rfr · H30WRFR26 · 2016-01-01 00:00:00 — Det kan ha många olika utseenden. Ofta avses en modell där staten upphandlar ett företag som sedan tar ansvar för att bygga och drifta projektet och som också finansierar det. Bolaget ersätts via skattemedel från staten eller via brukaravgifter. Här kommer fördelningskonsekvenser från skatte- och avgiftsbetalare till svenska eller för all del utländska investerare in. Den finansieringslösning som väljs kommer således att påverka det samhällsekonomiska nettovärdet av investeringen. Därför är det helt nödvändigt att beakta den i den samhällsekonomiska analysen. När det gäller OPS är bilden som jag visar kanske lite rörig, men den är väldigt viktig. En grundprincip för att uppnå den absolut största samhällsnyttan är att den som är bäst på att utföra en sak också ska göra det. Om privata sektorn är bättre på att bygga järnväg än staten, då ska de privata intressena göra det. Men jag vet att staten ordnar den billigaste finansieringen. Då är det staten som ska stå för finansieringen. De två grundslagen är förenliga med det som finns näst längst till höger på bilden som visas. Det kallas funktionsentreprenad med helhetsansvar. Privata utförare gör, projekterar och underhåller och så vidare. Skillnaden gentemot OPS är att till det privata genomförandet, utförandet och projekteringen med mera, kommer privat finansiering. Det finns en stor fördel med OPS. Det är att långivarna har incitament för att följa upp risker. Men den uppenbara nackdelen är att det ofrånkomligen leder till betydligt högre upplåningskostnader för projektfinansieringen. Det sägs att förekomsten av privat finansiering leder till så omfattande produktivitetsvinster på allt det där som är detsamma som funktionsentreprenad. Det kan ju vara samma företag som utför det. Den enda skillnaden är att företaget också ger privat finansiering. Jag håller det för osannolikt att det skulle medföra så stora produktivitetsvinster i de andra delarna; jag ska strax visa varför. Till detta kommer att OPS innebär ökade transaktionskostnader. Det är en oerhört komplex avtalsstruktur; det kan vi se bara på det närliggande exemplet på Nya . Det är inte helt lättgenomträngligt. Det är också en lägre transparens med sämre möjligheter till uppföljning och utvärdering och ett Flera viktiga institutioner internationellt och andra länder har allvarligt börjat ifrågasätta OPS och dess effektivitet. Då är frågan: Är den fördyring som jag nu står och talar om nämnvärd? Jag visar här ett stilistiskt och försiktigt men realistiskt räkneexempel. Jag behöver inte gå igenom allt, men detta visar att vi har ett projekt som kanske spänner av vad höghastighetsbanorna skulle kosta och som har en livstid . 25 miljarder är investeringen, och till följd av den privata finansieringen får vi här en merkostnad på eller . I detta exempel måste alltså utförande, projektering, underhåll och drift göras till en tredjedel av priset för att OPS inte ska bli dyrare. Det är alltså en tredjedel av priset när andra, eller kanske samma, privata företag gör det. Jag tycker att bevisbördan för OPS-förespråkare är stor när det gäller att man ska få fram så här stora produktivitetsvinster endast till följd av att man bidrar med den privata finansieringen. Man ska vara försiktig med pengar, och man ska vara särskilt försiktig med andras pengar. I delrapporten från Sverigeförhandlingarna finns gröna obligationer nämnt. Det är någonting som växer fram internationellt. Gröna obligationer innebär att de pengar som lånas upp öronmärks för ett visst projekt. Detta är säkert någonting som är bra, men det finns problem med att införa det i . Först och främst rimmar det inte med budgetlagens principer för medelshantering. För att vi ska kunna göra detta i krävs sannolikt en förändring i budgetlagen. Det finns också mer tekniska komplikationer. Det kommer att vara dyrare än konventionell upplåning med statsobligationer till följd av att serien låneobligationer helt enkelt blir mindre. Det blir mindre likviditet, och försäljningsförfarandet är antagligen lite mer komplicerat. Men det är absolut görligt. För att sammanfatta det som jag har sagt: Samhällsnyttan ska styra omfattningen av infrastrukturinvesteringar. Ökade anslag leder till högre upplåning via Riksgälden. Lån leder också till högre upplåning. Svenska staten lånar alltid billigast i . Vi är bland de billigaste i världen. När jag är ute och träffar internationella investerare är det första de gör att skälla på mig för att jag är så dyr. Svensk kvalitet kostar, brukar jag nämna då. Gröna obligationer kräver en lagändring. Det kan bli lite dyrare på marginalen. Privat finansiering riskerar att leda till avsevärda fördyringar. Här måste man vara försiktig. Riktig medfinansiering är rimligt, tycker jag, och brukaravgifter måste man tänka igenom ordentligt till följd av de snedvridande effekter som de har. Oavsett finansieringsform måste allt alltid betalas i slutändan via skatter eller via avgifter. Ju dyrare ett projekt blir, desto mer snedvridande skatter måste vi ha, och desto mer snedvridande avgifter måste vi ha. Ordföranden: inlägg blir av , som är riksrevisor. Ru- briken för det hela är granskning: Erfarenhet av OPS- lösningen från . 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT , : Jag ska presentera en av våra granskningsrapporter, men jag ska först ge er lite bakgrundsfakta. är det första och hittills enda större nationella infrastrukturprojekt som har genomförts med just OPS. byggdes av det privata företaget , som också finansierade stora delar av investeringen. Banan ägs av ett statligt bolag, men A-Train har nyttjanderätten till banans spår och stationer och driver Express. Arlandabaneavtalen gäller , till 2040, med möjlighet till förlängning . Motivet för granskningen är att avtalen nu har löpt och det är viktigt att se vilka erfarenheter som finns. Erfarenheterna kan vara till nytta när andra större infrastrukturprojekt utreds och alternativa genomförandeformer diskuteras. Forskningen behandlar sällan erfarenheter från driftsfasen och kan inte säga så mycket om hur OPS fungerar under själva driftsfasen. Granskningens syfte från vår sida har varit att lyfta fram erfarenheter inför framtida beslut om infrastrukturprojekt när de ska genomföras. Jag går in på resultaten av granskningen. Det första att titta på är om samhällsekonomiska kalkyler behövs för att följa upp nyttan. De kalkyler som gjordes innan man satte igång gällde andra trafiklösningar. Det finns alltså inget underlag som kvantifierar vilken samhällsnytta skulle bidra med. De kvantitativa uppgifter som fanns inför beslutet att bygga var prognoser om antal tågresenärer. Prognoserna har av olika skäl visat sig vara överskattade, vilket tyder på lägre samhällsnytta än förväntat. Miljövinster har uppstått i driftsfasen när resenärer har valt tåg i stället för bil. Det är dock oklart vilka miljökostnader som själva byggandet av banan har medfört. Det är därmed oklart hur stora miljövinsterna är. Riskfördelning och finansieringslösning avgör utformningen av villkor. Man kan lite raljerande säga att man får det man betalar för. Riskfördelningen innebär att staten inte har stått för några risker för byggande och drift av Ar- landabanan. A-Train står för riskerna och även för större delen av finansieringen. Därmed är belastningen på statsbudgeten jämförelsevis liten. Uppskattningsvis stod staten för cirka en tredjedel av byggkostnaderna. I driftsfasen har staten räntekostnader för villkorslån till A-Train. Å andra sidan krävde riskfördelningen ett långt avtal, med möjlighet till förlängning , för att garantera A-Train ersättning för risktagande, investeringar och även möjlighet till rimlig avkastning. Avtalet ger av samma anledning staten begränsade möjligheter att omförhandla om till exempel omvärldsförändringar skulle skapa behov av att göra annorlunda. Riskfördelningen och finansieringslösningen innebär också att A-Train bestämmer biljettpriserna på Express och har rätt till biljettintäkterna som bolaget har visst konkurrensskydd med nyttjanderätt till . Kostnadsuppföljning möjliggör jämförelser mellan genomförandeformer. Lägre totalkostnad är ett viktigt argument för att välja OPS. För ville regeringen också testa en ny finansieringsform. Regeringen har inte följt upp om det blev lägre totalkostnader än om projektet hade genomförts med en annan genomförande- eller finansieringsform. Det saknas kontrafaktiska analyser som visar hur kostnadsutfallet hade blivit om man hade gjort på ett mer traditionellt sett. Det finns inget i vår granskning som tyder på att byggandet av med OPS blev dyrare, men det går inte heller att bedöma om totalkostnaderna blev lägre. OPS kan bidra till färdigställande och till få driftsstörningar. OPS kan ge incitament att bygga färdigt inom utsatt tid. blev färdig med bara några månaders försening. OPS ger också incitament att bygga med god kvalitet för att minska driftsstörningarna och kostnaderna för underhåll och därmed säkra biljettintäkterna. Viljan att säkra biljettintäkter ger också goda incitament att upprätthålla punktligheten. Utformningen av påverkar nyttjandet. är väl integrerad med det övriga järnvägsnätet, och antalet tågresenärer till och från Ar- landa ökar stadigt. ökade antalet tågresenärer från 3,4 miljoner till 5,4 miljoner . reste var tredje resenär med andra tågoperatörer än A-Train eftersom andra hade släppts in under resans gång. Om man vill öka antalet tågresenärer ytterligare kan vissa villkor i Arlandabaneavtalen göra det svårt att frigöra fler tåglägen. Det gäller särskilt i rusningstrafik på eftermiddagarna. A-Trains rättighet och skyldighet att köra ett visst antal tåg gör det svårare att planera tidtabellerna och göra det möjligt för exempelvis SL att köra fler avgångar med sina mer långsamma pendeltåg. Granskningen kommer att publiceras , så nu fick ni en liten programglimt. Ordföranden: så mycket för denna dragning! Nästa rubrik är Att låna eller inte låna – är det frågan? Om detta ska , LO-ekonom, tala. , LO: Tack så mycket för möjligheten att komma hit och tala om de här frågorna! Jag har på mig, och jag ska gå rakt på min presentation. Den bild jag visar här vittnar om ett problem när efterfrågan på infrastruktur överstiger utbudet. Även om detta är en extrem bild finns många exempel på obalans mellan efterfrågan och utbud som ger upphov till trängsel, köer med mera på svenska järnvägar och vägar. Detta kan lösas på två grundläggande sätt: antingen genom att öka utbudet eller genom att dämpa efterfrågan. Det handlar i praktiken om nyinvesteringar, ökat underhåll, bättre prioritering av brukaravgift och så vidare. Jag tänker uppehålla mig vid investeringsspåret. Det har kommit ett antal rapporter från organisationer och personer som pläderar för kraftigt ökade investeringar i . Den rapport ni ser här kom från . De har försökt räkna fram någonting som de kallar för infrastrukturskulden. De jämför infrastrukturstockens andel av bnp 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT för rapporten med hur nivån såg ut . De kom då fram till att om vi hade haft samma andel av bnp skulle vi ha behövt investera mer i infrastruktur. En annan jämförelse som används ibland är att man tittar på hur man investerar i förhållande till andra länder och hur man investerar . Den bild jag visar är lite suddig, men den är i alla fall tagen från budgetproposition. Här ser vi att under åren 2000−2011 investerade mindre än OECD-snittet och väsentligt mindre än de länder som investerade mest. En tredje jämförelse som jag roade mig med att göra själv var att se på befolkningsprognoser i olika rapporter. I en rapport från antog man att vi skulle vara 10 ½ miljon invånare i . I en prognos från antog man att vi skulle vara 10,7 miljoner invånare. I den senaste långtidsutredningen tror man att vi 2050 kommer att vara 12 ½ miljon invånare. Vi har alltså väsentligt fler invånare. Om vi nu utgår från att vi behöver satsa mer på infrastruktur – vilka finansieringsmodeller finns att använda sig av? Jag har försökt gruppera dem i två enkla kategorier. Den ena kallar jag för traditionell. Det är skattefinansiering, lånefinansiering och omprövningar i budgeten samt att finansiera i takt med att ekonomin växer. Den andra gruppen kallar jag för alternativ. Där finns medfinansiering – och här menar jag medfinansiering i form av förskottering – och OPS. Man kan ställa sig frågan: Fungerar inte de traditionella metoderna? Måste vi pröva nya metoder? Låt oss se på grundläggande ekonomiska fakta för . Här på bilden ser vi skatternas andel av bnp . Skatternas andel av bnp har minskat kraftigt. Om vi vill investera mer har vi alltså möjlighet att höja skatterna något för att finansiera detta. Ett alternativt sätt att se på detta är att fråga sig om vi har möjlighet att låna till investeringar. På bilden här ser vi statsskuldens andel av bnp, hämtat från Riksgälden. hade vi en statsskuld som uppgick till av bnp. är den nere på av bnp. Detta innebär också att har goda kreditbetyg. I en jämförelse med kreditbetyg från Standard & Poor’s, ’s och Fitch ligger i topp på alla, till och med bättre än och . Vi har alltså goda möjligheter att låna till olika projekt. Slutsatsen av detta är att de traditionella lösningarna bör vara huvudalternativ. Det finns inga finansieringsskäl till att vi ska överge dem. Alternativ finansiering ska man använda endast om man vid det angivna projektet kan bevisa att det ger ett bättre resultat än att gå via de traditionella lösningarna. En viktigare fråga är egentligen om vi prioriterar rätt. Det handlar om valet av olika lösningar, exempelvis när det gäller brukaravgifter versus underhåll versus investeringar, i valet mellan järnväg och väg och i valet mellan olika vägprojekt eller olika järnvägsprojekt. Väljer vi rätt där? Man kan vidga frågan till någonting ännu större. Om vi tittar på samhället i dess helhet – gör vi då rätt typ av prioriteringar i valet mellan investering och konsumtion eller i valet av transportinfrastrukturinvesteringar och andra långsiktigt viktiga investeringar för samhället, exempelvis utbildningsinvesteringar? Här finns metoder som man kan använda. Vi har fyrstegsprincipen, som transportinfrastrukturplaneringen ska utgå ifrån. Det finns samhällsekonomiska kalkyler som bör ligga till grund för planeringen. Om man läser olika typer av utvärderingar ser man att det ofta riktas kritik mot att de här principerna och samhällsekonomiska kalkylerna inte används i tillräckligt stor utsträckning och att man i de fall man väljer att bortse från dem, vilket i och för sig kan vara legitimt att göra i en demokratisk process, inte är tydlig med att ange skälen för detta: Varför väljer man att bortse från dem? Då kommer man över till en ännu större fråga, nämligen: Hur är hela vårt finanspolitiska ramverk konstruerat? Bör vi i en sådan här diskussion om hur vi väljer att göra olika prioriteringar också fundera på om det finns regelförändringar som behöver göras i det finanspolitiska ramverket för att kunna avgöra om vi gör rätt typ av investeringar och om vi gör investeringar i tillräcklig omfattning? Man kan bara se på den diskussion vi har i samhället, där vi i mångt och mycket diskuterar om vi ska ha överskott eller balans. Det påminner lite grann om när kommer till Lilliput och de bråkar om huruvida man ska äta ägget från ovansidan eller undersidan. Det är inte där själva konflikten ligger, utan den är större. Om vi gör rätt prioriteringar kommer vi också att kunna avgöra om de investeringar vi gör är tillräckliga och om vi gör rätt typ av investeringar. Då bör man fundera på – och det är bra att få med sig detta för finansutskottet, som är här – att alternativ som kan diskuteras till det finanspolitiska ramverket och den nuvarande budgetmodellen är dessa: Ska man se på statsskuldens andel av bnp i stället för det nuvarande målet? Bör man införa en drifts- och kapitalbudget där man möjliggör investeringar och lånefinansiering i ökad utsträckning? Bör man fundera på vad som är definitionen av en investering, det vill säga: Finns det andra saker än enbart infrastruktur som bör ingå i investeringsbegreppet? Denna typ av saker bör man ta med sig i en i diskussion om transportsektorn och hela samhällets långsiktiga finansiering. Ordföranden: rubrik är Det finanspolitiska ramverket och lånefinansiering av infrastrukturinvesteringar. Den som ska tala om det är , professor i internationell ekonomi. , vid och : Som tidigare talare är jag tacksam för att få komma hit och tala om lånefinansiering och det finanspolitiska ramverket. Jag ska börja med att tala om vad budgetlagen säger och vad utredningen säger om lånefinansiering. Budgetlagens huvudregel är, som ni väl vet, att infrastrukturinvesteringar ska anslagsfinansieras. Utredningen skriver i sin del- 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT rapport om anslagsfinansiering: ”Anslagsfinansiering ger god kontroll över de utgifter som går till infrastruktur och vilken belastning infrastrukturinvesteringar har på statsbudgeten. Genom att olika utgiftsområden tilldelas anslag ställs olika verksamheter mot varandra, vilket tydliggör de prioriteringar som gjorts och den inriktning politiken har.” Utredningen föreslår ändå inte anslagsfinansiering, utan lånefinansiering. Detta är de argument som utredningen använder för lånefinansiering: Först och främst är det fråga om en ny generation järnväg. Det är svårt, åtminstone enligt min mening, att se vilken relevans det har för om man ska lånefinansiera eller anslagsfinansiera. Man framhåller också att detta är en stor investering som medför stora kostnader. Om man ser på vad det här betyder som andel av statsbudgeten ungefär 2029 eller 2028, när utgifterna är som störst, och med antaganden om ekonomisk tillväxt på blir det maximalt av statsbudgeten. Normalt ligger det betydligt . Det bör alltså inte vara några problem att få detta att rymmas i en statsbudget och under ett utgiftstak. Det tredje man framhåller är att vi har nyttor av detta projekt långt in . Detta gäller så gott som alla nya vägar och järnvägar, och det gäller inte specifikt detta projekt. Det är svårt att se vilken bäring detta argument har. Vilka statsfinansiella konsekvenser har vi då av lånerespektive anslagsfinansiering? var inne på den saken. Hans poäng var att det i princip inte är någon skillnad. Jag ska säga samma sak, men kanske lite tydligare. Om staten vill ha oförändrat finansiellt sparande måste andra statliga utgifter minska eller inkomsterna öka. Detta gäller oavsett om man låne- eller anslagsfinansierar ett sådant här projekt. Om staten å andra sidan vill att det finansiella sparandet ska försvagas med samma belopp som kostnaden för investeringen innebär det att staten lånar till investeringen. Detta gäller oavsett om det handlar om låne- eller anslagsfinansiering. Om staten i det senare fallet vill kompensera för försvagningen av det finansiella sparandet , som utredningen föreslår, måste utgifter minska och inkomster öka. Detta gäller oavsett om vi talar om låne- eller anslagsfinansiering. Det finns alltså egentligen inga som helst skillnader mellan låne- och anslagsfinansiering. Om man väljer att försämra det finansiella sparandet medför det räntekostnader. Detta gäller oavsett om det är låne- eller anslagsfinansiering vi talar om. Räntekostnaderna är i det här fallet högst betydande. Utredningen räknar med att det är så mycket som kanske en tredjedel eller mer av investeringskostnaden. Jag vill skjuta in något som en parentes här, eftersom var inne på detta. Det handlar om ifall man ska ha drifts- eller kapitalbudget. Det här med att skriva av över eller att skriva av , som man gör vid anslagsfinansiering, spelar egentligen ingen roll. Om man har en jämn ström av infrastrukturinvesteringar och ungefär samma omfattning , vilket vi har, spelar det ingen roll om man skriver av det eller om man skriver av det under, säg, en tioårsperiod. Man får precis lika mycket avskrivningar i alla fall. Men man slipper räntekostnaden. Jag kommer alltså fram till att den enda skillnaden är att utgiften inte blir föremål för budgetprövning och begränsas av utgiftstaket. Det är skillnaden mellan anslags- och lånefinansiering. Till slut vill jag säga att höghastighetsjärnvägen medför kapital- och miljöförstöring av ganska stora mått. Enligt den senaste samhällsekonomiska kalkylen från ger varje investerad krona en samhällsekonomisk förlust på 40–. Vi tar alltså en krona och slänger bort 40–. Kalkylen underskattar sannolikt förlusten eftersominvesteringar i stationer, anslutningar till befintlig järnväg och kapacitet vid ändpunkterna inte är medräknade. Om vi ser på miljöeffekterna och koldioxideffekterna är kostnaderna för att reducera koldioxidutsläpp genom att bygga höghastighetsjärnväg högre per kilo än koldioxidskatten per kilo, som ju har satt för att spegla den samhällsekonomiska kostnaden av utsläpp. Koldioxidnettot är ungefär noll. Dessutom medför ett sådant här projekt stora ingrepp i landskapet och stora bullerproblem. Det blir en betydande barriär för människor och djur i naturen. Ordföranden: för det! Nästa talare är , som är vd för . Vi ska lyssna på Genomförande av nya infrastrukturprojekt – erfarenheter från MTR. , MTR Nordic: Fru ordförande, ärade ledamöter och engagerade åhörare! Jag ska berätta lite kort om våra erfarenheter av att jobba med kollektivtrafik och infrastrukturutbyggnation och lite grann om effekterna av detta. Jag vet inte om alla är riktigt bekanta med MTR. Vi är ett bolag som finns på tre kontinenter. Vi bedriver verksamhet i ett antal olika länder där vi både opererar, det vill säga kör, tåg med människor mellan olika städer och bygger ut kollektivtrafik. Det gör vi både i offentligt finansierad form och i OPS-liknande former. Jag ska berätta lite grann om ett av de projekt som vi kör just . Det är beläget nere i i . Innan jag kommer in på detta tror jag dock att det är viktigt att man vidgar perspektivet. Vi tenderar ibland, som alltid i diskussioner, att falla in på vissa tårtbitar och diskutera den enskilda tårtbiten medan det faktiskt är tårtan som helhet som man behöver beakta. I det här fallet avser jag egentligen både det som har med själva investeringarna att göra för att få till stånd en infrastruktur och, inte minst, att drifta denna infrastruktur och göra de reinvesteringar som ska komma under en pågående förväntad livslängd. Det är denna totala livscykelkostnad som det är centralt att man beaktar när man diskuterar olika former för hur vi kan bygga, finansiera och drifta ny infrastruktur. I ett växande land och i växande städer behöver vi väl fungerande 2015/16:26 STENOGRAFISK UTSKRIFT Vi behöver också kapacitet som väl möter den efterfrågan som finns. I det här fallet tänkte jag inte ge mig in på det som handlar om gapet mellan biljettintäkter och den totala kostnaden av livscykeln. Det kräver , så det får vi ta vid ett annat tillfälle. Jag vill berätta lite grann om vårt Sydneyprojekt. Det bygger på en form som vi kallar för DBOT: design, build, operate and transfer. Det handlar om att man som ett bolag eller konsortium, i vårt fall, är med från starten. Man gör alltså hela planeringen i detalj för det man ska bygga. Man bygger det, och sedan driver och driftar man det under en koncessionstid. Efter en koncessionstid överför man tillgången tillbaka till det offentligas regi. I har vi fått förtroendet att bygga ut ett existerande pendeltågssystem med ny sträckning. Det är åtta stationer, och vi bygger också 4 000 infartsparkeringar i anslutning till dessa åtta stationer. Det handlar om att bygga trafiksystem, det vill säga att vi ska underlätta omstigning mellan olika trafikslag. Detta är ett projekt som vi vann i en konkurrensutsatt upphandling. Kontraktet skrevs , och påbörjades det fysiska arbetet. kommer passagerarna och resenärerna i att kunna resa i detta helt automatiserade tågsystem. Från det att vi har tagit över detta har vi fått en koncession under .