frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Beslutet i korthet: I beslutet konstateras att möjligheten för intagna i häkten eller kriminalvårdsanstalter att se ut genom fönstret i sitt bostadsrum och få en uppfattning av omgivningarna kan bidra till att en häktes- eller an- staltsvistelse inte upplevs som lika påfrestande och därmed motverka de ne- gativa följderna av ett frihetsberövande. Av den anledningen bör det enligt chefsJO betecknas som en grundläggande rättighet för intagna att placeras i ett bostadsrum där fönstret möjliggör vistelse i dagsljus som är normalt för årstiden, och för den intagna att kunna betrakta omgivningarna. Det bör även ses som en grundläggande rättighet att intagna på egen hand kan reglera in- flödet av dagsljus i sitt bostadsrum. På samma sätt förhåller det sig med intagnas möjlighet att betrakta sin omgivning från en rastgård. Dessa rättigheter får begränsas om Kriminalvården bedömer att det på grund av ordnings- eller säkerhetsskäl är nödvändigt i det enskilda fallet. Om en intagen är hänvisad till att vistas i en miljö där dessa rättigheter är begränsade måste Kriminalvården vidta åtgärder för att minska de negativa K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 konsekvenserna av begränsningarna och se till att vistelsen i sådana miljöer blir så kort som möjligt. I beslutet ger chefsJO även sin syn på de åtgärder som enskilda häkten vidtagit för att försöka hindra intagna från oönskad kommunikation genom fönstren i bostadsrummen, skydda de intagnas integritet och hindra insyn i andra myndigheters lokaler. I ett beslut uttalade chefsJO Fura bl.a. följande: genomförde JO:s dåvarande NPM-enhet52 inspektioner av häktena i och . I samband med det noterades att fönster- persiennerna i vissa bostadsrum var neddragna och skevade. Därmed gavs de intagna inte möjlighet att se ut genom fönstren. För att reglera ljusin- flödet fanns det i häktet en inre persienn som de intagna kunde ju- stera på egen hand. I häktet kunde de intagna justera ljusinflödet med en mörkläggningsgardin. Vid kontakt med häktet uppgavs att syftet med de neddragna per- siennerna var att de intagna inte ska kunna komma i kontakt med personer som befinner sig utanför häkteslokalen.53 I fråga om häktet var de ned- dragna persiennerna enligt häktesledningen en nödvändig lösning för att de in- tagna inte ska kunna se in i närliggande byggnader, exempelvis tingsrättens och Åklagarmyndighetens lokaler.54 Detta förhållande innebar även att vissa av häktets rastgårdar var försedda med frostat glas. Därmed var det omöjligt för de intagna att vid vistelse i dessa rastgårdar betrakta något annat än himlen. Med anledning av vad som framkom vid de båda inspektionerna fann jag skäl att inom ramen för ett särskilt upplagt initiativärende utreda Kriminalvår- dens möjligheter att begränsa de intagnas rättigheter i det nämnda hänseendet. 2 Gällande bestämmelser m.m. I häkteslagen (2010:610) finns grundläggande bestämmelser om utformningen av verkställighet i häkte. Enligt 1 kap. 4 § häkteslagen ska varje intagen bemö- tas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de särskilda svå- righeter som är förenade med frihetsberövandet. Av 5 § i samma kapitel följer att verkställigheten ska utformas så att negativa följder av frihetsberövandet motverkas. Vidare följer av 6 § första stycket i samma kapitel att verkställig- heten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av häkteslagen eller är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av paragrafens andra stycke framgår att en kontroll- eller tvångs- åtgärd endast får användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgär- den. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den användas. 53Se tjänsteanteckning i JO:s dnr 4689-2014. 54Se protokoll i JO:s dnr 4860-2014. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Förutom dessa generella bestämmelser framgår det av 1 kap. 17 § första stycket i Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:2) om häkte att en intagens bostadsrum ska vara utrustat med stol, bord, skåp eller hylla, säng, bäddutrustning, spegel, anslagstavla, mugg, väckarklocka, radio, tv samt en anordning som gör att den intagne själv kan reglera inflödet av dags- ljus, om inte annat följer av ett beslut om restriktioner. Enligt bestämmelsens andra stycke får utrustningen begränsas om det är nödvändigt för att förhindra att den intagne allvarligt skadar sig själv eller någon annan eller gör sig skyldig till skadegörelse. För en intagen som är placerad i avskildhet får begränsningar också göras om det är nödvändigt på grund av lokalernas utformning eller om placeringen i avskildhet är tillfällig. Om placeringen i avskildhet är tillfällig ska bostadsrummet, utifrån förutsättningarna i det enskilda fallet, utrustas så att standarden för ett normalutrustat bostadsrum uppnås i den utsträckning det är lämpligt. Av ett allmänt råd till denna bestämmelse framgår att när en intagen är med- delad restriktioner som avser inskränkningar i rätten att följa vad som händer i omvärlden kan det följa av beslutet om restriktioner att den intagne inte får ha tillgång till radio eller tv. Begränsningar på grund av lokalernas utformning kan göras t.ex. om det saknas antennuttag för tv eller om fönstret saknar persienner. I rekommendation Rec(2006)2 till medlemsstaterna avseende de europeiska fängelsereglerna55 finns bestämmelser om miljön i de utrymmen där intagna vistas. I artikel 18.2 anges bl.a. att i alla byggnader där intagna ska bo, arbeta eller samlas ska fönstren vara tillräckligt stora för att de intagna ska kunna läsa eller arbeta i dagsljus under normala förhållanden, och de ska släppa in tillräckligt med frisk luft såvida det inte finns ett adekvat luft- konditioneringssystem. I anslutning till detta bör det nämnas att till förhind- rande av tortyr och omänsklig eller förnedrande behandling eller bestraffning56 har gjort uttalanden i samband med inspektioner om intagnas möjligheter att betrakta sin omgivning genom fönstret i bostadsrummet. I rapporten från CPT:s besök i konstaterades att intagna i två anstalter placerades i bostadsrum med frostade fönsterglas. CPT:s representanter framhöll att man förstod att det kan finnas behov av att vidta säkerhetsåtgärder i förhållande till vissa intagna för att motverka risken för kollusion och/eller kriminell verksam- het. Emellertid måste vidtagandet av sådana åtgärder enligt CPT vara ett un- dantag snarare än en regel. Det förutsätter vidare att en behörig myndighet i varje enskilt fall prövar om en viss säkerhetsåtgärd är motiverad i förhållande till en viss intagen. Med anledning av detta rekommenderade CPT att de slova- kiska myndigheterna skulle vidta åtgärder för att möjliggöra för de intagna att se ut genom fönstren.57 Liknande uttalanden återfinns i en rapport från CPT:s besök i 2012.58 55Vidare de europeiska fängelsereglerna. 56European or Degrading Treatment or Punishment, vidare CPT. 57Se CPT:s rapport från (CPT/Inf [2014] 29) punkterna 74 och 75. 58Se CPT:s rapport från (CPT/Inf [2013] 41) punkterna 82 och 86. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 I JO:s ärende dnr 5528-2012 aktualiserades frågan om begränsningar av de intagnas möjligheter att på egen hand reglera ljusinflödet i sina bostadsrum. I häktet saknade de intagna sådana möjligheter fram . I likhet med häktena i och var persiennerna i häktet nedfällda och skevade så att de intagna inte kunde se ut genom fönstren. Skälet till det var att ledningen för häktet ansåg att de intagna annars skulle ges tillfälle att meddela sig med personer utanför häkteslokalen. I mitt beslut konstaterade jag att häktets åtgärd var att beteckna som en restriktions- åtgärd enligt 6 kap. 2 § häkteslagen. En sådan åtgärd måste föregås av ett beslut av åklagare. Så var inte fallet, och avsaknaden av ett sådant beslut innebar i praktiken, enligt mitt sätt att se det, att häktet hade fattat ett beslut om restrik- tioner som myndigheten inte hade behörighet att fatta. Vidare konstaterade jag följande: En åklagares möjlighet att begränsa en intagens kontakter med en annan person regleras i 6 kap. 2 § 1, 2, 5, 6 och 7 häkteslagen. Bestämmelserna ger möjlighet för åklagaren att dels begränsa kontakten mellan intagna, dels begränsa den intagnes kontakter med andra personer i samband med besök, genom försändelser eller genom elektronisk kommunikation. Inga av dessa förhållanden synes träffa den typen av kommunikation som häktet har velat förhindra. Även om häktet skulle ha haft rätt att fatta beslut om sådana begränsningar, ställer jag mig mycket tveksam till att häktesla- gen ger ett så pass tydligt stöd som krävs för att en myndighet ska kunna vidta en sådan åtgärd. Med anledning av vad som framkommit vid inspektionerna av häktena i Jön- och förelades Kriminalvården att yttra sig över vad som hade redovisats ovan. Av yttrandet skulle särskilt framgå 1.vilket lagligt stöd som häktena och anser sig ha för att begränsa de intagnas möjlighet att betrakta sin omgivning från bostads- rum och från rastgårdar 2.vilken utgångspunkt Kriminalvården har, vid byggnationer av häktesloka- ler och i anslutning till häkteslokaler samt renovering av häkteslokaler, i fråga om att tillgodose de intagnas möjligheter i aktuellt avseende 3.om det har gjorts någon utvärdering av om en vistelse i miljöer med sådana begränsningar har någon effekt på de intagnas fysiska och psykiska hälsa 4.vilka åtgärder Kriminalvården vidtar för att intagna som placeras i sådana miljöer ändå ska ges möjlighet att betrakta sin omgivning. Kriminalvården, huvudkontoret, anförde i sitt remissvar, genom anstalts- och häktesdirektören , bl.a. följande: 59 Se JO 2014/15 s. 211. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Uppgifter om sakförhållandena har hämtats in från sektionen för allmänna klientärenden Syd och Öst som varit i kontakt med häktet i re- spektive häktet i , från avdelningen för anstalt och häkte och från avdelningen för lokalförsörjning. Information har vidare inhämtats från Kriminalvårdens klientadministrativa system och . Genom ut- redningen har sammanfattningsvis följande kommit fram. Häktet är beläget i stadsmiljö med omgivande byggnader med främst bostäder och småhusfastigheter. I samma byggnad som häktet Trel- leborg fanns tidigare polismyndigheten och bl.a. lokala skattekontoret i . finns bl.a. Trelleborgshem och gruppboende i byggna- den. Häktet har 33 platser. På häktet placeras företrä- desvis häktade med restriktioner. Häktet uppskattar att platserna till belagts med intagna som meddelats restriktioner. När restriktio- nerna hävs flyttas den intagne ganska omgående till ett s.k. gemensamhets- häkte. I fönstren i bostadsrummen finns två persienner, den inre och den yttre. Den intagne kan själv reglera den inre persiennen och kan på så sätt reglera inflödet av dagsljus i bostadsrummet. Den yttre persiennen är neddragen och ställd något skevt (vinklad snett uppåt) och kan inte regleras av den intagne själv. Det är endast personal som har möjlighet att låsa upp och reglera den yttre persiennen. Häktet uppger att de yttre persiennerna bl.a. är till för att in- tagna inte ska kunna komma i kontakt med andra personer som befinner sig utanför häktet. Minst en gång dyker det upp personer utanför häktet som står och ropar, gestikulerar eller håller upp plakat i syfte att komma i kontakt med intagna. Häktet kan inte göra något åt sa- ken mer än att kontakta polis med begäran om att dessa personer ska avvi- sas. Det finns även en integritetsaspekt som häktet vill framhålla med hänsyn till att det finns så många boende i närområdet. Vissa av de boende i de närmast belägna höghusen kan – om det är mörkt ute och lam- pan är tänd i bostadsrummet – se in i bostadsrummen. Även om den yttre persiennen är neddragen och ställd något skevt bör framhållas att de intagna ändå har möjlighet att till viss del betrakta omgiv- ningen från fönstret. Utsikten från de olika bostadsrummen är helt avhäng- igt av den omgivande bebyggelsen. Det går inte att från bostadsrummen se området direkt nedanför häktet och närmast huskroppen. Däremot går det att se omgivningen längre bort och de intilliggande byggnaderna. Från vissa av bostadsrummen går det att se gatumiljöer. Till viss del påverkas möjlig- heten att se omgivningen av årstiden och då särskilt . Från promenadgårdarna ser man omkringliggande byggnader, trädgår- dar, takåsar och gatuvyer. Bebyggelsen runt häktet är tät med omkringlig- gande byggnader i olika höjd. Det finns såväl villafastigheter med trädgår- dar som högre hyreshus. Inte heller från promenadgårdarna kan man se om- rådet kring huskroppen, men i övrigt är det i princip fri sikt. Vid häktet finns såväl intagna med restriktioner som intagna som medges gemensamhet. JO konstaterade vid inspektion av häktet att bostadsrummen på restriktionsavdelningen har persien- ner som är så kraftigt snedställda att det är omöjligt att se ut och att det inte är möjligt för intagna att själva reglera persienner i något bostadsrum. Det finns mörkläggningsgardiner i bostadsrummen som de intagna kan använda K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 för att reglera ljusinsläpp. Vidare noterades att promenadgårdarna hade frostat glas mot utsidan och att det var omöjligt för intagna att betrakta nå- got annat än himlen vid promenad. JO har i protokollet från inspektionen skrivit att persiennerna är så kraftigt snedställda att det är omöjligt att se ut. Häktet vill påpeka att persiennerna i bostadsrummen endast hindrar sikt in i cel- lerna från marknivå. De intagna kan dock se rakt fram och uppåt. De in- tagna ser således byggnader och himmel från bostadsrummen. Fem av sex rastgårdar är försedda med frostat glas. I vissa rastgårdar ser de intagna endast himmel. I andra rastgårdar ser de intagna himmel och byggnader. I den rastgård som inte är försedd med frostat glas finns ingen begränsning i de intagnas möjlighet att betrakta sin omgivning. Dock har det uppförts två nya flerbostadshus inom synavstånd från denna promenad- gård. Det är därför ovisst om häktet kan skydda de intagnas integritet i den gården . Promenadgården i häktets gemensamhetsavdelning är omgärdad av trä- väggar. Det finns glasrutor i denna promenadgård. Det noteras att JO vid inspektionen inte funnit skäl att anmärka på förhållandena vid gemensamhetsavdelningens promenad- gård. I sak har de intagna i stort sett lika begränsad utsikt där som vid övriga promenadgårdar. Skillnaden består i att Kriminalvården inte har vidtagit någon ytterligare visuellt avskärmande åtgärd i detta utrymme. I närheten av häktet finns bl.a. domstol, polis, bostadshus, parkeringshus och parkeringsplatser. Det har förekommit att utomstående har uppehållit sig på parkeringsytorna och visat skyltar med meddelanden för intagna. Po- lisen har framfört synpunkter till häktesledningen gällande att intagna kan observera personalen i polisens lokaler. Kriminalvårdens häkten (utgångspunkter) Kriminalvården har vid planering och byggnation av häkten att ta hänsyn till samordningsfunktioner med övrig rättsprocess (polis, åklagare, domstol och i viss mån försvarare). Det framgår bl.a. av myndighetens instruktion att häktesorganisationen ska vara utformad på så sätt att den främjar ett effektivt samarbete med övriga myndigheter inom rättsväsende och att en lokalisering av häktena som underlättar detta samarbete ska eftersträvas. Detta innebär att det är starka incitament för att placera häktena i anslutning till övriga delar av rättsväsendet, under förundersökningsstadiet framför allt polis och åklagare. Polisens lokaler är placerade i tätbebyggda områden, vilket gör att häkteslokalerna på många håll befinner sig nära andra bygg- nader. Insyn till bostadsrum på häktet från närliggande arbetsplatser och bostäder kan vara en olägenhet för intagna liksom tvärtom. Därför kan det tyvärr finnas olika lokala anordningar som begränsar sikten i olika avseen- den. Den normeringshandling som Kriminalvården använder vid nybyggna- tion av bostadsrum i häkte heter C 08 H (). Där beskriver Krimi- nalvården hur ett bostadsrum för häktade ska byggas i normal- och säker- hetshäkte. Under avdelningen för fönster beskrivs att den intagne själv ska kunna reglera mörkläggning/ljusavskärmning inne i rummet. Vid nybyggnation är normeringshandlingen och en säkerhetsanalys för respektive verksamhetsställe grunden. Vid de senaste stora nybyggnatio- nerna av häkten har Kriminalvården arbetat med en yttre glasfasad ca en meter utanför själva husväggen för att lösa problemet med ljusinsläpp och omöjliggöra kommunikation samt att säkra integritetsskyddet för den intagne. Vid renovering och ombyggnation ligger C 08 H som grund och används i tillämpliga delar. För att lösa in- och utsynsproblematiken på gamla fas- 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D tigheter arbetar Kriminalvården med olika lösningar. En modell är yttre la- meller på fasaden. Vid montering av mörkläggningsgardiner och lamel- ler/persienner måste även risken för suicidförsök beaktas. Det finns inte några nybyggnationer planerade , för- utom ett litet häkte i . Av 24 kap. 5 a § första stycket följer att om rätten beslutar att häkta någon, förordnar att någon ska kvarbli i häkte eller medger för- längning av tiden för att väcka åtal, ska den på begäran av åkla- garen pröva om den häktades kontakter med omvärlden ska få inskränkas. Tillstånd till sådana restriktioner får meddelas endast om det finns en risk för att den misstänkte undanröjer bevis eller på annat sätt försvårar sakens utredning. Av andra stycket framgår bl.a. följande. Åklagaren får, om det på grund av senare inträffade omständigheter är nödvändigt, meddela beslut som in- nebär inskränkningar i den häktades kontakter med omvärlden även om rät- ten inte har meddelat tillstånd till restriktioner. Har åklagaren meddelat ett sådant beslut ska han eller senast dagen därefter begära rättens prövning enligt första stycket. Av 1 kap. 4 § häkteslagen (2010:611) framgår att varje intagen ska be- mötas med respekt för sitt människovärde och med förståelse för de sär- skilda svårigheter som är förenade med frihetsberövandet. Av 1 kap. 6 § första stycket häkteslagen framgår att verkställigheten inte får innebära andra begränsningar i den intagnes frihet än som följer av denna lag eller som är nödvändiga för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av andra stycket samma lagrum framgår följande. En kontroll- eller tvångsåtgärd får endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden. Om en mindre ingripande åtgärd är tillräcklig ska den an- vändas. Av 2 kap. 5 § 2 och 3 kap. 1 § första stycket, 4 §, 7 § och 8 § första stycket häkteslagen framgår att Kriminalvården har rätt att meddela be- gränsningar vad avser den häktades gemensamhet med andra intagna re- spektive den intagnes möjligheter till besök, elektronisk kommunikation och korrespondens. Sådana begränsningar får ske om Kriminalvården gör bedömningen att kontakterna kan äventyra ordning eller säkerhet. Av 6 kap. 1 § häkteslagen följer att en intagen som är häktad, anhållen eller gripen på grund av misstanke om brott får åläggas inskränkningar i sin rätt till kontakt med omvärlden (restriktioner) om det finns risk för att han eller hon undanröjer bevis eller på något annat sätt försvårar sakens utred- ning. Av andra stycket samma lagrum framgår att för den som är häktad får restriktioner enligt första stycket meddelas endast om han eller hon får un- derkastas restriktioner enligt 24 kap. 5 a § . I 6 kap. 2 § häkteslagen anges att ett beslut om restriktioner enligt 1 § får avse inskränkningar i rätten att (1) placeras tillsammans med andra in- tagna enligt 2 kap. 1 § andra stycket, (2) vistas i gemensamhet enligt 2 kap. 5 §, (3) följa vad som händer i omvärlden enligt 2 kap. 9 §, (4) inneha tid- skrifter och tidningar enligt 2 kap. 11 §, (5) ta emot besök enligt 3 kap. 1 § första stycket, (6) stå i förbindelse med annan genom elektronisk kommu- nikation enligt 3 kap. 4 §, eller (7) sända och ta emot försändelser enligt 3 kap. 7 §. Enligt 6 kap. 3 § häkteslagen prövas en fråga om restriktioner av under- sökningsledaren eller åklagaren. Av 23 § första stycket häktesförordningen (2010:2011) följer att under- sökningsledaren eller åklagaren skriftligen ska underrätta den K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 intagne och den myndighet som svarar för förvaringslokalen om beslut om restriktioner enligt häkteslagen. Av 1 kap. 17 § Kriminalvårdens föreskrifter och allmänna råd (KVFS 2011:2), FARK Häkte, framgår att en intagens bostadsrum ska vara utrustat med stol, bord, skåp eller hylla, säng, bäddutrustning, spegel, anslagstavla, mugg, väckarklocka, radio, TV samt anordning som gör att den intagne själv kan reglera inflödet av dagsljus, om inte annat följer av ett beslut om restriktioner. Av allmänt råd till bestämmelsen framgår följande. När en intagen är ålagd restriktioner som avser inskränkningar i rätten att följa vad som hän- der i omvärlden kan det följa av beslutet om restriktioner att den intagne inte får ha tillgång till radio eller TV. Begränsningar på grund av lokalernas utformning kan göras t.ex. om det saknas antennuttag för TV eller om fönst- ret saknar persienner. Av 35 kap. 15 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, följer att sekretess gäller inom kriminalvården för uppgift om en enskilds personliga förhållanden, om det kan antas att den enskilde eller någon närstående till denne lider men eller att fara uppkommer för att någon utsätts för våld eller lider annat allvarligt men om uppgiften röjs. Vilket lagligt stöd anser sig häktena och ha för att begränsa de intagnas möjlighet att betrakta sin omgivning från bostadsrum och från rastgårdar? Såsom JO har konstaterat i beslut , dnr 5528-2012, kan personer som är intagna i häkte meddelas begränsningar bl.a. i fråga om möjligheten att kommunicera med andra personer. Sådana begränsningar kan beslutas dels av åklagaren, dels av Kriminalvården. Syftet med åtgär- derna skiljer sig dock åt. Medan åklagarens begränsningar har som mål att förhindra en häktas från att påverka en pågående förundersökning, är syftet med Kriminalvårdens begränsningar att upprätthålla ordning och säkerhet på ett verksamhetsställe. Åtgärderna har emellertid det gemensamt att de begränsningar som kan meddelas måste följa av lag. Vidare måste frågan om att begränsa intagnas rättigheter prövas i förhållande till varje enskild intagen. JO konstaterade i ärende med dnr 5528-2012 att intagna i häktet fram saknat möjlighet att själva reglera ljusinflödet i bostadsrummen och att skälet till det, såvitt framkommit, varit att ledningen för häktet ansett att en sådan möjlighet skulle ge de intagna tillfälle att med- dela sig med personer utanför häkteslokalen. Häktet Gävles agerande att begränsa de intagnas möjlighet att reglera ljusinsläppet följde dock inte på av åklagaren meddelade restriktionsbeslut i förhållande till varje enskild intagen. JO konstaterade att det inte är möjligt att, som i det aktuella fallet, vidta åtgärder som riktas mot samtliga intagna. JO konstaterade vidare att inga av de i 6 kap. 2 § häkteslagen angivna förhållandena synes träffa den typ av kommunikation som häktet har velat förhindra. JO anförde vidare att JO, även om häktet skulle ha haft rätt att fatta beslut om sådana begränsningar, ställer sig mycket tveksam till att häkteslagen ger ett så pass tydligt stöd som krävs för att en myndighet ska kunna vidta en sådan åtgärd. Det framgår inte annat än att syftet med de neddragna och skevade per- siennerna i bostadsrummen även på häktena i och varit att förhindra att de intagna på häktena förmedlar sig med personer utanför häkteslokalen. Kriminalvården har ingen annan uppfattning av rättsläget än den som framförs av JO i ovan refererat ärende och anser att Kriminalvården givetvis inte ska vidta begränsande åtgärder utan att ha stöd i lag för de åtgärder som därvid vidtas. Det måste dock understrykas att det 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D