frsrdg · H304RS7 · 2016-06-14 00:00:00 — Utredningen konstaterar att det finns bestämmelser om ledamöternas ersättningar och förmåner i flera olika regelverk, bland annat ersättningslag, arvodeslag och i en rad föreskrifter. Att samla alla bestämmelser i ett och samma regelverk ökar, menar utredningen, överskådligheten och gör bestämmelserna som rör de ekonomiska villkoren mer lättillgängliga. Det blir vidare enklare att hitta i och tillämpa ett samlat regelverk, i stället för att behöva gå till olika lagar och föreskrifter. Enligt utredningen åskådliggörs samband och konsekvenser i fråga om olika regler på ett bättre sätt i ett system med en enhetlig struktur. En överblickbar reglering som ger en helhetsbild av de bestämmelser som rör riksdagsledamöterna underlättar också samordningen och gör det lättare att upprätthålla enhetlighet i regleringen och tillämpningen. Vidare kan man undvika förbiseenden, inkonsekvenser, gränsdragningsproblem och dubbelregleringar. Mot den bakgrunden anser utredningen att det finns skäl att ersätta nuvarande reglering av riksdagsledamöternas ekonomiska villkor med ett nytt, enhetligt och tydligt regelverk. Utredningen tar som utgångspunkt att det nya regelverket ska omfatta de ersättningar och förmåner som ledamöterna har en direkt rätt till eller rätt till efter fördelning av partigruppernas gruppkanslier, det vill säga ersättningar enligt ersättningslag och förmåner i form av barnverksamhet, företagshälsovård, arbetsrum, parkeringsplats och övernattningsbostäder. Även bestämmelser som ger stöd vid tillämpningen av reglerna om ersättning och förmåner bör ingå i regelverket, till exempel riktlinjerna för riksdagsledamöternas tjänsteresor. Utredningen anser alltså att riksdagsledamöternas arvode ska regleras i det nya regelverket. Detsamma gäller arvodet för uppdrag inom , något som regleras arvodeslag. Som en konsekvens av det föreslår utredningen att bestämmelserna arvodeslag, såvitt gäller , ska tas in i den nya regleringen av ledamöternas ersättning. Däremot bör reglerna om arvodet för ledamöternas uppdrag inom , dess myndigheter och organ i övrigt hållas utanför ersättningslagstiftningen och således vara kvar i arvodeslagen. Det indirekta stöd till kostnader för politiska sekreterare och riksdagsledamöternas utrikes resor som lämnas via partigrupperna bör som tidigare regleras genom en särskild lag om stöd till partigrupperna. Eftersom en ledamot inte har en direkt rätt till en utskottsresa gör utredningen bedömningen att inte heller bestämmelserna om utskottens resor ska ingå i ett nytt regelverk som reglerar ledamöternas ersättningar och förmåner. Utredningen konstaterar att regelverket som reglerar ledamöternas ekonomiska villkor huvudsakligen finns ersättningslag. Den översyn som utredningen gjort visar att det framtida regelverket bör omfatta också vissa frågor som inte omfattats av den lagen utan reglerats i förskrift eller inte varit författningsreglerade. Det kommer således, framhåller utredningen, att krävas relativt ingripande strukturella ändringar i ersättningslagen. Det kommer också att krävas en språklig modernisering av lagtexten. Mot den bakgrunden föreslår utredningen att lag upphävs och ersätts med en ny lag. Vad gäller namnet på den nya lagen anser utredningen att det är naturligt att använda begreppet ersättningar för att beteckna de olika slags ekonomiska ersättningar som lämnas till riksdagsledamöterna, exempelvis arvode och kostnadsersättning. Men även förmåner som lämnas med anledning av uppdraget och som innebär inbesparade utgifter eller fördelaktiga ekonomiska konsekvenser för ledamoten bör enligt utredningen omfattas av begreppet. Exempel på det är tillgång till barnverksamhet och övernattningsbostad. Sammanfattningsvis menar utredningen att det nya regelverket bör omfatta arvode, resekostnadsersättning, traktamente, övernattningsbostad, arbetsrum, introduktion, vidareutbildning, tillgång till teknisk och elektronisk utrustning, barnverksamhet, ålderspension, sjukpension, efterlevandepension, inkomstgaranti, omställningsstöd, rehabilitering samt försäkrings- och företagshälsovårdsförmåner. Begreppet ersättningar föreslås alltså få en något vidare innebörd än begreppet ekonomiska villkor som används i riksdagsordningen och lag. Utredningen föreslår att den nya lagen ska ges namnet lag om ersättning till ledamöter. Den nya lagen bör, menar utredningen, kompletteras med en ny tillämpningsföreskrift som följer den nya ersättningslagens struktur och innehåll. Utredningen anser därför att tillämpningsföreskrift bör upphävas. Detsamma gäller de olika föreskrifter och riktlinjer vars materiella regler delvis tas in i den nya ersättningslagen. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på utredningens förslag och bedömningar. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömningar Uppdraget som ledamot av är på många sätt speciellt; till exempel finns det inte något anställningsförhållande mellan och ledamoten. Arbetsrättsligt kan ledamöterna inte heller jämställas med anställda. En anställd omfattas av de kollektivavtal som har slutits mellan företrädare för arbetstagare och arbetsgivare. Riksdagsledamöternas förhållanden regleras inte av kollektivavtal, utan bestämmelser om ledamöternas ekonomiska villkor finns i stället i författningar. Detta innebär att merparten av de bestämmelser som rör ledamöternas ekonomiska villkor som utgångspunkt måste behållas och att detaljeringsgraden i många fall med nödvändighet måste vara tämligen hög. De regelverk som rör riksdagsledamöternas ekonomiska villkor bör präglas av en balans mellan olika intressen. Ledamöterna måste ges möjlighet att verka under rimliga villkor mot bakgrund av de särskilda krav som innefattas i riksdagsuppdraget. Det är emellertid också viktigt att ersättningen inte uppfattas som överdrivet förmånlig eller omotiverat gynnsam. En sådan reglering riskerar att i förlängningen påverka förtroendet för ledamöterna och för arbete negativt. De ekonomiska villkoren måste därför ses i ljuset av de villkor som gäller för statligt anställda. Skillnader måste kunna motiveras sakligt och hänföras till det särskilda innehållet i riksdagsuppdraget. Den nuvarande regleringen av riksdagsledamöternas ekonomiska villkor och förmåner finns i flera olika regelverk med olika normhierarki. Regleringen framstår som splittrad och svårtillgänglig. Som utredningen konstaterat finns det därför ett behov av en ny reglering som uppfyller höga krav på tydlighet och enhetlighet. Riksdagsstyrelsen ansluter sig till utredningens förslag när det gäller frågan vilka ersättningar och övriga förmåner som ska omfattas av det nya regelverket. Styrelsen delar således inte Lagrådets uppfattning att reglerna om rätt till arbetsrum, ersättarrum, introduktion samt teknisk och elektronisk utrustning inte kan anses utgöra sådana ekonomiska villkor som ska framgå av lag. Som utredningen föreslagit bör alltså även dessa former av stöd omfattas av begreppet ersättning och tas in i den nya lagstiftningen. Den grundläggande lagen på området, ersättningslag, har varit i kraft . Lagen har ändrats vid ett stort antal tillfällen och förlorat i överskådlighet och konsekvens. Vidare bär lagen spår av skilda lagstiftningsmetoder och det finns ett flertal inskjutna paragrafer, som vissa paragrafer och kapitel har upphävts. Många av paragraferna är långa, komplicerade och inte helt lätta att förstå. Kapitlen delas också in i ganska få underrubriker och språket behöver i många fall moderniseras. Den föreslagna utvidgningen av regelverkets tillämpningsområde till stödformer som inte tidigare omfattats av lag kommer dessutom att kräva omfattande och genomgripande ändringar i den lagen. Mot den bakgrunden framstår det som mest ändamålsenligt att ersätta lag med en ny lag i stället för att ändra lagen. tillämpningsföreskrift bör vidare upphävas och ersättas med en ny tillämpningsföreskrift. Även övriga föreskrifter och riktlinjer bör upphävas och i viss utsträckning tas in i den nya lagen, medan mer detaljerade regler som tidigare tas in i föreskrifter, kompletterade med allmänna råd. I likhet med utredningen anser riksdagsstyrelsen att lagen bör ges namnet lag om ersättning till ledamöter. Riksdagsstyrelsen ställer sig sammanfattningsvis bakom utredningens förslag och bedömningar i dessa delar. Den nya lagens struktur Riksdagsstyrelsens förslag: Den nya ersättningslagen delas in i kapitel med löpande paragrafnumrering i varje kapitel. Det första kapitlet ska innehålla inledande bestämmelser med en innehållsförteckning samt grundläggande bestämmelser om rätt till ersättning och definitioner (1 kap.). I de två följande kapitlen ska det finnas bestämmelser om ersättning till talmannen (2 kap.) och om arvode till ledamöterna (3 kap.). Därefter följer bestämmelser om resekostnadsersättning och tillgång till parkeringsplats (4 kap.) och traktamente (5 kap.). Delar av bestämmelserna i föreskriften (2005:9) om arbetsrum och övernattningsbostäder för ledamöter förs över till den nya lagen, nämligen de bestämmelser som gäller övernattningsbostad (6 kap.) och arbetsrum (7 kap.). Vidare införs bestämmelser om vidareutbildning och teknisk och elektronisk utrustning (7 kap.). Delar av bestämmelserna i föreskriften (2013:9) om barnverksamhet förs över till den nya lagen, nämligen bestämmelserna om tillgång till barnverksamhet (8 kap.). Slutligen ska det finnas bestämmelser om ålderspension (9 kap.), sjukpension (10 kap.), efterlevandepension (11 kap.), inkomstgaranti och efterlevandeskydd (12 kap.), omställningsstöd och efterlevandeskydd (13 kap.), rehabilitering samt försäkrings- och företagshälsovårdsförmåner (14 kap.) och överklagande (15 kap.). Enligt utredningen är det viktigt att det system och de regler som ska gälla om riksdagsledamöternas ersättningar är tydliga, enkla och lätta att förstå. Regelsystemets struktur måste därför byggas upp på ett logiskt sätt med bestämmelser på rätt normnivå och med lämplig detaljeringsgrad. Det är även, menar utredningen, angeläget att lagen har tydliga kapitelrubriker och att bestämmelserna i de olika kapitlen har ett sakligt samband med varandra. Utredningen framhåller att det finns ett värde i att inte i onödan ändra en grundläggande inarbetad struktur i en lag. lag har en sådan struktur som, enligt utredningen, bör kunna behållas i den nya lagen. Kapitelindelningen bör därför göras med utgångspunkt i dispositionen lag med en löpande paragrafnumrering i varje kapitel och klara och informativa underrubriker. Långa paragrafer bör vidare delas upp i flera paragrafer, som man bör undvika att ha fler än tre stycken i samma paragraf. Enligt utredningen är det viktigt för lagens begriplighet och tillgänglighet att det redan i dess inledning finns tydlig information om vad lagen innehåller. Utredningen föreslår därför att lagen ska innehålla ett kapitel med inledande bestämmelser, definitioner och en innehållsförteckning. De följande kapitlen motsvarar de olika typer av ersättningar som lagen, enligt utredningens bedömning, ska innehålla, nämligen ersättning till talmannen (2 kap.), arvode till ledamöter och ersättare (3 kap.), resekostnadsersättning (4 kap.), traktamente (5 kap.), övernattningsbostad (6 kap.), arbetsrum, introduktion, vidareutbildning, teknisk och elektronisk utrustning (7 kap.), barnverksamhet (8 kap.), ålders-, sjuk-, och efterlevandepension (9–11 kap.), inkomstgaranti (12 kap.), omställningsstöd (13 kap.) samt rehabilitering, försäkring och företagshälsovård (14 kap.). Därtill kommer ett avslutande kapitel om överklagande (15 kap.). Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på den föreslagna strukturen på lagen. , , , och Liberalerna ifrågasätter dock, i likhet med Lagrådet, metoden att i lagtexten hänvisa till vad som gäller för arbetstagare hos och menar att de materiella reglerna i stället bör tas in i lagtexten eller i tillämpningsföreskrift. har i remissvaret med anledning av utredningens betänkande framhållit att verkets roll i administrationen av de olika förmånerna skulle kunna förtydligas. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag och bedömningar Riksdagsstyrelsen har ingen annan uppfattning än utredningen vad gäller den föreslagna lagens struktur och kapitelindelning. Utredningens förslag bör således genomföras. Det innebär att Riksdagsstyrelsen inte är beredd att godta Lagrådets förslag om att det föreslagna kapitlet om ersättning till talmannen ska strykas och att bestämmelserna istället flyttas till andra ställen i lagen. Lagrådet påpekar att flera bestämmelser har formulerats som en skyldighet för , exempelvis att betala arvode, medan andra bestämmelser är utformade som en rättighet. Enligt Lagrådet bör bestämmelserna utformas enhetligt, lämpligen som en rättighet för ledamoten eller den som annars är berättigad att få den aktuella ersättningen. Riksdagsstyrelsen delar Lagrådets uppfattning och har så långt som möjligt följt förslaget. I flera paragrafer hänvisas det till vad som gäller för arbetstagare hos , det vill säga de tre kollektivavtal som träffats mellan arbetstagarorganisationerna och förvaltningen. Det gäller bland annat i fråga om ersättning och arvodesavdrag vid föräldraledighet och ledighet på grund av sjukdom. Lagrådet har generellt sett ifrågasatt det lämpliga i att villkoren för ledamöterna bestäms genom civilrättsliga avtal och att villkoren inte framgår av författningstext. Enligt Lagrådet motverkar detta att regleringen blir transparent, särskilt som det finns flera olika kollektivavtal och det inte framgår vilket avtal som ska gälla om avtalen får olika innehåll. Motsvarande synpunkter har framförts i remissvaren från flera av partigrupperna. Riksdagsstyrelsen kan konstatera att den föreslagna metoden med hänvisningar i lagtexten till vad som gäller för arbetstagare hos har använts ersättningslag. Lagstiftningstekniken förekommer även arvodeslag och i lagen (1991:359) om arvoden till statsråden m.m. där det i flera frågor hänvisas till vad som gäller för tjänstemän i , exempelvis sjukvårdsförmåner och traktamenten. Den typen av hänvisning till civilrättsliga avtal används också i lagen (1960:729) om upphovsrätt till litterära och konstnärliga verk. Genom att hänvisa till vad som gäller för arbetstagare hos uppnår man en följsamhet i fråga om ekonomiska villkor mellan ledamöterna och arbetstagare i förvaltningen, en följsamhet som eftersträvats i tidigare lagstiftningsärenden. Det krävs med en sådan ordning inte heller lagändringar om kollektivavtalen ändras. Som framgår av Lagrådets yttrande och remissutfallet finns det dock beaktansvärda skäl som kan anföras emot den aktuella lagstiftningstekniken. Riksdagsstyrelsen anser att för- och nackdelarna med att i lagtexten hänvisa till vad som gäller för arbetstagare hos förvaltningen bör bli föremål för ytterligare överväganden. Styrelsen har därför gett riksdagsdirektören i uppdrag att analysera och överväga frågeställningen närmare. I avvaktan på resultatet av detta arbete bör utredningens förslag godtas. Riksdagsstyrelsen delar Statens tjänstepensionsverks uppfattning att verkets roll i administrationen av de olika ersättningarna bör förtydligas. Sådana förtydliganden har också föreslagits i fråga om ålderspension, sjukpension, efterlevandepension, inkomstgaranti och omställningsstöd. kommer att fortsätta arbetet med att se över hur SPV:s administrativa roll kan förtydligas ytterligare. Utredningens förslag i olika sakfrågor samt Lagrådets och remissinstansernas synpunkter i dessa avseenden behandlas närmare i avsnitt 5.2–5.12 och i författningskommentaren. Riksdagsstyrelsens förslag: Nuvarande regler om arvode till talmannen och till ledamöterna tas in i den nya lagen med språkliga och redaktionella ändringar. Detsamma gäller reglerna om arvodesavdrag på en ledamots begäran. Bestämmelserna om ersättning och arvodesavdrag vid sjukfrånvaro och föräldraledighet anpassas till vad som gäller för arbetstagare hos . Bestämmelser om arvode till talmannen och ledamöterna finns i kapitel 2 och 3 ersättningslag. Enligt 2 kap. 1 § har talmannen rätt till ett arvode som motsvarar arvodet till statsministern. Statsministerns arvode bestäms av och är . Av 3 kap. 1 § följer att ledamotsarvodet uppgår till det belopp som bestämmer. En ersättare får samma arvode som en ledamot. En vice talman, utskottsordförande och vice utskottsordförande har rätt till ett tilläggsarvode om 30, av det månatliga ledamotsarvodet. Ordföranden i liksom vice ordföranden i nämnden har, enligt 1 § arvodeslag, ett månatligt tillägg på av ledamotsarvodet. Ledamotsarvode och tilläggsarvode betraktas som inkomst av anställning vid tillämpningen av socialförsäkringsbalken och lagen (1991:1047) om sjuklön. Om en ledamot är ledig från sitt uppdrag på grund av sjukdom ska det göras ett avdrag från arvodet och eventuella tilläggsarvode enligt vad som gäller för arbetstagare hos . Avdraget ska göras som ett så kallat kalenderdagsavdrag, det vill säga på grundval av arvodet eller arvodena delat med antalet kalenderdagar. Detta framgår av 3 kap. 4 § första stycket ersättningslag. Motsvarande gäller enligt paragrafens andra stycke vid föräldraledighet. Det sägs dock inte något i den bestämmelsen om att avdraget ska göras som kalenderdagsavdrag. Det saknas bestämmelser ersättningslag om vilken ersättning ledamoten har rätt till vid sjukdom och föräldraledighet i stället för arvodet. Enligt praxis har dock bestämmelserna om ersättning vid sjukdom och föräldraledighet som gäller för arbetstagare hos enligt gällande kollektivavtal tillämpats även på ledamöterna. Om en ledamot beviljats ledighet än en månad under tid då arbetsplenum pågår ska det enligt 3 kap. 5 § på ledamotens begäran göras kalenderdagsavdrag på arvode och eventuella tilläggsarvoden för . Utredningen föreslår att nuvarande regler om att talmannen och ledamöterna har rätt till arvode och tilläggsarvode behålls och tas in i den nya lagen med vissa redaktionella och språkliga ändringar. Vidare föreslår utredningen att bestämmelserna om ersättning och arvodesavdrag vid sjukfrånvaro och vid föräldraledighet anpassas till vad som gäller för arbetstagare hos och att det tydliggörs att ett arbetsdagsavdrag är detsamma som kalenderdagsavdrag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på föreslaget i sak. Flera partigrupper ifrågasätter dock i likhet med Lagrådet den föreslagna hänvisningen till vad som gäller för arbetstagare hos vid sjukfrånvaro och föräldraledighet (jfr avsnitt 5.1.2). Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen ansluter sig till utredningens förslag om att nuvarande arvodesregler ersättningslag behålls och tas in i den nya lagen med vissa språkliga och redaktionella ändringar. Som framgår av avsnitt 5.1.2 kommer lagstiftningsmetoden med hänvisningar i lagtexten till vad som gäller för arbetstagare hos att bli föremål för ytterligare överväganden. I avvaktan på resultatet av detta arbete bör, som konstaterats tidigare, utredningens förslag till reglering godtas. För att fullt ut anpassa lagtexten till gällande praxis bör den lagtext som utredningen föreslår vid föräldraledighet och vid ledighet på grund av sjukdom förtydligas och kompletteras. Lagrådet har noterat att det inte ges någon antydan om arvodenas storlek i den föreslagna lagen eller om var detta regleras. Riksdagsstyrelsen påminner därvidlag om att arvodesnämnds bedömning av arvodesfrågan utgår från de ställningstaganden som gjordes när arvodessystemet sågs över av 1998 (förs. 1998/99:RFK3, bet. 1998/99:KU1, rskr. 1998/99:95). I anslutning till det gjordes vissa uttalanden om nivån som alltjämt gäller. Riksdagsstyrelsen ser inte skäl för något förtydligande med anledning av Lagrådets påpekande i denna del. Bestämmelser om ledamöternas rätt till ersättning för resekostnader finns i 4 kap. ersättningslag jämte tillämpningsföreskrifterna till den lagen och riktlinjer. En ledamot har rätt till ersättning för sina kostnader för tjänsteresor. I vissa brådskande situationer kan en ledamot ha rätt till ersättning för att inställa sig i , även om resan inte påbörjas vid tjänstestället eller under en pågående tjänsteresa, exempelvis under en semesterresa. Det krävs då bland annat att resan föranletts av en extraordinär händelse eller av någon annan oplanerad orsak. En ledamot kan resa utomlands på egen hand (enskild utrikes tjänsteresa), tillsammans med ett utskott eller en delegation och på uppdrag av sin partigrupp. Riksdagsstyrelsen fastställer för varje valperiod ett belopp som riksdagsledamöterna får använda för enskilda utrikes tjänsteresor. En ledamot beslutar själv om inrikes tjänsteresor medan beslut om utrikes tjänsteresor fattas av riksdagsstyrelsen eller den som riksdagsstyrelsen bestämmer. Talmannen beslutar själv om sina resor. Som huvudregel utgår ersättning med ett belopp som motsvarar den faktiska kostnaden för resan. Resa med eget fordon ersätts dock med belopp som bestämmer. Riksdagsstyrelsens förslag: Nuvarande regler om att en ledamot har rätt till ersättning för tjänsteresor behålls och tas in i den nya ersättningslagen med språkliga och redaktionella ändringar. Innebörden av begreppet tjänsteresa förtydligas i lagtexten i enlighet med gällande praxis. Med tjänsteresa avses således en resa som en ledamot gör som ett led i utövningen av sitt uppdrag som riksdagsledamot och som påbörjas på tjänstestället, under en pågående tjänsteresa eller på en förrättningsort samt avslutas vid tjänstestället eller en förrättningsort. Med en tjänsteresa avses enligt ersättningslag och tillämpningsföreskrifterna till lagen en resa som en ledamot gör som ett led i utövandet av riksdagsuppdraget, exempelvis en resa mellan ledamotens bostad och eller en resa som föranletts av ett sammanträde med riksdagsgruppen. Enligt praxis krävs att resan påbörjas vid ledamotens tjänsteställe eller under en pågående tjänsteresa samt att den avslutas vid tjänstestället eller på en förrättningsort för att resan ska betraktas som en tjänsteresa i lagens mening. Ledamotens bostad utgör därvid dennes tjänsteställe, vilket framgår av 12 kap. 8 § inkomstskattelagen (1999:1229). Utredningen föreslår att de nuvarande bestämmelserna om att en ledamot har rätt till ersättning för sina kostnader för tjänsteresor behålls och tas in i den nya ersättningslagen. Definitionen av begreppet tjänsteresa behålls oförändrad i utredningens lagförslag. Remissinstanserna tillstyrker eller har inga synpunkter på förslaget att nuvarande bestämmelser om att en ledamot har rätt till ersättning för tjänsteresor tas in i den nya lagen. Detsamma gäller den förtydligade definitionen av begreppet tjänsteresa i utkastet till ny framställning. föreslår en smärre justering av lagtexten i den delen. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen ansluter sig till förslaget att de nuvarande bestämmelserna om att en ledamot har rätt till ersättning för sina kostnader för tjänsteresor i allt väsentligt behålls och tas in i den nya lagen med vissa språkliga och redaktionella ändringar. När det gäller definitionen av begreppet tjänsteresa framhåller Lagrådet att flera av de begränsningar som ställs upp i praxis för att en resa ska betraktas som en tjänsteresa och som följer av skattelagstiftningen inte framgår av den föreslagna lagtexten. Samtliga förutsättningar för att ersättning ska kunna lämnas anges således inte i lagen. Lagrådet menar att ersättningslagens bestämmelser inte kan ta sin utgångspunkt i skattelagstiftningen utan måste gå att läsa och förstå självständigt. Definitionen bör därför övervägas ytterligare. Riksdagsstyrelsen delar Lagrådets uppfattning att den föreslagna definitionen av begreppet tjänsteresa inte ger en helt rättvisande bild av vad som krävs för att en resa ska anses vara en tjänsteresa i lagens mening. Definitionen bör följaktligen förtydligas så att det uttryckligen framgår av lagtexten att resan ska påbörjas vid tjänstestället, under en pågående tjänsteresa eller på en förrättningsort samt avslutas vid tjänstestället eller en förrättningsort.