rfr · H40WRFR1 · 2016-10-28 00:00:00 — Färre arbetstillfällen skulle skapas (ca 5 000). Forskargruppen påpekar att skillnaderna mellan olika scenarier sammanta- get på nationell nivå inte är påfallande stora, även om skillnaderna mellan olika scenarier kan förväntas öka på lång sikt (nyttorna harjuendast beräknats ). En förklaring till att skillnaderna inte blir större kan vara att man kan anta att täckningsökningen framför allt sker i glesbygd därde ekonomiska effekterna av utbyggnad ofta är lägre. Forskarna menar med utgångspunkt i de – visserligen mycket grova – be- räkningar som de gjort att ett kraftigt ökat offentligt stöd inte kan motiveras. Dels är de klarlagda positiva effekterna inte tillräckligt stora, dels är det osä- kert vilken effekt ett utökat stöd skulle få på själva utbyggnaden. Tydligt är i varje fall att en minskning av stödet skulle få större negativa effekter än vad en ökning av stödet skulle ge positiva effekter. Goda ekonomiska effekter av mobiltelefoni Det finns en ganska omfattande internationell litteratur om de ekonomiska ef- fekterna av mobiltelefoni och av mobil kommunikation. Forskningsområdet har påvisat ganska starka samband mellan framför allt mobil penetration (mätt i andel av befolkningen) och BNP. I är dock penetrationen i princip fullständig i termer av antalet an- vändareochnågonsortstäckning,ävenomdetfinnsområdensomsaknarfull- god täckning, och det saknas metoder och data för att kunna värdera nyttan av ytterligare mobiltäckning. Svårt att undersöka ekonomiska effekter av robusthet Området tillförlitlighet och robusthet är inget etablerat forskningsområde, och detsaknasettgemensamt synsättpåvad man behöverundersökaochhur.Till- förlitligheten i näten följs inte heller upp på samma sätt som exempelvis till- gången till bredband och datahastigheter, vilket gör att det saknas data. En kvantitativbedömningavrobusthetenskonsekvenserhardärförintevaritmöj- lig att göra. 2016/17:RFR1 SAMMANFATTNING Många potentiellt goda samhällseffekter av bredband De sociala och samhälleliga effekterna av bredband är inte lika väl utforskade som de ekonomiska. Med utgångspunkt i tidigare forskning identifierar forskargruppen många potentiellt positiva och några negativa sociala och samhälleliga konsekvenser. Forskningen pekar huvudsakligen i riktning mot att tillgång till bredband ökar jämlikhet och inkludering. finns det studier som pekar på att bred- band kan förstärka sociala klyftor. Tekniken gynnar högre kvalificerade indi- vider, företag, regioner och sektorer och kan därför leda till att utanförskap eller skillnader mellan grupper förstärks. forskning har visat att internet kan fungera som en plattform för större politiskt och samhälleligt engagemang, men det finns ganska lite evi- dens kring detta. Forskargruppen undersökte bredbandshastigheters relation till valdeltagande i riksdagsvalen 2010 och 2014. De fann då ett signifikant samband mellan framför allt tillgång till bredband med hastigheter om minst /s och ökat valdeltagande. Forskargruppen understryker att fortsatt forskning behöver utreda alternativa tolkningar och modeller för detta sam- band, men de menar ändå att studien pekar i riktning mot att bredband kan ha en positiv effekt på demokrati och samhälleligt engagemang. Medutgångspunktiinternationellforskningkanforskargruppenseattbred- band har potentiellt stora effekter på hälsa och tillgång till hälsovård, inte minst för äldre. Här kommer bredbandskvalitet och -hastighet förmodligen att få relativt stor betydelse. Likaså har bredband enligt forskningen stor potentiell effekt på lärande och utbildning. Forskningen kan identifiera positiva effekter på lärandet i form av stimulerat lärande och tillgång till information och applikationer. Det finns dock även negativa effekter på lärandet på grund av distraktion och engage- mang i improduktiva aktiviteter. De blandade resultaten beror enligt forskar- gruppenförmodligenpåattskolväsendetochundervisningeninteäranpassade till den ökande bredbandstillgången. Forskargruppensegenundersökningvisadeattdetfinnsenkorrelationmel- lan provresultat i den svenska och tillgång till bredband. Bred- band (framför allt mobilt) med högre hastigheter var positivt associerat med resultaten i nationella prov i framför allt matematik men även engelska i års- kurs 9. Däremot var motsvarande samband med svenska negativt. Forskar- gruppen pekar på att utbildning är ett område där riktigt snabbt bredband kan komma att få särskilt stor betydelse. Negativa miljöeffekter på kort sikt, positiva på lång sikt Inte heller de miljömässiga konsekvenserna av bredband är likaväl utforskade som de ekonomiska. Bredband kan påverka miljön på tre nivåer. För det första får det direkta effekter, vilket handlar om tillverkning, distribution, hantering och resthante- SAMMANFATTNING 2016/17:RFR1 ring av de fysiska IKT-produkterna. Dessa direkta konsekvenser är ofta nega- tiva för miljön och består av exempelvis ökad energiförbrukning och ökade CO2-utsläpp. För det andra har bredband så kallade möjliggörande konsekvenser. Dessa är i huvudsak positiva för miljön och består av att andra produkter och tjänster utvecklas på ett sätt som är gynnsamt för miljön. Det kan vara smarta elnät, mer effektiva transporter eller avmaterialisering i form av digitalt musiklyss- nande, videokonferenser och distansarbete. Det finns också viss empirisk evi- dens för att tillgång till snabbare bredband ökar sannolikheten för telearbete. Fördettredjefinnssåkalladesystemiska effektersominnebärattbeteenden förändras. Bredband underlättar information omexempelvis aktuell energiför- brukning eller hur ”grön” en produkt är, vilket kan leda till förändrade kon- sumtionsbeteenden. Den systemiska påverkan har de mest omfattande miljö- effekterna men är svårast att mäta. Forskargruppens slutsats är att de positiva effekterna av bredband troligen är större och potentiellt mycket större än de negativa, men att de positiva ef- fekterna tar att materialisera och är mer osäkra samt svårare att på- visa. Högre datahastigheter ökar energikonsumtionen. It-infra- strukturen, framför allt mobilnäten, blir mer energieffektiv , vilket leder till en snabb minskning av energikonsumtionen per användare. Forskargruppens egen studie med svenska data visade ett tydligt men svagt samband mellan mobildatahastighet och bilkörning. Med andra ord skulle bättre mobilt internet leda till mer bilkörning. Å andra sidan fanns det mycket tydligare kopplingar mellan tillgång till bredband om mer än /s och minskad bilkörning utanför storstäderna. I storstäderna fannsockså en stor ne- gativ effekt på körningen vid tillgång till bredband med mer än /s. Dessa negativa effekter på bilkörningen kompenserade mer än väl den ökade bilkörning som kunde ses i samband med mobila datahastigheter. Mycket stora potentiella effekter på lång sikt EnsammanfattandereflektionavChalmersstudienpekarpåattvälutbyggtoch snabbt bredband redan nu har en positiv ekonomisk effekt. Vidare har bred- band en mycket omfattande potentiell positiv effekt, både mätt i rent ekono- miska effekter och effekter på till exempel hälsa och samhälleligt deltagande. Studien visar också att omställningen på kort sikt kan leda till en rad nega- tiva effekter. De omedelbara effekterna av ökad bredbandstillgång och bred- bandshastighet kan vara negativ för miljön, och resultaten inom utbildnings- området är blandade. Ett mönster som återkommer är att många av de positiva effekterna är störst i tjänstesektorn, i eller i närheten av tätorter eller städer samt bland hushåll och individer med hög utbildning. Forskargruppen pekar på att tillgång till bredband tenderar att ersätta okvalificerad arbetskraft med 2016/17:RFR1 SAMMANFATTNING mer rutinartade arbetsuppgifter. Den förbättrade tillgången till höghastighets- bredband kan därför paradoxalt nog riskera att,åtminstone initialt, mest gynna de grupper, sektorer och regioner som ” behöver det mindre”. Flera resultat pekar i riktning mot att de verkligt omfattande positiva effek- terna kommer först av omställning. Det fordras anpassning av ak- tiviteter, processer och organisation samt utbildning och övning innan nyttan kan genereras. visar forskningen att de här processerna varken är permanenta eller likformiga och att de går att påverka. Som forskargruppen uttrycker det: bredband är en nödvändig men inte tillräcklig förutsättning för att ska kunna utnyttja de möjligheter som digitaliseringen erbjuder. Ökade krav på och ett ökat beroende av it- infrastrukturen Dagens samhälle är beroende av en väl fungerande it-infrastruktur. Många fö- retag står och faller med snabb elektronisk kommunikation, och i takt med att e-förvaltningen byggs ut ökar behoven av att kunna förmedla och dela stora informationsmängderpåetttillförlitligtsätt.Deflestakommunikationskanaler är digitalt uppbyggda, och sociala medier har kommit för att stanna. Elektroniska kommunikationer bidrar till effektiviseringar och till nya inno- vationer, vilka i sin tur kan bidra till både ekonomiska fördelar och vinster för miljön. Enligt de politiskt formulerade målen ska hela ha en effektiv och framtidssäker infrastruktur för elektronisk kommunikation. ska vara bästivärldenpåatttillvaratadigitaliseringens möjligheter,ochviska habred- band i världsklass. Jämfört med många andra länder är också tillgången till ochkvalitetenpåbredbandochmobiltelefonigod.Samtidigtkanmångavittna om svårigheter att ringa eller om långsam uppkoppling. Den tekniska utvecklingen går fort, och det som var nytt och modernt tas snart för givet eller är till och med ”gammaldags”. Det kan därför vara befogat att titta på hur den infrastruktur som gör det möjligt att koppla upp sig motinternetochattanvändamobiltelefonifungeraridagochhurdenförhåller sig till de mål som har formulerats. Det är också relevant att försöka blicka framåt och se vilka behov av och förväntningar som kan finnas på framtidens it-infrastruktur. Likaså är det viktigt att försöka skaffa sig kunskaper om vilka positiva och negativa värden it-infrastrukturen kan bidra med och vad en ute- bliven eller långsam utbyggnad skulle kunna medföra. intresserar sig för it-infrastrukturen och Mot bakgrund av det ovan nämnda har trafikutskottets arbetsgrupp för forsk- ningsfrågor valt att fördjupa sig inom frågor om it-infrastrukturen. I fokus står frågor om hur tillgången ser ut samt vilka insatser som görs för ökad tillgång och vad de kommer att leda till. I frågeställningarna ingår också hur denframtidautvecklingenavmobiltelefoniochinternetförväntasseut,liksom de framtida behoven av it-infrastruktur samt konsekvenser av olika nivåer av it-infrastruktur. Med it-infrastruktur menas den infrastruktur som möjliggör internetupp- koppling och mobiltelefoni. Intresset riktas mot både infrastrukturens kapa- citet(hur mångasomkananvända mobiltelefoniochbredband ochmedvilken kvalitet)ochrobusthet(systemetsdriftsäkerhetellerkänslighetförstörningar). Kapitel 2 beskriver de infrastrukturmål som finns . 1.ÖKADE KRAV PÅ OCH ETT ÖKAT BEROENDE AV IT-INFRASTRUKTUREN Syftet med kapitel 3 är att ge en bild av it-infrastrukturen . visar hur mobiltäckningen ser ut, liksom tillgången till olika sorters internet- En viktig aspekt är vilka eventuella skillnader det finns mellan olika delar av landet vad gäller tillgång till olika sorters it-infrastruktur. Vad görs från marknadens håll? Vilket offentligt stöd läm- nas för att nå de politiska mål som har satts upp? Hur ser olika aktörer på möjligheterna att nå de mål som har satts upp, och vad tros det kosta? Kapitel 5 beskriver hur framtidens internet och mobiltelefoni kan komma Det är givetvis omöjligt att med visshet säga något om framtiden, men forsk- ger stämmer överens med de förväntade behoven. har anlitat professor och hans forskargrupp vid för att belysa konsekvenser av it-infrastrukturen. I en bilaga återfinns deras rapport. Rapporten är en forskningsförankrad för- djupning om ekonomiska, samhälleliga och miljömässiga konsekvenser av en god respektive bristfällig it-infrastruktur och olika utvecklingsalternativ för den svenska it-infrastrukturen. Kapitel 1 till 5 har faktagranskats av (), Myn- digheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Kommuner och Landsting (SKL), i (IIS) samt IT- & Telekomföreta- Dagens mål och täckningskrav Sammanfattning av dagens mål och täckningskrav –Riksdagenfattadebeslutomit-politiskamål2011.Ettdelmålärattelektro- nisk kommunikation ska vara effektiv, säker och robust samt tillgodose användarnas behov. Ett annat delmål är att ska ha bredband i världsklass. ser över bredbandsstra- tegin. –Något samlat mål för mobiltäckningen har inte formulerats, men PTS stäl- ler täckningskrav i tre frekvensband. –Lagen omelektronisk kommunikation (LEK) ställer krav på operatörernas information om tjänsternas kvalitet. LEK och en ny förordning om nätne- utralitet och roaming ger PTS möjlighet att ställa krav på vad som ska ut- göra lägsta tjänstekvalitet. –Enligt LEK ska alla med rimliga krav ha tillgång till funktionellt tillträde till internet i sin fasta bostad eller sitt fasta verksamhetsställe. Förord- ningen stadgar att en slutanvändare ska kunna ta emot data med en hastig- het av /s. –Bredbandsstrategin säger att av hushållen och företagen ska ha tillgång till bredband om minst /s 2020. –LEK föreskriver att alla som tillhandahåller elektronisk kommunikation ska vidta åtgärder för att skapa en rimlig nivå av driftsäkerhet. fattade beslut om it-politiska mål och en digital agenda för . Det nya it-politiska målet formulerades som att ska vara bäst i världen på att använda digitaliseringens möjligheter. För att nå målet identifierades fyra strategiska områden på en övergripande nivå, varav ett var infrastruktur.1 Ett delmål för it-politiken är att elektronisk kommunikation ska vara effek- tiv, säker och robust samt tillgodose användarnas behov. Den ska i första hand tillhandahållas genom en väl fungerande marknad, men staten har ett ansvar på områden där allmänna intressen inte kan tillgodoses enbart av marknaden.2 Ett annat delmål är att ska ha bredband i världsklass. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhälls- tjänster och service via bredband.3 ser över bredbandsstrategin. För att säkerställa att strategin är aktuell och framåtsyftande görs en översyn av stra- tegins mål och fokusområden.4 2.DAGENS MÅL OCH TÄCKNINGSKRAV Något mål för mobiltelefontäckningen har inte formulerats. Ett så kallat mo- bilitetsmål – motsvarande det bredbandsmål som finns – har föreslagits, men något beslut har inte fattats.5 Det finns sex frekvensband som används för mobila telefoni- och bredbandstjänster: 450, 800, 900, 1 800, 2 100 och . De tre lägsta frekvensbanden brukar kategoriseras som täckningsband, vilket syftar på att lågafrekvensbandnårlängreochtäckerstörreytor.Detrehögstabrukarkallas kapacitetsband, eftersom de har större kapacitet (men sämre räckvidd). I princip råder tillståndshavarna av radiospektrum själva över var i landet infrastruktur för mobil kommunikation byggs ut och uppgraderas. Undantag från detta görs dock i de tillstånd där PTS ställer särskilda täckningskrav. finns täckningskrav i de lägre banden (450, 800 och ). Krav på 80 procents täckning av landytan i varje län och tillhandahållande av mobil telefonitjänst i täckningsområdet. Med täckning avses i detta fall en signalstyrka som medger tal med hand- buren terminal utomhus med en ytsannolikhet om 90 pro- Av definitionen på täckning följer att inom de områden som anses täckta tillåts även av platserna ha en signalstyrka som inte räcker till för att erbjuda en taltjänst. Detta gör att man lokalt inom de områdena som bakom ett berg eller en större byggnad. Särskilt täckningskrav på ett av de tre tillstånden (Net4Mobility). bär att Net4Mobility ska bygga ut så att fasta bostäder och företag som saknar bredband får tillgång till det. Utbyggnaden ska ske till en kostnad om högst – delsenändamålsenligochkostnadseffektivutbyggnad,ienlighet medvad – dels att en slutanvändare får tillgång till datakommunikationstjänster i let, så att han eller hon kan ta emot tjänsten med en bithastighet om 1 Mbit/s, eller den högre datahastighet som gäller för funktionellt tillträde till internet när bostaden eller verksamhetsstället identifieras. I och med ett beslut omförlängning av tillstånd i 900 MHz-bandet 2009 beslu- tade PTS om ett täckningskrav för 900-tillståndshavarna där tillståndshavaren ska bibehålla den procentuella yttäckning per län för mobil telefonitjänst som handahållas genom nyttjande av egen eller någon annan tillståndshavares in- frastruktur i 900 MHz-, 1 800 MHz- och 2,1 GHz-banden. I samband med att befintliga tillstånd i 1 800 MHz-bandet förlängdes 2010 och att en spektrumauktion genomfördes tog PTS bort det täckningskrav längs Europavägar och tätorter med mer än 50 000 in- vånare som tidigare gällde. 2.DAGENS MÅL OCH TÄCKNINGSKRAV beslutade PTS om nya tillståndsvillkor för tillståndshavarna i 2 100 MHz-bandetsominte innehåller krav på specifik tek- nik, tjänst eller egen infrastruktur. De innehåller heller inget krav på befolk- ningstäckning eftersomoperatörerna påkommersiella grunderbyggt ut mer än vad tillståndskraven kräver. Källa: PTS (2016). Förlängda krav i 900 MHz-bandet PTS förlängde täckningskraven för tillståndshavarna i 900 MHz- bandet för att säkra den långsiktiga tillgången till telefoni i hela landet.7 Det tidigare täckningskravet sattes 2009, och har operatörerna byggt ut mobilnät i landet och utökat sin yttäckning för taltelefoni. De nya kraven in- nebär att operatörerna minst ska behålla den procentuella yttäckning per län för taltelefoni som de hade . De får inte heller ta bort täck- ning längs allmänna vägar eller vid fasta bostäder och företag. Avsikten var således att säkerställa att operatörerna behåller även den täckning för taltele- foni som tillkommit . De uppdaterade tillstånds- villkoren ska gälla under resten av tillståndstiden, alltså . Operatörerna (Tele2, , Sonera, 3 och Net4Mobility) får an- vända flera olika frekvensband och olika tekniker för att uppfylla kravet. Det innebär att operatörerna kan använda ny och mer effektiv teknik när den finns tillgänglig. 700 MHz-bandet ska tillgängliggöras , och inför tilldelningen av radiotillstånd inombandet har PTS föreslagit ett täckningskrav. PTS menar att det är bättreatt prioritera områden med lokala täckningsluckor i de delar av landet där mobiltäckningen till stora delar är utbyggd, än att sträva mot att förbättra täckningen i områden där få vistas. Förbättrad yttäckning i områden där konsumenter ofta befinner sig skapar förmodligen mer nytta än generell yttäckning, menar PTS. Vid ett eventuellt täckningskrav föreslås därför en de- finition av yttäckning som baserar sig på närhet till tätorter, vägar eller fritids- områden.8 När det gäller områden där konsumenter vistas under vissa återkommande perioder (till exempel skidområden eller skärgården) är erfaren- heten från tidigare utbyggnad att operatörerna själva prioriterar att täcka dessa områden, menar PTS. Krav på information om tjänsternas kvalitet (LEK) ställer inte några specifika kva- litetskrav på tjänsterna. Däremot finns det regler med krav på operatörernas information om tjänsternas kvalitet. Bland annat ska abonnemangsvillkoren 2.DAGENS MÅL OCH TÄCKNINGSKRAV innehålla tydliga, heltäckande och lättillgängliga uppgifter om den lägsta kva- Ny förordning ger PTS möjligheter att ställa krav på tjänsternas kvalitet Regler om information om tjänsternas kvalitet finns också i en ny förordning på området för nätneutralitet och roaming.10 Enligt förordningen ska villkor i avtal som omfattar internetanslutningstjänster innehålla en tydlig och begrip- lig förklaring av flera olika parametrar för tjänstekvalitet. Förordningen ställer mer långtgående krav på information om hastigheter. Syftet med krav på mer detaljerade angivelser av hastigheter och andra parametrar som kan påverka tjänstens kvalitet är att göra det lättare för konsumenter att få ersättning när de inte fått vad som är utlovat vad gäller bland annat hastighet, det vill säga skill- nader i utlovad och faktiskt uppnådd hastighet. Både förordningen och LEK ger PTS möjlighet att ställa krav på vad som ska utgöra lägsta tjänstekvalitet. Det kan ske för en eller flera aktörer på mark- nadenomdetkrävsförattsäkerställafortsatttillgångtillicke-diskriminerande internetanslutningpåkvalitetsnivåersomåterspeglartekniskaframsteg.Enligt den nya förordningen kan PTS även införa andra krav som rör till exempel tekniska egenskaper. Att ställa krav på lägsta tjänstekvalitet enligt LEK har PTS sett somen sista utväg ommarknaden inte självmant skulle tillhandahålla tjänster av tillräckligt god kvalitet. har myndigheten inte funnit att så- dana krav är nödvändiga på den svenska marknaden.11 Enligt lagen om elektronisk kommunikation (LEK) och förordningen om elektronisk kommunikation (FEK) ska alla med rimliga krav ha tillgång till funktionellt tillträde till internet i sin fasta bostad eller sitt fasta verksamhets- ställe. Bestämmelsen stadgar att anslutningen ska vara utformad så att en slu- tanvändare som begär det kan ta emot data med en hastighet om lägst /s.12 Iregeringensbredbandsstrategiformulerasmålenatt40procentavallahus- håll och företag bör ha tillgång till bredband om minst /s 2015 och att andelen bör vara uppe i 2020. Alla hushåll och företag bör ha goda möjligheter att använda sig av elektroniska samhällstjänster och service via bredband.13 Målen i den digitala agendan för är att alla i ska ha tillgångtillinternethastigheterpåöver30Mbit/s.Minst50procentavdeeuro- peiska hushållen ska abonnera på internetförbindelser på över /s.14 2.DAGENS MÅL OCH TÄCKNINGSKRAV Krav på robusthet i systemen I lagen om elektronisk kommunikation (LEK) finns en bestämmelse om drift- säkerhet. Bestämmelsen gäller för alla som tillhandahåller allmänna kommu- nikationsnät eller allmänt tillgängliga kommunikationstjänster. LEK säger att dessa aktörer ska vidta lämpliga tekniska och organisatoriska åtgärder för att säkerställaattverksamhetenuppfyllerrimligakravpådriftsäkerhet.Insatserna ska genomföras i syfte att skapa en säkerhetsnivå som, med hänsyn till till- gänglig teknik och kostnaderna för att genomföra åtgärderna, är anpassad till risken för störningar och avbrott.15 För att tydliggöra bestämmelsen i LEK och för att öka driftsäkerheten i nät och tjänster har PTS tagit framnya föreskrifter omkrav på driftsäkerhet.16 Till exempel ska driftsäkerhetsarbetet hos aktörer som tillhandahåller allmänna kommunikationsnät eller allmänt tillgängliga elektroniska kommunikations- tjänster bedrivas långsiktigt, kontinuerligt och systematiskt. Arbetet ska om- fatta såväl normala driftsförhållanden somextraordinära händelser. Tillhanda- hållaren ska göra riskanalyser och analysera vilka konsekvenser som kan upp- stå när kritiska verksamhetsdelar upphör att fungera. Tillhandahållaren ska vidta åtgärder och ta fram kontinuitetsplaner utifrån de analyser som gjorts. Föreskrifternainnehållerävenkravpåexempelvisbehörighetshantering,över- vakning och beredskap samt mer specifika krav i fråga om reservkraft och re- dundans. Samhällsviktig verksamhets behov och krav hanteras inom ramen för LEK. Likaså hanteras den inom ramen för den grundläggande utgångspunkten att det är marknaden som tillhandahåller tjänster.17 Digitala agendan om robusthet Den digitala agendan tar upp robusthet som en punkt under målet om infra- struktur. Agendan pekar på att LEK ställer vissa grundläggande krav på ope- ratörerna men inte omfattar alla de robusthetsinsatser som krävs för minskad sårbarhet.18 Agendan understryker att merparten av alla insatser för robust elektronisk kommunikation sköts av marknaden själv. finns det åtgärder som kan vara viktiga ur ett helhets- och samhällsperspektiv men som ingen enskild marknadsaktör har ansvar för.