frsrdg · H304RS5 · 2016-06-14 00:00:00 — Detta är ett undantag från huvudregeln om kostnadsmässig redovisning av förvaltningsutgifter och innebär att redovisning mot anslag för myndighetens avsättningar för chefspensioner ska ske det budgetår som utgiften hänför sig till, dvs. det budgetår utgiften uppkommer och inte det budgetår avsättningen görs. Bakgrunden till beslut om undantag är att förvaltningsutgifter redovisas mot anslag på kostnadsmässig grund. redovisades förvaltningsutgifter mot anslag det budgetår som utgifterna hänförde sig till, dvs. på utgiftsmässig grund. Syftet med övergången till kostnadsmässig anslagsavräkning var att anslagsutfallet skulle ge en mer rättvisande bild av myndigheternas resursförbrukning under respektive budgetår. I sitt betänkande konstaterar finansutskottet emellertid att med hänsyn till de stora osäkerheter som är förknippade med åtaganden om chefspensioner kan en kostnadsmässig anslagsavräkning i detta fall inte sägas leda till en mer rättvisande bild av resursförbrukningen under budgetåret, utan snarare det motsatta. Det är vidare så att för myndigheter under är kostnader för chefspensioner en förvaltningsutgift medan motsvarande kostnad för regeringens myndigheter är en övrig utgift hos SPV som därmed redovisas mot anslag det budgetår då utgiften uppkommer. Detta innebär att samma kostnad behandlas olika beroende på om kostnaden hänför sig till en myndighet under eller regeringen. Denna skillnad ansåg inte vara motiverad och beslutade därför att avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag på utgiftsmässig grund. Kommittén ska enligt sina direktiv föreslå hur ansvaret för och redovisningen av chefspensioner kan förtydligas för alla myndigheter under , till skillnad från tillkännagivande som endast behandlar . Kommittén anser mot bakgrund av det anförda att det undantag från kostnadsmässig redovisning mot anslag för avsättningar för chefspensioner som beslutat bör gälla för alla myndigheter under , utom . Med hänsyn till att det är fråga om att göra ett undantag från en bestämmelse i en lag bör undantaget framgå direkt av lagen. Kommittén föreslår därför att avsättningar för chefspensioner ska redovisas mot anslag det budgetår som utgiften hänför sig till. Remissinstanserna har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen delar kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 15.1 Allmänt om nämndmyndigheter Av nämndernas instruktioner framgår följande. Nämnderna är myndigheter under med eget verksamhetsansvar. De är dock inte självständiga redovisningsobjekt. I verksamhetsansvaret ingår att se till att verksamheten bedrivs effektivt och enligt gällande rätt, att resultatet redovisas tillförlitligt och rättvisande samt att nämnden hushållar väl med statens medel. Det är ledningen, dvs. respektive nämnds ordförande och ledamöter, som ansvarar för verksamheten. Nämnderna ska besluta om en arbetsordning och i den meddela de närmare föreskrifter som behövs om nämndens organisation, arbetsfördelning m.m. Nämnderna upprättar inte några egna årsredovisningar. I stället ska varje nämnd lämna en redogörelse för sin verksamhet under det senaste kalenderåret till . Dessa verksamhetsredogörelser utlöser motionsrätt (se 9 kap. 12 § riksdagsordningen). Nämnderna disponerar inte egna anslag, utan deras verksamhet finansieras med medel från anslaget förvaltningsanslag utgiftsområde 1 . Av anslagsändamålet framgår att anslaget bl.a. får användas för kostnader för nämnder enligt lagen (2011:745) med instruktion för . Anslaget disponeras av . Nämndernas tilldelning av medel från anslaget framgår av internbudget. ska enligt myndighetens instruktion ansvara för löner, arvoden och andra ersättningar till arbetstagare och arvodesberättigade hos nämnderna (2 § första stycket 5), svara för utbetalningar som följer av beslut av nämnderna om kostnaden ska belasta anslag som anvisats (2 § första stycket 7) och utföra övriga ekonomiadministrativa uppgifter åt nämnderna (2 § första stycket 8) samt träffa en överenskommelse med var och en av nämnderna om kanslistöd (7 a §). Enligt 1 § andra stycket REA-lagen gäller lagen för verksamhet som ansvarar för. Det innebär bl.a. att när utför ekonomiadministrativa uppgifter åt nämnderna ska förvaltningen tillämpa REA-lagen. REA-lagen är däremot inte tillämplig på den verksamhet nämnderna själva ansvarar för. Detta tydliggörs i 1 § tredje stycket REA-lagen där det anges att vad som sägs om resultatredovisning i årsredovisningen inte ska gälla för i fråga om resultatet i nämndmyndigheter. I och med att kostnaderna för nämndernas verksamhet belastar anslag ingår dessa kostnader i finansiella redovisning och framgår av årsredovisning. Detta innebär också att den bedömning av intern styrning och kontroll som ledning enligt 37 § tredje stycket REA-lagen ska lämna i årsredovisningen även i viss mån kan sägas innefatta nämndernas verksamhet. 15.2 Riktlinjer om medelsanvändning hos nämnderna Riksdagsstyrelsens bedömning: Nämnderna bör i sina arbetsordningar klargöra vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten. En väsentlig del av nämndernas självständiga ställning är, som också framhållits i tidigare utredningar, att de inte ska vara beroende av att tilldelar dem medel. De kostnader som följer av nämndernas verksamhet ska belasta förvaltningsanslag utan att gör en prövning av kostnaderna. Som framgått tidigare ingår det i uppdrag att bl.a. sköta nämndernas ekonomiadministrativa uppgifter. Det innebär bl.a. att ska sköta utbetalningar med anledning av nämndernas beslut och övrig ekonomiadministration åt nämnderna. ska när den utför dessa uppgifter tillämpa REA-lagen. Vid sidan av REA-lagen har , och även övriga myndigheter under , tagit fram olika styrdokument för myndighetens verksamhet, t.ex. föreskrifter om representation, om beslutanderätt i ekonomiska frågor och om tjänsteresor. De ekonomiadministrativa rutiner som myndigheterna har kan fånga upp eventuella avvikelser från sådana styrdokument. styrdokument gäller dock inte i förhållande till nämndernas verksamhet i och med att i förhållande till nämnderna endast ska ombesörja utbetalningar och dylika ekonomiadministrativa uppgifter, inte pröva riktigheten i de beslut som ligger till grund för utbetalningarna. Däremot måste naturligtvis alla utbetalningar kunna verifieras med underlag i enlighet med god redovisningssed. Nämnderna är självständiga och oberoende inom ramen för sitt beslutsfattande i de ärenden de ska hantera. Nämndernas självständiga ställning hindrar däremot inte att de likt övriga myndigheter inom staten, domstolarna inräknade, har regler och riktlinjer för sin administration och dylika frågor. Nämnderna finansieras med allmänna medel, och det kan därför krävas att dessa hanteras i enlighet med de krav som ställs på övrig statlig verksamhet. En lösning som, utan att innebära en inskränkning i nämndernas oberoende, skulle bidra till att ge fastare ramar för medelsanvändningen vid nämnderna vore enligt kommittén att varje nämnd i likhet med övriga myndigheter under tog fram regler om detta. Varje nämnd ska enligt sin instruktion besluta om en arbetsordning av vilken nämndens organisation, arbetsfördelningen inom nämnden, möjligheten till delegation av beslutanderätt, formerna för handläggning av ärenden och formerna i övrigt för verksamheten ska framgå. Nämnderna skulle således i sina arbetsordningar kunna ta in bestämmelser om t.ex. representation och beslutsrätt i ekonomiska frågor. Att ta fram egna styrdokument innebär ett visst administrativt merarbete för nämnderna, och ett alternativ kan vara att nämnderna i de fall de finner det vara lämpligt hänvisar till relevanta styrdokument som redan finns på området hos exempelvis . Hänvisningar till vad som gäller inom förekommer redan i nämndernas instruktioner i fråga om rätten till resekostnadsersättning och traktamente vid resa. Sammanfattningsvis anser kommittén att nämnderna i sina arbetsordningar bör klargöra vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten. konstaterar att framtagande av styrdokument innebär ett visst merarbete för nämnden. Uppgiften framstår som oproportionerlig i förhållande till den verksamhet som nämnden bedriver. ser inte något behov av att komplettera nämndens arbetsordning med bestämmelser om medelsanvändning i verksamheten. anför att det i betänkandet saknas ett resonemang om avvägningen mellan nyttan av och kostnaden för att ytterligare öka nämndens administrativa börda. Nämnden anför vidare att kravet på ett klargörande i arbetsordningen är förknippat med ett visst merarbete för nämnden, som påpekar att nämndernas administrativa åligganden har ökat . Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter. Skälen för riksdagsstyrelsens bedömning Riksdagsstyrelsen anser att ett klargörande i nämndernas arbetsordningar om vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten skulle bidra till att öka transparensen gentemot och allmänheten. Riksdagsstyrelsen delar således kommitténs uppfattning att nämnderna i sina arbetsordningar bör klargöra vad som gäller för medelsanvändningen i verksamheten. 15.3 Redovisning och revision hos nämnderna 15.3.1 Redovisning av nämndernas kostnader Riksdagsstyrelsens förslag: Av nämndernas instruktioner och av lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter ska det framgå att den årliga verksamhetsredogörelsen också ska innehålla en redovisning av verksamhetens kostnader. Kommitténs överväganden och förslag Nämnderna disponerar inte egna anslag, lämnar inte någon årsredovisning och omfattas inte av reglerna om årlig revision (se 3 § lagen [2002:1022] om revision av statlig verksamhet m.m.). Den finansiella redovisningen av nämndernas verksamhet framgår av årsredovisning där de kostnader för nämndernas verksamhet som belastat förvaltningsanslag under budgetåret redovisas och en hänvisning görs till nämndernas verksamhetsredogörelser. Av sammanställningen i årsredovisning framgår per nämnd hur många sammanträden som hållits , antalet ledamöter och totala kostnader. Någon uppdelning av kostnaderna på olika kostnadsslag görs inte. Inte heller lämnas någon resultatredovisning för nämndernas verksamhet. I stället lämnar varje nämnd en redogörelse för sin verksamhet, en verksamhetsredogörelse. En sådan bör enligt förarbetena innehålla uppgifter om nämndens arbetsuppgifter, ledamöter, hur verksamheten bedrivs och de övriga upplysningar som behövs för att ge en rättvisande bild av verksamheten (framst. 2012/13:RS1 s. 120). Kostnaderna för nämndernas verksamhet uppgår till i sammanhanget begränsade belopp. uppgick kostnaderna för alla nämnder tillsammans till totalt . var motsvarande kostnad . Den stora skillnaden mellan åren kan till stor del förklaras av att 2014 var ett valår. Under valår är kostnaderna generellt sett högre för verksamhet, vilket till stor del förklarar skillnaden. Två av nämnderna lämnar inte någon kostnadsredovisning alls i sina verksamhetsredogörelser. Fem av de sju nämnderna lämnade i sin verksamhetsberättelse för uppgifter om kostnaderna för nämndens verksamhet . I tre av dessa fem redogörelser har kostnaderna redovisats uppdelat på dels kostnader för ledamöter och personal, dels övriga driftskostnader. Redovisningen har även inkluderat en jämförelse med föregående års kostnader. I ett fall har en förklaring också lämnats till varför kostnadsbilden skiljer sig åt under de redovisade åren. I de övriga två redogörelserna redovisas verksamhetens kostnader som en klumpsumma för året. uttalade i samband med sin behandling av nämndernas redogörelser följande. Verksamheten i nämndmyndigheter är olika, och av detta faller det sig enligt utskottets mening naturligt att även verksamhetsredogörelserna skiljer sig något åt. En viktig utgångspunkt är dock enligt utskottet att redogörelserna, i enlighet med vad som uttrycks i förarbetena, ger en rättvisande bild av verksamheten (bet. 2013/14:KU43 s. 10 och bet. 2014/15:KU13 s. 11). Kommittén instämmer i detta men anser att det ytterligare skulle förbättra redovisningen av nämndernas verksamhet och därigenom transparensen i verksamheterna om alla nämndmyndigheter i sina verksamhetsredogörelser också redovisar kostnaderna för verksamheten. Kostnaderna bör lämpligen redovisas fördelade på åtminstone kostnader för ledamöter och personal respektive övriga driftskostnader och med föregående års kostnader som referensuppgift. En sådan redovisning av kostnaderna för genomförandet av verksamheten i den årliga redogörelsen över verksamheten skulle ge en bättre helhetsbild av verksamheten. Det skulle också göra det naturligt för nämnden att i verksamhetsredogörelsen förklara eventuella förändringar av kostnadsbilden för det aktuella året. Redovisningen skulle inte behöva medföra något administrativt merarbete för nämnderna eftersom tillhandahåller nämnderna dessa uppgifter inför nämndernas upprättande av verksamhetsredogörelserna. Mot bakgrund av det anförda föreslår kommittén att det ska framgå av respektive nämnds instruktion att den årliga verksamhetsredogörelsen också ska innehålla en redovisning av verksamhetens kostnader. I fråga om finns bestämmelserna om skyldighet att lämna en verksamhetsredogörelse inte i nämndens instruktion utan i lagen om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter. I förhållande till ska den föreslagna ändringen därför göras i den lagen och inte i nämndens instruktion. anför att det kan framstå som befogat med ett krav att den årliga verksamhetsredogörelsen också ska innehålla en redovisning av verksamhetens kostnader, när de olika nämndmyndigheterna redovisar sina kostnader på olika detaljnivåer. Nämnden har ingen invändning mot en sådan reglering, om syftet är att skapa större enhetlighet. Dock anser nämnden att behovet kan ifrågasättas, eftersom det i praktiken förhåller sig så att uppgifterna om nämndens kostnader som lämnas i verksamhetsredogörelsen kommer från . hänvisar till de synpunkter som nämnden lämnade om ett liknande förslag i utredningsbetänkandet Reglering av nämnder, där nämnden framhöll att den inte har några kostnader utöver arvoden och att dessa är reglerade i annan ordning. Uppgifter om kostnaderna skulle nämnden först få skaffa från . Nämnden ansåg därför att den borde undantas från en sådan bestämmelse. Nämnden anför att den inte har någon annan uppfattning , och menar att förslaget framstår som överdrivet och omotiverat. ifrågasätter behovet av en uttrycklig reglering, dels av det skälet att nämnden i de två verksamhetsredogörelser som lämnats har redovisat verksamhetens kostnader, dels på grund av att de uppgifter om kostnader som lämnas i verksamhetsredogörelsen kommer från . Övriga remissinstanser har inte haft några synpunkter på förslaget. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen anser att redovisningen av nämndernas kostnader ska vara tydlig. En uttrycklig reglering av denna redovisning skulle därför enligt riksdagsstyrelsen bidra till att öka transparensen gentemot och allmänheten. Riksdagsstyrelsen delar således kommitténs uppfattning och anser att förslaget bör genomföras. 16 Ikraftträdande- och övergångsbestämmelser Riksdagsstyrelsens förslag: Lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter ska träda i kraft , när lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och ska upphöra att gälla. Förslagen till ändringar i nämndmyndigheternas instruktioner och i lagen (1980:607) om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter ska träda i kraft och tillämpas första gången i fråga om myndigheternas redogörelser för . Även övriga lagförslag ska träda i kraft . Kommitténs överväganden och förslag Lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter behandlar frågor med koppling till myndigheternas budget, bokföring och årsredovisningar. Myndigheternas budgetår sammanfaller med kalenderåret (se 9 kap. 5 § riksdagsordningen). Med hänsyn till detta bör lagen lämpligen träda i kraft . Första tidpunkt för ikraftträdande är därmed . I samband med att lagen om budget och ekonomiadministration för myndigheter träder i kraft bör REA-lagen upphöra att gälla. Den nya lagen innebär inte några större förändringar i sak jämfört med REA-lagen. Skillnaderna i den nya lagen jämfört med REA-lagen utgörs främst av en ny struktur och av att vissa bestämmelser skrivits om för att bli tydligare. I den mån förslaget till ny lag innebär ändringar i sak, t.ex. övergången från inkomstmässig till intäktsmässig redovisning av avgifter mot inkomsttitel, är ändringarna huvudsakligen endast en anpassning efter en redan etablerad praxis. Det finns därför inte något behov av övergångsbestämmelser. Även övriga lagändringar bör, även om det inte är nödvändigt, träda i kraft som den nya lagen, dvs. De ändringar som föreslås i nämndmyndigheters instruktioner och i lagen om beslutande organ i frågor om disciplinansvar m.m. beträffande arbetstagare hos och dess myndigheter bör därmed tillämpas i förhållande till de verksamhetsredogörelser som myndigheterna ska lämna . Remissinstanserna har inte lämnat några synpunkter på kommitténs förslag. Skälen för riksdagsstyrelsens förslag Riksdagsstyrelsen har inte någon annan uppfattning än kommittén och anser att förslagen bör träda i kraft . 17 Konsekvenser av förslagen Enligt kommitténs direktiv ska kommittéförordningens bestämmelser tillämpas på utredningen. Det innebär att kommittén i enlighet med 14 och 15 §§ nämnda förordning ska göra en konsekvensanalys av de förslag som lämnas. Om förslagen i ett betänkande påverkar kostnaderna eller intäkterna för staten, kommuner, landsting, företag eller enskilda ska, enligt 14 § kommittéförordningen, en beräkning av dessa konsekvenser redovisas i betänkandet. Om förslagen innebär samhällsekonomiska konsekvenser i övrigt ska också dessa redovisas. När det gäller kostnadsökningar och intäktsminskningar för staten, kommuner och landsting ska kommittén föreslå en finansiering. Om förslagen har betydelse för den kommunala självstyrelsen ska konsekvenserna anges i betänkandet enligt 15 § kommittéförordningen. Detsamma gäller när ett förslag har betydelse för brottsligheten och det brottsförebyggande arbetet, för sysselsättningen och offentlig service i olika delar av landet, för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt i förhållande till större företag, för jämställdheten mellan kvinnor och män eller för möjligheterna att nå de integrationspolitiska målen. De förslag och bedömningar som kommittén lämnar i detta betänkande riktar sig till och berör i det närmaste uteslutande och dess myndigheter. Syftet med förslagen är främst att göra regelverket tydligare och anpassa det efter den utveckling som skett sedan REA-lagen trädde i kraft . Det innebär också att regelverket i vissa frågor medför nya krav t.ex. i fråga om kostnadsredovisning för nämndmyndigheter. Dessa förslag är dock inte av den karaktären att de innebär några kostnadsmässiga eller andra konsekvenser som avses i 14 och 15 §§ kommittéförordningen. Med REA-lagen avses i det följande lagen (2006:999) med ekonomiadministrativa bestämmelser m.m. för , ombudsmän och . 18.1 Förslaget till lag om budget och ekonomiadministration för myndigheter 1 § I denna lag finns bestämmelser i anslutning till 9 kap. regeringsformen. I paragrafen finns en upplysning om att bestämmelserna i lagen är en komplettering till bestämmelserna om finansmakten i 9 kap. regeringsformen. Bestämmelsen motsvarar 1 § första stycket REA-lagen. 2 § Bestämmelserna i lagen gäller för sådan verksamhet som , ombudsmän och ansvarar för. Bestämmelser om finns i lagen (1988:1385) om riksbank. Vad som sägs om resultatredovisning i 9 kap. 3 § andra stycket ska dock inte gälla för i fråga om resultatet för nämndmyndigheter. I paragrafen finns bestämmelser om i förhållande till vilken verksamhet lagen ska tillämpas. Bestämmelsen motsvarar 1 § andra och tredje styckena REA-lagen. 3 § I myndighetens verksamhet ska hög effektivitet eftersträvas och god hushållning iakttas. I paragrafen finns en bestämmelse om att hög effektivitet och god hushållning ska iakttas i myndighetens verksamhet. Bestämmelsen motsvarar 2 § REA-lagen. 4 § Myndigheten ska för redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. I paragrafen anges myndighetens skyldighet att inför redovisa verksamhetens mål och de resultat som uppnåtts. Bestämmelsen motsvarar 3 § REA-lagen. 2 kap. Budgetering och redovisning mot inkomsttitlar och anslag 1 § För budgetering och redovisning av myndighetens inkomster på statens budget ska inkomsttitlar för olika slag av inkomster användas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1. I paragrafen, som ska fungera som en länk mellan 9 kap. regeringsformen och följande bestämmelser i lagen, introduceras begreppet inkomsttitel. Paragrafen saknar motsvarighet i REA-lagen och har utformats med 3 kap. 1 § budgetlagen (2011:203) som förebild. 2 § För budgetering och redovisning av myndighetens utgifter för bestämda ändamål på statens budget ska ramanslag användas. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.1. I paragrafen, som ska fungera som en länk mellan 9 kap. regeringsformen och följande bestämmelser i lagen, introduceras begreppet ramanslag. I regeringsformen används inte uttrycket ramanslag utan det talas om anslag för utgifter för bestämda ändamål. Paragrafen saknar motsvarighet i REA-lagen och har utformats med motsvarande bestämmelse i budgetlagen (3 kap. 2 §) som förebild. Budgetering och redovisning på statens budget 3 § Myndighetens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag med de undantag som anges i 4 §. Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen kommer huvudregeln för budgetering och redovisning av myndighetens inkomster och utgifter till uttryck. Den innebär att myndighetens inkomster och utgifter, med de undantag som framgår av 4 §, ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar respektive anslag. Tillsammans med 4 § ersätter bestämmelsen 5, 7 och 8 §§ REA-lagen. Bestämmelsen har utformats med motsvarande bestämmelser i budgetlagen (3 kap. 4 och 6 §§) som förebild. Någon ändring i sak är inte avsedd. 4 § Inkomster som myndigheten får disponera ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Ska inkomsterna helt eller till en bestämd del täcka utgifterna i en viss verksamhet ska inkomsterna och motsvarande utgifter inte heller budgeteras eller redovisas mot anslag. Om inkomsterna till en obestämd del ska täcka utgifter i en verksamhet ska inkomsterna redovisas mot anslag (nettoredovisning). Bestämmelsen behandlas i avsnitt 6.2. I paragrafen anges de undantag som finns från huvudregeln i 3 §. Av första stycket framgår att en förutsättning för att ett undantag ska vara aktuellt är att det är fråga om inkomster som myndigheten får disponera. En myndighets rätt att disponera en inkomst kan framgå antingen av en lag eller av ett särskilt beslut. Sådana inkomster ingår inte i den inkomstberäkning som beslutar om inom ramen för sitt beslut om budget för det följande budgetåret. Inkomsterna utgör s.k. specialdestinerade inkomster, jfr 9 kap. 3 § regeringsformen. Inkomster som myndigheten disponerar ska därmed inte budgeteras eller redovisas mot en inkomsttitel. I andra stycket första meningen regleras sådana inkomster som helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna i en viss verksamhet. Sådana inkomster och motsvarande utgifter ska inte heller budgeteras och redovisas mot anslag. Att inkomsterna helt eller till en bestämd del ska täcka utgifterna för verksamheten innebär att har beslutat om ett ekonomiskt mål för verksamheten. Ett ekonomiskt mål kan vara att inkomsterna helt ska täcka utgifterna i en viss verksamhet (full kostnadstäckning).