frsrdg · H304RS5 · 2016-06-14 00:00:00 — Det skulle också göra det möjligt att ta fram gemensamma föreskrifter till bestämmelserna. Med en gemensam reglering säkerställs också att utvecklingen på området sker samlat och att opåkallad spretighet i regleringen mellan de olika myndigheterna undviks. Vidare bör det framhållas att verksamhetsansvaret inte uteslutande framgår av myndigheternas instruktioner utan också av portalparagrafen om effektivitet och hushållning i den gemensamma lagen (se 2 § REA-lagen respektive förslaget till 1 kap. 2 § lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter). Skälen för att behålla den nuvarande ordningen med en gemensam reglering för , ombudsmän och väger vid en samlad bedömning tyngre än skälen för att splittra regleringen på de olika myndigheternas instruktioner. Kommittén anser därför att de grundläggande bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision även fortsättningsvis bör framgå av den myndighetsgemensamma lagen. Övriga bestämmelser av mer förklarande eller detaljerad karaktär kan däremot med fördel regleras i föreskrifterna till lagen. Härigenom säkerställs även i dessa delar ett gemensamt regelverk utan att lagen tyngs med detaljerade bestämmelser på området. Vidare innebär en placering av sådana bestämmelser i föreskrifterna större möjlighet att låta bestämmelserna vara mer detaljerade och även en möjlighet att successivt bygga ut och ändra dessa i takt med att området utvecklas och förändras. För del innebär det sagda inte någon förändring av den nuvarande regleringen i och med att det saknas möjlighet att utfärda föreskrifter som knyter an till de aktuella bestämmelserna i riksbankslagen. Det har inte heller under utredningens gång framkommit att det skulle finnas behov av att införa en sådan möjlighet, utan den nuvarande regleringen är ändamålsenlig och tillgodoser bankens behov. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs överväganden i denna del. Riksdagsstyrelsen delar kommitténs bedömning i denna del. 13.2 Vad bör regleras i lag? Riksdagsstyrelsens förslag: I lagen ska bestämmelser tas in om – ledningens ansvar för intern styrning och kontroll – ledningens skyldighet att i årsredovisningen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande – krav på myndigheten att ha en internrevision – möjligheten för en myndighet att samordna sin internrevision med en annan myndighet – internrevisionens uppdrag och bedrivande – beslutsrätt i fråga om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén har ovan gjort bedömningen att de grundläggande bestämmelserna om intern styrning och kontroll och internrevision bör tas in i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Frågan är vilka bestämmelser som är att anse som grundläggande och som därmed ska tas in i lagen. Intern styrning och kontroll I REA-lagen regleras ledningens ansvar för att det vid myndigheten finns en intern styrning och kontroll och ledningens skyldighet att i årsredovisningen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. I lagen definieras också vad som avses med intern styrning och kontroll. Att det vid myndigheten ska finnas en intern styrning och kontroll som fungerar på ett betryggande sätt och ledningens ansvar för detta är enligt kommittén en sådan sak som bör framgå direkt av lagen. Likaså bör det av lagen framgå att ledningen i myndighetens årsredovisning ska lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande – detta eftersom en sådan bedömning är av betydelse för uppföljning av verksamheten och i slutändan för ansvarsutkrävandet. Vidare är innebörden av ledningens bedömning i årsredovisningen av sådant slag att skyldigheten att lämna en sådan bedömning bör regleras i lag. Intern styrning och kontroll definieras i REA-lagen som den process som syftar till att myndigheten med rimlig säkerhet fullgör sitt verksamhetsansvar. I processen ska det enligt lagen ingå vissa uppräknade moment. Bestämmelsen är en sammanfattning av 2–6 §§ förordningen om intern styrning och kontroll och av föreskrifter och allmänna råd till förordningen. I dessa definieras och förklaras innebörden av processen för intern styrning och kontroll och de moment som ingår i denna. Bakgrunden till förordningen om intern styrning och kontroll var bl.a. oklarheter om tolkningen av begreppet intern styrning och kontroll, synpunkter om att ansvaret för intern styrning och kontroll inte var tydligt reglerat och att det var otydligt på vilket sätt ledningen skulle redovisa att den uppfyllt sitt ansvar (se Internrevision i staten 2003:93). Avsaknaden av en fastlagd innebörd av begreppet och ett tydligt regelverk gjorde det svårt för myndighetsledningarna att upprätta och vidmakthålla ett system för intern styrning och kontroll. Kommittén kan konstatera att trots att arbetet med intern styrning och kontroll har bedrivits under inom myndigheterna förefaller kunskapen ibland vara otillräcklig om vad intern styrning och kontroll är och vad det syftar till. En gemensam definition av intern styrning och kontroll fyller därför fortfarande en funktion för myndigheternas fortsatta arbete på området. En definition medför också att regelverket, och därmed kraven på myndigheterna under vad gäller intern styrning och kontroll, bättre överensstämmer med motsvarande regelverk och krav för myndigheterna under regeringen. Det är därför motiverat att även fortsättningsvis ha en gemensam definition av intern styrning och kontroll. Detta är emellertid inte något som enligt kommitténs mening bör regleras i lagen utan lämpligen kan tas in i föreskrifterna till lagen. Genom att regleringen av definitionen av intern styrning och kontroll flyttas över till föreskrifterna blir det också möjligt att bygga ut definitionen och vid behov ge den ytterligare innehåll. Sammanfattningsvis föreslår kommittén att det i den nya lagen ska tas in bestämmelser om ledningens ansvar för intern styrning och kontroll och om ledningens skyldighet att i årsredovisningen lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen vid myndigheten är betryggande. Bestämmelserna om internrevision i REA-lagen inbegriper bestämmelser om krav på myndigheten att ha en internrevision, möjligheten för myndigheten att samordna sin internrevision med en annan myndighet, internrevisionens uppdrag och krav på att den ska bedrivas i enlighet med god sed. Vidare innehåller REA-lagen också bestämmelser om att ledningen ska besluta riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och åtgärder med anledning av revisionens iakttagelser. Dessa bestämmelser är enligt kommittén av det slag att de även fortsättningsvis ska framgå av lag. Av betydelse för internrevisionen är också frågor om hur internrevisionen ska vara organiserad vid myndigheten och formerna för rapportering till myndighetens ledning. Dessa frågor har enligt kommittén en tydlig koppling till kravet på att ha en internrevision och regleringen av internrevisionens uppdrag, frågor som kommittén föreslår ska regleras i lagen. Frågorna är också av mer detaljerad karaktär och hanteras därför lämpligen i föreskrifterna till lagen. Mot bakgrund av detta föreslår kommittén att det i den nya lagen ska tas in bestämmelser om att myndigheten ska ha en internrevision, om möjligheten för myndigheten att samordna sin internrevision med en annan myndighet, om internrevisionens uppdrag och bedrivande samt om beslutsrätten i fråga om riktlinjer och revisionsplan för internrevisionen och om åtgärder med anledning av internrevisionens iakttagelser. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. Riksdagsstyrelsens förslag: Av lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska det framgå att rapportering till statens informationssystem för budgetering och uppföljning ska ske på det sätt och i den omfattning som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Kommitténs överväganden och förslag Kommittén föreslog i betänkandet att rapportering till statsredovisningen ska ske på det sätt och i den omfattning som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. har anfört att innebörden av rapportering till ”statsredovisningen” blir tydlig när det gäller ekonomiskt utfall men kan tolkas som en skillnad gentemot REA-lagen, där det anges att rapportering ska göras till ”statens informationssystem för budgetering och uppföljning”. Detta syftar på systemet , där statsredovisningen är en del. Om regeringen har behov av rapportering av prognoser för riksdagsmyndigheternas anslag, kan innebörden bli oklar. Formuleringen skulle kunna tolkas som att de berörda myndigheterna inte behöver lämna sådana prognoser, varför den behöver övervägas ytterligare. Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar uppfattning att innebörden av rapportering till ”statsredovisningen” kan bli oklar. Av lagen ska det därför framgå att rapportering ska ske till statens informationssystem för budgetering och uppföljning på det sätt och i den omfattning som gäller för statliga myndigheter i allmänhet. Riksdagsstyrelsens förslag överensstämmer således delvis med kommitténs förslag. 14.1 Allmänt om chefspensioner Med chefspension avses i detta sammanhang viss ersättning som den som lämnar vissa statliga chefsanställningar kan ha rätt till fram till dess att han eller hon fyller enligt följande förordningar: förordnandepension enligt förordningen (1991:1160) om förordnandepension m.m., chefspension enligt förordningen (1995:1038) om statliga chefspensioner m.m. och inkomstgaranti enligt förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning. I det följande används genomgående begreppen chefspension eller åtagande om chefspension oavsett på vilken förordning rätten till ersättning grundar sig. Av riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2003:9) om tillämpningen av förordningen (2003:55) om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning med tillhörande övergångsbestämmelser följer att de nämnda förordningarna om chefspension ska tillämpas på arbetstagare som efter beslut av och dess myndigheter har tillträtt en chefsanställning som är tidsbegränsad enligt 9 § 1 anställningsförordningen (1994:373). I fråga om arbetstagare i , ombudsmän och gäller detta endast under förutsättning att riksbanksfullmäktige eller till ombudsmän och riksrevisorerna inte har beslutat något annat. Enligt 6 § REA-lagen ska utgifter för egen verksamhet (s.k. förvaltningsutgifter) redovisas mot anslag det budgetår till vilket kostnaden hänför sig, dvs. på kostnadsmässig grund. kan dock enligt sjätte stycket samma bestämmelse besluta att redovisning mot anslag ska göras på någon annan grund. har fr.o.m. beslutat om ett sådant undantag för avsättningar för chefspensioner för riksrevisorer. Sådana avsättningar ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund i stället för på kostnadsmässig grund. Hur sköts det i praktiken? och de centrala fackliga organisationerna har träffat avtal om att Pensionsavtal för arbetstagare hos staten m.fl. (PA 03) ska gälla för och dess myndigheter. Det framgår av bilagan Arbetsgivare inom tillämpningsområde för statliga pensionsbestämmelser till PA 03. Vid handläggningen av ärenden om pensionsförmåner ska i tillämpliga delar förordningen (1997:909) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner gälla även myndigheter under , se förvaltningsstyrelses föreskrift (RFS 1998:2) om handläggning av ärenden om statliga tjänstepensionsförmåner och 1 § nämnda förordning. För förmåner enligt bl.a. den statliga tjänstepensionen betalar myndigheterna under löpande pensionspremier till (). Dessa ska även täcka kostnaderna för administrationen av förmånerna, se riksdagsstyrelsens föreskrift (RFS 2003:1) om tillämpningen av förordningen (1997:908) om för statens avtalsförsäkringar och 1–3 §§ nämnda förordning. Detta innebär att samma regelverk som gäller för myndigheter under regeringen också ska tillämpas för myndigheter under vad gäller dessa förmåner och finansieringen av förmånerna. Av 9 kap. 13 § regeringsformen framgår att har elva fullmäktige som väljs av och att banken leds av en direktion som utses av fullmäktige. Enligt 1 kap. 4 § riksbankslagen utses en ledamot i direktionen för av fem eller . Det finns inte något hinder mot att en ledamot utses på nytt sedan förordnandetiden gått ut. Enligt 4 kap. 5 § riksbankslagen fastställs lön och andra anställningsförmåner för ledamöter i direktionen av fullmäktige. Fullmäktige tillämpar riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpningen av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning i förhållande till ledamöterna i direktionen. Någon utbetalning med anledning av rätten till chefspension har inte aktualiserats. har inte redovisat några avsättningar eller ansvarsförbindelser med anledning av sådana åtaganden. Om frågan om chefspension skulle aktualiseras är det SPV som administrerar och betalar ut pensionen. SPV i sin tur fakturerar för kostnaden. Av 14 kap. 5 § riksdagsordningen följer att för varje valperiod väljer en riksdagsdirektör. En riksdagsdirektör kan väljas om obegränsat antal gånger. Av 10 § 8 lagen (2011:745) med instruktion för framgår att lön och andra anställningsförmåner för riksdagsdirektören beslutas av riksdagsstyrelsen. Riksdagsstyrelsen har beslutat att förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning ska gälla för riksdagsdirektören. omfattades även andra personalkategorier av en sådan rätt, och det finns fortfarande kvar en chef inom förvaltningen som har kvar rätten till chefspension enligt den gamla ordningen. aktualiserades ett ärende där en person hade rätt till chefspension. SPV administrerade utbetalningarna och fakturerade månatligen kostnaden för pensionen. redovisade hela pensionskostnaden mot sitt förvaltningsanslag på kostnadsmässig grund. har i övrigt inte redovisat några avsättningar eller ansvarsförbindelser med anledning av åtaganden om chefspension. Skulle frågan om chefspension aktualiseras är det SPV som administrerar och betalar ut pensionen. SPV i sin tur fakturerar för kostnaden. Av 13 kap. 6 § regeringsformen framgår att ombudsmän väljs av . Enligt 13 kap. 3 § riksdagsordningen följer att en ombudsman väljs och kan väljas om obegränsat antal gånger. Lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner för ombudsmännen beslutas av till ombudsmän och riksrevisorerna (se 1 § lagen [2012:882] med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna). Nämnden tillämpar riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpning av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning och dess föregångare i förhållande till ombudsmännen. ombudsmän har inte redovisat några avsättningar eller ansvarsförbindelser med anledning av sådana åtaganden. Om frågan om chefspension skulle aktualiseras är det SPV som administrerar och betalar ut pensionen. SPV i sin tur fakturerar ombudsmän för kostnaden. Riksrevisorerna väljs enligt 13 kap. 8 § regeringsformen av . Av 13 kap. 6 § riksdagsordningen följer att en riksrevisor väljs och inte kan väljas om. Lön, avgångsersättning och övriga anställningsförmåner för riksrevisorerna beslutas av till ombudsmän och riksrevisorerna (se 1 § lagen med instruktion för till ombudsmän och riksrevisorerna). Nämnden tillämpar riksdagsstyrelsens föreskrift om tillämpningen av förordningen om avgångsförmåner för vissa arbetstagare med statlig chefsanställning och dess föregångare i förhållande till riksrevisorerna. redovisar åtaganden vad gäller chefspensioner enligt följande. När en rätt till chefspension aktualiserats redovisas åtagandet som en avsättning för det nästkommande året och som en ansvarsförbindelse. Avsättningarna redovisas mot anslag på kostnadsmässig grund. Utbetalningar av chefspension administreras av SPV, som i sin tur fakturerar för utbetalningarna. Myndigheterna under regeringen gör inte några avsättningar för förväntade utbetalningar av chefspensioner. Administrationen av chefspensioner sköts av SPV. SPV fakturerar inte myndigheterna för eventuella utbetalningar utan kostnaden belastar inom anslaget Statliga tjänstepensioner m.m. utgiftsområde 2 Samhällsekonomi och finansförvaltning. SPV tar upp en avsättning för chefspension i sin balansräkning först när någon blivit beviljad en sådan pension. Motivet till att det inte görs någon avsättning tidigare, dvs. för chefsförordnandet, är att det inte är möjligt att beräkna i hur många fall rätten till chefspension kommer att utnyttjas. SPV redovisar inte avsättningen mot anslag, utan redovisningen mot anslag sker på utgiftsmässig grund, dvs. i princip när en utbetalning görs. Att anslagsredovisning sker på utgiftsmässig grund beror på att kostnaden hos SPV inte är en förvaltningsutgift utan en övrig utgift. Övriga utgifter redovisas mot anslag det budgetår som utgiften hänför sig till (se 4 kap. 3 § budgetlagen [2011:203], 12 § anslagsförordningen [2011:223] och 6 § REA-lagen). 14.2 Redovisning av pensionsåtagandena 14.2.1 Redovisning i resultat- och balansräkning Riksdagsstyrelsens bedömning: I föreskrifterna till lagen bör det tydliggöras att ett åtagande om chefspension ska redovisas när det har fattats ett beslut om att chefspension ska betalas ut. Myndigheten bör redovisa åtagandet som en avsättning i sin balansräkning. Vid beräkningen av avsättningens storlek bör myndigheten göra en bedömning av hur mycket den uppskattar att den kommer att betala ut som chefspension . Som konstaterats ovan ska varje myndighet under ansvara för åtaganden om chefspension till befattningshavare vid myndigheten. Av finansutskottets betänkande 2013/14:FiU35 framgår att detta innebär att myndigheten också ska redovisa sådana åtaganden i enlighet med god redovisningssed. I sitt betänkande redogör finansutskottet för de uppgifter lämnat om god redovisningssed i ärendet. Av betänkandet framgår att god redovisningssed innebär att en myndighet ska göra en avsättning av det belopp som myndigheten uppskattar att den kommer att behöva betala ut som chefspension (se bet. 2013/14:FiU35 s. 18 f.). Med avsättning avses en skuld som är oviss till belopp eller till den tidpunkt skulden kommer att regleras. En avsättning ska redovisas i balansräkningen när myndigheten har ett åtagande som en följd av en inträffad händelse, det är troligt att ett utflöde av resurser krävs för att reglera åtagandet och en tillförlitlig uppskattning av beloppet kan göras (se ESV:s föreskrifter till 4 kap. 2 § förordningen [2000:605] om årsredovisning och budgetunderlag). Åtaganden om chefspension vad gäller myndigheterna under regeringen anses inte vara myndighetens eget åtagande, och myndigheterna redovisar inte heller några avsättningar med anledning av dessa åtaganden i sin balansräkning. I stället redovisar SPV en avsättning i sin balansräkning som avser alla åtaganden om chefspension vid myndigheterna, men detta görs först när det finns ett beslut om att chefspension ska betalas ut. SPV gör alltså inte några avsättningar med anledning av ett åtagande om chefspension . Detta beror på att SPV bedömer att det inte är möjligt att beräkna i hur många fall rätten till chefspension kommer att utnyttjas. Osäkerheten om ett åtagande om chefspension också kommer att aktualisera en utbetalning av pension är densamma vid myndigheterna under som vid regeringens myndigheter. Med hänsyn till detta och vad som anförts i andra sammanhang om vikten av att samma redovisningsprinciper tillämpas av myndigheter som för staten i övrigt (se t.ex. framst. 2005/06:RS5 s. 40) bör myndigheter redovisa åtaganden om chefspension på samma sätt som sådana åtaganden redovisas för myndigheterna under regeringen. Vad gäller riksrevisorerna skulle det kunna argumenteras för att bedömningen av sannolikheten för att ett åtagande om chefspension ska aktualiseras skiljer sig något åt från bedömningen i fråga om övriga befattningar. En riksrevisor kan inte väljas om. Det kan därför argumenteras för att det redan vid förordnandet av en riksrevisor kan bedömas som mer sannolikt att en utbetalning med anledning av ett åtagande om chefspension kan komma att aktualiseras än i förhållande till övriga här berörda befattningar. Osäkerheten är dock fortfarande stor också i förhållande till en riksrevisor. Att en riksrevisor sedan förordnandetiden gått ut inte kan förordnas på nytt är därför enligt kommitténs bedömning inte skäl för att göra avsteg från vad som ovan uttalats om hur åtaganden om chefspension ska redovisas i förhållande till . Sammanfattningsvis anser alltså kommittén att ett åtagande om chefspension bör redovisas först när ett beslut har fattats om att chefspension ska betalas ut. Åtagandet bör då redovisas i myndighetens balansräkning som en avsättning. Vid beräkningen av avsättningens storlek bör myndigheten göra en bedömning av hur mycket den uppskattar att den kommer att betala ut som chefspension . Detta är emellertid en sådan fråga som enligt kommittén är på en sådan detaljnivå att den inte bör regleras i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. I stället bör det tydliggöras genom att det i föreskrifterna till lagen tas in en bestämmelse med ovanstående innebörd. Den nya lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter och därtill hörande föreskrifter föreslås i likhet med REA-lagen tillämpas i förhållande till , ombudsmän och men däremot inte i förhållande till . För del gäller enligt 10 kap. 3 § riksbankslagen att banken är bokföringsskyldig och att denna skyldighet ska fullgöras i enlighet med god redovisningssed. får inte utfärda några föreskrifter till den aktuella bestämmelsen. har dock en lagstadgad skyldighet att fullgöra sin bokföring i enlighet med god redovisningssed. Kommittén anser därför att det är naturligt att trots avsaknad av uttryckliga föreskrifter på området redovisar sådana åtaganden i enlighet med de uttalanden som gjorts här. anser att formuleringen i förslaget till föreskrifter – att avsättningen för chefspension ska redovisas till det försäkringstekniska värde som motsvarar utbetalningarna med anledning av åtagandet – kan innebära att hänsyn inte tas till eventuella övriga inkomster som en anställd bedöms ha från anställning eller annat förvärvsarbete. Detta kan enligt i sin tur leda till att avsättningen ges ett för högt belopp. Endast det belopp som myndigheten uppskattar sannolikt kommer att utbetalas ska enligt redovisas som en avsättning i resultat- och balansräkningen. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Riksdagsstyrelsen delar uppfattning. Av föreskrifterna ska det därför framgå att avsättningen ska redovisas till det belopp som myndigheten bedömer att den kommer att betala ut , grundat på det försäkringstekniska värde som motsvarar åtagandet. Riksdagsstyrelsens bedömning överensstämmer således delvis med kommitténs bedömning i denna del. 14.2.2 Redovisning mot anslag Riksdagsstyrelsens förslag: Avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag det budgetår till vilket utgiften hänför sig. Kommitténs överväganden och förslag har inte något anslag, redovisar därmed inte några utgifter mot anslag och berörs därför inte av denna fråga. Myndigheternas avsättningar för chefspensioner är förvaltningsutgifter. Förvaltningsutgifter ska enligt 6 § andra stycket REA-lagen redovisas mot anslag det budgetår som kostnaden hänför sig till, dvs. på kostnadsmässig grund. Någon förändring av detta föreslås inte i den nya lagen (se avsnitt 6.3). har med stöd av 6 § sjätte stycket REA-lagen beslutat att avsättningar för chefspensioner fr.o.m. ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund (se bet. 2013/14:FiU35 och rskr. 2013/14:299).