frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Mot denna bak- grund är det väsentligt att både den som åläggs förbudet och den som förbudet ska skydda kan utläsa omfattningen av det. Det är vidare viktigt att parterna kan förstå vad som varit avgörande för åklagarens beslut att meddela förbudet. Detta har betydelse bl.a. för bedömningen av om det finns skäl att begära rät- tens prövning av beslutet. Det är svårare att ange varför ett beslut är felaktigt om skälen för beslutet inte framgår. Som angetts ovan finns det i lagen om kontaktförbud ett uttryckligt krav på att de skäl som bestämt utgången ska anges i beslut att meddela kontaktförbud (12 §). Åklagaren ska alltså som huvudregel i beslutet klargöra hur han eller hon har kommit fram till avgörandet. Motiveringsskyldigheten sträcker sig dock i princip inte längre än den som i allmänhet gäller enligt förvaltningsla- gen. Det finns därför normalt sett inte anledning att ha någon detaljerad redo- görelse av sakförhållandena i ärendet, och inte heller att ha alltför utförliga rättsliga resonemang. Det väsentliga är att återge det som varit avgörande – de ”springande punkterna”. Beslutsmotiveringen ska göra det begripligt för par- terna vilka faktiska förhållanden som varit avgörande och vilka rättsregler som har tillämpats. (Se bl.a. prop. 1971:30 s. 493 och prop. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L Närmare om motivering av de granskade besluten De beslut som granskats vid inspektionerna där skälen framgått tydligt var i de flesta fall relativt kortfattade. I beslut om kontaktförbud kan det alltså vara tillräckligt att skriva några meningar utöver de standardiserade fra- serna i beslutsmallen för att de avgörande omständigheterna ska komma fram. Ett lämpligt sätt att avgöra vad som bör framgå av ett beslut kan vara att utgå från de omständigheter som är väsentliga för om kontaktförbud ska utfär- das. Den grundläggande förutsättningen för kontaktförbud är att det på grund av särskilda omständigheter finns en risk för att förbudspersonen utsätter skyddspersonen för brott, förföljelse eller andra allvarliga trakasserier. Risken ska vara klar och konkret och grunda sig på förhållandena i det enskilda fallet. Det är främst de omständigheter som är avgörande för riskbedömningen som ska anges i beslutet. En omständighet som kan ha betydelse vid riskbedömningen är om förbuds- personen har begått brott mot skyddspersonen eller mot någon annan. Att förbudspersonen tidigare dömts för brott var också en vanligt förekom- mande motivering i de granskade ärendena. Normalt sett räcker det dock inte att endast hänvisa till tidigare brottslighet för att ett beslut om kontaktförbud ska anses vara tillräckligt motiverat. Av beslutet bör det också framgå om brottsligheten riktats mot skyddspersonen eller mot någon annan, och vilken typ av brott det varit fråga om. Det är också relevant att ange om det har varit en eller flera gärningar, om brotten begåtts vid ett eller flera tillfällen och hur nära i tiden de ligger. Omständigheter av det slaget är oftast avgörande för den riskbedömning som ska göras vid ett beslut om att meddela kontaktförbud med anledning av tidigare brott. En annan vanligt förekommande motivering av besluten om kontaktförbud var att en pågående utredning gav stöd åt ansökan. Riskbedömningen görs i de fal- len utifrån vad som kommit fram i förundersökningen. I vissa av de granskade ärendena var detta den enda motiveringen, men det fanns också exempel på att åklagaren därutöver redovisat sin bedömning av bevisläget i utredningen. Det kan naturligtvis vara relevant att åklagarens uppfattning om bevisläget framgår av beslutet eftersom det ger en indikation på hur starka brottsmisstankarna är. Det är dock sällan ensamt avgörande för om kontaktförbud ska meddelas. När riskbedömningen är grundad på en pågående förundersökning är det, liksom vid tidigare brottslighet, framför allt omständigheterna kring det misstänkta brottet som är av avgörande betydelse. Det kan handla om t.ex. vilket brott det rör sig om, hur allvarligt det är och när i tiden det har begåtts. Det räcker alltså inte att endast konstatera hur bevisläget ser ut, eller att dra en allmänt hållen slutsats om utredningen. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L I de granskade besluten där grunden för kontaktförbud var någon annan än ti- digare brottslighet eller pågående utredning var motiveringarna ofta mer utför- liga. Det kan bero på att det för sådana beslut inte finns några standardfraser att utgå från, utöver tillämplig lagtext. En annan förklaring kan vara att det i de fallen ofta handlade om mer säregna händelser. Alla beslut av detta slag var dock inte tillräckligt utförligt motiverade. Det är t.ex. inte tillräckligt att endast hänvisa till förbudspersonens psykiska till- stånd, utan det måste framgå vilka symtom som talar för risken för brott, för- följelse eller allvarliga trakasserier. Att endast ange att förbudspersonen varit aggressiv mot skyddspersonen är inte heller tillräckligt. Även i dessa fall kan det vara relevant att beskriva beteendet och att ange om det är fråga om uppre- pade fall av aggressivt beteende och hur nära i tiden handlingarna ligger. Om riskbedömningen resulterar i att det finns en sådan risk som krävs för att kontaktförbud ska meddelas, ska det göras en bedömning av proportionaliteten i åtgärden. Åklagaren ska då göra en prövning av om skälet för ett förbud uppväger det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. I de grans- kade besluten redovisades åklagarens bedömning av proportionaliteten endast genom att lagtexten återgavs, dvs. i enlighet med en standardmall. Jag har inte någon invändning mot det, och anser att besluten i den delen normalt sett inte behöver individualiseras mer än så. Det kan dock finnas beslut där proportion- alitetsbedömningen är särskilt komplicerad och det därför finns skäl att lyfta fram någon speciell omständighet som varit avgörande. Det kan också finnas skäl att närmare redovisa bedömningen av proportionaliteten i fråga om de mer ingripande formerna av kontaktförbud. Särskilt om andra former av kontaktförbud än ordinära Som nämnts inledningsvis var de granskade besluten om andra former av kon- taktförbud än ordinära generellt sett relativt utförligt motiverade. Jag vill ändå betona vikten av att, utöver den grundläggande riskbedömningen, även de sär- skilda förutsättningarna för sådana beslut framgår av motiveringarna. Som ex- empel kan nämnas att det av beslut om utvidgat kontaktförbud bör framgå var- för riskbedömningen visat att det inte är tillräckligt med ett ordinärt förbud för att uppnå den förebyggande effekten. I fråga om särskilt utvidgat kontaktförbud är en förutsättning att det ska ha föregåtts av ett utvidgat kontaktförbud som har överträtts. Av beslutsskälen bör det då normalt sett framgå när och hur överträdelsen skett, t.ex. om förbudsper- sonen uppehållit sig i närheten av skyddspersonen och åklagarens bedömning av detta. Som nämnts ovan kan det i dessa fall finnas anledning att också ut- veckla proportionalitetsbedömningen eftersom det krävs att skälen för förbudet väger väsentligt tyngre än den inskränkning i rörelsefriheten som förbudet in- nebär för förbudspersonen. Det kan t.ex. finnas anledning att särskilt motivera avgränsningen av det geografiska området. P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L När det gäller kontaktförbud avseende gemensam bostad är den riskbedöm- ning som ska göras något mer begränsad eftersom den endast ska avse risken för brott mot den sammanboende. I fråga om motiveringen av besluten gäller alltså att de omständigheter som gör att det finns en klar och konkret risk för brott mot den sammanboendes liv, hälsa, frihet eller frid ska framgå. beslut av detta slag kan det i många fall finnas anledning att också motivera Skälen för ett sådant förbud ska även i dessa fall väga väsentligt tyngre än det intrång eller men i övrigt som förbudet innebär för förbudspersonen. Intresset av att skyddspersonen kan bo kvar i bo- staden utan att utsättas för brott ska vägas mot förbudspersonens intresse att bo kvar i bostaden. De omständigheter som då är av betydelse, t.ex. vem som äger bostaden, bör redovisas i motiveringen. Utredningen har visat att det finns brister i motiveringen av beslut om kontakt- förbud vid de granskade åklagarkamrarna. De skäl som bestämt utgången har i många fall inte framgått av beslutsmotiveringen och har därmed inte uppfyllt lagens krav på precisering av skälen. Besluten har däremot i allt väsentligt framstått som välgrundade i sak. Av de upplysningar som lämnat om bl.a. resultatet av myndighetens egna granskningar framstår det som att brister i motiveringen av beslut om kontaktförbud är generellt förekommande vid myndigheten. om JO endast granskat fem åklagarkamrar kan därför de iakttagelser som gjorts antas gälla generellt. Jag har inte några generella invändningar mot att an- vänder sig av beslutsmallar i ärenden om kontaktförbud. Det är tvärtom lämp- ligt att utgå från standardmallar eftersom det ger en struktur för besluten och anger relevant lagtext. mallar framstår som lämpligt ut- formade med sina standardfraser som kan kombineras med de individuella skä- len för det aktuella beslutet. Det är naturligtvis inte godtagbart att endast använda standardmallen, utan Det är inte heller acceptabelt att räkna upp olika om- ständigheter som kan ha betydelse, utan att ange vilka som varit utslagsgivande i det enskilda ärendet. Bland de granskade besluten fanns det flera exempel på De vanligaste bristerna var dock att de ytterligare skäl som angetts var så allmänt hållna, t.ex. om tidigare brott eller pågående utred- ning, att motiveringen ändå var otillräcklig. Som jag anfört ovan kan ett kontaktförbud vara en väsentlig inskränkning i den enskildes integritet och rörelsefrihet. Det är därför viktigt att skälen fram- går tydligt av beslutet och att det står klart för den som åläggs ett kontaktförbud vad åklagaren har haft för grund för beslutet. Det är en grundläggande förut- sättning för rättssäkerheten att det kravet är uppfyllt och det är angeläget att en förbättring kommer till stånd. Min granskning har inte visat att de bristfälligt motiverade besluten varit dåligt underbyggda i sak. Den förbättring som krävs handlar i stället om att enskilda åklagare behöver få ökade insikter om vikten P O L I S , Å K L A G A R E O C H T U L L av att inte endast fatta i sak korrekta beslut, utan också att ange skälen för be- sluten i den utsträckning som krävs enligt bestämmelserna i lagen om kontakt- förbud. har upplyst att man arbetar aktivt med utveckling och uppföljning av åklagarnas tillämpning av kontaktförbudslagstiftningen. Det har framgått att tar frågan på stort allvar och jag ser positivt på de åtgärder som vidtagits med anledning av bl.a. Med dessa synpunkter avslutas ärendet. Fråga om hur prövning bör göras när begärda kompletterande handlingar ges in efter att en ansökan har avvisats på grund av ett ofullständigt underlag (Dnr 2962-2014) Beslutet i korthet: I en anmälan till JO framfördes klagomål mot Försäk- ringskassan med anledning av myndighetens hantering av en ansökan om bostadsbidrag. Vid granskningen av det aktuella ärendet framkom bl.a. att ansökan hade avvisats på grund av ett ofullständigt underlag men att För- säkringskassan därefter hade mottagit vissa kompletteringar och med anled- ning av det inlett en process för att ändra det tidigare beslutet med stöd av den särskilda ändringsbestämmelsen i 113 kap. 3 § socialförsäkringsbalken. JO konstaterar att visserligen har tillämpat bestämmelsen för vidsträckt i det aktuella fallet men att den situation som uppstod löstes på ett sätt som var till fördel för den enskilde och i enlighet med förvalt- ningsrättslig praxis. JO finner inte anledning att rikta någon kritik mot kas- sans förfarande i det avseendet. kritiseras dock för en långsam handläggning av ändringsärendet och för bl.a. bristande journalfö- ring. I beslutet uttalar JO att det i en situation där en ansökan avvisats på grund av ett ofullständigt underlag finns goda skäl att anta att den som därefter ger in kompletterande handlingar eller uppgifter till kassan vill ha den förmån som han eller hon ursprungligen har begärt. Oavsett om kompletteringar ges in tillsammans med en uttrycklig begäran om omprövning eller inte bör ut- gångpunkten vara att den enskilde vill få en så fullständig prövning som möjligt. I många fall är rätten till retroaktiv ersättning beroende av som en ansökan getts in till . Detta gäller exem- pelvis bostadsbidrag, som i regel inte lämnas tillbaka än an- sökningsmånaden. bör därför i de situationer där kom- pletteringar ges in inom omprövningsfristen på eget initiativ ta ställning till om en ansökan kan prövas i sak om inte den enskilde uttryckligen motsatt sig en sådan prövning. Därigenom erbjuds den enskilde en möjlighet att få en fullständig sakprövning av den ansökan som tidigare avvisats. I en anmälan som kom in till JO framförde A.L. klagomål mot handläggning i ett ärende om bostadsbidrag för J.B:s räk- ning. anförde i huvudsak följande: J.B:s ansökan om bostadsbidrag skick- ades till . Myndigheten hade vid ti- den för anmälan till JO ännu inte fattat något beslut i ärendet. Hon har vid ett flertal tillfällen ringt till som har lovat att påminna handläg- garen om att driva ärendet framåt. S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2016/17:JO1 lovades hon dessutom ett besked i närtid. Därutöver har hon kunnat konstatera att inte heller har registrerat alla insända handlingar i ären- det. Handlingar i ärendet begärdes in och granskades. Därefter remitterades ansökan till för yttrande. I sitt re- missvar anförde myndigheten följande: I uppdrag ingår att se till att den som har rätt till bo- stadsbidrag ska få sitt beslut så enkelt och snabbt som möjligt utan att rätts- säkerheten eftersätts. Handläggningen ska ske med noggrannhet och upp- märksamhet. följer lagstiftningen för bostadsbidrag och handläggningen ska ske enligt fastställda handläggningsprocesser. En försäkrad som är mellan kan efter ansökan bli beviljad bo- stadsbidrag. Om det vid handläggningen uppstår frågor som behöver utre- das angående rätten till bidraget så kontaktas den försäkrade varpå denne har möjlighet att komplettera uppgifterna i sitt ärende. in med en ansökan om bostadsbidrag. påbörjade sin handläggning av ärendet och konstaterade att ansökan inte var komplett. begärde att J.B. skulle komma in med kompletterande handlingar för att Försäk- ringskassan skulle kunna bedöma rätten till ersättning. De handlingar som begärde var kopia av godkännande av andrahandsuthyr- ningen från fastighetsägaren samt dokument som styrkte att förstahandshy- resgästen var [rätteligen inte var, JO:s anm.] folkbokförd på adressen. hade inga ytterligare handlingar eller uppgifter kommit in i ärendet. Beslut fattades därför om att avslå [rätteligen avvisa, JO:s anm.] J.B:s ansökan om bostadsbidrag. kom begärda handlingar in som styrker att hy- resvärden godkänt andrahandsuthyrningen. påbörjades handläggningen för att ändra föregå- ende beslut då begärda handlingar angående godkännande av andrahands- uthyrningen kommit in. Ärendet skickades till en försäkringsspecialist inom bostadsbidrag för att kvalitetssäkra att rättningen kunde genomföras. Vid kvalitetssäkringen uppmärksammades att förstahandshyresgästen fort- farande var folkbokförd på den ifrågavarande adressen. Med anledning av detta skickas ärendet åter till handläggaren för vidare utredning. kom det in ett brev från J.B. där hon efterfrågade beslut i sitt ärende samt att A.L. hade fullmakt att föra hennes talan i bo- stadsbidragsärendet. till kundcenter och efterfrågade beslut i ärendet. via telefon och förkla- rade att en ändring av föregående beslut kunde göras när det var styrkt var förstahandshyresgästens bodde då dennes folkbokföringsadress var den- samma som J.B. ansökte om bostadsbidrag för. in handlingar i vilka det framgick att förstahandshyresgästens folkbokföringsadress var en annan än J.B:s. 2016/17:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G antecknade handläggaren i journalen att det inte pågick någon folkbokföringsutredning hos som avsåg förstahandshy- resgästen. kom det in ett brev från A.L. där hon undrade varför beslutet dröjde samt att hon ville bli kontaktad av . önskade ett beslut så snabbt som möjligt och ville att handläggaren kontak- tade henne. fattade ett ändringsbeslut och J.B. kan konstatera att handläggningen av J.B:s ansökan om bostadsbidrag uppvisar både brister och passivitet. I handläggningen av J.B:s ansökan om bostadsbidrag har Försäkrings- kassan inte fullföljt sitt åtagande i handläggningen. Handläggningsproces- sen har inte följts vilket har orsakat passivitet och en fördröjning i hand- läggningen. Detta föranledde att bostadsbidrag inte betalades ut till J.B. Serviceåtagandet inom bostadsbidrag är att det ska ta att handlägga ett komplett ärende. Vid behov av fler uppgifter eller handlingar så kontaktas kunden inom . Uppenbara brister i journalföringen gör att det är svårt att följa ärendet och få en bra överblick. uppger att hon kontak- tade . Det samtalet finns inte noterat i journalen. I journalerna saknas även anteckningar om annan av A.L. påtalad kon- takt. Detta bedöms som anmärkningsvärt. har dessutom A.L. begärt att bli kontaktad av Försäk- ringskassan utan att någon har kontaktat A.L. Det finns inga noteringar i journalen om att så har skett. ska i normalfallet besvara eller kontakta kund som begär detta . Detta har dock inte skett. Utredningen visar även att vid handläggningen av J.B:s ärende så har inte de bevakningsanledningar och signalsystem som normalt använts för att undvika att man frångår handläggningsprocessen tidsmässigt använts. Detta har medfört att ärendet inte har blivit prioriterat med alltför lång handläggningstid som följd. Initialt har J.B:s ärende handlagts skyndsamt och enligt processen för bostadsbidrag. Dock brister hanteringen när ärendet senare ska rättas då nya uppgifter har inkommit. Ett beslut i ärendet hade kunnat fattas snabbare, redan i samband med att får in handlingarna om första- handshyresgästens folkbokföringsadress. anger att hon sett att insända handlingar inte har blivit registrerade. uppfattar detta som att A.L. menar att hon inte ser det på ”Min sida” på . Denna självbetjäningstjänst ger dock enskild möj- lighet att via Internet ansöka om förmån, skicka in intyg från vården, ändra uppgifter och ändra konton. Insända handlingar registreras inte där utan i handläggningssystem. beklagar det inträffade och de olägenheter som det har inneburit för J.B. Med anledning av detta kommer enheten för bostads- bidrag vid nationella försäkringscenter i att se över sina rutiner för att undvika att liknande händelser inträffar igen. Berörd handläggare är vidtalad. gavs tillfälle att kommentera remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G 2016/17:JO1 I 4 § förvaltningslagen (1986:223), FL, anges att varje myndighet ska lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Enligt 7 § FL ska varje ärende där någon enskild är part handläggas så en- kelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Enligt 15 § FL ska uppgifter som en myndighet får på annat sätt än genom en handling och som kan ha betydelse för utgången i ärendet antecknas av myn- digheten, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt 110 kap. 4 § socialförsäkringsbalken, SFB, ska en ansökan innehålla de uppgifter som behövs i ett ärende. I 110 kap. 10 § SFB anges att om en ansökan är så ofullständig att den inte kan läggas till grund för någon prövning i sak ska den handläggande myndig- heten avvisa den. Enligt 110 kap. 11 § SFB får myndigheten dock inte avvisa en ansökan in- nan den enskilde först har fått en möjlighet att komplettera sin ansökan och dessutom fått information om att ansökan kommer att avvisas om komplette- ringen inte görs. I 113 kap. 3 § första stycket SFB anges att ska ändra ett beslut som har fattats av myndigheten och som inte har prövats av domstol, om beslutet på grund av skrivfel, räknefel eller annat sådant förbiseende innehåller en uppenbar oriktighet, har blivit oriktigt på grund av att det har fattats på up- penbart felaktigt eller ofullständigt underlag, eller har blivit oriktigt på grund av uppenbart felaktig rättstillämpning eller annan liknande orsak. Enligt andra stycket ska beslutet ändras även om omprövning inte har begärts. Ändring be- höver dock inte göras om oriktigheten är av ringa betydelse. I 113 kap. 7 § första stycket SFB anges att ska ompröva ett beslut som har fattats av myndigheten om det skriftligen begärs av en en- skild som beslutet angår och beslutet inte har meddelats med stöd av 3 §. Vidare anges i andra stycket att ett avvisningsbeslut som grundas på att en begäran om omprövning eller ett överklagande kommit in för sent inte får omprövas. Inte heller får omprövning avse en fråga som har avgjorts efter omprövning, eller av domstol. I 113 kap. 19 § SFB anges att en begäran om omprövning enligt 7 § ska ha kommit in till den handläggande myndigheten från den dag då den enskilde fick del av beslutet. Av utredningen framgår att J.B:s ansökan om bostadsbidrag kom in till Försäk- ringskassan . Vidare framgår att be- dömde att ansökan behövde kompletteras med vissa uppgifter. förelades därför att komma in med dessa kompletteringar och informerades om att hennes ansökan skulle avvisas om hon inte gjorde det. Enligt remissvaret inkom inte J.B. med de begärda kom- pletteringarna inom den förelagda tiden. 2016/17:JO1 S O C I A L F Ö R S Ä K R I N G därför beslut om att avvisa ansökan, vilket under angivna förutsättningar var en korrekt åtgärd. mottog kassan vissa av de tidigare begärda komplet- teringarna. Med anledning av detta påbörjade kassan en process för att ändra det tidigare beslutet med stöd av 113 kap. 3 § SFB. Enligt nämnda bestämmelse är skyldig att, även om om- prövning inte har begärts, i vissa fall ändra ett oriktigt beslut om förmåner en- ligt SFB. Samtliga situationer som omfattas tar dock sikte på ursprungliga fel- aktigheter i beslut, dvs. felaktigheter som förelegat för det första beslutet. Som framgår av bestämmelsen krävs dessutom att beslutet in- nehåller en uppenbar oriktighet för att ska kunna ändra be- slut med stöd av bestämmelsen. möjligheter att ändra beslut enligt 113 kap. 3 § SFB är också mer begränsade än de som står till buds vid en fullständig omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB. I en situation som den nu aktuella, där ett grundbeslut innebär att en ansökan avvisats på grund av ett ofullständigt underlag, gör en omprövning enligt 113 kap. 7 § SFB det möjligt att pröva sakfrågan i dess hela vidd. Som jag konstaterat var beslutet att avvisa J.B:s ansökan en korrekt åtgärd under de omständigheter som då förelåg. Förutsättningarna för att tillämpa 113 kap. 3 § SFB för att ändra det tidigare beslutet var därmed inte uppfyllda. Såvitt framkommit har således tillämpat bestämmelsen mer vidsträckt än vad den medger. Det bör dock tilläggas att bestämmelsen i 113 kap. 3 § SFB endast innefattar en miniminivå för den handläggande myn- dighetens skyldigheter att ändra ett felaktigt beslut. En annan sak är att myn- digheten ändå kan ha befogenhet att, enligt de regler som har vuxit fram i praxis, ändra ett redan fattat beslut till den enskildes fördel. För att en sådan ändring av ett tidigare fattat beslut ska få göras krävs inte att det förekommit några direkta felaktigheter, utan det räcker att myndigheten gör en ny lämplig- hetsbedömning. I en situation där en ansökan avvisats på grund av ett ofullständigt underlag finns det goda skäl att anta att den som därefter ger in kompletterande hand- lingar eller uppgifter till kassan vill ha den förmån som han eller hon ursprung- ligen har begärt.