frsrdg · H404JO1 · 2016-11-09 00:00:00 — J.V:s ansökan om personlig assistans enligt LSS kom in till kommunen . tog kontakt med utredaren i ärendet för att höra hur det gick och om kommunen skulle fatta något interi- mistiskt beslut. I samband med ett hembesök hos J.V. påminde om J.V:s yrkande om ett interimistiskt beslut. Efter samråd med sin chef beslutade kommunens utredare att rådfråga Kommuner och Landsting (SKL) om möjligheterna att fatta ett interimistiskt beslut. svarade SKL att kommunen inte var skyldig att fatta något interimistiskt beslut och att kommunen inte heller borde göra det. meddelade kommunen att J.V. inte skulle få nå- got beslut förrän utredningen hade avslutats. Utredningsprocessen fortsatte där- efter, och skickades utredningen för kommunicering till J.V. Av remissvaret framgick vidare att J.V. bl.a. hade fått hemtjänstinsatser enligt so- cialtjänstlagen . Nämnden beklagade att handläggnings- tiden varit längre än brukligt. JO begärde därefter yttrande från SKL och . Yttrandena skulle innehålla en redogörelse för myndigheternas bedömning av rättsläget när S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) det gäller kommuners möjligheter och skyldigheter att ta ställning till en begä- ran om ett tillfälligt beslut i LSS-ärenden. I sitt svar anförde SKL följande: ansökte om personlig assistans hos kommun. I avvaktan på slutligt beslut i ärendet begärde J.V. att kommunen skulle fatta ett interi- mistiskt beslut om personlig assistans. Enligt 4 § förvaltningslagen (1986:223), FL, ska varje myndighet lämna upplysningar, vägledning, råd och annan sådan hjälp till enskilda i frågor som rör myndighetens verksamhetsområde. Frågor från enskilda ska be- svaras . I 7 § FL anges att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av 2 § och 9 § 2 lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funk- tionshindrade, LSS, framgår att kommunen svarar för insatsen biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstim- mar enligt socialförsäkringsbalken. Enligt 112 kap. 2 § socialförsäkringsbalken (2010:110), SFB, har För- säkringskassan, under vissa förutsättningar, möjlighet att fatta interimist- iskt beslut i ärenden om assistansersättning. Kommunen har enligt 2 § och 9 § 2 LSS det yttersta ansvaret för att alla som omfattas av lagens personkrets och som behöver personlig assistans får sådan assistans (se RÅ 2009 ref. 61). Ärenden om personlig assistans enligt LSS bör handläggas så skyndsamt som möjligt. Även om dessa ärenden kan vara brådskande måste besluten fattas på ett korrekt underlag. Det går inte att ange en bestämd tid inom vilken en utredning ska vara klar eftersom utredningens omfattning är be- roende av omständigheterna i det enskilda fallet (se JO:s beslut i ärendena med dnr 3956-2013 och 5076-2012). Kommunen saknar dock, till skillnad från , möjlighet enligt LSS att fatta interimistiska beslut i avvaktan på slutligt avgörande i ärendet. Detta innebär inte att den en- skilde kan ställas helt utan bistånd . Behoven får i stället tillgodoses genom insatser enligt socialtjänstlagen fram till dess att slutligt beslut i ärendet kan fattas. I fall som förevarande bör kommunen meddela skriftligt avslagsbeslut på en ansökan om interimistiskt beslut enligt LSS. Därmed har den enskilde möjligheten att få frågan prövad av domstol. I sitt svar anförde följande: bedömning är att det saknas författningsstöd för ett sådant tillfälligt beslut som anmälan avser. Kommunen har således inte möjlighet att fatta ett sådant beslut. Någon korresponderande skyldighet kan därför inte aktualiseras. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) I 1 § lagen (1993:387) om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS, anges att lagen innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer 1.med utvecklingsstörning, autism eller autismliknande tillstånd, 2.med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjuk- dom, eller 3.med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppen- bart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar bety- dande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Enligt 7 § första stycket LSS har personer som anges i 1 § rätt till insatser i form av särskilt stöd och särskild service enligt 9 § 1-9, om de behöver sådan hjälp i sin livsföring och om deras behov inte tillgodoses på annat sätt. Personer som anges i 1 § 1 och 2 har, under samma förutsättningar, även rätt till insatser enligt 9 § 10. Av 9 a § första och andra styckena LSS framgår att med personlig assi- stans enligt 9 § 2 avses personligt utformat stöd som ges av ett begränsat antal personer åt den som på grund av stora och varaktiga funktionshinder behöver hjälp med sin personliga hygien, måltider, att klä av och på sig, att kommunicera med andra eller annan hjälp som förutsätter ingående kun- skaper om den funktionshindrade (grundläggande behov). Den som har be- hov av personlig assistans för sina grundläggande behov har även rätt till insats enligt 9 § 2 för andra personliga behov om behoven inte tillgodoses på annat sätt. Av 7 § förvaltningslagen (1986:223), FL, framgår att varje ärende där någon enskild är part ska handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möj- ligt utan att säkerheten eftersätts. Av 112 kap. 2 § första stycket socialförsäkringsbalken, SFB, framgår att får för tid till dess att ett ärende har avgjorts besluta i fråga om ersättning från samma myndighet, om 1.det inte utan betydande dröjsmål kan avgöras om rätt till ersättning fö- religger, 2.det är sannolikt att sådan rätt föreligger, och 3.det är av väsentlig betydelse för den som begär ersättningen. I betänkandet Ny förvaltningslag (SOU 1983:73) anges bl.a. följande (s. 102). Som huvudprincip får anses gälla, att en myndighet endast med uttryckligt författningsstöd får genom ett tillfälligt beslut i ett ärende för- ordna om saken i avvaktan på det slutliga avgörandet. Rättsläget kan emel- lertid inte anses vara klart på alla förvaltningsområden. I regeringens proposition 1985/86:80 Ny förvaltningslag anges bl.a. föl- jande (s. 15). Några särskilda frågor, som f.n. är oreglerade men som utredningen har föreslagit att man ska reglera i lagen, anser jag bör lämnas utanför. Det gäller bl.a. tillfälliga beslut, när beslutet blir gällande och myndigheters rätt att överklaga varandras beslut. Jag har här tagit fasta på den kritik som från flera håll har framförts under remissbehandlingen. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Rätten till insatser enligt LSS förutsätter att rekvisiten i 1 och 7 §§ och vad gäller personlig assistans även 9 a § LSS är uppfyllda. Kommunen har så- ledes att utreda dessa förutsättningar innan den kan fatta beslut om den en- skildes rätt till insatser. En ansökan om insats enligt LSS ska som andra ansökningar, enligt 7 § FL handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Det finns inte någon bestämd tidsgräns inom vilken utredningen ska vara klar eftersom utredningens omfattning är beroende av omständig- heterna i det enskilda fallet. Vad gäller tillfälliga eller provisoriska beslut hos en förvaltningsmyn- dighet som är beslutsinstans får anses gälla att en förutsättning för ett sådant beslut är att myndigheten har ett uttryckligt författningsstöd för beslutet i fråga. Något sådant stöd finns inte i förvaltningslagen. Det närmaste man kan komma i den lagen är 29 § som dock gäller beslut om inhibition i över- klagade ärenden, dvs. ärenden där myndigheten inte är beslutsinstans utan besvärsinstans. Det kan här noteras att motsvarande bestämmelse för överprövnings- domstol (28 § förvaltningsprocesslagen) däremot innehåller en möjlighet för domstolen att interimistiskt förordna rörande saken. Motsvarande be- stämmelse saknas således för myndigheternas del (se härtill i FT 1993 s. 2, som anser att denna omständighet dock inte behöver innebära att en besvärsmyndighet är förhindrad att fatta andra beslut än inhibitions- beslut). Frågan om möjligheten för förvaltningsmyndighet att fatta ett tillfälligt eller provisoriskt beslut har emellertid varit föremål för bedömning i lag- stiftningssammanhang. I SOU 1983:73 föreslogs ett uttryckligt lagstöd (bet. s. 73), men förslaget ledde inte till lagstiftning, varvid hänsyn tagits till den kritik som från flera håll framförts under remissbehandlingen av betänkandet (prop. 1985/86:80 s. 15). Det finns alltså inte något lagstöd för kommunen att, som första besluts- instans, kunna fatta ett tillfälligt eller provisoriskt beslut i ärenden av detta slag. För jämförelsens skull kan här antecknas att det däremot finns ett så- dant författningsstöd för del i 112 kap. 2 § SFB. Det är således uppfattning att rättsläget är sådant att en kommun inte har någon möjlighet att förordna interimistiskt i ärenden av förevarande slag. Någon skyldighet att fatta sådana beslut kan följaktligen inte komma i fråga. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: Kommuners möjlighet att fatta interimistiska beslut Den huvudsakliga frågan i ärendet är om den anmälda kommunala nämnden har haft möjlighet att fatta ett tillfälligt (interimistiskt) beslut i ett ärende om insatser enligt LSS. Handläggningsregler och andra formella regler, t.ex. om olika beslutsfor- mer, återfinns ofta i den s.k. speciallagstiftningen. Det är i sådana fall dessa som ska tillämpas i första hand. I den mån en fråga är oreglerad i speciallag- stiftningen gäller i stället förvaltningslagens regler. När det gäller handlägg- ningen av ärenden om personlig assistans finns specialregler i LSS för kommu- nernas del och i socialförsäkringsbalken för del. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Av 112 kap. 2 § socialförsäkringsbalken framgår att un- der vissa förutsättningar har rätt att fatta interimistiska beslut i bl.a. ärenden om statlig assistansersättning. LSS innehåller emellertid inte någon motsvarande bestämmelse som ger kommuner möjlighet att fatta interimistiska beslut. Inte heller i förvaltningslagen finns det någon sådan bestämmelse. Lagstiftningen på området ger alltså inte något stöd för att kommuner har möjlighet att fatta interimistiska beslut i LSS-ärenden. Det kan dock nämnas att för det fall ett kommunalt beslut i ett LSS-ärende överklagas har domstolen möjlighet att be- sluta interimistiskt. Frågan om myndigheters möjligheter att fatta interimistiska beslut och un- der vilka omständigheter det i så fall skulle få ske diskuterades i förarbetena till den nuvarande förvaltningslagen. Av betänkandet (SOU 1983:73 s. 101–103) framgår att huvudprincipen ansågs vara att det krävdes ett uttryckligt författningsstöd för att en myndighet skulle få fatta ett tillfälligt be- slut i avvaktan på det slutliga beslutet. Rättsläget ansågs emellertid inte klart på alla förvaltningsområden, och utredningen föreslog därför att en bestäm- melse om tillfälliga beslut skulle tas in i den nya lagen. Departementschefen ansåg dock att denna fråga skulle lämnas utanför den nya förvaltningslagen (se prop. 1985/86:80 s. 15). Så blev också fallet. Även Justitiekanslern har i ett äldre beslut framfört uppfattningen att det krävs uttryckligt författningsstöd för att myndigheter ska få fatta tillfälliga be- slut i avvaktan på det slutliga avgörandet (JK 1985 C.27, s. 292). Jag delar dessa tidigare uppfattningar och finner att huvudregeln alltjämt bör vara att en myndighet måste ha uttryckligt stöd i lag eller annan författning för att kunna fatta interimistiska beslut. Undantag bör dock kunna göras i vissa mycket speciella situationer (se t.ex. ovannämnda betänkande s. 101 om myn- digheters nödrätt att tillfälligt hindra en tjänsteman från att utöva sin tjänst eller polisens möjlighet att vidta provisoriska ingrepp för att upprätthålla allmän ord- ning och säkerhet). Eftersom författningsstöd saknades och någon undantags- situation inte var aktuell blir min slutsats att den anmälda kommunala nämnden inte hade möjlighet att fatta något interimistiskt beslut i J.V:s ärende om per- sonlig assistans enligt LSS. Den omständigheten att kommuner saknar möjlighet att fatta interimistiska beslut i ärenden enligt LSS innebär emellertid inte att den enskilde kan ställas helt utan bistånd . Fram till dess att det slutliga beslutet fattas får den enskildes behov i stället tillgodoses genom insatser enligt social- tjänstlagen, vilket också har skett i J.V:s fall. Allmänt gäller att myndigheter måste besvara enskildas yrkanden. Interi- mistiska yrkanden ska dessutom besvaras skyndsamt. Av utredningen framgår att J.V. redan i samband med sin ansökan begärde att nämnden skulle fatta ett interimistiskt beslut. fick han besked om att något beslut inte skulle komma att fattas förrän utredningen i ärendet hade avslutats. När det som i detta fall saknas möjlighet att pröva ett yrkande ska det avvisas. Ett avvisningsbeslut kan överklagas till förvaltningsdomstol. Nämn- den borde alltså skyndsamt ha avvisat J.V:s yrkande om ett interimistiskt be- slut. Nämnden förtjänar kritik för att inte ha gjort det. S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) Enligt 7 § förvaltningslagen ska varje ärende där en enskild är part handläggas så enkelt, snabbt och billigt som möjligt utan att säkerheten eftersätts. Av utredningen framgår att ansökan om personlig assistans enligt LSS kom in till kommunen . Den egentliga handläggningen av ärendet påbörjades emellertid inte förrän och drevs inte heller där- efter framåt på ett tillräckligt aktivt sätt. Beslut i ärendet hade ännu inte fattats när J.V. återkallade sin ansökan. En så långsam hand- läggning är inte acceptabel. Frågor om en god mans möjligheter att genom fullmakt låta någon annan företräda huvudmannen (Dnr 6948-2014) Beslutet i korthet: I ärendet aktualiseras frågor om en god mans möjligheter att genom en fullmakt låta någon annan person tillvarata huvudmannens in- tressen. I beslutet konstateras att ett uppdrag som god man alltid är knutet till en viss person som har att utföra de uppgifter som ställföreträdarskapet innebär. Uppdraget är därmed personligt, och den som förordnas som god man har ansvaret för att huvudmannens behov och intressen tillgodoses. En förordnad god man anses därför inte genom t.ex. en fullmakt kunna överlåta det övergripande ansvaret för ställföreträdarskapet på någon annan. Det hindrar dock inte att en god man som anser sig sakna tillräcklig kunskap eller erfarenhet för att tillgodose sin huvudmans intressen i en viss angelä- genhet har möjlighet att anlita någon att företräda honom eller henne. Den gode mannens förordnande utgör i sådana fall den yttersta gränsen för vilken behörighet som kan ges till den utomstående personen i fullmakten. I beslutet kritiseras inte ha underrättat ett ombud om att den ansett att en fullmakt inte var giltig och uppgett orsaken till detta i anslutning till sitt ställningstagande. Därutöver kritiseras den inte gett ombudet möjlighet att bestyrka sin behörighet. I en anmälan som kom in till JO framförde advokaten klagomål mot i kommun och uppgav bl.a. följande: Hon är ombud för M.D. och har haft uppdraget att tillvarata M.D:s intressen i ett ärende gällande rätt till personlig assistans enligt lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS). Kommunens handläggare har gjort det svårt för henne att fullgöra sitt uppdrag bl.a. genom att boka in ett viktigt möte med kort framförhållning och som hon hade meddelat inte passade. Det aktuella mötet bokades senare om till då hon hade möjlighet att när- vara. Vid mötet deltog hon själv, M.D., M.D:s gode man, handläggaren och dennes gruppchef. Kort in i mötet lämnades emellertid informationen att den S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) fullmakt som tidigare lämnats in inte godkändes av kommunen eftersom den var undertecknad av M.D:s gode man. Hon tilläts därför inte företräda M.D. eller föra hennes talan under mötet som därför ställdes in. Om kommunen hade informerat henne om sin inställning före mötet hade hon kunnat lämna in en ny fullmakt. Hon anser dock att kommunens uppfattning att en god man inte kan anlita ett ombud för sin huvudmans räkning med bindande verkan är felaktig. JO begärde att i kommun skulle yttra sig över vad hade anfört i sin anmälan. Nämnden redogjorde för handläggningen och anförde därefter bl.a. följande i sitt remissvar : Myndighetens bedömning och synpunkter Handläggarens avsikt har varit att hitta då , M.D., M.D:s gode man samt tolk skulle kunna medverka i ett möte angående M.D. Handläggaren har föreslagit fyra olika tillfällen (den 11, 26, 27 och ) för ett möte och har även hört av sig till vid ytterligare tillfällen (den 19 och ) för att boka in ett möte då inte återkommit trots att hon tidigare meddelat att hon skulle återkomma med förslag på tid. Handläggaren har strävat efter att handlägga ärendet skyndsamt i enlighet med 7 § förvalt- ningslagen samt eftersträvat att vara tillmötesgående gentemot , M.D. och M.D:s gode man avseende att försöka finna för att boka in ett möte angående M.D:s ansökan. Oavsett detta anser omsorgsnämnden att fler tillfällen för ett möte borde ha erbjudits efter att meddelat att hon inte kunde närvara vid något av de tillfällen som hade föreslagits samt att mötet inte borde ha bokats in då meddelat att hon inte kunde närvara. Myndigheten har på detta sätt brustit i handläggningen av ärendet. Myndigheten har sett över sina rutiner för att förhindra att liknande si- tuationer inträffar igen framöver. Det är omsorgsnämndens uppfattning att en god man förvisso kan befull- mäktiga en annan part i undantagsfall, vilket bland annat har utvecklats i mål nr 2431-08, Kammarrätten i och mål nr 5194-10, hov- rätt. I det aktuella ärendet finns tre stycken fullmakter som sammanlagt be- fullmäktigar sju personer att företräda M.D:s gode man eller M.D. gente- mot kommunen i ärenden som rör bland annat personlig assistans. Vad avser fullmakten som inte godkändes vid mötet med M.D., M.D:s gode man och , har myndigheten bedömt att fullmaktens utformning inte inneburit att den gode mannen befullmäktigade att företräda M.D., utan endast att befullmäk- tigades att företräda L.D. (M.D:s gode man). Bedömningen har gjorts med grund i att det i fullmakten inte framgår att ges rätt att föra M.D:s talan. Nämnden vidgår vidare att bedömningen av fullmakten borde ha kommunicerats före det att mötet ägde rum. Oaktat detta, är det omsorgsnämndens bedömning att M.D., genom att ta med till mötet, i vart fall får anses ha erhållit en munt- lig fullmakt att företräda M.D. Nämnden beklagar den bedömning som S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) gjorts vid mötet och vidgår att situationen kunde ha lösts genom att Made- len Rosblom i vart fall borde ha ansetts erhållit en muntlig fullmakt att fö- reträda M.D. Nämnden beklagar de olägenheter som bedöm- ningen har inneburit för M.D., M.D:s gode man samt . har sett över sina rutiner för att liknande situationer inte ska uppstå framöver. Nämnden vidgår att bokning av möte och hantering av fullmakt och ombud vid det aktuella mötet inte har fungerat på ett tillfredsställande sätt. Hante- ringen av fullmaktfrågan berodde till stor del på svårigheter för handlägga- ren att avgöra om fullmakten innebar att hade rätt att företräda M.D. eller ej och det faktum att det i ärendet fanns tre stycken fullmakter som befullmäktigade sju personer att företräda M.D. eller M.D:s gode man, bidrog tyvärr till förvirring avseende den aktuella fullmakten. Nämnden beklagar att situationen inte blev löst på ett bättre sätt. Nämnden har till följd av detta sett över sina rutiner för att säkerställa att den uppkomna situationen inte ska inträffa igen. Vidare anordnar myn- digheten en utbildning i förvaltningsrätt för handläggare för att säkerställa att en liknande situation inte ska inträffa igen. gavs tillfälle att kommentera remissvaret. I ett beslut anförde chefsJO Fura följande: Allmänt om godmanskap och fullmakter Ett uppdrag som god man är alltid knutet till en viss person som har att utföra de uppgifter som ställföreträdarskapet innebär. Uppdraget är med andra ord personligt och den som förordnas som god man har ansvaret för att huvudman- nens behov och intressen tillgodoses. En förordnad god man anses därför inte genom t.ex. en fullmakt kunna låta någon annan person ta över det övergri- pande ansvaret för ställföreträdarskapet. Det hindrar dock inte att en god man som anser sig sakna tillräcklig kunskap eller erfarenhet för att kunna tillgodose sin huvudmans intressen i en viss angelägenhet har möjlighet att anlita någon att företräda honom eller henne (se JO:s inspektionsprotokoll, dnr 5719-2010, s. 7–8). Den gode mannens förordnande utgör i sådana fall den yttersta gränsen för vilken behörighet som kan ges till den utomstående personen i fullmakten. Om det står i förordnandet att den gode mannen ska bevaka huvudmannens rätt och förvalta hans eller hennes egendom betyder det att den gode mannen kan företräda sin huvudman i angelägenheter som t.ex. rör den enskildes rätt till sociala förmåner. Den gode mannen kan därmed även överlåta på någon annan att tillgodose huvudmannens intressen i dessa frågor. En förutsättning för detta är dock, i enlighet med vad som ovan angetts, att fullmakten begränsas till att avse en viss angelägenhet, t.ex. ett ärende hos en myndighet. Den gode mannen anses på så vis inte ha överlåtit sitt övergripande ansvar som god man för den enskilde på ombudet. Om en god man har utfärdat en giltig fullmakt för någon annan att företräda honom eller henne för huvudmannens räkning innebär det i S T Ö D O C H S E R V I C E T I L L V I S S A F U N K T I O N S H I N D R A D E (LSS) praktiken att det är ombudet som myndigheten ska ha både skriftliga och munt- liga kontakter med under handläggningen. Det hindrar emellertid inte att det ur servicesynpunkt ibland kan vara lämpligt att myndigheten också skickar material för kännedom till den gode mannen eller huvudmannen. För att den som anlitar ett ombud ska vara hjälpt av det i praktiken är det viktigt att full- makter respekteras. Om ett ombud som har fullmakt inte får del av handlingar eller annat material kan det leda till rättsförlust för den enskilde. För det fall en myndighet finner att ett ombud bör styrka sin behörighet med en fullmakt ska den uppmana ombudet att göra det. Myndigheten bör göra klart för ombudet att dennes talan kan komma att avvisas om fullmakten inte kommer in. Om en myndighet bedömer att en befintlig fullmakt kan godtas bör myndigheten på motsvarande sätt underrätta fullmaktsgivaren och ombudet om detta samt redovisa skälen för sitt ställningstagande. Av all- männa rättsgrundsatser anses vidare följa att berörda parter i sådana fall måste beredas en möjlighet att rätta eventuella formella brister. Jag vill inledningsvis framhålla att JO:s granskning är av rättslig art och främst avser en kontroll av att myndigheterna har följt de regler som gäller för förfa- randet i formellt hänseende. Huruvida det var rätt eller fel av myndigheten att underkänna den fullmakt som fanns för mötet med M.D., M.D:s gode man och är en sådan bedömningsfråga som JO brukar vara återhållsam med att uttala sig om. Vad som har kommit fram under utred- ningen i det här ärendet ger mig ingen anledning att frångå denna princip.