frsrdg · H304RR5 · 2016-05-26 00:00:00 — En del undantag avseende resultatredovisningen bedömer inte som nödvändiga. Förordningen tillåter en relativt fri form av återrapportering. Föreskrifterna anger bland annat att innehållet ska anpassas efter verksamhetens art och regeringens behov av information. är det vanligt att privata företag lämnar en hållbarhetsredovisning. Den är integrerad i årsredovisningen eller redovisas separat. Återrapporteringen omfattar framför allt miljö, sociala förhållanden, mänskliga rättigheter och korruption. Den redovisar också organisationens hållbarhetspolicy, risker och indikatorer för resultatet av hållbarhetsarbetet. kommer ett lagförslag som gör hållbarhetsredovisningar obligatoriska för ett stort antal större företag i . Statligt ägda bolag har varit ålagda att lämna hållbarhetsredovisning. Det finns dock inga krav på statliga myndigheter att lämna hållbarhetsredovisning. Sådana krav skulle ge riksdag och regering möjlighet att följa upp att myndigheterna är föredömen vad gäller socialt och miljömässigt ansvarstagande. har diskuterat med några myndigheter som ser ett behov av att införa hållbarhetsredovisning. Det finns olika etablerade standarder och normer för hållbarhetsredovisning. bedömer att det bör vara möjligt att utforma riktlinjer för hållbarhetsredovisning för de statliga myndigheter där regeringen bedömer det vara relevant. bedömer att en hållbarhetsredovisning, som är fristående från årsredovisningen, kan bidra till en mer fullständig bild av verksamhetens resultat även i myndigheter. rekommenderar att regeringen ser över det ekonomiadministrativa regelverket för statliga myndigheter och för årsredovisningen för staten. Viktiga delar i detta är att utveckla ett regelverk för årsredovisningen för staten som är utformat i syfte att ge en rättvisande bild att en betryggande styrning och kontroll säkerställs för åtaganden med delat ansvar att förekomsten av undantag mot det ekonomiadministrativa regelverket begränsas att redovisning av gemensamma medel för samarbetsprojekt regleras på ett enhetligt och tydligt sätt som möjliggör en bra uppföljning och kontroll att regler för årsredovisningen anges i förordning och föreskrifter när så är möjligt i stället för i praktiska vägledningar. Därutöver framhåller att regeringen bör överväga att statlig verksamhet ska omfattas av samma krav på hållbarhetsredovisning oavsett organisationsform. Otydliga regler för avgiftsfinansiering Riksrevisorernas bedömning: Vi anser att regeringen bör stärka styrningen av avgiftsbelagd uppdragsverksamhet genom att klargöra de ekonomiska målen för myndigheternas avgiftsbelagda verksamheter. Förordningar och föreskrifter bör ange att målen ska anpassas till myndigheternas verksamhet. Detta är särskilt viktigt där verksamhet bedrivs i konkurrens och där priser som skadar konkurrensen inte får sättas. Det bör tydligt regleras när avgifter ska tillåtas generera överskott. Många myndigheter finansierar delar av sina verksamheter med offentligrättsliga avgifter eller avgifter i uppdragsverksamhet. Full kostnadstäckning ska normalt gälla som ekonomiskt mål för avgiftsbelagd verksamhet, såvida inte eller regeringen beslutat något annat. Utifrån detta ska myndigheterna beräkna avgifterna så att intäkterna täcker samtliga kostnader. Av ESV:s föreskrifter till avgiftsförordningen framgår att detta krav ska ses på ett eller . En avvikelse innebär inte att myndigheten inte lever upp till kravet. Inom uppdragsverksamheten ska avgifter normalt beräknas med full kostnadstäckning som ekonomiskt mål, om inte regeringen beslutat annat. I de flesta fall får myndigheten disponera avgifterna. Riksrevisorernas årliga rapport pekade på otydligheter och motstridigheter i styrningen av hur myndigheter får ta ut avgifter och hur verksamheten ska finansieras. Det gällde också hur regeringen hanterar över- eller underskott i sådan verksamhet. konstaterar även brister och otydlighet i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet, trots att arbetar med frågan . har 12 revisionsberättelser avlämnats med upplysningar som handlar om sådana otydligheter eller motstridigheter. Otydligheter i reglering av underskott i avgiftsverksamhet Bristerna och otydligheterna har bland annat följande konsekvenser. Regeringen anger i finansiella villkor att full kostnadstäckning ska gälla, som avgifter är beloppsbestämda i en annan förordning eller i ett regeringsbeslut. Därmed saknas det förutsättningar för myndigheten att bedriva verksamheten med full kostnadstäckning. Myndigheterna kan dessutom ha redovisat avvikelser i avgiftsfinansierad verksamhet i enlighet med reglerna i förordningen. Detta gäller exempelvis för etikprövningsnämnderna i , , , , , och . Deras avgifter är fastställda i förordning, och myndigheterna har inte uppnått full kostnadstäckning . Regeringen har inte angett undantag från full kostnadstäckning, eller alternativ finansiering trots att det knappast går att uppnå full kostnadstäckning med gällande villkor. Detta gäller exempelvis för i och i och verksamheter inom djurskyddsområdet. Avgifter sätts av , och länsstyrelserna har begränsade möjligheter att leva upp till det ekonomiska målet om full kostnadstäckning. Regeringen anger att full kostnadstäckning ska gälla, som verksamheten till viss del får finansieras med anslag. Detta gäller exempelvis som liksom föregående år utfärdar lärarlegitimationer med krav på full kostnadstäckning. har myndigheten rätt att använda anslagsmedel för att täcka en del av kostnaderna. När det finns väsentliga avvikelser från avgiftsförordningen, som till stor del kan förklaras med oklarheter i styrning eller finansiella villkor, har detta inte påverkat uttalande i revisionsberättelsen. Det har i stället resulterat i en upplysning, det vill säga läsanvisning, i revisionsberättelserna. Det är viktigt att det pågående arbetet för att förbättra styrningen på detta område leder till påtagliga förbättringar. Ackumulerade överskott i uppdragsverksamhet Det förekommer att uppdragsverksamhet med krav på full kostnadstäckning inom framför allt universitets- och högskoleområdet ackumulerar överskott som är väsentliga i förhållande till omsättningen. Enstaka räkenskapsår kan ge både under- och överskott, men den långsiktiga trenden är att myndigheterna ackumulerar betydande och ökande överskott i avgiftsfinansierad uppdragsverksamhet. Myndigheterna inom denna sektor har dessutom fått undantag från krav om att i särskild skrivelse till regeringen föreslå hur överskotten ska användas. I några fall uppgår de ackumulerade överskotten till mer än hälften av omsättning. Det grundläggande begreppet full kostnadstäckning innebär att avgiftsintäkterna ska täcka kostnaderna i verksamheten. Befintliga överskott i denna verksamhet indikerar snarare att verksamheten bedrivs med vinst och överensstämmer därmed inte med den ekonomiska styrningen. Kravet enligt regleringsbrev är att verksamheten ska bedrivas med full kostnadstäckning, vilket inte borde innebära att generera betydande överskott. anser att om syftet är att tillåta avgiftssättning som innebär överskott måste detta tydligt regleras. Återrapportering av avgiftsbelagd verksamhet Alla myndigheter som har en avgiftsbudget i regleringsbrevet ska i årsredovisningen följa upp och kommentera avgiftsintäkter enligt denna budget. Regeringen har gett en del myndigheter rätt att täcka delar av kostnaderna för den avgiftsfinansierade verksamheten med anslagsmedel. Det förekommer även att delar finansieras med bidrag. Regeringen inkluderar dock enbart avgiftsintäkter i regleringsbrevets avgiftsbudget för verksamheten. När myndigheterna redovisar enligt regeringens avgiftsbudget ges därmed inte en fullständig bild av verksamhetens finansiering. anser att det är tveksamt om denna redovisning ger en tydlig och rättvisande bild av verksamheten. Granskningen visar flera kvarvarande brister och otydlighet i styrningen av avgiftsfinansierad verksamhet: Trots att regeringen anger att full kostnadstäckning ska gälla för en verksamhet saknas i flera fall förutsättningar för att uppnå detta. Om verksamheten ska bedrivas med överskott måste detta tydligt regleras. När finansiering sker genom både avgiftsintäkter och genom anslag ger nuvarande återrapportering inte en rättvisande bild av verksamheten. Återrapporteringen ska ge en transparent bild av den avgiftsfinansierade verksamheten. I de fall verksamheten delvis finansieras med andra medel än avgiftsintäkter bör detta också framgå av återrapporteringen. Otydliga regler för bemyndiganden Riksrevisorernas bedömning: Ramarna för bemyndiganden är omfattande både till antal myndigheter som har sådana och beloppsmässigt. Vi anser att regeringen bör stärka styrningen av bemyndiganden genom tydligare skrivningar i regleringsbrev och genom att förtydliga regelverket för hanteringen av bemyndiganden. Återrapporteringen i årsredovisningen bör innehålla en fullständig redovisning av ingångna åtaganden. Det bör inte finnas några otydligheter om när ett bemyndigande behövs. Många myndigheter får ramar för bemyndigande i regleringsbrevet. Bemyndigande krävs för att myndigheterna ska kunna ingå bindande åtaganden som tar framtida anslagsmedel i anspråk. Förvaltningsutgifter som är nödvändiga för myndighetens löpande verksamhet, till exempel avtal om anställningar, hyra av kontorsmaskiner, förbrukningsvaror behöver inte ha ett bemyndigande. Totalt har cirka 65 myndigheter getts rätt att ingå framtida åtaganden om sammanlagt . Av dessa har 16 myndigheter en tilldelad ram som överstiger . Återrapportering av ingångna åtaganden mot erhållen bemyndiganderam görs i årsredovisningen genom bemyndiganderedovisningen. Reglerna för bemyndigande finns i anslagsförordningen (2011:223). I de fall inte har beslutat om ett bemyndigande för ett anslag finns en undantagsregel där myndigheterna får ingå åtaganden av tilldelat anslag utan bemyndigande. Bemyndiganden kan avse både belopp och tid för infriande; ofta finns även slutår kopplat till bemyndigandet. Vidare anges i anslagsförordningen att regleringsbreven redovisar en plan över infrianden. Det framgår i ESV:s handledning för bemyndiganden att regleringsbrevens uppställning eller plan av bemyndiganden antingen kan vara styrande eller indikativa. Indikativa belopp ska anses vara en utbetalningsprognos, medan styrande belopp utgör de maximala belopp en myndighet har rätt att nyttja . granskning av hur myndigheterna efterlever anslagsförordningen visar ett antal brister kopplat till bemyndiganden. har särskilt uppmärksammat följande. Indikativa och styrande åtaganden I ESV:s föreskrifter framgår att myndigheterna i not till anslagsredovisningen ska kommentera väsentliga skillnader mellan tilldelat bemyndigande och utestående åtagande. I ESV:s allmänna råd framgår att ett överskridande kan avse både att bemyndigandet överskridits till sitt belopp och i fråga om sluttidpunkt. noterar att det inte alltid framgår av regleringsbreven huruvida tilldelade ramar är styrande eller indikativa. Enligt ESV:s handledning ska i så fall tilldelade bemyndiganden anses vara styrande. Det finns dock exempel på bemyndigande där det inte framgår av regleringsbrevet om det är indikativt eller styrande och där slutåret flyttats framåt i kommande regleringsbrev. Detta kan peka på att avsikten troligen är att beloppen är indikativa. I dessa fall kan det inte fastställas om överskridande har gjorts. Enligt ESV:s handledning för bemyndiganden behöver myndigheternas redovisning inte inkludera ännu ej infriade åtaganden som gjorts med stöd av tidigare års bemyndiganden, om inga nya åtaganden görs . Anslagsförordningen och tillhörande föreskrifter anger att bemyndiganden avser budgetår, och om myndigheten inte har för avsikt göra nya åtaganden behövs inget nytt bemyndigande, och därigenom kommer det inte heller att ingå i redovisningen. En effekt av detta är att bemyndiganderedovisningen för en myndighet inte behöver vara fullständig eftersom samtliga utestående åtaganden som myndigheten ingått inte framgår av redovisningen. anser att bemyndiganderedovisningen därmed kan bli missvisande. Det är rimligt att anta att en läsare utgår från att redovisningen är fullständig, liksom de andra finansiella delarna i årsredovisningen. Ett grundläggande transparenskrav borde vara att redovisningen inkluderar samtliga utestående åtaganden som en myndighet har ingått. Svårt att avgöra när bemyndigande behövs Åtaganden för framtiden regleras i regleringsbrev eller i lagar eller förordningar. Det innebär att det finns olika regler för hur åtaganden ska bedömas. Åtaganden som fastställs i lag ska enligt handledningen normalt inte kräva tilldelade bemyndiganderamar. Vad som inryms i begreppet ”normalt” anges inte. Föreskrifterna till anslagsförordningen anger dessutom att bindande åtagande, utöver genom ett faktiskt beslut hos myndigheten, kan uppstå ”om andra omständigheter visar att utfästelsen är avsedd att vara känd”. Vad som menas med ”andra omständigheter visar att utfästelsen är avsedd att vara känd” framgår inte av förordning, föreskrifter eller allmänna råd. konstaterar att det kan vara svårt att fastställa när myndigheter ska ha ett bemyndigande för att kunna göra bindande åtaganden för framtida utgifter. Det finns osäkerhet om vad som anses ingå i åtaganden för den löpande verksamheten som undantas från behov av bemyndiganden. har lämnat en upplysning i revisionsberättelsen för Transportstyrelsen om ett åtaganden som gjorts allmänt känt genom regeringens webbplats, men där myndigheten inte haft tilldelat bemyndigande för dessa åtaganden. Transportstyrelsen lämnade information om ärendet och redogjorde för effekterna av detta i årsredovisningen. Delat ansvar för bemyndiganden En del myndigheter som disponerar anslag med bemyndiganden kopplade till dessa anslag har ett delat ansvar för hanteringen. Beslut om utbetalning fattas av en myndighet, men utbetalningen genomförs av en annan myndighet som också har bemyndiganderamen. Ett exempel på detta är och länsstyrelserna. Länsstyrelserna fattar beslut om utbetalning för vissa stöd, och verkställer utbetalningen. För vissa stöd finns inget belopp i länsstyrelsernas beslut, eftersom stödet beror på exempelvis antal hektar som den bidragsberättigade uppger och detta kan förändras mellan beslut och utbetalning. I dessa fall har inte heller en beräkning gjorts utan redovisningen har baserats på en uppskattning, vilket ytterligare försvårar uppföljning och kontroll. Ett likartat problem finns med och deras anslag för regionala tillväxtåtgärder. Landsting, samverkansorgan och kommuner fattar beslut om bidrag, som betalar ut. På grund av handhavandefel genomförde inte utbetalningar som samverkansorganen beslutat om. Eftersom åtagandena kvarstod vid bokslutsdagen ledde detta till ett överskridande av bemyndiganderamen. har tidigare påtalat riskerna med att ha sådana brutna ansvarskedjor i hanteringen. En myndighet som tilldelats ett bemyndigande men där en annan myndighet eller organisation får göra åtaganden, kan inte förväntas ta ansvar för och intyga den interna styrningen och kontrollen, när myndigheten faktiskt inte har möjlighet att styra och kontrollera hela kedjan. Det medför också risk för att åtaganden inte redovisas fullständigt och riktigt. Omvärdering av ingångna åtaganden Enligt ESV:s allmänna råd till 17 § anslagsförordningen bör en myndighet omvärdera åtaganden som kvarstår om det finns ny information som väsentligt påverkar de framtida utgifter som ska finansieras från anslag. Vad som innefattas i en omvärdering framgår inte tydligt i ramverket för bemyndiganden. har lämnat en revisionsberättelse med reservation avseende Sida. Några avtal har skrivits om med förändrade bidragsbelopp, eftersom utestående åtaganden översteg tilldelad ram per . betraktar en omförhandling av redan ingångna åtaganden som en ny händelse som inte kan betraktas som en omvärdering av existerande åtaganden. Därmed anser att myndigheten har överskridit bemyndiganderamen. uppfattning är att detta inte är en omvärdering, men det kan finnas anledning att tydligt definiera vad som innefattas i begreppet omvärdering. har uppmärksammat vissa problem med bemyndiganden hos myndigheterna: Det framgår inte alltid tydligt i regleringsbreven om tilldelade ramar är indikativa eller styrande. Redovisningen av bemyndiganden blir ibland missvisande eftersom myndigheterna inte behöver redovisa samtliga utestående åtaganden. Eftersom åtaganden för framtiden regleras i olika lagar och förordningar kan det vara svårt att fastställa när myndigheter ska ha ett bemyndigande. Delat ansvar för bemyndiganden mellan myndigheter och mellan myndigheter och andra organisationer medför risker för ineffektiv styrning och kontroll. Det framgår inte tydligt i regelverket för bemyndiganden vad som omfattas av begreppet omvärdering av åtaganden. rekommenderar regeringen att förtydliga relevanta förordningar och föreskrifter för hanteringen av bemyndiganden, samt att styrningen genom framför allt regleringsbrev görs tydligare. Återrapporteringen i årsredovisningen av ingångna åtaganden bör innehålla en fullständig redovisning av dessa. Det bör inte finnas några otydligheter om när ett bemyndigande behövs för framtida åtaganden. Det bör vara klart vad ett tilldelat bemyndigande innebär vad gäller belopp eller sluttider. Det behövs en tydligare förordning för redovisningen av intern styrning och kontroll Riksrevisorernas bedömning: Majoriteten av myndigheterna uppger att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. De brister vi påpekat i de årliga rapporterna kvarstår dock. Vi anser att den nuvarande förordningen inte säkerställer att alla myndigheter tydligt redovisar sitt arbete med intern styrning och kontroll. Det saknas ofta en koppling mellan uttalandet om intern styrning och kontroll och vidtagna åtgärder. Regeringen behöver tydliggöra hur redovisningen ska göras. Det bör införas ett krav på att ledningen ska ta ställning till hur de redovisade bristerna påverkat eller skulle kunna påverka årsredovisningen. Det bör också införas ett krav på att ledningen uttalar sig när den interna styrningen och kontrollen under räkenskapsåret inte anses vara betryggande. Myndigheternas ledning ansvarar enligt myndighetsförordningen (2007:515) för verksamheten och ”skall se till att den bedrivs effektivt och enligt gällande rätt och de förpliktelser som följer av medlemskap i , att den redovisas på ett tillförlitligt och rättvisande sätt samt att myndigheterna hushållar väl med statens medel”. Avvägningen mellan myndighetsförordningens olika mål för verksamheten görs normalt genom det som kallas intern styrning och kontroll. För 68 myndigheter gäller förordningen (2007:603) om intern styrning och kontroll. I anslutning till underskriften i årsredovisningen ska ledningen för dessa myndigheter lämna en bedömning av om den interna styrningen och kontrollen är betryggande. anser att 2 kap. 8 § FÅB om hur en myndighetsledning ska redovisa sin bedömning av intern styrning och kontroll ger utrymme för olika tolkningar och ambitionsnivåer. har tidigare, i de årliga rapporterna, redovisat hur myndigheterna redogjort för sitt arbete med intern styrning och kontroll. anser att det finns ett behov av ökad tydlighet i hur myndigheterna ska redovisa dessa frågor. lämnade ESV en rapport med en sammanställning motsvarande den gjort , och 2016 har ESV lämnat en rapport som även innehåller kommentarer avseende bedömning avseende intern styrning och kontroll i den årliga rapporten . ESV framhåller i sin rapport och intern styrning och kontroll 2015 (2016:14) att tydligheten avseende hur förordningen kan tillämpas kan öka med stöd av metoder, riktlinjer, utbildning och rådgivning och att det inte behöver ske via föreskrifter. ESV anser också att den interna styrningen och kontrollen kan vara betryggande när åtgärder är planerade även om åtgärderna inte är genomförda och på så sätt vidtagna. ESV bedömer att det inte är väsentlig information att redovisa hur årsredovisningen kunde ha påverkats av bristerna som anges i redovisningen av bedömningen av intern styrning och kontroll. Granskningarna av myndigheternas årsredovisningar visar att majoriteten av myndighetsledningarna uppger att den interna styrningen och kontrollen är betryggande. Arbetsförmedlingen, , och anger i likhet att det finns brister i den interna styrningen och kontrollen. samt uppger för första året brister i den interna styrningen och kontrollen. och Arbetsförmedlingen beskriver brister och anger vilka förbättringsområden som finns. Effekterna på innevarande års årsredovisning framgår inte. Polisen anger att riskanalys inte har genomförts för hela verksamheten och att det finns brister i genomförande av beslutade åtgärder, uppföljning och dokumentation i en av de större polisregionerna. Polisen anger också att det finns brister i myndighetens tidsredovisning. Det påpekas att detta kan påverka om beskrivningen av resursanvändningen är rättvisande. Effekten på innevarande års årsredovisning framgår inte. Kriminalvården anger att myndighetens planerings- och uppföljningsprocess ännu inte är helt utbyggd och förankrad. Dessutom finns det svagheter i samordningen av myndigheternas riskhantering samt att den interna tillsynen och egenkontrollen ännu inte sker samordnat. Effekten på innevarande års årsredovisning framgår inte. , som är en ny myndighet, beskriver att det finns brister i planering och uppföljning av verksamheten. Bristen handlar framför allt om myndighetens förmåga att bedöma resursåtgång och att utifrån utfallet göra nya bedömningar och vidta lämpliga åtgärder. Effekten på innevarande års årsredovisning framgår inte. () redovisar sitt systematiska arbete med intern styrning och kontroll genom riskanalys, kontrollåtgärder, uppföljning och dokumentation. Ledningen bedömer att det kan föreligga brister utifrån ett personalärende vid KI avseende en forskare. Konsistoriet har tillsatt en extern utredning för att utreda ärendet. Effekten på innevarande års årsredovisning framgår inte. Flera myndigheter rapporterar därutöver att det har funnits brister men anger ändå att den interna styrningen och kontrollen är betryggande, eftersom bristerna är föremål för en åtgärdsplan. I de flesta, men inte samtliga, av dessa fall är åtgärdsplanen påbörjad och kommer att slutföras under snar framtid. ESV framhåller i sin rapport att det för ett par av de myndigheter som har redovisat brister kan diskuteras om myndigheterna egentligen har redovisat risker och inte brister i den interna styrningen och kontrollen. ESV konstaterar att det behövs mer information om de redovisade bristerna för att kunna konstatera att så verkligen är fallet. De brister vi påpekat i de årliga rapporterna kvarstår: Det saknas ofta en koppling mellan uttalandet om intern styrning och kontroll och vidtagna åtgärder under det år som årsredovisningen avser. Beskrivningen av bristerna uppvisar en stor variation. Flera myndigheter blandar samman begreppen risk och brist. Myndigheterna uttalar sig oftast inte om effekten på årsredovisningen. Myndigheterna ska uttala sig om att årsredovisningen för ett specifikt år ger en rättvisande bild, men flera myndigheter lämnar en bedömning av den interna styrningen och kontrollen som inte avser det aktuella året. Bedömningen kan omfatta . Den nuvarande normeringen säkerställer således inte att myndigheterna redovisar en tydlig bild av hur ledningen lever upp till sitt förvaltningsansvar. Värdet av nuvarande intygande kan därför ifrågasättas. rekommenderar regeringen att förtydliga förordningen om intern styrning och kontroll. Det bör göras genom att införa krav på att myndigheternas ledning ska ta ställning till hur de redovisade bristerna påverkar eller skulle kunna påverka årsredovisningen. För att öka tydligheten ytterligare bör det också finnas krav på att myndighetsledningen uttalar sig i årsredovisningen om när den interna styrningen och kontrollen under räkenskapsåret inte anses vara betryggande.