frsrdg · H304RS5 · 2016-06-14 00:00:00 — av riksdagsbeslut och utskottsbetänkanden? Med anledning av regeringens förslag om en övergång från utgiftsmässig till kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter uttalade finansutskottet att huvudprinciperna för anslagsavräkning bör framgå av lagtexten (bet. 2008/09:FiU15 s. 6). Ett sådant synsätt talar för att specifika undantag från lagen bör hanteras vid sidan av lagen. I samma betänkande föreslog utskottet också att skulle besluta om ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsavgifter för avsättningar för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier. Det var ett undantag som inte skulle framgå av REA-lagen. Hanteringen motiverades med att metoden för beräkning av dessa ersättningar var ny och oprövad och att nya överväganden om hanteringen borde göras när ytterligare erfarenheter hade vunnits (bet. 2008/09:FiU15 s. 12 f.). Undantaget har tillämpats , och avsättningarna för ledamöternas pensioner och inkomstgarantier omfattar i praktiken numera också andra förmåner som ekonomiskt omställningsstöd. Av årsredovisning framgår att dessa avsättningar uppgår till väsentliga belopp, . Kommittén anser att effekten av undantaget, även om det är fråga om ett specifikt undantag, är sådan att det inte kan sägas utgöra ett mindre och begränsat avsteg från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter. Detta talar för att det aktuella undantaget är av det slaget att det i enlighet med finansutskottets uttalande bör framgå direkt av lagen. beslutade om ytterligare ett undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter. Undantaget avser avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner. Ett undantag som kommittén föreslår i sitt betänkande ska utvidgas till att inte bara omfatta avsättningar för riksrevisorernas chefspensioner utan avsättningar för chefspensioner vid alla myndigheter. Undantaget torde visserligen inte avse lika stora belopp som undantaget för riksdagsledamöternas pensioner och inkomstgarantier men berör å andra sidan samtliga här aktuella myndigheter under . Ett av de uttalade syftena med att införa REA-lagen var att komma ifrån en ordning där man för att få klarhet i vad som gäller måste läsa flera enskilda utskottsbetänkanden, något som kan bli ett svårt och tidsödande arbete när passerat. Detta talar för att också det senare undantaget bör framgå direkt av lagen. Kommittén föreslår att undantaget i lagen bör formuleras så att det omfattar samtliga nu gällande och här föreslagna undantag från principen om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter. Det bör därför enligt kommittén framgå direkt av lagen att sådana förvaltningsutgifter som utgörs av särskilda ekonomiska avgångsförmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till, dvs. på utgiftsmässig grund. Med särskilda ekonomiska avgångsförmåner avses i detta sammanhang avsättningar för pensioner, inkomstgarantier och ekonomiskt omställningsstöd till riksdagsledamöter enligt lagen (1994:1065) om ekonomiska villkor för ledamöter. Med särskilda ekonomiska avgångsförmåner avses också avsättningar för s.k. chefspension, dvs. viss ersättning som den som lämnar vissa statliga chefsanställningar kan ha rätt till fram till dess han eller hon fyller enligt förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m., förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. eller förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att utgifter för särskilda ekonomiska avgångsförmåner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgifterna hänför sig till. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 7.1 Ökade krav på redovisningen av beställningsbemyndiganden Riksdagsstyrelsens förslag: När myndigheten begär ett beställningsbemyndigande ska den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Enligt 9 § REA-lagen får myndigheten för det ändamål och med högst det belopp som beslutar beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år statsbudgeten avser. Regeringsformen och den nya budgetlagen I 9 kap. 3 § regeringsformen anges att beslutar om budget för det följande budgetåret. Av 9 kap. 8 § regeringsformen framgår att regeringen inte utan att har medgett det får ta upp lån eller göra andra ekonomiska åtaganden för staten. Enligt 6 kap. 1 § budgetlagen får regeringen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. När regeringen begär ett sådant bemyndigande ska den ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Av samma bestämmelse framgår också att regeringen utan särskilt bemyndigande får göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Kommitténs överväganden och förslag För att myndigheten ska få göra åtaganden som medför utgifter än budgetåret krävs att lämnat sitt medgivande. Detta gör genom att besluta om ett s.k. beställningsbemyndigande. Genom beslutet om ett beställningsbemyndigande åtar sig att anvisa medel för de utgifter som uppstår när åtagandena infrias . I den nya budgetlagen har bestämmelsen om beställningsbemyndiganden (6 kap. 1 §) omarbetats för att det tydligare ska framgå att bemyndigandet är tidsmässigt begränsat till budgetåret och att det endast avser åtaganden som medför utgifter under senare budgetår än det år som budgeten avser. Vidare har bestämmelsen ändrats något språkligt. Syftet med den nya formuleringen är att bättre återspegla hur bestämmelsen tillämpas i praktiken. fastställer nämligen en ram som omfattar sådana beställningar m.m. som gjorts under tidigare budgetår men som ännu inte har infriats och sådana åtaganden som görs och som medför utgifter . Bemyndigandet omfattar därmed inte åtaganden som medför utgifter under det år budgeten avser. För sådana åtaganden används i stället anslag. Någon ändring i sak jämfört med motsvarande bestämmelse i lagen (1996:1059) om statsbudgeten är inte avsedd. En nyhet i budgetlagen jämfört med lagen om statsbudgeten är kravet att regeringen när den begär ett beställningsbemyndigande ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Det innebär att det av regeringens förslag till bemyndigande ska framgå dels under vilka år som åtagandena kan komma att infrias, dels vilket år som åtagandena kommer att vara slutbetalda. Kravet är en följd av påpekanden från finansutskottet om vikten av tidsbestämda bemyndiganden för att behålla kontrollen över åtagandena (se bet. 2007/08:FiU11 och bet. 2008/09:FiU11). De bestämmelser som riktar sig till myndigheterna under ska som huvudregel överensstämma till både innehåll och språk med de bestämmelser som riktar sig till regeringen och dess myndigheter. Kommittén anser därför att de ändringar som gjorts i budgetlagens bestämmelse om beställningsbemyndiganden också bör få genomslag på motsvarande bestämmelse i den lag som riktar sig till myndigheterna under . Vad gäller kravet att ange under vilka år ett beställningsbemyndigande beräknas medföra utgifter är finansutskottets påpekande om kontroll över åtagandena relevant även för myndigheterna under , då samma krav på kontroll och hushållning med statens medel gäller för dessa som för regeringen och dess myndigheter. Ändringarna innebär inte någon ändring i sak. Av myndigheter är det endast som har ett beställningsbemyndigande. Bemyndigandet är kopplat till myndighetens biståndsanslag och är utformat utifrån de regler som gäller för myndigheter under regeringen vad gäller exempelvis information om under vilka år åtagandena beräknas medföra utgifter (se prop. 2014/15:1 utg.omr. 7 avsnitt 2.7.5). Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att myndigheten enligt den nya lagen för det ändamål och intill det belopp som beslutat för budgetåret får beställa varor eller tjänster samt besluta om bidrag, ersättning, lån eller liknande som medför utgifter under senare budgetår än det år budgeten avser. Kommittén föreslår vidare att den nya lagen ska innehålla en bestämmelse om att myndigheten när den begär ett sådant bemyndigande ska ange under vilka år det ekonomiska åtagandet beräknas medföra utgifter. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 7.2 Ett generellt bemyndigande Riksdagsstyrelsens förslag: Myndigheten ska utan särskilt bemyndigande få göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Kommitténs överväganden och förslag En nyhet i budgetlagen är möjligheten för regeringen att utan ett särskilt bemyndigande göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av ett anvisat anslag, dock högst . Den möjligheten gäller dock bara under förutsättning att ett beställningsbemyndigande inte har beslutats för anslaget. Bakgrunden till bestämmelsen är enligt förarbetena att antalet beställningsbemyndiganden ökat till både antal och omfattning. Ökningen kan förklaras dels av att rutinerna kring ekonomiska åtaganden stramats upp, dels av att ekonomiska åtaganden gjorda med stöd av beräknade anslagssparanden respektive reservationer på de tidigare reservationsanslagen ersatts med bemyndiganden. Vidare ansågs systemet med bemyndiganden vara administrativt betungande och skapa administrativa kostnader vars nytta kunde ifrågasättas (se prop. 2010/11:40 s. 68 f.). Frågan är om en motsvarande möjlighet bör införas också för myndigheter. Av dessa myndigheter är det endast som bedriver sådan verksamhet att myndigheten har behov av ett beställningsbemyndigande. behöver inom ramen för sitt internationella utvecklingsarbete kunna göra fleråriga åtaganden i form av exempelvis avtal om samarbetsprojekt. Myndighetens anslag för internationellt utvecklingsarbete uppgick –2015 till , och beställningsbemyndigandena kopplade till anslaget uppgick till 20–. Kommittén konstaterar att åtagandena uppgår till sådana belopp att de inte kan hanteras genom ett sådant generellt bemyndigande som diskuteras. Att det inte finns något behov av en bestämmelse av detta slag innebär emellertid inte att ett sådant behov inte skulle kunna uppstå . Med hänsyn till att utgångspunkten är att reglerna i så stor utsträckning som möjligt ska vara desamma för myndigheterna under som för myndigheterna under regeringen anser kommittén att en sådan möjlighet ändå bör införas i den nya lagen. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att myndigheten utan särskilt bemyndigande ska få göra ekonomiska åtaganden för staten om dessa uppgår till högst av anvisat anslag, dock högst . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 8 Finansiering av investeringar 8.1 Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet och andra tillgångar Riksdagsstyrelsens förslag: Det ska framgå av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter att huvudregeln är att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska finansieras med lån i inom de ramar som har beslutat för budgetåret. Sådana tillgångar får också finansieras med bidrag som mottagits från icke-statliga givare. Sådana tillgångar får under vissa förutsättningar anskaffas genom att myndigheten ingår ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing). Om en sådan tillgång ingår i en investeringsplan får finansiera investeringen med försäljningsinkomster från en försäljning av bostadsrätt som myndigheten beslutat om. Konstföremål, bostadsrätter, mark och sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska oavsett om tillgången används i myndighetens verksamhet eller inte finansieras med anslag. Andra tillgångar ska finansieras med anslag. I 11–13 §§ REA-lagen finns bestämmelser om finansiering av anläggningstillgångar. Enligt 11 § första stycket ska anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet, med de undantag som anges i 12 och 13 §§, inom en eller flera ramar som fastställer finansieras med lån i , om inte beslutar om att finansiering ska ske på annat sätt. I 11 § andra stycket anges att anläggningstillgångar som inte används i myndighetens verksamhet ska finansieras med anslag. Av 12 § framgår att konstföremål, bostadsrätter och mark samt sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Med riksbyggnaderna avses byggnaderna på . Enligt 13 § får en anläggningstillgång trots bestämmelserna i 11 och 12 §§ finansieras med donation eller bidrag, om bidraget eller donationen ska svara för hela eller en del av finansieringen. Enligt 15 § REA-lagen får ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing) träffas under förutsättning att det, sett över hela den ekonomiska livslängden, leder till en lägre kostnad för staten än anskaffning genom köp. Vidare får enligt 31 § REA-lagen disponera inkomsten från en försäljning av bostadsrätt, om förvaltningen beslutat om försäljningen, för att finansiera investeringar som ingår i en sådan investeringsplan som avses i 23 §, dvs. en plan som innehåller uppgifter om förvärv samt ny- och ombyggnad av fast egendom, bostadsrätt, tomträtt och byggnad som är lös egendom. För regeringen och dess myndigheter finns bestämmelser om finansiering av investeringar dels i 7 kap. budgetlagen (2011:203), dels i 2 och 5 kap. kapitalförsörjningsförordningen (2011:210). Kommitténs överväganden och förslag Bestämmelserna i motsvarar delvis bestämmelserna i lagen (1996:1059) om statsbudgeten. Bestämmelserna är dock i vissa delar mer detaljerade och har den numera upphävda kapitalförsörjningsförordningen (1996:1188) som förebild. I den nya budgetlagen och kapitalförsörjningsförordningen har de här aktuella bestämmelserna fått en delvis annan utformning. Även om det sakliga innehållet i bestämmelserna i huvudsak är oförändrat medför den nya strukturen, i framför allt kapitalförsörjningsförordningen, att bestämmelserna framstår som tydligare än sina företrädare. Kommittén föreslår inte någon ändring i sak av bestämmelserna om investeringar. Kommittén anser ändå att bestämmelserna i den nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter i möjligaste mån bör följa strukturen i budgetlagen och den nya kapitalförsörjningsförordningen. Anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet Med anläggningstillgångar avses sådana tillgångar som är avsedda för stadigvarande bruk eller innehav. Innebörden av begreppet stadigvarande preciseras av god redovisningssed och varierar för olika slag av tillgångar. Att en anläggningstillgång används i en myndighets verksamhet innebär att den ska utgöra en produktionsfaktor, en s.k. insatsresurs i verksamheten. Det är alltså fråga om investeringar för förvaltningsändamål, t.ex. maskiner, inventarier och it-system men också fastigheter, mark och byggnader. Huvudregeln ska även i fortsättningen vara att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet inom de ramar som bestämmer ska finansieras med lån i . I anslutning till huvudregeln bör dock varje undantag från huvudregeln regleras i enskilda paragrafer. De undantag som avses är dels möjligheten till finansiering genom bidrag som mottagits från icke-statliga givare, dels möjligheten till anskaffning genom leasing, dels möjligheten för att finansiera vissa investeringar med inkomster från en försäljning av bostadsrätt, dels anslagsfinansiering av konstföremål, bostadsrätter, mark och investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna (se vidare om detta i avsnitt 7.2). Vad gäller det sistnämnda undantaget gäller detta till skillnad från de övriga undantagen oavsett om tillgångarna används i myndighetens verksamhet eller inte (se framst. 2005/06:RS5 s. 115). Med en sådan reglering blir det enligt kommittén tydligare än i vilka situationer anläggningstillgångar som används i verksamheten faktiskt får eller ska finansieras på annat sätt än med lån. Det framgår exempelvis endast genom en läsning av 23 och 31 §§ REA-lagen tillsammans att , om den beslutat om försäljning av bostadsrätt, får använda inkomsterna från försäljningen för att finansiera investeringar i sådana anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet som ingår i myndighetens investeringsplan. Investeringar i andra tillgångar än de ovannämnda ska finansieras med anslag. Det torde enligt kommittén inte vara särskilt vanligt att myndigheterna under gör investeringar i sådana tillgångar som inte omfattas av den ovannämnda huvudregeln och undantagen till denna. Det skulle emellertid undantagsvis kunna förekomma sådana investeringar, t.ex. att inom ramen för sin biståndsverksamhet investerar i anläggningstillgångar som inte används i myndighetens verksamhet. Kommittén anser att det av lagen uttryckligen bör framgå att andra tillgångar ska finansieras med anslag, för att regleringen ska vara heltäckande och därmed också bidra till en ökad tydlighet. Kommittén föreslår att det av den nya lagen ska framgå att anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet som huvudregel ska finansieras med lån i inom de ramar som har beslutat för budgetåret. Sådana investeringar ska också få finansieras med bidrag som mottagits från icke-statliga givare. Sådana anläggningstillgångar ska under vissa förutsättningar få anskaffas genom att myndigheten ingår ett avtal om hyra eller hyrköp (leasing). Det föreslås vidare att det av den nya lagen ska framgå att om en anläggningstillgång som används i myndighetens verksamhet ingår i en investeringsplan får finansiera investeringen med försäljningsinkomster från försäljning av bostadsrätt som beslutats av myndigheten. Av lagen ska det också framgå att konstföremål, bostadsrätter, mark och sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Kommittén föreslår slutligen att det av lagen även ska framgå att andra tillgångar ska finansieras med anslag. De ändringar som kommittén föreslår är endast språkliga, och någon ändring i sak föreslås inte jämfört med REA-lagens bestämmelser. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 8.2 Investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna Riksdagsstyrelsens förslag: Bestämmelsen om finansiering av investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna förs med endast begränsade språkliga justeringar över till den nya lagen. Av 12 § REA-lagen framgår att bl.a. sådana investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska finansieras med anslag. Bestämmelsen utgör ett undantag från vad som anges i 11 § om lånefinansiering av anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. Av förarbetena framgår att bestämmelsen gäller oavsett om tillgångarna används i myndighetens verksamhet eller inte. Investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna ska alltid finansieras med anslag. Detta hindrar inte att en sådan investering även kan ha ett verksamhetsmässigt intresse. Avgörande för om anslagsfinansiering ska ske är om investeringen kan sägas ha ett vidare samhälleligt eller statligt intresse. Karakteristiskt för de investeringar som avses med undantaget är också att de tar betydande resurser i anspråk. Sådana investeringar i riksbyggnaderna som har en mer direkt koppling till verksamhet ska dock finansieras med lån enligt huvudregeln. Med riksbyggnaderna avses byggnaderna på (se framst. 2005/06:RS5 s. 115 f.). Hur har bestämmelsen tillämpats i praktiken? I förarbetena till REA-lagen gjordes en genomgång av då kända större fastighetsprojekt, bl.a. det s.k. och . Utifrån redovisningen konstaterades följande. Investeringarna i Bankkajen och syftar huvudsakligen till att bevara riksbyggnaderna på . Bevarandet av dessa byggnader är en angelägenhet både för och – i en vidare bemärkelse – för staten. Byggnaderna har i detta avseende vissa likheter med kulturtillgångar, genom att det finns samhälleliga skäl till att bevara dessa byggnader för framtiden. Mot bakgrund av att investeringar som huvudsakligen syftar till att bevara riksbyggnaderna bedöms tjäna vidare statliga intressen än bara de rent verksamhetsmässiga och det faktum att dessa investeringar tar betydande resurser i anspråk i verksamhet bör anslag anvisas för sådana investeringar. driver emellertid även andra projekt som kräver finansiering. Som exempel kan nämnas ombyggnaden av plenisalen och entréer och anskaffningen av reservkraftsanläggningar, som har en direkt koppling till verksamhet. Sådana investeringar i byggnader och markanläggningar har begränsad ekonomisk livslängd. Vid lånefinansiering överensstämmer lånets löptid med den ekonomiska livslängden, vilket innebär att amorteringsbelopp och avskrivningsbelopp blir desamma. Räntan speglar kapitalkostnaden för lånet. Om lånefinansiering tillämpas belastas anslaget med avskrivning och ränta. Anslagsbelastningen speglar de faktiska kostnaderna för anläggningstillgången. Investeringens kostnad kan därmed ställas mot de löpande personal-, lokal- och driftskostnaderna i verksamheten på ett rättvisande sätt (se framst. 2005/06:RS5 s. 55 f.). Sammanfattningsvis föreslogs att investeringar i byggnader och markanläggningar som huvudregel borde lånefinansieras. Undantag borde dock göras för investeringar som huvudsakligen syftade till att bevara riksbyggnaderna på , vilka borde anslagsfinansieras. Sedan REA-lagen infördes har följande större investeringar gjorts i riksbyggnaderna utöver de projekt som redan nämnts i förarbetena. vidtogs åtgärder för att stabilisera norra del. Kostnaderna för detta uppgick till , varav bedömdes som en investering och finansierades med anslagsmedel med hänvisning till bestämmelsen om finansiering av investeringar i mark och investeringar som huvudsakligen avser bevarandet av riksbyggnaderna i REA-lagen. Övriga kostnader bedömdes utgöra driftskostnader. installerades spänningsställverk för totalt . iordningställdes entréer för . En investering i en reservkraftsanläggning om gjordes 2010, och slutligen vidtogs trafikbegränsande åtgärder till en kostnad om . Av de ovan angivna investeringarna är det endast stabiliseringen av norra del som finansierats med anslag. Övriga investeringar har i enlighet med huvudregeln för investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten finansierats med lån. Kommitténs överväganden och förslag Investeringar i riksbyggnaderna, dvs. fastigheterna på , kan avse såväl anläggningstillgångar som har en direkt koppling till verksamheten, t.ex. iordningställande av entréer, som anläggningstillgångar som saknar en sådan direkt koppling. exempelvis syftade till att stabilisera grundvattennivån runt för att långsiktigt säkra trägrundläggning. Kommittén konstaterar inledningsvis att de motiv som anfördes i förarbetena till REA-lagen till att investeringar för bevarandet av riksbyggnaderna ska anslagsfinansieras är relevanta. Sådana investeringar bör därför även fortsättningsvis finansieras med anslag. Frågan är hur gränsdragningen mellan dessa investeringar och sådana som inte avser bevarandet ska göras. Den genomgång av gjorda investeringar i riksbyggnaderna som redovisats ovan visar att det endast förekommit att en investering bedömts uppfylla kriterierna för anslagsfinansiering.