frsrdg · H304RS5 · 2016-06-14 00:00:00 — Den nya lagen ska heta lag om budget och ekonomiadministration för myndigheter. REA-lagens bestämmelser gäller som framgår ovan inte för . Ekonomiadministrativa bestämmelser för finns i lagen (1988:1385) om riksbank, förkortad riksbankslagen. I den mån kommitténs förslag även har berört behandlas förslagens eventuella påverkan på riksbankslagen i anslutning till det aktuella avsnittet. Majoriteten av remissinstanserna har tillstyrkt, delar kommitténs uppfattning om eller har inte haft någon invändning mot förslagen i betänkandet. ser positivt på de förslag kommittén lämnat och menar att den föreslagna nya lagen innebär en ändamålsenlig och tydlig anpassning till genomförda förändringar på det statliga ekonomiadministrativa området. bedömer att de föreslagna anpassningarna till budgetlagen och de övriga ändringarna är lämpliga och väl motiverade. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag I likhet med kommittén anser riksdagsstyrelsen att den nuvarande lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och ska upphävas och ersättas med en ny lag. Den nya lagen ska heta lag om budget och ekonomiadministration för myndigheter. 6 Budgetering och redovisning 6.1 Inkomsttitlar och anslag Riksdagsstyrelsens förslag: Av den nya lagen ska det framgå att för budgetering och redovisning av myndighetens inkomster och utgifter på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster och ramanslag för utgifter för bestämda ändamål användas. I 1 § första stycket REA-lagen anges att lagen innehåller bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen. Av 4 § första stycket REA-lagen framgår att när enligt 9 kap. 3–5 §§ regeringsformen anvisar anslag till angivna ändamål ska anslagstypen ramanslag användas. Kommitténs överväganden och förslag Av 9 kap. 3 § regeringsformen framgår bl.a. att beslutar om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. Av regeringsformen framgår däremot inte vad de inkomster som beräknar ska budgeteras och redovisas mot. Inte heller regleras i regeringsformen vilka slags anslag som finns. Av 3 § lagen om statsbudgeten framgick att det fanns tre olika anslagstyper – obetecknade anslag, reservationsanslag och ramanslag – för vilka olika villkor gällde. När REA-lagen infördes konstaterades att anslagstypen ramanslag borde användas när anvisar anslag till myndigheter, och det kom också till uttryck i 4 § REA-lagen (framst. 2005/06:RS5 s. 34). är ramanslag den enda anslagstyp som används inom staten. I samband med att budgetlagen infördes avskaffades också alla andra anslagstyper än ramanslag. I 3 kap. 2 § budgetlagen anges numera att ramanslag ska användas vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål. Av 3 kap. 1 § budgetlagen framgår vidare att för budgetering och redovisning av inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. Någon motsvarande bestämmelse som introducerar begreppet inkomsttitel finns inte i REA-lagen. Begreppen inkomsttitel och ramanslag används inte i regeringsformen men är av central betydelse för de bestämmelser om budgetering och redovisning som meddelas i de lagar som knyter an till regeringsformens bestämmelser. I budgetlagen finns bestämmelser om att inkomsttitlar ska användas för budgetering och redovisning av olika slag av inkomster och att ramanslag ska användas vid budgetering av utgifter för bestämda ändamål. Enligt kommittén behövs bestämmelser som introducerar dessa begrepp också i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Till skillnad från den nuvarande regleringen i REA-lagen är syftet med en bestämmelse om att ramanslag ska användas inte att ge uttryck för ett val mellan olika anslagstyper. En sådan bestämmelse syftar i stället endast till att introducera begreppet inför de efterföljande bestämmelserna. På samma sätt syftar en bestämmelse om att inkomster på statens budget ska budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar till att introducera begreppet inkomsttitel inför de efterföljande bestämmelserna. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att det av den nya lagen ska framgå att för budgetering och redovisning av myndighetens inkomster och utgifter på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster och ramanslag för utgifter för bestämda ändamål användas. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 6.2 Budgetering och redovisning på statens budget Riksdagsstyrelsens förslag: Myndighetens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag på statens budget. Detta ska dock inte gälla för sådana inkomster som myndigheten får disponera. Inkomster som myndigheten får disponera ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Om inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras och redovisas mot anslag. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). Enligt 5 § REA-lagen ska inkomster som myndigheten inte disponerar redovisas mot en inkomsttitel. Av 7 § första stycket samma lag framgår att myndighetens inkomster och utgifter ska redovisas brutto på statens budget, den s.k. bruttoprincipen. I andra stycket görs ett undantag från bruttoprincipen för sådan verksamhet där inkomsterna bara ska bidra till att täcka verksamhetens utgifter. I fråga om sådan verksamhet får utgifterna redovisas netto mot anslag. Inkomster och utgifter från sådan verksamhet ska alltså redovisas på statens budget, men redovisningen får göras netto. Enligt 8 § REA-lagen ska en verksamhet där myndighetens kostnader helt ska täckas med verksamhetens intäkter och där myndigheten får disponera intäkterna inte redovisas mot anslag eller inkomsttitlar, dvs. varken verksamhetens intäkter eller kostnader ska redovisas på statens budget. REA-lagens bestämmelser i denna del är utformade med 9, 17 och 18 §§ lagen om statsbudgeten som förebild. Regeringsformen och den nya budgetlagen Enligt 9 kap. 2 § regeringsformen i dess lydelse får statens medel inte användas på annat sätt än har bestämt. Om användningen av statsmedel för skilda behov bestämmer genom budgetreglering enligt 3–5 §§. får dock bestämma att medel tas i anspråk i annan ordning. Av samma lydelse i 9 kap. 3 § regeringsformen framgick bl.a. att vid budgetregleringen bestämmer till vilka belopp statsinkomsterna ska beräknas och anvisar anslag till angivna ändamål. Av 9 § lagen om statsbudgeten framgick att inkomster som beräknas av ska redovisas mot inkomsttitel. Av de angivna bestämmelserna följde endast indirekt att inkomster som inte beräknat inte skulle redovisas mot inkomsttitel. Sådana inkomster ansågs ha specialdestinerats till en verksamhet. Inom ramen för översynen av regeringsformen ändrades bl.a. bestämmelserna om beslut om budget i 9 kap. regeringsformen. Av 9 kap. 3 § framgår numera bl.a. följande. beslutar om budget för det följande budgetåret. beslutar då om en beräkning av statens inkomster och om anslag för bestämda ändamål. kan besluta om att statens inkomster får tas i anspråk för bestämda ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag. Det senare kallas s.k. specialdestination. I samband med översynen av lagen om statsbudgeten konstaterades att det av budgetlagen uttryckligen borde framgå att de undantag från bruttoredovisning på statens budget som lagen medger bara avser inkomster som specialdestinerats till en viss verksamhet. Det konstaterades också att undantagen från bestämmelsen om bruttoredovisning av inkomster och utgifter på statens budget för specialdestinerade inkomster i form av nettoredovisning respektive redovisning vid sidan av statens budget behövde få en tydligare reglering i den nya lagen (prop. 2010/11:40 s. 35 f.). Den nya budgetlagen har utformats i enlighet med detta utan att någon ändring i sak varit avsikten. I 3 kap. 4 § budgetlagen anges att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 6 §. Av 3 kap. 6 § första stycket budgetlagen, som ersatt 9 § lagen om statsbudgeten, följer att om har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination), ska inkomsterna inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Bestämmelsen avser alla inkomster som har specialdestinerats till en viss verksamhet. Den omfattar därmed såväl belastande som frivilliga avgifter och andra inkomster, t.ex. räntebetalningar och inkomster från försäljning av egendom. En verksamhet där intäkterna helt ska täcka verksamhetens kostnader skulle enligt 18 § lagen om statsbudgeten inte budgeteras eller redovisas mot anslag eller inkomsttitlar. I förarbetena till budgetlagen anfördes att detsamma borde gälla också när en bestämd del av verksamhetens kostnader ska täckas av intäkterna. Bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket andra meningen budgetlagen gavs därför en något annan utformning än sin föregångare. Det förtydligades också i förarbetena att formuleringen ”helt eller till en bestämd del” avser sådana fall där ett ekonomiskt mål gäller för verksamheten. Vad gäller sådan verksamhet där intäkterna endast ska bidra till att täcka verksamhetens kostnader, dvs. verksamhet för vilken något ekonomiskt mål inte fastställts, anfördes i förarbetena att bestämmelsen om nettoredovisning i 17 § andra stycket lagen om statsbudgeten gav intryck av att det fanns en valmöjlighet genom att det i bestämmelsen stod ”får”. Någon sådan valmöjlighet fanns inte i och med att redovisning mot inkomsttitel enligt 18 § lagen om statsbudgeten inte skulle göras om en inkomst specialdestinerats till en verksamhet. Bestämmelsen i 3 kap. 6 § andra stycket budgetlagen har utformats i enlighet med detta. Kommitténs överväganden och förslag Bestämmelserna om budgetering och redovisning på statens budget har genomgått en omfattande omarbetning i budgetlagen jämfört med lagen om statsbudgeten. Någon egentlig förändring i sak har emellertid inte varit avsikten. Omarbetningen har motiverats dels av ändringar i regeringsformen, dels av en strävan efter att regleringen ska vara tydlig och överensstämma med praxis. En utgångspunkt för kommitténs översyn är som tidigare angetts att samma regler ska gälla för myndigheterna under som för regeringens myndigheter, såvida inte särskilda skäl motiverar en avvikelse. Detta innebär också att bestämmelserna så långt det är möjligt och ändamålsenligt bör utformas på samma sätt för att undvika tolkningsproblem. Kommittén konstaterar att strukturen och utformningen av bestämmelserna i budgetlagen i denna del gjort regleringen både mer översiktlig och lättare att förstå. Kommittén anser därför att bestämmelserna om budgetering och redovisning på statens budget i den nya lagen bör utformas med budgetlagens bestämmelser som förebild. Enligt kommittén kan det dock vara motiverat att i ett avseende avvika från budgetlagens utformning. I REA-lagen används inte begreppet specialdestinerade inkomster. I stället är det avgörande för hur budgetering och redovisning ska ske om myndigheten får disponera inkomsterna eller inte. Detta motsvarar hur bestämmelserna i 15 och 16 §§ anslagsförordningen (2011:223) är utformade. Anslagsförordningen är en del av det ekonomiadministrativa regelverket som riktar sig till myndigheterna under regeringen. Förordningen ger så att säga uttryck för det praktiska genomförandet av budgetlagens bestämmelser på myndighetsnivå. Med hänsyn till att såväl REA-lagen som den föreslagna nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter riktar sig till myndigheter anser kommittén att det är motiverat att även fortsättningsvis i lagen tala om ”inkomster som myndigheten disponerar” i stället för ”specialdestinerade inkomster”. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att myndighetens inkomster och utgifter enligt den nya lagen ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag på statens budget. Detta ska dock inte gälla för sådana inkomster som myndigheten får disponera. Inkomster som myndigheten får disponera ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Om inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras och redovisas mot anslag. Om inkomster till en obestämd del ska täcka utgifterna i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 6.3 Redovisning mot inkomsttitlar och anslag Riksdagsstyrelsens förslag: Enligt den nya lagen ska, om inte beslutar annat, redovisning mot inkomsttitlar göras enligt följande: – Inkomster av avgifter ska redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. – Övriga inkomster ska redovisas det budgetår som inkomsterna hänför sig till. – Inkomster som ska nettoredovisas ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. Redovisning mot anslag ska, om inte beslutar annat, göras enligt följande: – Utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker. Utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska dock redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. – Förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. – Övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till. Enligt 5 § REA-lagen ska inkomster som myndigheten inte disponerar redovisas mot inkomsttitel. Av 6 § fjärde stycket REA-lagen framgår att redovisning mot inkomsttitel ska göras det budgetår som inkomsten hänför sig till. Redovisningen av utgifter mot anslag görs enligt 6 § REA-lagen på olika grunder utifrån vad för slags utgifter det är fråga om. Transfereringar ska redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker (första stycket). Utgifter för egen verksamhet och utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska redovisas mot anslag det budgetår som kostnaderna hänför sig till (första och andra styckena). Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår som utgiften hänför sig till (tredje stycket). Av 6 § REA-lagen framgår också att kan besluta att redovisning mot anslag eller inkomsttitel ska göras på någon annan grund. I 4 kap. 1 § budgetlagen anges att om inte beslutar annat ska redovisning mot inkomsttitlar och anslag göras enligt 2 och 3 §§. Enligt 4 kap. 2 § budgetlagen ska inkomster av skatter och avgifter redovisas det budgetår som intäkterna hänför sig till. Övriga inkomster ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som inkomsterna hänför sig till. Av paragrafen framgår också att redovisning av sådana specialdestinerade inkomster som ska nettoredovisas mot anslag ska göras på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. I 13 § anslagsförordningen tydliggörs att även liknande ersättningar ska redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund. Med andra liknande ersättningar avses försäljningsinkomster, kostnadsersättningar och finansiella ersättningar som till sin karaktär liknar avgifter (se föreskrifter till 13 § anslagsförordningen). Utgifter för transfereringar ska enligt 4 kap. 3 § budgetlagen redovisas det budgetår då betalning sker. Förvaltningsutgifter ska enligt samma bestämmelse redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till och övriga utgifter det budgetår som utgifterna hänför sig till. Att utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska redovisas mot anslag det budgetår som kostnaderna hänför sig till framgår av ett särskilt inhämtat bemyndigande från och av 12 § anslagsförordningen. En nyhet i budgetlagen jämfört med lagen om statsbudgeten är övergången från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning av skatte- och avgiftsinkomster. Övergången motiverades enligt följande. Skatteinkomster har i praktiken redovisats på intäktsmässig grund . I fråga om inkomster av avgifter redovisas huvuddelen av statens inkomster från frivilliga och belastande avgifter intäktsmässigt vid sidan av statens budget eller netto under anslag. Det är därmed svårt att se något skäl till varför inte även motsvarande avgiftsinkomster som redovisas mot inkomsttitlar ska budgeteras och redovisas på intäktsmässig grund (se prop. 2010/11:40 s. 63). Tillägget i andra stycket om hur redovisning av inkomster ska göras vid nettoredovisning motiverades med att det låg i sakens natur att inkomster och utgifter redovisas på samma grund vid nettoredovisning (s. 63). Kommitténs överväganden och förslag myndigheter ska enligt REA-lagen redovisa sådana inkomster som de inte disponerar på inkomstmässig grund. Enligt budgetlagen gäller numera att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas mot inkomsttitel på intäktsmässig grund och inte som tidigare på inkomstmässig grund. Med hänsyn till vad som tidigare uttalats om att samma redovisningsprinciper ska tillämpas av myndigheter som gäller för statens budget i övrigt är frågan vilka effekter en övergång från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning skulle få för myndigheter. myndigheter har inte några skatteinkomster men däremot inkomster av avgifter och undantagsvis även av andra liknande ersättningar, t.ex. försäljningsinkomster, kostnadsersättningar och finansiella ersättningar, som till sin karaktär liknar avgifter. Myndigheternas inkomster utgörs främst av inkomster av avgifter från tillhandahållandet av frivilligt efterfrågade varor och tjänster. Dessa inkomster redovisas inte mot inkomsttitel och skulle därmed inte beröras av en ändring. Det finns dock ett undantag från detta, nämligen avgiftsinkomster för årlig revision enligt lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. Dessa inkomster, som uppgick till , får inte disponera, och de redovisas mot inkomsttitel. Det skulle undantagsvis också kunna förekomma andra inkomster hos myndigheterna som ska redovisas mot inkomsttitel, t.ex. inkomster från en försäljning av fast egendom hos . Dessa ska dock även fortsättningsvis redovisas mot inkomsttitel på inkomstmässig grund eftersom de är s.k. övriga inkomster. Huvuddelen av de inkomster som berörs av en övergång till intäktsmässig redovisning utgörs alltså av inkomster för årlig revision. Enligt uppgift i årsredovisning redovisar dessa inkomster på intäktsmässig grund, se t.ex. årsredovisning (2012/13:RR1 s. 53). Effekterna av en övergång från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning för avgiftsinkomster mot inkomsttitel bedöms därför bli ytterst begränsade. Slutligen bör bestämmelsen enligt kommittén även i övrigt utformas med motsvarande bestämmelse i budgetlagen som förebild. Det innebär att ett sådant förtydligande som gjorts i budgetlagen om att inkomster som nettoredovisas mot anslag ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget också bör göras i förhållande till myndigheterna under . Mot bakgrund av detta föreslår kommittén sammanfattningsvis att inkomster av avgifter enligt den nya lagen ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som intäkterna hänför sig till. Övriga inkomster ska redovisas det budgetår som inkomsterna hänför sig till. Inkomster som ska nettoredovisas mot anslag ska redovisas på samma grund som gäller för de utgifter som redovisas mot anslaget. Bestämmelserna om redovisning mot anslag för myndigheterna under motsvarar vad som gäller för myndigheterna under regeringen. I budgetlagen används dock begreppet ”förvaltningsutgifter” i stället för ”utgifter för egen verksamhet”. Bestämmelserna om anslagsredovisning i dessa delar behöver därför enligt kommittén inte ändras på något annat sätt än att ”utgifter för egen verksamhet” ersätts med ”förvaltningsutgifter”. Kommittén föreslår mot bakgrund av detta att enligt den nya lagen ska utgifter för transfereringar redovisas mot anslag det budgetår då betalning sker. Utgifter för transfereringar av varor och tjänster ska dock redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Förvaltningsutgifter ska redovisas mot anslag det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Övriga utgifter ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. möjlighet att besluta om redovisning på någon annan grund kan enligt 6 § REA-lagen besluta att redovisning mot inkomsttitel eller anslag ska ske på någon annan grund än vad som anges i lagen. En motsvarande bestämmelse finns i 4 kap. 1 § budgetlagen och i dess företrädare 10 § lagen om statsbudgeten. Kommittén anför att lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter tydligare än REA-lagen bör rikta sig till myndigheterna. Det innebär att de bestämmelser i som är formulerade som en möjlighet för att besluta om något som avviker från vad som sägs i lagen i stället bör formuleras som en upplysning till myndigheten om att vad som sägs i lagen i en viss fråga gäller, om inte beslutar annat. Därför föreslår kommittén att det av den nya lagen ska framgå att redovisning mot inkomsttitlar och anslag ska göras i enlighet med vad som anges i lagen, om inte beslutar annat. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 6.4 Undantag från kravet på kostnadsmässig redovisning av utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner Riksdagsstyrelsens förslag: Utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. Regeringen övergick från utgiftsmässig till kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter på statens budget. I samband med att finansutskottet behandlade frågan tog utskottet initiativ till en ändring i 6 § REA-lagen för att principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter också skulle gälla i förhållande till de anslag som myndigheterna under disponerade. Utskottet anförde som skäl att en överensstämmelse av redovisningsprinciper för statsbudgetens anslag mellan de anslag som disponeras av regeringen respektive myndigheter ansågs som självklar. infördes i 6 § REA-lagen också en möjlighet för att besluta om redovisning på statens budget på en annan grund än vad som föreskrivs i lagen. Bakgrunden till undantagsregeln var att utskottet ansåg att det fanns ett behov av ett undantag från regeln om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter för avsättningar för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier (se bet. 2008/09:FiU15 s. 9 och 11 f. och rskr. 2008/09:30). beslutade med stöd av bestämmelsen i 6 § REA-lagen om ännu ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter på statens budget. Undantaget avser avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner som fr.o.m. ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund (bet. 2013/14: FiU35 s. 17 f. och rskr. 2013/14:299). Kommitténs överväganden och förslag Ett av syftena med REA-lagen var att genom reglering skapa klarhet i vad som gäller inom det ekonomiadministrativa området för myndigheterna under . Genom regleringen i 6 § REA-lagen blev det tydligt hur myndigheterna ska redovisa sina utgifter mot anslag. Därefter har beslutat om undantag från dessa regler. Undantagen framgår inte av REA-lagen utan endast av riksdagsbesluten och de underliggande utskottsbetänkandena. Enligt kommittén kan det ifrågasättas hur väl en sådan ordning förhåller sig till det uttalade syftet med REA-lagen, dvs. att det ska vara tydligt vad som gäller. En fråga som kommittén därmed måste ta ställning till är hur dessa undantag ska hanteras i samband med en översyn av lagen. Bör undantagen framgå direkt av lagen, eller är de av det slaget att det är tillräckligt att de framgår av riksdagstrycket, dvs.