mot · H3023301 · 2016-01-14 00:00:00 — med anledning av prop. 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte 3Mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte 4Straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall 2 Förslag till riksdagsbeslut avslår regeringens proposition 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. Terrorism är ett hot som vi måste ta på allvar, oavsett om det sker i , eller . När terrorn visar sig i all sin grymhet och omänsklighet är det naturligt att det höjs rop på snabba åtgärder. En framstressad symbolpolitik som innebär långtgående inskränkningar av fri- och rättigheter, utan att för den sakens skull synas kunna uppnå sitt syfte att motverka terrorism, framstår inte som rätt väg att gå. Det måste kunna ställas höga krav på att terrorism och särskilt allvarlig brottslighet bekämpas på ett effektivt sätt med hjälp av lagstiftning som bygger på de grundläggande rättsliga principerna i en rättsstat. vill också bekämpa och motverka terrorism, men vi vill göra det med effektiva, rättssäkra och välavvägda metoder. I stället för att hasta igenom ny straffrättslig lagstiftning som den som föreslås i aktuell proposition bör det tillses att det förebyggande arbetet stärks, att förutsättningarna för att tillämpa befintlig lagstiftning är goda, att lagstiftningen förstärks där behov finns och att effektivitet kan uppnås som de som har till uppgift att motverka, förhindra och lagföra terroristhandlingar har rätt resurser för att fullgöra sin uppgift. värnar demokratiska grundvärden som rättssäkerhet och skyddet för den personliga integriteten. Likaså är vi angelägna om att det finns ett regelverk som ger ett gott skydd för och dess invånares säkerhet. Ett av fundamenten i en rättsstat är att medborgarna åtnjuter ett effektivt skydd mot statens maktutövning. Vi måste stå upp för de demokratiska principer som är fastslagna i vår grundlag och kunna balansera olika legitima intressen – brottsbekämpning och medborgerlig trygghet å ena sidan och rättssäkerhet och integritet å den andra – när lagstiftningsåtgärder övervägs. De åtgärder som väljer att genomföra för att förhindra och motverka terrorism måste därför vara ordentligt utredda, effektiva och proportionerliga. Detta gäller särskilt när det är fråga om åtgärder som innebär långtgående kriminaliseringar samt inskränkningar i grundläggande fri- och rättigheter. Annars riskerar dessa åtgärder att bli kontraproduktiva för det öppna demokratiska rättssamhälle vi vill skydda och värna. Det handlar således om att skydda den demokratiska rättsstaten i flera bemärkelser. I propositionen föreslås att det införs ett särskilt straffansvar för den som tar emot utbildning avseende bl.a. terroristbrott, reser eller påbörjar en resa till ett annat land i avsikt att begå, förbereda, ge eller ta emot utbildning avseende terroristbrott, finansierar en sådan resa eller finansierar en person eller sammanslutning av personer som t.ex. begår terroristbrott, oavsett syftet med finansieringen. Den föreslagna kriminaliseringen avser handlingar som ligger långt ifrån själva terroristhandlingen i både tid och rum, och i flera fall kriminaliseras helt vardagliga handlingar, som t.ex. att resa, öppna e-postmeddelanden, ge gåvor till familjemedlemmar och skänka bidrag till humanitära projekt. Dessutom föreslås en utvidgning av tillämpningsområdet för hemliga tvångsmedel. Förslagen innebär inskränkningar av en rad grundlagsskyddade rättigheter liksom vissa fri- och rättigheter enligt europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (), såsom yttrande- och informationsfrihet, rörelsefrihet och föreningsfrihet. För att inskränkningar i de grundläggande fri- och rättigheter som föreslås ska kunna anses motiverade bör det också förutsättas att de föreslagna bestämmelserna i praktiken kan förväntas tillgodose det avsedda ändamålet – att förhindra den ökade risken för terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet. Det finns varken i svensk eller i internationell rätt någon enhetlig definition av begrepp som terrorism, terrorist och terroristorganisation, vilket i sig utgör en grundläggande oklarhet i fråga om det straffbara områdets omfattning avseende terroristbrott. Inte heller i delbetänkandet (SOU 2015:63), i aktuell proposition eller i FN:s säkerhetsråds resolution (2014) definieras tydligt vad nämnda begrepp innebär eller vad exempelvis terroristträning är. Följden av att det saknas tydliga definitioner och inte går att fastställa vad terrorism är, är att propositionens förslag svårligen kan sägas uppfylla legalitetsprincipens krav på tydlighet och förutsebarhet. Bedömningen av vem som är terrorist och terrorism riskerar därmed bli godtycklig. Förutom denna grundläggande problematik, är nuvarande lagstiftning som syftar till att bekämpa terrorism svåröverskådlig och innehåller allmänt hållna och oklara brottsrekvisit. Tillsammans med propositionens förslag skulle lagstiftningen på området bli än mer snårig och full av olika hänvisningar till olika syften och avsikter hos de agerande, vilket på flera punkter är tveksamt utifrån ett legalitetsperspektiv och som dessutom riskerar att göra lagstiftningen både ineffektiv och svårtillämpad. Innan det införs nya straffbestämmelser på området är det uppfattning att det behöver göras en samlad översyn av dagens terroristlagstiftning i syfte att göra den mer tydlig, överskådlig och effektiv i kampen mot terrorism. Det framstår även som mindre lämpligt och knappast ändamålsenligt att redan nu införa straffbestämmelser beträffande förhållanden som kan behöva övervägas i ett bredare perspektiv och som dessutom redan är föremål för en pågående rättslig analys och utredning (dir. 2015:61). Utredningen ska presentera sitt slutbetänkande . Genom att samordna lagstiftningsarbetet skulle det åtminstone skapas bättre förutsättningar för en mer rättssäker, konsekvent och effektiv lagstiftning på området. bedömer att möjligheterna till lagföring med de nu föreslagna lagändringarna kan väntas bli begränsade och därmed ineffektiva, som lagförslagen innebär en långtgående kriminalisering och inskränkningar av mänskliga fri- och rättigheter, varför värdet av den föreslagna kriminaliseringen både kan och bör ifrågasättas utifrån såväl proportionalitets- och legalitetsaspekter som ur ett mänskliga-rättigheter-perspektiv. Lagförslagen riskerar att leda till en stor rättsosäkerhet, vilket inte kan acceptera. bör avslå regeringens proposition 2015/16:78 Ett särskilt straffansvar för resor i terrorismsyfte. Detta bör besluta. Nedan redogörs för några av de förslag som propositionen innehåller och hur ser på dem. 4 Mottagande av utbildning och resor i terrorismsyfte Regeringens förslag om att kriminalisera mottagande av utbildning för särskilt allvarlig brottslighet förutsätter för straffansvar att någon mottar sådana instruktioner som avses i 5 § i lagen (2010:299) om straff för offentlig uppmaning, rekrytering och utbildning avseende terroristbrott och annan särskilt allvarlig brottslighet (rekryteringslagen), i avsikt att använda dem för särskilt allvarlig brottslighet. Detta förutsätter, förutom att fastställa vilken avsikt mottagaren har med mottagandet av instruktionerna, att det dels finns en utbildare och att någon form av kontakt ska ha förekommit mellan utbildaren och mottagaren, dels att utbildaren ska ha lämnat instruktionerna på ett sådant sätt som varit ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet. I författningskommentaren anges att det med främjande avses att utbildaren har en vilja att underlätta eller annars bidra till någon annans brott samt att även främjande i relativt liten omfattning kan omfattas. Justitiekanslern () har i sitt remissyttrande angett att denna lagstiftningsteknik inger vissa betänkligheter ur ett rättssäkerhetsperspektiv och tolkar förslaget som att straffansvaret är beroende av insikten hos någon annan än den misstänkte, dvs. JK menar att det därmed kan diskuteras om bestämmelsen lever upp till de krav som inom straffrätten måste ställas på legalitet och förutsebarhet. Regeringen anför dock i propositionen att det ”inte är fråga om att straffansvaret ska vara beroende av insikten hos någon annan än den misstänkte” utan att det är sättet som utbildningen har lämnats på som är avgörande för straffansvaret. Eftersom det i propositionen anges att instruktionen ska ha lämnats på ett sådant sätt som varit särskilt ägnat att främja särskilt allvarlig brottslighet, framstår det ändock som att utbildarens vetskap om vad instruktionerna ska användas till behöver klargöras för att det ska kunna fastställas att instruktionerna verkligen är sådana som avses i 5 § rekryteringslagen, vilket i sin tur är en förutsättning för straffansvar och för att kunna lagföra någon enligt den föreslagna bestämmelsen om att motta utbildning. Oavhängigt hur bestämmelsen ska tolkas avseende utbildarens eventuella insikt kring mottagarens avsikt, så kan det konstateras att lagförslagen ändå lider brist på den tydlighet och förutsebarhet som krävs. Ytterligare en aspekt som kan belysas är att det genom kravet på att instruktionerna ska tas emot förutsätts att mottagaren på något sätt agerat aktivt i sitt mottagande. Det väcker frågan om varje aktivt agerande, såsom att exempelvis öppna ett e-postmeddelande, kan falla inom ramen för det straffbara området. Utifrån vad som anges i propositionen får svaret på frågan tolkas som ett ja. Att över huvud taget utröna var gränsen går mellan det som regeringen avser vara straffvärda och icke straffvärda handlingar är dock svårt och framgår inte heller av den föreslagna lagtexten. Straffbestämmelsen som avser resor i avsikt att begå, förbereda, ge eller motta utbildning för särskilt allvarlig brottslighet är konstruerad på ett sådant sätt som innebär att det är den subjektiva avsikten med resan som gör handlingen kriminell, inte huruvida resan faktiskt kan resultera i exempelvis ett terroristbrott. Förslagen ligger därmed nära en kriminalisering av den fria tanken, vilket är en ordning som ligger långt ifrån den svenska rättstraditionen. Om förslaget genomförs skulle exempelvis en person som stiger på en flygbuss till i akt och mening att resa iväg för att ansluta sig till Daesh, men som ångrar sig och väljer att åka hem i stället för att stiga ombord på planet, ha begått ett terroristbrott redan genom att påbörja resan mot . En sådan rättsordning ter sig främmande i en demokratisk rättsstat. En kriminalisering av resor i terrorismsyfte skulle också kunna få negativa konsekvenser för det brottsförebyggande arbetet genom att exempelvis föräldrar och anhöriga avstår från att söka hjälp eller kontakta rättsvårdande myndigheter om de misstänker att deras barn är i riskzonen, vilket även Säkerhetspolisen och andra remissinstanser påpekar i sina remissvar. Med tanke på att Säkerhetspolisens förebyggande arbete för att förhindra terroristbrott i stor utsträckning bygger på tips från allmänhet och anhöriga, bör denna aspekt beaktas med stort allvar. Kriminaliseringen riskerar även att fånga upp dem som reser i helt andra syften än att ansluta sig till exempelvis Daesh. Möjligheterna till lagföring grundad på de föreslagna straffbestämmelserna avseende såväl mottagande av utbildning som resor i terrorismsyfte kan förväntas bli begränsade, dels eftersom det förefaller svårt att i ett enskilt fall utreda och bevisa huruvida en gärning, t.ex. att ta emot utbildning för terrorism, har begåtts med den särskilda avsikt som krävs för straffansvar, dels kan det komma att bli svårt att skilja en straffbar gärning från andra gärningar som företas med avsikter som är legitima enligt den internationella humanitära rätten, t.ex. att motta träning för att delta i militärt nödvändiga och proportionerliga anfall. Utredningen och propositionen saknar ett djupare resonemang kring hur de föreslagna straffbestämmelserna förhåller sig till den humanitära rätten, existerande bestämmelser om exempelvis krigsförbrytelser samt hur de tilltänkta gärningarna ska bedömas straffrättsligt. I de fall det föreligger en överlappning av vad som är en legitim stridshandling enligt den humanitära rätten och vad som är att anse som en terroristhandling riskerar det därmed att uppstå eventuella tveksamheter kring lagligheten av exempelvis undervisning och deltagande i utbildning i den humanitära rätten. Avsaknaden av tydliga skrivningar kan därmed få allvarliga konsekvenser för exempelvis den viktiga utbildningsverksamhet som vidtas av Röda Korset och andra humanitära organisationer. bedömning är att den föreslagna kriminaliseringen sannolikt inte kommer att få någon preventiv effekt och att lagstiftningen därmed saknar betydelse för att förhindra eventuell brottslighet, vilket även påtalas i utredningen (SOU 2015:63) och i flertalet remissyttranden. Säkerhetspolisen anger i sitt remissvar att de ”kan förutse svårigheter med att styrka att avsikten med resan är att begå, planera, förbereda eller delta i terroristhandlingar respektive att ge eller ta emot terroristträning. De föreslagna brotten har en så tidig fullbordanspunkt att straffbestämmelserna främst kommer att kunna tillämpas reaktivt, dvs. när en person återvänt till från en resa och det finns bevisning om att han eller hon deltagit i träningsläger eller liknande”. Om förslaget genomförs skulle det sannolikt inte förhindra någon från att resa, utan på sin höjd bara kunna tillämpas för att lagföra återvändare i efterhand. I sådana fall bör dessutom befintlig lagstiftning kunna tillämpas. anser därför att fokus bör läggas på att skapa förutsättningar för att befintlig folkrättslig och straffrättslig lagstiftning ska kunna tillämpas på ett effektivt sätt i stället för att införa de straffbestämmelser som föreslås. Det finns en omfattande lagstiftning avseende terrorbrott och terrorhandlingar som även täcker in handlingar på förberedelse- och försöksstadiet. Den låga frekvensen av fällande domar avseende terroristbrott beror till stor del på svårigheten att samla tillräcklig bevisning för lagföring. Denna brist avhjälps inte genom att konstruera nya straffrättsliga bestämmelser som synes nästintill omöjliga att tillämpa, åtminstone i ett brottspreventivt syfte. Förslagen till straffbestämmelser avseende utbildning och resor inskränker människors rörelsefrihet och informationsfrihet på ett sätt som inte kan anses överensstämma med vad som stadgas i och 2 kap. regeringsformen (RF). För att en inskränkning av dessa rättigheter ska vara tillåten krävs att åtgärden tillgodoser ändamål som är godtagbara i ett demokratiskt samhälle och varken går utöver vad som är nödvändigt med hänsyn till det eftersträvade ändamålet eller sträcker sig så långt att den utgör ett hot mot den fria åsiktsbildningen. Det ska således råda en balans mellan mål och medel samt vara sannolikt att det angivna syftet uppnås genom vidtagna medel. Finns det möjlighet att välja mellan flera verksamma åtgärder ska det minst tyngande alternativet väljas. De aktuella lagförslagen innebär, som ovan berörts, en kriminalisering av handlingar som och rum ligger långt ifrån det fullbordade terroristbrottet och är förenade med såväl gränsdragningsproblem som bevissvårigheter på ett sätt som innebär att det åsyftade ändamålet – att motverka terrorism – sannolikt inte kan uppfyllas. I såväl utredningen som propositionen saknas en djupgående analys och redogörelse för hur de föreslagna straffbestämmelserna i praktiken ska kunna tillgodose det avsedda ändamålet. Att införa dessa straffbestämmelser synes således inte vara någon effektiv åtgärd som står i proportion till den fri- och rättighetsinskränkning och rättsosäkerhet m.m. som förslagen innebär, varmed värdet och behovet av den föreslagna kriminaliseringen starkt kan ifrågasättas. I propositionen hänvisas till och motiveras lagförslagen med att vi är folkrättsligt bundna av FN:s säkerhetsråds resolution (2014). anser att det är av stor vikt att fullföljer internationella åtaganden och följer de folkrättsliga akter, såsom och resolutioner, som vi är bundna av. är dock även bundet av och förpliktigat att följa vad som stadgas i , vår grundlag och vad som följer av grundläggande rättsprinciper i en rättsstat. Det har tidigare gjorts undantag från FN-resolutioner som ansetts strida mot vår svenska rättstradition. bedömer att de lagförslag och det underlag som presenterats i detta fall ur flera aspekter, såsom ovan berörts och som även belysts av flera remissinstanser, är bristfälliga och innebär ett åsidosättande av rättssäkerhet och grundläggande rättsprinciper samt medför långtgående inskränkningar av mänskliga fri- och rättigheter på ett sätt som inte kan bortse från. Vi anser således att den föreslagna lagstiftningen inte överensstämmer med svensk rättstradition och de grundläggande rättsliga principer som bör upprätthållas i en rättsstat. Därmed kan vi inte acceptera införandet av de föreslagna åtgärderna – trots att de vilar på en resolution från – på det sätt som föreslås. 5 Straff för finansiering av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall Regeringens förslag till ändringar av lagen (2002:444) om straff för finansieringen av särskilt allvarlig brottslighet i vissa fall innebär en synnerligen omfattande kriminalisering av en mängd transaktioner och handlingar, oavsett deras syfte, som normalt sett betraktas som helt vardagliga och i vissa fall även behjärtansvärda och motiverade av humanitära skäl. Det kan handla om allt från att ge gåvor till någon, att på olika sätt bidra till en anhörigs försörjning eller att förnödenheter tillhandahålls flyktingar i ett krigsområde, till att ge bidrag till humanitära projekt och organisationer. är det förbjudet att ge pengar eller andra bidrag till en terroristorganisation, om syftet med gåvan är att bidra till terroristbrott. Humanitär hjälp, såsom tillhandahållande av mediciner och filtar, är dock tillåten att ge även till terrororganisationer. Regeringens förslag får dock till följd att humanitär hjälp i vissa fall kriminaliseras. Avgränsningen av det straffbara området bestäms nämligen uteslutande av om mottagaren, en enskild eller en sammanslutning av personer, begår, försöker begå, förbereder eller medverkar till särskilt allvarlig brottslighet. Vilket syftet bakom transaktionen är saknar således betydelse. Det uppställs inte heller något krav på att det ska finnas ett samband mellan transaktionen och den särskilt allvarliga brottsligheten. Avsaknaden av ett sådant krav innebär dels att det inte krävs att egendomen som har överförts ska användas på ett visst sätt, vilket det görs i de redan befintliga punkterna i den paragraf som den föreslagna straffbestämmelsen avser att komplettera. Dels krävs det inte att de brottsliga gärningarna är pågående när transaktionen sker utan de kan lika gärna ligga eller redan ha inträffat. Förutom att detta inte tydligt framgår av lagtexten så innebär avsaknaden av ett sådant kausalitetsrekvisit en betydande brist avseende precision och tydlighet avseende det straffbara området och handlandet. I författningskommentaren anges att bedömningen av brottsliga gärningar som redan har inträffat bör kunna påverkas av vilken tid som förflutit sedan de relevanta gärningarna inträffat och om personen avtjänat sitt straff eller tagit tydligt och uppriktigt avstånd från sådana handlingar. Någon närmare vägledning avseende vilka tidsramar det kan röra sig om anges dock inte. I fråga om gärningar som ännu inte inträffat ges inte någon vägledning alls. Detta får anses vara en brist som på ett påtagligt sätt förstärker den otydlighet som lagförslaget är behäftat med. När det gäller bedömningen av vad som är en terroristorganisation räcker det inte enbart med att utgå från t.ex. FN:s eller EU:s lista över terroristorganisationer. Att en individ eller organisation förekommer på en sanktionslista utgör enligt författningskommentaren visserligen en omständighet som starkt talar för att det rör sig om en terrorist eller en terroristorganisation, men det förhållandet är dock varken nödvändigt eller tillräckligt för att det ska vara bevisat att det är fråga om en terrorist eller en terroristorganisation. Om den föreslagna bestämmelsen funnits hade det sannolikt varit kriminellt att ge ekonomiskt stöd till ANC i . Lagförslagen kan därmed tänkas göra det betydligt svårare för framtidens versioner av att slåss för demokratisk utveckling och minoriteters rättigheter. I sitt remissvar pekar Röda Korset dessutom på den oförutsebarhet som råder med anledning av avsaknaden av en tydlig definition om vem som är terrorist. PKK är klassad som en terroristorganisation, men får ändå stöd av i den gemensamma kampen mot Daesh. Peshmerga är inte klassad som en terroristorganisation och mottar bl.a. utbildning av . Det avgörande för om det är lagligt att stödja en viss organisation eller inte tycks således vara vilken sida organisationen slåss för i ett krig. Kriminaliseringen som föreslås ställer således absurda och orimliga krav avseende givarens kunskap om såväl terroristlagstiftningen som insikt om mottagarens eventuella tidigare eller framtida förehavanden eller kopplingar till en terroristorganisation. Konsekvensen av lagstiftningen, om den genomförs, kan bli att en mormor som ger pengar till sitt barnbarn i avsikt att pengarna ska användas till hens livsuppehälle inte befrias från straffansvar – om det visar sig att barnbarnet på något sätt har varit eller kommer att vara engagerad i en organisation som deltar i en väpnad kamp mot exempelvis en ockupationsmakt och av motståndarna och eventuellt även av omvärlden kallas för terrorister – även om gåvan faktiskt används just så som den var tänkt, till barnbarnets livsuppehälle. Gåvan kommer ändå att räknas som finansiering av terrorism och givaren, mormodern, som då har begått en brottslig gärning, riskerar därmed fängelse. Mormodern kan även få räkna med att utsättas för hemliga tvångsmedel. Förslaget påverkar dock inte bara enskilda utan kan även försvåra och hota de humanitära hjälporganisationernas arbete i hela världen om alla former av samröre eller stöd, oaktat syftet med stödet, till människor eller grupper som anses vara terrorister kriminaliseras. Humanitära organisationer, såsom Röda Korset, har till uppgift att opartiskt hjälpa krigets offer, vilket bl.a. kan innebära att utbilda beväpnade grupper från olika sidor i konflikter i humanitär rätt, första hjälpen och krigs-kirurgi. De humanitära organisationerna bistår även flyktingar i stor skala, även när det bland flyktingarna finns medlemmar i terroriststämplade organisationer. I vissa fall kan det även uppstå ett behov av att använda en terroriststämplad organisation som mellanhand för att nå fram med vaccin och andra förnödenheter till nödställda människor i områden som kontrolleras av terroristorganisationen. Samtliga av dessa aktiviteter kan genom lagförslaget komma att bli olagliga, eftersom lagförslaget inte innehåller något undantag för humanitära organisationer. Lagförslaget är illa anpassat till verkligheten och riskerar i förlängningen att hota de humanitära organisationernas verksamhet, påverka den humanitära rätten negativt och inte minst försvåra humanitär hjälp och humanitära insatser i konfliktområden. Att stärka efterlevnaden av den humanitära rätten kan ses som en del av det övergripande arbetet med att bekämpa terrorism och dess effekter. Om den humanitära rätten efterlevs av t.ex. icke-statliga grupper som tillika kan anses vara terroristorganisationer, blir det humanitära lidandet i konfliktområden mindre och humanitära hjälpaktörer ges bättre förutsättningar att hjälpa de mest drabbade. Vissa av de gärningar som propositionens förslag i stort avser att träffa är förbjudna enligt den humanitära rätten, men lagförslaget innebär även att handlingar som är tillåtna enligt den humanitära rätten kriminaliseras.