frsrdg · H304RS6 · 2016-06-14 00:00:00 — En lags syfte kan också få relevans i rättstillämpningen genom att ge vägledning för tolkningen av de materiella bestämmelserna i lagen. Vidare klargör en sådan bestämmelse att lagen enbart innehåller sådana bestämmelser som är av dataskyddsrättslig karaktär. Enligt promemorian är de skäl som anförs i betänkandet tillämpliga även på den nu gällande lagen, och det är därför lämpligt att ta in en bestämmelse om lagens syfte i den nya lagen. Hur bör lagens syfte anges? För att kunna upprätthålla och föra ett register över riksdagsledamöters mottagna gåvor krävs det att har möjlighet att samla in, registrera, lagra och bearbeta personuppgifter om de ledamöter som har tagit emot gåvorna och om givarna. Lagens syfte bör därför enligt promemorian i första ledet vara att göra det möjligt för att behandla personuppgifter för att på ett ändamålsenligt sätt kunna föra ett register med information om riksdagsledamöternas mottagna gåvor. Syftet att ge möjligheter till en ändamålsenlig behandling är viktigt att framhålla. För är det av vikt att kunna behandla personuppgifter genom att utnyttja modern informationsteknik för att kunna utföra uppgifterna på ett korrekt och effektivt sätt. kan en sådan personuppgiftsbehandling innebära risk för intrång i den personliga integriteten. En godtagbar balans mellan allmänhetens intresse av att det förs ett register över riksdagsledamöternas mottagna gåvor och skyddet för den enskildes integritet måste uppnås. I promemorian uttalas därför att det är av betydelse att det i lagen finns tydliga regler för hur personuppgifterna i registret får användas och hur de ska skyddas. I promemorian föreslås ändamål för vilka det blir tillåtet att behandla personuppgifter. Skyddet av den personliga integriteten kommer vidare enligt promemorian att tillgodoses genom förslag om rättelse och skadestånd. Som utgångspunkt bör tillämpningsområdet knyta an till den verksamhet som lagen ska reglera. För del handlar det om att föra ett register med information om riksdagsledamöters mottagna gåvor. Konkret innebär det för att föra in uppgifterna i registret, att själv få tillgång till uppgifterna, att lämna ut uppgifter och att vidta andra åtgärder för de ändamål som anges i lagen. Det föreslås att det i lagen uttrycks på så sätt att lagen gäller vid behandling av personuppgifter för att föra ett register med information om riksdagsledamöters mottagna gåvor. I artikeln ”Särskilda registerförfattningar” ur till (s. 692) uttalar att det absolut vanligaste är att författningen gäller för samma slags behandling som personuppgiftslagen (1998:204). Enligt promemorian är det därför lämpligt att det bör gälla även i den nya lag som föreslås. Lagen bör därför omfatta all behandling av personuppgifter som sker helt eller delvis automatiserat eller i register som strukturerats på ett visst sätt och gjorts tillgängliga för sökning eller sammanställning. Utgångspunkten är att ska upprätta ett automatiserat (elektroniskt) register med ett i lagen angivet urval av personuppgifter som förs in i registret för det specifika ändamålet i lagen. Det kan inte heller uteslutas att det finns ett behov av viss behandling av personuppgifterna i registret. Enligt uppfattningen i promemorian bör därför även behandling omfattas av lagen i det fall personuppgifterna är strukturerade på ett sådant sätt att de ingår i eller är avsedda att ingå i en samling som är tillgänglig för sökning eller sammanställning enligt särskilda kriterier. Enligt 2 § lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen gäller lagen, förutom de ordinarie ledamöterna, för ersättare för talman eller för statsråd samt andra ersättare som utövar uppdrag som ledamot och som beräknas tjänstgöra i följd. Anledningen till begränsningen till en minsta tjänstgöringstid är enligt förarbetena att det finns anledning att räkna med att det kan gå en nytillträdd ersättare hinner göra en anmälan om registrering och att själva registreringsförfarandet tar i anspråk. Enligt promemorian finns det ingen anledning att undanta ersättare som endast tjänstgör från den nya lagens tillämpning. Avsikten är att lagen ska gälla för alla ledamöter, talmannen och alla ersättare oavsett hur lång eller som de är ersättare och oavsett vem de är ersättare för. Enligt förslaget i promemorian bör därför bestämmelserna i lagen, förutom att omfatta ledamöter, även omfatta talmannen i hans eller hennes uppdrag, ersättare för talmannen eller för ett statsråd eller en statssekreterare samt annan ersättare som utövar uppdrag som ledamot. I promemorian föreslås därför att en bestämmelse med den innebörden tas in i lagen. Den moderata riksdagsgruppen anför att eftersom lagen inte enbart reglerar personuppgiftsfrågorna utan även inbegriper bestämmelser som medför förpliktelser för såväl ledamöterna (i fråga om registrering av gåvor och äganderätten för dessa) som förvaltningen (i fråga om hantering av mottagna gåvor) skulle det av tydlighetsskäl kunna finnas en poäng med att även detta framgår av syftesformuleringen. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen har förståelse för den synpunkt som den moderata riksdagsgruppen framfört men vill förtydliga att syftesbestämmelsen främst införts eftersom den föreslagna lagen är en s.k. registerlag där de övergripande målen anges. Riksdagsstyrelsen gör därför samma bedömning när det gäller utformningen av syftesbestämmelsen som den som finns i promemorian. 6.2.3 Förhållandet till personuppgiftslagen Riksdagsstyrelsens förslag: Den nya lagen om registrering och hantering av gåvor mottagna av ledamöter för räkning ska gälla utöver personuppgiftslagen. Detta innebär att personuppgiftslagens bestämmelser ska gälla vid behandling av personuppgifter, om inte annat följer av lagen. I klargörande syfte anges detta uttryckligen i den nya lagen. Promemorians överväganden och förslag Personuppgiftslagen (1998:204), förkortad PUL, är generellt tillämplig på behandling av personuppgifter. Lagen är emellertid subsidiär i förhållande till andra författningar (se 2 § PUL). I promemorian har övervägts vilken lagstiftningsteknik som är mest lämplig för regleringen av behandlingen av personuppgifter i ett gåvoregister. Olika lagstiftningstekniker har valts i tidigare lagstiftningsärenden. Enligt promemorians uppfattning kommer i det fall som är aktuellt de särbestämmelser som behövs utöver personuppgiftslagens bestämmelser att vara förhållandevis få och kommer inte att gälla för någon omfattande verksamhet. Mot den bakgrunden talar enligt promemorian övervägande skäl för att den nya lagen bör begränsas till att avse just dessa särbestämmelser. I annat fall ska alltså personuppgiftslagens bestämmelser tillämpas. Det innebär bl.a. att 9 § PUL, som innehåller grundläggande krav på den personuppgiftsansvariges behandling av personuppgifter, liksom bestämmelserna i 30–32 §§ om säkerheten vid behandlingen, blir tillämpliga. Att personuppgiftslagen blir tillämplig i den mån den nu föreskrivna lagen inte innehåller några avvikande bestämmelser innebär även att reglerna om tillsynsmyndigheten och dess befogenheter blir tillämpliga. Datainspektionen är tillsynsmyndighet enligt personuppgiftsförordningen. Ingen remissinstans har yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar promemorians uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. Riksdagsstyrelsens förslag: ska vara personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som myndigheten utför enligt denna lag. Promemorians överväganden och förslag Av definitionen i 3 § personuppgiftslagen (1998:204) framgår att den är personuppgiftsansvarig som själv eller tillsammans med andra bestämmer ändamålen med och medlen för behandlingen av personuppgifter. I de fall där det inte med stöd av 2 § personuppgiftslagen är bestämt i lag eller förordning vem som är personuppgiftsansvarig kan det vara svårt att på förhand bedöma vem eller vilka som är personuppgiftsansvariga för en viss behandling. I promemorian uttalas att det är den som faktiskt – med eller utan rätt – har bestämt över behandlingen som är personuppgiftsansvarig (Se , Personuppgiftslagen – En kommentar, , Zeteo, kommentaren till 3 §). Den personuppgiftsansvarige är ansvarig för att en behandling av personuppgifter sker i enlighet med tillämpliga bestämmelser, t.ex. i fråga om de säkerhetsåtgärder som behöver vidtas, och är den som registrerade kan vända sig till för att få ett registerutdrag. I personuppgiftsansvarets konstruktion ligger dessutom att även underlåtenhet att vidta föreskrivna åtgärder omfattas, t.ex. att låta bli att genomföra den behandling som krävs för att lämna ett registerutdrag. Det är bara den personuppgiftsansvarige som kan göras skadeståndsansvarig för behandlingar som utförs i strid med bestämmelserna i personuppgiftslagen, även om andra har deltagit i en behandling. Enligt personuppgiftslagen är det den personuppgiftsansvarige som bestämmer ändamålen med personuppgiftsbehandling. I de särskilda registerförfattningarna anges emellertid, som utgångspunkt, de tillåtna ändamålen med behandlingen. I promemorian föreslås att även denna lag ska ha en bestämmelse där de tillåtna ändamålen med behandlingen uttryckligen anges. Detta innebär enligt promemorian att det inte kommer att vara den personuppgiftsansvarige som bestämmer ändamålen för behandlingen av personuppgifter i den lag som föreslås. Genom lag kan lagstiftaren välja att bestämma vem som är personuppgiftsansvarig. I registerförfattningar finns det ofta bestämmelser i vilka det tydligt pekas ut vem som är personuppgiftsansvarig för den behandling av uppgifter som regleras i respektive författning. En sådan bestämmelse tar då över regleringen i personuppgiftslagen. Det gör personuppgiftsansvaret tydligare. I promemorian uttalas att det är naturligt att den myndighet som utför behandlingen av personuppgifter ansvarar för att behandlingen sker i enlighet med vad som är föreskrivet. Den myndighet som behandlar uppgifterna bör därför också vara personuppgiftsansvarig. Enligt uppfattningen i promemorian bör det därför för tydlighetens skull framgå av lagen att är personuppgiftsansvarig för den personuppgiftsbehandling som myndigheten utför enligt lagen. Remissinstanserna har inte yttrat sig särskilt över förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen har inte någon annan uppfattning än vad som framgår av promemorian och anser att förslaget bör genomföras. 6.2.5 Ändamålen med behandling av personuppgifter Riksdagsstyrelsens förslag: får föra ett gåvoregister och där behandla personuppgifter om det är nödvändigt för att ge samlad information om de gåvor som riksdagsledamöter tar emot huvudsakligen på grund av utövandet av sitt ledamotsuppdrag. Personuppgifter som behandlas enligt första stycket får också behandlas av om det är nödvändigt för att fullgöra myndighetens uppgiftslämnande som sker i överensstämmelse med lag. I övrigt gäller 9 § första stycket d och andra stycket personuppgiftslagen. Arbetsgruppen har föreslagit att alla gåvor som en ledamot tar emot i egenskap av representant för och för räkning ska registreras i ett särskilt gåvoregister. Allmänt om utformning av ändamålsbestämmelser i registerförfattningar uttalar sig om distinktionen mellan tillämpningsområdet och ändamålsbestämmelsens funktion på följande sätt (Särskilda registerförfattningar, till , s. Bestämmelsen om tillämpningsområdet, med något slags ”objektiv” definition av den reglerade verksamheten, anger när författningen ska tillämpas, och bestämmelsen om tillåtna ändamål anger för vilka (av alla tänkbara) ”subjektiva” syften som myndigheten får behandla uppgifter i den reglerade verksamheten, dvs. när författningen väl är tillämplig. Ändamålsbestämmelsens funktion är – i teorin – att begränsa när inom den yttre ram som utgörs av tillämpningsområdet myndigheten får behandla uppgifter. Av artikel 6.1 i dataskyddsdirektivet och 9 § första stycket c och d och andra stycket personuppgiftslagen (1998:204) följer att personuppgifter ska samlas in för särskilda, uttryckligt angivna och berättigade ändamål och att senare behandling av redan insamlade personuppgifter inte får utföras för något ändamål som är oförenligt med det eller de ursprungligt angivna ändamålen (den s.k. finalitetsprincipen). I betänkandet Myndighetsdatalag (SOU 2015:39) finns i avsnitt 9.2.3 en utförlig beskrivning av den allmänna regleringen av ändamålsbestämningen samt ändamålsbestämningen i registerförfattning. Där framgår bl.a. följande. Enligt personuppgiftslagen krävs att de ursprungliga ändamålen är ”särskilda”. En alltför allmänt eller vagt hållen ändamålsbeskrivning är alltså inte godtagbar. Hur pass detaljerad ändamålsangivelsen ska vara för att uppfylla lagens krav på att vara särskild kan enligt avgöras i praktiken eller genom preciserande reglering i förordning eller genom Datainspektionens föreskrifter (SOU 1997:39 s. 350). Ändamålen ska dessutom vara berättigade. I förarbetena till personuppgiftslagen angavs att detta rekvisit infördes närmast för säkerhets och fullständighetens skull eftersom det angavs som ett krav i artikel 6 i dataskyddsdirektivet. Det är dock osäkert om bestämmelsen om berättigade ändamål har någon självständig betydelse. Om en tilltänkt behandling av redan insamlade personuppgifter inte direkt omfattas av de ursprungliga ändamålen måste det prövas om ändamålet med den senare behandlingen är oförenligt med de ursprungliga ändamålen. Detta följer av 9 § första stycket d. Det är genom den bestämmelsen som finalitetsprincipen kommer till uttryck. Finalitetsprincipen aktualiseras bl.a. då en personuppgiftsansvarig lämnar ut uppgifter till en annan personuppgiftsansvarig för att användas av denne för något eget ändamål. Mottagarens ändamål får då inte vara oförenligt med utlämnarens ursprungliga ändamål. Om så är fallet strider utlämnarens behandling mot finalitetsprincipen. Å andra sidan torde mottagarens behandling i så fall kunna strida mot 9 § första stycket a och b personuppgiftslagen om att behandlingen ska vara laglig och korrekt. I registerförfattningar anges regelmässigt de ändamål för vilka personuppgifter får behandlas. Det är således inte den personuppgiftsansvarige som bestämmer dessa, vilket är utgångspunkten enligt personuppgiftslagen. Syftet med ändamålsbestämmelser i registerförfattningar är normalt att ange en yttersta ram inom vilken uppgifterna får behandlas. Ramen gäller alla typer av behandlingar som kan komma i fråga. Ändamålsbestämmelser är därför av central betydelse i dessa författningar. I registerförfattningar brukar man dela upp ändamålen för personuppgiftsbehandlingen i primära och sekundära ändamål. Primära ändamål avser myndighetens eget behov av att behandla uppgifter. De sekundära ändamålen tar sikte på myndighetens utlämnande av uppgifter för att tillgodose andras behov. Syftet är således att göra det tydligt hur uppgifterna får lämnas ut till andra. Att lämna ut personuppgifter som ett led i den egna verksamheten och inte i syfte att tillgodose andras behov, anses vanligtvis omfattas av de primära ändamålen (se , Särskilda registerförfattningar, till , s. 699 f.). En skillnad i utformningen av ändamålsregleringen i registerförfattningar är att det dels förekommer uttömmande bestämningar av samtliga ändamål – såväl primära som sekundära – för vilka behandling får ske, dels den varianten att de ändamål som anges i författningen kompletteras med en möjlighet att vidarebehandla redan insamlade uppgifter även för ändamål som inte är oförenliga med insamlingsändamålet. Skillnaden består således i att lagstiftaren i det senare fallet har gett den personuppgiftsansvariga myndigheten utrymme att själv bestämma kompletterande ”sekundära” ändamål. Det är alltså myndigheten själv som måste beakta finalitetsprincipen. Man brukar då tala om att ”finalitetsprincipen tillämpas”, men vad som i strikt rättslig mening avses är snarare en tillämpning av bestämmelsen i 9 § första stycket d personuppgifts–lagen. När det gäller myndigheters personuppgiftsbehandling genom utlämnande av personuppgifter har finalitetsprincipen varit föremål för diskussion eftersom det inte sällan uppstått osäkerhet kring frågan om förhållandet mellan denna princip, ändamålsbestämmelser i registerförfattningar och bestämmelser i bl.a. offentlighets- och sekretesslagen (OSL) som föreskriver utlämnande eller medger att uppgifter lämnas ut utan hinder av sekretess. Enligt t.ex. 6 kap. 5 § OSL ska en myndighet på begäran av en annan myndighet lämna ut en uppgift som den förfogar över, om inte uppgiften är sekretessbelagd eller det skulle hindra arbetets behöriga gång. Skyldigheten anses utgöra en precisering av den allmänna samverkansskyldighet som gäller för myndigheter enligt 6 § förvaltningslagen. Det har ifrågasatts om denna skyldighet står i strid med finalitetsprincipen och därmed dataskyddsdirektivet. Offentlighets- och sekretesskommittén uttalade i sitt huvudbetänkande Ny sekretesslag (SOU 2003:99 s. 231 f.) att regeringen och redan vid personuppgiftslagens tillkomst fick anses ha tagit ställning till att bestämmelsen i 15 kap. 5 § sekretsslagen (numera 6 kap. 5 § OSL) inte strider mot dataskyddsdirektivet. Talmannens och ledamöternas uppdrag Av 4 kap. 2 § regeringsformen (RF) framgår att väljer inom sig för varje valperiod en talman samt en förste, en andre och en tredje vice talman. regeringsform fick talmannen en stärkt ställning och nya viktiga funktioner. Den stärkta ställningen markerades redan med enkammarsystemets införande 1971, då talmannen ensam blev främste företrädare. Av 6 kap. 4–9 §§ RF framgår att det är talmannen som vid regeringsskiften leder förhandlingarna och lägger fram förslag till ny statsminister och att det är talmannen som entledigar statsministern och i vissa fall övriga statsråd. I 5 kap. 7 § andra stycket RF anges att talmannen vidare tjänstgör som statschef (tillfällig riksföreståndare) när någon annan behörig inte finns att tillgå. Även i riksdagsordningen (RO) regleras en rad av talmannens befogenheter och skyldigheter särskilt. Av 4 kap. 2 § respektive 6 kap. 3 § RO följer att talmannen leder arbete respektive kammarens sammanträden. Av vikt är även talmannens representativa uppgifter. Talmannen företräder såväl nationellt som internationellt. Talmannens internationella kontakter har ökat kraftigt under (se m.fl., Grundlagarna – 3:e upplagan, s. 255). Av 4 kap. 13 § första stycket RF framgår att som en riksdagsledamot är talman eller tillhör regeringen utövas hans eller hennes uppdrag som riksdagsledamot av en ersättare. Detta motiveras med att talmannen intar en särställning i (prop. 1972:66 s. 33). Uppgiften att företräda ingår inte i riksdagsledamotens ordinarie uppdrag. Detta framgår bl.a. av (2012/13:URF1) genomgång av ledamotsuppdraget. Däremot visade kommitténs genomgång att en ledamot företräder dels folket inför de beslut som fattar (s. 34), dels sitt parti och det särskilt hemma i den egna valkretsen (s. 36). I kommitténs genomgång konstateras inledningsvis att ledamoten är vald av folket i allmänna val för en bestämd valperiod. Vidare anges att en ledamots uppgifter först och främst består i att delta i arbetet i kammaren, i utskotten och i andra riksdagsorgan. Det inre arbetet i den egna partigruppen utgör också en betydande del av riksdagsarbetet. Riksdagsledamöterna har även en framträdande roll i partiernas arbete med att informera allmänheten om och försöka vinna väljare för sina idéer, förslag och initiativ i olika frågor. Det arbetet får också betraktas som en del av uppdraget att vara riksdagsledamot (s. 35). Det finns även andra uttalanden om ledamotsuppdraget och dess räckvidd. Konstitu–tionsutskottet har uttalat följande om uppdragets räckvidd: ”Utskottet vill starkt understryka att arbetet som riksdagsledamot inte bara utförs i samband med verksamhet i formell mening utan också utanför – i den egna valkretsen, i partiorganisationen m.m.” (se bet. KU 1983/84:15 s. 3). Detta uttalande har även åberopats av Regeringsrätten (se RÅ 1986 ref. 130) i avgöranden om huruvida en riksdagsledamot har ansetts berättigad till avdrag för kostnader för bilresor i partipolitisk verksamhet utanför . Promemorians överväganden och förslag I promemorian uttalas att syftet med ändamålsbestämmelsen är att ange en tydlig ram för när personuppgifter får behandlas med stöd av lagen. Utgångspunkten i lagen ska vara att personuppgifter får behandlas endast för vissa berättigade ändamål. En utgångspunkt bör vara att de tillåtna ändamålen anges så tydligt och fullständigt som möjligt. Ändamålet enligt 5 § lagen (1996:810) om registrering av riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen (ekonomiska registerlagen) är att registret ska ge en samlad information om riksdagsledamöters åtaganden och ekonomiska intressen i den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse. I förarbetena till bestämmelsen (bet. 1995/96:KU13 s. 11) anges att ändamålsbestämmelsen klart bör avspegla en medveten strävan mot en ökad öppenhet kring ledamotskapet. Avgränsningen av uppgifter som ska ingå i ett register bör göras med hänsyn till att inte något otillbörligt intrång i den enskilda ledamotens personliga integritet uppkommer. Rimliga hänsyn till ledamöternas personliga integritet bör kunna tas genom att uppgifter om ledamöterna får registreras endast i den omfattning det är försvarligt utifrån ett befogat allmänt intresse. Enligt uppfattningen i promemorian är de skäl som anförts när det gäller ändamålet för den ekonomiska registerlagen relevanta även för det nu aktuella registret. Arbetsgruppen har föreslagit att det är gåvor som riksdagsledamöterna tar emot som representant för och för räkning som ska registreras. I vägledningen till uppförandekoden om gåvor uttalar arbetsgruppen att det kan uppstå situationer där det kan vara svårt att avgöra om en riksdagsledamot tar emot en gåva som privatperson, som partiföreträdare eller i egenskap av representant för . Avgörande är om gåvan huvudsakligen har sin grund i ledamotens riksdagsuppdrag eller om gåvan överlämnas av något annat skäl, t.ex. med anledning av ledamotens ställning i sitt parti. Gåvor som har sin grund i ett rent vänskapsförhållande och inte har något samband med riksdagsuppdraget tillfaller naturligtvis ledamoten personligen. I promemorian uttalas att det av redogörelsen ovan om vilka uppgifter som ingår i talmannens och ledamöternas uppdrag först kan konstateras att talmannen intar en särställning. Talmannen är den enda valda ledamoten som inte kan utöva sitt ledamotskap men som ändå finns kvar i . Det kan också konstateras att uppgiften att företräda är förbehållen talmannen. När det gäller ledamöternas uppdrag framgår vidare av redogörelsen ovan att ledamotsuppdraget är brett och innefattar flera uppgifter men att rollen att företräda inte ingår i uppdraget. Enligt uppfattningen i promemorian är det visserligen så att en ledamot som inom riksdagsuppdraget t.ex. tar emot ett utländskt besök kan uppfattas som representant för . Uttryckssättet har också använts i uppförandekoden. Med hänsyn till att det konstitutionellt endast är talmannen som innehar en särställning i och som i denna egenskap företräder såväl nationellt som internationellt är det emellertid enligt promemorian lämpligt att i lagen använda sig av ett mer vedertaget begrepp. Ledamotsuppdraget är vidsträckt, och det är inte meningen att uppgifter om samtliga gåvor som ledamoten tar emot ska bli föremål för registrering, eftersom registreringsskyldigheten bör begränsas till den omfattning som är motiverad av ett befogat allmänt intresse. Mot bakgrund av vad som ovan sagts är det lämpligt att uppgifter om gåvor som ledamoten tar emot huvudsakligen på grund av utövandet av sitt ledamotsuppdrag är de som bör behandlas i registret. Begreppet i denna del överensstämmer med formuleringen i 4 kap. 12 § RF.