rfr · H30WRFR8 · 2016-02-02 00:00:00 — Punktskattehöjningar på alkohol- och tobaksprodukter – skatteeffekter och påverkan på den oregistrerade anskaffningen av dessa produkter Riksdagstryckeriet, , 2016 Som ett led i skatteutskottets arbete med uppföljning och utvärdering beslutade utskottet att genomföra en utvärdering av hur punktskattehöjningar på alkohol- och tobaksprodukter påverkar skatteuppbörden. Därutöver berörs också frågan hur punktskattehöjningar påverkar den oregistrerade anskaffningen av dessa produkter. Utvärderingen syftar till att ge utskottet ökade kunskaper vid beredningen av ärenden som rör området. Arbetet har löpande genomförts av skatteutskottets grupp för uppföljning och utvärdering som består av ledamöterna (S) ordförande, (MP), (M), (SD), (C), (L), (KD) och (V). Underlagen till utvärderingen har tagits fram av vid utskottsavdelningens utvärderings- och forskningssekretariat. I arbetet har även föredraganden och kanslichef från skatteutskottets kansli deltagit. uppföljnings- och utvärderingsgrupp överlämnar härmed sin rapport där resultaten av utvärderingen redovisas. beslutar härmed att publicera rapporten. uppföljnings- och utvärderingsverksamhet................. Syfte, genomförande och avgränsning ................................................. 2 Skattesatser på alkohol............................................................................... Gällande rätt om beskattning av alkoholprodukter............................... Förändringar av alkoholskatten ............................................................ Offentligfinansiella effekter av alkoholskattehöjningarna.................... 3 Skattesatser på tobak.................................................................................. Gällande rätt om beskattning av tobaksprodukter ................................ Förändringar av tobaksskatten.............................................................. Offentligfinansiella effekter av tobaksskattehöjningar......................... 4 Konsumtion av alkohol och tobak ............................................................. Konsumtion av alkohol......................................................................... Konsumtion av tobak............................................................................ 5 Beräkningskonventioner för alkohol- och tobaksskatt............................... Beräkningskonventioner 2005–2015.................................................... Studier om priselasticiteter för alkohol och tobak................................ 6 Synpunkter på beräkningskonventionerna................................................. Skatteintäkter från alkohol- och tobaksbeskattningen.......................... 8 Differens mellan bruttoeffekt, prognos och utfall...................................... 9 Illegal hantering av punktskattepliktiga produkter..................................... Beslagsstatistik av alkohol och tobak................................................... Kartläggning av arbete och förbättrad samverkan för att förhindra illegal hantering av punktskattepliktiga varor............................. 10 Gruppens slutsatser och bedömningar ..................................................... Övriga skriftliga referenser...................................................................... Konsumtion av alkohol i .................................................................. Effekter på skatteintäkter vid en höjning av alkoholskatten ......................... Uppgifter om tobaksskatt – nettoskatteuppgifter från deklarationerna......... Skattemässig precision för alkoholskatter..................................................... Uppföljnings- och utvärderingsgruppens arbete uppföljnings- och utvärderingsgrupp inledde i mitten av 2015 en utvärdering av hur punktskattehöjningar på alkohol- och tobaksprodukter påverkar skatteuppbörden och den oregistrerade anskaffningen av dessa produkter. Huvudsyftena med skatteutskottets utvärdering har varit att dels närmare belysa om beräkningskonventioner för alkohol- och tobaksbeskattning ger rättvisande beräkningar av offentligfinansiella effekter, dels ompunktskattehöjningarna på alkohol- och tobaksprodukter har genererat den ökning av skatteintäkter som har beräknats. I utvärderingen har det därför även ingått att besvara vilken effekt skattehöjningarna på alkohol respektive tobak har haft på den oregistrerade anskaffningen av dessa produkter. I utvärderingen redogörs för gällande rätt om beskattning av alkohol- och tobaksprodukter, de senast beslutade förändringarna av alkohol- och tobaksskatten och de offentligfinansiella effekterna av dessa skatteförändringar. Punktskatten på alkohol höjts fyra gånger . Alkoholskatten höjdes senast för samtliga varuslag . Punktskatten på cigaretter, cigarrer, cigariller, snus och röktobak samt tuggtobak höjdes . har punktskatten på tobak höjts fyra gånger . I utvärderingen redovisas skatteintäkter från alkohol- och tobaksbeskattningen för åren 2003–2014. Eftersom skatteförändringar påverkar efterfrågan av dessa produkter redogörs också för konsumtionen av alkohol och tobak. Beräkningskonventioner för alkohol och tobak Skatteekonomiska enheten på har publicerat konventioner som används för redovisning och beräkning av offentligfinansiella effekter vid förändrade skatte- och avgiftsregler. Syftet med beräkningskonventionerna har varit att utveckla en öppen och konsistent metodik för beräkning och redovisning av offentligfinansiella effekter, eftersom beräkningarna är en väsentlig del av underlaget för beslut omolika åtgärder. Beräkningskonventionerna publiceras i ett separat tryck. Resultaten av dessa beräkningar redogörs för i budgetpropositionens kapitel 6 Skattefrågor. Konventionerna har successivt utvecklats alltsedan de först publicerades . Dessutom redovisas prognoser över statens inkomster i budgetpropositionens kapitel 7 Inkomster. Studier av pris- och skatteinstrument påvisar att det finns ett negativt förhållande mellan priset på och försäljningen av alkohol och tobak. Konsumtionen av alkohol och tobak inkluderar registrerad konsumtion och oregistrerad konsumtion (exempelvis resandeinförsel och smuggling). 2015/16:RFR8 SAMMANFATTNING En given förändring av beskattningen antas på kort sikt inte förändra den totala konsumtionen av dessa produkter. Däremot förväntas en förändring av den inhemska alkohol- och tobaksbeskattningen ge upphov till en substitutionseffekt där andelen registrerad respektive oregistrerad konsumtion påverkas. Denna substitution beaktas vid beräkningen av den offentligfinansiella effekten av förändrade alkohol- och tobaksskatter. I vilken utsträckning en förändring av skattesatserna slår igenom på konsumtionen beror på den beskattade varans eller tjänstens priskänslighet, ofta kallat priselasticitet. Egenpriselasticitet är ett mått på hur efterfrågan av en vara påverkas av en prisförändring på samma vara. En egenpriselasticitet på - 0,5 innebär att en skattehöjning på leder till en försäljningsminskning på . Baserat på olika skattningar antar beräkningskonventionerna att specifika egenpriselasticiteter gäller alkohol- och tobaksprodukter. Resultaten av olika studier om priselasticiteter för alkohol och tobak redogörs för i utvärderingen. Vissa organisationer och företag, t.ex. (), (), /och , har riktat kritik mot att beräkningskonventionerna för alkohol och tobak utgår från för gamla uppskattningar av priselasticiteterna. Kritikerna menar att beräkningarna inte beaktar rådande omvärldsförhållanden och konsumtionsmönster på ett tillräckligt bra sätt. bedömer att de elasticiteter som används vid beräkningar av offentligfinansiella effekter av ändrade regler är väl avvägda och att beräkningarna därför ger en god approximation av budgeteffekten för införandeåret. Förändringar av elasticiteter görs då nya vedertagna studier kan påvisa att elasticiteterna har förändrats. Det är dessutom enligt viktigt att inte komplicera beräkningskonventionerna i alltför hög utsträckning. I makroekonomiska analyser och prognoser tas hänsyn till effekter på aktivitetsnivån i ekonomin och andra beteendeförändringar. Dessa publiceras i kapitel 7 Inkomster i Budgetpropositionen och utgör en samlad bedömning av effekterna av ett skatteförslag. Förändringar mellan åren kan bero på flera saker, såsom makroekonomiska förutsättningar, utfallskorrigering, beteendeförändringar eller regeländringar. De elasticiteter som används i beräkningskonventionerna kan därför enligt betraktas som delelasticiteter, eftersom avsikten inte är att elasticiteterna ska fånga upp alla beteendeförändringar som kan förknippas med konsumtionen av en vara. Differens mellan bruttoeffekt, prognos och utfall Skillnaden i skatteutfall mellan å ena sidan faktisk förändring i skatteuppbörden och beräknad bruttoeffekt (beräkningskonventionen) och å andra sidan faktisk och prognostiserad förändring av skatteintäkter analyseras. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR8 Utfallet av tobaksskattehöjningarna –2014 visar att det absoluta medelfelet var ca med prognos över förändringen av statens intäkter. Medelfelet med prognosberäkningen för alkoholskattehöjningen som trädde i kraft och de två följande åren var . Beräkningen underskattade hur mycket alkoholskattehöjningen som trädde i kraft skulle inbringa i ökade skatteintäkter. Differensen mellan förändringen i skatteuppbörden och den prognostiserade förändringen av skatteintäkterna för skattehöjningen 2014 var ca –, dvs. det gjordes en överskattning av hur mycket alkoholskatteintäkterna skulle förändras. Illegal hantering av punktskattepliktiga produkter är den statliga myndighet som ansvarar för att kontrollera flödet av varor in i och ut ur , bidra till ett säkert samhälle och säkerställa konkurrensneutral handel. Anpassningen av den svenska alkoholpolitiken har som en följd av det svenska EU-medlemskapet inneburit höjda införselkvoter för alkoholdrycker. Fri införsel av alkoholdrycker för personligt bruk gäller för resor inom EU. menar att det var vanligt förekommande med smuggling av stora kvantiteter alkohol. De höjda införselkvoterna medförde att den illegala införseln av alkohol domineras av frekvent införsel av lagliga ransoner som införskaffas legalt, framför allt i . Därutöver förekommer det punktskattebedrägerier, dvs. att företag underlåter att redovisa punktskatter vid hanteringen av alkohol. konstaterar att smugglingen av alkohol i stort sett följer samma mönster –2015, även om internetförsäljningen av alkohol till framför allt de norra delarna av landet har ökat relativt kraftigt i omfattning . konstaterar att beslagen av cigaretter har legat relativt under . Detta beror, enligt , sannolikt på att relativpriset på svenska cigaretter är relativt måttligt jämfört med många andra länder. Större delen av de cigaretter som frekvent förs in illegalt i , dvs. partier från några hundra cigaretter upp till drygt 100 000 cigaretter, har ursprung från och eller köps ombord på färjor som trafikerar . 2015/16:RFR8 SAMMANFATTNING Sammanfattning av gruppens slutsatser och iakttagelser Oklarhet rörande valet av egenpriselasticiteter i beräkningskonventionerna Gruppen delar hållning att förändringar av priselasticiteter ska göras då nya vedertagna studier kan påvisa att elasticiteterna har förändrats. Det framgår dock inte på ett entydigt sätt varför har valt att justera egenpriselasticiteterna i de genomgångna beräkningskonventionerna för perioden –2016. Det är därför viktigt att ser till att valet av egenpriselasticiteter på ett tydligare sätt motiveras. Effektberäkning jämfört med prognostiserad förändring av skatteintäkterna I utvärderingen har representanter för framfört att det är mer korrekt att utgå från den prognostiserade förändringen av skatteintäkterna som görs i den makroekonomiska beräkningen i budgetpropositionens kapitel 7 än att utgå från effektberäkningen som baseras på beräkningskonventionen när man ska jämföra med det faktiska utfallet av skatteintäkterna ett givet år. Detta ställningstagande beror på att prognoserna förutom t.ex. förändrad makrobild och utfallskorrigeringar också kan inkludera beteendeförändringar som kan komma till uttryck i form av en minskad konsumtion av endera alkoholdrycker eller tobaksprodukter. Det kan också vara hamstrings- eller kalendereffektersompåverkarskatteutfallet.Beräkningskonventionernaföralkohol och tobak är således inte tänkta att ta hänsyn till alla dynamiska beteendeförändringar. Problemet med detta tillvägagångssätt är enligt gruppen att det inte tillräckligt tydligt framgår att utfallet av förändrade punktskatter på alkohol och tobak ska utgå från prognosen över inkomsterna i statens budget. Därmed blir det oklart vilken betydelse man ska ge den offentligfinansiella beräkning som görs för varje enskilt skatteförslag i budgetpropositionen. Mer specifikt kan gruppen konstatera att betydelsen av beteendeförändringar nämns i det inledande kapitlet i beräkningskonventioner men inte i det kapitel som närmare beskriver beräkningskonventionerna för alkohol- och tobaksskatter. Kunskapen om och användbarheten av beräkningskonventionerna skulle öka om detta samband förtydligades ytterligare. Regeringens effektberäkning som utgår från beräkningskonventionen beskrivs närmare i budgetpropositionen i kapitel 6 Skattefrågor när det redogörs för de offentligfinansiella effekterna av förändrade punktskatter. Däremot saknas ett förtydligande omatt en reforms förväntade skatteutfall, dvs. prognosen, redovisas i kapitel 7 Inkomster i budgetpropositionen. Gruppen rekommenderar att detta förtydligas i kommande års budgetpropositioner. SAMMANFATTNING 2015/16:RFR8 I denna utvärdering har det absoluta medelfelet för tobaksskattehöjningarna –2014 beräknats till ca med prognos över förändringen av statens intäkter. gjordes genomgående en överskattning av hur mycket tobaksskattehöjningarna skulle inbringa i ökade skatteintäkter. Endast tobaksskattehöjningen 2006 genererade mer skatteintäkter än beräknat. Gruppen noterar att skattehöjningen på alkohol 2008 resulterade i att skatteintäkterna ökade mer än beräknat. Skillnaden mellan den faktiska och den prognostiserade förändringen av de totala skatteintäkterna var ca 2008 men ökade till ca 500–. Det gjordes en överskattning av hur mycket alkoholskattehöjningen som trädde i kraft skulle inbringa i ökade skatteintäkter. Differensen mellan förändringen av skatteuppbörden och den prognostiserade förändringen av skatteintäkterna var ca –. Skillnaden mellan utfall och bruttoeffekt/prognos varierar kraftigt, från lite mer än till nästan för tobaksskattehöjningarna och från till nästan för alkoholskattehöjningarna. Förbättringsutrymme vid beräkningen av hur en skatteförändring påverkar skatteuppbörden Gruppen delar uppfattningen som har framförts av representanter för att beräkningskonventionerna utgör en god uppskattning av en åtgärds offentligfinansiella effekt på framför allt kort- eller medellång sikt och att det är viktigt att inte komplicera beräkningskonventionerna i allt för hög utsträckning. Den återkommande överskattningen av hur skatteintäkterna kommer att förändras vid tobaksskattesatsförändringar indikerar emellertid att de egenpriselasticiteter som används i beräkningskonventionen är alltför lågt satta. är det, enligt gruppens mening, viktigt att inte underskatta svårigheten att göra en korrekt prognos som bygger på en samlad bedömning av effekterna av ett skatteförslag. Både effektberäkningen och den prognostiserade förändringen av de totala skatteintäkterna för alkohol och tobak utgör emellertid viktiga underlag för vid beslut om förändrade skatter, och det är viktigt att dessa underlag är så rättvisande som möjligt även om dessa skatter totalt sett utgör en liten andel av de totala punktskatteintäkterna. Det har varit svårt att i denna utvärdering utröna om det är beräkningskonventionerna eller prognoserna som bör förbättras om man vill uppnå en förbättrad precision. 2015/16:RFR8 SAMMANFATTNING Punktskatter som styrmedel och svårigheten att bedöma punktskattehöjningars effektivitet möjlighet att bedöma effektiviteten av en punktskatteförändring försvåras enligt gruppens mening av att sambandet mellan de beräknade offentligfinansiella effekterna i budgetpropositionens kapitel 6 och de prognostiserade inkomsterna i kapitel 7 inte är tillräckligt tydligt beskrivna. Det går således inte att härleda en eventuell differens mellan utfallet av en skatteförändring och en prognostiserad förändring i skatteintäkterna, dvs. om en differens beror på de antaganden som beräkningskonventionen bygger på eller på de prognosantaganden som görs vid beräkningen av statsbudgetens inkomster. Gruppen menar att det faktum att effektberäkningen justeras med en prognos gör det svårare att använda punktskatten som ett styrmedel då det inte går att härleda vad förändrade skatteinkomster beror på. Gruppen vill därför betona att den nuvarande redovisningen av skatteutfallet försvårar möjlighet att följa upp resultatet av skattereformer på punktskatteområdet. Risk för fallande skatteintäkter vid punktskattehöjningar Det är viktigt att framtida skattehöjningar, i likhet med cigarettskattehöjningen 1997, inte leder till att beskattningen når det s.k. Lafferterritoriumet, dvs. att en ökad beskattning leder till fallande skatteintäkter. Tjänstemän vid har t.ex. uppgett att de senare årens måttliga höjningar av spritskatten ett utslag av denna försiktighet. Gruppen konstaterar att skatteintäkterna för snus minskade med nästan . Det är därför viktigt att noga följer utvecklingen av hur inkomsterna för snus utvecklas så att både skatteintäkterna och den skattemässiga effektiviteten upprätthålls. Gruppen vill därför understryka vikten av att beslutsunderlag, dvs. i realiteten beräkningskonventionen och prognos över förändringen av statens intäkter, är så korrekt som möjligt för att undvika att en framtida punktskattehöjning resulterar i fallande skatteintäkter. Utvecklingen av skatteintäkterna för tobak indikerar att det är viktigt att regeringen uppmärksammar denna fråga. Detta blir särskilt viktigt då regeringen i vissa fall har valt att finansiera olika reformer, t.ex. tobaksskattehöjning, med höjda punktskatter. Risken är dessutom att den oregistrerade konsumtionen inte faller i samma takt, vilket i så fall riskerar att påverka folkhälsannegativt,samtattstatenintefårförväntadkompensationfördesamhälleliga kostnader som alkohol- och tobakskonsumtionen medför. Illegal införsel av alkohol och tobak Smugglingen av alkohol och tobak har ändrat karaktär. Den storskaliga smugglingen har minskat till förmån för frekvent illegal införsel och skattebrott. Gruppen konstaterar att det förefaller som om beslagsstatistiken inte har påverkats i nämnvärd utsträckning av de senaste årens alkohol- och tobaks- SAMMANFATTNING 2015/16:RFR8 är det viktigt att ha i åtanke att det är svårt för att komma åt t.ex. frekvent införsel av alkohol som har köpts legalt i eller ombord på färjor som trafikerar och som därefter säljs illegalt. Det går alltså inte att använda beslagsstatistiken som indikator på hur den illegala införseln förändras då den beror på tullens prioriteringar och eventuella anslagsförändringar som gäller denna verksamhet. Regeringen uppdrog åt , , och att kartlägga hur de arbetar med att förhindra illegal hantering av punktskattepliktiga varor samt att utvärdera och redovisa effekterna av de åtgärder de har vidtagit i det operativa arbetet. Gruppen välkomnar detta uppdrag och menar att det kan bidra till att minska den illegala hanteringen av punktskattepliktiga varor såsom alkohol och tobak 1.1 uppföljnings- och utvärderingsverksamhet I utskottens beredning av ärenden ingår enligt regeringsformen uppgiften att följa upp och utvärdera riksdagsbeslut.1 har beslutat om riktlinjer för utskottens arbete med uppföljning och utvärdering. Av riktlinjerna framgår bl.a. att verksamheten omfattar dels fördjupade uppföljningar och utvärderingar, dels löpande uppföljningar och utvärderingar av regeringens resultatinformation som redovisas i budgetpropositionen och resultatskrivelser. Uppföljning och utvärdering bör enligt riktlinjerna ha en framåtblickande inriktning och medverka till att ge underlag för väl underbyggda ställningstaganden i utskottens beredningsarbete. beslutade att genomföra en utvärdering av hur punktskattehöjningar på alkohol- och tobaksprodukter påverkar skatteuppbörden och den oregistrerade anskaffningen av dessa produkter.2 Punktskatternas betydelse för skatteuppbörden har ökat under senare år.3 Punktbeskattning av specifika varor och tjänster görs förutom för att generera inkomster till statskassan också för att styra efterfrågan i form av ett ekonomiskt styrmedel. Detta gäller också för alkohol- och tobaksskatterna. Punktskatterna kan användas för att korrigera marknaden inom områden där resursanvändningen eller konsumtionen har negativa externa effekter. Konsumtionen av både alkohol och tobak har sådana effekter. I vilken utsträckning en förändring av skattesatserna slår igenom på konsumtionen beror på den beskattade varans eller tjänstens priskänslighet, ofta kallat priselasticitet. Egenpriselasticitet är ett mått på hur efterfrågan av en vara påverkas av en prisförändring på samma vara, medan korspriselasticitet är ett mått på hur efterfrågan av en vara påverkas av en prisförändring av en annan vara.4 En egenpriselasticitet på -0,5 innebär att en skattehöjning på leder till en försäljningsminskning på . Förutom att punktskattehöjningar normalt sett leder till minskad registrerad konsumtion av en vara riskerar punktskattehöjningar att leda till ökad privatinförsel och illegal införsel. Det finns inom EU en ambition att skapa gemensamma regler inom skatteområdet. Denna strävan har framför allt omfattat de indirekta skatterna, dvs. skatter som normalt sett belastar konsumenterna men tas ut och betalas in av 1 4 kap. 8 § regeringsformen. Protokoll utskottssammanträde /15:34. 3 (2014). 4 Korselasticiteten är positiv för substitutvaror och negativ för komplementvaror. producenterna eller säljarna. Beskattningen av alkoholprodukter och flertalet tobaksprodukter är harmoniserad inom EU. Snus och tuggtobak regleras inte inom EU även om dessa produkter beskattas i . Bestämmelserna regleras i sammanlagt tre direktiv, vilka reglerar skattestrukturer, minimiskattesatser och definitioner av skattepliktiga alkohol- och tobaksprodukter. Punktskattedirektivet reglerar fördelningen av beskattningsrätten mellan medlemsländerna och påverkar därmed beskattningen i . EU-bestämmelserna omfattar emellertid inga restriktioner somanger maximala skattesatser för produkterna. Punktskatten på alkohol (öl, vin, andra jästa produkter än vin och öl, mellanklassprodukter och sprit) har höjts ett antal gånger. Skälen för punktskattehöjningarna har främst varit att främja en förbättrad folkhälsa. Ökade priser på alkohol tenderar att medföra att efterfrågan på alkoholprodukter minskar. Se- dan den årliga KPI-indexeringen slopades 1998 har punktskatten på alkohol höjts fyra gånger. Detta innebar att det reala priset på alkoholhaltiga drycker inom detaljhandeln, dvs. Systembolaget och livsmedelsbutiker (folköl), minskade –2013. låg priserna stilla.5 Alkoholskatten höjdes senast för samtliga varuslag . Liksom för alkoholskatten är ett övergripande mål med punktskatterna på tobak att främja folkhälsan där en höjd skatt på tobak tenderar att minska alla former av tobaksbruk. Punktskatten på cigaretter, cigarrer, cigariller, snus och röktobak samt tuggtobak höjdes . har punktskatten på tobak höjts fyra gånger . För att realvärdessäkra skattesatserna justeras skatten på tobak baserat på en omräkning utifrån konsumentprisindex (KPI) fr.o.m. . tillämpar konventioner för beräkning av offentligfinansiella effekter vid ändrade skatte- och avgiftsregler.