frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — En handling anses upprättad hos en myndighet när den har expedierats eller, om den inte har expedierats, när det ärende till vilket den hänför sig har slutbe- handlats hos myndigheten eller, om handlingen inte hänför sig till ett visst ärende, när den har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts (2 kap. 7 § första stycket TF). En begäran om att få ta del av en handling ska behandlas skyndsamt. För det fall en begäran om att få ta del av en handling helt eller delvis inte kan tillmö- tesgås ska den som har gjort framställningen underrättas om detta. Den enskilde ska då också informeras om möjligheten att begära myndighetens prövning och att det krävs ett skriftligt beslut av myndigheten för att beslutet ska kunna över- klagas (6 kap. 3 § offentlighets- och sekretesslagen [2009:400], OSL). Myn- dighetens avslagsbeslut får överklagas till kammarrätt (2 kap. 15 § första stycket TF samt 6 kap. 7 och 8 §§ OSL). Grundläggande bestämmelser om hur allmänna handlingar ska bevaras samt om gallring och annat avhändande av sådana handlingar ska meddelas i lag (2 kap. 18 § TF). Det är huvudsakligen arkivlagen (1990:782) och arkivförord- ningen (1991:446) som styr myndigheters möjlighet att gallra allmänna hand- lingar. Allmänna handlingar får gallras. Vid gallringen ska dock alltid beaktas att arkiven utgör en del av kulturarvet och att det arkivmaterial som återstår ska kunna tillgodose rätten att ta del av allmänna handlingar, behovet av informa- tion för rättsskipningen och förvaltningen och forskningens behov (10 § första och andra stycket arkivlagen). Arkivlagens bestämmelser gäller om det inte finns andra bestämmelser om gallring i annan lag eller i förordning (10 § tredje stycket arkivlagen). När det gäller vissa handlingar inom finns sådana särskilda regler om gallring i 12 kap. 1 och 2 §§ socialtjänstlagen (2001:453), SoL. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T enligt dessa bestämmelser är att anteckningar och andra uppgifter i en person- akt som tillhör en sådan sammanställning av uppgifter som avses i lagen (2001:454) om behandling av personuppgifter inom ska gallras efter det att sista anteckningen gjordes i akten. Kommunstyrelsen är som huvudregel arkivmyndighet i kommunen (8 § andra stycket arkivlagen). får meddela föreskrifter om gallring och, om föreskrifter saknas, meddela särskilda beslut om gallring (12 § arkivförord- ningen). Kommunfullmäktige får också själv, i den utsträckning något annat inte är särskilt föreskrivet, meddela föreskrifter om arkivvården inom kommu- nen (16 § arkivlagen). Kommunfullmäktige i kommun har meddelat föreskrifter för den kommunala arkivvården. Det är kommunstyrelsen som är arkivmyndighet i kommun (2 § i föreskrifterna). Varje kommunalt organ ska upp- rätta en plan som beskriver handlingarna och hur dessa hanteras i organisa- tionen. Planen ska uppta både sådana handlingar och uppgifter som kan förstö- ras och sådana som ska bevaras (5 §). När det gäller gallring föreskrivs att allmänna handlingar och uppgifter får gallras. Vid gall- ring ska dock beaktas att arkivet utgör en del av kulturarvet och att det arkiv- materiel som återstår ska kunna tillgodose de ändamål som anges i arkivlagen. Vidare anges det att ett kommunalt organ efter samråd med arkivmyndigheten beslutar om gallring av handlingar i sitt arkiv, om inte annat följer av lag eller förordning. Övriga riktlinjer för bevarande och gallring fattas av kommun- fullmäktige (7 §). Det här ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har valt att inrikta min gransk- ning på frågan om de aktuella videoinspelningarna utgjorde allmänna hand- lingar och om de fick förstöras. Av utredningen framgår följande: i kommun inledde en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL om R.K:s två barn. Dagen därpå placerades barnen med föräldrarnas samtycke i ett familjehem. Enligt journalanteckning- arna avslutades ärendet med ett beslut om att bevilja en insats i form av placering i familjehem och familjestöd inom öppenvården. inleddes insatsen med familjestöd. Barnen bodde då fortfa- rande i ett familjehem. Under insatsen med familjestöd videofilmades två till- fällen när barnen umgicks med föräldrarna, och . Inspelningarna användes i behandlingsarbetet på så sätt att föräldrarna vid det följande behandlingstillfället tittade på inspelningarna tillsammans med behandlarna på familjestöd och då fick återkoppling i sitt föräldraskap. och hans fru tillbaka samtycket till barnens familje- hemsplacering och det inleddes en ny utredning enligt 11 kap. 1 § SoL. beslutade att omhänderta barnen och biföll Förvaltningsrätten i nämndens ansökan om vård enligt lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T bad R.K:s dåvarande ombud socialförvaltningen om att, inför en kommande domstolsförhandling, få ta del av filmmaterialet från barnens umgänge med föräldrarna. fick han från två socialsekreterare inom utredningsenheten svaret att det filmmaterial som fanns skulle sammanställas och redovisas i skrift av handläggare på familjestöd. remissvaret har dock nämnden uppgett att filmerna raderades och , efter respektive behandlingstillfälle, efter det att föräldrarna hade tittat på videoinspelningarna. Inledningsvis konstaterar jag att det inte finns något formellt hinder mot att när det gäller denna typ av beviljad insats videofilmar samspelet mellan barn och föräldrar. En förutsättning är naturligtvis att föräldrarna ger sitt samtycke till inspelningen. Det är viktigt att den enskilde ges full infor- mation om syftet med inspelningen, om de regler som gäller för det inspelade materialet och hur materialet kommer att användas (se JO 1982/83 s. 179, dnr 1419-1979). Det är först på grundval av sådan information som den enskilde kan ge sitt samtycke. Frågan är sedan hur videoinspelningarna ska hanteras. tas av bestämmelserna i bl.a. tryckfrihetsförordningen, offentlighets- och sek- retesslagen och arkivlagen. Detta innebär att offentlighetsprincipen gäller i verksamheten och att hanteringen av handlingar är strikt reglerad. om att förstöra videoinspelningarna måste vara förenligt med de bestämmelser för bevarande av handlingar som gäller i verksamheten. En handling får naturligtvis inte förstöras när någon har begärt att den ska lämnas ut (se bl.a. JO 1994/95 s. 583, dnr 1204-1993). att filmerna raderades /. Det är därför förvånande att R.K:s dåvarande ombud fick besked av socialförvalt- ningen att det filmmaterial som fanns skulle sammanställas och redovisas i Beskedet gavs dock av två socialsekreterare inom utred- ningsgruppen och kom inte från de handläggare vid familjestöd som deltog i Utredningen ger mig inte underlag för att hävda att video- inspelningarna fanns kvar när socialförvaltningen lämnade beskedet i septem- ber, dvs. att de förstördes efter att de hade begärts utlämnade. Det verkar i stäl- let ha varit fråga om en brist i kommunikationen mellan de två verksamheterna När myndighetens hantering av det aktuella materialet ska bedömas måste man först ta ställning till om det har rört sig om allmänna handlingar eller inte. Videoinspelningarna förvarades i detta fall hos socialförvaltningen i den me- ning som avses i 2 kap. 3 § TF. De gjordes av anställda vid socialförvaltningen och kan inte anses inkomna enligt 2 kap. 6 § TF. För att det ska vara fråga om allmänna handlingar krävs därmed att videoinspelningarna kan anses upprät- tade enligt 2 kap. 7 § TF. De begärda handlingarna har inte expedierats och kan alltså inte anses upp- rättade på den grunden. Av central betydelse blir då om det videoinspelade materialet var att hänföra till ett ärende hos myndigheten. inte definierats i TF, men ska förstås på samma sätt som i förvaltningslagen (1986:223), FL (se bl.a. RÅ 2004 ref. 49 och prop. 1975/76:160 s. 97). heller FL innehåller dock någon definition av begreppet ärende. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T till den äldre förvaltningslagen, vilka får anses ha fortsatt relevans för tolk- ningen av begreppet ärende, framgår att FL är tillämplig på förvaltningsmyn- digheters handläggning av ärenden men att myndigheternas s.k. faktiska hand- lande faller utanför lagens tillämpningsområde. Någon skarp skiljelinje mellan handläggning av ärenden och faktiskt handlande torde dock inte kunna dras upp (se prop. 1971:30 s. 315). Det anses allmänt att ett ärende ska mynna ut i ett beslut av något slag, och kännetecknande för ett beslut är att det ska innefatta ett uttalande genom vilket myndigheten vill påverka andra förvaltningsorgans eller enskildas handlande (se bl.a. RÅ 2004 ref. 49 och Ragnemalm, Förvalt- ningsprocessrättens grunder, 9:e upplagan, s. 20 f.). I förarbetena till bestäm- melsen om dokumentation i 11 kap. 5 § SoL anges att verkställighet av ett be- slut – genomförande av beslutade insatser – inte är något ärende i sig (prop. 1996/97:124 s. 151 f.). Jag har tidigare gjort vissa uttalanden om hanteringen av videoinspelningar av s.k. samspelsbedömningar (JO 2014/15 s. 617, dnr 3483-2011). I det fallet skulle resultatet av samspelsbedömningen redovisas och bli en del av en vård- nadsutredning. Videoinspelningarna förstördes när samspelsbedömningen hade slutförts men innan vårdnadsutredningen hade färdigställts. Jag konstate- rade att videoinspelningarna i den situationen var att hänföra till ett ärende. I det här fallet avslutades en utredning enligt 11 kap. 1 § SoL med beslut om att bevilja en insats i form av placering i familjehem och familjestöd inom öppenvården. När föräldrarna inte längre samtyckte till pla- ceringen i familjehem inleddes en ny utredning . De ak- tuella videoinspelningarna gjordes däremellan, alltså inte under en pågående utredning utan som ett led i den behandling som myndigheten hade beviljat en insats för. Enligt min uppfattning ligger det närmast till hands att anse att videoinspelningarna kom till inom ramen för s.k. faktiskt handlande hos socialförvaltningen och att de således inte hade anknytning till något ärende. Som jag har redogjort för anses handlingar som inte kan hänföras till ett visst ärende vara upprättade när de har justerats av myndigheten eller på annat sätt färdigställts. Det behövs inte något särskilt formellt förfarande för att en hand- ling ska anses vara färdigställd (prop. 1975/76:160 s. 143). Det krävs dock att någon åtgärd vidtas som visar att handlingen är färdigställd (se HFD 2013 ref. 86 och , Offentlighetsprincipen, 9:e upplagan, s. 80 f.). Nämnden uppger i sitt yttrande att filmerna spelades in på minneskort och behandlades som sek- retessmaterial mellan umgänges- och behandlingstillfället. Fil- merna sparades hos förvaltningen inför det kommande behandlingstillfället och en uppgift om inspelningarna antecknades i journalen. Jag konstaterar att det inspelade materialet inte tycks ha varit avsett att bearbetas utan fick sin slutliga utformning redan när förvaltningen avslutade inspelningarna. Enligt min me- ning måste videofilmerna därmed anses ha varit upprättade i TF:s mening. De var alltså allmänna handlingar. Nästa fråga att ta ställning till är om det videoinspelade materialet förstördes med stöd av någon bestämmelse om gallring. Enligt vad som kommit fram av utredningen hade videoinspelningarna inte förts till en personakt. Bestämmel- serna om gallring i 12 kap. 1 och 2 §§ SoL blir därmed inte tillämpliga. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T är då om kommunfullmäktige hade fattat ett gallringsbeslut för en sådan hand- ling som det videoinspelade materialet utgjorde. När det gäller tiden för den aktuella hanteringen av videoinspelningarna har förvaltningen hänvisat till en gallrings- och bevarandeplan som socialnämnden antog genom ett beslut vid Planen är upprättad i samarbete mellan kom- munarkivet och socialförvaltningen. Förvaltningen har även hänvisat till en do- kumenthanteringsplan som socialnämnden antog 2011, och som utgör en del av den plan som gäller för verksamheten . Jag konstaterar att det varken i gallrings- och bevarandeplanen eller dokumenthanteringsplanen finns några regler om hur ska hantera en sådan handling som det här video- Det fanns alltså inte stöd i några gallringsföreskrifter för att förstöra videoinspelningarna. Frågorna om det videoinspelade materialets rättsliga status och om möjlig- heten att gallra materialet är inte enkla att besvara, och ytterst ligger ansvaret för att pröva om en handling är allmän på domstolarna. Jag avstår därför i detta fall från att kritisera förvaltningen för att ha förstört materialet. Det här ärendet visar att om avser att göra videoinspelningar inom ramen för en beviljad insats är det viktigt att man tänker igenom hur det inspelade materialet ska behandlas. Gallring av allmänna handlingar kräver, som angetts ovan, stöd i lag. Sådant stöd finns i 10 § arkivlagen, som dock innehåller flera begränsningar. Som jag har redogjort för är utgångspunkten att allmänna handlingar ska bevaras. Om vill kunna gallra inspelat material som utgör allmänna handlingar och som inte har förts till en personakt måste det finnas stöd för detta i gallringsföreskrifter. Det som R.K. och har anfört i övrigt föranleder inte något utta- lande från min sida. Jag finner anledning att sända en kopia av detta beslut för kännedom till som ger ut föreskrifter, allmänna råd och handböcker inom bl.a. Ärendet avslutas med ovan gjorda uttalanden, som alltså inte innefattar nå- gon kritik mot förvaltningen. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Handlingar som innehöll sekretesskänsliga uppgifter publicerades på en kommuns webbplats. Den maskning av uppgifter som hade gjorts var inte gjord med tillräcklig omsorg (Dnr 4768-2014) Beslutet i korthet: En kommun publicerade handlingar som innehöll sek- retesskänsliga uppgifter på sin webbplats. Handlingarna var avidentifierade men kunde trots det kopplas till vissa personer eftersom deras namn hade publicerats i media. Den maskning av uppgifter som kommunen hade gjort var därför inte gjord med tillräcklig omsorg. Kommunen får allvarlig kritik för att handlingarna publicerades på kommunens webbplats. Enligt JO är det positivt att en myndighet strävar efter att vara så öppen som möjligt gentemot allmänheten. Myndigheten måste dock göra nog- granna överväganden när det gäller vad som publiceras på en webbplats. För att en sådan publicering ska vara tillåten måste bestämmelserna i offentlig- hets- och sekretesslagen och personuppgiftslagen följas. I en anmälan till JO klagade . på Ale kommun bl.a. för att sekretessbelagda handlingar som gällde hennes avlidne far hade publicerats på kommunens webbplats. anförde bl.a. följande: Hennes far hade ett s.k. trygghetslarm installerat i sin bostad. utlöstes larmet hemma hos hennes far men personalen vid ignorerade det. Dagen efter hittades hennes far ut- omhus. Då låg han i snön, starkt nedkyld med en bruten höft och pågående hjärtinfarkt. Händelsen anmäldes bl.a. till som i ett beslut (dnr 9.2-6352/2011) kritise- rade Ale kommun på ett flertal punkter för händelsen. sände ett program som handlade om hur trygghetslarmen fungerar i olika kommuner, bl.a. Ale kommun. blev intervjuad i programmet med anledning av att hennes far hade råkat illa ut på grund av brister i sitt trygghetslarm. före sändningen hade kommunen ett pressmöte. Vid mötet informerade kommunen om att samtliga handlingar i ärendet om hennes avlidna far skulle publiceras på kommunens webbplats. Syftet med publiceringen var att ”möta nyfikenheten och den even- tuella oro som programmet kan medföra”. Vid mötet lämnades även hennes namn ut och det kom senare att publiceras i en artikel i . Kommunen publicerade avsevärda mängder sekretessbelagd dokumentation som gällde hennes far, bl.a. utredningar och beslut, genomförandeplan, social dokumenta- tion samt hälso- och sjukvårdsdokumentation. Kommunen menade att den följde sekretesslagen eftersom den hade maskat alla namn. Det material som kommunen hade offentliggjort kunde dock lätt härledas till fadern och henne eftersom hon hade medverkat i och då hade publicerat hennes namn. Det publicerade materialet hade inte någon relevans i O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T förhållande till programmet som handlade om trygghetslarm och hur tekniken kring trygghetslarmen fungerar. Hon yrkar skadestånd för det inträffade. JO begärde, bl.a. mot bakgrund av den sekretess som gäller inom hälso- och sjukvården och för uppgift om enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, att i Ale kom- mun skulle yttra sig över vilka överväganden som gjordes innan handlingar som gällde L.B:s far publicerades på kommunens webbplats. I ett remissvar anförde nämnden bl.a. följande (den bilaga som nämns har utelämnats): Redogörelse för förvaltningens handläggning Efter TV:s intervju med verksamhetschefen och inför pro- grammet skulle sändas hölls in- terna möten om hur myndigheten skulle bemöta den oro som programmet skulle kunna sprida bland myndigheternas trygghetslarmsinnehavare, deras anhöriga och allmänheten. På dessa möten var följande befattningshavare närvarande i olika konstellationer: kommunchef, sektorchef för sektor ar- bete, trygghet och omsorg, verksamhetschef för hälso- och sjukvård, kom- munikationschef, kommunikationsstrateg, nämndsekreterare och dåva- rande planeringssekreterare inom sektorn. På det inledande mötet bestämdes att myndigheten skulle vara så trans- parent som möjligt i ärendet och på kommunens webbplats publicera så mycket av handlingarna i ärendet som möjligt med iakttagande av bestäm- melserna i offentlighets- och sekretesslagen och personuppgiftslagen. Pub- liceringen skulle ske inför att programmet skulle sändas. På det sättet ville myndigheten göra informationen tillgänglig för alla som skulle kunna känna oro av det som framkom i programmet eller som själva önskade granska myndigheten på grund av TV-programmet. Med samma syfte be- stämdes att myndigheten även skulle skicka ut informationsbrev till samt- liga innehavare av trygghetslarm i kommunen. Informationen bestod bl.a. i att myndigheten hade ändrat rutiner för testlarm och dokumentation inom nämndens verksamhet. Sekretessbedömningen och avvägningen gällande vilket material som skulle publiceras skedde därefter vid ett antal möten i olika konstellationer. Det gjordes en avvägning av vad som kunde läggas ut utan skada för den enskilde och dennes anhöriga. Materialet arbetades igenom grundligt för att ta bort alla uppgifter som pekar ut den enskilde och anhöriga, samt känsliga uppgifter. Några av de namngivna tjänstemännen synes inte ha deltagit i själva sekretessbedömningen. Några av de berörda tjänstemännen kände till att uppgifter om namn på berörda publicerats i media vid tidigare tillfällen, men de drog inte slutsat- sen att detta kunde påverka den sekretessbedömning som gjordes. De do- kument som lades upp på hemsidan var begäran om ytt- rande, nämndens yttrande till med bilagor, beslut och kommunens upphandlingsunderlag till upphandling av en extern larmcentral. O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T Omsorgs- och arbetsmarknadsnämndens bedömning En del av de handlingar som publicerades på kommunens hemsida vid års- skiftet 2013/2014 inför sändningen av omfattas av be- stämmelserna i 25 kap. 1 § första stycket eller 26 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen. Enligt dessa paragrafer gäller sekretess, om det inte står klart att en upp- gift kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (omvänt skaderekvisit). Utgångspunkten är därför att handlingarna omfattas av sekretess. Den sekretessprövning som har gjorts, har utgått ifrån att det inte är nå- gon som lider men i och med att publicerade handlingar har avidentifierats. Nämnden gör bedömningen att utgångspunkten i detta ärende borde ha varit att utomstående kan härleda vem som avses i de avidentifierade handling- arna, inte minst på grund av att mannen offentliggjorts i Västnytt (Bilaga 3 till anmälan). Utifrån denna utgångspunkt är det nämn- dens uppfattning att ytterligare uppgifter i de publicerade handlingarna om- fattas av sekretess. Den maskning som har genomförts av känsliga uppgif- ter är således inte tillräcklig. Det föreligger enligt tryckfrihetsförordningen en skyldighet att efter begä- ran lämna ut allmänna handlingar som inte omfattas av sekretess. Motsva- rande skyldighet föreligger enligt offentlighets- och sekretesslagen för upp- gift ur allmän handling. Någon skyldighet att på eget initiativ lämna upp- gifter till allmänheten finns inte i offentlighets- och sekretesslagstiftningen, men något hinder föreligger inte såvida de inte omfattas av sekretess. Att lägga ut handlingar i stället för att endast lägga ut information med myndighetens inställning är ur informationssyfte en god tanke för att med- borgarna själva ska kunna göra sin egen bedömning. Möjligheten för med- borgarna att göra en sådan bedömning synes dock vara minimal med de maskningar som har gjorts i dokumenten och skulle vara ännu mindre om ytterligare information maskats på grund av sekretess. Nämnden är av uppfattningen att handlingar och uppgifter som behand- lar personuppgifter inom nämndens verksamhetsområde normalt inte bör publiceras, utan stor försiktighet bör iakttas även om handlingarna och upp- gifterna inte omfattas av sekretess. Nämnden har beslutat om kunskapshöjande insatser inom området offentlighet och sekretess. fick tillfälle att kommentera remissvaret. JO hämtade in vissa kompletterande handlingar från Ale kommun. I ett beslut anförde stf JO följande: Vid publicering av uppgifter och handlingar på en webbplats aktualiseras till- ämpning av både offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, och per- sonuppgiftslagen (1998:204), PuL. har gjort en anmälan till Datainspek- O F F E N T L I G H E T O C H S E K R E T E S S S A M T Y T T R A N D E - O C H T R Y C K F R I H E T tionen där hon har klagat på kommunens webbpublicering av de aktuella hand- Datainspektionen beslutade (dnr 1871-2014), efter vissa utredningsåtgärder, att inte vidta några ytterligare åtgärder med an- ledning av hennes klagomål. Eftersom Datainspektionen, som är tillsynsmyn- dighet enligt PuL, har tagit ställning i saken begränsar jag mina uttalanden till att gälla frågan om kommunens webbpublicering var förenlig med bestämmel- serna i OSL. Sekretess inom hälso- och sjukvården samt gäller för uppgift om en enskilds hälsotillstånd eller andra personliga förhållanden, om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men (25 kap. 1 § och 26 kap. 1 § OSL). håller ett s.k. omvänt skaderekvisit som innebär att det råder en presumtion för I princip omfattar uttrycket ”personliga förhållanden” alla uppgifter som hänför sig till den berörda personen. Hälso- och sjukvårdssekretessen och sekretessen inom består även efter det att den som sekretessen ska skydda har avlidit. sekretess beträffande den avlidne själv är begränsat (jämför RÅ 82 2:66 och RÅ 2007 ref. 16). Sekretessen gäller dock även till förmån för närstående till Efter dödsfallet är det närmast fråga om att skydda efterlevande närstående mot att sådana uppgifter om den avlidne som de efterlevande kan uppfatta som sårande kommer till offentlig kännedom. innehöll tv-programmet ett reportage som handlade om hur säkerheten fungerar när det gäller s.k. trygghetslarm i I programmet intervjuades bl.a. L.B. med anledning av att hennes far hade avlidit som en följd av att hans trygghetslarm inte hade funge- Kort tid före sändningen av programmet publicerade kommunen ett flertal