rfr · H30WRFR14 · 2016-05-24 00:00:00 — Den dåvarande regeringens förslag till ny kollektivtrafiklag syftade till att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen och anpassa den till på området. Genom den nya lagen skulle kollektivtrafikföretagen och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ges bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformades. Förslaget innebar bl.a. att kollektivtrafikföretag fritt fick etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. hade beslutat att öppna marknaden för persontrafik på järnväg fr.o.m. den 1 oktober 2010.15 avskaffades även den begränsning som hindrat kommersiella bussföretag att bedriva lokal och regional kollektivtrafik. Enligt propositionen ökades därigenom dynamiken på kollektivtrafikmarknaden med syftet att bidra till ett större utbud av kollektivtrafik och ökat resande. Den trafikförklaringsmodell som föreslagits av Utredningen om en ny kollektivtrafiklag och som innebar företrädesrätt för etablering av kommersiell trafik genomfördes inte. Regeringen delade flera remissinstansers uppfattning om att det fanns för stor osäkerhet om tillgången till en tillfredsställande kollektivtrafikförsörjning och vilka konsekvenserna skulle bli för kommunersoch landstings ekonomi om trafikförklaringsmodellen genomfördes. I propositionen anfördes: För den kollektivtrafik som domineras av vardagligt resande finns, enligt regeringens mening, tydliga skäl för att behöriga myndigheter ska kunna agera med stor befogenhet för att se till att en sådan trafik etableras. Skälen är att det behövs mer kollektivtrafik än vad som är kommersiellt lönsamt, men också att det behövs en samordning av regional kollektivtrafik inom ett visst område för att det ska vara attraktivt för resenärerna att välja kollektivtrafik. Det betyder att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna ska ha bra möjligheter att agera genom att utge ersättning till kollektivtrafikföretag i syfte att skapa en god kollektivtrafikförsörjning. Regeringen anser därför attderegionala kollektivtrafikmyndigheterna även fortsättningsvis ska ha befogenhet att agera utan att först behöva avvakta initiativ från kommersiella kollektivtrafikföretag. […] Även om den regionala kollektivtrafikmyndigheten inte behöver avvakta de kommersiella företagens initiativ menar regeringen att de regionala kollektivtrafikmyndigheterna bör föra en dialog med berörda företag omvad kommersiell kollektivtrafik kan bidra med i kollektivtrafikförsörjningen innan myndigheten själv agerar med allmän trafikplikt och avtal.16 I propositionen föreslogs även att den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet skulle få bättre förutsättningar att agera effektivt genom en mer funktionsenlig befogenhet och en tydligare roll- och ansvarsfördelning. 2008/09:176, bet. 2008/09:TU18, rskr. 2008/09:293. 2009/10:200, s. 40–41. bli lättare att utan administrativa hinder etablera trafik över länsgränser. Strategiska beslut om kollektivtrafik skulle fortsättningsvis fattas i förvaltningsform för ökad insyn och bättre samordning med annan samhällsplanering. Enligt propositionen skulle den nya regleringen kunna leda till ett större antal resealternativ och ökad valfrihet för resenärernas del. För att underlätta för resenärerna att enkelt planera sina resor föreslogs även att kommersiella kollektivtrafikföretag skulle vara skyldiga att lämna information om sitt trafikutbud till ett gemensamt system för trafikinformation. Utgångspunkterna för förslaget om en ny kollektivtrafiklag var EU:s förordning om kollektivtrafik på järnväg och väg17, kollektivtrafikmarknadens karaktär, de transportpolitiska målen och branschens partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik. EU:s kollektivtrafikförordning behandlas i avsnitt 2.4 och de transportpolitiska målen i avsnitt 2.1. Här nedan sammanfattas kort vad som angavs i propositionen om kollektivmarknadens karaktär och branschens partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik. I propositionen beskrivs kollektivtrafikmarknadens karaktär där skillnaden mellan två ”marknadssegment” – lokal och regional kollektivtrafik å ena sidan och interregional kollektivtrafik å den andra – har stor betydelse. Den lokala och regionala kollektivtrafiken beskrivs som ett vardagsresande bestående av korta resor till och från arbete, skola, service och inköp och för fritidsändamål. Den interregionala kollektivtrafiken sägs omfatta längre resor och domineras av resor som görs i tjänsten eller s.k. sällanresor . Eftersom karaktären på de två marknadssegmenten skiljer sig från varandra finns det enligt propositionen skäl att reglera dessa på olika sätt. I propositionen anges att det har uppstått en allt större gråzon mellan lokal och regional respektive interregional kollektivtrafik. har t.ex. resandet med tågtrafik som initieras och subventioneras av trafikhuvudmännen ökat påtagligt, vilket har gjort att allt längre arbetsresor blivit möjliga att passa in i vardagen. Lokal och regional kollektivtrafik präglas av ett kraftigt offentligt åtagande, konstateras det i propositionen, vilket motiveras av marknadsbrister som gör att det allmänna anses behöva planera, reglera och subventionera för att få till stånd en kollektivtrafik med önskad kvalitet, omfattning och prissättning. För den interregionala kollektivtrafiken finns det enligt propositionen inte samma skäl för ett offentligt ingripande med subventioner. Den interregionala kollektivtrafiken i bör så långt som möjligt drivas på kommersiella villkor, vilket innebär att utbudet av interregional kollektivtrafik i första hand ska definieras och tillhandahållas av marknadsaktörerna och att staten endast 17 och rådets förordning (EG) nr 1370/2007 av om kollektivtrafik på järnväg och väg och upphävande av rådets förordning (EEG) nr 1191/69 och (EEG) nr 1107/70. ska komplettera det kommersiella utbudet där det finns tydliga tillgänglighets- brister som marknaden inte löser (t.ex. i glest befolkade områden).18 Branschens partnersamverkan för fördubblad kollektivtrafik inledde kollektivtrafikbranschen ett samarbete i syfte att stärka kollektivtrafikens roll. Den uttalade målsättningen för samarbetet var att fördubbla resandet med kollektivtrafiken och på lite längre sikt även fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel. denna ”partnersamverkan för fördubbling av kollektivtrafiken” var branschens enighet om behovet av ett nytt förhållningssätt inom kollektivtrafiken samt den problembild som gavs i dåvarande och rapport I samband med att trafikutskottet beredde förslaget till en ny kollektivtrafiklag konstaterade utskottet bl.a. att för att nå bästa möjliga resultat måste kollektiv- trafiken anpassas till de förändringar som äger rum i samhället. kommer klimatutmaningen att öka efterfrågan på effektiva kollektivtrafiklös- Ett ökat kollektivt resande sätter ökat fokus på behovet av en ny och trafikslagsövergripande samordning av kollektivtrafiken. Det är då särskilt viktigt att kollektivtrafiken ges sådana förutsättningar att den kan bedrivas på effektivast möjliga sätt. Utskottet konstaterade även att den dåvarande lagstift- ningen om kollektivtrafik i vissa stycken var otidsenlig och inte tillräckligt väl anpassad till situationen och framtida behov. Utskottet höll därför med rege- ringen om behovet av att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen så att den bättre svarar mot de transportpolitiska målen och principerna. Utskottet pekade även på att transportsystemets funktion och förbättrings- behov varierar mellan olika delar av landet. På den regionala nivån finns god kännedom om lokala och regionala förhållanden och prioriteringar samt för- måga att sätta in transportsystemet i ett helhetssammanhang med koppling till regional tillväxt och fysisk planering. I planeringsprocesser är det därför vä- sentligt att regionala prioriteringar väger tungt för att skapa goda förutsätt- ningar för hållbar tillväxt och klimateffektiv utveckling. det behövs ett reellt utbud av konkurrenskraftiga, klimateffektiva och säkra På en väl fungerande marknad leder konkurrens till snabb förnyelse, prispress och att samhällets resurser används på ett effektivt sätt. Utskottet menade att för resenärerna skulle den nya regleringen kunna leda till ett större antal resealternativ och ökad valfrihet.20 18Här hänvisas till den tidigare propositionen Transportpolitik för en hållbar utveckling (prop. 1997/98:56). 19Fördubblingsmålet behandlas mer utförligt i avsnitt 7 nedan. 2009/10:TU21. 2.3 Lagen och förordningen om kollektivtrafik Kollektivtrafiklagen innehåller bestämmelser om ansvar för regional kollektivtrafik och organisering av regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) samt regler om uppgifter och befogenheter för dem som är behöriga myndigheter enligt EU:s kollektivtrafikförordning. Dessutom ingår bestämmelser om vissa krav på kollektivtrafikföretag. Lagen gäller för kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg och tunnelbana. I detta avsnitt lyfts några av kollektivtrafiklagens centrala punkter fram för att bl.a. belysa förändringarna jämfört med tidigare lagstiftning.21 I lagen definieras regional kollektivtrafik som sådan kollektivtrafik som äger rum inom ett län eller om den sträcker sig över flera län med avseende på trafikutbudet huvudsakligen är ägnad att tillgodose resenärernas behov av arbetspendling eller annat vardagsresande och som med hänsyn till sitt faktiska nyttjande tillgodoser ett sådant behov.22 Inom ett län ansvarar och kommunerna gemensamt för den regionala kollektivtrafiken. och kommunerna får dock komma överens om att antingen eller kommunerna ska bära ansvaret. I varje län ska det finnas en RKM och i de län där kommunerna och bär ansvaret gemensamt ska den regionala kollektivtrafikmyndigheten organiseras som ett kommunalförbund. Detsamma gäller i de län där kommunerna ensamma bär ansvar för den regionala kollektivtrafiken. RKM ska regelbundet fastställa mål för den regionala kollektivtrafiken i ett trafikförsörjningsprogram. Det regionala trafikförsörjningsprogrammet ska upprättas efter samråd med motsvarande myndigheter i angränsande län. Samråd ska även hållas med övriga berörda myndigheter, organisationer, kollektivtrafikföretag samt företrädare för näringsliv och resenärer. fall ett landsting ensamt är RKM ska samråd även hållas med kommunerna i länet. Programmet ska vid behov uppdateras. Ett regionalt trafikförsörjningsprogram ska innehålla en redovisning av behovet av regional kollektivtrafik i länet och mål för kollektivtrafikförsörjningen. Alla former av regional kollektivtrafik i länet ska redovisas, både trafik som bedöms kunna utföras på kommersiell grund och trafik som myndigheten avser att ombesörja på grundval av allmän trafikplikt. Vidare ska trafikförsörjningsprogrammet redovisa åtgärder för att skydda miljön, tidsbestämda mål och åtgärder för anpassning av kollektivtrafik med hänsyn till behov hos personer med funktionsnedsättning samt de bytespunkter och linjer som ska vara fullt tillgängliga för alla resenärer. Den regionala kollektivtrafikmyndigheten är behörig lokal myndighet enligt EU:s kollektivtrafikförordning och fattar beslut omallmäntrafikplikt inom 21Hela lagtexten återfinns i bilaga 1. 22Indelningen av trafik i regional och interregional bestäms av vilken funktion trafiken primärt fyller. De kriterier som gäller för regional respektive interregional kollektivtrafik och som hänför sig till trafikutbudet respektive det faktiska nyttjandet av kollektivtrafiken behandlas utförligt i propositionen Ny kollektivtrafiklag (prop.2009/10:200), avsnitt 7.3. länet.23 En RKM får även, efter överenskommelse med en eller flera andra RKM, fatta beslut om allmän trafikplikt inom myndigheternas gemensamma Ett sådant beslut får endast avse regional kollektivtrafik. allmän trafik som ingås av en RKM ska grunda sig på ett beslut om allmän Ensamrätt får inte medges som motprestation för fullgörande av Ett kollektivtrafikföretag som har för avsikt att på kommersiell grund be- driva kollektivtrafik ska anmäla detta till berörd RKM. ett kollektivtrafikföretag avser att upphöra med att bedriva sådan trafik. kollektivtrafikföretag ska lämna information om sitt trafikutbud till ett gemen- samt system för trafikinformation.25 Regeringen utser en myndighet som ska utöva tillsyn över efterlevnaden av kollektivtrafiklagen och de föreskrifter som meddelats med stöd av lagen. utökades kollektivtrafiklagens tillämpningsområde till att även omfatta kollektivtrafik på vatten.26 I förordningen (2011:1126) om kollektivtrafik föreskrivs att Transportstyrelsen är tillsynsmyndighet enligt kollektivtrafiklagen.27 Vidare regleras Transportstyrelsens tillsynsuppgifter och kollektivtrafikföretagens skyldighet att lämna information om trafikutbud och uppgifter som behövs för uppföljning och utvärdering av marknaden för kollektivtrafik. ekonomiska vårproposition som överlämnades till aviserar regeringen en översyn av kollektivtrafiklagen. I det sammanhanget är det enligt regeringen också viktigt att analysera vilka effekter kollektivtrafiklagen haft för resenärer och för samhällets kollektivtrafikplanering samt kostnaderna för detta.28 23Med allmän trafikplikt menas de krav som RKM definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. 24Genom bestämmelsen förbjuds ensamrätt som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt, dvs. inom ramen för ett avtal om allmän trafik. 25Kraven gäller för all kollektivtrafik på väg, järnväg, vatten, spårväg eller tunnelbana och är inte begränsade till regional kollektivtrafik. Anmälningsskyldigheten avser emellertid endast kollektivtrafik som bedrivs på kommersiell grund. 2011/12:76, bet. 2011/12:TU5, rskr. 2011/12:247. 27Förordningen återfinns i sin helhet i bilaga 2. 2015/16:100, s. 42. 2.4 Lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter beslutade att godkänna regeringens förslag till lag om kollektivtrafikresenärers rättigheter.29 Förslaget baserades på slutbetänkandet från Utredningen om en ny kollektivtrafiklag som lades fram i september2009.30 Utredningensförslag byggdepåattlokalaochregionalatransporter med tåg, fartyg och buss skulle undantas från tillämpningsområdena för EU:s passagerarförordningar för tåg, fartyg och buss. Eftersom möjligheterna till undantag från fartygs- och busspassagerarförordningarna inte var klara försenades beredningen av frågan. Med anledning av frågeställningar med anknytning tillförslagen i betänkandet och passagerarförordningarna utarbetades en departementspromemoria om kompletterande bestämmelser31 och senare även en diskussionspromemoria i frågan. Den nya lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter32 omfattar regionala resor med tåg, spårväg, tunnelbana och buss och gäller för linjer som har en sträckning på . Även resor med personbil i linjetrafik, som normalt tillhandahålls av taxiföretag, omfattas. Bestämmelserna i lagen ska gälla lika oavsett vilket av trafikslagen som används. Resor med anropsstyrd trafik som färdtjänstresor och förbeställda sjukresor samt resor med museifordon omfattas inte av den nya lagen. EU:s tåg- och busspassagerarförordningar gäller fortsättningsvis för resor som är eller längre samt för linjer som startar utanför . För sjötrafik gäller EU:s fartygspassagerarförordning för alla resor oavsett längd.33 Syftet med den nya lagen är attstärka kollektivtrafikens attraktionskraft och kvalitet för att få fler att välja att resa kollektivt. Lagen ersätter de allmänna resevillkor som tillämpas , bl.a. de frivilliga resegarantierna och lagen om rätt till reseinformation . Lagen trädde i kraft . Lagen innehåller bestämmelser om att en transportör ska vara skyldig att tillhandahålla reseinformation om bl.a. de trafiktjänster som en transportör erbjuder, om störningar i trafiken och om tillgängligheten till fordon, stationer och hållplatser. Vidare finns bestämmelser omresenärers rätt till ersättning vid förseningar som är . En resenär ska ha rätt till ersättning för skäliga kostnader för annan transport, inklusive transport med eget fordon, för att nå resans slutdestination. Den högsta ersättningen för en sådan kostnad ska vara 1/40 av prisbasbeloppet (ca ). Om en resenär inte begär ersättning för en kostnad för annan transport ska resenären i stället ha rätt till prisavdrag, om resan faktiskt blir försenad till slutdestinationen. 2015/16:13, bet. 2015/16:CU9. 30Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik (SOU 2009:81). 31Lag om resenärers rättigheter – kompletterande bestämmelser (Ds 2013:44). 33Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer och och rådets förordning (EU) nr 181/2011 av om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004. Dessutom ger lagen en resenär som har köpt en biljett som gäller för en viss tidsperiod rätten att få pengarna tillbaka om transportörens trafikutbud ändras efter köpet och ändringen är av väsentlig betydelse för resenären. törs ansvar gäller vid förseningar oberoende av om transportören har orsakat förseningen eller inte eller av om förseningen beror på s.k. force majeure. EU:s kollektivtrafikförordning, som trädde i kraft , reglerar hur behöriga myndigheter kan ingripa på området för kollektivtrafik för att se till att det tillhandahålls kollektivtrafiktjänster av allmänt intresse.34 Med behörig myndighet avses i förordningen ett offentligt organ med befogenhet att ingripa på kollektivtrafikmarknaden inom ett givet geografiskt område.35 Förordningen är tillämplig på nationell och internationell kollektivtrafik på järnväg och andra spårbundna transportsätt samt på väg. De krav som behöriga myndigheter definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt ekonomiskt intresse kallas för allmän trafikplikt.36 När en behörig myndighet beslutar att bevilja ett företag ensamrätt eller någon typ av ersättning som motprestation för fullgörande av allmän trafikplikt ska detta enligt förordningen ske inom ramen för ett avtal om allmän trafik. Om en allmän trafikplikt avser att fastställa högsta taxa för samtliga passagerare eller för vissa grupper av passagerare får en behörig myndighet välja att införa trafikplikten genom allmänna bestämmelser i stället för avtal om allmän trafik. I avtal om allmän trafik och i allmänna bestämmelser ska det klart och tydligt fastställas vilken allmän trafikplikt kollektivtrafikföretaget ska fullgöra och vilka geografiska områden som avses. Löptiden för avtalen om allmän trafik ska vara begränsad och får normalt inte överstiga för busstransporter och för persontransporter på järnväg eller för annat spårburet transportsätt. Hur avtal om allmän trafik ska tilldelas regleras på olika sätt beroende på om avtalet är ett tjänstekontrakt eller en tjänstekoncession. Det har ingen betydelse ur unionsrättslig synvinkel om kollektivtrafik tillhandahålls av offentliga eller privata företag. I fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget) fastställs att statligt stöd är förenligt med fördraget om det tillgodoser behovet av samordning av transporter eller om det innebär ersättning för allmän trafikplikt.37 34http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUri- Serv.do?uri=OJ:L:2007:315:0001:0013:SV:PDF. 35I de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM). 36Med begreppet allmän trafikplikt avses de krav som RKM definierar eller fastställer för att sörja för kollektivtrafik av allmänt intresse som ett kollektivtrafikföretag inte skulle ha något eget kommersiellt intresse av att bedriva utan att få ersättning, eller åtminstone inte i samma omfattning eller på samma villkor. 37Artikel 93 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt (EUF-fördraget). Enligt förordningen får behöriga myndigheter, inom ramen för tillämpliga regler, välja att organisera kollektivtrafiken genom att antingen utlysa ett anbudsförfarande eller genom att själva eller genom direkttilldelning till ett internt företag tillhandahålla kollektivtrafiktjänster.38 Ett konkurrensutsatt anbudsförfarande ska vara öppet för alla företag, vara rättvist och följa principerna om insyn och icke-diskriminering. Varje behörig myndighet ska enligt förordningen en gång offentliggöra en samlad rapport om den allmänna trafikplikten inom dess behörighetsområde, om de utvalda kollektivtrafikföretagen samt om ersättningar och ensamrätter som dessa kollektivtrafikföretag beviljats som kompensation. Rapporten ska skilja mellan busstrafik och spårbunden trafik samt möjliggöra kontroll och utvärdering av kollektivtrafiknätets effektivitet, kvalitet och finansiering.39 Syftet med EU:s tåg- och busspassagerarförordningar är att garantera kollektivtrafikresenärer vissa rättigheter.40 Förordningarna tillämpas för resor som är eller längre och kompletterar därmed lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter. Förordningarnas innehåll redovisas kortfattat i kapitel 5. I detta avsnitt redovisas några övriga bestämmelser som är relevanta i relation till kollektivtrafiklagen. I järnvägslagen (2004:519) regleras de grundläggande bestämmelserna om järnväg, bl.a. säkerhetsfrågor, trafikeringsrätt, kapacitetstilldelning och avgifter m.m. Järnvägslagens bestämmelser kompletteras i järnvägsförordningen (2004:526) och i Transportstyrelsens föreskrifter. I lagen (1979:558) om handikappanpassad kollektivtrafik finns bestämmelser om hur kollektivtrafik ska anpassas med hänsyn till resenärer med funktionsnedsättning. finns ett diskrimineringsförbud i diskrimineringslagen (2008:567) som innebär att bristande tillgänglighet är en form av diskriminering. 38Att ge ensamrätt till viss trafik är tillåtet inom EU men undantaget i enligt lagen omkollektivtrafik (3 kap. 4 §): ”Ensamrätt får inte medges sommotprestation för fullgörande av allmän trafikplikt.” Förupphandling av transportergäller offentlig upphandling. RKM kan dock, om vissa förutsättningar är uppfyllda, direkttilldela kollektivtrafik till kommun- och landstingsägda bolag. 39EU:s kollektivtrafikförordning omarbetas inom ramen för det fjärde järnvägspaketet, och en ny förordning kan komma att beslutas . Den nya förordningen kan komma att påverka kollektivtrafiklagen. 40Europaparlamentets och rådets förordning (EG) nr 1371/2007 av om rättigheter och skyldigheter för tågresenärer och och rådets förordning (EU) nr 181/2011 av om passagerares rättigheter vid busstransport och om ändring av förordning (EG) nr 2006/2004. Av instruktion (2.8§) framgår bl.a. att myndigheten ska verka för kollektivtrafikens utveckling t.ex. genom att ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna råd och stöd i fråga om utformningen av de trafikförsörjningsprogram som avses i 2 kap. 8 § kollektivtrafiklagen.41 Enligt instruktionen (12 c.2§) får även göra insatser för att komplettera trafik som i huvudsak faller under de regionala kollektivtrafikmyndigheternas ansvar om det bedöms viktigt för den interregionala kollektivtrafiken, och under förutsättning att sådana insatser inte ersätter det ansvar de regionala kollektivtrafikmyndigheterna har enligt kollektivtrafiklagen. I förordningen om kollektivtrafik regleras Transportstyrelsens ansvar och uppgifter när det gäller tillsyn enligt kollektivtrafiklagen (avsnitt 2.3). Transportstyrelsens föreskrifter och allmänna råd innehåller bestämmelser om anmälningsskyldighet för kommersiella kollektivtrafikföretag när kollektivtrafik påbörjas eller avslutas. I båda fallen ska anmälan vara RKM tillhanda dagar innan trafiken börjar eller slutar. När det gäller information om trafikutbud ska detta lämnas till Samtrafiken i dagar innan trafiken påbörjas, ändras eller upphör.42 De grundläggande verksamhetstillstånd som krävs för att få bedriva persontrafik med respektive trafikslag regleras i annan lagstiftning än kollektivtrafiklagen, t.ex. i yrkestrafiklagen och i järnvägslagen.43