frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — Enligt JO är det otillfredsställande att varken lag- text eller förarbeten ger tydligt besked om vilka befogenheter polisen har för att kunna verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. Eftersom de tvångsåtgärder som polisen har möjlighet att vidta inom ramen för ett för- varstagande inte bör följa endast tolkningsvis av bestämmelsen i 10 kap. 1 § utlänningslagen överlämnas beslutet till . JO är också tveksam till att sekretessen till skydd för den enskilde kan upprätthållas vid ett ambassadbesök. Med hänsyn till de oklarheter som finns när det gäller tillämpningen av lagstiftningen riktas inte någon kritik mot polismyndigheten för att besöket på ambassaden genomfördes. förde i en anmälan till JO fram klagomål mot gränspolisen vid dåva- rande i för handläggningen av ett verkstäl- lighetsärende om utvisning av den bangladeshiska medborgaren . Han var bl.a. kritisk till att polisen tvingat J.H., som var förvarstagen, att följa med till i för att ansöka om resehandlingar. saknas det laglig grund för ett sådant förfarande. Han gjorde också gäl- lande att polisen använt oproportionerligt våld i samband med att J.H. fördes till bilen för transport till ambassaden. ansökte om asyl i . beslutade att avslå hans ansökan om uppehålls- och arbetstillstånd och utvisa honom till . Beslutet vann laga kraft . saknade resehandlingar gav honom i upp- drag att skaffa sådana. följde inte anvisningarna och uppgav att han inte U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2016/17:JO1 tänkte återvända till självmant. Mot den bakgrunden överlämnade ärendet till polismyndigheten med stöd av 12 kap. 14 § utlänningslagen för verkställighet av utvisningsbeslutet. Samma månad skrev polisen till i och bad ambassaden att utfärda resedokument för J.H. Under den fortsatta skriftväxlingen med ambas- saden blev det klarlagt att J.H. var tvungen att komma dit för en personlig in- tervju för att resedokument skulle kunna utfärdas. Efter att J.H. kallats till samtal ett flertal gånger utan att komma beslutade polisen att ta honom i förvar. Polisen genomförde fyra verkställighetsförhör med J.H., och vid samtliga tillfällen vägrade han att fylla i ansökningsblanketter för resehandlingar. Vid ett av förhören informerades J.H. om att de skulle åka till hans hemlandsambassad för att skaffa resehand- lingar. Vid samtalet meddelade J.H. att han inte tänkte åka dit frivilligt. till för en intervju. Yttrande från dåvarande i Mot bakgrund av det som anfördes i anmälan begärde JO att dåvarande Polis- myndigheten i skulle yttra sig över påståendet om tvång och våldsanvändning från polisens sida samt över frågan om vilken laglig grund myndigheten haft för att ta med J.H. Myndigheten (dåvarande länspolismästaren ) lämnade ett yttrande samt upplysningar från de poliser som transporterade J.H. till ambas- saden. Kommissarien upplyste bl.a. följande. Uppgiften om att J.H. skulle ha blivit misshandlad i samband med ambas- sadbesöket är helt gripen ur luften. När han och hämtade J.H. på förvaret i var J.H. fullt påklädd för att bli transporterad till ambassaden i . Under hela resan till och från behövde de inte röra vid J.H. Han har varit i kontakt med sköterskan vid förvaret i och det finns inga anteckningar i J.H:s journal på förvaret som visar att J.H. skulle ha anmält att han har blivit misshandlad av polisen. Polisassistent lämnade i huvudsak följande redogörelse. hämtade de J.H. på förvaret i . När de kom dit gick J.H. och väntade och han hade redan satt på sig sin jacka. följde med dem ut till bilen och satte sig i baksätet tillsammans med . körde bilen till och från ambassaden. När de kom fram till am- bassaden klev J.H. ur bilen och de gick upp till ambassaden, där de satte sig och väntade. Efter besöket gick de tillbaka till bilen och åkte tillbaka till förvaret i . De behövde aldrig röra J.H. Dåvarande i redovisade följande bedöm- ning. uppgift har varit att verkställa beslut om utvisning. J.H:s identitet var inte fastställd och han hade tydligt dekla- rerat att han inte ville återvända till det uppgivna hemlandet. 2016/17:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N giltig resehandling och han hade inte heller medverkat till att resehand- lingar kunde utfärdas för honom. Innehavet av en resehandling är avgö- rande för polisens möjlighet att verkställa ett utvisningsbeslut. togs i förvar med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningsla- gen, ett s.k. verkställighetsförvar. Med stöd av 7 kap. 20 § utlänningsför- ordningen lämnade polismyndigheten uppgifter om J.H. till dennes hem- lands ambassad för att få de resehandlingar som behövdes utfärdade. En ambassad behöver inte alltid en persons samtycke för att utfärda en resehandling. I J.H:s fall så krävdes ett personligt besök på ambassaden […]. har vägrat att skriva under ansökningshandlingar om resehandlingar och han har sagt att han inte vill åka till ambassaden. Att polisen trots detta tar med sig J.H. till ambassaden mot hans vilja är ett led i det frihetsberö- vande som skett med stöd av 10 kap. 1 § andra stycket 3 utlänningslagen för att förbereda verkställigheten av J.H. Av de berörda befattningshavarnas redogörelser har framkommit att am- bassadbesöket genomfördes helt utan våldsanvändning. har följt med poliserna utan att någon som helst våldsanvändning från polisens sida har förekommit. Av anmälan framgår att J.H. är av en annan uppfattning. Sammanfattningsvis gjordes bedömningen att det inte fanns grund för någon kritik mot varken enskilda polismän eller myndigheten för handläggningen av J.H:s ärende. Efter att dåvarande i yttrat sig ombads Po- lismyndigheten att redovisa sin bedömning av bl.a. vilken laglig grund det finns för att transportera en förvarstagen person till en ambassad mot hans eller hen- nes vilja. ombads också att redovisa sin bedömning av lämp- ligheten i att göra ett sådant besök för att genomföra en personlig intervju och sin bedömning av hur ett sådant besök förhåller sig till de sekretessbestämmel- ser som gäller. (chefen för enheten för rättslig styrning och stöd ) redovisade bl.a. följande bedömning av möjligheten att genomföra ett ambassadbesök mot en förvarstagens vilja. I många av de verkställighetsärenden som överlämnas till polisen saknar den utvisade giltigt resedokument. Sådana dokument är ofta en nödvändig förutsättning för att det ska vara möjligt att genomföra utvisningen. Det är därför nödvändigt att förbereda verkställigheten av en utvisning genom att polisen kontaktar det aktuella landets ambassad och begär att resehand- lingar ska utfärdas för den utvisade. Varje land har sina specifika krav på vad som behövs för att landets am- bassad ska utfärda en resehandling. Ett vanligt krav från ambassaden [är] att den som ska utvisas gör ett personligt besök på ambassaden men i många av de fall som överlämnas till vägrar utlänningen att medverka till ett sådant besök. Av utredningen i ärendet framgår att i det här aktuella fallet hade den berörda ambassaden krävt ett personligt besök av den utvisade för att ut- färda en resehandling för denne. Ett besök på ambassaden var således en nödvändig förutsättning för att polisen skulle kunna utföra sitt uppdrag att verkställa den beslutade utvisningen. Av utredningen framgår vidare att den som skulle utvisas uppgett att han inte ville medverka till ett besök på am- bassaden och att mannen var tagen i förvar i avvaktan på att utvisningen skulle kunna verkställas. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2016/17:JO1 Det finns inte några särskilda författningsbestämmelser som anger exakt vilka åtgärder som polisen får vidta för att kunna verkställa ett beslut om utvisning. Det finns således exempelvis inte någon bestämmelse som ut- tryckligen anger att polisen får ta med en utlänning till en ambassad för utfärdande av resehandlingar eller för den delen någon bestämmelse som säger att polisen har rätt att tvångsvis föra en utvisad person till en flygplats för transport ur riket. I avsaknad av några sådana särskilda författningsbestämmelser bör stö- det för att polisen i ett fall som detta ska kunna ta med en person till en ambassad finnas i bestämmelsen om förvarstagande i 10 kap. 1 § utlän- ningslagen. En förutsättning för att ska få lämna över ett ärende om utvisning till är ju att det kan antas att tvång kan komma att behöva användas för att verkställa beslutet. Syftet med ett förvarstagande är att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett be- slut om avvisning eller utvisning. Om polisen i ett fall som det här aktuella inte skulle ha rätt att ta med en utvisad person till en ambassad för utfärdande av resehandlingar skulle syf- tet med bestämmelsen i 12 kap. 14 § [fjärde stycket] utlänningslagen för- felas. Det skulle då inte finnas någon mening med att lämna över verkstäl- lighet av avvisningar eller utvisningar till eftersom dessa i ett stort antal fall inte skulle kunna utföras. När det gäller lämpligheten i att genomföra ambassadbesök för personliga in- tervjuer och hur sådana besök förhåller sig till de sekretessbestämmelser som gäller anförde följande. I 21 kap. 5 § offentlighets- och sekretesslagen (2009:400), OSL, finns en bestämmelse om sekretess för uppgift som rör en utlänning, om det antas att röjande av uppgiften skulle medföra fara för att någon utsätts för över- grepp eller lider annat allvarligt men som föranleds av förhållandet mellan utlänningen och en utländsk stat eller myndighet eller organisation av ut- länningar. Sekretessen enligt bestämmelsen gäller oavsett i vilket samman- hang som uppgiften förekommer. Vidare finns sekretessbestämmelser till skydd för enskilds personliga förhållanden i verksamhet för kontroll över utlänning i 37 kap. 1 § OSL. [Enligt den bestämmelsen gäller sekretess om det inte står klart att uppgiften kan röjas utan att den enskilde eller någon närstående till denne lider men, JO:s anm.] [får] i ett ärende som rör verkställighet av avvisning eller utvisning, med stöd av 7 kap. 20 § utlänningsförordningen, lämna vissa uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till den stat som avvisning eller utvisning ska ske till. Vilka uppgifter som får lämnas är an- givna i bestämmelsen och får lämnas för att en behörig myndighet ska ut- färda de resehandlingar som behövs. De angivna uppgifterna torde inte vara sådana att de faller under regleringen i 21 kap. 5 § OSL. Utlämnandet av sådana uppgifter i det angivna sammanhanget torde inte heller stå i strid med sekretessbestämmelsen i 37 kap. 1 § OSL. Som också framgått ovan kan det ibland vara nödvändigt att ta med en utlänning till en ambassad för att beslutet om utvisning ska kunna verkstäl- las. Regleringen i 7 kap. 20 § utlänningsförordningen får förstås så att po- lisen ska kunna lämna uppgifter i fall där det är nödvändigt för att resehand- lingar ska kunna utfärdas. 7 kap. 20 § [utlänningsförordningen] ger alltså polisen rätt att lämna vissa uppgifter men torde inte ålägga en utlänning någon skyldighet att svara på frågor vid en intervju på en ambassad. Det får anses ankomma på medföljande polis att innan besöket göra en bedömning av vilka uppgifter som ska lämnas till ambassaden så att intervjun kan be- gränsas till de frågorna. I ett beslut anförde JO Renfors följande. 2016/17:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N Ett beslut om avvisning eller utvisning som meddelas av , en migrationsdomstol eller Migrationsöverdomstolen ska verkställas genom att utlänningen sänds till det land eller, om flera länder angetts, något av de länder som anges i beslutet (se 12 kap. 4 § utlänningslagen). har huvudansvaret för verkställighet av beslut om avvis- ning och utvisning. Om den som ska avvisas eller utvisas håller sig undan och inte kan anträffas utan medverkan eller om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet får lämna över avvisnings- eller utvisningsärendet till för verkställig- het. (Se 12 kap. 14 § utlänningslagen.) Ett av syftena med regleringen är att ska få ansvar för de ärenden där det kan befaras bli nödvän- digt att tillgripa tvång av det slag som polisen har förmåga och behörighet att använda (se prop. 1997/98:173 s. 63). Av 2 kap. 8 § regeringsformen (RF) framgår att var och en gentemot det all- männa är skyddad mot frihetsberövanden. Begränsningar av denna grundläg- gande fri- och rättighet får enligt 2 kap. 20 och 25 §§ RF göras genom lag. I 10 kap. utlänningslagen finns bestämmelser om förvar av den som ska av- visas eller utvisas. De närmare förutsättningarna för ett sådant frihetsberövande finns bl.a. i 10 kap. 1 §. Av den bestämmelsen framgår att en utlänning som fyllt får tas i förvar för att förbereda eller genomföra verkställigheten av ett beslut om avvisning eller utvisning (s.k. verkställighetsförvar). Beslut om verkställighetsförvar får bl.a. fattas om det annars finns en risk att utlänningen avviker, håller sig undan eller på annat sätt hindrar verkställigheten. En utlänning får inte hållas i verkställighetsförvar än , om det inte finns synnerliga skäl för det. För att få hålla någon i förvar krävs dessutom att det är sannolikt att verkställigheten kommer att ta på grund av bristande samarbete från utlänningen eller för att det tar tid att införskaffa nödvändiga handlingar. (Se 10 kap. 4 § andra stycket utlänningslagen.) Som exempel på när verkställighetsförvar kan bli aktuellt anges i förarbe- tena att utlänningen vägrar att medverka till att resedokument upprättas eller vägrar att samarbeta på annat sätt (se prop. 2011/12:60 s. 92). Som exempel på bristande samarbete som motiverar en längre förvarstid än anges att utlänningen vägrar att besöka en ambassad eller ett konsulat trots att per- sonlig närvaro är en förutsättning för att resedokument ska kunna utfärdas (se a. prop. s. 93). Av ett handläggningsstöd upprättat av Funktionen för ambassadsamordning (FAS) vid dåvarande framgår att en verkställighetsresa till går att genomföra om utlänningen har ett giltigt hemlandspass, ett utgånget pass eller en tillfällig resehandling från . Det framgår vidare att det bl.a. krävs en personlig in- tervju på ambassaden för att en tillfällig resehandling ska kunna utfärdas. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2016/17:JO1 I föreskrifter och allmänna råd om verkställighet av be- slut om avvisning och utvisning (RPSFS 2014:8, FAP 638-1) anges att om en ambassad kräver att utlänningen själv kommer dit för att få resehandlingar ut- färdade får han eller hon föras till ambassaden mot sin vilja endast om han eller hon är förvarstagen (4 kap. 12 §). Uppgifter om utlänningar i ärenden som gäller avvisning eller utvisning kan omfattas av sekretess (se 21 kap. 5 § första stycket och 37 kap. 1 § första stycket offentlighets- och sekretesslagen, OSL). En uppgift som omfattas av sekretess får inte röjas för en utländsk myndighet, om inte utlämnandet sker i enlighet med en särskild föreskrift i lag eller förordning eller uppgiften i motsvarande fall skulle få lämnas ut till en svensk myndighet och det enligt den utlämnande myndighetens prövning står klart att det är förenligt med svenska intressen att uppgiften lämnas till den utländska myndigheten (8 kap. 3 § OSL). I ett verk- ställighetsärende får den verkställande myndigheten lämna uppgifter om bl.a. namn, ålder, kön, medborgarskap, språk och civilstånd till den stat som avvis- ning eller utvisning ska ske till, så att en behörig myndighet kan utfärda de resehandlingar som behövs. Även fotografier får lämnas ut. (Se 7 kap. 20 § utlänningsförordningen.) Genom utredningen har det kommit fram att överlämnade J.H:s verkställighetsärende till dåvarande i eftersom J.H. uppgav att han inte tänkte återvända till självmant och inte hade skaffat resehandlingar enligt de anvisningar han fått. Sedan ären- det överlämnats till polisen togs J.H. i förvar för att förbereda och genomföra verkställigheten av utvisningsbeslutet. Det har vidare kommit fram att J.H. – han var i förvar – transporterades till för en personlig intervju i syfte att ambassaden skulle utfärda resehandlingar för ho- nom, och att detta skedde mot hans vilja. När det gäller S-Å.P:s påstående om att polisen använde oproportionerligt våld mot J.H. vid transporten till ambassaden kan följande konstateras. har inför yttrandet till JO hämtat in upplysningar från de polismän som var involverade i ambassadbesöket. De har uppgett att transpor- ten till ambassaden gick lugnt till och att de inte använde något slag av våld mot J.H. Inte heller den övriga utredningen ger stöd för att våld skulle ha an- vänts i samband med transporten. Mot den bakgrunden blir utgångspunkten för min granskning att J.H. följde med till ambassaden utan att det förekom något fysiskt tvång eller våld från polisens sida. Jag har därför inte anledning att i det 2016/17:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N här ärendet uttala mig närmare om polisens möjlighet att använda våld i sam- band med ambassadbesök, men behandlar den frågan i ett annat beslut som meddelats (se dnr 1548-2015). När det gäller frågan om vilken möjlighet har att mot en för- varstagens vilja föra honom eller henne till en ambassad för att ordna resehand- lingar gör jag följande bedömning. Som framgått ovan får enligt 12 kap. 14 § utlänningslagen överlämna ett ärende till bl.a. om det kan antas att tvång kommer att behövas för att verkställa beslutet om avvisning eller utvisning. Jag kan dock inte se att bestämmelsen i sig ger någon rätt för polisen att använda tvång eller våld vid verkställigheten (se mitt beslut i ärende dnr 836-2015 som meddelats ). har inte heller i sitt yttrande uttryckligen angett att denna bestämmelse skulle ge myndigheten rätt att genomföra ett am- bassadbesök mot någons vilja, utan har i första hand hänvisat till bestämmelsen om förvar i 10 kap. 1 § utlänningslagen. har möjlighet att ta en person i förvar för att kunna verk- ställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut bl.a. om personen inte medverkar vid verkställigheten. Innebörden av ett förvarstagande är inte närmare precise- rad i lagstiftningen. Det står dock klart att förvarstagandet är ett frihetsberö- vande och att syftet med frihetsberövandet är att förbereda och genomföra verk- ställigheten av ett utvisnings- eller avvisningsbeslut. Det kan mot den bakgrunden framstå som en rimlig tolkning att polisen inom ramen för den tvångsåtgärd som ett beslut om förvar innebär har rätt att genomföra ett besök på en ambassad, om detta är en nödvändig förutsättning för att avvisnings- eller utvisningsbeslutet ska kunna verkställas. De förarbets- uttalanden som redovisats ovan om att förvarstiden kan förlängas om en utlän- ning vägrar att besöka en ambassad talar dock i motsatt riktning. Enligt min mening är det otillfredsställande att varken lagtext eller förarbeten tydligt ger besked om vilka befogenheter polisen har i detta avseende. Som anförts av regeringen i propositionen Förstärkt rättssäkerhet och effektivitet i förundersökningsförfarandet bör inskränkningar i enskildas rörelsefrihet av konstitutionella hänsyn inte endast tolkningsvis följa av en be- stämmelse (se prop. 2015/16:68 s. 61). Det är av samma skäl otillfredsställande om det endast tolkningsvis kan utläsas av bestämmelsen i 10 kap. 1 § utlän- ningslagen vilka tvångsåtgärder har möjlighet att vidta för att verkställa ett avvisnings- eller utvisningsbeslut. En tolkning av bestämmel- sen som leder till slutsatsen att det finns ett stöd för att genomföra ett besök på en ambassad är dessutom, som framgått ovan, inte helt självklar. Det finns en- ligt min mening starka skäl att tydliggöra i utlänningslagen vilka tvångsåtgär- der polisen kan vidta som ett led i verkställigheten i förhållande till den som är tagen i förvar. Jag överlämnar därför beslutet till . Mot bakgrund av de oklarheter i lagstiftningen som redovisats finner jag inte skäl att kritisera för att ambassadbesöket genomfördes. U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N 2016/17:JO1 Genom utredningen har det kommit fram att syftet med ambassadbesöket var att det skulle genomföras en personlig intervju med J.H., vilket var en förut- sättning för att resehandlingar skulle utfärdas för honom. Av 7 kap. 20 § utlänningsförordningen framgår att polisen har rätt att lämna vissa uppgifter om en utlännings personliga förhållanden till den stat som en avvisning eller utvisning ska ske till, så att de resehandlingar som behövs kan utfärdas. Med reservation för vad jag anfört om lagstödet för en sådan åtgärd inom ramen för ett förvarstagande finns det enligt min mening i och för sig inget som hindrar att detta sker vid ett besök med den förvarstagne på am- bassaden. En grundläggande förutsättning är dock att de sekretessbestämmelser som gäller iakttas om ett sådant besök genomförs. har uppgett att medföljande polis har ansvaret att före be- söket göra en bedömning av vilka uppgifter som kan lämnas till ambassaden så att intervjun kan begränsas till de frågorna. Jag ställer mig tveksam till att sek- retessen helt kan upprätthållas i en intervjusituation som polisen inte har någon rådighet över och som sker på ett annat språk. Detta förhållande ger en ytterli- gare grund för min uppfattning att ett förtydligande i utlänningslagen är nöd- vändigt så att det klart framgår om det är tillåtet att med tvång transportera den som är tagen i förvar till hans eller hennes hemlandsambassad. Lagstiftaren får då en möjlighet att bl.a. ta ställning till de risker som kan finnas i sekretesshän- seende och göra en avvägning mellan intresset av effektivitet vid verkställig- heten och skyddet för den enskilde. Med dessa synpunkter avslutas ärendet. Uttalanden om möjlighet att tillgripa våld för att genomföra ett besök med en förvarstagen på hans hemlandsambassad (Dnr 1548-2015) Beslutet i korthet: En man som hade fått avslag på sin asylansökan och dömts för brott skulle utvisas ur . var ansvarig för att verkställa mannens utvisningsbeslut. Mannen togs i förvar med stöd av 10 kap. 1 § utlänningslagen för att förbereda och genomföra verkställig- heten. Eftersom det flygbolag som mannen skulle resa med krävde ett s.k. acceptbrev för att ta med honom som passagerare på planet fördes han mot sin vilja till sin hemlandsambassad för att ambassaden skulle utfärda en så- dan handling. När mannen gjorde motstånd använde polisen våld mot ho- nom för att genomföra transporten och besöket. JO har i ett annat beslut uttalat att det är oklart vilket lagstöd Polis- myndigheten har för att genomföra ett besök på en ambassad mot en för- varstagens vilja, och att det bör tydliggöras i utlänningslagen vilka tvångs- åtgärder polisen kan vidta (dnr 2488-2014). Utgångspunkten är densamma i detta beslut. JO uttalar därutöver att när en utvisad tydligt gett uttryck för att han eller hon inte på något sätt kommer att medverka till ett ambassadbesök 2016/17:JO1 U T L Ä N N I N G S Ä R E N D E N måste polisen noggrant överväga om besöket ändå ska genomföras eller om avvisnings- eller utvisningsbeslutet kan verkställas på något annat sätt. Om ett besök ändå genomförs ska detta ske på ett humant och värdigt sätt och de allmänna behovs- och proportionalitetsprinciperna i 8 § polislagen måste beaktas. När det gäller lagenligheten av det våld som användes mot den för- varstagne mannen konstateras att 10 § polislagen inte fullt ut gav stöd för detta. Däremot hade polisen rätt att med stöd av bestämmelsen i 24 kap. 2 § bruka visst våld mot mannen för att upprätthålla ordningen un- der transporten och ambassadbesöket. JO anser inte att det finns underlag för slutsatsen att poliserna använde mer våld än som varit tillåtet vid ambassadbesöket, men ifrågasätter om till- vägagångsättet varit förenligt med kravet på att verkställighet ska genomfö- ras på ett humant och värdigt sätt. Det förhållandet att i vissa fall använder våld för att genomföra ambassadbesök ger en ytterligare grund för JO:s uppfattning att utlänningslagen bör förtydligas. Beslutet överlämnas därför till Justitiede- partementet. som är medborgare i ansökte om asyl i . Mi- grationsverket beslutade att avslå ansökan och utvisa honom till . Beslutet vann laga kraft .