frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — 2.med hänsyn till att det finns en risk för den intagnes eller någon annan säkerhet till liv eller hälsa eller för allvarlig skadegörelse på egendom som tillhör eller har upplåtits till Kriminalvården, 3.med hänsyn till att det finns en risk för att den intagne rymmer eller fritas och det kan antas att han eller hon är särskilt benägen att fortsätta allvarlig brottslig verksamhet, 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D 4.för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen i anstalten, 5.för att hindra att den intagne medverkar till att någon annan intagen får tillgång till alkohol, narkotika, något annat berusningsmedel, något så- dant medel som avses i 1 § lagen (1991:1969) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfattas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa dopningsmedel eller någon sådan vara som omfat- tas av lagen (1999:42) om förbud mot vissa hälsofarliga varor, eller 6.för att hindra att den intagne allvarligt ofredar någon annan intagen. Av 20 § förvaltningslagen (1986:223) följer bl.a. att ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende skall innehålla de skäl som har bestämt ut- gången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Enligt vilka riktlinjer placeras intagna, som enligt myndighetens bedömning inte ska kunna vistas tillsammans i gemensamhet? Av 2 kap. 1 § fängelselagen framgår att en intagen inte får placeras så att han eller hon underkastas mer ingripande övervakning och kontroll än som är nödvändigt för att ordningen eller säkerheten ska kunna upprätthållas. Av 10 § fängelseförordningen framgår att vid bedömning enligt 2 kap. 1 § första stycket fängelselagen ska särskilt beaktas bl.a. behovet av att undvika en olämplig sammansättning av intagna och att i övrigt kunna bedriva en ändamålsenlig verksamhet i anstalt. Av allmänt råd till 10 § fängelseför- ordningen framgår att en olämplig sammansättning av intagna kan upp- komma t.ex. när det gäller intagna som är dömda i samma mål eller som är medlemmar i eller har annan koppling till samma eller rivaliserande krimi- nella nätverk, om en intagen riskerar att utsättas för övergrepp av en annan intagen eller om en intagen kan befaras påverka en annan intagen att all- varligt störa ordningen eller säkerheten. Det är således, för att minska risken för fortsatt brottslighet eller ord- ningsstörningar under verkställigheten, av vikt att undvika att placera in- tagna som är dömda i samma mål på samma anstalt eller avdelning. Det är också en viktig ordnings- och säkerhetsfråga att undvika kriminell gäng- bildning och konflikter mellan rivaliserande gäng i anstalt. Olämplig sam- mansättning av intagna föreligger också om en intagen riskerar att utsättas för övergrepp, t.ex. i form av hot eller våld eller olika formera av trakasse- rier, av en annan intagen eller om det finns risk för att en intagen påverkar en annan intagen att allvarligt störa ordningen eller säkerheten i anstalten. Det kan i vissa fall också finnas behov att differentiera intagna som miss- brukar och som inte kan förmås att gå igenom behandling mot sitt missbruk från andra intagna som missbrukar och som befinner sig i en annan moti- vationsnivå. En olämplig sammansättning av intagna anses härvid normalt uppkomma först när en intagen är så omotiverad att hans eller hennes in- ställning påverkar de övriga intagnas behandling negativt. Kriminalvården försöker på olika sätt, bl.a. genom ovan angivna, att undvika att konstellationsproblematik över huvud taget uppstår. I föreva- rande fall var fråga om en akut situation som Kriminalvården försökte lösa på bästa möjliga sätt och genom att orsaka så lite skada som möjligt. Såsom angivits ovan finns i landet endast tre skyddsavdelningar på anstalt i säker- hetsklass 1. Varje avdelning har sex platser. Antalet platser är således be- gränsat. Under vistelsen i anstalten Kumlas Riksmottagning rapporterades XX för våld mot medintagen vilket föranledde en placering i avskildhet, från , till dess omplacering till anstalten Saltvik, , kunde ske. Utifrån utfallet av aktuell verkställighet samt de brott som XX är dömd för ansågs det föreligga höga risker för missköt- samhet under verkställigheten. XX bedömdes vidare vara i behov av den K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 höga säkerhet som nuvarande placering på skyddsavdelning innebär. Pla- cering på RO-avdelning ansågs enligt säkerhetsorganisationen inte vara till- räckligt för att ordningen och säkerheten i anstalten skulle kunna upprätt- hållas. En placering på RO-avdelning bedömdes inte heller lämplig utifrån rådande klientkonstellation och utifrån XX:s höga skyddsbehov. Det aktu- ella brottets beskaffenhet var försvårande i konstellationshänseende. Den alternativa lösning som Kriminalvården såg i det akuta skedet var att endast XX skulle placeras i avskildhet. Kriminalvården bedömde det dock som mindre skadligt att såväl XX som YY sattes i avskildhet med lättnader i stället för att endast XX skulle vara helt avskild. Kriminalvårdens intention var inte att denna lösning skulle vara långvarig, utan den användes i det akuta skedet i avvaktan på att Kriminalvården skulle kunna finna en lös- ning. Vilka åtgärder har vidtagits eller planerar myndigheten att vidta för att avskildhetbesluten ska kunna hävas? Anstalten har haft en kommunikation med placeringssektionen och avdelningen för säkerhet och har lyft frågan vid varje s.k. Fenix-möte (, och ) varvid al- ternativa nya placeringar, utskrivningar från skyddsavdelning samt eventu- ella andra lösningar diskuterats. En om- och/eller inplacering föregås alltid av kontroll av klientkonstellation. Vid skyddsplaceringar är detta extra vik- tigt. Den omstrukturering som behövdes i anstalten Saltvik krävde därför extra noggrannhet och försiktighet. Även mellan mötena har frekventa muntliga kontakter förekommit mellan anstalten och placeringssektionen samt avdelningen för säkerhet. Avskildheten avseende XX upphörde , då förutsättningarna för placeringarna ändrades genom att YY avskildes med anledning av att han framfört hot mot personal. ZZ flyt- tades till annan anstalt och YY flyttades till annan anstalt . Innan beslut om utskrivning fattades avseende ZZ och YY fanns inga andra lämpliga alternativa platser. Vilka enheter inom är involverade i besluten om avskildhetsplacering? Enligt arbetsordning fattas beslut om in- och utskrivning från säkerhetsavdelning och skyddsplats på säkerhetsenhet av chefsjuristen. Det var således chefsjuristen som fattade beslut om att XX skulle skrivas in på den aktuella avdelningen. Chefsjuristen beslutar också, efter samråd med säkerhetsavdelningen, om avskildhet enligt 6 kap. 7 § 1 st 3 fängelselagen (annan avskildhet av ordnings- och säkerhetsskäl). Anstalten beslutar om avskildhet enligt övriga punkter i 6 kap. 7 § fäng- elselagen. Omprövning av besluten sker på rättsenhetens sektion för all- männa klientärenden. Något samråd med säkerhetsavdelningen krävs inte. De uppgifter som ligger till grund för de aktuella avskildhetsbesluten är emellertid, utöver vad som framgår av riksmottagningens utredning och placeringsbesluten, uteslutande muntligt inhämtade från säkerhetsavdel- ningen. ZZ begärde omprövning av det beslut som fattats enligt 6 kap. 4 § fäng- elselagen. Beslutet omprövades av kriminalvårdsjuristen som samrådde med dåvarande t.f. chefsjuristen i ärendet. Beslutet upphävdes efter omprövning och ZZ placerades därefter i stället i avskildhet enligt 6 kap. 7 § första stycket 2 fängelselagen. XX begärde också omprövning av sitt beslut om avskildhet. Kriminal- vårdsjuristen omprövade beslutet, som inte ändrades. Vid omprövningen samrådde hon dels med , ansvarig för skydds- intagna på avdelningen för säkerhet, dels med dåvarande t.f. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D och dels med verksjuristen . Samråden med de senare handlade bland annat om utformning av beslut och andra förvaltningsrättsliga överväganden. som omprövningsbeslutet fattades placerades emellertid YY i avskildhet efter hot mot personal. XX:s avskildhet hävdes därför av anstalten. Trots att det varken finns obligatoriskt samråd för grund- eller ompröv- ningsbeslut med någon annan avdelning eller sektion har samråd hållits med hänsyn till ärendenas karaktär, då uppdraget varit att hålla vissa in- tagna avskilda från varandra. Hur förhåller sig NN:s situation till innehållet i 6 kap. 1 § fängelselagen? Av 6 kap. 1 § fängelselagen framgår att en intagen han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning ska vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet), om inte annat anges i fängelselagen el- ler följer av sysselsättningens särskilda beskaffenhet. NN hade haft daglig sysselsättning 8–11 samt 13–16 i form av enklare montering och förpack- ning. Sysselsättningen har skett i ett rum med glasvägg på avdelningen. Under fikaraster har han kunnat lämna rummet för att fika i gemensamhet. Varken XX eller YY har varit arbetsplacerade (XX var placerad för studier och YY var sjukskriven). På grund av NN:s skyddsbehov har det inte heller varit möjligt att bereda NN sysselsättning med andra intagna från de andra avdelningarna. Med anledning av detta var det inte möjligt att erbjuda N.N. sysselsättning i gemensamhet för sektioneringen. Vad är myndighetens syn på de i besluten angivna skälen och hur förhåller sig dessa till de åberopade lagrummen? Vad är myndighetens syn på beslutens utformning? De aktuella avskildhetsbesluten har fattats av säkerhetsskäl. Kriminalvår- den har ansett att rekvisiten i 6 kap. 7 § 1 st 2 och 4 fängelselagen varit uppfyllda. De intagna som omfattats av avskildhetsplaceringarna har mycket gedigna dokumenterade säkerhetsfaktorer där hot och våld mot medintagna och personal är sådana faktorer som har beaktats. Av 20 § förvaltningslagen framgår att ett beslut varigenom en myndig- het avgör ett ärende ska innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Man kan visserligen inte begära att förvaltningsmyndigheternas beslut ska efterlikna domstolar- nas domar, men beslutet måste göra det begripligt för parten vilka faktiska förhållanden som är avgörande, vilka rättsregler som är tillämpliga och hur myndigheten resonerat på de punkter där meningarna kan gå isär.110 Att som motivering endast återge tillämplig lagtext är självfallet inte tillräck- ligt.111 JO har vidare uttalat att principen är att det av beslutet ska gå att utläsa vad som i det enskilda fallet varit avgörande för utgången, men att det, om skälen utförs av sekretesskyddade uppgifter, naturligtvis är svårare att ge en motivering utan att röja dessa uppgifter.112 Anstaltens motivering, som i princip endast består av en omformulering av tillämplig lagtext, är således inte tillräckligt. Av anstaltens beslutsmo- tivering borde, trots att vissa uppgifter i ärendet omfattats av sekretess, ha kunnat gå att utläsa tydligare vilka faktiska förhållanden som varit avgö- rande för besluten om avskiljning. 110Hellner och , Förvaltningslagen med kommentar, tredje upplagan, s. 237. 111Jfr JO 1981/82 s. 276 samt JO 1990/91 s. 101. 112JO 1990/91 s. 101. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Kriminalvården har redogjort för innehållet i de bestämmelser som reglerar in- tagnas vistelse i gemensamhet och i avskildhet, och som är av intresse här. Be- stämmelserna kan sammanfattas på så sätt att en intagen enligt huvudregeln ska vistas tillsammans med andra intagna (gemensamhet) han eller hon är skyldig att utföra eller delta i sysselsättning. Intagna ska även ges möj- lighet till gemensamhet på sin fritid, men i samband med dygnsvilan får de hållas avskilda från varandra.113 Regleringen har sin bakgrund i att ett frihetsberövande i sig innebär att en intagen i stor utsträckning isoleras från en naturlig gemenskap med andra män- niskor. Dessa negativa följder bör enligt motiven till fängelselagen inte förstär- kas genom att de intagna hålls isolerade från varandra.114 Av den anledningen har det angetts i fängelselagen att undantag från kravet på gemensamhet under sysselsättningstid endast får göras när det är särskilt reglerat eller följer av sysselsättningens särskilda art.115 Intagnas möjlighet till vistelse i gemensamhet är en grundläggande rättighet. Jag har förståelse för att det kan uppstå situationer i vilka det är nödvändigt att placera en intagen i avskildhet. Reglernas utformning, och vad som angetts i motiven, gör emellertid att en avskildhetsplacering bara bör ske i undantagsfall. Om en intagen har blivit placerad i avskildhet ligger det ett stort ansvar på Kri- minalvården att vidta åtgärder för att den intagnes period i avskildhet ska bli så kort som möjligt. Att det är fråga om en ingripande åtgärd innebär även att det är viktigt att Kriminalvården i avskildhetsbesluten gör det begripligt för den intagne varför han eller hon har placerats i avskildhet. Skälen för det är bl.a. att en intagen ska ges möjlighet att ta till vara sin rätt och begära omprövning av beslutet. Ett välformulerat beslut ger också en bild av vilka åtgärder som den intagne eller Kriminalvården bör vidta för att avskildhetsplaceringen ska kunna hävas. Eftersom en avskildhetsplacering innebär ett frihetsberövande i frihetsberö- vandet måste det enligt min mening ställas höga krav på hur Kriminalvården tillämpar dessa bestämmelser. När jag efter mina medarbetares besök i anstal- ten Saltvik tog del av avskildhetsbesluten om XX, YY och ZZ kunde jag kon- statera att det inte var möjligt att utifrån besluten förstå varför de intagna hade placerats i avskildhet. Anstalten hade inte närmare redogjort för vilka förhål- landen i det enskilda fallet som ledde fram till bedömningen att en avskildhets- placering var nödvändig. I samtal med XX och YY framkom det dessutom uppgifter om att anstalts- personalen muntligen skulle ha förklarat för dem varför de hade placerats i av- skildhet. Uppgifterna gjorde gällande att Kriminalvården var av uppfattningen att två av de intagna (XX och YY) inte fick vistas tillsammans. XX:s högst berättigade fråga varför Kriminalvården under sådana förhållanden valde att placera honom på samma avdelning som YY gjorde att jag fann skäl att utreda om myndigheten hanterat situationen på ett korrekt och ändamålsenligt sätt. 113Se 6 kap. 1–3 §§ fängelselagen. 2009/10:135 s. 136. 115Se 6 kap. 1 § fängelselagen. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D De bestämmelser som ger Kriminalvården möjlighet att placera en intagen i avskildhet under sysselsättningstid återfinns i 6 kap. 4–9 §§ fängelselagen. Kri- minalvården, anstalten Saltvik, har som skäl för avskildhetsplaceringen av de tre intagna åberopat två av punkterna i 7 §.116 De åberopade punkterna ger Kri- minalvården möjlighet att placera en intagen i avskildhet bl.a. om det är nöd- vändigt med hänsyn till att det finns en risk för den intagnes eller någon annans säkerhet till liv eller hälsa, eller för att hindra att den intagne påverkar någon annan intagen att allvarligt störa ordningen i anstalten.117 I motiven till de båda punkterna har det angetts bl.a. att punkten 2 ger möj- lighet att placera en intagen som är utsatt för hot från en annan intagen i av- skildhet. Åtgärder bör emellertid i första hand vidtas mot den som utövar hotet, t.ex. genom att han eller hon förflyttas eller hålls avskild. Bestämmelsen ger också möjlighet att hålla en intagen avskild vid risk för självskada eller själv- mord. Vidare framgår att punkten 4 kan användas för att avskildhetsplacera en intagen som påverkar andra intagna att inte delta i den verksamhet som bedrivs i anstalten, t.ex. genom att uppmana till kollektiv arbetsvägran. En intagen bör inte avskiljas med hänvisning till den grunden om det rör sig om en mindre allvarlig förseelse.118 De båda punkterna har det gemensamt att de möjliggör avskildhetsplacering med utgångspunkt i den intagnes agerande. Som jag nämnt tidigare är det inte möjligt att med utgångspunkt i anstaltens beslut få klarhet i vad det var i de intagnas agerande som ledde fram till be- dömningen att en avskildhetsplacering var nödvändig. Kriminalvården har i sitt remissvar angett att anstalten ansåg att de åberopade bestämmelserna var upp- fyllda med hänsyn till de intagnas ”mycket gedigna dokumenterade säkerhets- faktorer där hot eller våld mot medintagna och personal är sådana faktorer som har beaktats”. Även denna skrivning är enligt min mening alltför allmänt hållen för att det ska bli begripligt varför de intagna placerades i avskildhet. Kriminalvårdens redovisning av de omständigheter som ledde fram till av- skildhetsplaceringen av XX och YY visar emellertid, enligt min mening, att skälen till åtgärden egentligen inte står att finna i de intagnas agerande. Av- skildhetsbeslutet för XX hävdes i samband med att YY flyt- tades från bostadsavdelningen till avskildhetsavdelningen. Av det förhållandet drar jag slutsatsen att avskildhetsplaceringen av XX enbart skedde på den grun- den att han inte skulle få träffa YY. Skälen till att Kriminalvården gjorde be- dömningen att det var nödvändigt att hålla dem åtskilda är okända för mig. Emellertid framgår det att dessa skäl var kända av myndigheten innan XX flyt- tades till anstalten Saltvik. Enligt rådde det brist på lämpliga anstaltsplatser, och för att råda bot på en ”akut situation” placerades XX i an- stalten Saltvik, trots att det resulterade i att både XX och YY avskildhetsplace- rades. 116Se punkterna 2 och 4. 117Enligt punkten 2 finns det även möjlighet att besluta om avskildhet om det är nödvändigt med hänsyn till att det finns en risk för allvarlig skadegörelse på egendom som tillhör eller upplåtits till Kriminalvården. Denna omständighet har emellertid inte berörts i anstaltens be- slut. 2009/10:135 s. 140. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Jag har förståelse för att det i vissa situationer inom kan uppstå akuta problem med platsbrist. Så kan exempelvis vara fallet om en an- stalt är tvungen att separera intagna som gjort sig skyldiga till hot eller våld. Under sådana förhållanden kan det finnas grund för att hålla de intagna i av- skildhet i avvaktan på att Kriminalvården hittar nya lämpliga anstaltsplatser. När det gäller XX var det inte fråga om en hastigt uppkommen situation, utan han hade vistats vid Riksmottagningen i anstalten Kumla. Det kan därmed inte ha kommit som någon överraskning för Kriminalvården att han förr eller senare skulle vara i behov av en anstaltsplats. har antalet intagna i svenska anstalter minskat, och förutsättningarna borde därmed ha förbättrats för att skapa en flexibel organisation där även svårplacerade in- tagna ges möjlighet att vistas i gemensamhet. Jag har i ett tidigare ärende riktat allvarlig kritik mot Kriminalvården, an- stalten Hinseberg, för att en intagen varit placerad i avskildhet under lång tid.119 Anledningen till att den intagna var placerad i avskildhet var att anstalten sak- nade möjlighet att differentiera de intagna. Mot den bakgrunden uttalade jag att resursbrist eller avsaknaden av möjlighet till inre differentiering inte är accep- tabla skäl för att hålla en intagen avskild. Om en sådan ordning accepteras skulle det nämligen kunna resultera i att intagna blir sittande i avskildhet i avvaktan på att Kriminalvården får fram de resurser som krävs för att den intagne ska kunna återgå till vistelse i gemensamhet. När det gäller XX och YY låg alltså det egentliga skälet för avskildhetspla- ceringen (platsbrist) utanför deras kontroll. Med andra ord fanns inga åtgärder som de kunde vidta för att påverka sin situation. I stället låg ansvaret för den uppkomna situationen på Kriminalvården, eftersom myndigheten valde att pla- cera dem på samma avdelning trots att det var känt att de inte fick vistas tillsammans. Att Kriminalvården har svårt att planera sin verksam- het får enligt min mening inte på ett sådant sätt läggas till grund för ett beslut om avskildhetsplacering. Även i fråga om ZZ var det platsbrist som gjorde att han, när han valde att avbryta sin frivilliga avskildhetsplacering, var hänvisad till placering på en av- delning där det fanns en målskamrat som han inte fick träffa. En placering där skulle därmed innebära att även målskamraten placerades i avskildhet. Jag har förståelse för att han upplevde det som att han genom att acceptera en placering på avdelningen på ett påtagligt sätt skulle försämra situationen för en medinta- gen. Att lägga ett sådant ansvar på en intagen är i mina ögon oacceptabelt. Genom den sektionering som Kriminalvården genomfört på en av avdel- ningarna har myndigheten försökt minska de negativa konsekvenserna av av- skildhetsplaceringarna. Det är i och för sig lovvärt. Emellertid ändrar inte den omständigheten på förhållandet att XX och YY placerades i avskildhet utan att det fanns förutsättningar för det. Utredningen visar även att det funnits brister i hanteringen av ZZ och i utformningen av anstaltens avskildhetsbeslut. Det har varit fråga om en begränsning av en grundläggande rättighet för de intagna, och Kriminalvården förtjänar allvarlig kritik för dessa brister. 119 Se mitt beslut i dnr 1227-2014. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Avslutningsvis noterar jag att Kriminalvården har framhållit att avskildhets- placeringarna inte var avsedda som en långsiktig lösning på platsbristen. Myn- digheten har emellertid inte redovisat om det fanns några konkreta planer för hur man skulle kunna komma till rätta med problemet. Av remissvaret framgår att det vid den aktuella tidpunkten fanns fyra intagna som inte fick träffa varandra, och att dessa enligt Kriminalvården skulle vara placerade på någon av myndighetens tre skyddsavdelningar i säkerhetsklass 1. Jag kan inte tolka situationen på annat sätt än att avskildhetsplaceringarna riskerade att pågå . Det enda skälet till att så inte blev fallet var att YY hotade personalen och blev placerad på avskildhetsavdel- ningen. Därmed kunde XX:s avskildhetsplacering hävas efter en knapp månad. Enligt min mening måste Kriminalvården organisera verksamheten så att även intagna som är i behov av placering på skyddsavdelning i den högsta säkerhets- klassen kan vistas i gemensamhet. Med detta konstaterande avslutar jag ärendet. Brister i utformningen av Kriminalvårdens beslut om omprövning av placeringen av intagna på säkerhetsavdelning (Dnr 3021-2015) Beslutet i korthet: I JO 2014/15 s. 243 (dnr 2311-2013) utredde JO Krimi- nalvårdens handläggning av ärenden om placering av intagna på säkerhets- avdelning. I sitt remissvar uppgav Kriminalvården bl.a. att myndigheten hade inlett en översyn av hanteringen av dessa ärenden. I sitt beslut uttalade chefsJO att hon hade för avsikt att göra en uppföljning av frågan . Kriminalvården har i ett yttrande till JO redovisat en processbeskrivning för hanteringen av säkerhetsplaceringar. ChefsJO uttalar att det har funnits ett behov av att se över denna process för att skapa ett mer rättssäkert, förutse- bart och begripligt system. Enligt chefsJO framstår Kriminalvårdens pro- cessbeskrivning på ett övergripande plan som ändamålsenlig. Rätt tillämpad kommer den att stärka de intagnas rättssäkerhet men även bidra till en ökad förutsebarhet. I granskningen uppmärksammades att Kriminalvården i ett initialbeslut om placering på säkerhetsavdelning åberopat en omständighet som inte kan läggas till grund för en sådan placering. Beslutet fattades innan Kriminal- vården yttrade sig i JO 2014/15 s. 243, och det har därmed inte kunnat på- verkas av Kriminalvårdens efterföljande arbete med säkerhetsplaceringar. ChefsJO framhåller emellertid att Kriminalvården i ett antal omprövnings- beslut – som fattats efter JO 2014/15 s. 243 – inte funnit något skäl att ändra initialbeslutet. I samtliga beslut har Kriminalvården konstaterat att myndig- heten inte finner anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes i initialbeslutet. ChefsJO framhåller att Kriminalvården genom denna skriv- ning har bekräftat även den felaktiga omständigheten i initialbeslutet och därmed lagt den till grund för en fortsatt placering.