frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Det är riktigt att den hemtagningsbegäran som är under utredning mottogs av nämnden [rätteligen 2013, JO:s anm.] och att beslut om att inleda utredning inte fattades förrän . Detta är på alla sätt beklagligt och är att hänföra till interna omständigheter i för- valtningen. Detta beaktas också i den utredning som pågår. Redogörelse för barnet N:s placering Det stämmer att N. har varit placerad i ett jourhem och inget beslut om stadigvarande vård i familjehem har fattats vilket borde gjorts. N. har varit jourplacerad vilket är beklag- ligt. Vår bedömning är dock att för N:s skull så hade hennes vistelse i jour- hemmet inte varit annorlunda om ett formellt beslut fattats. Hon har under sin placeringstid av jourföräldrarna fått den trygghet och omsorg hon behövt. Den jourfamilj där N. är placerad har god kunskap om barn och bedöms vara känslomässigt närvarande vuxna personer. De har utöver stöd av familje- hemssekreterare även regelbunden handledning av psykolog. N. varit jourplacerad har familjen enbart tagit emot två barn till i sin familj så det har inte varit en jourfamilj där barn kommit och gått så som det kan vara i vissa jourfamiljer. S O C I A L T J Ä N S T 2016/17:JO1 Att det är så som skriver att jourfamiljer har direktiv att inte knyta an till placerade barn stämmer inte. Jourhemmet har samma ansvar som andra familjehem att tillse att barnen får det de behöver de är placerade. Vår bedömning är att N. i jourhemmet knutit an och att anknytningen är ömsesidig. Om i sin sista mening på sidan 2 menar att genom att N. varit placerad i jourhem har försvårat eller rent av förhindrat en anknytning mellan mor och dotter så är det inte vår bedömning. N:s anknytning till sin mamma hade inte sett an- norlunda ut om nämnden fattat beslut om stadigvarande placering i famil- jehem. Varför har det då blivit så här? En anledning är att när den juridiska processen avlutades genom beslut i kammarrätten 130208 fanns ännu inget förslag på lämpligt familjehem för N. Någon månad senare hade vi ett för- slag på ett lämpligt familjehem och en inskolningsprocess skulle påbörjas, men då inträffade en situation i jourhemmet som gjorde att detta fick av- vakta. För att lösa situationen på bästa sätt för N. fick hon utökat umgänge med sin pappa i samband med påskhelgen. Bedömningen som gjordes efter detta utökade umgänge var att i stället för att flytta N. till ett nytt familjehem (i en annan kommun vilket också skulle inneburit byte av förskola) så skulle arbeta för att N. skulle ha ett omfattande umgänge med sin pappa för att sedan kunna flytta hem till honom. Här skulle vi fattat beslut om stadigvarande familjehemsplacering i familjehem (jourhemmet), men det gjordes aldrig vilket är beklagligt. Av olika anledningar, bland annat att förhandling i tingsrätten gällande vårdnadsfrågan skjutits upp har en hemflyttning av N. inte gått att genomföra då pappan inte varit be- redd att ta emot N. på heltid innan vårdnadsfrågan varit löst. N. är fortfa- rande jourplacerad. Hon har ett mycket omfattande umgänge med sin pappa och utredning pågår utifrån att N:s mamma gjort en ansökan om LVU vår- dens upphörande "hemtagningsbegäran". Nämndens syn på att förvaltningen varit "synnerligen försumlig" när det gäller kommunikationen med N.P. Nämnden är inte helt klar över vad advokat menar med "syn- nerligen försumlig". De uppgifter som hänvisas till med instruktioner om att "ligga lågt" och ej besvara meddelanden är inte några instruktioner som har utgivits i detta eller andra ärenden. yttrade sig över remissvaret och gav då även in ytterligare hand- lingar till JO. JO hämtade därefter in Inspektionen för vård och omsorgs (IVO:s) beslut i ärende 8.1.2-9389/2014. I ett beslut anförde JO följande. Det här ärendet har aktualiserat flera frågor. Jag har valt att rikta in min gransk- ning på några frågor som enligt min mening är centrala i ärendet. Jag vill inledningsvis upplysa om att JO:s huvuduppgift är att granska att myndigheter och andra som står under JO:s tillsyn följer lagar och andra för- fattningar i sin verksamhet. Syftet med denna granskning är i första hand att undersöka om myndigheterna har handlat enligt de regler för förfarandet som gäller för dem, dvs. om myndigheten har agerat korrekt i formellt hänseende. JO brukar som regel inte ha synpunkter på de bedömningar som en myndighet har gjort i ett visst ärende. Det som har kommit fram i det här ärendet ger mig 2016/17:JO1 S O C I A L T J Ä N S T inte anledning att frångå den principen. Jag avstår därför från att uttala mig om umgängets omfattning och om det var nödvändigt att en kontaktperson närva- rade vid umgänget. Regleringen av N:s umgänge med N.P. i närvaro av kontaktperson När ett barn har beretts vård med stöd av LVU har socialnämnden ett ansvar för att den unges behov av umgänge med föräldrar och vårdnadshavare tillgo- doses så långt det är möjligt. Ofta brukar socialförvaltningen komma överens med föräldern eller vårdnadshavaren om hur umgänget ska utövas. I ett sådant fall behöver nämnden inte fatta ett formellt beslut enligt 14 § LVU. I det här sammanhanget vill jag rent allmänt understryka vikten av ett en sådan överens- kommelse dokumenteras på något sätt. Om det inte är möjligt att nå en över- enskommelse kan umgänget behöva regleras genom ett beslut enligt 14 § LVU. Enligt den bestämmelsen får socialnämnden, om det är nödvändigt med hänsyn till ändamålet med vården, besluta hur den unges umgänge med vårdnadsha- vare och med föräldrar som har umgängesrätt reglerad genom dom eller beslut av domstol eller genom avtal ska utövas. Ett sådant beslut om reglering av um- gänget kan överklagas till förvaltningsrätten (41 § första stycket 3 LVU). När någon behöver vårdas i ett hem för vård eller boende eller i ett familje- hem ska socialnämnden upprätta en plan för den vård som socialnämnden avser att anordna (vårdplan). För barn och unga som bereds sådan vård ska en plan upprättas över hur vården ska genomföras (genomförandeplan). Vårdplanen ska, om det inte möter särskilda hinder, beskriva bl.a. det sätt på vilket den unges umgänge med sina föräldrar ska ordnas. När och hur det umgänget ska ordnas ska framgå av genomförandeplanen. Bestämmelserna om vård- och ge- nomförandeplan finns i 11 kap. 3 § socialtjänstlagen och 5 kap. 1 och 1 a §§ socialtjänstförordningen (2001:937). Enligt den vårdplan som nämnden hade upprättat skulle umgänget mellan N.P. och N. ske en gång . Umgänget skulle inledningsvis ske på en neutral plats under uppsikt av en kontaktperson. Av nämndens första remissvar framgår att den tidigare handläggaren inte nådde någon ”arbetsallians” med N.P., bl.a. eftersom N.P. inte ansåg att det fanns ett behov av kontaktperson vid umgänge. Nämnden uppgav vidare att förvaltningen inte tog hänsyn till hennes argument utan bedömde att behovet av kontaktperson kvarstod. I det andra remissvaret uppgav nämnden bl.a. att det fanns dokumentation i form av daganteckningar där det framgick att N.P. önskade träffa N. oftare och utan kontaktperson. Utifrån samtal med tidigare handläggare och daganteck- ningar bedömde dock nämnden att N.P. hade accepterat den tidigare umgäng- esplanen men att hon var tydlig med att hon önskade ett utökat umgänge. Av en anteckning från framgår följande: är arg under samtalet. Hon förstår inte varför hon ska behöva en kon- taktperson. Hon tycker även att en gång blir för lite tid med N. S O C I A L T J Ä N S T 2016/17:JO1 Vidare framgår av en anteckning från ett föräldrasamtal bl.a. följande: är missnöjd med umgänge och att det inte tagit upp i rätten var 6 må- naden. […] N.P. vill inte ha en kontaktperson vid umgänge med N. I det här fallet önskade N.P. ett umgänge som var mer omfattande än det som nämnden ansåg lämpligt. Hon ifrågasatte också behovet av att en kontaktperson närvarade vid umgänget. Enligt min mening är det uppenbart att N.P. inte sam- tyckte till den reglering av umgänget som nämnden beskrev i vårdplanen. I den situationen borde frågan om en reglering av umgänget enligt 14 § LVU ha ak- tualiserats hos nämnden. Genom att förvaltningen begränsade N.P:s umgänge mot hennes uttryckliga vilja, utan att ett formellt beslut enligt 14 § LVU fatta- des, har man på ett allvarligt sätt åsidosatt bestämmelser som är grundläggande vid bedrivandet av LVU-vård. Som en följd av den bristen gick N.P. även miste om rätten att få umgängesbegränsningen prövad av domstol. Nämnden förtjänar kritik för hanteringen av umgängesregleringen. Det är anmärkningsvärt att nämnden inte ens i samband med sina yttranden till JO har insett att bestämmelserna om hur umgänget ska regleras inte har följts. Enligt min mening tyder detta på att det finns kunskapsbrister inom nämnden när det gäller regelverket på området. Jag förutsätter att dessa brister åtgärdas. Handläggningen av framställningar om att vården av N. skulle upphöra Om vårdnadshavaren begär att vården enligt LVU ska upphöra ska nämnden utan dröjsmål utreda saken och därefter fatta ett formellt och överklagbart be- slut. har gjort gällande att hon – dels /april, dels – begärde att vården enligt LVU skulle upphöra. Nämnden har dock uppgett att man varken i mejl, pappersakt eller löpande dokumentation har funnit någon ytterligare hemtagningsbegäran än den som kom in till förvaltningen . Det är inte klarlagt vad som har hänt med den begäran som har uppgett att han skickade in per mejl /. Enligt min mening är det inte sannolikt att ytterligare utredningsåtgärder skulle skapa någon närmare klarhet i saken. Jag avstår där- för från att ha några synpunkter i den delen. Nämnden har uppgett att ett beslut om att inleda utredning fattades först . Enligt nämnden berodde dröjsmålet på ”interna omständigheter”. Någon närmare förklaring har inte lämnats. Det är självfallet inte acceptabelt att det dröjde mer än nämnden beslutade att inleda en utredning om vårdens upphörande. Jag är så- ledes kritisk till hur förvaltningen handlade den hemtagningsbegäran som kom in till förvaltningen . 2016/17:JO1 S O C I A L T J Ä N S T N:s placering i jourhemmet Om det inte finns särskilda skäl får ett barn vårdas i ett jourhem efter det att utredning enligt 11 kap. 1 § SoL om ingri- pande till barnets skydd eller stöd avslutats (6 kap. 6 § tredje stycket SoL). Bestämmelsen, som trädde i kraft , infördes i syfte att komma till rätta med alltför långvariga placeringar i jourhem. I förarbetena till bestäm- melsen (prop. 2006/07:129 s. 62) uttalas bl.a. följande: Även om det, som påpekar, inte är direkt skadligt för ett barn att börja rota sig i en god miljö, bör det, enligt regeringens uppfattning, framförallt ur barnets perspektiv vara angeläget att en tillfällig placering i ett jourhem inte blir annat än tillfällig. Ett barn som placerats i ett jourhem får i samband med placeringen veta att placeringen skall pågå under en kor- tare tid medan det utreds var barnet ska bo mer permanent. Ett barns tillvaro måste vara förutsägbar och han eller hon behöver få veta vad som skall hända. En alltför lång väntan på en permanent lösning kan påverka barnet negativt. är det, som påpekar angeläget att en mer permanent placering inte stressas fram, eftersom det kan innebära risk för sammanbrott i placeringen. […] Särskilda skäl kan t.ex. vara att en process om vården av barnet pågår vid förvaltningsdomstol eller att det saknas ett lämpligt familjehem eller annan lämplig placeringsform där barnet kan pla- ceras för stadigvarande vård och fostran. Det kan också handla om att bar- net kan komma att flytta hem inom , att det finns en tilltänkt familj som kan ta emot barnet vid en något senare tidpunkt eller att behovet av en placering kommit upp i ett sent skede . Beslutet om placeringen kan också ha fattats först när utredningen slutförts och i sådana fall kan vara en alltför för att nämnden ska kunna finna en mer varaktig lösning. Regeringen vill understryka att bar- nets bästa alltid skall vara avgörande i de bedömningar och beslut som görs. uppgav i sitt yttrande över nämndens första remissvar att N. hade varit placerad i ett jourhem och att det var skadligt för N. för yttrandet, , var N. fortfarande jourhems- placerad i det aktuella jourhemmet. Nämnden medgav i sitt andra remissvar att N. hade varit placerad i ett jourhem , dvs. Nämnden beklagade att man inte hade fattat ett beslut om sta- digvarande vård i familjehem och uppgav att man borde ha gjort det. Som en förklaring till den uppkomna situationen framhöll nämnden bl.a. att det inte hade funnits något förslag på familjehem när processen i kammarrätten avslu- tades . När det någon månad senare fanns ett förslag på ett familjehem inträffade en situation i jourhemmet och N. fick i stället ett utökat umgänge med sin far. Nämnden bedömde sedan att det var bättre för N. att man arbetade för ett omfattande umgänge med fadern så att N. skulle kunna flytta hem till honom i stället för att hon skulle flytta till ett helt nytt familjehem i en annan kommun. Enligt nämnden borde man i det läget ha fattat ett beslut om stadigvarande familjehemsplacering i jourhemmet. Av olika anledningar, bl.a. uppskjutna förhandlingar i en vårdnadstvist mellan fadern och N.P., hade flyt- ten hem till fadern skjutits upp. S O C I A L T J Ä N S T 2016/17:JO1 Nämnden har angett ett flertal skäl till den långa jourhemsplaceringen. Vis- serligen kan det som nämnden har uppgett till viss del anses utgöra sådana sär- skilda skäl som kan godtas enligt förarbetena till bestämmelsen i fråga. Som nämnden själv har anfört borde dock nämnden, när den planerade familje- hemsplaceringen inte blev av, ha fattat ett beslut om stadigvarande familje- hemsplacering i det aktuella jourhemmet. Nämnden kritiseras för sin underlå- tenhet även i det här hänseendet. Sammanfattningsvis kritiseras nämnden för –underlåtenheten att fatta ett formellt beslut om umgängesbegränsning, –dröjsmålet med att inleda en utredning efter N.P:s begäran om att vården om dottern skulle upphöra och –underlåtenheten att fatta beslut om familjehemsplacering av barnet. Som jag uttalat ovan tyder nämndens remissvar på att det finns kunskapsbrister inom nämnden när det gäller regelverket på området. Det medförde bl.a. att N.P. gick miste om rätten att få frågan om umgängesbegränsning prövad av domstol. Detta är inte acceptabelt. Jag förutsätter att nämnden vidtar nödvän- diga åtgärder så att liknande situationer inte uppstår . Det som har kommit fram i ärendet i övrigt ger inte anledning till några uttalanden från min sida. Fråga om ett LVM-hem hade varit för passivt när det gällde att förhindra intagna att olovligen lämna hemmet (Dnr 7163-2014) Beslutet i korthet: Vid en inspektion av LVM-hemmet Rällsögården kom det fram att hemmet i samband med hotfulla situationer valt att låta intagna lämna hemmet. JO hämtade med anledning av bl.a. den uppgiften in ett ytt- rande från . I beslutet uttalar JO bl.a. följande. När någon tvångsvårdas vid ett LVM-hem är utgångspunkten den att han eller hon ska hindras från att olovligen lämna hemmet. Personalen har befo- genhet att använda våld för att hålla kvar en intagen som försöker lämna hemmet eller uppträder våldsamt. Syftet med LVM-vården är dock att mo- tivera den enskilde att ta emot vård och stödinsatser på frivillig grund. Detta syfte med tvångsvården måste vägas in i bedömningen av vilket våld som det är försvarligt att använda för att hindra att någon olovligen lämnar LVM- hemmet. Personalen kan hamna i svåra situationer med hotfulla intagna där det till och med, på grund av den intagnes beteende, kan finnas en risk för persona- lens eller andra intagnas säkerhet. Det kan därför inte uteslutas att persona- len vid hemmet i undantagsfall kan låta den intagne lämna hemmet i stället 2016/17:JO1 S O C I A L T J Ä N S T för att bruka ett våld som inte skulle framstå som försvarligt med hänsyn till bl.a. syftet med vården. Om det finns risk för att personalen vid ett hem inte kan upprätthålla ord- ningen måste SiS överväga att tillföra de extra resurser som behövs för att personalen ska kunna ingripa i våldsamma situationer och för att förhindra att intagna olovligen lämnar hemmet. Den 1–inspekterade JO LVM-hemmet Rällsögården (JO:s dnr 4939-2014). Enligt vad som kom fram vid inspektionen hade hemmet en situation med överbeläggning . Hemmet hade inte haft möjlighet att bereda in- tagna vård i avskildhet och hade , i samband med hotfulla situationer, valt att låta intagna lämna Rällsögården. JO beslutade att utreda frågorna inom ramen för ett särskilt ärende. Efter remiss anförde (SiS) i huvudsak följande i ett yttrande över de nämnda frågorna (den bilaga som hänvisas till återges inte): Biträdande institutionschefen vid har uppgett bl.a. följande. Hot och våldssituationer är inte vanligt förekommande på Rällsögården. En anledning till det är institutionens målgrupp. Rällsögården tar emot män med ett alkohol-, narkotika- eller blandmissbruk kombinerat med lättare psykisk problematik. Målgruppen män som har ett dokumenterat utage- rande beteende är inte tänkt att vistas på Rällsögården. Dock kan dessa kli- enter placeras på Rällsögården i avvaktan på plats på lämplig institution. Rällsögårdens personal har kunskap om de särskilda befogen- heterna och att de får använda fysisk kraft för att hindra eller förflytta en klient. Men som konstateras i protokollet saknar flertalet av personalen den fysiska kapaciteten. Vid tillfällen när klienter, för att bli utsläppta, hotar personalen klarar personalen i de allra flesta fall ut situationen med hjälp av samtal. Att per- sonalen släppt ut klienter har inte skett ofta, utan vid tillfällen när persona- len blir genuint rädd i kombination med att klienten inte är kontaktbar och i desperat tillstånd. Det handlar således om i vilket utrymme situationen utspelar sig i, dvs. vilka risker finns att klienten eller personalen kommer till skada. Ju trängre utrymme desto större risk. Det finns två avskiljningsrum på Rällsögården. Det kan hända att de rummen används i avvaktan på en ledig säng på intagningsavdelningen el- ler i de sällsynta fall man använt sig av vård i enskildhet. I de flesta fall står dock avskiljningsrummen tomma. Bedömningen är att klienterna hade släppts ut oavsett avskiljningsrum. S O C I A L T J Ä N S T 2016/17:JO1 har platssituationen inom SiS missbruksvård varit så ansträngd att det inte funnits några lediga platser att tillgå vid SiS LVM- hem. Samtliga institutioner har haft fler klienter in- skrivna än antalet planerade platser. Även Rällsögården har, som framgått ovan, varit överbelagt under större delen av . I yttrandet från Rällsögården framkommer det att det förekommit situ- ationer där personal, som saknat den fysiska kapaciteten som krävs för att hindra eller förflytta en klient istället, valt att släppa ut klienter som varit desperata och okontaktbara. SiS ser allvarligt på dessa uppgifter att personal vid Rällsögården har ställts i en sådan situation att de, på grund av klientens beteende, inte sett någon annan utväg än att släppa ut en klient. Även om personer som har ett dokumenterat utagerande beteende normalt inte tillhör Rällsögårdens mål- grupp har SiS ett behandlingsansvar för de klienter som vårdas vid LVM- hemmet. Hot, våld och andra utmanande beteenden är inte ovanligt i den verksamhet som SiS bedriver och det går inte att bortse från att personalen i undantagsfall kan hamna i svåra situationer med hotfulla klienter där det till och med, på grund av klientens beteende, kan finnas en risk för perso- nalens eller andra klienters säkerhet. För att öka kunskapen och förmågan att lugna ner hotfulla situationer har SiS utvecklat en ny version av konflikthanteringsprogrammet ”No po- wer No lose” (NPNL). SiS har påbörjat utbildning av lokala instruktörer som ska utbilda all personal vid SiS institutioner. utbilda- des tre instruktörer i NPNL vid Rällsögården och förhoppningsvis kommer deras utbildningsinsatser med övrig personal vid Rällsögården att ytterligare att stärka personalens förmåga att hantera utmanande och våld- samma beteenden. SiS arbetar även kontinuerligt med bemötandefrågor för att försöka minska situationer som leder till att klienter hamnar i affekt och utagerande. När det gäller överbeläggningssituationen mer generellt hänvisar vi till den rapport och anmälan enligt lex som SiS gjort till Inspektionen för vård och omsorg, (IVO:s dnr 8.1.2-228/2015). SiS utredning skicka- des till , se bilaga 1. SiS hänvisar också till det yttrande som skickats till JO (JO:s dnr 260-2015 m.fl.) med anledning av att en kommun har framfört klagomål mot SiS angående dröjsmål med att anvisa plats. I ett beslut anförde stf JO Ragnemalm följande. När det gäller frågan om den s.k. överbeläggningen har SiS hänvisat till en utredning som SiS har lämnat till Inspektionen för vård och omsorg () . Jag finner inte något skäl att kommentera beläggningsfrågan här utan jag inriktar min granskning på uppgiften att hemmet har låtit intagna lämna hemmet i samband med hotfulla situationer. Den vård som en missbrukare ges inom ramen för ska plane- ras i samförstånd med honom eller henne enligt bestämmelserna i socialtjänst- lagen. En missbrukare ska dock beredas vård oberoende av eget samtycke (tvångsvård) under de förutsättningar som anges i lagen (1988:870) om vård av missbrukare i vissa fall (LVM). Tvångsvård ska beslutas under förutsättning bl.a. att den enskilde genom missbruket a) utsätter sin fysiska eller psykiska hälsa för allvarlig fara, b) löper en uppenbar risk att förstöra sitt liv eller c) kan 2016/17:JO1 S O C I A L T J Ä N S T befaras att allvarligt skada sig själv eller någon närstående. Tvångsvården ska syfta till att motivera missbrukaren så att han eller hon kan antas vara i stånd att frivilligt medverka till fortsatt behandling och ta emot stöd för att komma ifrån sitt missbruk. Vård med stöd av LVM lämnas genom hem som är särskilt avsedda att lämna vård enligt lagen, s.k. LVM-hem. För missbrukare som behöver stå un- der särskilt noggrann tillsyn finns det LVM-hem som är anpassade för en sådan tillsyn. är huvudman för LVM-hemmen. Den som tvångsvårdas vid ett hem för särskilt noggrann tillsyn får hindras att lämna hemmet och i övrigt underkastas den begränsning i rörelsefriheten som är nödvändig för att vården ska kunna genomföras (34 § första stycket LVM). LVM saknar en särskild bestämmelse om befogenhet för hemmets per- sonal att använda våld för att hindra att någon olovligen lämnar hemmet. I 24 kap. 2 § första stycket sägs emellertid följande (kursiveringen är min): Rymmer den som är intagen i kriminalvårdsanstalt eller som är häktad, an- hållen eller annars berövad friheten eller sätter han sig med våld eller hot om våld till motvärn eller gör han på annat sätt motstånd mot någon under vars uppsikt han står, då denne skall hålla honom till ordningen, får det våld brukas som med hänsyn till omständigheterna är försvarligt för att rym- ningen skall hindras eller ordningen upprätthållas. Detsamma skall gälla, om någon annan än som har nämnts gör motstånd i ett sådant fall. Den som tvångsvårdas i ett LVM-hem för särskilt noggrann tillsyn är frihets- berövad. Bestämmelsen i 24 kap. 2 § om rätt att bruka våld för att hindra att någon olovligen avviker omfattar således personalen vid ett sådant LVM-hem (jämför JO:s ämbetsberättelse 1990/91 s. 220, dnr 355-1988). När jag i fortsättningen talar om LVM-hem avser jag de hem som är inrättade för särskilt noggrann tillsyn. Det ligger i sakens natur att en person som vårdas med stöd av LVM inte kan tillåtas att lämna hemmet därför att han eller hon är hotfull eller aggressiv. Personalen får i ett sådant fall använda våld om ordningen inte kan upprätthål- las på ett annat lindrigare sätt. Det finns en gräns för hur kraftfullt våld som personalen får använda. Enligt 36 a § LVM får en tvångsåtgärd enligt bl.a. 34 § LVM endast användas om den står i rimlig proportion till syftet med åtgärden, och mindre ingripande åtgärder ska användas om de är tillräckliga.