frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — För tydlighets skull vill jag dock påpeka att en god man, under de förutsättningar som jag redogjort för i detta beslut, kan utfärda en fullmakt för någon annan att företräda honom eller henne för huvudmannens räkning och att det i en sådan situation är tillräckligt att den gode mannen undertecknar fullmakten. Däremot bör det naturligtvis framgå av fullmakten vem huvudmannen är. När det gäller den formella hanteringen av saken konstaterar jag att myn- digheten givetvis borde ha underrättat om att den ansåg att fullmakten var ogiltig och uppgett orsaken till detta i anslutning till sitt ställ- ningstagande i den frågan. Så skedde emellertid inte. Som omsorgsnämnden själv har medgett borde bedömningen även ha kommunicerats med före det att det inplanerade mötet ägde rum eftersom det verkar ha funnits möjlighet till detta. Såvitt framkommit var såväl M.D. som M.D:s gode man närvarande vid det aktuella mötestillfället. Oavsett bedömningen av den fullmakt som tidigare lämnats in har det således funnits förutsättningar för att under mötet klarlägga och bestyrka behörighet att företräda M.D. De berörda parterna borde därför ha erbjudits en möjlighet att göra detta. Nämnden förtjänar kritik för den felaktiga handläggningen. Jag har i beslut denna dag konstaterat att omsorgsnämnden har hanterat frå- gor om godmanskap och fullmakter felaktigt i ytterligare två ärenden (dnr 6825-2014 och 6855-2014). Utredningen i ärendena visar att det finns all- männa kunskapsbrister hos förvaltningen. Jag noterar att omsorgsnämnden vid S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) tidpunkten för sitt yttrande till JO avsåg att genomföra vissa utbildningsinsatser och utgår från att dessa nu har fullföljts och fått avsedd effekt. Myndigheten har medgett att det har förekommit brister i handläggningen av ärendet i samband med att det aktuella mötet skulle bokas in och har medgett att fler tillfällen för ett möte borde ha erbjudits samt att mötet inte borde ha bokats in då det stod klart att inte kunde när- Jag delar den bedömningen. förtjänar kritik för det som har framkommit i denna del. För korta svarstider för skolhuvudmannen i ett anmälningsärende hos Skolinspektionen (Dnr 6786-2013) Beslutet i korthet: I en anmälan till JO klagade en utbildningsförvaltning bl.a. på att Skolinspektionen i anmälningsärenden generellt har kortat ned svarstiderna för skolhuvudmannen och att Barn- och elevombudet, , i ett visst ärende begärde ett yttrande med en svarstid och kompletterande yttranden med en svarstid re- spektive . JO har ingen invändning mot att skolhuvudmannen får en svarstid i ”vanliga” anmälningsärenden, men förutsätter att mellankom- mande helgdagar beaktas när svarstiden bestäms. Skolinspektionen handlägger anmälningsärenden som bedöms vara sär- skilt allvarliga enligt en särskild handläggningsordning, och har där som mål att beslut i normalfallet ska fattas inom en månad. I dessa ärenden bestäm- mer inspektionen därför kortare svarstider. JO anser att en rimlig utgångs- punkt är att svarstiden inte bör vara kortare än , men tiden måste givetvis bestämmas utifrån omständigheterna i varje enskilt ärende. Det ärende som JO har granskat hanterades enligt den särskilda hand- läggningsordningen. Även om ärendet rörde allvarliga kränkningar mot en ung elev anser JO inte att omständigheterna var sådana att det var rimligt att begära ett yttrande . Svarstiderna för de kompletterande ytt- randena var enligt JO också för korta. Skolinspektionen kan inte undgå kri- tik för de korta svarstiderna. , utredare vid utbildningsförvaltningen i , framförde, som uppgiven företrädare för förvaltningen, i en anmälan till JO klagomål mot Skolinspektionen och Barn- och elevombudet, . Hon an- förde i huvudsak följande: Skolinspektionen och BEO har kortat svarstiderna för hu- vudmannen i anmälningsärenden . I praktiken blir svars- tiden ännu kortare eftersom röda dagar och postgång räknas in i den. Detta kan leda till en svarstid på . En svarstid är fullt rimlig om det betyder från det att begäran om yttrandet kommer till huvudmannen. Det har även skett en förändring när man ber om förlängd svars- tid. Skolinspektionen svarar kategoriskt nej med motiveringen att den angivna svarstiden ska räcka. Det kan emellertid vara svårt att ta fram en redogörelse för vad som har hänt inom svarstiden. anförde vidare: I ett ärende som utreddes av BEO (dnr 45-2013:5638) var svarstiderna orimligt korta. Ärendet gällde en elev i U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G årskurs 1 som hade blivit trakasserad av två andra elever i samma årskurs. BEO bedömde det som ett allvarligt ärende och kallade skolledningen och huvud- mannen till ett möte där de fick redogöra för vilka åtgärder som hade vidtagits. kom en begäran om yttrande från BEO med elva frågor som skulle besvaras . Rek- torn var på utbildning och kunde inte nås förrän . Förvalt- ningen arbetade intensivt med att ta fram nödvändig dokumentation, samtala med pedagoger och skriva yttrandet. Kommunens yttrande fick sedan faxas in till BEO. , efter arbetsdagens slut, kom ett fax från BEO med en begäran om ett kompletterande yttrande som skulle ha kom- mit in till BEO . Vid den här tidpunkten hade sko- lan vidtagit åtgärder och var uppmärksam på elevens skolsituation. Enligt sko- lans uppfattning var ärendet då inte längre akut. BEO:s svarstid var därför orim- ligt kort. Med så korta svarstider finns det en risk för att rättssäkerheten åsido- sätts eftersom det då inte alltid är möjligt att lämna ett fullödigt svar. Eftersom alla skolor inte har fax finns det dessutom en risk för att myndigheten inte kan följa personuppgiftslagen, utan känsliga uppgifter om eleverna kanske måste skickas via e-post. JO begärde att Skolinspektionen skulle yttra sig över anmälan. Skolinspek- tionen anförde i huvudsak följande (de bilagor som nämns har utelämnats här): Allmänt om Skolinspektionens uppdrag I artikel 3 i FN:s konvention om barnets rättigheter () stad- gas att barnets bästa ska komma i främsta rummet vid alla åtgärder som rör barn, vare sig de vidtas av offentliga eller privata sociala välfärdsinstitutioner, domstolar, administrativa myndigheter eller lagstiftande organ. Skolinspektionens övergripande mål är att bidra till en god utbildning i en trygg miljö. Barnets bästa ska komma i främsta rummet vid varje beslut och varje bedömning. Skolinspektionen ska genom granskning av huvudmän och verksamheter verka för att alla barn, elever och vuxenstuderande får tillgång till en likvärdig utbildning och annan verksamhet av god kvalitet i en trygg miljö. Det är huvudmannen för skolan, det vill säga kommunen eller den som driver en fristående skola, som har ansvar för skolans resultat och kvalitet. Skolinspektionens roll är att kontrollera och granska. Ett av Skolinspektionens huvuduppdrag inom ramen för tillsynen är att ta emot, utreda och fatta beslut i anmälningsärenden. Vägledande för det ar- betet är att handläggningen ska var effektiv, likvärdig och rättssäker. Barn- och elevombudet () BEO är en del av Skolinspektionen, men har ett självständigt upp- drag. BEO har tillsammans med Skolinspektionen tillsyn över 6 kap. skollagen (2010:800), som handlar om åtgärder mot kränkande behandling. BEO utre- der anmälningar om kränkande behandling som inte är diskriminering och kan företräda enskilda barn och elever i mål om skadestånd i domstol. En mycket viktig uppgift för BEO är att ta tillvara enskilda barns och elevers rättigheter. U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G Stöd för handläggning i anmälningsärenden Till stöd för handläggning av anmälningsärenden i Skolinspektionen och i BEO:s verksamhet finns bl.a. en (bilaga 1) och en handläggningsordning för ärenden och signaler som kräver en särskild hantering (bilaga 2). för anmälningsärenden revideras regelbundet . Anmälningsärenden handlar ofta om utsatta barn och elever. Det är en rätts- säkerhetsfråga för barn och elever att få sin sak prövad inom rimlig tid. Skolinspektionen har utifrån barnets bästa som mål att av alla anmäl- ningsärenden ska avgöras och att inget ärende ska ta mer än att avgöra. Skälet till detta är att de anmälningar som kommer in till Skolinspektionen och BEO i stor utsträckning handlar om en för eleven mycket allvarlig situation och att en förändring måste komma till stånd så snabbt som möjligt. Är uppgifterna i ett anmälningsärende av särskilt allvarligt slag, exem- pelvis vid allvarliga kränkningar som pågått , ska ärendet handläggas i särskild ordning. Även om det inte finns något särskilt stadgat skyndsamhetskrav för ärenden som rör kränkande behandling, ligger det i sakens natur, i vart fall då det är fråga om ärenden med uppgifter om all- varliga och kanske till och med pågående kränkningar mot barn, att dessa ärenden ska handläggas skyndsamt. Det är en mänsklig rättighet för barn att vistas i en skola fri från kränkningar. 6 kap. skollagen grundar sig fram- förallt på art 2, 3, 6, 12,19 och 28 i . Detta innebär att alla barn har rätt till utbildning i en trygg och säker skolmiljö. Syftet med en särskild handläggningsordning för ärenden och signaler som kräver en särskild hantering är att Skolinspektionen snabbt ska kunna agera i mycket allvarliga situationer där barn riskerar att fara illa och inte får sin rätt till en trygg skolgång tillgodosedd. Beslut ska då normalt fattas inom en månad från det att Skolinspektionen fått kännedom om saken. Allmänt om kommunicering enligt förvaltningslagen Enligt 17 § första stycket förvaltningslagen (1986:223) (FL), får ett ärende som avser myndighetsutövning mot någon enskild inte avgöras utan att sö- kande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom själv och han har fått tillfälle att yttra sig över den. Undantag från denna kommuniceringsplikt kan göras enligt särskilt angivna undantag i andra stycket, t.ex. om avgörandet inte går parten emot, om uppgiften saknar betydelse eller om den av någon an- nan anledning är uppenbart obehövlig. Vidare framgår av 17 § tredje stycket FL att myndigheten bestämmer om underrättelsen ska ske muntligt genom vanligt brev, genom delgivning eller på något annat sätt. Kommuniceringstidens längd är inte författningsreglerad utan får be- stämmas med hänsyn till ärendets art och utredningsmaterialets omfattning. Enligt tidigare beslut av JO framgår att kommuniceringstiden givetvis måste vara så väl tilltagen att den enskilde har praktisk möjlighet att yttra sig om hon eller han önskar. I det ligger att mellankommande helgdagar måste beaktas. Kommuniceringstiden och ett eventuellt anstånds längd måste också vägas mot förvaltningslagens krav på enkel och snabb hand- läggning (jfr bl.a. JO beslut i ärende dnr 5060- 2012). U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G Särskilt om kommunicering enligt i anmälningsärenden I Skolinspektionens (senast reviderad ) framgår under avsnitt 7.5 Kommunicering bl.a. följande: ”Kommunicering enligt förvaltningslagen syftar till att garantera att ett ärende inte avgörs till en parts nackdel, utan att parten har fått del av det material som avgörandet grundas på. Parten ska också ha fått tillfälle att säga sin mening om de uppgifter som ingår i materialet. Anmälningar, yttranden från huvudman, tjänsteanteckningar samt syn- punkter från anmälaren bör normalt kommuniceras om det har bety- delse för ärendets utgång och om de uppgifter som kommit fram läggs till grund för beslutet. E-post får som tidigare nämnts inte användas för att skicka meddelan- den som innehåller känsliga personuppgifter till externa mottagare, det vill säga till mottagare utanför myndigheten. Dessa uppgifter ska i stäl- let kommuniceras genom vanlig post eller fax. Vad som är känsliga per- sonuppgifter framgår av PM Rutiner för hantering av känsliga person- uppgifter via e-post under fliken Verksamhetsstyrning/Riktlinjer och policys. Ett datum för när synpunkter senast ska vara inne ska anges. Information ska ges om att ärendet kan komma att avgöras även om ett yttrande eller synpunkter inte kommer in. Vid begäran om yttrande är svarstiden för huvudmannen. Anmälaren ska få tillfälle att komma in med sina synpunkter på det ytt- rande som lämnats av huvudmannen inom . Uppstår behov av flera yttranden från huvudmannen, till exempel vid begäran om kom- plettering, får denne normalt på sig att komma in med sitt svar. Vidare framgår i handboken under avsnitt 7.3 Skriftlig utredning bl.a. föl- jande: Huvudmannen ska normalt komma in med sitt yttrande . Om huvudmannen begär anstånd beviljas sådant endast om det finns särskilda skäl till det och om ärendets karaktär medger det. Skriftlig kommunikation ska i så stor utsträckning som möjligt ske elektroniskt. Om det som ska kommuniceras innehåller känsliga upp- gifter bör handläggaren överväga om det ska skickas som brev eller re- kommenderat brev. Se avsnitt 6.2 om skyddade personuppgifter. Korta handläggningstider – för barnets bästa. Den l förkortade Skolinspektionen målvärdet för handläggnings- tiden i anmälningsärenden med en månad. Som ett led i arbetet med att minska handläggningstiderna i anmälningsärenden förkortades också svarstiden för en huvudman att inkomma med ett yttrande, . Anmälningsärenden rör ofta en besvärlig skolsituation för enskilda barn och i många fall handlar anmälningarna om kränkningar och/eller brister i det stöd som alla barn och elever har rätt till enligt gällande skolförfatt- ningar. För ett barn som utsätts för kränkningar eller inte får det stöd som det har behov av, är korta handläggningstider av yttersta vikt. Skolinspek- tionen och andra aktörer som är involverade i beslut som rör barn, t.ex. skolan och kommunen ska alltid med beaktande av de rättigheter som finns i sträva efter så korta handläggningstider som möjligt. Huvudskälet till att Skolinspektionen strävar efter så korta handlägg- ningstider som möjligt är vikten av alla barns ovillkorliga rätt till utbildning i en trygg och säker miljö (se bl.a. l kap. 4 §, 5 kap. 6 kap. och 7 kap. 3 § skollagen samt ). U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G Av Skolinspektionens framgår att svarsti- den för huvudmannen vid begäran om yttrande normalt är , inklu- sive postgång. Om huvudmannen begär anstånd kan det beviljas om det finns särskilda skäl till det och om ärendets karaktär medger det. Skolinspektionen skickar alla brev som klassbrev med Posten, vilket in- nebär att breven normalt delas ut till adressaten dagen efter att de skickats från Skolinspektionen. I normalfallet har således en huvudman nio arbets- dagar på sig att inkomma med ett yttrande. Skulle inte vara tillräcklig för huvudmannen finns dessutom möjlighet att begära anstånd. Skolinspektionen beviljar anstånd om det finns skäl för det och ärendets karaktär medger det. I bedömningen av om anstånd ska beviljas måste barnets rättigheter vägas mot de skäl som anges för anståndet. Det kan också påpekas att ett yttrande från en huvudman ofta handlar om att sammanställa material och dokument som redan, enligt gällande lag- stiftning ska finnas hos huvudmannen. Dessutom måste det alltid finnas någon som är ansvarig för verksamheten vid en skola och som kan fatta beslut i de fall rektorn är förhindrad att göra det (jfr 2 kap. 9-11 §§ skollagen). Huvudmannen måste ha en organisation som är för detta. Sammanfattningsvis menar Skolinspektionen att en svarstid , inklusive postgång, är en rimlig och tillräcklig tid för en huvudman att yttra sig över ett anmälningsärende. Vid begäran om anstånd beviljar Skolinspektionen det om det finns särskilda skäl för det och ärendets ka- raktär medger det. En svarstid om normalt är en fullt tillräcklig och väl avvägd tid för att uppfylla förvaltningslagens krav om såväl huvud- mannens rättssäkerhet vid kommunicering som effektiv handläggning. Särskilt om tiden för yttrande i BEO:s ärende med dnr 45- 2013:5638 Anmälan i ärendet inkom till BEO . Ärendet tilldelades en handläggare . Handläggaren har lämnat en redogö- relse för handläggningen i ärendet (se nedan och bilaga 3). I anmälan framkom uppgifter om allvarliga kränkningar av en 7-årig elev. Med anledning av allvaret i de uppgifter som framkom i anmälan och vid samtal med anmälaren kallade BEO i enlighet med Skolinspektionens rikt- linjer om handläggningsordning för ärenden och signaler som kräver en särskild hantering till ett möte i Skolinspektionens grupp för särskild han- tering. Vid mötet beslutades att ärendet skulle hanteras i särskild ordning. [– – –]. Beslut i ärendet meddelades (bilaga 5). Skolinspektionens bedömning av handläggningen i ärendet Vid Skolinspektionens möte angående ärenden som eventuellt kräver särskild hantering beslutades att ärendet var av sådan all- varlig karaktär att det skulle hanteras i särskild ordning. gjorde BEO ett besök hos huvudmannen. Vid mö- tet närvarade såväl områdeschefen i som den aktuella skolans rektor och biträdande rektor. Av mötesprotokollet framgår att hu- vudmannen informerades om vad som framkommit i anmälan och att hand- läggaren redogjort för hur ärendet fortsatt skulle handläggas. U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G nen har på ett tidigt stadium i ärendets handläggning, tagit del av de upp- gifter som framkommit i anmälan och därefter. Handläggaren har därefter löpande haft kontakt med huvudmannen. Anmälan rörde mycket allvarliga kränkningar av ett litet barn. Huvud- mannen har haft vetskap om den allvarliga situationen och om att ärendet handlades i särskild ordning . Efter det att hu- vudmannen tagit del av uppgifterna från anmälaren samt beretts möjlighet att bemöta dessa, dels vid mötet och därefter komplet- teringsvis , inkom nya uppgifter från anmälaren om att ytterligare kränkningar inträffat , dels , dels . Med beaktande av det allvarliga i situationen och med hänsyn till barnets bästa begärdes ytterligare komplettering från huvudmannen utan att svars- tiden förlängdes. De tjänsteanteckningar som kommunen kompletterings- vis skulle yttra sig över omfattade knappt två sidor. Mot den bakgrunden och med beaktande av barnets bästa förlängdes inte yttrandefristen. Någon begäran om anstånd från huvudmannen har inte inkommit i ärendet. Såsom Skolinspektionen har uppfattat områdeschefens mejl har det rört sig om en förvarning om att huvudmannen eventuellt inte skulle hinna lämna in yttrandet . Därefter har huvudmannen inkommit med yttrandet . Mot bakgrund av ovanstående anser Skolinspektionen att tiden för kom- municering av huvudmannen i det aktuella ärendet varit rimlig. Kommunen har haft en praktisk möjlighet att lämna sitt svar , vilket kommunen också gjort utan att begära anstånd. Handläggningen av ärendet har således uppfyllt förvaltningslagens krav på kommunicering enligt 17 § FL. Beslut i ärendet har fattats inom från det att anmälan om allvarliga kränkningar mot ett litet barn kom in till myndigheten. Sammanfattningsvis anser Skolinspektionen att ärendet har handlagts på ett rättssäkert och effektivt sätt i enlighet med gällande lagstiftning. Hand- läggningen har genomsyrats av ett barnperspektiv där barnets bästa kommit i främsta rummet. i yttrade sig över remissvaret och tillade i huvudsak följande: I sitt remissvar hänvisar Skolinspektionen till ett tidigare JO-beslut där det uttalas att mellankommande helgdagar måste beaktas, men Skolinspektionen följer inte alltid det. Förvaltningens erfarenhet är att det har varit svårt att få en begäran om anstånd beviljad. begärde för- valtningen en dags anstånd men det beviljade inte Skolinspektionen. De frågor om svarstiden som områdeschefen ställde till handläggaren i ärendet med dnr 45-2013:5638 var ett sätt att markera att tiden var för kort. Om Skolinspek- tionen/BEO anser att en framställning om anstånd ska göras på ett specifikt sätt måste myndigheten ge ett tydligt besked om det. JO hämtade in dagboksblad och handlingar i ärendet med dnr 45-2013:5638 från Skolinspektionen. I ett beslut anförde JO följande: Skolinspektionen är en statlig myndighet som bl.a. prövar vissa ärenden om godkännande och har tillsyn över skolväsendet. Inom ramen för tillsynsarbetet U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G kan Skolinspektionen ingripa mot skolhuvudmannen genom att fatta beslut om olika åtgärder som kan behövas för att rätta till fel som upptäcks vid gransk- ningen (26 kap. skollagen [2010:800]). Barn- och elevombudet, , är en del av Skolinspektionen och utreder anmälningar om kränkande behandling av barn och elever. Det finns inte någon specialreglering när det gäller Skolinspektionens hand- läggning av ärenden. Förvaltningslagen (1986:223), FL, innehåller bestämmel- ser om bl.a. förvaltningsmyndigheters handläggning av ärenden. Vissa av la- gens bestämmelser är tillämpliga bara när ärendet avser myndighetsutövning mot någon enskild. Det gäller bl.a. regeln om myndigheters kommunicerings- skyldighet i 17 §. Av 17 § FL framgår följande: Ett ärende som avser myndighetsutövning mot en enskild får inte avgöras utan att den som är sökande, klagande eller annan part har underrättats om en uppgift som har tillförts ärendet genom någon annan än honom eller henne själv och han eller hon har fått tillfälle att yttra sig över den. Myndigheten får dock i vissa fall avgöra ärendet utan att så har skett, t.ex. om avgörandet inte går parten emot eller om uppgiften saknar betydelse. I Skolinspektionens (avsnitt 3) anges bl.a. följande: Vid handläggningen av anmälningsärenden, kan Skolinspektionen fatta be- slut som innebär förpliktelser eller ålägganden för huvudmannen för en skola, till exempel förelägganden eller föreläggande vid vite. Sådana beslut utgör myndighetsutövning, varför Skolinspektionen ska tillämpa reglerna i förvaltningslagen som gäller vid myndighetsutövning. Eftersom Skolin- spektionen under handläggningen av ett tillsynsärende inte vet om tillsynen kommer att utmynna i ett beslut som utgör myndighetsutövning, ska för- valtningslagens bestämmelser tillämpas under hela handläggningen. Vissa ärenden hos Skolinspektionen avser myndighetsutövning mot enskilda. Jag finner inte anledning att utveckla detta närmare inom ramen för det här ärendet. Jag kan dock konstatera att Skolinspektionens (inklusive BEO) hand- läggning av ”vanliga” tillsynsärenden inte innefattar myndighetsutövning. I så- dana ärenden har inte heller vare sig anmälaren eller skolhuvudmannen ställ- ning som part och en skolhuvudman är inte att betrakta som enskild. När det gäller de ”vanliga” tillsynsärendena finns det alltså inte någon for- mell skyldighet för Skolinspektionen att tillämpa bestämmelsen om kommuni- cering i 17 § förvaltningslagen. Det är dock en självklarhet att myndigheten även i dessa fall bör handlägga ärendena i enlighet med den grundläggande princip som bestämmelsen ger uttryck för, nämligen att ”ingen ska dömas ohörd”. I anmälan framförs klagomål bl.a. mot att Skolinspektionen generellt har kortat ned svarstiderna för huvudmannen , att Skolinspektionen kategoriskt avslår framställningar om anstånd och att BEO i ett enskilt ärende begärde ett yttrande med en svarstid och kompletterande yttranden med en svarstid respektive . U T B I L D N I N G O C H F O R S K N I N G När kommunicering sker bör beslutsmyndigheten regelmässigt bestämma för yttrande. Svarstiden bör bestämmas så att den som är berörd får skä- ligt rådrum, dvs. tillräcklig tid att svara på begäran. Kommuniceringstidens längd är inte fastslagen i någon lag, utan tiden får bestämmas med hänsyn till bl.a. ärendets art och utredningsmaterialets omfattning. Givetvis måste tiden vara så väl tilltagen att det är praktiskt möjligt att yttra sig. I det ligger att mel- lankommande helgdagar måste beaktas. När en myndighet bestämmer tid för kommunicering måste den också väga in förvaltningslagens allmänna krav på en enkel och snabb handläggning (jämför bl.a. JO 2014/15 s. 515, dnr 5060- 2012).