frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — hade hon ett möte med myndighets- chefen i med anledning av vissa händelser kring en assistans- berättigad invånare i för vilken är assistansanordnare. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Den berörda personen är beviljad personlig assistans enligt lagen (1993:398) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, och 51 kap. socialför- säkringsbalken, SFB. Myndighetschefen fick vid mötestillfället ta del av Tind- ras sociala dokumentation om den assistansberättigade. Myndighetschefen hade fått del av händelserapporter gällande samma individ av en LSS-handläggare inom kommunen. Under mötet uppgav myndighetschefen att hon, mot bakgrund av ett par av händelserapporterna, skulle utreda saken enligt lex . påtalade då för myndighetschefen att en sådan utredning endast kan göras av den som är ansvarig för den LSS-verksamhet i vilken de rapporterade händelserna förekommit samt att en sådan utredning redan hade påbörjats av henne. blev hon uppringd av myndighetschefen som infor- merade om att hon hade avslutat sin utredning enligt lex och att ett beslut i ärendet skulle skickas till med post. mottog hon utredningen och ett föreläggande för att vidta vissa åtgärder och att åter- rapportera till i (socialnämnden). Därutöver informerades hon om att ärendet skulle skickas vidare till socialnämnden. Hon ser allvarligt på det faktum att , utan lagstöd för en sådan myn- dighetsutövning, har förelagts att vidta åtgärder samt att bolaget inte har erbju- dits möjlighet att yttra sig i frågan innan beslut har fattats. Hon ställde därför en hemställan till socialnämnden i vilken hon påtalade de felaktigheter som förekommit vid myndighetschefens hantering av ärendet. Med anledning av skrivelsen fick hon ett brev från förvaltningschefen i . Trots att hemställan hade ställts till socialnämnden verkar nämnden således inte ha fått del av denna. Förvaltningschefen hade inte heller vidtagit några åtgärder i enlighet med hennes hemställan. Till anmälan bifogades socialförvaltningens föreläggande , hemställan till socialnämnden och förvalt- ningschefens brev med anledning av hemställan. JO begärde att i skulle yttra sig över vad som framförts i anmälan. yttrade sig enligt följande: Redogörelse för handläggningen och befattningshavares synpunkter Myndighetschef upprättade en intern lex Sarah-anmälan efter att det kommit till hennes kännedom att fasthållning och nedläggning an- vänts vid personlig assistans till berörd brukare. Denna brukare är beviljad personlig assistans av , och har valt assistans som utförare. Myndighetschef har tagit del av social dokumentation i samband med ett överklagande gällande insats för berörd brukare och det var denna läsning som föranledde henne att starta en lex Sarah-utredning. gjordes då socialnämnden har det övergripande ansva- ret för insatsen och uppföljningsansvaret. Myndighetschef och assistansanordnare träffades i utre- dande syfte. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Efter utredning konstaterades att det förekommit fasthåll- ning och/eller nedläggning vid personlig assistans till berörd brukare då han blivit utåtagerande och/eller orolig. Vid samtal med verksamhetschef och en- hetschef på assistans framkommer det att det som i social doku- mentation verkat vara fasthållning, i vissa fall varit att man lagt han- den/händerna på brukarens händer i avsikt att lugna, inte hålla fast. Bedömningen efter avslutad utredning är att händelserna i sig inte direkt var ett hot mot den enskildes liv och säkerhet, ej heller kan fysisk eller psykisk skada konstateras. Det fanns dock vissa händelser dokumenterade i social dokumentation som klart kan betraktas som fasthållning och dessa arbets- metoder får inte förekomma inom omsorg om funktionsnedsatta, därför gjordes bedömning att åtgärder måste vidtas för att dessa arbetsmetoder skulle upphöra. Det var med hänvisning till socialnämndens övergripande ansvar för insatsen som myndighetschef påtalade att beskrivna arbetsmetoder måste upphöra och ville ha återkoppling att så skedde genom att begära in hand- lingsplan på vilka åtgärder som verksamheten planerade vidtaga. Utred- ningen kommunicerades muntligen med assistans och däref- ter skriftligen. Enligt socialnämndens delegeringsordning är det förvaltningschef som be- slutar om anmälan av allvarliga missförhållanden eller påtaglig risk för ett allvarligt missförhållande, lex och om beslut fattas, informeras även socialnämndens arbetsutskott. I det aktuella ärendet fattades inte beslut om anmälan eftersom bedömningen var att allvarligt missförhållande eller på- taglig risk för allvarligt missförhållande ej förelåg och följaktligen infor- merades ej heller socialnämndens arbetsutskott. Synpunkter från verksamhetschef på assistans har inkommit till socialförvaltningen som förvaltningschefen har besvarat i brev . I detta begär verksamhetschefen att lex ska makuleras, att sekretessen för ärendet ska bestå, samt att åtgärder ska vidtas med anledning av myndighetschefens bristande kunskaper i LSS- lagstiftningen, enligt verksamhetschefens egen bedömning. I svarsbrevet förklarar undertecknad [förvaltningschefen i kom- mun, JO:s anm.] bl.a. socialnämndens ansvar för beslutade insatser och för utredning enligt lex om det kommer till vår kännedom misstanke om miss- förhållanden, samt hur tjänstemän inom socialnämnden fattar beslut enligt gällande delegationsordning. Det innebär att det är förvaltningens tjänste- män som utför arbete och fattar beslut inom socialnämndens ansvarsom- råde. I brevet ges även svaret att upprättade handlingar inte kan makuleras, att sekretess alltid gäller inom socialnämndens verksamhet för uppgifter som rör enskild, samt att det är personalansvarig som bedömer behov av kompetensutveckling för enskilda medarbetare inom nämndens verksamhet. inbjudes även verksamhetschefen för fortsatt dialog om de oklarheter som hon ansåg förelåg. yttrade sig över remissvaret och uppgav bl.a. följande: då myndighetschefen respektive förvaltningschefen vidtog de åtgärder som är föremål för JO-anmälan var förhållandena sådana att socialnämnden hade avslagit en ansökan om en tillfällig utökning av dubbelassistans enligt LSS. All beviljad assistans var beviljad av . Det är således felaktigt som socialnämnden uppger i sitt yttrande att ”brukaren är beviljad personlig assistans av social- nämnden”. Vidare stämmer inte heller socialnämndens påstående om att utredningen skulle ha kommunicerats med . har inte fått del av rapporten för- rän den kom till bolaget med post i form av ett färdigt beslut som innehöll ett föreläggande för bolaget att vidta vissa åtgärder . S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Till yttrandet bifogades socialnämndens beslut . Mot bakgrund av vad som kommit fram begärde JO att skulle yttra sig över förvaltningens behörighet att utföra en utredning enligt lex och om förvaltningen har kunnat förelägga att ta fram en hand- lingsplan. yttrade sig enligt följande: i (förvaltningen) har ingen behörig- het enligt lex Sarah-bestämmelserna att vidta en utredning avseende even- tuella missförhållanden i bolagets verksamhet eller att förelägga bolaget att inkomma med handlingsplan. Denna möjlighet åligger Inspektionen för vård och omsorg () såsom tillsynsmyndighet. personlig assistans AB (bolaget) har inkommit med anmälan till JO med anledning av att förvaltningen i föreläggande har begärt att bolaget ska ta fram en handlingsplan där det framgår vilka åtgärder som planeras att vidtas för att komma till rätta med missförhållandena, på kort och på lång sikt, samt tidplan och ansvarig för åtgärderna. Bolaget har i huvudsak anfört följande. Bolaget bedriver personlig assi- stans med tillstånd av . Aktuell händelse har av anställda rapporterats till bolaget som har dokumenterat och påbörjat utredning av händelsen i syfte att avhjälpa eller undanröja eventuella brister samt för att ta ställning till om händelsen ska anmälas till . Förvaltningen har inte något lagstöd för att utreda händelser i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet eller för att förelägga sådan verksamhet att vidta åtgärder och rapportera till för- valtningen. Förvaltningen har i huvudsak anfört följande. Myndighetschefen upprät- tade en intern lex Sarah-anmälan efter att det kommit till chefens kännedom att fasthållning och nedläggning använts vid personlig assistans till berörd brukare. Förvaltningen har ett ansvar enligt SoL/LSS för beslutade insatser samt ett uppföljningsansvar för dessa. De har att hantera alla uppgifter som kommer till deras kännedom och bedöma vilka åtgärder som behöver vid- tas. JO önskar att yttrar sig över inkommen anmälan. Yttran- det bör avse förvaltningens behörighet att utföra en utredning enligt lex Sa- rah och om förvaltningen har kunnat förelägga assistansbolaget att ta fram en handlingsplan. Av 24 b § andra stycket lag (1993:398) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade, LSS, framgår att rapporteringsskyldigheten fullgörs i yrkes- mässigt bedriven enskild verksamhet till den som bedriver verksamheten. Av 23 e § första stycket LSS framgår att ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande, som har rapporterats enligt 24 b §, ska i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet utredas av den som bedriver verksamheten. Av 24 d § LSS framgår att den som, i yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet, enligt 24 b § ska ta emot rapporter ska informera berörd nämnd om de rapporter han eller hon har tagit emot. Enligt 4 kap. 1 § föreskrifter och allmänna råd (SOSFS 2011:5) om lex ska med berörd nämnd, som enligt 14 kap. 5 § SoL S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) och 24 d § LSS ska informeras om mottagna rapporter i yrkesmässigt be- driven enskild verksamhet, avses den nämnd som har beslutat om insatsen för den enskilde. Enligt allmänna råd till 4 kap. 1 § SOSFS 2011:5 bör den nämnd som har ett ansvar enligt 15 § 2 LSS informeras om den mottagna rapporten, om har beslutat om ersättning för personlig assistans enligt 51 kap. 2 § socialförsäkringsbalken. Av 25 § LSS framgår att Inspektionen för vård och omsorg utövar tillsyn över all verksamhet som bedrivs enligt LSS. Av 26 f § första stycket LSS framgår att om Inspektionen för vård och omsorg finner att det i verksamhet som står under tillsyn enligt denna lag förekommer ett missförhållande som har betydelse för enskildas möjlig- heter att kunna få de insatser de har rätt till, får inspektionen förelägga den som svarar för verksamheten att avhjälpa missförhållandet. Syftet med lex Sarah-bestämmelserna är att komma till rätta med brister i den egna verksamheten, att utveckla denna och att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen (se prop. 2009/10:131 s. 36). Det är den enskilda verksamheten som har att utreda eventuella missförhållanden i sin verksamhet. Förvaltningen har således ingen behörighet enligt lex Sarah- bestämmelserna att vidta en utredning avseende eventuella missförhållan- den i bolagets verksamhet eller att förelägga bolaget att inkomma med handlingsplan. Denna möjlighet åligger Inspektionen för vård och omsorg såsom tillsynsmyndighet. Den enskilda verksamheten har dock en skyldighet att informera berörd nämnd om rapporter. Med berörd nämnd avses bl.a. den nämnd som har beslutat om insatsen för den enskilde. Anledningen till detta är att det ålig- ger kommunen såsom ytterst ansvarig för att följa upp verk- samheten (se prop. 2009/10:131 s. Av handlingarna i ärendet är det oklart om förvaltningen vid aktuellt tillfälle var beslutande nämnd. Den en- skilda verksamheten bör dock även, enligt allmänna råd, informera den nämnd som har ansvar att verka för att personer som omfat- tas av LSS får sina behov tillgodosedda om har beslutat om ersättning för personlig assistans. yttrande omfattar inte frågan om förvaltningen har möj- lighet att bedriva utredning på andra grunder än enligt lex Sarah-bestäm- melserna. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: Den som fullgör uppgifter inom eller i verksamhet enligt lagen (1993:398) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, är enligt be- stämmelserna om lex skyldig att rapportera missförhållanden eller på- tagliga risker för missförhållanden som han eller hon har uppmärksammat eller fått kännedom om på annat sätt (14 kap. 3 § socialtjänstlagen [2001:453], SoL, och 24 b § LSS). Det spelar ingen roll hur den rapporteringsskyldige har fått sådan kännedom. Syftet med bestämmelserna om lex är emellertid att komma till rätta med brister i den egna verksamheten, att utveckla denna och att förhindra att liknande missförhållanden uppkommer igen. Rapporterings- skyldigheten är därför begränsad till missförhållanden och påtagliga risker för S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) missförhållanden i den egna verksamheten, eftersom möjligheten att höja kva- liteten i en verksamhet som inte är ens egen är begränsad (se prop. s. 36). I lagtexten anges att den som tar emot en rapport är skyldig att dokumentera, utreda och avhjälpa eller undanröja missförhållandet eller den påtagliga risken för ett missförhållande (14 kap. 6 § SoL och 24 e § LSS). Detta får vidare an- vändas som vägledning för att ta ställning till vad som närmare avses med den För att kunna utreda en mottagen rapport behöver utreda- ren bl.a. ha tillgång till uppgifter om verksamhetens innehåll, resurser och ru- tiner, de personer som får insatser i verksamheten samt personal, uppdragsta- gare och praktikanter i verksamheten. Mottagaren av rapporten behöver även ha befogenhet och möjlighet att vidta de åtgärder som behövs i verksamheten för att kunna avhjälpa eller undanröja missförhållandet. heter innebär detta att den yttersta gränsen för den egna verksamheten går vid den juridiska person som bedriver verksamheten (prop. 2009/10:131 s. 33). Även om rapporteringsskyldigheten endast gäller den egna verksamheten kan den som fullgör uppgifter inom eller i verksamhet enligt LSS i många situationer även få kännedom om eventuella missförhållanden utanför den egna verksamheten. I förarbeten nämns som ett exempel på en sådan situ- ation att en handläggare kan få kännedom om missförhållanden som den enskilde har utsatts för i en annan nämnd, eller i en enskild verksamhet som svarar för genomförande av insatser för den enskilde, när han eller hon följer upp ett ärende. I de fallen uppmanas handläggaren att i stället för att rap- portera utanför den egna verksamheten agera inom ramen för sina arbetsupp- gifter inom den beslutande nämnden. Det innebär att handläggaren, om det i sekretesshänseende är möjligt, förväntas påtala det missförhållande eller den risk för missförhållande han eller hon har fått kännedom om till den andra nämnden eller till den enskilda verksamheten. Agerandet ses då som ett led i det egna arbetet för att höja kvaliteten i verksamheterna (se uttalanden i prop. 2009/10:131 s. 36 f. och 14 kap. 2 § SoL samt 24 a § LSS). skyldighet att rapportera utanför den egna verksamheten anses därmed inte fö- En rapport om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhål- lande ska lämnas genast, alltså när missförhållandet uppmärksammas eller när den rapporteringsskyldige får kännedom om det på annat sätt (14 kap. 3 § första stycket SoL och 24 b § första stycket LSS). I enskilda verksamheter som be- driver socialtjänst ska rapporteringsskyldigheten fullgöras till den som bedriver verksamheten (14 kap. 3 § andra stycket SoL och 24 b § andra stycket LSS). Med den som bedriver verksamheten avses den som är ytterst ansvarig för den- Om verksamheten bedrivs i bolagsform ska rapporteringen således ske till den behöriga företrädaren för bolaget. Det är vidare den som bedriver verk- samheten som har ett ansvar för att dokumentera och utreda det rapporterade (se 7 kap. 6 § SoL, 23 e § LSS och prop. 2009/10:131 s. 33 och 45–46). Den som i en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet har tagit emot rap- porter om ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande ska dock informera berörd nämnd om detta (14 kap. 5 § SoL och 24 d § LSS). berörd nämnd avses den nämnd som har beslutat om insatsen för den enskilde S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) (4 kap. 1 § SOSFS 2011:5). Om rapporten omfattar flera enskilda som berörs av ett missförhållande eller den påtagliga risken för ett missförhållande kan det alltså vara flera nämnder som ska informeras. En rapport kan vidare beröra en verksamhet med allmänt inriktade insatser inom som bedrivs på uppdrag av en kommun. Då är det den nämnd som har tecknat avtal om verk- samheten som ska få informationen (4 kap. 1 § SOSFS 2011:5). För personlig assistans där har beviljat assistansersättning enligt 51 kap. 2 § SFB finns det ingen nämnd som har beslutat om insatsen. Därför finns det inte heller någon nämnd som verksamheten kan informera om rappor- ten. I kommunens uppgifter ingår dock att följa upp vilka personer som omfat- tas av LSS, vilket stöd och vilken service de behöver och att verka för att dessa personer får sina behov tillgodosedda (15 § 1 och 2 LSS). När en yrkesmässigt bedriven enskild verksamhet som tillhandahåller personlig assistans har tagit emot en rapport bör verksamheten, med beaktande av gällande regler om tyst- nadsplikt, därför informera den nämnd som har ett ansvar för de uppgifter som anges i 15 § 2 LSS (4 kap. 1 § AR SOSFS 2011:5). I de allra flesta fall är det en nämnd med ansvar för verksamhet enligt LSS i den kommun där den en- skilde bor. Den nämnd som får information om en rapport om ett missförhållande har inget ansvar för att utreda eller åtgärda det rapporterade (se 7 kap. 6 § SoL, 23 e § LSS och prop. 2009/10:131 s. 45–46). Det är assistansanordnarens an- svar (se 24 e och 23 e §§ LSS). I enlighet med vad som tidigare nämnts har nämnden däremot ett ansvar för att följa upp situationen för den eller de en- skilda som utsatts för ett missförhållande. Vilket agerande det kan bli fråga om beror på vad missförhållandet rör och vilken information som lämnats. Något som kan bli aktuellt är att nämnden kan behöva ta kontakt med personen som är assistansberättigad för att höra om han eller hon behöver hjälp i den upp- komna situationen eller utreda om det föreligger ett behov av någon annan form av insats (se prop. 2005/06:115 s. 118, prop. 2007/08:43 s. 13, 11 kap. 1 § SoL och 15 § 2 LSS). i ärendet gäller om förvaltningen har haft behörighet att utföra en utredning enligt lex och om förvaltningen har kunnat förelägga att ta fram en handlingsplan. Ett missförhållande eller en påtaglig risk för ett missförhållande som har rapporterats i en enskild verksamhet ska i enlighet med vad som ovan re- dogjorts för utredas samt avhjälpas eller undanröjas utan dröjsmål. Ansvaret för att vidta lämpliga åtgärder i dessa avseenden åvilar den som bedriver verk- samheten och är i enskilda verksamheter således begränsat till den juridiska personens behöriga företrädare. Oavsett om socialnämnden hade beslutat om några insatser för den berörde assistansberättigade eller inte vid den tid då de ifrågasatta åtgärderna vidtogs hade nämnden inte i sin egenskap av mottagare av rapporterna om misskötsamhet från något ansvar för att utreda eller åtgärda det rapporterade. Inte heller har de uppgifter som kommit till myndig- hetschefens kännedom på annat sätt kunnat konstituera ett sådant ansvar för S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Följaktligen har socialförvaltningen inte heller haft behörighet att genomföra en egen utredning med stöd av lex Sarah-bestämmelserna. Som tidigare påpekats ingår det däremot i en kommuns uppgifter att följa upp vilka som omfattas av LSS, vilket stöd och vilken service dessa individer behöver samt att verka för att deras behov blir tillgodosedda. nämnda skäl därför ha varit angeläget, eller kanske till och med nödvändigt, att följa upp den enskildes situation för att utreda dennes eventuella behov av hjälp i den uppkomna situationen. Vad som bör föranleda en nämnd att agera samt vilka åtgärder som lämpligen bör vidtas i det enskilda fallet grundas ytterst på bedömningar som JO inte bör överpröva. Bedömningar av detta slag bör emel- lertid göras med utgångspunkt i vad missförhållandena har rört och vilken in- formation den mottagande nämnden har fått del av. I detta ärende saknar jag närmare kännedom om dessa förhållanden. Oavsett vilken information förvalt- ningen kan ha fått i förevarande fall har den emellertid inte haft rätt att på så sätt som skett vidta en utredning av eventuella missförhållanden i verk- samhet eller förelägga bolaget att inkomma med en handlingsplan. gifter ankommer i stället på så som tillsynsmyndighet (25 § och 26 f § första stycket LSS). Detta gäller även om avsikten med åtgärderna har varit att klarlägga om, eller tillförsäkra att, den enskildes faktiska behov blev tillgodo- Jag är därför kritisk till det inträffade. Vad har framfört i övrigt föranleder inte något uttalande från min Avslutningsvis kan det dock tilläggas att det naturligtvis står såväl social- nämnden som enskilda tjänstemän inom förvaltningen fritt att vända sig direkt till vid misstanke om missförhållanden i en enskild verksamhet. Kommuner saknar möjlighet att fatta interimistiska beslut i LSS-ärenden (Dnr 6900-2014) Beslutet i korthet: I samband med en ansökan om personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) begärdes att en nämnd i kommun skulle fatta ett interimistiskt beslut i avvaktan på det slutliga beslutet. Nämnden fattade inte något sådant beslut. I beslutet uttalar JO att myndigheter utom i mycket speciella undantags- fall måste ha ett uttryckligt stöd i lag eller annan författning för att kunna fatta interimistiska beslut. Av socialförsäkringsbalken framgår att Försäk- ringskassan under vissa förutsättningar har rätt att fatta interimistiska beslut om bl.a. assistansersättning. Någon motsvarande bestämmelse finns varken i LSS eller i förvaltningslagen. Lagstiftningen på området ger alltså inte nå- got stöd för att kommuner har möjlighet att fatta interimistiska beslut i LSS- ärenden. Eftersom författningsstöd saknades och någon undantagssituation inte var aktuell hade den kommunala nämnden inte möjlighet att fatta något interimistiskt beslut i ärendet. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) I beslutet uttalas vidare att den omständigheten att kommuner saknar möjlighet att fatta intermistiska beslut i LSS-ärenden inte innebär att den enskilde kan ställas helt utan bistånd . Fram till dess att det slutliga beslutet fattas får den enskildes behov i stället tillgodoses genom insatser enligt socialtjänstlagen, vilket också har skett i detta fall. Allmänt gäller att myndigheter måste besvara enskildas yrkanden. Inte- rimistiska yrkanden ska dessutom besvaras skyndsamt. I beslutet konstate- ras att nämnden skyndsamt borde ha avvisat yrkandet om ett interimistiskt beslut. Nämnden kritiseras för att inte ha gjort det. Nämnden får även kritik för att handläggningen av ansökan dragit ut . I en anmälan som kom in till JO framförde i egenskap av ombud för J.V. klagomål mot handläggningen av ett ärende om personlig assistans enligt LSS. Hon anförde bl.a. följande: ansökte J.V. om personlig assistans hos kommun och hos . Ansökan till kommunen innefattade även en begäran om interimistiskt beslut i avvaktan på slutligt beslut. Något beslut har fortfarande inte fattats. Försäk- ringskassan fattade sitt beslut . Fram till den tidpunkten hade nämnden inte tagit det yttersta ansvar som ligger på kommuner. Nämn- dens handläggning präglas av långa passiva perioder. Anmälan remitterades till Bistånds-, arbetsmarknads- och sociala servicenämn- den i kommun. Av remissvaret framkom i hu- vudsak följande: