frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Verksamheten har därefter fått växa utan någon central samordning till att om- fatta fler typer av ärenden och fler anstalter. Utvecklingen har gett upphov till lokala lösningar på varje anstalt. Bristen på central styrning, som jag menar att brottsofferslussarna lider av, har även lyfts fram som ett problem av personal ute på verksamhetsställena. I samtal med mig och mina medarbetare har personal uppgett att de känner sig övergivna och inte vet hur de ska arbeta med vissa av brottsofferslussarnas frå- gor. Detta är en känsla jag har förståelse för, och under mitt arbete med det här ärendet har även jag haft svårt att få grepp om brottsofferslussarnas verksam- het. De stora skillnader som finns mellan landets brottsofferslussar och de erfarenheter som jag har gjort vid tidigare granskningar av dessa verksamheter visar att likartade fall inte hanteras på ett likartat sätt inom myndigheten. Det finns inte någon gemensam plattform som brottsofferslussarna kan bygga sina verksamheter på. Avsaknaden av en sådan struktur gör det även svårt för enskilda intagna att förstå verksamheten. Det har även gett upphov till svårig- heter för ansvariga tjänstemän att avgöra var gränserna går för myndighetens uppdrag. Förutom att avsaknaden av enhetlighet äventyrar rättssäkerheten har det även betydelse för hur Kriminalvården använder sina resurser. Som nämnts ti- digare var ett av syftena med att verksamheten omstrukturerades till en myn- dighet att uppnå en ökad resurseffektivitet genom att komma ifrån en ordning där varje lokal kriminalvårdsmyndighet utvecklade egna rutiner m.m. Som det är finns det ett omfattande och i viss mån spretigt material som har kopp- ling till landets brottsofferslussar. Det kan ifrågasättas om Kriminalvården har agerat i enlighet med den ambition som låg bakom sammanslagningen till en myndighet genom att låta varje anstalt var för sig ansvara för utvecklingen av de dokument som bedömts nödvändiga för att verksamheten ska fungera. 5.5 Behovet av en central uppdragsbeskrivning Det som redovisats ovan leder mig till slutsatsen att den nuvarande organisa- tionen av brottsofferslussarna är otillfredsställande. Situationen har kunnat uppstå eftersom Kriminalvården har brustit i sitt ansvar genom att inte ha en central styrning av denna verksamhet. Myndigheten har framhållit att det finns skäl att överväga om det behövs en central uppdragsbeskrivning. Enligt min mening är det en grundläggande förutsättning för en välfungerande verksam- het. 40 Se exempelvis anstalterna , och Norra som alla tillhör säkerhetsklass 2. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 En samordning av brottsofferslussarnas verksamhet är nödvändig för att så- väl intagna som personal ska få klart för sig vilket syfte verksamheten har och hur myndigheten ska arbeta med dessa frågor. Vidare är en enhetlig struktur nödvändig för att skapa en rättssäker hantering där likartade ärenden hanteras på ett likartat sätt oavsett var den intagne befinner sig. Slutligen är det en grund- förutsättning för att Kriminalvården ska kunna säkerställa att brottsofferslus- sarnas verksamhet är förenlig med myndighetens uppdrag. Enligt min mening är det därför nödvändigt att Kriminalvården formulerar –vilket uppdrag brottsofferslussarna ska ha –hur brottsofferslussarna ska arbeta med detta uppdrag. 5.6 Allvarlig kritik mot Kriminalvården Jag har redogjort för min syn på hur en myndighet bör gå till väga vid utveck- lingen av nya arbetssätt och metoder. I ett sådant arbete är en central samord- ning och kontroll av grundläggande betydelse. Utredningen i det här ärendet visar att det aldrig har funnits någon central uppdragsbeskrivning för brottsof- ferslussarna. Bristen på samordning har gett upphov till en verksamhet som inte är rättssäker. Vad som gör det allvarligt är att verksamheten hanterar mycket känsliga frågor som förutom de intagna även berör deras anhöriga. Kriminalvården har inte hanterat denna otillfredsställande situation, och för detta förtjänar myndigheten allvarlig kritik. vill jag uppmana myn- digheten att ta kontroll över verksamheten och ge den enhetliga struktur som saknas. Jag har för avsikt att göra en uppföljning av denna fråga . Dröjsmål med transporten av en häktad person till häkte (Dnr 3315-2014) Beslutet i korthet: som en person häktades beställde dåvarande i en transport av den häktade till häkte hos . Enligt huvudregeln i ska en person som häktats utan dröjsmål föras till häkte. Trots denna be- stämmelse dröjde det innan transporttjänsten återkom med besked till polismyndigheten om att transporten kunde genomföras först . Den häktade fick tillbringa i polisarrest. I beslutet uttalas att en transport av en häktad till häkte som regel bör ske som han eller hon har häktats. I undantagsfall kan det vara ac- ceptabelt att transporten dröjer till . Vidare konstateras att det inte finns någon skyldighet för Kriminalvårdens transporttjänst att bistå ex- empelvis med transport av en häktad från en arrestlokal till ett häkte. Emellertid har transporttjänsten tagit ett stort ansvar för att genomföra andra myndigheters transporter och får budget- anslag för denna verksamhet. Andra myndigheter har anpassat sina verk- 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D samheter efter detta, och att transporttjänsten kan utföra transporter har där- med blivit en förutsättning för att andra myndigheters verksamheter ska fun- gera. Avsaknaden av en formell struktur som tydligt anger vilken myndighet som ansvarar för transporter, gör att enskilda riskerar att hamna i kläm. Så länge inte lagstiftaren tydliggör lagstiftningen på denna punkt ligger det ett stort ansvar på Kriminalvården att kompensera för denna brist. Det innebär att transporttjänsten måste återkomma till den beställande myn- digheten om transporttjänsten gör bedömningen att transporten inte kan ge- nomföras inom föreskriven tid. Transporttjänsten får kritik för att ha dröjt med att informera polisen om att det skulle dröja innan transporten kunde genomföras. Även polismyndigheten kritiseras för att ha dröjt med att vidta åtgärder för att kunna genomföra transporten när det stod klart att transport- tjänsten hade förhinder. Beslutet innehåller även uttalanden angående behovet av att det i lagstift- ningen tydliggörs vilken myndighet som ansvarar för transporten av frihets- berövade. Såväl som regeringen uppmärksammas på detta behov. I en anmälan, som kom in till JO , framförde advokaten klagomål över hur Kriminalvårdens transporttjänst hade hanterat en av hans klienter. Han anförde i huvudsak följande: Han är förordnad som offentlig försvarare åt T.J., som häktades av . I häktningsbeslutet fanns ingen begäran från åklagaren om att T.J. skulle vara kvar i polisarresten i . Det medför att den häktade ska överföras till allmänt häkte med hjälp av Kriminalvårdens transporttjänst vid första lämp- liga tillfälle. Vid kontroll med häktet upplystes han om att T.J. från meddelat häktningsbeslut och fram till dess att transporten påbörjades i har T.J. suttit inlåst i en poliscell i . har noterat en för- skjutning/försämring av målsättningen med att transpor- tera den häktade till allmänt häkte efter meddelat häktningsbeslut. blev överförd till häktet först under det femte dygnet efter meddelat häktningsbeslut. Det är högst anmärkningsvärt, och tror dessvärre att detta förhål- lande förekommer på flera platser i landet. Inledningsvis hämtades vissa handlingar in. Av dessa framkom bl.a. att dåva- rande i gjorde en transportbeställning till Kriminalvårdens transporttjänst. Av beställningen framgick att T.J. skulle transporteras från polishuset i till häktet och att han skulle transporteras ensam i kupén. Vidare hade i rutan ”tidigast avresa, månad, dag och kl.” angetts ””. Transporttjänsten regi- strerade beställningen . K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 och under ”tidigaste datum” angavs . godkändes dagplanen för ett av Transporttjänstens fordon och av planen framgår bl.a. att T.J. skulle hämtas hos polisen i mellan och 15.46. Av ett utdrag från Kriminalvårdens klientadministrativa system framgår att T.J. ankom till häktet . Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar an- förde Kriminalvården, huvudkontoret, genom enhetschefen , bl.a. följande: Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från Kriminalvårdens trans- porttjänst. Genom utredningen har sammanfattningsvis följande kommit fram. Beställningen kom in till transporttjänsten . fördes till häktet . Till följd av mellanlig- gande helgdagar som inneburit neddragningar i personalstyrkan kunde transporten inte utfärdas tidigare än . Transporttjänsten beslutade att under aktuell period prioritera andra körningar som bedömdes ha högre prioritet. Transporttjänsten var i kontakt med polisen i och diskuterade en lösning för att genomföra transporten , vilket dock inte var möjligt. Vidare anförs att transporttjänsten, oaktat att den häk- tade ännu inte var inskriven hos utan alltjämt befann sig i polisens lokaler och därmed var deras huvudansvar, ser ett behov av att bli mer tydlig gentemot polisen för de fall då man inte kan utföra transport av häktad i syfte att undvika att häktade blir kvar i polisens arrest. Av 7 kap. 1 § häkteslagen (2010:611) framgår att beslut enligt denna lag fattas, om inte annat anges, av Kriminalvården eller, om den intagne är pla- cerad i en förvaringslokal som står under annan myndighets tillsyn, av den myndigheten. Enligt 6 § förordningen (2007:1172) med instruktion för Kriminalvår- den får Kriminalvården bistå andra myndigheter med inrikes- och utrikes- transporter av personer som är berövade friheten. För varje person som transporteras av Kriminalvården ska det föras journal. Av 24 kap. 22 § första stycket (1942:740) framgår att den som är gripen, anhållen eller häktad ska tas i förvar. Den som är gripen behöver dock inte tas i förvar om det inte är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med gripandet, ordning eller säkerhet. Den som häktas ska utan dröjsmål föras till häkte. Av utredningen i ärendet framgår att polisen har uppdragit åt Kriminalvår- dens transporttjänst att transportera T.J. från polisarresten i till häktet i , samt att transporten av T.J. kom att ske efter meddelat häktesbeslut vilket medförde att T.J. vistades fem ytterligare nät- ter i polisarresten. Vad gäller ansvarsfördelningen vid transport av häktad framgår av be- tänkandet Transporter av frihetsberövande (SOU 2011:7, s.119 f.), att det som huvudregel är den myndighet som ansvarar för den lokal där den häk- tade befinner sig som ansvarar för behandlingen av denne (lokalprincipen). 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Detta innebär att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihets- berövade befinner sig också ansvarar för efterföljande transporter av denne. I förevarande ärende skulle T.J. transporteras från polisens arrest. Med anledning av detta och mot bakgrund av vad som i övrigt framkommit i ärendet är Kriminalvården av uppfattningen att polisen hade huvudansvar för T.J. och transporten av denne fram till dess att han överlämnades till Kriminalvården. I dessa fall bistår dock transporttjänsten normalt polisen med sina tjänster, i den mån man har personella resurser tillgängliga. Av det regelverk som redovisas ovan följer ett skyndsamhetskrav då en häktad ska föras till häkte. Av utredningen framgår inte i vilken omfattning som transporttjänsten kommunicerade med polisen att transport inte kunde ske tidigare. Oaktat att det i aktuellt ärende var polisen som ansvarade för den lokal där den häktade befann sig, är det givetvis beklagligt att transpor- ten av T.J. inte kunde genomföras tidigare. Enligt mening måste transporttjänsten på ett tydligt sätt kommunicera med polisen om en transport inte kan ske i enlighet med skyndsamhetskravet. Kriminalvården vill avslutningsvis framhålla att betänkandet Transpor- ter av frihetsberövade (SOU 2011:7), som rör frågor om verksamheten med transporter av frihetsberövade personer, bl.a. fördelningen av transport- verksamheten, alltjämt är föremål för behandling inom . Kriminalvården emotser att ansvarsfördelningen vid dessa ärenden i fram- tiden blir tydligare. Därefter remitterades anmälan och Kriminalvårdens remissvar till dåvarande för yttrande. I sitt remissvar anförde , genom dåvarande rikspolischefen , bl.a. följande: Av såväl i läns yttrande som Kriminal- vårdens yttrande framgår att polismyndigheten beställde transport till häktet av Kriminal- vårdens transporttjänst. Transporttjänsten var sedan i kontakt med polis- myndigheten för att diskutera en lösning för att kunna genom- föra transporten . ordnade polismyndigheten själv transport av den frihetsberövade personen till häktet i . anser inledningsvis att det är beklagligt det tagit så mycket som innan den frihetsberövade personen förts från arres- ten till häktet. Ansvarsfördelningen mellan polismyndigheten och Kriminalvården när det gäller transporter av frihetsberövade bedöms emellertid vara oklar, (jfr SOU 2011:7 s. 206 f.). Några bestämmelser om ansvaret för transporter av frihetsberövade finns inte. Den s.k. lokalprincipen anses emellertid inne- bära att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsberövade befinner sig också ansvarar för bl.a. transporter av denne. Principen kom- mer bl.a. till uttryck i 7 kap. 1 § häkteslagen (2010:611). Bestämmelsen i 6 § förordningen med instruktion för Kriminalvården ger Kriminalvården en möjlighet att bistå andra myndigheter med transpor- ter av personer som är berövade friheten. Den medför dock inte någon för- pliktelse att bistå med sådana transporter. I Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2012:6) om transportverksamhet m.m. finns bestämmelser om biträde i form av trans- porttjänster till andra myndigheter. Av 5 § följer att Kriminalvården kan utföra transporter av frihetsberövade personer även när dessa vistas i poli- sens lokaler. Grunden för den nuvarande transportverksamheten lades genom propo- sitionen Organisationen av polis-, åklagar-, och exekutionsväsendet m.m. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 I propositionen förordade departementschefen att fång- vården skulle överta i princip alla de transporter som ankom på polisen. Polisen skulle bara sköta sina mer verksamhetsnära transporter, såsom att ta med en anhållen person till förhör. Genom en sådan ordning skulle poli- sen befrias från en stor del av de tidskrävande transportuppgifterna och där- med få mer tid för sina huvuduppgifter att upprätthålla allmän ordning och säkerhet. Med anledning av uttalandet tillsattes en utredning som bl.a. fö- reslog att det skulle inrättas transportcentraler vilket också sedan skedde (SOU 2011:7 s. 130 f.). Även av uttalanden i andra förarbeten följer att Kriminalvården förvän- tas utföra transporter åt andra myndigheter, (SOU 2011:7 s. 206 f.). Mot bakgrund av det anförda får Kriminalvården anses ha i uppdrag att bistå bl.a. polisen med transporter. Kriminalvården har vidare en stor trans- portorganisation som finansieras av statliga medel utifrån att transporttjäns- ter ska utföras även åt andra myndigheter. Polismyndigheter och andra myndigheter som beställer transporter av Kriminalvårdens transporttjänst har anpassat sin bemanning och organisation utifrån att Kriminalvården har detta uppdrag och bör kunna lita på att de transporter som beställs blir ut- förda och med den skyndsamhet som uppdraget kräver. anser sammanfattningsvis att även om polismyndig- heten har haft huvudansvaret för att se till att den frihetsberövade personen förts till häktet utan dröjsmål – vilket får anses vara rimligt utifrån att den frihetsberövade personen befann sig i polisens lokaler – har Kriminalvår- den genom att de tog emot beställningen och så vitt framgår hade för avsikt att genomföra den, också ett ansvar för att transporten genomfördes och med tillräcklig skyndsamhet. Den personen som var föremål för transporten var på sannolika skäl misstänkt för ett mycket allvarligt brott. Det har sålunda inte rört sig om en person som omhändertagits för vårdbehov och som i avvaktan på att kunna transporteras till ett behandlingshem, kvarblivit i polisens arrest (jfr JO:s beslut , dnr 5182-2013). anser att det är en viss skillnad på dessa situationer som bör ha betydelse när det gäller kravet på skyndsamhet. Att det tagit innan den frihetsberövade personen förts till häkte får emellertid anses vara . Vad som avses med skyndsam- hetskravet ”utan dröjsmål” i förhållande till andra skrivningar rörande skyndsamhet i 24 kap. t.ex. ”skyndsamt” och ”omedel- bart” är dock enligt mening oklart. Det förefaller vara ett något lägre krav på skyndsamhet i begreppet ”utan dröjsmål” än t.ex. ”skyndsamt” och en större skillnad i förhållande till begreppet ”omedel- bart”. Som Kriminalvården påpekat i sitt yttrande utgjorde flera av de det var fråga om helgdagar, vilket innebär att det kan vara svårare än annars med personalresurser. För polisens del skulle vidare genomförandet av en transport kunna försvåras av att det inträffar händelser som är polisiärt resurskrävande. Det är möjligt att polismyndigheten på ett mer aktivt sätt kunde ha för- sökt få till stånd den aktuella transporten av Kriminalvården och även – när det visade sig att den drog ut – i ett tidigare skede själv ha sett till att transporten genomfördes. Av polismyndighetens yttrande framgår att myndigheten tagit fram rutiner för att motsvarande situationer inte ska upp- repas. Rutinerna innebär en betydligt mer aktiv kommunikation med Kri- minalvårdens transporttjänst. När det står klart att Kriminalvårdens trans- porttjänst inte har möjlighet att lösa en transport inom rimlig tid kommer myndigheten vidare att själv utföra den. ser mycket po- sitivt på att sådana rutiner tagits fram. När det gäller advokaten påstående att häktade allt oftare blir kvar i polisarrester efter häktningsbeslutet, har inte tillräckligt med underlag för att uttala sig om det 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D förhåller sig på det sättet. Kriminalvården har inte i sitt yttrande gjort några uttalanden kring deras syn på den saken. Slutligen anser att ett genomförande av de förslag som lämnas i betänkandet Transporter av frihetsberövade (SOU 2011:7) skulle tydliggöra Kriminalvårdens ansvar för transporter av frihetsberö- vade, vilket enligt mening är angeläget. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: I ärendet aktualiseras bl.a. innebörden av bestämmelse om att den som har häktats utan dröjsmål ska föras till häkte. Jag finner skäl att inledningsvis ge min syn på tolkningen av den bestämmelsen, för att därefter övergå till bedömningen av hur berörda myndigheter agerat i samband med T.J:s transport till häktet . Innebörden av begreppet ”utan dröjsmål” har framhållit att det är oklart vad som avses med skynd- samhetskravet ”utan dröjsmål”, men att det framstår som att kravet är något lägre ställt i den situationen jämfört med när begreppet ”skyndsamt” eller ”” används. Som exempel kan nämnas att det i 24 kap. 8 § andra stycket anges att åklagaren ska underrättas skyndsamt när en person som har anhållits i sin frånvaro har frihetsberövats. Bestämmelsen in- nebär att åklagaren ska underrättas ”möjligt” efter frihetsberövandet.41 Jag delar uppfattning om att skyndsamhetskravet inte är lika högt ställt i fråga om transport av häktade som i de situationer när det i lagtexten exempelvis har angetts att något ska ske ””. I samman- hanget är det värt att notera att det finns ett undantag från regeln om att en häktad ska föras till häkte utan dröjsmål. Om det är av synnerlig vikt för utred- ningen av det brott som har lett fram till häktning eller något annat brott som den häktade är misstänkt för förvaras på en annan plats än i häkte, får rätten på åklagarens begäran förordna att den häktade tills vidare inte ska föras till häkte.42 Utformningen av detta undantag skickar enligt min mening den tydliga signalen att den myndighet som ansvarar för häktade bör vidta åt- gärder för att kunna transportera en häktad till ett häkte. Ett av skälen till att en häktad ska föras till ett häkte är att en häkteslokal som regel är bättre utrustad och har en högre standard än polisens arrestlokaler. Exempelvis är möjligheterna till förströelse och daglig motion bättre i ett häkte än i en arrest. Att häktade placeras i häkte är därmed enligt min uppfattning en förutsättning för att den intagnes rättigheter enligt häkteslagen ska kunna tillgodoses på bästa sätt. Vidare är det är inte ovanligt att ett beslut om häktning innebär en psykisk påfrestning för den häktade. I ett häkte är personaltätheten som regel högre än i en arrestlokal och där finns även 41Se JO:s beslut i dnr 3741-2008. 42Se 24 kap. 22 § första stycket . K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 tillgång till sjukvårdspersonal. Ett häkte är därmed bättre rustat att ta hand om intagna som till följd av omständigheterna mår psykiskt dåligt. Av dessa skäl bör enligt min mening som regel en häktad transporteras till häkte som han eller hon har häktats. I undantagsfall kan det vara acceptabelt att transporten dröjer till . Så kan exempelvis vara fallet om häktningsbeslutet meddelas sent eller om den häktade måste transporteras en lång sträcka. Berörda myndigheters hantering av T.J:s transport Av utredningen framgår att dåvarande i beställde en transport av T.J. i direkt anslutning till att han häktades . Han blev emellertid kvar i polisens arrestlokal i ytterligare . Mot bakgrund av mina tidigare uttalanden ovan borde transporten av T.J., sär- skilt med hänsyn till att det rörde sig om en kortare sträcka, ha skett senast dagen efter att han hade blivit häktad. Behandlingen av honom har därmed inte varit förenlig med bestämmelse. Enligt kunde inte transporttjänsten genomföra transporten av T.J. förrän eftersom myndigheten hade andra transporter som bedömdes ha högre prioritet. Kriminalvården har inte närmare redogjort för hur dessa prioriteringar såg ut, och jag saknar därmed förutsättningar att bedöma situationen. Jag tycker emellertid att det är problematiskt att transport- tjänsten ansåg sig tvungen att göra sådana prioriteringar att transporten av T.J. kunde genomföras först efter att han hade blivit häktad. saknas det bestämmelser som reglerar vilken myndighet som ansvarar för en transport av en frihetsberövad. Den s.k. lokalitetsprincipen anses emel- lertid innebära att den myndighet som ansvarar för den lokal där den frihetsbe- rövade befinner sig också ansvarar för transporter av honom eller henne.43 Det finns alltså ingen skyldighet för Kriminalvårdens transporttjänst att bistå ex- empelvis med transport av en häktad från en arrestlokal till ett häkte. Som Kriminalvården har framhållit bistår emellertid myndigheten andra myndigheter med transportresurser i den mån det finns personal tillgäng- lig. som det förhåller sig på detta sätt har Kriminalvårdens transport- tjänst tagit ett stort ansvar för att genomföra andra myndigheters transporter. Kriminalvården får budgetanslag för denna verksamhet. Andra myndigheter har anpassat sina verksamheter efter detta, och att transporttjäns- ten kan utföra transporter har därmed blivit en förutsättning för att andra myn- digheters verksamheter ska fungera.44 Avsaknaden av en formell struktur som tydligt anger vilken myndighet som ansvarar för transporter gör att enskilda riskerar att hamna i kläm. Så länge inte lagstiftaren tydliggör lagstiftningen på denna punkt ligger det ett stort ansvar på Kriminalvården att kompensera för denna brist. Det innebär att transport- tjänsten måste återkomma till den beställande myndigheten om transporttjänsten gör bedömningen att transporten inte kan genomföras inom 43Se SOU 2011:7 s. 119 f. 44Se SOU 2011:7 s. 204. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Av utredningen framgår att transporttjänsten återkom till poli- sen i först efter beställningen. Enligt min mening borde transporten av T.J. ha skett , och transporttjänsten borde senast har återkommit till polisen.