rfr · H30WRFR26 · 2016-01-01 00:00:00 — Offentlig utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur Riksdagstryckeriet, , 2016 anordnade trafikutskottet en offentlig utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur. Syftet med utfrågningen var att ur olika perspektiv belysa finansieringsmodeller för transportinfrastruktur för att på så sätt fördjupa ledamöternas kunskaper inom området. Vid utfrågningen hölls korta anföranden av särskilt vidtalade personer. •Niklas , huvudsekreterare, Sverigeförhandlingen •Björn , teknologie doktor vid , ordförande i •Hans Lindblad, riksgäldsdirektör, •Sebastian de Toro, LO-ekonom •Harry Flam, professor i internationell ekonomi vid vid , ledamot i •Peter Viinapuu, vd •Mats , vice vd •Erik , senior advisor, Macquarie Infrastructure and •Kerstin Hessius, vd •Gunnar , historiker och författare. Utskottet bedömer att det som framfördes under utfrågningen är av allmänt intresse och därför bör göras tillgängligt för en vidare krets. Därför publiceras här en utskrift från utfrågningen. Program för trafikutskottets offentliga utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur............................................. Stenografisk utskrift från trafikutskottets utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur............................................. Ordföranden (MP).................................................... , MTR Nordic ..................................................................... , Macquarie Infrastructure and ................ , Tredje AP-fonden............................................................ Bilaga – bilder från presentationerna............................................................ Offentlig utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur Tid: 10.00–13.00 10.00–10.05: Inledning: ordförande (MP) 10.05–10.15: Finansieringsmodeller enligt Sverigeförhandlingen , huvudsekreterare, Sverigeförhandlingen 10.15–10.25: Alternativ finansiering och organisering för att möta hållbarhetsutmaningarna , teknologie doktor vid , ordförande 10.25–10.35: Finansiering av infrastruktur och det finanspolitiska ramverket 10.35–10.45: granskning: Erfarenheter av OPS-lösningen för 10.45–10.52: Att låna eller inte låna - är det frågan? 10.52–11.00: Det finanspolitiska ramverket och lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar , professor i internationell ekonomi vid vid , ledamot i 11.00–11.10: Genomförande av nya infrastrukturprojekt – erfarenheter från MTR 2015/16:26 PROGRAM 11.10–11.30: Paus 11.30–11.40: OPS – våga pröva nya vägar 11.40–11.48: Strukturering av pensionskapital i transportinfrastrukturen , senior advisor, Macquarie Infrastructure and Realssets 11.48–11.55: Pensionskapital och Infrastruktur, en investering för framtiden 11.55–12.05: Från Gripenstedt till Sverigeförhandlingen , historiker och författare 12.05–12.55: Frågestund 12.55–13.00: Avslutning: vice ordförande (M). Stenografisk utskrift från trafikutskottets utfrågning om finansieringsmodeller för transportinfrastruktur Ordförande under utfrågningen var (MP), och vice ordförande var (M). Ordföranden: Det här är ett arrangemang som trafikutskottet ordnar tillsammans med finansutskottet. Man kan tycka att det vore trevligt om vi som har hand om transporter bestämde om de sakerna själva, men det finns ganska många andra utgiftsområden. Det är anledningen till att vi ordnar det här tillsammans. Programmet är upplagt på det sättet att vi ska prata om både väg och järnväg. Men det ska handla om långsiktiga projekt, projekt som bedöms få någon sorts samhällsnytta. Det ska vara samhällsnytta som överstiger kostnaden för att genomföra projektet. Vilka projekt det handlar om, hur man ska se på dem och hur de ska finansieras är föremål för ganska stor debatt, inte bara i trafikutskott utan allmänt i debatten – på ledarsidor, debattsidor och andra ställen. Det är inte konstigt. Infrastruktur är bland det mest grundläggande ett land har för att ordna såväl välfärd som sysselsättning och ekonomisk utveckling. Vi kommer att avsluta med ett inlägg som visar mer på det historiska perspektivet. Detta begrepp är högst aktuellt just . Vi står förmodligen inför någon sorts paradigmskifte. Begreppet fossilbränsleoberoende myntades av den förra regeringen. Initiativet till Sverigebygget togs av den förra regeringen. Begreppet lever kvar, och själva Sverigeförhandlingen har fortsatt på samma uppdrag som den förra regeringen gav. Det finns alltså ett ganska stort blocköverskridande intresse för att minska beroende av fossila bränslen och för någon sorts ny järnvägskapacitet. Det finns också anspråk på att bygga bostäder. Det finns anspråk på att skaffa bättre förutsättningar för företag att utvecklas och att skaffa fler bostäder. Allt detta länkas samman till de stora infrastrukturprojekten. Utskottet har medvetet valt talare med ganska olika synsätt, för att vi ska få ett så allsidigt beslut som möjligt. Allt som sägs nedtecknas. Det blir ett underlag för de beslut som vi ska ta när regeringen har lagt fram sina propositioner om infrastruktur till oss i . Efter de inledande presentationerna kommer en frågestund. Ni som är riksdagsledamöter kan redan nu börja fundera på vad ni vill fråga om. Ställ en distinkt och kort fråga så att vi får plats med så många frågor som möjligt. Jag vill hälsa alla välkomna. 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT , Sverigeförhandlingen: Tack så mycket, fru ordförande! Sverigeförhandlingen har ett antal olika uppdrag kopplade till både vägar Jag kommer att uppehålla mig vid höghastighetsjärnväg. Vi har i uppdrag att ta fram en strategi för en utbyggnad från till och från till . lämnade vi en delrapport till regeringen om detta. Det är framför allt den jag kommer att utgå från. Den har alldeles remitterats. Vad är höghastighetsjärnväg? Jag tänker beskriva det system som vi arbetar med. Vi har som mål att man ska kunna åka tåg från till på högst . tar en sådan resa . Från till ska man kunna ta sig på två och . tar det , ungefär. Tåget ska också kunna nå punkter både norr och söder om systemet – norrut till och , söderut till och Kö- penhamn och vidare ned på den europeiska kontinenten och de system som finns där. För vår del är det viktigt att tillväxten som projektet syftar till ska spridas till fler regioner än storstadsregionerna. Det ska framför allt vara kopplat till ökat bostadsbyggande. Det kommer jag att återkomma till. Vi har just presenterat tänkta sträckningar och stationsorter för den här järnvägen. Vi sitter i förhandlingar med alla kommuner som är markerade på den karta som visas just nu och där vi har tänkt att det ska ligga en järnvägsstation. Förhandlingarna bygger på tre saker. Först ska vi komma överens om stationsläget, var på orten stationen ska vara placerad. Sedan ska vi komma överens om ett bostadsåtagande, hur många bostäder kommunen kan åta sig att bygga. Vi ska också komma överens om en medfinansiering. Vår princip är att medfinansieringen ska bygga på de nyttor kommunen får av investeringen. I fick vi kostnadsberäkningar för järnvägen från . Då hade kostnaden ökat avsevärt från de tidigare bedömningarna. ligger den bedömda kostnaden . Det pågår ett intensivt arbete, inte minst hos , för att hitta åtgärder för att minska kostnaden men också för att minska intervallet. Man kan inte ha ett så stort kostnadsintervall om det ska vara användbart som politiskt beslutsunderlag över huvud taget. I rapporten har vi föreslagit finansiering som bygger på de finansieringskällor som kan realiseras tack vare att järnvägen byggs. Vi har valt att inrikta oss på det som är kopplat till järnvägens utbyggnad och effekter. Om man gör på det sättet kan vi finansiera av finansieringskällorna. För resterande investeringskostnad, , har vi föreslagit en låneinvestering i Riksgälden. Orsaken till att vi föreslår det och inte det traditionella svenska sättet, att bygga infrastruktur med statliga anslag, är att det här är en väldigt långsiktig investering som ger stora effekter för flera generationer framåt. Det är därför rimligt att sprida kostnaden över . Vi har som sagt tittat på vilka nyttor som skapas genom järnvägen och hur man kan omsätta det i finansiering. Det beskrivs på den bild som jag visar . I vänsterkolumnen kan vi se de olika nyttorna. Man kommer att kunna resa snabbare, det kommer att bli fler resenärer än i dagens system och stationerna kommer att bli mer attraktiva på flera olika sätt. Vi ser därför framför oss att man skulle kunna öka de finansieringskällor som är kopplade till dessa effekter, till exempel de banavgifter som tågoperatörerna tar ut. De skulle kunna ökas för just det här systemet så att de blir fyra gånger högre än . Operatörerna skulle ändå ha en kommersiellt bärkraftig produkt. Vi ser också framför oss att en skatt på stationsbyggnaderna skulle kunna införas och ge finansiering. och inte minst stationerna ger också ökade fastighetsvärden vid de stationer som byggs. Det kommer att leda till inkrementella, alltså mer generella, ökade skatteintäkter på den statliga sidan. Vi föreslår också en tidsmässigt begränsad och geografiskt avgränsad infrastrukturskatt för det befintliga fastighetsbeståndet närmast stationerna. För det fastighetsbestånd som byggs tack vare järnvägen har vi två vägar att omsätta det till finansiering. Det är dels den planvinst som kommunerna kan göra när man bygger på mark, dels ett instrument som vi har föreslagit för att kommun och byggherre ska kunna förhandla om värdestegringsersättning. Vi ser också att det, förutom på den statliga sidan, finns inkrementella skatteökningar på den kommunala sidan. Det skulle kunna vara underlag för diskussioner om medfinansiering. Utöver de källorna har vi tittat lite grann utanför boxen och gjort en liten studie av de statliga tillgångarna och om man skulle kunna sälja vissa av dem –statliga bolag, statlig mark, statlig infrastruktur – för att minska lånebehovet. Vi har även inlett en studie av möjligheten att använda OPS för att finansi- Det är ett arbete som vi kommer att fortsätta med . Vi tror inte att det är möjligt att bygga hela järnvägen som ett OPS- projekt. Det skulle bli för stora risker för staten. Men det kan finnas delar för vilka det lämpar sig bra att använda OPS-finansiering. Den här rapporten har som sagt remitterats alldeles och ligger nu hos för vidare beredning. Ordföranden: Då ska tala om alternativ finansiering och organisering för att möta hållbarhetsutmaningarna. , , : Tack för att jag får komma hit och tala om de här frågorna! Jag delar min tid mellan och och jobbar mycket med forskning om stora infrastrukturprojekt. jobbade jag med som kom med sin slutrapport . Det här blir ett utdrag ur den och lite smått och gott. bestod av mig som ordförande och fyra tidigare politiker från olika nivåer. Det var , , 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT På bilden som jag visar kan man se vilka företag som var med och finansierade projektet. Det vi gjorde var att utreda och analysera alternativ finansiering och organisering av infrastruktur för ökad hållbarhet men också för ökad effektivitet i systemen. Den viktiga frågan är: Hur får vi samhällsbyggandet att bli mer dynamiskt och effektivt? Det är grunden för den frågeställning vi håller på med. Egentligen är finansiering bara ett medel för att nå ett effektivt samhällsbyggande. Hur får vi den lilla plantan att växa över tiden och bli något mer än tidigare? Slutsatsen är att det inte bara är resurser, finansiering, som är viktiga utan också organisation. Hur organiserar vi våra verksamheter i infrastrukturen så att de hänger ihop med andra verksamheter i samhällsbyggandet? Hur får vi dem att bli mer effektiva över tiden? Jo, det blir de genom att vi har lärande organisationer, lärande strukturer, där incitamenten för att utvecklas och effektivisera strävar åt rätt håll. Det är alltså inte bara fråga om pengarna utan också organisationen. Om man har skrivit elegant om det här har man kunnat få för det; det gjorde . Hur får vi erfarenheterna som vi gör över tiden av det som fungerar bra och mindre bra att bli till ett lärande? Det är den stora samhällsutmaningen. Egentligen räcker den bilden. Det är nämligen det som vi behöver diskutera , i våra privata organisationer, i företag, i kommuner, i landsting och i staten. Det är fråga om hur vi ska sätta de rätta incitamenten så att vi får ett mer dynamiskt och utvecklande system. Jag har forskat en hel del om hur systemen utvecklas . Om man tänker sig att transportinfrastrukturen utvecklas linjärt – det är lite förenklat – vad är det då som påverkar utvecklingen? Jo, teknologi, ekonomi och politik är tre väsentliga områden som påverkar utvecklingen. När vi får nya tekniker – järnvägsteknologi, hållbarhetsteknologi, informationsteknologi eller vad det nu kan vara – driver det ofta en förändring av systemen. Ekonomi påverkar till stor del hur vi tänker kring sådana system. Ska de vara monopol? Ska de vara i konkurrens? Ska det vara statligt och offentligt? Politiken är förstås jätteviktig som förutsättningsskapare men påverkar också det hela. Det finns många olika politikområden – regionalpolitik, försvarspolitik, industripolitik. Över tiden har det varit en växling mellan att organisera infrastrukturen i offentlig sektor eller privat sektor. Vi har provat de olika modellerna. Vi har provat dem på olika nivåer. Och vi har provat dem i olika system. Det man kan säga är just att det växlar över tiden. Det finns inte en modell för hur infrastruktursystem ska drivas. Just samverkan mellan offentligt och privat har vi talat mycket om . Det stod också mycket i fokus för . Hur får vi bra former för att samverka mellan offentligt och privat? Det är så vi får ett effektivt samhällsbyggande. Vi pratar mycket om infrastruktur. Men det är inte ofta vi definierar vad infrastruktur är. Ett sätt att försöka göra det är att säga att det ofta är kapitalintensiva satsningar, i alla fall när det gäller transportinfrastruktur. Det har en lång förväntad livslängd, vilket var inne på. Det är långa tidsperspektiv. Infrastruktur skapar struktur och samband. Vi kan få en bra utveckling i samhället, bra tillväxtförutsättningar och bra hållbarhetsförutsättningar om vi gör det på ett smart sätt. Om vi gör det på ett dåligt sätt kan det bli tvärtom. Det är förstås viktigt att man genomför projekten på ett effektivt sätt, men också att man driver dem på ett effektivt sätt. Det behövs ofta ett samhällsekonomiskt perspektiv för att se lite bredare på perspektiven. En av de stora vattendelarna i diskussionen är om infrastruktur ska ses som organisationer som alla andra. Är det här med att driva tåg nog komplicerat så att man bör fokusera på det, till exempel hur man får underhållet att fungera? Eller ska vi huvudsakligen se infrastruktur som förutsättningsskapande system som bör drivas och sättas upp med det vidare syftet att påverka samhället? Och hur får vi de perspektiven att samverka? Om man bara driver det ena perspektivet blir det inte effektivt, och väljer man det andra blir det inte heller effektivt. Det här gör infrastrukturen komplicerad och utmanande att arbeta med. Det håller på att hända någonting i infrastruktursektorn och transportinfrastrukturen. Lite förenklat kan man säga att förädlingsvärdet över tiden tycks öka i systemet. Det förändras förstås. Längre tillbaka i tiden hade vi enskilda fysiska system som inte var särskilt väl sammankopplade. Man byggde små vägar här och där och små järnvägssystem här och där. Sedan har vi testat att koordinera dem statligt för att få en större enhet, stordriftsfördelar. håller något spännande på att hända när det växer fram en massa små nya system. Enskilda vägar är exempel på det. Det är inte alltid väl sammanhållet. är ett exempel på att vi har försökt koordinera statligt. Staten har sedan 30- eller 40-talet ägt systemen för väg och järnväg. kommer alla de system som jag visar på bilden och som det talas om just . Det är nya drivmedel, nya sätt att organisera verksamheter och nya sätt att informera om verksamheter. Det är utmanande. Det ställer många saker på huvudet. Lagstiftningen hänger inte med. Vi vet inte riktigt hur vi ska förhålla oss. Vi ser stora möjligheter i det men också stora omställningsutmaningar. När man funderar på infrastruktur är det precis där fokus bör ligga, eftersom det är långsiktigt. Egentligen bör vi kanske vara ganska försiktiga med att satsa på stora system med nuvarande teknik, när vi vet att det händer så mycket. Det är verkligen ett memento för staten att fundera på. Hur mycket ska man investera just , i något som förändras så snabbt? Man talar också ofta om att ta in annan finansiering. Det har varit mycket diskussion om att bankerna väl kan komma in ifall staten inte har råd. Jag tror att det är viktigt att ha ett sådant här förenklat diagram, som jag visar en bild på, i bakhuvudet. Om man har en placeringshorisont från kort till långt och en risk som är hög och låg är det olika aktörer som är aktuella. Banker och den typen av institut är ofta bra på att gå in i byggfaser och ta projektrisker. Men banker vill inte äga projekt långsiktigt. Då kanske riskkapitalister eller mer långsiktiga aktörer kan komma in och ta över projekten, ungefär som staten gjorde när man förstatligade , för att effektivisera. När man har lite lägre risk och etablerade system som verkligen fungerar kan pensionsförvaltare, som AP-fonderna, AMF eller vilka det nu kan vara, gå in och ta en sådan risk. Vi som pensionstagare vill inte ta de största riskerna. Man ska inte förvänta sig att pensionsförvaltarna går in och tar byggrisker. Var finns då staten i det här? Jo, statens roll är sannolikt större på kort sikt än på lång sikt. Staten kan göra en stor insats när det gäller att hjälpa till att ta projektrisker, risker som är svåra för marknaden att hantera. Det har man också ofta gjort. Historiskt sett har staten ofta haft svårare att gå ur projekten. Man blir ofta kvar med ett ägande för länge, där andra aktörer faktiskt skulle kunna göra ett bättre arbete. var inne på att staten kanske kan sälja av sådant som man har i sin balansräkning och som man kanske inte längre behöver äga. Vi behöver jobba med alla de här aktörerna för att titta på alternativ finansiering. Det är viktigt att komma ihåg att det är ett spektrum av olika organisations- och finansieringsmodeller. Det finns inte en lösning. OPS är inte lösningen på de problem vi har. OPS är inte heller en finansieringsform. Det tycker inte jag, och det tyckte inte heller. Vi har ett spelrum mellan privat och offentligt. Utifrån forskningen kan vi väl säga att om man öronmärker intäkterna från dem som använder systemen till dem som driver systemen är det en förutsättning för god effektivitet. Om man har många aktörer i ett system i stället för få är det en förutsättning för lärande och utveckling av innovationskraft. Om man väljer att finansiera ett projekt efter dess risk och inte efter låntagarens kreditvärdighet får man ofta bra effektivitet. När man säger att staten ska låna eftersom de lånar billigast, vilket Hans säkert kommer att säga och vilket han har rätt i på ett sätt, måste man också lägga till att det är projektets risk, företagets risk eller kommunens risk, som ska avgöra kostnaden för upplåningen och inte vem som råkar låna billigast. Om det var på det sättet att staten alltid lånade billigast och om det var bäst borde vi antagligen avskaffa den privata kreditmarknaden och låta staten låna till allting. Då skulle vi få jättebillig finansiering. Men det är inte på det sättet. I slutrapporten som jag viftade med har vi sagt fem saker som kommer att påverka infrastrukturen framöver: •Globaliseringen driver nya handelsflöden. •Miljö- och klimatomställningen gör att vi måste satsa mycket mer på omställning. •Urbaniseringen gör så att våra infrastruktursystem måste anpassas snabbt. •Digitaliseringen ger möjligheter men driver kanske också fram mer transporter. Det vet vi inte. Vi står vid en balanspunkt. •Regionaliseringen gör så att nya aktörer, som , och allt vad det är, tar nya initiativ och ofta blir intresserade av att driva infrastruktur för tillgänglighet och vidgade arbetsmarknadsregioner. Det här leder antagligen netto till önskemål om mer infrastruktur. Vilka är slutsatserna från rapporten? Jo, behoven och utmaningarna är stora. Det kommer att behövas mer satsningar. Använd befintliga resurser bättre! är grunden för att få det här att fungera på ett bra sätt. Statens pengar ska användas bra. Tillför mer resurser! Minska de regler som hindrar användningen av alternativ! Öppna fler sektorer för konkurrens! Vi tittade på va-sektorn. Vi tog två projekt som exempel: att bygga en bättre järnväg mellan och och att bygga ut E22:an från till till fyrfältsstandard med elektrifiering för att testa hållbar vägutbyggnad. Vi arbetar vidare med projekten. Det finns stort intresse för det. Europeiska investeringsbanken är väldigt intresserad av att vara med i utvecklingen av projekten. Att arbeta alternativt och att arbeta underifrån och upp är alltså sätt för att öka innovationskraften och få ett mer hållbart och dynamiskt transportinfrastruktursystem. Ordföranden: Då ska vi lyssna till som ska tala om finansiering av infrastruktur och det finanspolitiska ramverket. , Riksgälden: Tack så mycket för att jag får komma hit ! Ämnet är infrastruktur och dess finansiering. Utgångspunkten är, tycker jag, att alla samhällsnyttiga investeringar ska göras. Det är inte en fråga för min del. Frågan är snarare hur de ska finansieras. Man kan finansiera på en massa olika sätt. Man kan omprioritera i budgeten. Man kan öka budgeten med beaktande av de överskottsmål och det ramverk som finns. kan alltid sätta utgiftstaket tillräckligt högt. Utgiftstaket bestäms i förväg; man behöver inte bryta mot ett utgiftstak. Så mycket investeringar är inte på gång att man inte kan höja så att det ryms i alla fall framöver. Men det ska förstås vara inom ramen för det finanspolitiska ramverket i övrigt. Det viktiga är att det är samhällsnyttan och inte finansieringsformen som ska sätta gränserna. Men finansieringen är naturligtvis helt central. En grundprincip är att investeringar ska finansieras via anslag. Ett alternativ är exempelvis att låta låna i Riksgälden. Men oavsett om investeringen finansieras genom anslag eller lån, såväl i kronor som i utländsk valuta, genom Riksgälden påverkas statens finanser, statens lånebehov och statsskulden lika mycket. Det är staten som lånar. Men det görs på lite olika sätt. Skillnaderna är alltså i grunden en teknik. Men kostnaden är i slutänden alltid densamma. Vilka alternativ finns det då vid sidan av anslag och lån? Vi har hört en del förslag tidigare. Brukaravgifter kan vara väl så motiverade, men man ska komma ihåg att när man har gjort en infrastrukturinvestering är marginalkostnaden för att nyttja investeringen väldigt låg. Det samhällsekonomiskt optimala priset är då väldigt lågt. Om man sätter en brukaravgift tränger det ut efterfrågan. Därmed kan man få en suboptimering. Jag tycker att medfinansiering är välmotiverad. Staten gör investeringar som medför betydande värdevinster eller nyttor. De bör återföras till staten på ett eller annat sätt. 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT Förskottering är en annan sak som diskuteras. Det betyder alltså att kommuner som lånar upp dyrare än staten gör ska låna upp pengar för att sedan låna ut gratis till staten. Det tycker jag är en ganska dålig idé. Det har nämligen använts som ett sätt för infrastrukturinvesteringar att tränga sig i kön. Det tycker jag att man kan avstå ifrån. Pensionsfonder kommer vi säkert att höra mer om . Pensionsfonder har med nödvändighet högre avkastningskrav på sig än vad statens låneränta är. Det leder till dyrare finansiering. Det leder också till komplicerade fördelningspolitiska konsekvenser som jag tycker att man ska tänka igenom. Då är det alltså skatte- och avgiftsbetalare som ska ge avkastning till svenska eller utländska pensionärskollektiv. Jag kommer att beröra OPS lite mer längre fram.