frsrdg · H304RR5 · 2016-05-26 00:00:00 — Enligt 12 § lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. ska de viktigaste iakttagelserna från effektivitetsrevisionen och den årliga revisionen samlas i en årlig rapport. Riksrevisorerna lämnar härmed den årliga rapporten som en redogörelse till , med stöd av 9 kap. 18 § riksdagsordningen. Riksrevisorernas målsättning och inriktning av revisionen5 Resultat från den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen per utgiftsområde9 Resultatet från den årliga revisionen9 Generella slutsatser från effektivitetsrevisionen10 Utgiftsområde 1 Rikets styrelse13 Utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning15 Utgiftsområde 3 Skatt, tull och exekution22 Utgiftsområde 5 Internationell samverkan25 Utgiftsområde 6 Försvar och samhällets krisberedskap25 Utgiftsområde 7 Internationellt bistånd29 Utgiftsområde 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg31 Utgiftsområde 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning33 Utgiftsområde 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom34 Utgiftsområde 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn35 Utgiftsområde 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering36 Utgiftsområde 14 Arbetsmarknad och arbetsliv38 Utgiftsområde 16 Utbildning och universitetsforskning42 Utgiftsområde 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid43 Utgiftsområde 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik44 Utgiftsområde 20 Allmän miljö- och naturvård45 Generella iakttagelser från den årliga revisionen51 Ekonomiadministrativa regelverket för statlig redovisning51 Otydliga regler för avgiftsfinansiering56 Otydliga regler för bemyndiganden58 Det behövs en tydligare förordning för redovisningen av intern styrning och kontroll62 Styrelser och nämnder för statliga myndigheter65 tillhör kontrollmakt och har mandat att granska all statlig verksamhet. breda mandat ger en unik möjlighet att bidra med ett helhetsperspektiv på tillståndet i den offentliga verksamheten och att följa utvecklingen . Riksrevisorernas årliga rapport lämnas till och ger samlad information om de viktigaste iakttagelserna från granskningen inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen, sedan den förra årliga rapporten publicerades. I granskningsplanen 2015/16 presenteras inriktningen för granskningen. Granskningsplanen ger en bild av det kommande årets granskning, både inom den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen. Där ger vi också en bild av våra ambitioner med verksamheten och introducerar det förändringsarbete som inleddes på . Tillsammans med granskningsplanen ger den årliga rapporten en sammanhållen redovisning av granskning. Eftersom granskningsplanen och den årliga rapporten har olika tidsperspektiv överensstämmer dock inte granskningsplanens inriktning och resultaten i den efterföljande årliga rapporten i alla delar. Inom den årliga revisionen har totalt 236 myndigheters och organisationers årsredovisningar granskats och 16 modifierade revisionsberättelser har lämnats. Vi kan konstatera att flera av de brister och problem som den årliga revisionen uppmärksammar är desamma som föregående år. Det handlar i stor utsträckning om brister inom myndigheternas ekonomiska redovisning som orsakas av otydligheter i regelverk. Vi ser därför behov av att regeringen på flera områden förtydligar sin styrning i förordningar och regleringsbrev. Inom effektivitetsrevisionen har det publicerats 21 rapporter sedan den förra årliga rapporten. Granskningarna rör flera olika utgiftsområden och handlar om vitt skilda frågor. Vi ser några generella problem som återkommer på flera områden inom statsförvaltningen. Liksom inom den årliga revisionen är det även här problem som tagits upp inom effektivitetsrevisionen . Det handlar om behov av att öka långsiktigheten i regeringens styrning av myndigheter, utveckla smartare tillsyn och förbättra möjligheterna till bra utvärdering och redovisning av verksamheternas resultat. uppdrag är att granska att statliga insatser når dit de ska, att skattemedel används så effektivt som möjligt, att statliga insatser är samhällsnyttiga och att god ordning råder i den statliga redovisningen. har rätt att få tillgång till allt underlag som behövs för granskningen, och det är som avgör vilken information som behövs. mandat ger rätt att göra oberoende granskning av all statlig verksamhet. Granskningen görs genom årlig revision och effektivitetsrevision. Genom den årliga revisionen granskar och bedömer om myndigheternas årsredovisningar är rättvisande samt, med vissa undantag, om myndigheterna följer relevanta regler och särskilda beslut. I gäller International Standards on Auditing () som god revisionssed. följer kompletterat med vägledning för revision av offentlig sektor, International Standards of Supreme Audit Institutions (ISSAI) för finansiell revision. Av lagen (2002:1022) om revision av statlig verksamhet m.m. framgår att årlig revision ska granska myndigheters årsredovisningar med syftet ”att bedöma om redovisningen och underliggande redovisning är tillförlitlig och räkenskaperna rättvisande”. Med rättvisande menar vi att årsredovisningen som helhet ger en rättvisande bild och att ingående delar har upprättats enligt det finansiella ramverket. För myndigheter är det finansiella ramverket, med få undantag, förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag. Årlig revision ska, i enlighet med god revisionssed, granska risker för väsentliga fel i årsredovisningen. För granskningen av myndigheternas resultatredovisning finns inga internationella standarder att följa som anger hur granskningen ska gå till. Riksrevisorerna fastställde därför en instruktion för granskningen av resultatredovisningen och annan information i årsredovisningen (RRI). Utöver att instruktionen beskriver hur granskningen av resultatredovisningen ska gå till tar den upp hur ska förhålla sig till ledningens bedömning av om den interna styrningen är betryggande. Den årliga revisionen avslutas i perioden mars till och med maj. Därefter lämnas revisionsberättelserna till regeringen respektive . gör fem uttalanden i revisionsberättelsen som handlar om att årsredovisningen är upprättad enligt gällande regelverk årsredovisningen ger en rättvisande bild av det ekonomiska resultatet, finansieringen och den finansiella ställningen per resultatredovisningen är förenlig med årsredovisningen i övrigt och stöder den rättvisande bilden i årsredovisningen som helhet myndigheten har använt anslag och inkomster i enlighet med av beslutade ändamål och tillämpliga föreskrifter det inte har framkommit något som tyder på att ledningen inte har följt förordningen om intern styrning och kontroll. Genom effektivitetsrevisionen granskas om den statliga verksamheten håller vad den lovar och är effektiv. Resultatet från effektivitetsrevisionen presenteras i granskningsrapporter som lämnas till . Enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m. ska effektivitetsrevisionen främst ta sikte på förhållanden med anknytning till statens budget, genomförandet och resultatet av statlig verksamhet och åtaganden i övrigt. Men effektivitetsrevisionen får också avse de statliga insatserna i allmänhet. Granskningen ska främja en sådan utveckling att staten får ett effektivt utbyte av sina insatser, med hänsyn till allmänna samhällsintressen. Effektivitetsrevisionen ska huvudsakligen inriktas på granskning av hushållning, resursutnyttjande, måluppfyllelse och samhällsnytta. Som ett led i effektivitetsrevisionen får förslag lämnas om alternativa insatser för att nå avsedda resultat. Riksrevisorernas målsättning och inriktning av revisionen Riksrevisorerna har angett två ledord för granskningsverksamheten, och de är förtroende och hållbarhet. ett högt förtroende för det offentliga åtagandet att det statliga åtagandet bedrivs med högsta möjliga kvalitet givet tillgängliga resurser och att det är långsiktigt hållbart. Granskningsverksamheten bedrivs med tre tidsperspektiv. I det långsiktiga perspektivet har som mål att efter en fyraårsperiod kunna uttala sig generellt om det offentliga åtagandet: om det håller vad det lovar, om det är effektivt och oförvitligt. På medellång sikt (det vill säga verksamhet ) inriktas granskning mot till exempel viktiga reformer, problem som identifierats eller förtroende- och hållbarhetsindikationer som signalerar problem för viktiga samhällsfunktioner. På kort sikt ska det alltid finnas utrymme i verksamheten att snabbt påbörja granskning av oförutsedda händelser. Sammantaget ska all granskning ha det långsiktiga perspektivet i åtanke, så att granskningarna bidrar till en helhetsbild. En viktig del i uppdrag är den årliga revisionen då myndigheternas årsredovisning granskas. Syftet är att och regeringen ska ha en tillförlitlig bild av myndigheternas användning av statliga medel. Centralt i den årliga revisionen är den inledande riskanalysen där områden eller poster i årsredovisningen som bedöms kunna innehålla väsentliga fel ska identifieras. Många risker är gemensamma för myndigheterna, medan andra är unika beroende på verksamhetens inriktning. årliga revision arbetar förebyggande genom att ha en löpande dialog med myndighetsledningarna om de brister som upptäcks under granskningen. På så sätt har den årliga revisionen en tydlig främjande roll, genom att löpande bidra till att förbättra redovisningen inom statsförvaltningen. Granskningarna inom effektivitetsrevisionen ska utvecklas till att i högre utsträckning omfatta hela uppdraget: måluppfyllelse, effektivitet och samhällsnytta. Granskningarna ska också fördjupas i sak och metod samt i högre utsträckning dra nytta av kunskapen i omvärlden. Ett övergripande mål inom effektivitetsrevisionen är att öka produktiviteten och relevansen i granskningarna. Grunden för val av effektivitetsgranskningar är inte nödvändigtvis att det förekommer ett problem, utan grunden för urvalet är att säkerställa att Riks-revisionen kan åstadkomma en heltäckande och nyanserad värdering av det statliga åtagandet. Nedan följer en sammanställning av alla utgiftsområden och storleken på respektive anslag. Tabell 1 Anslagsbelopp per utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning 3 Skatt, tull och exekution 6 Försvar och samhällets krisberedskap 9 Hälsovård, sjukvård och social omsorg 10 Ekonomisk trygghet vid sjukdom och funktionsnedsättning 11 Ekonomisk trygghet vid ålderdom 12 Ekonomisk trygghet för familjer och barn 13 Jämställdhet och nyanlända invandrares etablering 14 Arbetsmarknad och arbetsliv 16 Utbildning och universitetsforskning 17 Kultur, medier, trossamfund och fritid 18 Samhällsplanering, bostadsförsörjning och byggande samt konsumentpolitik 20 Allmän miljö- och naturvård 23 Areella näringar, landsbygd och livsmedel 25 Allmänna bidrag till kommuner 27 Avgiften till Europeiska unionen Resultat från den årliga revisionen och effektivitetsrevisionen per utgiftsområde I det inledande avsnittet nedan presenteras en sammanfattning av resultatet från den årliga revisionen. Därefter följer några generella slutsatser från effektivitetsrevisionen. Slutligen följer en redovisning per utgiftsområde av resultatet från den årliga revisionens granskning av årsredovisningarna samt sammanfattningar av effektivitetsgranskningarna som publicerats sedan förra årliga rapporten. Utgiftsområden där inte har några iakttagelser eller pågående granskningar inkluderas inte i redovisningen. Generella iakttagelser från den årliga revisionen redovisas i det avslutandet kapitlet. Resultatet från den årliga revisionen Granskningen inom den årliga revisionen omfattar hela statsförvaltningen, det vill säga och de förvaltningsmyndigheter som lyder under regeringen (med undantag för AP-fonderna), , ombudsmän, , Kungliga hov- och slottsstaten och förvaltning. Revisionsberättelser som avviker från standardutformningen benämns revisionsberättelse med modifierat uttalande. uttalar sig med reservation när det finns väsentliga fel som inte är genomgripande för årsredovisningen eller när det inte har gått att skaffa tillräckliga revisionsbevis. Men årsredovisningen kan i övrigt anses ge en rättvisande bild. kan också lämna ett uttalande med avvikande mening, när årsredovisningen innehåller väsentliga fel som innebär att redovisningen som helhet inte ger en rättvisande bild. Något sådant uttalande har dock inte lämnats . avstår från att uttala sig bland annat när bedömningen är att det inte finns något ramverk för finansiell rapportering att granska mot. Samtliga revisionsberättelser finns att hämta på webbplats. Riksrevisorernas bedömning: Vi anser att myndigheternas räkenskaper överlag är upprättade enligt reglerna och ger en rättvisande bild. De brister som påpekats har i flera fall rättats till. omfattar den årliga revisionen 236 myndigheter och övriga organisationer. har lämnat 16 revisionsberättelser med ett modifierat uttalande i form av en reservation: Modifierade revisionsberättelser har lämnats för åtta myndigheter som inte använt anslag och inkomster i enlighet med de ändamål och tillämpliga föreskrifter som har beslutat. Myndigheterna har exempelvis överskridit sina bemyndiganden, främst genom att ingå åtaganden utöver sin ram. Det gäller i , Myndigheten för ungdoms- och civilsamhällesfrågor, Sameskolstyrelsen, , social utvärdering (SBU), (Sida), i samt . I sju fall har årsredovisningen lämnats för sent eller så är redovisningen inte korrekt. I några fall saknas ledningens intygande eller så är intygandet inte fullständigt. Det gäller (), Kriminalvården, i , , , , samt . I ett fall har en modifierad revisionsberättelse lämnats till följd av att en styrelseledamot eller den verkställande direktören på annat sätt har handlat i strid med stiftelselagen, stiftelseförordnandet eller årsredovisningslagen. Det gäller Stiftelsen . För 16 myndigheter har lämnat revisionsberättelser med en upplysning. uppmärksammar där särskilda frågor som myndigheten har skrivit om i sin årsredovisning, exempelvis särskilda förutsättningar för revisionen. En upplysning avser inte brister som medför en reservation. För att säkerställa att utför revision av samtliga myndigheter som ska revideras har det gjorts en avstämning mot () myndighetsregister (222 myndigheter) samt () myndighetsregister (447 myndigheter). har lämnat revisionsberättelser för 236 myndigheter. Den stora skillnaden mellan SCB:s myndighetsregister och antalet lämnade revisionsberättelser utgörs av att 81 domstolar och 107 utlandsbeskickningar som betraktas av SCB som separata myndigheter, medan de ingår som en del av andra reviderade årsredovisningar. I SCB:s myndighetsregister finns också 30 nämnder som inte revideras av . Flera av dessa nämnder upprättar en verksamhetsredogörelse. reviderar, enligt lagen om revision av statlig verksamhet m.m., enbart de myndigheter som lämnar en årsredovisning. Generella slutsatser från effektivitetsrevisionen Sedan den förra årliga rapporten publicerades har det publicerats 21 rapporter inom effektivitetsrevisionen. Effektivitetsgranskningarna som har publicerats täcker in flera olika områden och frågor. kan konstatera att vissa problem återkommer på flera områden och vill framhålla några generella slutsatser om utvecklingsbehov. I stor utsträckning är det frågor som har framhållit även . Riksrevisorernas bedömning: Effektivitetsgranskningarna visar att vissa brister återkommer på flera områden. Flera rapporter visar att det ofta saknas långsiktighet i regeringens styrning av myndigheterna. Det finns också i flera fall problem med tillsynen. Regeringen behöver i vissa fall förtydliga regler och ansvarsfördelning. Brist på dokumentation och data leder till bristande uppföljning och utvärdering. Vi anser vidare att regeringen och myndigheterna på flera områden behöver skapa bättre förutsättningar för kvalificerade utvärderingar. Långsiktigheten i styrningen behöver öka Granskningarna visar flera exempel på att regeringen behöver öka långsiktigheten i sin styrning av myndigheterna. Långsiktig styrning förbättrar myndigheternas möjlighet att planera och uppnå resultat. Det kan också bidra till att minska administrationen. Granskningen av länsstyrelsernas krisberedskap visar exempelvis att kortsiktig finansiering i form av projektbidrag har gjort att arbetet med krisberedskap har saknat kontinuitet. Det har skapat osäkerhet om hur mycket resurser länsstyrelserna har för krisberedskapsarbetet, vilket bland annat försvårar en effektiv personalförsörjning. Regeringen har förbättrat förutsättningarna för långsiktig finansiering av projektbidragen och fortsätter att se över och renodla länsstyrelsernas finansiering. Ytterligare exempel på bristande långsiktighet är regeringens jämställdhetssatsning 2007–2014. Genom den tillfälliga satsningen lyckades regeringen sätta fokus på jämställdhet, men det skapades inte tillräckliga förutsättningar för bestående resultat. Ökat fokus på analys och strategiskt tänkande skulle förbättra möjligheten till långsiktiga resultat. Även när regeringen använder nationella samordnare för att hantera olika frågor är det till sin natur kortsiktig styrning. har bedömt att nationella samordnare kan vara ett bra verktyg för att exempelvis ge regeringen ny kunskap. Däremot finns det inte alltid kapacitet och intresse för att förvalta och omsätta informationen i det fortsatta arbetet. Väl fungerande tillsyn är en central del av de flesta myndigheters ansvar. Om tillsynen inte fungerar, eller inte anses trovärdig, kan det försvaga medborgarnas förtroende för det statliga åtagandet. Väl fungerande tillsyn är också viktig för att höja kvaliteten i offentlig verksamhet. har i flera granskningar framhållit problem med tillsynen. Det handlar inte bara om att det behövs mer tillsyn, utan även att tillsynen behöver utvecklas för att göras på ett effektivare och mer verksamhetsanpassat sätt. Bland annat behöver tillsynen i större utsträckning baseras på riskanalys. Förutsättningarna för en enhetlig ärendehantering behöver ofta förbättras. Dels behöver regeringen i vissa fall förtydliga regelverk och ansvarsfördelning, dels behöver ansvariga myndigheter utveckla tillsynsarbetet. Inom den viktiga alarmeringsverksamheten som SOS Alarm ansvarar för saknas tillsyn helt, vilket gör att staten inte har rättsliga möjligheter att påverka verksamheten. Här behöver regeringen överväga om det ska införas ett samlat tillsynsansvar. I granskning av överskuldsättning och effektiviteten i skuldsaneringssystemet konstateras att regelverket kring statlig tillsyn över den kommunala budget- och skuldrådgivningen behöver förtydligas. Två av granskningar visar att myndigheter har problem att leva upp till lagens ambitioner om tillsyn. Det gäller länsstyrelsernas tillsyn av kommunernas arbete enligt lagen och förordningen om skydd mot olyckor samt Inspektionen för vård och omsorgs () tillsyn som ska främja patientsäkerheten. granskning av tillsynen av transporter av farligt avfall visar på flera olika brister i systemet. Det saknas överblick, det finns luckor i tillsynen, det förekommer ineffektiva arbetssätt och tillsynen baseras inte på riskbedömning i tillräcklig utsträckning. Brist på kunskap leder till bristande utvärdering och uppföljning För att myndigheter och regering ska kunna redovisa verksamhetens resultat på ett tillfredsställande sätt behövs kvalificerade utvärderingar. Utvärderingar och tillgång till kunskap är också viktiga förutsättningar för att utveckla tillsynen och politiken. Regeringen och behöver ha möjlighet att styra och utveckla verksamheter baserat på kunskap, vilket försvåras när det inte skapas förutsättningar för kvalificerade utvärderingar. Flera av granskningar visar att brist på dokumentation och data om verksamheten försvårar eller omöjliggör uppföljning och kvalificerade utvärderingar. Granskningen av myndigheters arbete med informationssäkerhet visar att det inte går att uttala sig om huruvida hanteringen av informationssäkerhet är kostnadseffektiv, eftersom det saknas uppgifter om myndigheternas kostnader för informationssäkerhet. I granskningen av nationella samordnare framkommer att bristfällig dokumentation försvårar uppföljning och insyn. som genomfördes i offentlig-privat samverkan har granskats av . Där framgår att det är svårt att följa upp nyttan av projektet, eftersom det inte togs fram någon samhällsekonomisk kalkyl i förhand. Det finns inget underlag som kvantifierar samhällsnyttan med , eller hur stora miljövinsterna är. Nedan följer en redogörelse av resultatet från granskning för respektive utgiftsområde. Utgiftsområden där inte har några iakttagelser eller pågående granskningar inkluderas inte i redovisningen. I utgiftsområdet ingår utgifter för , och länsstyrelserna samt politikområdena samepolitik, demokratipolitik, politik för minoriteter och mediepolitik. har fastställt mål för respektive politikområde. Viktiga utmaningar för det statliga åtagandet: En viktig förutsättning för de statliga myndigheternas legitimitet är att verksamheten bedrivs effektivt och har ett högt förtroende. Den pågående utvecklingen mot minskad detaljstyrning understryker denna utmaning ytterligare. årliga revision har avlämnat revisionsberättelser med reservation för följande myndigheter och organisationer. har avlämnat en revisionsberättelse med reservation avseende att myndigheten inte upprättat årsredovisningen enligt gällande förordningar genom att ytterligare borde ha belastat anslagsposten Främjande av rennäringen m.m. . i rovdjursersättning borde ha utbetalats till stödmottagare och då ha avräknats anslagsposten. avseende foderersättning borde ha avräknats anslagsposten när slutlig rekvisition erhölls från stödmottagare . Myndigheten har delvis beskrivit förhållandet avseende rovdjursersättningen i årsredovisningen. anger i en not till anslagsredovisningen att myndigheten inte har gjort några åtaganden med stöd av 17 § andra stycket i anslagsförordningen för anslaget Bidrag till allmän kulturverksamhet, utveckling samt internationellt kulturutbyte och samarbete samisk kultur. har fattat beslut om bidrag som ska finansieras med tilldelade medel på anslagsposten till ett värde av . har också lämnat en reservation avseende att om utbetalningar och avräkning av anslag hade skett i rätt tid, skulle ha överskridit den av regeringen beslutade anslagskrediten för anslagsposten Främjande av rennäringen med . har enligt undantagsregeln i 17 § andra stycket anslagsförordningen rätt att ingå åtaganden inom anslaget Bidrag till samisk kultur om . har fattat beslut om bidrag som ska finansieras med tilldelade medel på anslagsposten till ett värde av . Myndigheten har därmed ingått åtaganden utöver det generella bemyndigandet om . Myndigheten redovisar i resultaträkningen Intäkter av bidrag till ett för lågt belopp om och Medel som erhållits från myndighet för finansiering av bidrag med motsvarande för högt belopp. Redovisningen innebär att verksamhetsutfallet samt saldot i transfereringsavsnittet också är felaktiga med samma belopp. Årets kapitalförändring påverkas inte av felet. Myndigheten har per belastat förvaltningsanslaget med förskottsbetalningar om som avser länsstyrelsegemensamma utvecklingsprojekt. Enligt 12 § andra stycket anslagsförordningen ska förvaltningsutgifter redovisas mot anslag under det budgetår som kostnaderna hänför sig till. Effekten av den felaktiga anslagsbelastningen är att inte har förts bort som en indragning i enlighet med 7 § anslagsförordningen. För ska göra ett specifikt uttalande om förvaltningen i enlighet med Stiftelselagen. har lämnat en reservation avseende att stiftelsen enligt 5 § i stiftelseförordnandet vid arvodering av styrelseledamöter ska följa lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ. Vid genomförd förvaltningsrevision har det uppdagats att arvoden till styrelseledamöter utbetalats i strid med lagen om arvoden m.m. för uppdrag inom , dess myndigheter och organ varför stiftelsen inte följt 5 § i stiftelseförordnandet.