rfr · H30WRFR14 · 2016-05-24 00:00:00 — MFD följer upp RKM som en del i sin kommunuppföljning som bl.a. visar att det behövs ett samordnande ansvar för RKM och att de behöver stöd. Det behövs även samordnade riktlinjer och definitioner vad gäller tillgänglighet inomtransportområdet enligt kommunuppföljningen. Många RKM är också oklara om ansvarsfrågan, enligt MFD. I uppföljningen har det framkommit en rad problem när det gäller kollektivtrafikens gemensamma funktioner som bytespunkter, information och biljett- och betalsystem. 2015/16:RFR14 SAMMANFATTNING Ur ett resenärsperspektiv framhålls att systemen för dessa funktioner bör vara tillgängliga för alla grupper av resenärer och omfatta alla kollektivtrafikslag och kollektivtrafiken i hela landet. De ska vara realtidsuppdaterade, lätta att använda och erbjuda acceptabla lösningar vid trafikstörningar. Ur trafikföretagens perspektiv framhålls vikten av att de offentligt ägda gemensamma funktionerna är öppna för tillträde på lika villkor för alla kollektivtrafikföretag. Det finns bristande ansvar för och samordning av verksamheten vid stationerna och för stationsförvaltarrollen som främst drabbar resenärerna men även operatörerna. Tillgänglighet till stationer och hållplatser för personer med funktionsnedsättning är fortfarande ett stort problem. Det finns brister i tillgängligheten till terminaler och hållplatser för kollektivtrafikföretagen. Informationen fungerar dåligt för resenärerna, särskilt störningsinformation, och för personer som inte är uppkopplade på internet, enligt vissa aktörer. In- formations- och biljettsystemen är de största problemen för personer med funktionsnedsättning. För de kommersiella trafikföretagen finns problem med tillgänglighet till de offentliga informationssystemen, informationstavlor och reseplanerare. Att kunna betala kontant, att göra spontanköp och att köpa utlandsbiljetter utgör ofta problem för resenärerna. Dessutom efterlyses ett enkelt och landsomfattande biljett- och betalsystem. För den kommersiella trafiken är möjligheten till en enkel övergång mellan kommersiell och offentlig trafik ofta en tröskel som hindrar trafiken. Samtrafiken arbetar med att utveckla den webbaserade reseplaneraren som också har en köpfunktion för resor mellan ett stort antal orter i landet. När Resrobot-systemet är fullt utbyggt kan det innebära en lösning på flera av problemen kring information och biljett- och betalsystemen. Marknadsöppningen av den regionala kollektivtrafiken har fått ett mycket begränsat genomslag när det gäller ny kommersiell trafik. De förväntningar som förknippades med marknadsöppningen om ökad dynamik, större valfrihet och bättre information har inte heller infriats i någon större omfattning. De flesta aktörerna har en likartad bild av resultatet av marknadsöppningen samt orsakerna till denna. Däremot skiljer sig synpunkterna åt när det gäller RKM:s roll SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 och vad som bör göras framöver. Några aktörer lanserar olika förslag på hur den kommersiella trafiken och de privata alternativen kan befrämjas. Partnersamverkan för en fördubblad kollektivtrafik startade då kollektivtrafikbranschen presenterade sin ambition att fördubbla kollektivtrafikens marknadsandel på lite sikt och kollektivtrafikresandet . Antalet resor med kollektivtrafik har ökat sedan fördubblingsarbetet inleddes. Totalt sett ökade antalet resor i lokal- och regional trafik . Busstrafiken ökade tågtrafiken och spårvagnstrafiken . De regionala skillnaderna är dock stora. initierade trafikutskottet ett tillkännagivande om statens roll i att skapa rätt förutsättningar för att branschens mål om en fördubblad kollektivtrafik ska kunna nås. beslutade i enlighet med utskottets förslag. Uppföljningen visar att det finns en betydande kreativitet hos aktörerna inom kollektivtrafiken – en förmåga att se nya alternativ och lösningar på gamla problem. Ett exempel på detta är K2 som nationellt centrum för forskning och utbildning om kollektivtrafik. Många aktörer inom kollektivtrafiken varnar för de ökade kostnaderna inom sektorn. har kostnaderna för kollektivtrafiken ökat, och införandet av kollektivtrafiklagen innebar ingen ändring i detta avseende. De ökade kostnaderna har inte haft en motsvarande ökning i utbud och resande. uppgick de totala kostnaderna för den lokala och regionala kollektivtrafiken i till . Intäkterna från själva verksamheten gav ca . Resten, , finansierades skattevägen av landstingen (), kommunerna () och staten via (). Enligt en analys av Kommuner och Landsting (SKL) var det framför allt trafikeringskostnaderna för buss- och tågtrafik som ökade –2012. Analysen visar att ett ökat utbud tillsammans med stigande faktorpriser förklarar större delen () av ökningen av trafikeringskostnaderna. Resterande kostnadsökning berodde i allt väsentligt på bättre fordon för miljö- och tillgänglighetsanpassning, ökad trängsel i trafiken, nya typer av avtal samt i enstaka fall på ekonomiska konsekvenser av uppsagda trafikavtal. ökade kommunernas och landstingens sammantagna skattebidrag till kollektivtrafik med eller . Det innebär att skattebidragen till kollektivtrafiken växte betydligt snabbare än kommunernas och landstingens samlade skattefinansierade verksamhet. 2015/16:RFR14 SAMMANFATTNING Enligt vad som framgår av rapporten ökade priserna i den regionala kollektivtrafiken –2014. Mest har priserna ökat på enkelbiljetter men även månadskorten har ökat i pris. Priserna inom kollektivtrafiken har ökat betydligt mer än priserna på övriga varor och tjänster i samhället, dvs. konsumentprisindex (KPI), vilket medför att resenärernas kostnader för kollektivtrafikresorna utgör en allt större andel av deras samlade utgifter. Styrning, ansvar och samråd Ansvaret för den regionala kollektivtrafiken ligger hos kommuner och landsting och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM). Statens möjligheter att styra den regionala kollektivtrafiken är begränsad, och större delen av kollektivtrafiken hanteras regionalt och i stort sett med ensamrätt av våra 21 (RKM). Skillnader mellan den regionala och interregionala kollektivtrafiken när det gäller regelsystem, ansvarsförhållanden och styrmöjligheter återspeglas i många av de problem som kollektivtrafiken står inför . En del av dessa problem har belysts ur olika perspektiv i tidigare rapporter och utredningar. I en framförs följande rekommendationer till regionerna och RKM: 1.En lärande organisation. En grundläggande förutsättning för att trafiken ska kunna fördubblas, eller för att det ska vara möjligt att genomföra verksamheten på ett sätt och i en omfattning som är samhällsekonomiskt effektivt, är att beslut i sektorn måste baseras på grundläggande kunskaper om faktiska förhållanden. Detta innebär att man måste registrera kostnader enligt ingångna avtal och att man löpande måste mäta faktiska kostnader, resande och trafikutbud . En kompletterande aspekt är att etablera en fristående branschgemensam organisation med ansvar för systematiska uppföljningar av den verksamhet som bedrivs. En andra rekommendation är att förbättra kostnadseffektiviteten i upphandlingarna. Ett sätt att åstadkomma detta är att etablera en professionell beställarorganisation som administrerar upphandlingarna på uppdrag av respektive region. I stället för att varje län själv genomför sina upphandlingar med kan en sådan samordning öka sannolikheten för att beställaren får maximal utdelning på de medel som avsätts, fortfarande inom ramen för ett politiskt ansvar för anslagstilldelning och övriga förhållanden av betydelse för ägarna. 3.En ny politikerroll. Skapa en ny politikerroll som innebär en ökad vilja att delegera beslutsfattande om priser, utbud och andra för verksamheten centrala frågor. I uppföljningen diskuteras även roll och uppgifter och flera aktörer efterlyser ett starkare stöd från centralt håll till RKM och regionerna. Flera aktörer påpekar att RKM behöver stöd för att utveckla bl.a. trafikförsörjningsprogram och upphandlingskompetens. Vidare diskuteras den politiska SAMMANFATTNING 2015/16:RFR14 styrningen på regional nivå och styrning och samråd kring RKM:s trafikförsörjningsprogram. Tillsynen av kollektivtrafiklagstiftningen inklusive EU:s passagerarförordningar och den nya lagen omkollektivtrafikresenärers rättigheter utövas i olika delar av Transportstyrelsen och . Transportstyrelsen har även ett uppdrag om marknadsövervakning som är kopplat till kollektivtrafiklagen. Uppdraget innebär att myndigheten följer och utvärderar villkoren för marknadstillträde, konkurrensvillkor och villkor för resenärerna. I uppföljningen beskrivs tillsynens omfattning och redovisning samt synpunkter på tillsynen från några aktörer. I EU:s kollektivtrafikförordning finns krav på årliga rapporter från de behöriga myndigheterna (RKM). Eftersom ingen tillsynsmyndighet utsetts för EU:s kollektivtrafikförordning har inte heller rapporteringen kommit igång. Den årliga rapporten är viktig bl.a. när det gäller redovisningen av de skattemedel som RKM hanterar i upphandlingen av kollektivtrafiken. Frågan om att inrätta en tillsynsmyndighet bereds inom . I budgetpropositionen redovisar regeringen de resultat somuppnåtts i förhållande till de mål för transportpolitiken som beslutat. I budgetpropositionen redovisades bl.a. regeringens bedömning av funktionsmålet om kollektivtrafik: Medborgarnas resmöjligheter med kollektivtrafiken har förbättrats i och med att utbudet ökat, främst i tre största städer. Dock överskuggas detta till viss del av att biljettpriserna fortsätter att öka kraftigt. Regeringen hänvisar till Trafikanalys bedömning att trots vissa positiva indikationer är förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel oförändrade jämfört med . har under ägnat särskild uppmärksamhet åt mål- och resultatfrågor i beredningen av budgetpropositionen. Utskottet gjorde en fördjupad och mer systematisk uppföljning av den resultatredovisning som ges för utgiftsområde 22 i budgetpropositionen. Utskottets bedömning av och kommentarer till resultatredovisningen återfinns i utskottets budgetbetänkande. beslutade att anta regeringens förslag till lag om kollektivtrafik.2 Lagen(2010:1065)omkollektivtrafikochkompletterandeändringar i annan lagstiftning trädde i kraft . Syftet med den nya lagen var att modernisera kollektivtrafiklagstiftningen och anpassa den till på området. Därigenom skulle kollektivtrafikföretag och de regionala kollektivtrafikmyndigheterna (RKM) ges bättre förutsättningar att sätta resenärernas behov i centrum när kollektivtrafiktjänster utformades. Den nya lagen innebär att kollektivtrafikföretag fritt får etablera kommersiell kollektivtrafik inom alla geografiska marknadssegment. hade beslutat att öppna marknaden för persontrafik på järnväg fr.o.m. oktober 2010.3 Med den nya lagen avskaffades även begränsningen av kommersiella bussföretags möjligheter att bedriva lokal och regional kollektivtrafik. Därigenom skulle, enligt propositionen, dynamiken på kollektivtrafikmarknaden öka och bidra till ett större utbud av kollektivtrafik och ökat resande. För resenärerna skulle den nya regleringen kunna leda till ett större antal resealternativ, ökad valfrihet och bättre information som enligt propositionen skulle underlätta deras reseplanering. skulle den regionala kollektivtrafikmyndigheten i länet få bättre förutsättningar att agera effektivt genom en mer funktionsenlig befogenhet och en tydligare roll- och ansvarsfördelning. Det skulle bli lättare att utan administrativa hinder etablera trafik över länsgränser. Strategiska beslut om kollektivtrafik som tidigare ofta fattades av länstrafikbolag, skulle enligt propositionen fattas i förvaltningsform för ökad insyn och bättre samordning med annan samhällsplanering. beslutade om att utvidga kollektivtrafiklagen till att även gälla kollektivtrafik på vatten. ansåg att ändringarna främjade ett trafikslagsövergripande synsätt och därmed resenärernas behov av ett sammanhållet system av kollektivtrafik.4 beslutade trafikutskottet att genomföra en uppföljning av kollektivtrafiklagen. 1.2 Syfte, inriktning och avgränsningar Syftet med uppföljningen är att ge trafikutskottet ett kunskapsunderlag för beredningen av frågor som rör lokal och regional kollektivtrafik och särskilt lagen om kollektivtrafik. Arbetet har inriktats på att från ett centralt perspektiv 2009/10:200, bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379. 2008/09:176, bet. 2008/09:TU18, rskr. 2008/09:293. 2011/12:76, bet. 2011/12:TU5, rskr. 2011/12:247. ge en bred bild av kollektivtrafiklagens effekter på olika områden och konsekvenserna för resenärer, företag och myndigheter. Uppföljningen är också tänkt att tjäna som en utgångspunkt för mer fördjupade studier i något delområde av kollektivtrafiken. Huvudinriktningen för uppföljningen har varit att ur ett brukarperspektiv undersöka vilka konsekvenser införandet av kollektivtrafiklagen har fått för resenärerna. Utifrån huvudinriktningen behandlas följande aspekter: –samordningen mellan olika kollektivtrafikföretag –samordningen mellan regional och interregional kollektivtrafik –bytespunkter, stationer och hållplatser –information och biljett- och betalsystem –ansvarsförhållanden och styrning –tillsyn och rapportering Vid kollektivtrafiklagens tillkomst förutsattes att marknaden skulle lösa olika problem inom kollektivtrafiken. En uppgift i uppföljningen har varit att undersöka om det finns områden inom kollektivtrafiken där marknaden inte har fungerat eller där den har fungerat mindre väl. Enligt kollektivtrafikbranschens mål ska det kollektiva resandet fördubblas . Frågan om hur kollektivtrafiklagen påverkat uppfyllandet av detta mål analyseras i uppföljningen. I uppföljningsarbetet har även beslut om stärkta rättigheter för kollektivtrafikresenärer beaktats.5 Uppföljningen har avgränsatstill attframför allt behandla trafikslagen buss, järnväg, spårväg och tunnelbana. Någon fördjupning på regional nivå har inte varit möjlig inom uppföljningens tidsram. Underlaget till uppföljningen har tagits fram genom dokumentstudier, möten och intervjuer med representanter för de olika aktörerna. Information har även skaffats genom skriftliga frågor till aktörerna. Som ett led i uppföljningen genomförde trafikutskottets uppföljningsgrupp en utfrågning med representanter för Resenärsforum, Svensk Kollektivtrafik, Trafikanalys och Tågoperatörerna. Rapportens beskrivande delar har faktagranskats av berörda aktörer. Kapitel 2 Utgångspunkter innehåller en summarisk redovisning av målen för transportpolitiken, en beskrivning av kollektivtrafiklagens bakgrund och beslut om lagen. Vidare sammanfattas innehållet i lagen och den nya 2015/16:13, bet. 2015/16:CU9. lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter, EU-förordningarna på området samt övriga relevanta bestämmelser. Därefter finns en kort presentation av den regionala kollektivtrafikens aktörer. Kapitel 3 innehåller en definition av kol- lektivtrafik och en kortfattad redovisning av hur kollektivtrafiken ser ut . I kapitel 4 redovisas de effekter av kollektivtrafiklagen som kan avläsas i olika utvärderingar och rapporter samt den rättsliga prövning som gjorts av lagensbestämmelser omallmän trafikplikt. I kapitel 5 behandlas den nya lagen om kollektivtrafikresenärers rättigheter, EU:s passagerarförordningar och frå- gor inom kollektivtrafikens tillgänglighet för personer med funktionsnedsätt- Kapitel 6 innehåller en redogörelse för tillgängligheten till bytespunkter, information, biljett- och betalsystem för trafikföretag och personer med funkt- ionsnedsättning samt de åtgärder som görs för att förbättra systemen. I kapitel 7 redovisas olika aktörers synpunkter i fråga om marknadsöpp- ningen och Transportstyrelsens marknadsövervakning. kostnader och biljettprisernas utveckling redovisas i kapitel 9, och i kapitel 10 aktualiseras några frågor om styrning och ansvar i kollektivtrafiken. 11 behandlar myndigheternas tillsyn av och rapportering om kollektivtrafiken, och i kapitel 12 redovisas uppföljningsgruppens iakttagelser och bedömningar med anledning av uppföljningens resultat. De synpunkter som inhämtats genom intervjuer och e-postkontakter med aktörerna redovisas i anslutning till respektive kapitel. 2.1 Mål för transportpolitiken och kollektivtrafiken beslutade att det övergripande målet för transportpolitiken skulle vara följande: Säkerställa en samhällsekonomiskt effektiv och långsiktigt hållbar transportförsörjning för medborgarna och näringslivet i hela landet.6 Inom transportpolitiken har även beslutat om ett funktionsmål som är Tillgänglighet och ett hänsynsmål som är Säkerhet, miljö och hälsa. Funktionsmålet om tillgänglighet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska medverka till att ge alla en grundläggande tillgänglighet med god kvalitet och användbarhet samt bidra till utvecklingskraft i hela landet. Transportsystemet ska dessutom vara jämställt, dvs. likvärdigt svara mot kvinnors respektive mäns transportbehov. Funktionsmålet konkretiseras i sju olika preciseringar där den sista innebär att förutsättningarna för att välja kollektivtrafik, gång och cykel förbättras. Övriga preciseringar inom funktionsmålet som har bäring på kollektivtrafiken är som följer: –Medborgarnas resor förbättras genomökad tillförlitlighet, trygghet och bekvämlighet. –Tillgängligheten förbättras inom och mellan regioner samt mellan och andra länder. –Transportsystemet utformas så att det är användbart för personer med funktionsnedsättning. Även det hänsynsmål som fastställt om säkerhet, miljö och hälsa gäller för kollektivtrafiken. Hänsynsmålet innebär att transportsystemets utformning, funktion och användning ska anpassas till att ingen ska dödas eller skadas allvarligt, bidra till att det övergripande generationsmålet för miljö och miljökvalitetsmålen nås samt bidra till ökad hälsa. 2.2 Kollektivtrafiklagens bakgrund och tillkomst genomfördes den s.k. huvudmannareformen genom lagen om huvudmannaskap för viss kollektiv persontrafik.7 Syftet med reformen var att få en tillfredsställande trafikförsörjning i landets olika delar, vilket inte ansågs kunna åstadkommas utan en väl utbyggd kollektivtrafik. Ett sätt att förbättra kollektivtrafiken var att på ett mer effektivt sätt samordna samtliga tillgängliga 2008/09:93, bet. 2008/09:TU14, rskr. 2008/09:257. 7 SFS 1978:438. Detta ansågs bäst kunna ske genom ett samlat offentligt ansvar för Huvudmännen fick länen som geografiskt ansvarsområde. kommunerna skulle tillsammans utöva det gemensamma huvudmannaskapet, vilket skulle skapa möjligheter att tillgodose både de lokala och de regionala trafikintressena i länet.8 Grundregeln angav att huvudmannen skulle vara ett kommunalförbund, men om alla kommuner och landsting var överens kunde verksamheten i stället organiseras i aktiebolagsform. vissa regioner reste mycket över länsgränserna ansåg man att det var angeläget att ett interkommunalt samarbete etablerades över länsgränserna. Ett viktigt skäl till att skapa ett gemensamt organ för hela länet var att det ansågs finnas behov av att införa länskort för kollektivtrafiken i alla län och att det därför behövdes en huvudman som var ekonomiskt ansvarig för hela den lokala och regionala kollektivtrafiken. reformen bl.a. bestämmanderätten över trafikutbud och pris. vudmannen ta ställning till om driften skulle ske i egen regi eller av externa företag på entreprenad. Före reformen var antalet bussföretag stort, och nästan alla hade sina egna pris- och biljettsystem. Förväntningarna på reformen var att den skulle med- föra lägre pris, samordnade biljettsystem, större turutbud, kortare restider, bättre komfort och bättre information. Huvudmännens ansvar omfattade till en början endast busstrafiken inom respektive län. Genom en lagändring 1989 fick huvudmännen trafikeringsrätten för linje- trafik inom länet. Förändringen innebar inte att huvudmännen övergick till att driva trafiken i egen regi utan att tjänsterna upphandlades från kollektivtrafik- företag i konkurrens. Motiven bakom lagändringen var bl.a. att öka konkur- trafikpolitiska beslut innebar bl.a. att huvudmännen även fick ansvar för trafiken på länsjärnvägarna. De fick välja att fortsättningsvis bedriva trafiken antingen med tåg eller buss eller genom en kombination av de För detta fick de ett statsbidrag . tilldelades trafikhuvudmännen även trafikeringsrätt för regional persontrafik på stomjärnväg inom det egna länet och möjlighet att bedriva sådan trafik i angränsande län om syftet var att utveckla den regionala persontrafiken i det För båda slagen av järnvägar gällde att trafiken upphandlades mel- lan kollektivtrafikföretag i konkurrens. ersattes huvudmannalagen av lagen (1997:734) om an- svar för viss kollektiv persontrafik, den s.k. trafikhuvudmannalagen. melserna om organisationsformerna var i stort sett oförändrade med den skill- naden att och kommunerna nu benämndes ”länstrafikansvariga”. en trafikförsörjningsplan efter samråd med de länstrafikansvariga. att man ansåg det vara viktigt att samarbetet mellan trafikhuvudmännen och 8 Undantag gjordes för och . de länstrafikansvariga förstärktes och att det skulle innebära att ägarstyrningen av verksamheten förbättrades. utsåg regeringen en utredare med uppdrag att ur ett tydligt resenärsperspektiv se över och ge förslag till en ny reglering av den lokala och regionala kollektivtrafiken. I uppdraget ingick även att utreda förstärkta passagerarrättigheter för resenärer. Enligt direktiven skulle de nya reglerna bl.a. definiera de kollektivtrafikansvarigas ansvar och skapa goda förutsättningar för att organisera kollektivtrafiken på ett flexibelt sätt. Utredaren skulle överväga om det offentliga åtagandet på området borde omformuleras med fokus på vad de kollektivtrafikansvariga ska göra och hur långt deras mandat ska sträcka sig. I syfte att öka konkurrensen i kollektivtrafiken skulle utredaren överväga avgränsningen mellan delvis offentligt finansierad respektive kommersiell trafik.9 överlämnade utredningen sitt förslag till lag om kollektivtrafik i ett delbetänkande till regeringen.10 I fråga om marknadsöppningen av den regionala kollektivtrafiken föreslog utredningen en ”trafikförklaringsmodell” där den regionala kollektivtrafikmyndigheten skulle definiera och precisera det offentliga åtagandet för kollektivtrafiken i en årlig trafikförklaring. Myndigheten skulle även ansvara för processen att undersöka marknaden i syfte att ta reda på vilken trafik som kollektivtrafikföretagen kunde bedriva kommersiellt. Efter offentliggörandet av trafikförklaringen skulle kollektivtrafikföretag anmäla vilken trafik de avsåg att bedriva på kommersiella villkor. Företagen skulle i en anmälan ange vilka linjer de avsåg att trafikera samt tidtabell. Anmälan skulle vara bindande för företaget. Därefter skulle myndigheten ta ställning till om den anmälda trafiken var tillräcklig i förhållande till de samhälleliga mål och behov som uttryckts i trafikförklaringen. I de fall den anmälda trafiken inte bedömdes vara tillräcklig kunde myndigheten inleda en anbudsprocess för att komplettera med trafik. Detta förslag, som innebar att marknaden gavs företräde för trafik på kommersiella villkor, fördes senare inte vidare i regeringens proposition. Utredningens slutbetänkande Lag om resenärers rättigheter i lokal och regional kollektivtrafik11 låg senare till grund för beslut om stärkta rättigheter för kollektivtrafikresenärer.12 Även utredningen på spåret13 av den dåvarande 2 utgjorde underlag till förslaget om en kollektivtrafiklag. 2.2.2 beslut om kollektivtrafiklagen beslutade att anta regeringens förslag till lag om kollektivtrafik. Lagen (2010:1065) om kollektivtrafik och kompletterande ändringar i annan lagstiftning trädde i kraft den 1 januari 2012.14 9 Kommittédirektiv 2008:55. 10En ny kollektivtrafiklag (SOU 2009:39). 12Beslutet behandlas i avsnitt 2.3 nedan. 2009/10:200, bet. 2009/10:TU21, rskr. 2009/10:379.