frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Jag framhöll att min ambition med initiativärendet var att det skulle kunna bidra till att göra processen kring sådana placeringar mer begriplig för de intagna för att på så sätt försöka minska deras känsla av hopplöshet. Jag uttalade vidare: Mot den bakgrunden ser jag det som positivt att Kriminalvården har vidtagit åtgärder för att skapa ett mer flexibelt system för placeringen på säker- hetsavdelningar. Det kommer självfallet även fortsättningsvis att finnas in- tagna som är missnöjda med sin placering på sådana avdelningar. Ambi- tionen från Kriminalvårdens sida måste emellertid vara att även den miss- nöjde ska få klart för sig varför denne har placerats på en säkerhetsavdel- ning. Vidare måste Kriminalvården göra det tydligt vilka åtgärder den in- tagne som vill uppnå förändring kan vidta för att påverka sin situation. Efter mitt beslut har Kriminalvården fortsatt sin översyn och har kunnat presentera en färdig processbeskrivning. De tidslinjer som Kriminalvården i ett tidigare skede sagt sig vilja införa finns inte med i den färdiga beskrivningen. Enligt myndigheten var syftet med tidslinjerna att de skulle tydliggöra för de intagna hur de kan räkna med att få vara placerade på en säkerhetsav- delning. Myndigheten har emellertid gjort bedömningen att tidslinjerna inte var ändamålsenliga. Min uppfattning är att det har funnits ett behov av att se över processen med placering av intagna på säkerhetsavdelning för att skapa ett mer rättssäkert, för- utsebart och begripligt system. Jag välkomnar därför att myndigheten nu har K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 slutfört detta arbete. När det kommer till utformningen av processen ser jag det inte som min uppgift att på detaljnivå ha åsikter om hur Kriminalvården ska bedriva detta arbete. Av den anledningen har jag inte några synpunkter på att myndigheten numera har slopat tidslinjerna. På samma sätt förhåller det sig med frågan om vilka typer av möten Kriminalvården ska ha med de intagna och hur ofta dessa ska ske. På ett mer övergripande plan framstår Kriminalvårdens processbeskrivning i mina ögon som ändamålsenlig. Enligt min bedömning kommer den – rätt till- lämpad – att stärka de intagnas rättssäkerhet och bidra till en ökad förutsebarhet. Av betydelse är att det med jämna mellanrum kommer att göras fördjupade riskbedömningar. Genom sådana ”omtag” motverkas att processen blir statisk och att myndigheten ständigt återkommer till att det inte har fram- kommit något nytt som påverkar den tidigare bedömningen. Jag finner inte några skäl att ytterligare kommentera vad som har redovisats i denna fråga. 5.2 Behovet av att motivera beslut Bestämmelsen som reglerar en myndighets skyldighet att motivera sina beslut finns i 20 § förvaltningslagen (1986:223). Enligt paragrafens huvudregel ska ett beslut varigenom en myndighet avgör ett ärende innehålla de skäl som har bestämt utgången, om ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Denna bestämmelse är tillämplig på beslut om placering på säkerhetsavdelning och omprövningsbesluten. Bestämmelsen i förvaltningslagen medför inte en skyldighet för en myndig- het att efterlikna domstolars domar. Även om ett förvaltningsbeslut som regel kan utformas mer kortfattat och kärnfullt än exempelvis en brottmålsdom måste det vid utformningen tas stor hänsyn till vad för beslut det är fråga om. Det innebär alltså att myndigheters sätt att utforma beslut kan ges stor variation med hänsyn till vad de berör. Enligt min mening är det rimligt att ställa mer långtgående krav på utformningen av beslut som innebär att ingripande åtgär- der riktas mot en enskild. I det tidigare ärendet om placering av intagna på säkerhetsavdelning fram- höll jag att sådana placeringar utgör en ingripande åtgärd. Därmed kan kraven på Kriminalvårdens skyldighet att motivera beslut i dessa fall ställas betydligt högre än beträffande många andra beslut som myndigheten fattar. Jag framhöll även att det förhållandet att Kriminalvården har valt att ha relativt kortfattade beslutsmotiveringar i de månatliga omprövningsbesluten bidrar till att högre krav måste ställas på initialbeslutens utformning. Jag vill även nämna att det efter mitt tidigare beslut har meddelats en dom i hovrätt122 som har betydelse i sammanhanget. Frågan som hovrätten hade att pröva var om rätten till en rättvis rättegång enligt artikel 6 i Europeiska konventionen om skydd för de mänskliga rättigheterna och de grundläggande friheterna (nedan kallad ) hade kränkts i samband med att intagen hade placerats på säkerhetsavdelning. I arti- kelns första punkt anges bl.a. att var och en ska, vid prövningen av hans eller 122 Se dom i mål nr FT 2074-14. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D hennes civila rättigheter och skyldigheter eller av en anklagelse mot honom eller henne för brott, vara berättigad till en rättvis och offentlig förhandling inom skälig tid och inför en oavhängig och opartisk domstol, som upprättats enligt lag. I sin dom konstaterade att frågor om hur straff ska verkställas normalt faller utanför den aktuella artikeln. Emellertid kan artikeln aktualiseras på denna grund om det i verkställigheten ingår inskränkningar av civila rättig- heter. En verkställighet innebär enligt hovrätten alltid mer eller mindre stora inskränkningar av den frihetsberövades tillvaro. Även om rättsläget i viss mån får betecknas som oklart i fråga om vad som avses med inskränkningar av civila rättigheter vid frihetsberövande, kan det enligt hovrätten inte vara tänkt att varje form av begränsning i den frihetsberövades tillvaro ska betraktas som en inskränkning i den mening som avses i artikel 6 i . Däref- ter konstaterade hovrätten följande: Av utredningen har framgått att [klaganden] har varit placerad på säker- hetsavdelning under större delen av sin tid i anstalt. En sådan placering har inneburit att [han] fått utstå en särskilt sträng övervakning och kontroll. I [klagandens] fall har detta resulterat i att han endast tillåtits ha mycket be- gränsade kontakter med bl.a. sina barn. Kontakterna har skett via telefon och samtalen har dessutom varit avlyssnade. Han har, enligt egen uppgift, inte haft möjligt att träffa sina barn han var placerad på säkerhetsavdelning. På säkerhetsavdelning har alla utrymmen som [klaganden] vistats i varit kamera- och ljudövervakade [sic].123 Hans möjligheter till privat- och fa- miljeliv har varit mycket begränsade även med beaktande av att det har varit fråga om verkställighet av ett fängelsestraff. Dessa begränsningar har dessutom varit långvariga då han var placerad på säkerhetsavdelning under . Han flyttades till en vanlig avdelning när det återstod mindre än till villkorlig frigivning. Hovrätten anser att be- gränsningarna av [klagandens] personliga friheter har rört hans civila rät- tigheter på sådant sätt att artikel 6 får anses tillämplig (jfr Stegarescu och Bahrin v ). Hovrättens avgörande understryker vikten av mitt uttalande om behovet av att Kriminalvården på ett utförligt sätt motiverar varför en intagen ska placeras på eller vara fortsatt placerad på en säkerhetsavdelning. 5.3 Utformningen av initialbesluten Jag har tidigare inte haft någon invändning mot Kriminalvårdens uppfattning om att det är möjligt att begränsa omprövningsbeslutens omfattning till enbart sådana förhållanden som inträffat efter initialbeslutet. En förutsättning för att en myndighet på sådant sätt ska kunna lägga omprövningsbeslutet ”ovanpå” initialbeslutet är dock att detta beslut är utförligt och utformat på ett korrekt sätt. Jag uppmärksammade utformningen av initialbesluten i mitt förra beslut. I samband med min granskning kunde jag konstatera att det fanns flera fall där 123 Det är enbart de gemensamma utrymmena som är kamera- och ljudövervakade. Sådan övervakningsutrustning finns alltså inte i exempelvis de intagnas bostadsrum eller i duschut- rymmen. Se exempelvis JO 2011/12 s. 238, dnr 5384-2009. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Kriminalvården som skäl för sådana placeringar hade angett omständigheter som inte kan läggas till grund för sådana beslut. Jag uttalade vidare: Det förhållandet att placeringen av intagna på säkerhetsavdelning är mycket ingripande gör att särskilt höga krav måste ställas på Kriminalvår- dens handläggning. Av den anledningen är det något förvånande att myn- digheten i ett antal fall som skäl för placeringen har angett omständigheter som inte omfattas av 2 kap. 4 § fängelselagen. I dessa fall har som skäl för placeringen bl.a. angetts att det finns en varaktigt hög risk för fortsatt misskötsamhet. Som Kriminalvården har påpekat har emellertid som skäl för placeringen även åberopats en omständighet som omfattas av bestäm- melsen. Misstaget har alltså enligt Kriminalvården inte haft någon bety- delse i sak. Jag avhåller mig från att uttala mig i sakfrågor. Emellertid vill jag framhålla att även om felaktigheten inte har haft någon betydelse för placeringen är det mycket olämpligt att Kriminalvården har åberopat en fel- aktig grund för att vidta en så ingripande åtgärd. I JO:s promemoria i det här ärendet nämns ett initialbeslut där Kriminalvården i sin bedömning angett att den intagne placerades på säkerhetsavdelning för att ordningen och säkerheten skulle kunna upprätthållas. Detta är en omständighet som inte kan läggas till grund för ett sådant beslut. Kriminalvården har fram- hållit att beslutet fattades innan myndigheten yttrade sig i JO 2014/15 s. 243. Därmed har beslutet inte kunnat påverkas av Kriminalvårdens efterföljande ar- bete med säkerhetsplaceringar. Av betydelse är emellertid att Kriminalvården i ett antal omprövningsbeslut – som fattats efter att jag meddelade mitt beslut – inte funnit några skäl att ändra initialbeslutet. I samtliga beslut har Kriminalvården konstaterat att myndigheten ”finner inte anledning att göra annan bedömning än vad som gjordes den [datum] i fråga om placering av X.X. på säkerhetsavdelning”. Genom en sådan skrivning har Kriminalvården bekräftat de bedömningar som gjordes i initialbeslutet, och har därmed även lagt en felaktig omständighet till grund för en fortsatt placering på säkerhetsavdelning. Om ett initialbeslut exempelvis innehåller omständigheter som inte kan läggas till grund för en pla- cering på säkerhetsavdelning och därmed inte ”håller måttet”, kan beslutet en- ligt min mening inte användas som grund för de efterföljande omprövningsbe- sluten. Under sådana förhållanden är Kriminalvården enligt min mening skyl- dig att i ett omprövningsbeslut rätta till de brister som finns i initialbeslutet, dvs. att utförligt beskriva de förhållanden som ligger till grund för beslutet att inte ändra det tidigare beslutet. Så har inte skett och för det förtjänar Kriminal- vården kritik. 5.4 Utformningen av omprövningsbesluten Inledningsvis vill jag framhålla att jag har förståelse för att det har tagit tid att få på plats vissa av de förändringar som Kriminalvården presenterade i sitt re- missvar i JO 2014/15 s. 243. Vissa av de åtgärder som jag framhöll i mitt tidi- gare beslut som nödvändiga att vidta är emellertid av sådant slag att de borde ha kunnat vidtas i stort sett direkt. Ett sådant exempel är utformningen av om- prövningsbesluten. I denna del konstaterade jag bl.a. följande: 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D Min företrädare, dåvarande chefsJO , har i ett tidigare ärende understrukit vikten av att Kriminalvården åtminstone i mer all- männa ordalag så långt det är möjligt redogör för skälen till att placeringen på säkerhetsavdelningen består.124 Jag delar denna uppfattning, och i detta ligger enligt min mening också att Kriminalvården i sina omprövningsbe- slut måste redovisa omständigheter som har tillkommit efter initialbesluten. Det kan exempelvis röra sig om den tid som en intagen har tillbringat på säkerhetsavdelningen och uppgifter om skötsamhet eller deltagande i pro- gramverksamhet. Vidare måste Kriminalvården analysera betydelsen av de tillkommande faktorerna och varför de – om myndigheten inte väljer att ändra beslutet – inte är tillräckliga för att påverka initialbeslutet. Enligt min mening måste omprövningsbesluten till en inte obetydlig del ses som en utvärdering av den intagnes vistelse på säkerhetsavdelningen, med hjälp av vilka den intagne ska kunna förstå vilka åtgärder denne kan vidta för att påverka sin situation. Frågan om omprövningsbeslutens utformning var alltså inte ny när jag tog upp den i JO 2014/15 s. 243 utan Kriminalvården uppmärksammades på att detta var ett område där det fanns en förbättringspotential. Eftersom jag i min granskning inte kunde se att det skett någon märkbar förbättring i denna fråga fann jag skäl att ge Kriminalvården mer handfasta rekommendationer om hur myndigheten kunde gå till väga för att öka tydligheten. Mina rekommen- dationer kräver i och för sig en något större arbetsinsats vid utformningen av besluten än vad som varit fallet. Emellertid är antalet intagna som är placerade på säkerhetsavdelningar begränsade och det borde därför inte inne- bära en alltför stor insats att vidta denna förändring. Mot denna bakgrund blev jag förvånad när jag i samband med den inledande granskningen i det här ärendet kunde konstatera att det inte hade hänt någonting i denna fråga. I de omprövningsbeslut som fattats efter mitt tidigare beslut har de egentliga skälen fått samma intetsägande skrivningar som . Den in- tagne får reda på att: Kriminalvården, huvudkontoret, finner inte anledning att göra annan be- dömning än vad som gjordes den [datum] i fråga om placering av [den in- tagne] på säkerhetsavdelning. [Den intagne] ska således alltjämt vara pla- cerad på säkerhetsavdelning jämlikt 2 kap 4 § fängelselagen. De analyser och bedömningar som jag efterlyst tidigare återfinns inte i dessa ständigt återkommande, kortfattade rader. Kriminalvården förtjänar kritik för den bristfälliga hanteringen. Med anledning av vad som har framkommit i remissvaret finner jag inte något skäl att ytterligare kommentera det som har redovisats i JO:s promemoria. Som framgått inledningsvis är Kriminalvården skyldig att ompröva ett be- slut om placering på säkerhetsavdelning en gång . Myndigheten har i det tidigare ärendet påtalat att en förutsättning för placering på säkerhetsav- delning på grund av att den intagne rymmer eller fritas är att denna risk är var- 124 Se JO:s beslut i dnr 1468-2011. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Med hänsyn till detta framhöll myndigheten att det kan tyckas motsägel- sefullt att den första omprövningen ska ske efter initialbeslu- tet.125 I anslutning till detta uttalade jag att jag delade Kriminalvårdens uppfattning om att det finns en motsägelse i den aktuella bestämmelsen. Det säger sig självt att den första omprövningen efter initialbeslutet och flera av de därpå följande omprövningarna knappast kan leda till att Kriminalvården kommer fram till att det har skett någon förändring i de varaktiga riskerna. Därefter uttalade jag föl- jande: För egen del anser jag att en lämpligare ordning i dessa fall skulle vara att den första obligatoriska prövningen sker först efter att den in- tagne placerats på säkerhetsavdelning. Därefter skulle frekvensen av de ob- ligatoriska prövningarna kunna öka i takt med den tid som förflyter och tyngden av de förhållanden som legat till grund för initialbeslutet kan för- väntas avta. På så sätt skulle enligt min mening ett system uppnås som är mer förenligt med de rekvisit som anges i 2 kap. 4 § första stycket 1 fäng- elselagen. Eftersom Kriminalvården nu har återkommit till denna fråga finner jag skäl att – precis som jag gjorde med det tidigare beslutet – skicka en kopia av detta beslut för kännedom till och justitieutskott. Avslutningsvis vill jag nämna att jag även fortsättningsvis kommer att följa de frågor som har behandlats i JO 2014/15 s. 243 och i detta ärende. En manlig vårdare i ett häkte har utan lagstöd kroppsvisiterat en kvinnlig intagen (Dnr 3844-2015) Beslutet i korthet: En manlig vårdare genomförde en ytlig kroppsvisitation av en kvinnlig intagen i samband med att hon återkom från en vistelse utan- för häktet . Enligt häktet vidtogs åtgärden med stöd av 4 kap. 4 § häkteslagen. Enligt den bestämmelsen jämförd med 7 § 1 i samma kapitel får en manlig vårdare kroppsvisitera en kvinnlig intagen för eftersökande av vapen och andra farliga föremål om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Enligt chefsJO har lagstiftaren genom denna bestämmelse velat göra det möjligt för Kriminalvården att även kunna hantera hastigt uppkomna situa- tioner där det inte finns kvinnlig personal tillgänglig och där säkerheten gör att det inte är rimligt att avvakta med en visitation. Den kvinnliga intagna visiterades i samband med inpassering i häktet. Häktet är ett säkerhetshäkte med allmän inpasseringskontroll, och enligt chefsJO är det fråga om en ru- tinmässig verksamhet som häktet har möjlighet att planera. Häktet har även möjlighet att förutse behovet av kvinnliga vårdare som kan visitera kvinn- liga intagna. Visitationen har alltså inte skett i en sådan hastigt uppkommen situation som 4 kap. 4 § häkteslagen avser. Åtgärden har i stället skett med stöd av 125 Se under rubrik 4.2.4 Utformningen av omprövningsbesluten i JO 2014/15 s. 243. 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D 4 kap. 3 § 2 häkteslagen, och det är inte tillåtet för manliga vårdare att visi- tera kvinnliga intagna med stöd av denna bestämmelse. Häktet får kritik för att ha vidtagit en tvångsåtgärd utan lagstöd. I en anmälan, som kom in till JO , framförde J.M. klagomål över att hon hade blivit visiterad av manlig personal i samband med en inpassering i häktet . Hon uppgav i huvudsak följande: hade hon varit på ett bevakat besök hos polisen, och när hon skulle föras tillbaka till häktet blev hon visiterad av en manlig vårdare. Visitationen utfördes på häktets inskrivningsavdelning, och där fanns ytterli- gare två manliga vårdare. Dessutom fanns det en kvinnlig vårdare ”bakom luckan”. Det var även en manlig polis närvarande, och totalt var det fyra män på plats när hon blev ytligt kroppsvisiterad. Hon kände sig väldigt kränkt av det inträffade. Det är lag på att kvinnor inte får visiteras av män såvida inte säkerheten kräver det och det inte finns en kvinnlig vårdare att tillgå. I det här fallet fanns det en kvinnlig vårdare som hade kunnat hjälpa till. Dessutom borde inte ett så pass stort antal personer varit närvarande i samband med visitationen. Anmälan remitterades till Kriminalvården för yttrande. I sitt remissvar anförde Kriminalvården, region , genom regionchefen , följande: Enligt ett beslut av Kriminalvården (dnr 2015-1984) ska bl.a. häktet tillämpa allmän inpasseringskontroll. Samtliga perso- ner som passerar in i häktet ska omfattas av den allmänna inpasseringskon- trollen för kontroll av att inte otillåtna föremål förs in. Inpasseringskontrollen till häktet går till på följande sätt. Först passerar personen en s.k. larmbåge som indikerar om personen bär med sig något metallföremål. Om larmbågen ger utslag eller om häktet av annan anledning behöver säkerställa att personen inte bär med sig något vapen eller annat farligt föremål, kroppsvisiteras personen genom att personalen känner utanpå kläderna. Om personen medför bagage passerar bagaget ge- nom en röntgenapparat. J.M. skrevs in på häktet . hade J.M. varit på besök hos polisen och när hon efter be- söket passerade in på häktet underkastades hon en allmän inpasseringskon- troll. som J.M. skulle passera in på häktet var flera andra klienter på väg tillbaka efter olika aktiviteter. I ”bevakningsburen” tjänstgjorde en kvinnlig vårdare som var fullt upptagen med att få flödena genom inpasse- ringen att fungera. I inpasseringskontrollen tjänstgjorde två manliga vår- dare. Allteftersom de intagna anlände till häktet genomförde dessa båda kroppsvisitation på de som passerade in i häktet. Även J.M. passerade larm- bågen och kroppsvisiterades för att kontrollera att hon inte medförde vapen eller annat farligt föremål. Häktet har som förklaring till händelsen uppgett att den rå- dande situationen med så pass många intagna som skulle passera in inte var att betrakta som ett normalläge. K R I M I N A L V Å R D 2016/17:JO1 Av 28 kap. 11 § sista stycket följer att med kroppsvisita- tion avses en undersökning av kläder och annat som någon bär på sig samt av väskor, paket, och andra föremål som någon har med sig. I 4 kap. 3 § häkteslagen (2010:611), HäL, sägs följande. En intagen får kroppsvisiteras eller kroppsbesiktigas för eftersökande av otillåtna föremål om 1.det finns anledning att anta att ett sådant föremål kommer att anträffas på honom eller henne, 2.han eller hon återkommer efter en vistelse utanför förvaringslokalen, 3.han eller hon ska ha eller har haft ett besök utan sådan kontroll som avses i 3 kap. 2 §, eller 4.det sker i en stickprovskontroll eller i anslutning till en större undersök- ning som av säkerhetsskäl görs av ett utrymme inom förvaringslokalen och den intagne har eller har haft särskild anknytning till utrymmet. I 4 kap. 4 § HäL anges att en intagen får även i andra fall än som avses i 2 och 3 §§ kroppsvisiteras för eftersökande av vapen och andra farliga före- mål, om det är nödvändigt av säkerhetsskäl. Av 4 kap. 7 § samma lag framgår följande. Kroppsvisitation eller kroppsbesiktning får inte utföras eller bevittnas av någon av motsatt kön som inte är läkare eller legitimerad sjuksköterska. Detta gäller dock inte 1.en kroppsvisitation som avses i 4 §, 2.en kroppsvisitation som enbart innebär att föremål som en person bär med sig undersöks, 3.en kroppsvisitation med metalldetektor eller liknande teknisk anord- ning, eller 4.en kroppsbesiktning som enbart innebär att andra prov än urinprov tas enligt 5 eller 6 §. Om det är nödvändigt får en kroppsvisitation eller en kroppsbesiktning av en man utföras eller bevittnas av en kvinna även i andra fall än som avses i första stycket. 4 kap. 11 § HäL lyder. Om det är nödvändigt för att säkerheten ska kunna upprätthållas vid ett häkte får Kriminalvården besluta att alla personer som passerar in i häktet ska kroppsvisiteras (allmän inpasseringskontroll). Syftet med allmän inpasseringskontroll ska vara att söka efter otillåtna föremål. Skriftliga meddelanden får inte granskas. Eftersom häktet omfattas av allmän inpasseringskontroll ska alla som passerar in i häktet kroppsvisiteras. Åtgärden att kroppsvisitera J.M. har således haft stöd i lag. En kroppsvisitation är en känslig och integritetskränkande åtgärd. Häk- teslagens reglering innebär att den som utför eller bevittnar kroppsvisitation normalt ska vara av samma kön som den som underkastas åtgärden, utom i de fall där den utförs eller bevittnas av läkare eller legitimerad sjukskö- terska. Från kravet finns vissa undantag. De undantagssituationer som av- ses är kroppsvisitation av säkerhetsskäl, kroppsvisitation som enbart inne- bär att föremål som en person bär med sig undersöks, kroppsvisitation som sker med metalldetektor eller liknande teknisk anordning och kroppsbesikt- ning som enbart innebär att blod eller utandningsprov tas. Det är ostridigt att J.M. har kroppsvisiterats av en man. I detta fall har J.M. underkastats en kroppsvisitation enligt 4 kap. 4 § häkteslagen. En så- dan kroppsvisitation får utföras eller bevittnas av någon av motsatt kön. Häktet har således inte brutit mot häkteslagens regler i samband med att J.M. kroppsvisiterades . 2016/17:JO1 K R I M I N A L V Å R D J.M. gavs möjlighet att kommentera remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: Av utredningen framgår att en manlig kriminalvårdare kroppsvisiterade J.M. genom att känna igenom de kläder hon bar på sig i samband med att hon åter- kom från en vistelse utanför häktet. Kriminalvården har redogjort för de be- stämmelser i häkteslagen som reglerar kroppsvisitation m.m. Samma bestäm- melser återfinns även i fängelselagen (2010:610) (se 8 kap. 4, 5 och 7 §§). Be- stämmelserna innebär bl.a. att en kvinnlig intagen bara i undantagsfall får kroppsvisiteras av en manlig kriminalvårdare.