljningsgruppen lyfta fram tillkännagivande om en fördubblad kollektivtrafik. Att förbättra förutsättningarna för att människor i större utsträckning ska välja kollektivtrafiken är en del av det transportpolitiska målet som fastställde 2009. Branschens fördubblingsmål är också en tydlig viljeinriktning som uppföljningsgruppen vill framhålla. Liksom flera aktörer anser uppföljningsgruppen att pris- och kostnadsutvecklingen inom kollektivtrafiken är oroande och ett problem när det gäller ambitionerna i branschens fördubblingsmål. Styrning, ansvar och samråd Uppföljningsgruppen kan konstatera att ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ligger hos kommuner, landsting och RKM. Statens möjligheter att styra den regionala kollektivtrafiken är begränsade och större delen av kollektivtrafiken hanteras regionalt och i stort sett med ensamrätt av våra 21 RKM. Uppföljningsgruppen vill i det sammanhanget uppmärksamma de rekommendationer som främst gäller RKM och de regionala myndigheterna och som försframienrapportfrånExpertgruppenförstudierioffentligekonomi() SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 om styrning inom kollektivtrafiken. Rekommendationerna handlar om behovet av en lärande organisation, förbättrad kostnadseffektivitet och en ny politikerroll. Uppföljningsgruppen vill också lyfta fram de förslag om styrning och ansvarsfördelning inom järnvägssektorn som lagts fram av Utredningen om järnvägens organisation. Förslagen har även betydelse för den regionala kollektivtrafiken. I uppföljningen påpekar flera aktörer att RKM behöver stöd för att utveckla bl.a. trafikförsörjningsprogram och upphandlingskompetens. Uppföljningsgruppens bedömning är att ett starkare och tydligare centralt stöd till RKM bör övervägas. Uppföljningsgruppen vill även betona vikten av att resenärernas erfarenheter och synpunkter tas till vara i den dialog med RKM och andra aktörer som är nödvändig för kollektivtrafikens utveckling. anser gruppen att det är angeläget att hitta nya kanaler, metoder och tekniker för att ta till vara resenärernas synpunkter. Uppföljningsgruppen ser positivt på att Transportstyrelsen utvecklar tillsynsprocessen och anser att det är väsentligt att tillsynen inte stannar vid s.k. skrivbordstillsyner utan även inbegriper tillsyn av reella effekter av verksamheten. Uppföljningsgruppen vill framhålla betydelsen av tillsynen ochdessroll för utvecklingen av en effektiv verksamhet, och gruppen anser att resultaten bör uppmärksammas och tillgängliggöras i större utsträckning än vad som görs . Frågan om en tillsynsmyndighet för EU:s kollektivtrafikförordning bereds nu inom . Uppföljningsgruppen förutsätter att tillsynen utformas så att den årliga rapportering som föreskrivs i förordningens artikel 7 får en inriktning som främjar genomlysning och effektivitet i verksamheten. Uppföljningsgruppen vill framhålla att trafikutskottet under har ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och resultatfrågor i beredningen av budgetpropositionen. Utskottet gjorde en fördjupad och mer systematisk uppföljning av resultatredovisningen inom utgiftsområde 22. Utskottets bedömning av och kommentarer till resultatredovisningen återfinns i utskottets budgetbetänkande som beslutades . Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och kompletterande ändringar i annan lagstiftning trädde i kraft . Enligt propositionen som föregick lagen var syftet med den nya lagen att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen och anpassa den till på området. Därigenom skulle kollektivtrafikföretag och de regionala RKM 2015/16:RFR14 SAMMANFATTNING ges bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformades. Den nya lagen innebär att kollektivtrafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. hade beslutat att öppna marknaden för persontrafik på järnväg fr.o.m. oktober 2010.Med den nya lagen avskaffades även begränsningen för kommersiella bussföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik. Därigenom skulle, enligt propositionen, dynamiken på kollektivtrafikmarknaden öka och bidra till ett större utbud av kollektivtrafik och ökat resande. För resenärerna skulle den nya regleringen kunna leda till ett större antal resealternativ, ökad valfrihet och bättre information som enligt propositionen skulle underlätta deras reseplanering. skulle den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet få bättre förutsättningar att agera effektivt genom en mer funktionsenlig befogenhet och en tydligare roll- och ansvarsfördelning. Det skulle bli lättare att utan administrativa hinder etablera trafik över länsgränser. Strategiska beslut om kollektivtrafik, som tidigare ofta fattades av länstrafikbolag, skulle enligt propositionen fattas i förvaltningsform för ökad insyn och bättre samordning med annan samhällsplanering. beslutade trafikutskottet att genomföra en uppföljning av kollektivtrafiklagen. Utgångspunkter för uppföljningen har varit de transportpolitiska målen som beslutat om, lagen och förordningen om kollektivtrafik, lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter, EU:s kollektivtrafikförordning och passagerarförordningar samt några övriga bestämmelser som är relevanta i relation till kollektivtrafiklagen. I EU:s kollektivtrafikförordning definieras kollektivtrafik som ”persontransporttjänster av allmänt ekonomiskt intresse som erbjuds allmänheten fortlöpande och utan diskriminering”. Kollektivtrafik kan indelas i lokal och regional, interregional samt internationell kollektivtrafik. I kollektivtrafiklagen regleras den lokala och regionala kollektivtrafiken. Regional kollektivtrafik definieras i lagen som ”sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller om den sträcker sig över flera län, med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov”. Resandet med lokal och regional kollektivtrafik ökar stadigt i . Un- der uppgick rikets kollektivtrafikresande med buss, tåg, spårväg, tunnelbana och fartyg till 1 435 miljoner påstigningar, vilket är en ökning sett . SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 och län dominerar på många sätt inom kollektivtrafiken. Tillsammans står de för av utbudet i fordons- och vagnkilometer, av transportarbetet i personkilometer och av antalet påstigningar i hela . Trafikanalys utvärdering av marknadsöppningen av den långväga persontrafiken på järnväg och den nya kollektivtrafiklagstiftningen överlämnades till regeringen . I utvärderingen framkom bl.a. följande. Det finns ett betydande kommersiellt inslag på i den interregionala trafiken, särskilt på järnväg där av trafiken utförs helt utan subventioner. I den regionala kollektivtrafiken körs på rent kommersiella grunder, och då huvudsakligen i vissa begränsade nischer. På den regionala kollektivtrafikmarknaden finns inträdeshinder som till stor del förklaras av oklarheter i lagstiftningen eller dess tillämpning. Det gällert.ex.konkurrensvillkorenvid trafikering,tillgångtillsamordnadebetal-och biljettsystem, tillgång till bytespunkter och till marknadsinformation. Trafikanalys gör bedömningen att de nationella transportmyndigheterna i vissa fall intagit en passiv hållning. Trafikanalys bedömer att RKM ännu inte agerar i enlighet med principer som öppenhet, icke-diskriminering och proportionalitet. Deras arbete behöver utvecklas om lagens intentioner ska uppfyllas. RKM verkar som regel inte betrakta kommersiell trafik som en potentiell resurs för effektiv kollektivtrafikförsörjning. Marknadsöppningen för persontrafik på järnväg bedömdes vid tiden för utvärderingen (2014) som en framgång av Trafikanalys, men om framgången inte ska komma av sig måste flera hinder för inträde och expansion åtgärdas. Reformen med en ny kollektivtrafiklag får dock ännu betraktas som ofullbordad, enligt Trafikanalys. Marknadsöppningen i den regionala kollektivtrafiken har , med givna förutsättningar, haft en högst marginell betydelse för utbud och resenärernas valmöjligheter. Trafikanalys utvärdering utmynnar i ett antal slutsatser och rekommendationer. Olika studier som redovisas i uppföljningen visar att bussföretagens förutsättningar för att köra kommersiell trafik på enskilda sträckor inom ett befintligt regionalt kollektivtrafiksystem är mycket begränsade. En studie som gjorts av visar att det finns stora hinder för kommersiell linjetrafik inom samtliga fokusområden som studerats. 2015/16:RFR14 SAMMANFATTNING I kollektivtrafiklagen ges möjlighet till länsöverskridande regional kollektivtrafik som i vissa fall kan bli omfattande och delvis konkurrera med kommersiell interregional trafik. Frågan behandlas av Utredningen om järnvägens organisation som i sitt slutbetänkande anger att de regionala kollektivtrafikhuvudmännens vilja att utveckla den regionala tågtrafiken lett till framväxten av omfattande regionala tågsystem på flera håll i . har det uppstått en utträngningseffekt på vissa håll mellan den samhällsorganiserade och den kommersiella persontrafiken, vad gäller både spårkapacitet och resenärer. Eftersom den samhällsorganiserade trafiken länge dominerat på lokal och regional nivå sker enligt utredningen utträngningen främst på storregional nivå och påverkar därmed kommersiell trafik i mer långväga relationer. Flera aktörer inom kollektivtrafiken har aktualiserat frågan om en nationell regressrätt inom järnvägssektorn. Frågan gäller inte bara den regionala tågtrafiken utan tågtrafiken i hela landet. Regressrätt innebär i det här fallet en möjlighet för tågoperatörer att kräva kompensation av den som orsakar en störning i trafiken, t.ex. infrastrukturhållaren eller en annan tågoperatör. Regressrätten har utretts av som lämnade sitt betänkande till regeringen i mars 2015.1 Betänkandet har remissbehandlats och bereds i . Enligt departementet kommer en lagrådsremiss och enligt planerna en proposition /17. Tillämpningen av bestämmelser om allmän trafikplikt i kollektivtrafiklagen (3 kap. 1 §) och i EU:s kollektivtrafikförordning har varit föremål för rättslig prövning i Förvaltningsrätten och i Kammarrätten i . Fallet gäller tågtrafiken i där RKM beslutat omallmän trafikplikt och där har överklagat beslutet. Förvaltningsrätten och kammarrätten har avslagit SJ:s överklagande. SJ har begärt prövningstillstånd i . Den nya lagen omkollektivtrafikresenärers rättigheter trädde i kraft . Lagen omfattar regionala resor med tåg, spårväg, tunnelbana och buss, och gäller för linjer som har en sträckning på . Lagen ersätter de allmänna resevillkor som tillämpas , bl.a. de frivilliga resegaran- 1 En modern reglering av järnvägstransporter (SOU 2015:9). SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 tierna och lagen om rätt till reseinformation . Lagen innehåller bestämmelser om att en transportör ska vara skyldig att tillhandahålla reseinformation om bl.a. de trafiktjänster som en transportör erbjuder, om störningar i trafiken och om tillgängligheten till fordon, stationer och hållplatser. I lagen finns bestämmelser om resenärers rätt till ersättning vid förseningar som är . EU:s tåg- och busspassagerarförordningar för kollektivtrafikresenärers rättigheter gäller vid resor som är eller längre. Förordningarna innehåller likartade bestämmelser om rätt till ersättning och information vid förseningar och inställda avgångar. Tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning Enligt kollektivtrafiklagen ska de regionala trafikförsörjningsprogrammen bl.a. innehålla en redovisning av tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning och de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Vidare föreskrivs att den regionala kollektivtrafikmyndigheten (RKM) ska verka för att den regionala kollektivtrafiken är tillgänglig för alla resenärsgrupper. Transportstyrelsen har ansvar för tillsynen av kollektivtrafiklagen och är dessutom en av 22 s.k. strategiska myndigheter inom funktionshinderspolitiken. Enligt Transportstyrelsen har RKM problem med att redovisa vilka linjer och bytespunkter som är fullt tillgängliga. Problemet är själva begreppet ”fullt tillgängliga” sominte definieras i lagen och somdet är upp tillvarje myndighet att bedöma. genomförde 2013 en uppföljning av transportsystemets tillgänglighet som publicerades i rapporten resan ! – en uppföljning av transportsystemets tillgänglighet för personer med funktionsnedsättning. Myndigheten för delaktighet (MFD) gör en uppföljning av de nationella målen för funktionshinderspolitiken och de mål som beslutats i strategin för genomförande av funktionshinderspolitiken 2011–2016. Frågan omansvaret för funktionshinderspolitiken inom kollektivtrafiken är central enligt MFD, och man menar att det är oklart hur ansvarskartan ser ut.