frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 under dessa förhållanden i stället ha rättat till bristerna i ett omprövningsbe- slut och får kritik för att inte ha gjort det. Slutligen kritiserar chefsJO Kriminalvården för att de månatliga ompröv- ningsbesluten är intetsägande. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: beslutade jag att i ett särskilt initiativärende utreda Krimi- nalvårdens handläggning av ärenden om placering enligt 2 kap. 4 § fängelsela- gen (2010:610).120 Bestämmelsen ger Kriminalvården möjlighet att placera in- tagna på en avdelning med en särskilt hög grad av övervakning och kontroll (säkerhetsavdelning) om det finns en varaktig risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, eller att det finns särskild anledning att anta att det behövs för att hindra den intagne från allvarlig brottslig verksamhet under vistelsen i anstalt. Ett beslut om placering på säkerhetsavdelning ska omprövas så ofta det finns anledning till det, dock minst en gång . Skälet till granskningen var att det hade kommit till min kännedom att det rådde ett utbrett missnöje bland de intagna på landets säkerhetsavdelningar. Missnöjet avsåg bl.a. hur Kriminalvården motiverar besluten att placera in- tagna på säkerhetsavdelning och handläggningen av omprövningsärendena. Ef- ter det inledande utredningsarbetet förelades Kriminalvården att yttra sig i ären- det. Kriminalvården uppgav bl.a. att myndigheten hade inlett en översyn av han- teringen av ärenden om placering på säkerhetsavdelning. Enligt myndigheten var utgångspunkten att det ska utföras en fördju- pad riskanalys för varje intagen för att på så sätt förtydliga grunderna för pla- ceringen. Kriminalvården uppgav vidare att det skulle komma att tas fram tids- linjer för varje intagen på säkerhetsavdelning. Detta för att göra det tydligare för den intagne hur länge han eller hon kan räkna med att få vara placerad på en sådan avdelning och när en eventuell flytt kan komma att ske till en normal- avdelning i säkerhetsklass 1. Avsikten med detta var att skapa en mer flexibel tillämpning av placeringar där en intagen kan komma att vistas av sin verkställighet på säkerhetsavdelning, under förutsättning att den aktiva risk- bedömningen möjliggör en utskrivning. Flexibiliteten förutsätter dock enligt Kriminalvården även det omvända, där en likaså aktiv riskbedömning kan med- föra ett beslut om att en intagen återigen ska placeras på säkerhetsavdelning. I ett beslut uttalade jag att jag hade för avsikt att göra en uppföljning i frågan, detta eftersom Kriminalvården hade initierat en översyn av hanteringen av ärenden om placering på säkerhetsavdel- ning. 120Se JO:s dnr 2311-2013. 121Se JO 2014/15 s. 243, dnr 2311-2013. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D 2 Beslut om uppföljning kom det in nya klagomål till JO om brister i Kriminalvårdens handläggning av ärenden om placering på säkerhetsavdelning. I anmälningarna hävdades bl.a. att omprövningsbesluten fortsatt var bristfälligt motiverade och att Kriminalvården inte hade infört de nya rutiner som myndigheten hade redo- gjort för i det tidigare ärendet. Av den anledningen beslutade jag att påbörja en uppföljning av det tidigare ärendet. Inledningsvis inhämtades initialbesluten om placering på säkerhetsavdelning beträffande två intagna, X.X. och Y.Y., jämte ett antal omprövningsbeslut. Ef- ter att besluten hade granskats upprättades en promemoria av vilken bl.a. föl- jande framgick. 3.1 Klagomål från intagna I sina anmälningar framförde X.X. ett antal klagomål över utform- ningen av initialbesluten, omprövningsbesluten och de s.k. tidslinjerna. I denna del uppgav X.X. att Kriminalvården i initialbeslutet inte på ett tydligt sätt hade redovisat varifrån de uppgifter som ligger till grund för placeringen kommer. Inte heller hade myndigheten redovisat vilken betydelse uppgifterna hade för bedömningen i frågan. efterfrågade skälen för placeringen hänvisade Kriminalvården enbart till att det råder sekretess för dessa uppgifter. Det innebär att den intagne inte kan försvara sig mot skälen för placeringen. I denna del uppgav X.X. bl.a. att anstalten Saltvik har som rutin att skicka ett yttrande till huvudkontoret med information om de positiva och ne- gativa förändringar som skett sedan den senaste omprövningen. väljer emellertid huvudkontoret att i omprövningsbesluten enbart notera de ne- gativa förändringarna. Vidare uppgav X.X. att han aldrig hade getts möjlighet att yttra sig till huvudkontoret i samband med anstaltens yttrande. uppgav vidare att uppgiften från Kriminalvården om att säkerhetsen- heten genomför två till fyra möten med intagna är felaktig. På samma sätt förhåller det sig enligt honom med uppgiften om att de intagna ges möjlig- het att per telefon ha en dialog med beslutsfattaren om sin placering. har han vid ett antal tillfällen begärt att få tala med Kriminalvårdens sä- kerhetschef, men fått till svar att denne inte vill prata med honom. uppgav att Kriminalvårdens säkerhetschef lovade att en tids- linje skulle upprättas för varje intagen . Av denna skulle det bl.a. framgå vilka åtgärder den intagne kan vidta för att påverka sin situation den eventuella tiden för utslussning m.m. finns det enligt X.X. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 fortfarande inte några tidslinjer eller något datum för när sådana kan finnas tillgängliga. uppgav att han hade fått besked om att Kriminalvården beslutat sig för att ”skippa” tidslinjerna. Han uppgav dessutom att han i samtal med kriminal- vårdsinspektören i anstalten hade fått besked om att ingen intagen skrivs ut från säkerhetsenheterna med så lång avtjänandetid som han har kvar (). Det verkar som om det för placeringen inte spelar någon roll vilka po- sitiva förändringar som den intagne vidtar. 3.2 De granskade besluten I initialbeslutet om placering av X.X. på säkerhetsavdelning, som fattades in- nan JO:s beslut JO 2014/15 s. 243, har Kriminalvården, huvudkontoret, lämnat en utförlig redogörelse för den dom som X.X. Vidare finns en sammanfattning av bedömningen från riksmottagningens utredning. Av beslutet framgår inte om X.X. har getts möjlighet att yttra sig i ärendet och vad han i så fall lämnat för synpunkter. Under rubriken gör föl- jande bedömning framgår följande: [X.X.] är dömd för allvarlig våldsbrottslighet vilken han har beställt och varit delaktig i planeringen av samt brott vilket han begått under tid i häkte i aktuellt mål. Det bedöms med hänvisning till vad som framkommit i ären- det föreligga varaktig hög risk för allvarlig misskötsamhet, återfall i brott och rymning samt fritagning. Det finns särskild anledning att anta att en placering på säkerhetsavdelning behövs för att hindra [X.X] från allvarlig brottslig verksamhet och rymning samt fritagning under verkställighet i an- stalt. Kriminalvården, huvudkontoret, finner därmed att [X.X.] ska vara placerad på säkerhetsavdelning i anstalten Kumla i enlighet med 2 kap 4 § Fängelselagen för att ordningen och säkerheten ska kunna upprätthållas. Vad [X.X.] anfört i övrigt föranleder ingen annan bedömning. JO har granskat 14 omprövningsbeslut (perioderna och ). I omprövningsbeslutet angavs bl.a. att X.X. hade placerats på säkerhetsavdelning för att ordningen och säkerheten un- der verkställigheten skulle kunna upprätthållas. Vidare redovisades att X.X. hade rapporterats för misskötsamhet och varit placerad i avskildhet. Under ru- briken Huvudkontoret gör följande bedömning framgår följande: Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan be- dömning än vad som gjordes i fråga om placering av X.X. ska således alltjämt vara placerad på sä- kerhetsavdelning jämlikt 2 kap 4 § fängelselagen. De 13 efterföljande besluten har i stort sett samma utformning och den enda tillkommande informationen är om X.X. under den gångna månaden har rap- porterats för misskötsamhet eller varit placerad i avskildhet. I fråga om Y.Y. har initialbeslutet () och 16 omprövningsbeslut () granskats. Beslutet har följande utformning: [Y.Y.] ska alltjämt vara placerad på säkerhetsavdelning. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Kriminalvårdens huvudkontor beslutade [2010] att Y.Y. ska vara placerad på säkerhetsavdelning. Med hänvisning till aktuell och tidigare kriminalitet samt då [Y.Y.] återfallit i grov kriminalitet och tidigare även har dömts för brott som har begåtts under anstaltsvistelse bedöms risken för allvarlig misskötsamhet eller kriminalitet under verkställigheten vara hög. Risken för hot och våld under verkställigheten bedöms vara hög med hänvisning till tidigare misskötsamhet i anstalten och då [Y.Y.] har en ledande position i en kriminell organisation. Risken för rymning och fritagning från anstalt bedöms även vara hög med hänvisning till [Y.Y:s] stora kriminella kon- taktnät med ledande position i en kriminell organisation. Enligt handling- arna i ärendet har inget nytt framkommit som föranleder annan bedömning. Huvudkontoret gör följande bedömning Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan be- dömning än vad som gjordes [2010] i fråga om placering av [Y.Y.] på sä- kerhetsavdelning. [Y.Y.] ska således alltjämt vara placerad på säkerhetsav- delning jämlikt 2 kap. 4 § fängelselagen. Nio efterföljande beslut (februari–) har exakt samma utform- ning som beslutet . I besluten från perioden januari–anges att Y.Y. rapporterats för misskötsamhet. I beslutet anges att Y.Y. i samtal ”uppvisar tydligt kriminella attityder och värderingar”, och att han studerar vid anstaltens lärcentrum. De egentliga skälen under rubriken vudkontoret gör följande bedömning har exakt samma utformning i samtliga granskade omprövningsbeslut. 3.3 Den fortsatta handläggningen Kriminalvården förelades att yttra sig över vad som redovisats ovan. I remis- svaret skulle myndigheten dessutom –lämna en redogörelse för handläggningen av ärenden om placering av in- tagna på säkerhetsavdelning och vilka eventuella förändringar som har vid- tagits efter JO 2014/15 s. 243 –ge myndighetens syn på utformningen av initialbeslutet om placering av X.X. –ge myndighetens syn på utformningen av de granskade omprövningsbeslu- ten. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, huvudkontoret, genom generaldirek- tören , bl.a. följande: Uppgifter har hämtats in från placeringssektionen, Kriminalvårdens säker- hetsdirektör och kriminalvårdsinspektören på anstalten Halls säkerhetsav- delning. Sammanfattningsvis har följande kommit fram. började en ny organisationsstruktur gälla för Krimi- nalvården, varvid en ny arbetsordning trädde i kraft. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 dens nya arbetsordning beslutar chefsjuristen om in- och utplacering på sä- kerhets- och skyddsavdelningar och ett eventuellt omprövningsbeslut fattas av anstalts- och häktesdirektören. De månatliga omprövningsbesluten av placering på säkerhetsavdelning, beslut gällande förflyttning mellan säker- hetsavdelningarna samt beslut när intagen på säkerhetsavdelning själv an- söker om omplacering fattas av chefen för placeringssektionen och omprö- vas av chefsjuristen. Beslut om placering i avskildhet enligt 6 kap. 7 § 1 st 3 p FäL fattas av chefsjuristen och omprövas av anstalts- och häktesdirek- tören. Processen avseende handläggning av ärenden gällande placering på säkerhetsavdelning Kriminalvården redogjorde i sitt yttrande i JO 2014/15 s. 243 för att en pro- cessbeskrivning för placering på säkerhetsavdelning höll på att utarbetas på huvudkontoret. Detta arbete har mynnat ut i att Kriminalvården nu arbetar utifrån en process som syftar till att säkerställa förutsägbarhet och rättssä- kerhet avseende såväl placering på säkerhetsavdelning som omprövningar av sådana placeringsbeslut. Processen beskrivs nedan, och den beslutade processbeskrivningen bifogas, se bilaga [utelämnad här, JO:s anm.]. Processen avseende placering på säkerhetsavdelning inleds genom att ett behov av att eventuellt placera en klient på säkerhetsavdelning identi- fieras av det aktuella verksamhetsstället (ofta ett häkte och ibland redan innan åtal är väckt) eller av avdelningen för säkerhet genom information från andra parter, t.ex. polis och åklagare. Placeringssektionen uppmärksammas på behovet av eventuell placering på säkerhetsavdelning, och samråder kontinuerligt med enheten för verk- samhetsskydd i ärendet. Placeringssektionen följer hur behovet utvecklas och tar fortlöpande, t.ex. när en eventuell dom blir verkställbar, ställning till om säkerhetsplaceringsprocessen ska fortsätta eller om klienten är aktuell för en eventuell placering på säkerhetsavdelning. Om säkerhetsplaceringsprocessen ska fortsätta beställer placeringssek- tionen en säkerhetsmässig bedömning från enheten för verksamhetsskydd. Om det bedöms aktuellt tar placeringssektionen fram ett förslag till beslut om placering i avskildhet. Samråd sker även i denna fråga med enheten för verksamhetsskydd. Förslaget föredras för chefsjuristen som avgör om skäl för placering i avskildhet enligt 6 kap. 7 § 3 p FäL föreligger. Placeringssektionen fortsätter utredningen om placering på säkerhetsav- delning. Underlaget till denna utredning är antingen riksmottagningens ut- redning eller underlag från verksamhetsstället samt den säkerhetsmässiga bedömningen från enheten för verksamhetsskydd, vilken inkluderar ett ställningstagande avseende placering. Uppgifter som tillkommit kommuni- ceras klienten, detta görs av verksamhetsstället på uppdrag av placerings- sektionen. Placeringssektionen för också i förekommande fall en dialog med sektionen för centrala klientärenden. Placeringssektionen tar, efter samråd med enheten för verksamhets- skydd, fram ett förslag till beslut om placering på säkerhetsavdelning. För- slaget föredras för chefsjuristen som avgör om skäl för placering på säker- hetsavdelning föreligger. Inför den månatliga omprövningen av placeringen på säkerhetsavdel- ning upprättar verksamhetsstället ett yttrande som klienten ges möjlighet att lämna synpunkter på. Den intagne ges även möjlighet att, om han vill, skicka med ett eget yttrande till placeringssektionen. En fördjupad riskbe- dömning, mer om den nedan, görs 12 månader efter den första riskbedöm- ningen (t.ex. riksmottagningens utredning), och därefter kontinuerligt var sjätte månad. Det är kriminalvårdsinspektören vid respektive säkerhetsav- delning som ansvarar för att en fördjupad riskbedömning upprättas och fast- ställs. Anstaltschefen och den intagne som berörs ska få del av den fast- 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D ställda fördjupade riskbedömningen. I den fördjupade riskbedömningen in- går även en ny säkerhetsmässig bedömning som utförs av enheten för verk- samhetsskydd. Förnyat samråd med enheten för verksamhetsskydd sker vid behov och chefen för placeringssektionen fattar sedan beslut om fortsatt placering på säkerhetsavdelning. Den intagne kan begära omprövning av det månatliga omprövningsbeslutet samt efter omprövningen överklaga be- slutet till förvaltningsrätten. Inför utskrivning från säkerhetsavdelning tar placeringssektionen, efter samråd med enheten för verksamhetsskydd, fram ett förslag till beslut. Ett beslut om utskrivning fattas av chefsjuristen. Efter utskrivning från säker- hetsavdelning fattar placeringssektionen ett nytt beslut om placering i an- stalt. Arbetet med s.k. tidslinjer och den fördjupade riskbedömningen I Kriminalvårdens yttrande i JO 2014/15 s. 243 nämndes bl.a. att Kriminal- vården avsåg att ta fram tidslinjer för intagna på säkerhetsavdelning. Kri- minalvården har dock valt att inte gå vidare med detta arbete ef- tersom sådana tidslinjer inte bedömts vara ändamålsenliga, vilket kunde ha kommunicerats tydligare med de intagna på säkerhetsavdelningarna. I samma yttrande framgick att ett förslag på rutin för kontinuerliga risk- bedömningar remitterades i myndigheten. Detta har, som nämnts ovan, re- sulterat i att Kriminalvården har infört en ordning med regelbundna fördju- pade riskbedömningar avseende intagna på säkerhetsavdelning. Intagna på säkerhetsavdelning har inte sällan långa strafftider, och Kriminalvårdens uppfattning är att tid är en faktor som i sig kan medföra förändrade förhål- landen. Det är därför viktigt att följa upp den riskbedömning som initialt ledde till placeringen. Den fördjupade riskbedömningen ska bidra till det blir tydligare för de intagna vilka riskfaktorer som inverkar på deras place- ring på säkerhetsavdelning. Den ska även vara ett hjälpmedel för persona- len på säkerhetsavdelningen genom att uppmärksamma vilka risker och be- hov som bör prioriteras under verkställigheten. Den fördjupade riskbedöm- ningen blir också en del av underlaget som ligger till grund för det yttrande som upprättas av anstalten inför omprövningsbeslutet , för att säkerställa att det fattas utifrån aktuella omständigheter. Utformningen av, och omständigheterna kring, initialbeslutet om placering av X.X. Det beslut som avses är fattat innan Kriminalvården yttrade sig i JO 2014/15 s. 243 och har inte kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföl- jande arbete med säkerhetsplaceringsprocessen. Det kan konstateras att vissa av de synpunkter som framfördes i det tidigare ärendet gör sig gäl- lande också avseende detta beslut, bl.a. hur det förhåller sig till motive- ringsplikten i 20 § FL samt vissa formuleringars förenlighet med rekvisiten i 2 kap. 4 § FäL. Inskrivningsbeslut på säkerhetsavdelning grundar sig på olika kända faktorer, däribland utfall av eventuell tidigare och aktuell häktestid samt verkställighet, brottets art och beskaffenhet samt uppgifter från riksmottag- ningens utredning. De uppgifter som ligger till grund för beslutet att placera X.X. på säkerhetsavdelning är kända av, eller kommunicerade med, klien- ten. Av KVR framgår att X.X. har underrättats riksmottagningens utredning och informerats om möjligheten att lämna skriftliga synpunkter på denna, något han avstod från. erbjöds vidare möjlighet att vid ett möte med utredare och psykolog muntligen ge eventuella synpunkter, något han dock inte önskade medverka i. X.X. har också tagit del av det upprättade place- ringsunderlaget. har alltså informerats om möjligheten samt getts till- fälle att lämna eventuella synpunkter men avstått från detta. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Utformningen av de nu aktuella granskade omprövningsbesluten JO har särskilt nämnt att det i omprövningsbeslutet avseende X.X. bl.a. angavs att X.X. hade placerats på säkerhetsavdelning för att ord- ningen och säkerheten under verkställigheten ska kunna upprätthållas. Kri- minalvården kan konstatera att formuleringen också finns i initialbeslutet avseende X.X. och i omprövningsbeslutet samt att detta inte är ett rekvisit för placering på säkerhetsavdelning. Det kan emellertid nämnas att dessa tre beslut samtliga meddelades under handläggningen av JO 2014/15 s. 243 och att beslutens utformning inte har kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringsprocessen. De 14 granskade omprövningsbesluten avseende X.X. innehåller också i övrigt viss sammanblandning av rekvisiten för placering på säkerhetsavdel- ning och skäl som inte är relevanta för en sådan placering. Av samtliga beslut JO har granskat avseende X.X. framgår dock att åtminstone ett av de två alternativa rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning har bedömts vara uppfyllt. Förutsättningar för fortsatt placering på säkerhetsavdelning har alltså i sig förelegat. Gällande de 16 granskade omprövningsbesluten avseende Y.Y. kan föl- jande sägas. I besluten redogörs för de omständigheter som ligger till grund för bedömningen avseende olika risker. Detta knyts dock inte på ett tydligt sätt till de i 2 kap. 4 § FäL angivna rekvisiten, vilket utgör en brist. Även i dessa fall tycks dock förutsättningar för placering på säkerhetsavdelning i sig förelegat på så sätt att något av de två alternativa rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning bedömts vara uppfyllt. Sammanfattningsvis kan Kriminalvården således konstatera att moti- veringarna till de nu granskade omprövningsbesluten innehåller brister. Det är naturligtvis inte tillfredsställande att Kriminalvården ännu inte kommit till rätta med vissa av problemen kopplade till den månatliga omprövningen av placering på säkerhetsavdelning. Kriminalvården vidhåller sin uppfattning om att det är svårt att åstad- komma eller se några större förändringar , dvs. månatligen, när ett av rekvisiten för placering på säkerhetsavdelning är att risken i 2 kap. 4 § 1 p FäL ska vara varaktig. Svårigheterna kopplade till månatliga om- prövningar gör sig även gällande avseende 2 kap. 4 § 2 p FäL, då det säger sig självt att en placering på säkerhetsavdelning aldrig kan bli aktuell för att förhindra någon enskild händelse eller liknande som t.ex. skulle kunna undvikas med en tillfällig placering i avskildhet. Kriminalvården överväger därför att hos regeringen göra en framställan om att kravet på månatlig om- prövning slopas. Med detta sagt är Kriminalvårdens ambition ändå att omprövningsbe- sluten i större utsträckning ska ta fasta på vad som skett under verkställig- heten sedan inskrivningen alternativt sedan senaste omprövningen, positivt som negativt. I denna del bör den fördjupade riskbedömningen kunna bidra till att säkerställa att beslutet fattas utifrån aktuella omständigheter. Härut- över har en mindre arbetsgrupp, med stöd från sektionen för verksjuridik, tillsatts och diskussioner avseende omprövningsbeslutens utformning förs inom myndigheten för att höja kvaliteten. Det kan också nämnas att de se- naste månadernas omprövningsbeslut har en, till viss del, annorlunda form, även om arbetet med att utveckla beslutens utformning ännu inte är färdigt. har anfört att uppgiften i Kriminalvårdens yttrande i JO 2014/15 s. 243 om att dåvarande säkerhetschefen på huvudkontoret genomförde regel- bundna möten med de intagna på säkerhetsavdelningarna är felaktig. Upp- giften i yttrandet var korrekt, men det stämmer att sådana möten inte längre hålls. Mötena var en ordning inrättad av den tidigare chefen för dåvarande 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Den nuvarande chefen för avdelningen för säkerhet, sä- kerhetsdirektören, genomförde ett antal möten efter sitt tillträde men valde sedan att upphöra med dem. Det har förts en diskussion huruvida mötena skulle återupptas men i annan ordning. Signalerna från verksamheten har dock varit att mötena inte har efterfrågats. Det är inte preciserat när eller av vem X.X. ska ha fått besked om att säkerhetsdirektören inte vill prata med honom i telefon och påståendet är därför svårt att bemöta. Säkerhetsdirektören har uppgett att han har svarat på ett antal skrivelser från X.X., som då bl.a. informerats om att säkerhets- direktören, efter omorganisationen , inte längre fattar några beslut i placeringsfrågor avseende intagna på säkerhetsavdelning. Sä- kerhetsdirektören har inte kontaktats av X.X. efter detta, och har alltså inte gett X.X. beskedet att han inte vill prata med denne. Kriminalvårdsinspektören på anstalten Halls säkerhetsavdelning tillba- kavisar bestämt att Y.Y. ska ha fått sådana besked som omnämns i JO:s promemoria gällande att ingen skrivs ut från säkerhetsavdelning med så pass lång kvarvarande verkställighetstid som han har. I ärendet aktualiseras bl.a. frågan om Kriminalvårdens utformning av proces- sen för placering av intagna på säkerhetsavdelning. Jag tänker inleda bedöm- ningen med att ge min syn på vad myndigheten har redovisat i denna del för att därefter beröra frågan om utformningen av besluten om placering av intagna på sådana avdelningar och de efterföljande omprövningsbesluten. 5.1 En ny process för placering på säkerhetsavdelning I det tidigare ärendet om placering av intagna på säkerhetsavdelningar uppgav Kriminalvården att det pågick en översyn av ”hela hanteringen” av sådana pla- ceringar.