frsrdg · H304RS5 · 2016-06-14 00:00:00 — Det är dock endast ett av de tre projekten, stabiliseringen av norra del, som har bedömts utifrån REA-lagens bestämmelser. Vad gäller det projektet bedömdes endast drygt hälften av kostnaderna över huvud taget utgöra en investering. Den investeringen bedömdes i sin tur vara av det slag att den skulle finansieras med anslag med hänvisning till bestämmelsen om anslagsfinansiering av investeringar i mark och bevarandeåtgärder i 12 § REA-lagen. Någon redogörelse för hur bedömningen gjorts finns inte. Om investeringen ansågs vara i mark eller för bevarande klargjordes inte närmare. Det finns inte heller några sådana redogörelser för de projekt i fråga om riksbyggnaderna som ansetts ha en så direkt koppling till verksamheten att de lånefinansierats enligt huvudregeln. Det är således svårt att utifrån tidigare genomförda projekt dra några tydliga slutsatser om hur bedömningen gjorts och om det förekommit några gränsdragningsproblem. Kommittén kan dock konstatera att det inte verkar vara lagen och hur bestämmelsen är utformad som skapar problem med vilka investeringar som ska omfattas av undantaget från kravet på lånefinansiering. Frågan är i stället hur bedömningen ska göras i det enskilda fallet. Kommittén föreslår därför inte någon ändring av bestämmelsen, utan den bör med endast begränsade språkliga justeringar föras över till den nya lagen. Kommittén anser att de problem som kan uppstå när det gäller investeringar för bevarandet av riksbyggnaderna bör hanteras genom att det arbete som har påbörjat med att ta fram interna styrdokument för olika processer kompletteras med styrdokument också i denna fråga. Sådana styrdokument kan också bidra till att länka ihop olika processer inom och därmed exempelvis säkerställa att planerade investeringar identifieras för att kunna hanteras i budgetprocessen på ett ändamålsenligt sätt. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 8.3 Möjlighet att besluta om någon annan finansiering Riksdagsstyrelsens förslag: Vad som anges om finansiering av investeringar i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska gälla, om inte för en viss myndighet eller anskaffning beslutar om någon annan finansiering. Av 11 § första stycket REA-lagen framgår att vad som sägs i paragrafen om hur anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet ska finansieras inte gäller om beslutar om någon annan finansiering. Av 7 kap. 6 § budgetlagen följer bl.a. att vad som anges om finansiering av investeringar inte gäller om för en viss myndighet, ett visst lån eller en viss anskaffning beslutar om någon annan finansiering. Kommitténs överväganden och förslag Bestämmelsen i REA-lagen om att kan besluta om någon annan finansiering gäller enligt sin ordalydelse endast investeringar i anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet. Motsvarande bestämmelse i budgetlagen innebär att för alla sorters investeringar kan besluta om att finansiering ska ske på ett sätt som avviker från vad som anges i lagen. Av bestämmelsen framgår också uttryckligen att ett sådant beslut kan omfatta en hel myndighet. Kommittén kan inte se annat än att det också för myndigheter bör finnas en generell möjlighet för motsvarande den i budgetlagen att besluta om någon annan finansiering både i fråga om en viss investering och i fråga om en viss myndighet. Det är också så bestämmelsen i 11 § REA-lagen enligt förarbetena är avsedd att tillämpas och även har tillämpats i praktiken. En ändring i denna del innebär således endast en anpassning till praxis. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. I kommitténs uppdrag ingick som tidigare angetts att analysera behovet av investeringsplaner hos myndigheterna, var beslut om sådana planer bör fattas och vilka beloppsgränser som bör gälla. I den analysen har hänsyn tagits till de ändringar i bestämmelserna om investeringar i förordningen (2000:605) om årsredovisning och budgetunderlag som trädde i kraft . I 23 § REA-lagen anges att ska lämna ett förslag till en investeringsplan till . Planen ska innehålla uppgifter om förvärv samt ny- och ombyggnad av fast egendom och bostadsrätt samt förslag till finansiering av investeringarna. Investeringsprojekt med en kostnad överstigande ska särredovisas i planen. Med fast egendom avses enligt 21 § REA-lagen även tomträtter och byggnader som är lös egendom. Enligt 11 § REA-lagen ska anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet som huvudregel finansieras med lån i , om inte beslutar att finansiering ska ske på annat sätt. disponerar såvitt här är av intresse två anslag för sin verksamhet, förvaltningsanslag och fastighetsanslag. I anslutning till förvaltningsanslaget finns en låneram som beslutas av för finansiering av investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamhet. Till anslaget fastighetsanslag finns en låneram för investeringar i fastigheter och tekniska anläggningar. I anslutning till anslaget lämnar ett förslag till en investeringsplan som godkänner. I planen redovisas planerade investeringar fördelat på anläggningstillgångar samt underhåll och renoveringsplan. I planen redovisas också hur dessa investeringar ska finansieras, med anslag eller med lån i . Planen avser de kommande fyra budgetåren. I fråga om ombudsmän framgår av ändamålet med anslaget ombudsmän () att detta utöver att användas för myndighetens förvaltningskostnader också får användas för anskaffningar av anläggningstillgångar. har alltså med stöd av 11 § REA-lagen beslutat om ett undantag från huvudregeln att anläggningstillgångar som används i verksamheten ska finansieras med lån. Motivet till undantaget är att investeringsverksamheten vid ombudsmän är av mycket begränsad omfattning och att de positiva styreffekter som lånefinansiering skulle kunna ge inte bedöms uppväga den administrativa merkostnad som följer med lånefinansiering (se framst. 2005/06:RS5 s. 51). För finansiering av investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten har en låneram som beslutas av . Någon närmare redovisning av de investeringar som låneramen ska användas för lämnas inte i budgetpropositionen. Myndighetens budgetunderlag ska enligt 9 kap. 3 § förordningen om årsredovisning och budgetunderlag i dess lydelse fr.o.m. bl.a. innehålla uppgifter om investeringar. De uppgifter som avses är enligt 9 kap. 4 § samma förordning och lydelse förslag till en investeringsplan för investeringar som avser samhällsändamål och information om planerade investeringar i anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet (verksamhetsinvesteringar). Uppgifterna ska avse de kommande fyra budgetåren. Investeringsplanen ska vara uppdelad på objekt eller objekttyper och omfatta såväl nya investeringar som åtgärder för vidmakthållande av befintliga investeringar. I planen ska anges hur stor del av investeringarna som myndigheten beräknar att den kommer att redovisa som anläggningstillgångar. Av planen ska även framgå hur myndigheten avser att finansiera investeringarna. Informationen om verksamhetsinvesteringar ska vara uppdelad på tillgångsslag. Om investeringsutgifterna för ett objekt överstiger ska dessa specificeras. Det ska även framgå hur myndigheten avser att finansiera verksamhetsinvesteringarna. Av det underlag som ligger till grund för de nya bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag, bl.a. promemorian En utförligare reglering av myndigheters investeringar och avgifter (dnr Fi2014/2712), framgår bl.a. följande. Med samhällsinvesteringar avses investeringar för samhällsändamål, vilket i huvudsak är investeringar i infrastruktur, försvarsmateriel, samhällsberedskap och naturmiljö. Till samhällsinvesteringar hör också investeringar i fastigheter som ägs och förvaltas för samhällsändamål. Dessa investeringar finansieras genom särskilda beslut, dvs. genom anslag eller särskilda låneramar. Med verksamhetsinvesteringar avses enligt promemorian sådana investeringar i anläggningstillgångar som används i myndigheternas verksamhet och som finansieras via den generella låneramen som beslutar om. Med stöd av beslut om generell låneram tilldelar regeringen myndigheterna låneramar i myndigheternas regleringsbrev. Enligt promemorian ska de uppgifter som myndigheterna ska lämna användas i flera syften. Uppgifterna ska dels möjliggöra för regeringen att för presentera enhetligt strukturerade investeringsplaner, dels ligga till grund för en sammanställning över statens totala investeringar som regeringen avser att lämna i budgetpropositionen, dels förbättra regeringens möjlighet till styrning, kontroll och uppföljning av sina myndigheters verksamheter. 8.4.1 Investeringar för samhällsändamål och i fast egendom Riksdagsstyrelsens bedömning: bör i resultatredovisningen redovisa och övergripande kommentera investeringsutfallet i förhållande till den investeringsplan som godkänt. Myndigheten bör också särskilt kommentera väsentliga avvikelser för investeringsprojekt som överstiger , dvs. de projekt som särredovisas i planen. Kommittén konstaterar inledningsvis att ingen av de berörda myndigheterna under har några renodlade investeringar för samhällsändamål i enlighet med hur detta definieras i promemorian till de nya bestämmelserna om myndigheters investeringar. De nya reglerna om investeringsplaner för samhällsändamål som ska gälla för regeringens myndigheter är därför inte aktuella för myndigheter. har rätt att förvärva och förvalta fastigheter. Av de fastigheter som förvaltar har flera stora kulturvärden, och fastigheterna på kan i vissa avseenden också anses vara av samhälleligt intresse. Förvaltningen av dessa fastigheter är dock inte huvudsakligen motiverad av fastigheternas samhälleliga värde utan syftar främst till att tillhandahålla ändamålsenliga lokaler för den verksamhet som bedriver. Det är således inte fråga om förvaltning av fastigheter för samhällsändamål i den mening som avses i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. I enlighet med vad som gäller för fastighetsförvaltande myndigheter under regeringen har enligt REA-lagen en skyldighet att lämna förslag till en investeringsplan kopplad till denna verksamhet. I investeringsplanen lämnar uppgifter om investeringar i såväl anläggningstillgångar som underhåll och renoveringsplan samt uppgifter om hur myndigheten avser att finansiera investeringarna för de kommande fyra budgetåren. Om kostnaderna för ett investeringsprojekt överstiger ska också särredovisa projektet i planen. godkänner investeringsplanen och tar därmed indirekt ställning till de investeringar som ingår i planen och till hur dessa ska finansieras. Kommittén anser att den gällande ordningen med krav på att ska lämna förslag till investeringsplan för investeringar i fast egendom m.m. fyller flera viktiga funktioner. Den innebär en möjlighet för förvaltningen att låta sin uppdragsgivare ta ställning till strategiska frågor med tydlig koppling till den egna verksamheten. Det kan också vara frågor som har påverkan på myndighetens behov av medel. Ordningen innebär också en överensstämmelse mellan de regler som gäller för myndigheterna under och regeringens myndigheter (se förordningen [1993:527] om förvaltning av statliga fastigheter, m.m.). Vad gäller frågan om vilka uppgifter som ska redovisas i inves-teringsplanen är det naturligt att den ska innehålla en samlad redovisning av samtliga planerade investeringar och information om finansieringen av dessa. Dessa uppgifter ligger i sin tur till grund för bl.a. beräkningen av anslag och låneram beroende på finansieringsform. Ska investeringsplanen ha något värde som strategiskt dokument där ges möjlighet till insyn och påverkan på investeringsverksamheten är det emellertid inte tillräckligt att i planen endast redovisa en klumpsumma som gäller alla investeringar. Större och mer kostnadskrävande projekt bör därför särredovisas i planen. Enligt nuvarande regler ska investeringsprojekt där de totala kostnaderna för projektet beräknas överstiga särredovisas i investeringsplanen. Den nuvarande gränsen ger enligt kommittén uttryck för en bra avvägning mellan en alltför hög grad av detaljstyrning och en möjlighet till insyn i och kontroll över större projekt. Beloppsgränsen motsvarar också vad som gäller för . I planen ingår också information om underhåll och renoveringsplan för fastigheterna samt hur investeringarna ska finansieras. lämnar alltså i hög grad information motsvarande vad myndigheterna under regeringen ska lämna i sina budgetunderlag enligt de nya bestämmelserna i förordningen om årsredovisning och budgetunderlag. De uppgifter som lämnar i investeringsplanen och i anslutning till denna kan också användas av regeringen för att tillgodose dess behov av uppgifter till den totalsammanställning över statens investeringar som regeringen avser att lämna i budgetpropositionen. Sammanfattningsvis anser kommittén att de nuvarande reglerna om investeringsplaner är ändamålsenliga och att det inte behövs några ytterligare bestämmelser om investeringar för samhällsändamål eller i fast egendom i den nya lagen. Den investeringsplan som godkänner ska omfatta alla investeringar i fast egendom, tomträtt, byggnad som är lös egendom och bostadsrätt oavsett investeringens storlek. Investeringsplanen är alltså en sammanställning över alla investeringar , oavsett om det är fråga om stora och genomgripande investeringsprojekt eller om det avser andra investeringar. Detta innebär att planen med nödvändighet behöver ta höjd även för oplanerade investeringar. följer löpande upp utfallet av investeringsplanen men lämnar inte någon samlad uppföljning av planen till . gör inte heller någon uppföljning av utfallet i förhållande till den godkända investeringsplanen. Det är en naturlig och god ordning att investeringsverksamhet följs upp. En sådan uppföljning ska för att fylla sin funktion vara relevant och ändamålsenlig. Kommittén anser därför att inriktningen på uppföljning av investeringsplanen måste förhålla sig till vad som ovan anförts om investeringsplanens roll som strategiskt dokument och att den utgör ett sammandrag av såväl små som stora investeringar. Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att i resultatredovisningen i årsredovisningen bör redovisa och översiktligt kommentera investeringsutfallet i förhållande till den investeringsplan som har godkänt. Myndigheten bör också särskilt kommentera väsentliga avvikelser för investeringsprojekt som överstiger , dvs. de projekt som särredovisas i planen. REA-lagens bestämmelser om årsredovisning är tämligen övergripande, och kommittén föreslår inte någon större förändring av inriktningen på dessa. Bestämmelser om årsredovisningens närmare innehåll lämnas i föreskrifterna till REA-lagen. Frågan om uppföljning av en investeringsplan är därför enligt kommittén en sådan sak som lämpligen regleras i föreskrifterna och inte i lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs överväganden i denna del. Riksdagsstyrelsen delar kommitténs bedömning i denna del. 8.4.2 Investeringar i anläggningstillgångar som används i myndighetens verksamhet Riksdagsstyrelsens bedömning: Myndigheterna bör i anslutning till förslaget till låneram kommentera ökningar eller minskningar av låneramen jämfört med föregående års låneram, om förändringen är av någon betydelse. Myndigheten bör även lämna information om investeringsprojekt som ingår i låneramen om kostnaden för projektet överstiger . För myndigheter under regeringen gäller fr.o.m. att de i sina budgetunderlag ska lämna information om planerade investeringar i anläggningstillgångar i myndighetens verksamhet, s.k. verksamhetsinvesteringar. Denna information ska bl.a. ligga till grund för regeringens förslag till generell låneram för investeringar i anläggningstillgångar som används i statens verksamhet. Uppgifterna ska också användas av regeringen i dess uppföljning av myndigheternas verksamhet genom att myndigheterna under vissa förutsättningar i sina resultatredovisningar ska följa upp utfallet och kommentera väsentliga avvikelser mellan planerade investeringar och utfall. De uppgifter som myndigheterna lämnar till regeringen kommer däremot inte att redovisas för annat än på aggregerad nivå. Till skillnad från vad som gäller för regeringen och dess myndigheter är beslut i frågor om styrning och finansiering i förhållande till myndigheterna under individualiserade på myndighetsnivå. Det finns inte någon generell låneram att fördela mellan myndigheterna, utan beslutar om de finansiella villkoren direkt för varje myndighet. Både och har låneramar som har beslutat för investeringar i anläggningstillgångar som används i verksamheten. Dessa låneramar uppgår till väsentliga belopp. Någon närmare information om vilka investeringar som dessa låneramar avser att täcka lämnas vanligen inte. Detta motsvarar i allt väsentligt den information som regeringen lämnar till som underlag för beslut om generell låneram. ombudsmän däremot finansierar anläggningstillgångar som används i verksamheten med anslagsmedel och har därför inte någon låneram. Detta beror på att myndighetens investeringsverksamhet är av mycket begränsad omfattning. Kommittén noterar att det förekommer att ombudsmän i sitt budgetförslag till i anslutning till anslagsförslaget lämnar information om myndighetens planerade investeringsbehov, till både belopp och innehåll. Kommittén kan konstatera att det här finns en stor skillnad mellan myndigheterna under och regeringens myndigheter. I förhållande till myndigheterna under regeringen beslutar endast om en generell låneram som regeringen fördelar vidare till myndigheterna. För att regeringen ska kunna lämna ett förslag till låneram till är det nödvändigt att myndigheterna tillhandahåller underlag. Innehållet i underlagen används också för regeringens styrning och uppföljning av myndigheternas verksamhet. Den information som regeringen i sin tur lämnar till till grund för förslaget till generell låneram är däremot på aggregerad nivå. I budgetpropositionen jämför regeringen endast ramens storlek med föregående års låneram och kommenterar större förändringar. I fråga om myndigheterna under beslutar som sagt däremot i förhållande till varje myndighet om en eventuell låneram för investeringar i anläggningstillgångar i verksamheten. Det kan därför finnas anledning att ställa något högre krav på myndigheterna under att i anslutning till förslaget om låneram också lämna viss information om de investeringar som ligger till grund för beräkningen av låneramen. är det viktigt att den information som lämnas till inte är på en sådan nivå att den utgör en hämsko vid genomförandet av verksamheten eller dränker i information som inte har efterfrågat. Ett sätt att uppnå denna balans är enligt kommittén att myndigheterna i sina budgetförslag kommenterar varför en föreslagen låneram ökat eller minskat jämfört med föregående års låneram, om förändringen är av någon betydelse. Myndigheten bör i sitt budgetförslag även kommentera större planerade investeringar som ingår i låneramen. I fråga om vad som ska anses vara en större investering kan den gräns om som gäller för myndigheterna under regeringen och som gäller för särredovisning av projekt i investeringsplanen för fast egendom tjäna som riktmärke. Utifrån den information som lämnas kan sedan i den utsträckning den anser det nödvändigt följa upp dessa investeringar. De uppgifter som myndigheterna lämnar i budgetförslaget kan också användas av regeringen för att tillgodose dess behov av uppgifter till den totalsammanställning över statens investeringar som regeringen avser att lämna i budgetpropositionen. Sammanfattningsvis anser kommittén att myndigheten i anslutning till förslaget till låneram bör kommentera ökningar eller minskningar av låneramen jämfört med föregående års låneram, om förändringen är av någon betydelse. Myndigheten bör även lämna information om större investeringsprojekt som ingår i låneramen. Dessa frågor är dock enligt kommittén av sådan detaljeringsgrad att de varken lämpar sig att reglera i lagen eller i föreskrifterna till lagen. I stället är det något som med fördel bör framgå av de anvisningar för utarbetandet av förslag till anslag på statens budget för myndigheter som ska utfärda enligt 2 § lagen (2011:745) med instruktion för . Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på kommitténs överväganden i denna del. Riksdagsstyrelsen delar kommitténs bedömning i denna del. 9 Förvärv och överlåtelse av egendom Riksdagsstyrelsens förslag: Förvärv genom köp eller byte och försäljning ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. Enligt 29 § REA-lagen ska förvärv och försäljning genomföras affärsmässigt. I förarbetena till REA-lagen gjordes bedömningen att några särskilda skäl att frångå affärsmässighet motsvarande den möjlighet som fanns i den dåvarande lagen (1996:1056) om statsbudgeten inte bedömdes kunna uppkomma hos myndigheter. Ett undantag från kravet på affärsmässighet ansågs därför inte behövas i REA-lagen (se framst. 2005/06:RS5 s. 76 och 121). Av 8 kap. 7 § budgetlagen framgår att förvärv genom köp eller byte och försäljning ska genomföras affärsmässigt, om inte särskilda skäl talar mot det. Bestämmelsen om krav på affärsmässighet vid förvärv och överlåtelse av statens tillgångar i budgetlagen motsvarar med vissa smärre justeringar bestämmelsen i lagen om statsbudgeten. I förarbetena lämnas vissa exempel på när ansett det motiverat att frångå kravet på affärsmässighet i förhållande till olika slags tillgångar. Som exempel nämns försäljningar av fast egendom där jordbrukspolitiska och regionalpolitiska skäl har motiverat ett avsteg eller försäljning av lös egendom till utvecklingsländer. I förarbetena uttalas vidare att det är viktigt med en restriktiv bedömning vid en prövning av om det finns särskilda skäl att frångå kravet på affärsmässighet. Egendomens värde ska tillmätas betydelse, och avsteg från principen om affärsmässighet bör inte göras utan godkännande vid försäljning av egendom som har ett betydande värde (se prop. 1995/96:220 s. 103 f.). Kommitténs överväganden och förslag Affärsmässighet innebär att priset ska vara så fördelaktigt som möjligt för staten, att försäljningar till underpris inte ska äga rum och att försäljningsärenden ska handläggas utan ovidkommande hänsyn. I samband med införandet av REA-lagen ansågs det inte finnas något behov av ett undantag från kravet på affärsmässighet för myndigheter. Kommittén konstaterar emellertid att det under utredningen framkommit att det även i förhållande till myndigheterna under undantagsvis kan förekomma situationer där ett avsteg från kravet på affärsmässighet kan vara motiverat. Det förekommer exempelvis att inom ramen för sin biståndsverksamhet har anskaffat egendom, t.ex. datorer eller annan kontorsutrustning, för ett visst projekt som i samband med att projektet avslutas lämpligen överlåts vederlagsfritt eller till underpris till myndighetens samarbetsparter på plats. Det kan också förekomma situationer där det av miljöhänsyn skulle kunna vara motiverat att avvika från kravet på affärsmässighet. Det bör därför enligt kommittén även för myndigheterna under i vissa särskilda situationer vara möjligt att avvika från kravet på affärsmässighet vid förvärv och överlåtelse av egendom. Vid en prövning av om det finns särskilda skäl att avvika från kravet på affärsmässighet ska, i enlighet med uttalandena i förarbetena till budgetlagen, restriktivitet vara påkallad och egendomens värde tillmätas betydelse. Bestämmelsen bör även i övrigt överensstämma med hur motsvarande bestämmelse i budgetlagen är utformad. Det innebär att det av bestämmelsen ska framgå att med förvärv avses såväl köp som byte.