rfr · H30WRFR14 · 2016-05-24 00:00:00 — K2 arbetar med samproduktion som innebär att forskare och andra aktörer från kollektivtrafiken, företag, myndigheter, brukare m.fl. samverkar i forskningsprocessen. Forskningsfrågorna definieras av aktörerna tillsammans med akademin. Det handlar inte om uppdragsforskning utan om ett gemensamt arbete där olika aktörer deltar. Samproduktion ska bidra till att forskningsresultaten blir mer relevanta och lättare att omsätta i praktisk verksamhet. På den politiska sidan medverkar myndigheter, framför allt RKM i de tre storstadsområdena och på bolagssidan t.ex. Skånetrafiken och . Enligt K2 har ansatsen mött stor acceptans inom branschen. Branschen har varit med och definierat de fem forskningsområden som K2 arbetar med . – Finansiering och styrning. Här forskar man om metoder och underlag för att mäta och bedöma effekter av kollektivtrafiksatsningar. 158 Uppföljning av fördubblingsmålet 2015, Partnersamverkan, 2015. Inom detta område undersöker man hur olika aktörer arbetar tillsammans (nationella, regionala, lokala, offentliga och privata) för att uppnå olika målsättningar, bl.a. med trafikförsörjningsprogrammen och planering i tidiga skeden. Här handlar det om att förstå resenärernas behov och förutsättningar, både de som reser kollektivt och övriga. driver K2 ett trettiotal forskningsprojekt. Inom K2 bedrivs t.ex. forskning om nya typer av tjänster som växer fram i gränssnittet mellan kollektivtrafiken och individuella transporter. Tjänster som knyter ihop olika typer av trafikslag, t.ex. hyrcykelsystem och bilpooler, med kollektivtrafiken kan locka fram nya aktörer och bidra till att omdefiniera kollektivtrafikens roll i samhället. En annan fråga är hur forskningen ska fånga upp resenärsperspektivet. Forskningsmässigt kan det göras med hjälp av t.ex. enkätundersökningar, intervjuer och aktivitetsbaserade metoder (som t.ex. att skugga resenärer). Ny teknik ger nya möjligheter att samla in data, och många resenärer ser positivt på att dela med sig av upplevelser från kollektivtrafiken t.ex. i sociala medier.159 Att styra mot ökad kollektivtrafikandel Två exempel på K2:s arbete som berör fördubblingsproblematiken är kunskapsöversikterna Att styra mot ökad kollektivtrafikandel (2015:2) och Alternativ finansiering av kollektivtrafik (K2 Outreach 2015:6). Den förstnämnda rapporten är en sammanfattande kunskapsöversikt av styrmedel för en ökad andel kollektivtrafik av det motoriserade resandet. Rapporten visar att det finns omfattande kunskap om vad som karakteriserar attraktiv kollektivtrafik. Däremot finns det relativt få studier som analyserar effekter av styrmedel för överflyttning från biltill kollektivtrafik. Enligt rapporten är det ofta svårt att utläsa entydiga effekter av enskilda styrmedel. En viktig orsak är att styrmedlen sällan genomförs separat utan som en del av en större uppsättning av styrmedel och åtgärder. Prissättning och utbud av bilparkering liksom omfördelning av befintligt vägutrymme från biltill kollektivtrafik framstår som exempel på enskilda styrmedel med god potential. En central slutsats är emellertid att inget enskilt styrmedel automatiskt leder till effekter i form av väsentligt ökad kollektivtrafikandel. I stället framstår paket med samverkande styrmedel och åtgärder, inom och utanför kollektivtrafiken, som betydelsefulla. Styrmedel kan dels ha direkt effekt för ökad kollektivtrafikandel genom att förbättra kollektivtrafikens attraktivitet, dels kan de ha indirekt påverkan genom att göra biltrafiken mindre konkurrenskraftig gentemot kollektivtrafiken. Det räcker därför inte att se på kollektivtrafiken som en isolerad företeelse. 159 Intervju K2, . Vid val, utformning och implementering av styrmedel behöver transportsy- stemet och samhällsplaneringen betraktas i ett helhetsperspektiv. En framgångsrik ansats är att kombinera styrmedel av morot- och piska- En sådan kombination framstår i litteraturen som mer effektiv för ökad kollektivtrafikandel än att enbart göra förbättringar av kollektivtrafiken – möjligen också mer effektiv än att enbart införa styrmedel för att minska Trängselskatten i och de kollektivtrafikåtgärder som gjor- des i samband med dess införande är ett exempel på kombinerade åtgärder. Samverkan mellan aktörer på olika planeringsnivåer – lokal/, regional och nationell – framstår som viktigt för att samhällsplaneringen ska främja en attraktiv kollektivtrafik. K2 menar att mer forskning och utvärdering Alternativ finansiering av kollektivtrafik Den andra rapporten inleder med att konstatera att den allmänna debatten om alternativ finansiering ofta blandar ihop begreppen på ett sätt som bidrar till onödig förvirring. Det görs inte alltid tydlig åtskillnad mellan alternativ finansiering som innebär nya intäktskällor och alternativ finansiering som innebär ett nytt sätt att fördela ansvar mellan offentliga och privata aktörer eller mellan offentliga aktörer på olika nivåer. Diskussionen om alternativ finansiering kan enligt rapporten delas upp i två delar: finansiering av infrastruktur och finansiering av drift. Det grundläggande affärsmässiga problemet för kollektivtrafiken är att driften är olönsam. Detta gör trafiken beroende av subventioner och gör expansion genom egenfinansierade investeringar svår. På grund av driftsunderskottet leder ett ökat trafikutbud i sig inte till förbättrat ekonomiskt resultat, utan det ökar behovet av subventioner. Eftersomambitionerna att bygga ut trafiken är stora ställs krav på mer resurser både till infrastrukturen och till driften. Trots talet om ”nya” och ”alternativa” finansieringslösningar finns det i grunden inga alexanderhugg som direkt löser kollektivtrafikens finansiella situation. I rapporten diskuteras två strategier. Den första strategin är att hitta alternativa skatter och avgifter som kan utformas för att subventionera kollektivtrafiken, exempelvis genom öronmärkning. Dessa skatter och avgifter kan grovt delas in i olika typer efter vem som betalar dem. I rapporten tas tre typer upp: förmånstagare, förorenare och skattekollektivet. Den andra strategin är att förbättra driftsekonomin genom en utvecklad prisstrategi, och där läggs i stället finansieringsbördan på en fjärde grupp, nämligen användarna.161 160Att styra mot ökad kollektivtrafikandel (2015:2). 161Alternativ finansiering av kollektivtrafik (K2 Outreach 2015:6). Många aktörer inom kollektivtrafiken varnar för de ökade kostnaderna inom sektorn. Förväntningarna efter kollektivtrafiklagens ikraftträdande var att den öppnade marknaden skulle ge mer konkurrens, större valfrihet, ökat resande, lägre kostnader och en bättre kostnadseffektivitet. har dock kostnaderna för kollektivtrafiken ökat, och införandet av kollektivtrafiklagen innebar ingen förändring i detta avseende. De ökade kostnaderna har inte haft en motsvarande ökning i utbud och resande. SKL och Trafikanalys har i olika rapporter redovisat och analyserat kostnadsutvecklingen. 9.1 Kostnader och finansiering uppgick de totala kostnaderna för den lokala och regionala kollektivtrafiken i till . Intäkterna från själva verksamheten gav ca . Resten, ca , finansierades skattevägen av landstingen (), kommunerna () och staten via (). har kostnaderna för produktionen och intäkterna av verksamheten inom kollektivtrafiken ökat med , medan utbudet mätt som fordonskilometer bara ökat med 21 procent.162 Diagram 3 Kollektivtrafikens kostnader, verksamhetsintäkter och offentliga finansiering 2007–2014 (priser) 162 Lokal och regional kollektivtrafik 2014, Trafikanalys, 2015. Enligt SKL:s analys var det framför allt trafikeringskostnaderna för buss- och tågtrafik som ökade –2012. Kostnaderna för busstrafiken ökade med (37,) och kostnaderna för tågtrafiken med (69,). Analysen visar att orsakerna till de stora kostnadsökningarna –2012 var ett ökat utbud tillsammans med stigande faktorpriser, vilket förklarar större delen () av ökningen av trafikeringskostnaderna. Resterande kostnadsökning berodde i allt väsentligt på bättre fordon när det gäller miljö- och tillgänglighetsanpassning, ökad trängsel i trafiken, nya typer av avtal samt i enstaka fall på ekonomiska konsekvenser av uppsagda trafikavtal.163 Som redovisats ovan finansieras cirka hälften av kostnaderna för lokal och regional kollektivtrafik med kommunal- och landstingsskatt. Det innebär att kollektivtrafiken konkurrerar med vård, skola och omsorg om skattebetalarnas pengar. ökade kommunernas och landstingens sammantagna skattebidrag till kollektivtrafik med eller nästan 17 procent.164 Det innebär att skattebidragen till kollektivtrafiken växte betydligt snabbare än kommunernas och landstingens samlade skattefinansierade verksamhet. Den växte också snabbare än den kommunala skattebasen, vilket innebär att det krävdes ett högre kommunalt skatteuttag för att finansiera skattebidragen till kollektivtrafiken 2014 än 2012.165 163Vad förklarar kollektivtrafikens snabba kostnadsökning? Den största ökningen avtrafikeringskostnadernaförbusstrafiksomintekanförklarasavettökatutbudochstigande faktorpriser har , vilket bl.a. beror på en ny typ av avtal och högre krav på bussparken i fråga om miljö och tillgänglighet. En annan orsak är följderna av ett uppsagt tågavtal (DSB First) i med kraftigt ökade trafikeringskostnader i både och . 164Nettokostnaden är den del av de totala kostnaderna för kollektivtrafiken som finansieras med kommunal- och landstingsskatt. 165Kollektivtrafik 2015, Öppna jämförelser, SKL. Diagram 4 Kollektivtrafikens andel av kommunernas och landstingens totala skattefinansierade verksamhet i riket, procent Källa: SKL. uppgick de totala kostnaderna för kollektivtrafiken till och kommunernas och landstingens skattebidrag till . För att finansiera skattebidragen krävdes en utdebitering på kommunal- och landstingsskatten med . hade kommunernas och landstingens skattebidrag ökat till , vilket krävde en utdebitering på och . Diagram 5 Utdebiteringsbehov av kommunal- och landstingsskatt för att finansiera nettokostnaden för kollektivtrafiken, riket (kronor) Källa: SKL. Kostnader och skattebidrag regionalt Kostnaden för den lokala och regionala kollektivtrafiken per invånare varierar mellan länen. hade både det högsta skattebidraget per invånare, , och den högsta kostnaden per invånare, . Lägst skattebidrag per invånare, , hade som också hade lägst kostnad () per invånare. Diagram 6 Kostnader och bidrag/tillskott per invånare efter län 2014 Ett led i att fånga upp marknadsöppningens påverkan på resenärerna är att undersöka vilka prisförändringar som skett i den regionala kollektivtrafiken. Trafikanalys redovisar följande i en rapport som publicerades . Enligt vad som framgår av rapporten priserna i den regionala kollektivtrafiken ökade –2014. Mest ökade priserna på enkelbiljetter, men även månadskorten ökade i pris. Priserna inom kollektivtrafiken har ökat betydligt mer än priserna på övriga varor och tjänster i samhället (KPI), vilket medför att resenärernas kostnader för kollektivtrafikresorna utgör en allt större andel av deras samlade utgifter. Diagram 7 Prisindex för enkelbiljett, länskort, bensin, lokaltrafik och KPI, 2001–2014, basår 2001. Befolkningsviktade priser för enkelbiljett och länskort. Källa: Trafikanalys rapport 2014:15. Enligt rapporten är det stora prisskillnader mellan olika län. En stor del av skillnaderna, framför allt vad gäller länskort, kan förklaras av faktorer som befolkningstäthet. Enkelbiljettspriserna tycks däremot inte påverkas av geografiska förutsättningar i samma utsträckning. Detta skulle kunna bero på att man i län där resandet med kollektivtrafiken är lågt vill sänka trösklarna för att få fler att resa kollektivt. I andra län kanske man ser en poäng i att snabbt göra det lönsamt för resenärerna att skaffa månadskort i stället för att köpa enkelbiljetter då och då. Tabell 3 Månadskortspriser (SEK) för länskort (fria resor inom hela länet) Källa: Trafikanalys rapport 2014:15. De kommersiella aktörernas priser är i regel högre än priserna i den offentligt subventionerade trafiken. Prismässigt finns det vissa möjligheter att konkurrera med de offentliga aktörerna, speciellt om man ser till priserna för enkelbiljetter. Dock är det inte möjligt för dessa att konkurrera när det gäller mängdrabatter eller månadskort. Enligt Trafikanalys är den viktigaste slutsatsen av kartläggningen att den kraftiga prisökningen för resenärernas kollektivtrafikresor riskerar att minska människors incitament att välja kollektivtrafik. Kraftigt stigande priser gör också att det blir svårare för branschen att uppnå sina mål om såväl ökat resande som en högre andel av det totala resandet med kollektivtrafik. Det ligger därför i både resenärernas, samhällets och branschens intresse att denna utveckling avstannar och att prisökningarna mattas av, enligt Trafikanalys.166 166 Priser i regional kollektivtrafik i och EU 2014, Rapport 2014:15, Trafikanalys, 2014. Svensk Kollektivtrafik genomför en undersökning av biljettpriser, villkor och betalningsmöjligheter hos sina medlemmar. Undersökningen fokuseras på kortfristiga förändringar och bygger huvudsakligen på uppgifter från RKM. Av den senaste biljettprisundersökningen framgår att biljettpriserna i kollektivtrafiken inte ändrades särskilt mycket . I genomsnitt har priset för enkelresor ökat och månadskort för korta resor , medan månadskort för regionalt resande i stort sett har oförändrade priser. Genomsnittlig kostnad för ett månadskort (korta resor, vuxen) motsvarar 22 enkelbiljetter, vilket är detsamma som för 2014.167 9.3 Aktörerna om kostnader och priser Enligt SKL har kostnaderna för kollektivtrafiken ökat mycket , och frågan är hur man prioriterar i förhållande till andra politikområden. diskuteras det mer hur kollektivtrafiken kan bidra till andra mål inom t.ex. arbetsmarknad och regionförstoring. En orsak till kostnadsökningarna är stora investeringar, bl.a. satsningar på nya bussar och i spårtrafiken. Det är viktigt att se om det finns alternativa finansieringsmodeller, enligt SKL.168 Enligt låg lönsamheten för bussföretagen kring 2014. De stora företagen som kör mycket upphandlad trafik ligger lågt medan de mindre familjeföretagen går något bättre. Hela kostnadsutvecklingen anses vara bekymmersam, och kostnaderna ökar. Det finns ett ökat trafikutbud, och konkurrensen mellan transportslagen är en viktig bit. är flera av de kollektiva persontransportslagen undantagna från energi- och drivmedelsskatter, men inte busstrafik, vilket snedvrider konkurrensen, enligt Bussföretag.169 Enligt MFD har priserna för resenärerna ökat. I allmänhet slår ökade kostnader hårdare mot personer med funktionsnedsättning i och med att de generellt sett har lägre inkomster och högre arbetslöshet m.m.170 Enligt Svensk Kollektivtrafik har kostnaderna för RKM – och tidigare trafikhuvudmännen – ökat . Både priser och subventioner har ökat, och biljettpriserna har ökat mer än resandeutvecklingen och KPI. Svensk Kollektivtrafik har följt upp kostnadsutvecklingen och konstaterar att den bl.a. beror på ökat utbud, framför allt för järnvägen, ökade löner och ökade fordonskostnader. Det ökade utbudet är enligt Svensk Kollektivtrafik till nytta för resenärerna och ger en samhällsnytta i bättre miljö med lägre utsläpp men kostnader i form av dyrare motorer. Enligt Svensk Kollektivtrafik har trafikföretagen under senareår iallt högre grad avstått från att lämna anbud vid upphandling i glesbygd. 167Biljettprisundersökningen 2015, Svensk Kollektivtrafik, 2016. 168Intervju SKL, . 170Intervju MFD, . att det bara finns ett anbud, vilket innebär ökade kostnader. därför överväga att köra i egen regi vilket blir billigare.171 Enligt K2 råder en bekymmersam situation i kostnadsutvecklingen i branschen, särskilt som kollektivtrafiken konkurrerar om resurser med andra samhällssektorer som t.ex. sjukvård och utbildning. ligt mer än utbudet av trafik, vilket inte är hållbart . K2 menar att det behövs fördjupade analyser för att förstå de grundläggande orsakerna till kost- nadsökningarna så att rätt åtgärder kan sättas in för att förändra situationen.172 171Intervju Svensk Kollektivtrafik, . 172Intervju K2, . 10 Styrning, ansvar och samråd På nationell nivå beslutar om de transportpolitiska målen, om statsbudgeten som finansierar den statliga delen av transportpolitiken och om de lagar som reglerar transportpolitiken. Regeringen styr och verkställer den statliga transportpolitiken, bl.a. genom de statliga myndigheterna på området. Kollektivtrafiklagen gäller huvudsakligen för den lokala och regionala kollektivtrafiken – medan andra regler gäller för den interregionala och internationella kollektivtrafiken. Ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ligger hos kommuner och landsting och de regionala kollektivtrafikmyndigheter (RKM) som inrättades med den nya kollektivtrafiklagen. Statens möjligheter att styra den regionala kollektivtrafiken är därmed begränsade. RKM ansvarar för trafikförsörjningsprogrammen, beslut om trafikplikt, upphandling och samordning av transporttjänster m.m. Större delen av kollektivtrafiken hanteras därmed regionalt och i stort sett med ensamrätt av de 21 regionala kollektivtrafikmyndigheterna. Decentraliseringen av ansvaret är ett uttryck för den kommunala och regionala självstyrelsen och medför i olika avseenden både för- och nackdelar. Skillnader mellan den regionala och interregionala kollektivtrafiken när det gäller regelsystem, ansvarsförhållanden och styrmöjligheter återspeglas i många av de problem som kollektivtrafiken står inför . En del av dessa problem har belysts ur olika perspektiv i tidigare rapporter och utredningar. Frågor kring styrning och ansvar i kollektivtrafiken behandlades i en ESO- rapport den nya kollektivtrafiklagen trädde i kraft. I rapporten beskrivs hur besluts- och upphandlingsprocesserna gick till i regionerna före den nya lagen och vilka resultat detta fick. Dessutom diskuteras möjligheterna att förbättra styrningen av kollektivtrafiken för att få ut mer trafik för pengarna, alternativt ett behov av att avsätta mindre medel för samma trafik.173 Flera av de problem som aktualiseras i rapporten kvarstår, och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) som ersatte de tidigare trafikhuvudmännen har inte inneburit någon större förändring, enligt rapportens författare.174 landar i följande tre policyrekommendationer: 1.En lärande organisation. En grundläggande förutsättning för att trafiken ska kunna fördubblas, eller för att det ska vara möjligt att genomföra verksamheten på ett sätt och i en omfattning som är samhällsekonomiskt effektivt, är att beslut i sektorn måste baseras på grundläggande kunskaper om faktiska förhållanden. Ett första förslag är därför att den myndighet som 173Kollektivtrafik utan styrning, , 2011:6, , 2011. 174Intervju , VTI, . 10 STYRNING, ANSVAR OCH SAMRÅD ges ansvar för kollektivtrafik i regionen måste bli en lärande organisation. Detta innebär att man måste registrera kostnader enligt ingångna avtal och att man löpande måste mäta faktiska kostnader, resande och trafikutbud . En kompletterande aspekt på behovet av en lärande organisation är att etablera en fristående branschgemensam organisation med ansvar för systematiska uppföljningar av den verksamhet som bedrivs. Det finns goda erfarenheter av sådana organisationer som på ett självständigt sätt granskar verksamheten i andra delar av offentlig sektor. En andra rekommendation är att förbättra kostnadseffektiviteten i upphandlingarna. Ett sätt att åstadkomma detta är att etablera en professionell beställarorganisation som administrerar upphandlingarnapå uppdragavrespektiveregion.Iställetförattvarjelänsjälv genomför sina upphandlingar med kan en sådan samordning öka sannolikheten för att beställaren får maximal utdelning på de medel som avsätts, fortfarande inom ramen för ett politiskt ansvar för anslagstilldelning och övriga förhållanden av betydelse för ägarna. 3.En ny politikerroll. Skapa en ny politikerroll som innebär en ökad vilja att delegera beslutsfattande om priser, utbud och andra för verksamheten centrala frågor. Ett exempel på hur detta kan ske är att utgå från de tre affärsmodeller som utvecklats inom ramen för fördubblingsprojektet och som på olika sätt fördelar ansvar och risker mellan beställare och utförare. De tre affärsmodellernainnebäratt maniolikahög graddelegerarkontrollenöver verksamheten till utförarna. Ett exempel i fråga om att minska trafikens miljöbelastning är att politiker inte ska definiera vilka bussar som ska användas utan i stället formulera de utsläppskrav som ska uppfyllas. Detta ger ett konkret exempel på en typ av utvecklingsarbete som måste beställas av politiker och genomföras i nära samverkan med operatörer och tjänstemännen i de regionala myndigheterna. Rapporten avslutas med en kort diskussion om vem som är mottagare av rekommendationerna. Till följd av att ansvaret för trafiken delegerats till regionerna finns ingen minister som har det operationella ansvaret för verksamheten. I stället måste beslut fattas om en förändrad styrning i var och en av de regioner som bedriver och bekostar trafiken. En viktig fråga är om regionerna på frivillig grund kan förmås att samordna sin verksamhet på det sätt som här föreslås eller om somliga väljer att åka snålskjuts på den kunskap som tas fram av andra. Spåren av tidigare strukturella förändringar i sektorn talar för att det ofta krävs lagändringar för att begränsa risken för att somliga ställer sig utanför.175 175 Kollektivtrafik utan styrning, , 2011:6, , 2011. 10 STYRNING, ANSVAR OCH SAMRÅD Utredningen om järnvägens organisation tar i sitt slutbetänkande upp några viktiga frågor om styrning och ansvarsfördelning inom järnvägssektorn som även har betydelse för den regionala kollektivtrafiken. Utredningen föreslår bl.a. följande:176 –bör genomföra en förändring i ledning och styrning som säkerställer ett ansvarstagande för de strategiska frågorna på järnvägsområdet. Ansvaret bör inte delegeras till andra myndigheter. –bör i sin verksamhet vara fortsatt vaksam på de olikheter som föreligger mellan trafikslagen väg och järnväg och ta hänsyn till detta i den egna organisationen. En översyn bör göras av styr- och ledningsmodell och en annan organisationsmodell övervägas som medger tydlighet i ansvarsfördelning, mandat och arbetsuppgifter. –bör utarbeta en långsiktig inriktning för EU-arbetet och det internationella arbetet på järnvägsområdet. –Transportstyrelsen bör utveckla arbetsmetoder för analys, beredning, förankring, uppföljning och information i regelutvecklingsarbetet inom järnvägsområdet. ska enligt sin instruktion verka för kollektivtrafikens utveckling, t.ex. genom att ge de regionala kollektivtrafikmyndigheterna råd och stöd i fråga om utformningen av de regionala trafikförsörjningsprogrammen.177 I propositionen om kollektivtrafiklagen angav den dåvarande regeringen att statens uppgifter på kollektivtrafikområdet borde samlas hos så få myndigheter som möjligt och att har i uppdrag att verka för kollektivtrafikens utveckling. Den dåvarande regeringen menade att det blir naturligt att ge de uppgifter på kollektivtrafikområdet som inte naturligt faller på andra myndigheter för att koncentrera kompetensen och aktiviteterna i så stor utsträckning som möjligt. Däremot ansåg regeringen att det saknades starka skäl för att inrätta en särskild myndighet för sakområdet.178 Enligt är myndighetens uppgift att ge råd och stöd till RKM. styr inte över den regionala kollektivtrafiken – det är RKM som äger frågan. har brottats med denna fråga som innebär att man ska finnas till om man behövs, men inte gå in och styra. Om fick ett större mandat i relation till RKM skulle man ta till sig detta – men det är en politisk fråga. Det finns synpunkter om mer centrala initiativ – men en mer central styrning av kollektivtrafiken är också en politisk fråga, betonar man från . 176En annan tågordning (SOU 2015:110). 177Förordning (2010:185) med instruktion för . 2009/10:200, s. 79–80. 10 STYRNING, ANSVAR OCH SAMRÅD