frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Det framgår inte heller om de uppgifter som begärs in kommuniceras med den intagne. På liknande sätt förhåller det sig med anstalten Johannesbergs rutiner. Det kan noteras att det inte heller av anstalten Salbergas rutiner framgår om yttranden från kommuniceras med den in- tagne innan anstalten fattar beslut i ärendet. Av anstalten information om handläggning av besöks- och te- lefontillstånd framgår att det i brottsofferslussens arbete ingår att ”samverka” med barn- och ungdomspsykiatrin, eller med andra aktörer. I det material som anstalterna och Norra lämnat in framkommer inte om exempelvis anhöriga eller kontaktas i sam- band med utredningen vid ansökningar om telefon- och besökstillstånd, hur eventuella uppgifter dokumenteras och kommuniceras eller hur frågan om sek- retess hanteras. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Av anstalten beskrivning framgår att kontakt kan komma att tas med brottsoffer och andra myndigheter samt att det behövs ett sekretessmedgi- vande från den intagne. Det finns ingen närmare beskrivning av eventuella ru- tiner för dokumentation och kommunicering. På liknande sätt förhåller det sig med det material som kommit in från anstalten . 2.5 Uppföljning av beslutade besöks- och telefontillstånd Av utredningen i ett tidigare ärende hos JO framgår att vissa anstalters brotts- offerslussar utvärderar beslutade besöks- och telefontillstånd genom att ta kon- takt med den som tillståndet avser.28 Vid granskningen av det inhämtade materialet har det framkommit att det bara är två anstalter29 som omnämner att det i brottsofferslussarnas arbete även ingår att följa upp beslutade besöks- och telefontillstånd. Av anstalten Norras information om besök och tele- foni via brottsoffersluss framgår att s.k. BOS-besök kan följas upp om det är ”aktuellt att följa upp ett meddelat tillstånd för att kunna göra en bedömning av skaderekvisitet”. Av anstalten beskrivning framgår att brottsoffer- ”följer upp mä/brottsoffer såväl som klient efter ett eventuellt möte”. Med anledning av detta konstaterades följande i JO:s sammanställning: Rutinerna vid anstalten Norra verkar alltså vara att meddelade tillstånd följs upp om det framkommer något förhållande i samband med besök som gör att tidigare meddelade beslut går att ifrågasätta, medan an- stalten beskrivning kan tolkas som om enbart brottsoffersluss- möten följs upp. Det framgår inte av beskrivningarna på vilket sätt uppfölj- ningen görs eller hur resultatet av den ska dokumenteras. I fråga om övriga anstalter framgår det inte av det inhämtade materialet om meddelade tillstånd följs upp och utvärderas, samt i så fall när en sådan uppföljning ska göras. 3 Den fortsatta utredningen Med utgångspunkt i den sammanställning som redovisats ovan kunde det kon- stateras att det inte finns ett gemensamt arbetssätt för brottsofferslussarna. Det visade sig bl.a. i de olikheter som finns i det material som hade lämnats in. Medan vissa anstalter har omfattande rutinbeskrivningar30 har andra anstalter inte några särskilda rutiner31. Vidare konstaterades att det i viss mån är oklart om landets brottsofferslussar handlägger ärenden på ett sådant sätt att exempelvis förvaltningslagens krav uppfylls. Av den anledningen förelades Kriminalvården att ge sin syn på hur rutinerna för brottsofferslussarna bör se ut i samband med handläggningen av ansök- ningar om besöks- och telefontillstånd samt permissionsärenden. Kriminalvår- dens yttrande skulle särskilt beröra frågan hur brottsofferslussarnas verksamhet bör bedrivas för att den ska vara förenlig dels med förvaltningslagen, dels med Kriminalvårdens uppdrag. 28Se JO 2014/15 s. 268 (dnr 3591-2013). 29Anstalterna och Norra. 30Exempelvis anstalten Salberga. 31Exempelvis anstalterna och . 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Kriminalvården yttrade sig genom generaldirektören , som anförde bl.a. följande: Yttrande har hämtats in från regionerna , Mitt, Väst, Öst och Syd samt från klientenheten, enheten för ekonomi och planering och från verks- ledningens kansli. Region har, mot bakgrund av att regionen inte haft någon brottsoffersluss och inte längre har några platser för den målgrupp som avses, avstått från att yttra sig. Av inhämtade yttranden framgår inte annat än att JO:s beskrivning av Kriminalvårdens brottsofferslussar i allt väsentligt är riktig. Region och , anstalten , har dock lämnat följande förtydliganden avseende brottsofferslussarnas handläggning. Region har i yttrande anfört bl.a. följande. Såväl SARA- bedömningar som andra uppgifter som brottsofferslussen inhämtar och som kan få betydelse för den dömdes verkställighet dokumenteras i behand- lingsjournalen. För det fall det för handläggningen av ett ärende bedöms nödvändigt att lämna sekretessbelagda uppgifter om den intagne för att kunna inhämta upplysningar från någon utomstående inhämtar anstalten samtycke från den intagne om att efterge sekretess. Ett sådant samtycke journalförs. Samtycket bör inte vara alltför generellt hållet och det bör ut- formas så att det endast avser undantag för sekretess vid ett särskilt tillfälle eller till en viss person. Om den intagne inte samtycker så fattas beslut ba- serat på övriga tillgängliga uppgifter i ärendet. Det beslutsunderlag som Kriminalvården har upprättat i ett ärende kommuniceras med den intagne, som ges möjlighet att bemöta detta innan beslut fattas. Anstalten tillbakavisar att s.k. skulle ha en be- slutsfattande roll och poängterar att det är kriminalvårdschefen som är be- slutsfattande. är en bred kollektiv mötesform som leds av kriminalvårdschefen eller dennes ställföreträdare. Av 7 kap. 1 § fängelselagen (2010:610, FäL) framgår följande. En intagen får ta emot besök i den utsträckning det lämpligen kan ske. Ett besök får dock vägras om det 1.kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom kon- troll enligt 2 eller 3 §, 2.kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3.på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 7 kap. 4 § FäL framgår följande. En intagen får stå i förbindelse med en annan person genom elektronisk kommunikation i den utsträckning det lämpligen kan ske. Sådan kommunikation får dock vägras om den 1.kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom av- lyssning enligt 5 §, 2.kan motverka den intagnes anpassning i samhället, eller 3.på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Av 10 kap. 1 § första stycket FäL framgår en intagen får, för att underlätta hans eller hennes anpassning i samhället, beviljas tillstånd att vistas utanför anstalt (permission) om 1.minst en fjärdedel av strafftiden, dock , har avtjänats, och K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 2.det inte finns en påtaglig risk för att den intagne kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. Av 7 kap. 25 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:1) om fängelse (FARK Fängelse) framgår att vid prövningen av om besök eller elektronisk kommunikation kan medföra skada för annan ska särskilt beaktas om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne eller annars har en sådan relation till den intagne att en kontakt skulle medföra skada för den personen eller för ett brottsoffer. Av 7 kap. 26 § FARK Fängelse framgår följande. Den som en intagen vill ta emot besök av eller kommunicera elektroniskt med ska tillfrågas om han eller hon samtycker till att kontakten ska äga rum. I samband med det ska den som kontakten ska äga rum med informeras om att han eller hon, om samtycke till kontakt lämnas, kan komma att regi- streras i Kriminalvårdens datasystem, att Kriminalvården, om samtycke till kontakt lämnas, kan komma att undersöka om han eller hon är dömd eller misstänkt för brott eller för att utöva brottslig verksamhet och inhämta upplysningar om hans eller hennes personliga förhållanden i övrigt, samt att han eller hon kan komma att bli föremål för kroppsvisitation eller ytlig kroppsbesiktning vid ett besök. Den intagne ansvarar för att samtycke inhämtas på en blankett som fast- ställs av Kriminalvården. Det gäller dock inte om den som kontakten ska äga rum med är brottsoffer till den intagne och Kriminalvården inhämtar samtycke, eller om det finns särskilda skäl. Enligt 35 kap. 15 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400, OSL) gäl- ler sekretess inom för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller annat allvarligt men om uppgiften röjs. Sekretessen gäller inte beslut av Kriminalvården eller en övervakningsnämnd. Enligt 7 § förvaltningslagen (1986:223, FL) ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av 15 § FL framgår att uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet skall antecknas av myndigheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot nå- gon enskild. Av 16 § FL framgår att en sökande, klagande eller annan part har rätt att ta del av det som har tillförts ärendet, om detta avser myndighetsutövning mot någon enskild. Rätten att ta del av uppgifter gäller med de begräns- ningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Enligt 17 § FL framgår följande. Ett ärende får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Myndigheten får dock avgöra ärendet utan att så har skett 1.om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse el- ler om åtgärderna av någon annan anledning är uppenbart obehövliga, 2.om ärendet rör tjänstetillsättning, antagning för frivillig utbildning, be- tygssättning, tilldelning av forskningsbidrag eller något jämförbart och det inte är fråga om prövning i högre instans efter överklagande, 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D 3.om det kan befaras att det annars skulle bli avsevärt svårare att genom- föra beslutet i ärendet, eller 4.om avgörandet inte kan uppskjutas. Myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt, genom van- ligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Underrättelseskyldigheten gäller med de begränsningar som följer av 10 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400). Såsom JO:s sammanställning visar arbetar således de olika anstalterna i viss mån på olika sätt. Kriminalvårdens uppfattning är dock att det inte är nöd- vändigt, eller ens eftersträvansvärt, att likrikta brottsofferslussarnas organi- sation i detalj. Det centrala är, oavsett val av organisation, att ärendehand- läggningen sker rättssäkert, uppfyller förvaltningslagens handläggnings- krav samt sker inom ramen för gällande sekretesslagstiftning. En ökad na- tionell/central samordning rörande arbetssättet skulle dock kunna bidra till såväl effektivitets- som rättssäkerhetsvinster. Kriminalvården genomgår en omorganisation som kommer att främja en sådan sam- ordning. Samma formkrav gäller för brottsofferslussarnas ärendehandläggning som vid annan ärendehandläggning i fråga om bl.a. sekretess och förvalt- ningslagen. Det är därför tveksamt om det behövs en särskild nationell ru- tinbeskrivning för ärendehandläggning i brottsofferslussverksamheten. Så- dana gemensamma rutiner kan vidare vara svåra att finna utifrån att de ak- tuella anstalterna som har inrättade brottsofferslussar har olikartade grund- uppdrag. Brottsofferslussar finns även i skilda säkerhetsklasser. Enligt Kri- minalvårdens uppfattning är det viktigaste att de personer som arbetar med brottsofferslussar har en god kunskap för att hantera uppdraget samt att handböckerna rörande bl.a. förvaltningsrätt och sekretess ger god vägled- ning för hur ärenden ska handläggas, bl.a. avseende dokumentationsplikt och kommunikationsskyldighet, och hur sekretessfrågor ska hanteras. När det gäller brottsofferslussarna finns även viss ledning i handboken om be- sök och elektronisk kommunikation i anstalt och häkte. Vägledning gäl- lande bl.a. vilka instrument som ska användas vid riskbedömningar inför beslut och hur dessa ska dokumenteras i ett ärende samt vilken roll brotts- offerslussen bör ha i handläggning av ärenden och vid beslutsfattande finns i viss utsträckning i boken ”Vägledning i arbetet med sex- och relations- problematik – brottsoffer i fokus”. Vem som har rätt att fatta beslut om t.ex. besök eller permissioner framgår av arbetsordningen. Kriminalvården kom- mer att överväga om det finns behov av att underlätta brottsofferslussarnas handläggning av ärenden, exempelvis genom att ta in exempel från detta område i Kriminalvårdens befintliga handböcker. Kriminalvården kommer även, mot bakgrund av JO:s sammanställning samt synpunkter från region- erna, överväga om det behövs en central uppdragsbeskrivning för brottsof- ferslussarnas verksamhet. Brottsofferslussarnas verksamhet är avgränsad gentemot exempelvis so- cialtjänstens område på så sätt att utgångspunkten är att Kriminalvården ansvarar för klienten och för brottsoffret och dess närstående. JO har i beslut , dnr 343-201132, uttalat bl.a. att det i Kri- minalvårdens uppdrag inte ligger att se till att den som utsatts för brott och dennes närstående får stöd och hjälp utan att detta hör till socialnämndens uppgifter. Kriminalvårdens kontakter med intagnas närstående måste inrik- tas på att inhämta uppgifter som behövs som underlag vid bedömningen av 32 JO 2012/13 s. 194, JO:s anm. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 om det finns risk för skada för den närstående genom beslut som Kriminal- vården fattar. JO har vidare uttalat att för det fall uppfattning i fråga om lämplighet av kontakt mellan en intagen och en närstående ef- terfrågas bör Kriminalvården godta en eventuell bedömning av socialtjäns- ten att anledning att utredning efter en orosanmälan saknas och göra sitt ställningstagande utifrån det beslutsunderlag som finns (jfr JO beslut , dnr 343-2011). Inom ramen för serviceskyldigheten kan dock Kriminalvården förklara gränsdragningen för ett brottsoffer mellan å ena sidan ansvar och å andra sidan Kriminalvårdens ansvar. Vid förfrågan från brottsoffret bör Kriminalvården även vara behjälplig med att hänvisa till rätt myndighet, jfr JO:s beslut , dnr 2242- 201233. JO:s uppfattning är att Kriminalvårdens personal inte bör ta kontakt med socialtjänst, ideella organisationer, vårdgivare osv. för målsägandens räkning. Kriminalvården kommer på olika sätt fortsätta uppmärksamma personalen, särskilt de som arbetar med brottsofferslussar, på gränsdrag- ningen mellan Kriminalvårdens och uppdrag. Kriminalvår- dens konstaterar dock att det är en svår gränsdragning att uppfylla service- skyldigheten utan att riskera att gå utanför Kriminalvårdens uppdrag. JO är vidare av uppfattningen att Kriminalvården bör avhålla sig från att på nytt kontakta en anhörig när det uppkommer frågor om lämplighet av ett meddelat besöks- eller telefontillstånd då anstalten genom ett sådan uppföl- jande åtgärd riskerar att överträda gränsen för Kriminalvårdens uppdrag (jfr beslut , dnr 3591-2013). Mot bakgrund av att det i Kri- minalvårdens uppdrag varken ingår att utreda eventuella misstänkta miss- förhållanden i fråga om barn eller att ge brottsoffer stöd och hjälp bör Kri- minalvården i en sådan situation enligt JO begränsa sina åtgärder till att återkalla telefontillståndet och göra en orosanmälan till . Kri- minalvården vill dock understryka att myndigheten alltid måste kunna göra den utredning som behövs för att kunna bedöma om ett tillstånd till telefoni eller besök kan beviljas, alternativt fortsätta gälla, i enlighet med gällande lagstiftning. Återkallelse av ett tillstånd har ofta stora konsekvenser och bör därför inte ske utan att det finns ett ordentligt underlag. Det kan därför fin- nas behov av att i vissa fall kontakta en vårdnadshavare för att exempelvis utreda om kontakten kan vara till skada för barnet. Anledningen till att jag beslutade att granska brottsofferslussarnas verksamhet var att det har förekommit flera klagomål från intagna mot denna del av Kriminalvårdens verksamhet. De utredningar som har gjorts i samband med klagomålen visar att det har förekommit en del felaktigheter i brottsofferslussarnas arbete, och att det också har rått oklarhet om vad uppdra- get består i och gränserna för detta. Det som gör brottsofferslussarnas verksamhet speciell är att den inte enbart berör personer som är intagna i kriminalvårdsanstalter. Eftersom syftet med verksamheten är att ”skydda brottsoffer inom kriminalvården”34, har kriminal- vårdstjänstemän regelbunden kontakt med personer som har blivit utsatta för brott. Det innebär exempelvis att kriminalvårdspersonal tar kontakt med anhö- riga till intagna för att utreda förutsättningarna för telefon- och besökstillstånd 33JO 2013/14 s. 266, JO:s anm. 34Se Harnesk m.fl., Vägledning i arbetet med sex- och relationsproblematik – brottsoffer i fokus, Kriminalvården, 2013, s. 10. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D och om sådana tillstånd kan anses vara förenliga med fängelselagens bestäm- melser.35 Eftersom brottsofferslussarnas verksamhet även berör personer utan- för kriminalvårdsanstalterna och dessutom i vissa fall tangerar gränsen för Kri- minalvårdens uppdrag är jag av uppfattningen att det måste ställas höga krav på att handläggningen är rättssäker. 5.1 En myndighet för att uppnå rättssäkerhet Kriminalvården är en myndighet. Ett av skälen för att lagstiftaren valde att slå ihop de lokala kriminalvårdsmyndigheterna till en nationell myndighet var att den organisation som hade existerat dittills hade svårt att upprätthålla tillräcklig kompetens inom bl.a. området rättsvård. Det uppfattades som en stor brist som medförde att likartade ärenden inte behandlades på ett likartat sätt vid olika myndigheter. Dåvarande var av uppfattningen att en enmyndighetsorganisation skulle underlätta på detta område och därmed leda till ett effektivare resursutnyttjande.36 Regeringen uttalade att en omorganisation skulle leda till en ökad flexibilitet och en mer effektivt bedriven verksamhet. Därmed skulle det skapas förutsätt- ningar för en verksamhet präglad av kvalitet, rättssäkerhet, effektivitet och kompetens som förhållandevis snabbt och enkelt kan anpassas efter ändrade förutsättningar.37 Målsättningen för Kriminalvårdens verksamhet måste alltså vara att likar- tade fall behandlas på ett likartat sätt. Hur ett ärende handläggs ska alltså inte vara beroende av vilken anstalt som en intagen är placerad i. 5.2 Allmänna utgångspunkter för verksamhetsutveckling En myndighets verksamhet är sällan statisk. Det finns därmed ett behov av att kontinuerligt förfina och förändra arbetssätt och rutiner allteftersom samhället utvecklas och myndighetens uppdrag förändras. För att göra detta arbete mer hanterbart har jag förståelse för om en myndighet vid utvecklingen av nya ar- betssätt väljer att inledningsvis starta ett pilotprojekt på något eller några verk- samhetsställen. För att det ska vara möjligt att genomföra ett sådant projekt är det enligt min mening nödvändigt att myndigheten redan från början i en central uppdragsbe- skrivning ger arbetssättet tydliga ramar. En uppdragsbeskrivning är inte nöd- vändig enbart för att säkerställa att arbetssättet uppfyller de grundläggande krav 35Se 7 kap. 1 och 4 §§ fängelselagen enligt vilka besök och telefonkontakter får nekas om de kan äventyra säkerheten på ett sätt som inte kan avhjälpas genom bevakning eller avlyssning, kan motverka den intagnes anpassning i samhället eller om de på annat sätt kan vara till skada för den intagne eller någon annan. Se även 10 kap. 1 § 2 samma lag enligt vilken Kriminal- vården kan neka en intagen permission om det finns en påtaglig risk för att han eller hon kommer att begå brott, undandra sig straffets fullgörande eller på annat sätt missköta sig. En- ligt 10 kap. 5 § samma lag får ett permissionsbeslut förenas med vissa villkor som den intagne ska rätta sig efter. Ett sådant villkor kan exempelvis bestå i ett förbud att vistas i ett visst geografiskt område eller att ta kontakt med brottsoffer (se Kriminalvårdens allmänna råd till bestämmelsen). 2004/05:176 s. 49 f. 2004/05:176 s. 51. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 som kan ställas på en viss myndighets arbete. Den är även en förutsättning för att myndigheten ska kunna göra en utvärdering av projektet. Om myndigheten efter en utvärdering anser att arbetssättet ska användas i större skala, har myndigheten ett ansvar för att se till att samtliga verksamhets- ställen får det stöd och de instruktioner som krävs för att arbetssättet ska kunna tillämpas på ett likartat sätt inom hela myndigheten. Därefter har myndigheten ett ansvar för att säkerställa att arbetssättet även fortsättningsvis tillämpas på ett enhetligt sätt inom myndigheten. Det innebär att myndigheten genom t.ex. fortbildning och rättsvårdande insatser måste se till att tillämpningen av meto- den även är rättssäker. Personalen har i och för sig förvaltningslagen och annan lagstiftning till sin hjälp vid handläggningen av ärenden inom brottsofferslussarna. Myndigheten har emellertid ett ansvar att se till att det inte uppstår lokala skillnader i hand- läggningen på grund av att olika verksamhetsställen har valt att organisera verksamheten på olika sätt. Myndigheten måste se till att organisationen är ut- formad på ett sådant sätt att likartade fall hanteras på ett likartat sätt och därmed att verksamheten är rättssäker. För att uppnå en rättssäker hantering är det enligt min mening absolut nödvän- digt att de grundläggande dragen i en viss del av Kriminalvårdens verksamhet ser likadana ut oavsett i vilken anstalt verksamheten är inrättad. Som Kriminal- vården har framhållit finns det lagstiftning som tillkommit i syfte att ärenden ska hanteras på ett rättssäkert sätt. Jag vill även framhålla att brottsofferslus- sarnas verksamheter i inte obetydlig omfattning består i att tillämpa bestäm- melser i fängelselagen. Kriminalvården har vidare uppgett att det enligt myndigheten inte är nöd- vändigt eller ens eftersträvansvärt att likrikta brottsofferslussarnas organisa- tioner i detalj. Den sammanställning som har gjorts i ärendet visar emellertid enligt min mening att problemet med brottsofferslussarna är väsentligt större än vissa skillnader på detaljnivå. Vissa brottsofferslussar arbetar endast med frågor som berör telefon- och besökstillstånd, medan andra brottsofferslussar är delaktiga i såväl dessa frågor som frågor om permissioner och utslussning av intagna. Några brottsofferslus- sar gör omfattande utredningar, medan det i andra fall är oklart vilka utredning- ar som brottsofferslussarna gör. I vissa fall utvärderar brottsofferslussarna ge- nomförda telefonsamtal och besök, medan det inte sker i andra fall. Skillnaderna finns även i de rutinbeskrivningar och mallar som brottsoffer- slussarna använder sig av. Det finns exempel på omfattande dokument som reglerar verksamheten i detalj38 och som i mina ögon framstår som ändamåls- enliga. Andra anstalter har väldigt kortfattade dokument eller saknar helt ruti- ner.39 Det finns även skillnader i vilken information som de intagna får i re- spektive anstalt om denna verksamhet. Skillnaderna kan inte förklaras med att 38Se exempelvis anstalterna Johannesberg och Salberga. 39Se exempelvis anstalterna och . 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D anstalterna tillhör olika säkerhetsklasser och att det finns påtagliga skillnader mellan anstalter i samma säkerhetsklass.40 5.4 Avsaknaden av central styrning Som nämnts tidigare bedrevs brottsofferslussarnas verksamhet inledningsvis i två anstalter och var begränsad till ärenden om besöks- och telefontillstånd.